Конфликт интересов и государственное регулирование

Лекция 12. КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ (2 час.) Одной из явных проблем современности является комплексная проблема конфликта интересов, связанная, с одной стороны, с экономическими предпосылками, а, с другой стороны, с деформацией морально-нравственных ценностей в обществе. Вместе с рыночными отношениями на первое место в системе ценностей некоторых социальных групп вышли богатство, материальное благополучие, что, в свою очередь, породило стяжательство, алчность, другие сопутствующие им пороки. Под конфликтом мы сегодня понимаем острый способ разрешения противоречий, возникающих в процессе социального взаимодействия. Как социальное явление, конфликты начинают исследоваться в Средние века и Новое время. Одной из причин возникновения конфликтов признавалось деление общества на социальные группы. Итальянский мыслитель и политический деятель Н. Макиавелли (14691527) рассматривал конфликт как следствие стремления различных групп к неограниченному материальному обогащению, поэтому государство в лице правителя может не считаться с общепринятыми нормами морали, если его действия направляются заботой о процветании всего общества. Английский философ, политик Ф. Бэкон (15611626) указывал на причины социальных материальное конфликтов положение населения), – экономические (бедственное организационно-управленческие (ошибки в принятии управленческих решений, правительственный произвол и др.), психологические (ложные слухи, зависть, пасквили и т.д.). Один из основателей современной политической философии английский философ-материалист Т. Гоббс (1588-1679) полагал, что конфликты порождает стремление людей к равенству, к обладанию одними и теми же объектами, необходимыми для самосохранения, и только общая власть способна держать в подчинении всех и предотвращать конфликты. Начиная с XIX века, социальный конфликт понимается двояко. С одной стороны, по-прежнему доминирует представление о том, что конфликты являются проявлением дисфункции социальной системы (Т. Парсонс, Н. Смелзер, Р. Мертон), а с другой стороны, появляется представление о том, что социальные конфликты – это движущая роль общественного развития (К. Маркс, Г. Зиммель, Л. Козер, Р. Дарендорф, Дж. Тернер, Э. Гидденс). Конфликт интересов как социальное явление можно рассматривать с двух сторон: 1 как противоречие между субъективными интересами человека – личными и общественными, государственными, т.е. это дело личной ответственности человека; 2 как явление, вызванное а) объективными причинами несовершенств функционирования власти, б) субъективными причинами, кроющимися в деструктивном поведении людей, занимающих определенное служебное положение. Конфликт интересов объективен в том смысле, что тот или иной способ разрешения значим для непосредственного окружения индивида, для коллектива, в котором индивид работает, и в целом для общества, он затрагивает интересы не только носителя конфликта, но и других людей, приобретает общественное значение. Одновременно с этим конфликт интересов субъективен, так как столкновение мотивов, обусловленных, с одной стороны, личными интересами, а с другой – велением долга, проистекает в сознании личности. Только сам индивид может принять решение, обусловленное нравственными установками социальной группы, к которой он принадлежит. Чаще всего проблема конфликта интересов рассматривается в рамках коррупционной составляющей и правовой регламентации. Так, Федеральный закон № 285–ФЗ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года (редакция от 10 декабря 2018) дает следующую характеристику конфликта интересов: «Под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)»1. Соответственно под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов, каких-либо выгод и преимуществ при злоупотреблении служебным положением. Конфликт интересов возникает только тогда, когда имеет место: • личная заинтересованность в реализации действий, которые могут стать фактической основой конфликта интересов; • противоречие между личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества, государственного или муниципального органа; • вероятность причинения вреда в будущем. Субъектами урегулирования конфликтов интересов согласно федеральному закону РФ выступают: • государственный служащий; • представитель нанимателя. Первичная обязанность лица, являющегося стороной конфликта интересов, – уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. Данная обязанность, предусмотренная ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», соответствует 1 См. ст. 10 Федерального http://www.kremlin.ru/acts/bank/28623/page/3 закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ // требованиям п. 12 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2. Согласно указанной норме одна из основных обязанностей гражданского служащего – сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению такого конфликта. При этом письменное уведомление может быть как предварительным (с изложением фактов, свидетельствующих о возможности возникновения конфликта интересов), так и последующим (с изложением существа конфликта интересов). Поскольку невозможно установить полный перечень всех возможных ситуаций, в случае любых сомнений служащий должен обратиться к непосредственному начальнику до того, как предпринимать какие-либо действия. Согласно действующему законодательству, обязанность представителя нанимателя состоит в том, чтобы принять меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Исполнение данной обязанности представителем нанимателя (работодателем) может быть осуществлено в форме беседы, разъяснения правовых последствий непринятия мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Кроме того Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ст. 11) предоставляет представителю нанимателя (работодателю) широкие возможности, для того чтобы наряду с упомянутой выше беседой предпринять и более радикальные меры, направленные на предотвращение или урегулирование конфликта интересов: – изменение должностного или служебного положения лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов; – отвод или самоотвод лица, 2 См. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. От 31.07.2020) // https://fzrf.su/zakon/o-gosudarstvennoj-grazhdanskoj-sluzhbe-79-fz/ замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов; – отстранение от замещаемой должности лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов; – передача принадлежащих лицу, замещающему должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством. Непринятие лицом, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение указанного лица. Эта мера ответственности за допущение конфликта интересов предусмотрена в ч. 6 ст. 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273ФЗ «О противодействии коррупции» (в редакции от 15 февраля 2016 г.). Так, непринятие гражданским служащим мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, влечет увольнение в связи с утратой доверия в соответствии со ст. 59.2 указанного Закона. Увольнение в связи с утратой доверия применяется представителем нанимателя на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением государственного органа по кадровой службы профилактике соответствующего коррупционных и иных правонарушений, а в случаях, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, – и на основании рекомендации указанной комиссии. Гражданский служащий вправе обжаловать акт увольнения в связи с утратой доверия в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд. Организационные и правовые основы предупреждения и урегулирования конфликта интересов в Российской Федерации системно и последовательно начали формироваться только с 2008 г. Вместе с тем до сих пор при формировании механизмов предупреждения и урегулирования конфликтов интересов неоправданно мало внимания уделяется этической, моральной составляющей. Тем не менее очевидно, что данная проблема должна иметь не только правовое регулирование, но и этическое, при этом этические нормы должны занимать при регулировании конфликта интересов доминирующее положение. Об этом свидетельствуют возрастание объема этических кодексов – и ведомственных, и корпоративных (так, по информации Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по состоянию на начало 2017 года в России на федеральном уровне было принято и действовало более 100 кодексов служебной и профессиональной этики), а также осмысление значимости нравственно-этической составляющей борьбы с коррупцией органами государственной власти. Задачи государственного регулирования должны включать не только единое доктринальное понимание того, что следует считать конфликтом интересов (а, как показывает современная российская практика, могут быть разночтения) и продвижение этических норм в национальную правовую систему, но поощрение культуры честности, неподкупности. Таким образом, предусмотренные российским законодательством механизмы, направленные на противодействие коррупции, в том числе на предотвращение и урегулирование конфликта интересов, должны тесно переплетаться с мерами, направленными на пропаганду этических, морально-нравственных ценностей, правовое воспитание. Вопросы необходимости этизации профессиональной деятельности поднимаются достаточно давно. Еще в 360 г. до н. э. древнегреческий философ Платон в четвертой книге своей восьмой тетралогии «Государство, или о справедливости» указывает качества, которыми должны обладать правители – мудрость, мужество, рассудительность и справедливость. Тем самым мыслитель хотел подчеркнуть первоочередность долга (блага) служения обществу над собственно механическим исполнением государственных обязанностей. Одной из первых попыток этизировать профессиональную деятельность в нашей стране стало принятие знаменитого Морального кодекса строителя коммунизма (1961 г.), который был главным регулятором этических норм в течение ряда десятилетий, своеобразным сводом принципов к морали коммунизма, являясь образцом нравственного воспитания советских людей. Данный кодекс включал в себя такие нравственные принципы, как преданность к делу коммунизма, любовь к Родине, добросовестный труд на благо общества, заботу каждого о сохранении и умножении общественного достояния, высокое сознание общественного долга, коллективизм и товарищескую взаимопомощь, взаимное уважение между людьми, честность, правдивость, нравственную чистоту, простоту и скромность в общественной и личной жизни и др. Кодексы этики как нормативно-предписывающие акты созданы и в ряде зарубежных стран. Более детально регулирование этой сферы осуществлялось в США, где принятый Конгрессом в 1958 г. Кодекс этики государственной службы (изначально носящий рекомендательный характер) сменил закон «Об этике служащих государственных органов» (1978 г.). Этим законом была введена специальная должность – независимый (от министерства юстиции и президента США) прокурор. Однако цель этих документов – нормативно урегулировать этическую составляющую доверия к государственным служащим – так и не была достигнута, и на смену им пришел закон «О реформе Закона об этике» (1989 г.). Его особенностью стало то, что контроль над соблюдением предписанных норм был возложен на специальные органы – комитеты (управления) по этике. В развитие этого закона был издан приказ Президента США № 12731 «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата» (1990 г.). Для реализации этих норм в США создана широкая сеть специальных органов этического руководства, включающая Совет по эффективности и борьбе с коррупцией при президенте, Бюро по правительственной этике, Комитет по правительственной этике (Office of Government Ethics – OGE) и др. Тем не менее целевая ориентированность данных документов состоит только в усилении контроля за незаконными финансовыми операциями и любой другой деятельностью, связанной с получением материальной выгоды. Например, запрещено участвовать в финансовых операциях (игра на бирже) с использованием служебной (инсайдерской) информации, принимать подарки от заинтересованных в официальных действиях лиц, введена обязанность докладывать о ставших известными фактах злоупотреблений по службе и пр. Этические же нормы организационной культуры остались за рамками данных актов. В европейских странах также осуществляется, в основном, правовое регулирование этики профессиональной деятельности, - так, еще в 2000 г. Комитет министров Совета Европы одобрил и рекомендовал в качестве образца при принятии кодексов поведения государственных служащих Модельный кодекс поведения государственных служащих. Общее в документах европейских государств – нормы антикоррупционного поведения, однако у каждой из стран ЕС имеются свои особенности. Например, во Франции на чиновников возложена обязанность профессиональной сдержанности (так называемая «обязанность молчать»), что подразумевает запрет на распространение любой информации, ставшей известной им в связи с исполнением своих обязанностей. А в Германии за нарушение моральноэтических норм (преступное использование служебного положения, взяточничество, разглашение служебной тайны и др.) чиновники несут повышенную ответственность. Различные международные площадки и объединения – Конвенция ООН против коррупции, GRECO (Группа государств против коррупции), Межгосударственный совет по противодействию коррупции СНГ, тематические группы БРИКС, Совета Европы и др. – также уделяют достаточно много внимания проблематике конфликта интересов. Например, Конвенция ООН против коррупции поощряет принятие мер, направленных на предупреждение конфликта интересов и формирование культуры открытого, непредвзятого предоставления публичных услуг, независимости официальных действий и решений от личных интересов. Как правило, на всех площадках говорится, в первую очередь, о необходимости выработки стандартов и механизмов предотвращения и управления конфликтами интересов. В Российской Федерации также предприняты попытки перевести в нормативно-обязывающую форму этические принципы профессиональной деятельности. Примером могут служить такие нормативные правовые акты, как Указ президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»3 и Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих4, являющиеся основой для разработки государственными органами ведомственных кодексов этики и служебного поведения государственных служащих. Приведем еще один пример. Министерство труда и социальной защиты РФ по своей компетенции является федеральным органом государственной власти, который в рамках реализации многих задач занимается в том числе и предотвращением конфликта интересов. Одним из важнейших направлений работы Министерства является подготовка соответствующих методических рекомендаций, помогающих на практике предотвратить конфликт интересов. Уже несколько лет действуют Рекомендации по соблюдению государственными муниципальными служащими норм этики в целях противодействия коррупции. Особое внимание в этих Рекомендациях уделено тому, что независимо от места и времени госслужащему необходимо учитывать, что его поведение должно в целом соответствовать ограничениям и запретам, он не должен допускать неэтичных поступков, способных вызвать См. Указ Президента Российской Федерации от 12.08.2002г. №885 // http://kremlin.ru/acts/bank/18458 См. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих // https://mintrud.gov.ru/ministry/programms/anticorruption/9/3 3 4 сомнение в его честности, порядочности и наложить определенный отпечаток на работу самого государственного органа, интересы которого представляет госслужащий5. Это касается размещения информации в социальных сетях, в том числе в личных целях, дружеских взаимоотношений, получения подарков, участия в развлекательных мероприятиях, упоминания лиц, обладающих политическим и административным влиянием, использования своего должностного статуса для целей, не связанных с осуществлением служебной деятельности, в том числе для рекламы товаров и услуг, использования имущества, несопоставимого с доходами и др. Исполнение служебных обязанностей, как, впрочем, и любой другой деятельности, всегда имеет две составляющие: внешнюю, когда деятельность осуществляется в соответствии с теми требованиями, которые предъявляют государство, общество, руководитель, нормативно-правовые акты, должностные инструкции и т.д., и внутреннюю, побудительную, основанную на желании качественно выполнить свою работу. При этом необходимо учитывать не только нормативно-правовую регламентацию деятельности человека в профессиональной сфере и иметь ввиду то, что эта регламентация может быть двух видов – обязательного и рекомендательного характера, но и ценностно-традиционную, т.е. влияние различных факторов, определяющих отношение к профессиональной этике, - местные традиции, обычаи и другие ценностные основания. Таким образом, источниками этических и нравственных норм составляющим основу правомерного (в том числе не допускающего коррупционных проявлений) поведения, относятся: • нормативные правовые акты, в которых на общегосударственном уровне получают поддержку полезные для государства и общества моральные принципы и правила; 5 См. Рекомендации по соблюдению государственными (муниципальными) служащими норм этики в целях противодействия коррупции и иным правонарушениям // https://mintrud.gov.ru/ministry/programms/anticorruption/9/11 • система антикоррупционного воспитания и образования; • психика работника, содержащая систему сложившихся в процессе жизни, воспитания, образования и профессиональной деятельности нравственных оценок моделей его возможного поведения в различных жизненных ситуациях; • обычаи, традиции и религиозные нормы. В отношении двух последних источников, необходимо отметить, что для лица, реализующего публично значимые функции, во всех случаях общественные интересы должны иметь более значимую ценность, чем его личные интересы. Это максима, основной принцип, которым нужно руководствоваться в своей профессиональной служебной деятельности. К тому же идея общественного служения исходит из положений Конституции РФ о социальном характере российского государства. Значительное место в формировании нравственных основ сознания и соответствующего антикоррупционного поведения занимает специализированное этическое обучение. В опубликованном в 2015 г. отчете Сети ОЭСР по борьбе с коррупцией в странах Восточной Европы и Центральной Азии «Предотвращение коррупции в государственном секторе стран Восточной Европы и Центральной Азии» отмечается: в различных странах есть доказательства тому, что тщательно разработанные обучающие мероприятия по вопросам этики значительно повышают компетенции обучающихся. Так, Управление государственной этики (УГЭ) США по результатам опроса выявило, что сотрудники, которые прошли обучение этике, повысили осведомленность об этических требованиях и были более склонны искать совета при возникновении вопросов, связанных с этикой. УГЭ также установило, что большую часть тренингов следует сосредоточить на руководителях ведомств, потому что сотрудники судят об этической обстановке на рабочем месте, основываясь на поведении своих непосредственных руководителей и начальства. Обучение может иметь обязательный характер для определенных целевых групп, например, для уполномоченных должностных лиц, отвечающих за соблюдение этических норм, и для лиц, занимающих должности, подверженные высокому коррупционному риску, например, для тех, кто отвечает за государственные средства и распределение проектов, набор новых сотрудников, закупки, разработку законопроектов и т. д. Минтруд России рекомендует проводить учебно-практические семинары (тренинги), на которых разъяснялись бы процедуры и формы соблюдения требований к служебному поведению служащих, а также этические нормы поведения, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных обязанностей. Таким образом, система требований к поведению людей на рабочем месте включает подсистемы правовых норм, морального регулирования и правил служебного этикета. Среди моральных требований к служебному поведению можно выделить: • этические принципы – одна из форм нравственного сознания, в которой в наиболее общей форме выражаются выработанные в моральном сознании общества или данной профессиональной среды требования к нравственной сущности и социальному назначению деятельности должностных лиц; • этические нормы (конкретизируют требования этических принципов в виде определенных правил поведения); • запреты на совершение конкретных действий, вступающих в противоречие с этическими принципами и нормами служебного поведения. В числе базовых принципов поведения можно назвать принципы законности, гуманизма, беспристрастности и независимости, ответственности, справедливости, лояльности. Также в ряду этических норм и принципов следует выделить такие понятия, как «профессиональная честь» и «совесть». В понятии профессиональная честь выражается оценка значимости той или иной профессии в жизни общества. Совесть является этической категорией, сущность которой сводится к способности человека осуществлять правовой самоконтроль, внутреннюю самооценку с позиций соответствия своего поведения требованиям нравственности. Следовательно, именно совокупность поступков, из которых складывается поведение на рабочем месте, характеризует личность, ее моральность и нравственную культуру, которая, в свою очередь, должна стать основным регулятором механизма конфликта интересов и его предотвращения. В целях предотвращения конфликта интересов и его урегулирования специалисты советуют использовать: • этические кодексы, нормативы, разрабатываемые с целью описания целей организации, создания нормальной этической атмосферы и определения этических рекомендаций в процессе принятия решений. Обычно организации доводят этические нормативы до служащих в виде печатных материалов; • «карты этики» набор этических правил и рекомендаций, конкретизирующих этические нормы для каждого служащего. Они содержат также имя и телефон консультанта (советника) по этическим вопросам; • комиссии по этике. Организации создают постоянные комиссии по этике для оценки повседневной служебной практики с точки зрения этики. Эти комиссии выполняют функции «социальной совести» организации; • обучение этичному поведению. Подход, используемый организациями для повышения показателей этичности поведения. Знакомство с этикой, повышает восприимчивость к этическим проблемам, которые могут возникнуть перед работниками; • этическая экспертиза. Представляет собой всесторонний анализ конкретного аспекта деятельности организации, который вызывает обеспокоенность руководства и может повлиять на имидж службы. Результатом такой экспертизы становится система предложений, направленных на улучшение морального климата и профессиональной этики в организации; • этическое консультирование. Проводится тогда, когда этические проблемы не могут быть решены силами самой организации из-за сложности ситуации, связанной с конкретными моральными дилеммами, для чего приглашают компетентных специалистов по профессиональной этике со стороны. Необходима значительная работа по формированию практики справедливого разрешения конфликта интересов, по подготовке различных разъяснений и рекомендаций по возможным случаям. Урегулирование конфликтов интересов должно основываться на нормах этики с учетом корпоративных этических ценностей.