Концептуальное соотношение государственной политики и управления в политической и административной науках

1. Концептуальное соотношение государственной политики и управления в политической и административной науках Дихотомия политика/управление в классических теориях государственно-административного управления (В.Вильсон, Фрэнк Дж.Гуднау, М.Вебер). Дихотомия – (от греческого dicha и tome – рассечение на две части) – деление объема понятия на две взаимоисключающие части полностью исчерпывающие объем делимого понятия. «“Классическая дихотомия” В. Вильсона и Ф. Гуднау. Первый шаг к анализу происхождения и сущности власти представлен натуралистической школой. В рамках натуралистического подхода власть описывается как «исключительно человеческий феномен», не существующий без своего носителя «естественного человека» и в силу этого, зависящий от его индивидуальных особенностей как природного существа. Исходя из этой теоретической предпосылки сущность власти обусловливается преимущественно особенностями человеческой природы, т. е. присущим человеку от природы, естественным стремлением к доминированию, превосходству и связанными с ними привилегиями. Впервые такой подход к изучению природных свойств власти был представлен в работах Н. Макиавелли, затем продолжен Т. Гоббсом, Ж.-Ж. Руссо и Дж. Локком. Современные натуралистические интерпретации природы власти рассматривают потребность во власти и стремление к власти, а также связанную с этим жажду возвышения одних индивидуумов над другими и подчинения их как неотъемлемое свойство человеческой природы, присущее субъектам политико-властных отношений. И действительно, «человеческий мотив», свойства человеческого материала, индивидуальные наклонности субъектов власти всегда играли важную роль в политической истории, когда в соответствии или вопреки сложившимся правилам политической игры они вступали в борьбу за свои выгоды, привилегии и статусы. Из этого можно сделать ряд выводов. Власть понимается здесь как свойство человеческой природы: «сущность власти в самих индивидах» (А. Берль). Причем специфические черты индивидуума как субъекта власти находят свое преломление в организации власти, которая функционально может проявлять себя и как роды и сущности власти, основанные не на объективной логике самого политического процесса, а преимущественно на его субъективной составляющей. Поэтому основное внимание в них уделяется человеческому (личному) фактору политико-властной деятельности, свойствам и личным качествам субъектов власти. Далее рассмотрим политические и государственные подходы В. ВИЛЬСОНА И Ф. ГУДНАУ. Томмас Вудро Вильсон (англ. Thomas Woodrow Wilson, обычно без первого имени - Вудро Вильсон;) - 28-й президент США (1913 - 1921). Вильсон стал первым президентом США, посетившим с официальным визитом Европу (для участия в работе Парижской мирной конференции). Предложения Вильсона были положены в основу Версальского договора. Вильсон был одним из инициаторов создания Лиги Наций, однако Сенат США отказал во вступлении в эту организацию. В 1913 году Вильсон подписал законопроект о создании Федеральной резервной системы, которая выполняет роль центрального банка США, имеет инструменты государственного влияния, но форма собственности капитала является частной - акционерная с особым статусом акций. Вильсона интересовал вопрос организационной эффективности и экономии, то есть продуктивности в ее наиболее простой формулировке. Что могло быть более актуальным? Вильсону ставят в заслугу также и то, что в своей работе он постулировал существование главного различия между политикой и государственным управлением. Это было общепринятой и необходимой тактикой реформаторского движения, так как аргументы в пользу того, что при государственных назначениях следует руководствоваться скорее личным соответствием и заслугами, чем на приверженностью определенной партии, должны были неизбежно утверждать, что «политика» находится вне государственной службы. Этим утверждалось то, что позднее стало известно как политико-управленческая дихотомия. Вильсон в действительности имел в виду политику «приверженности». Хотя эта тонкость не была всеми понята, основные идеи Вильсона, что государственное управление должно опираться на научную основу и отделяться от традиционной политики, пали на плодородную интеллектуальную почву. Идеи этого в те времена не понятого профессора в последствие стали основными догмами данной научной дисциплины и оставались таковыми вплоть до конца второй мировой войны. Хотя сейчас они уже не являются догмами, их влияние все еще остается весьма существенным и необходимым для понимания эволюции государственного управления. Фрэнк Гуднау (18 января 1859 - 15 ноября 1939, Бруклин, Нью-Йорк, США) - политолог, педагог, автор работы «Политика и государственное управление», изданной в 1900 году. Фрэнк Гуднау - один из основателей и первый президент Американской Ассоциации политических наук. Он так же являлся третьим Президентом Университета Джонса Хопкинса с октября 1914 по июнь 1929 года. В своей работе «Политика и государственное управление» Ф. Гуднау определяет государственное управление как власть, которая занимается научной, технической и коммерческой деятельностью правительства. Выделял две функции государственного управления: Политика (Politics) и Управление (Administration). При этом, политика - это влияния на политический курс государства посредством создания партии из граждан государства, что включает в себя не только правительственную этику, но и особенно, нередко исключая этические принципы, искусство влияния на общественное мнение, привлечения и группирования голосующих, а также получения и распределения должностей и постов так, что власть становится зависимой от политических мнений или политических услуг индивидуумов. Управление - это обязанность или обязанности официального лица; более конкретно, исполнительные функции правительства, состоящие в осуществлении всех полномочий и обязанностей правительственных органов на всех уровнях, которые не являются законодательными или судебными. То есть, политика должна действовать, направляя или влияя на политический курс государства, тогда как управление должно осуществлять этот политический курс. По мнению Гуднау современное государственное управление представляло ряд дилемм, включая политические и административные функции, которые теперь начали вытеснять традиционный подход к разделению власти между разными ветвями системы органов управления государством. Он утверждал, что между политикой и государственном управлением следует провести разграничение, как между «выражением воли государства и ее исполнением». Стоит обратить внимание на классический анализ Гуднау различий между политикой и государственным управлением. А также обратить внимание на то, что даже Гуднау пришлось признать, что когда осуществлено законное разделение функций принятия политических решений и государственного управления, обязательно появляется необходимость «следить, чтобы не произошло непредусмотренного законом их расширения». Для более подробного рассмотрения следует ознакомиться с некоторыми определениями и понятиями. Рассмотрим работы М. ВЕБЕРА. Представители немецкого идеализма и, в особенности, неокантианства оказали сильное влияние на формирование Вебера как мыслителя. Вебер познакомился с работами неокантианцев благодаря советам его коллеги из Фрайбургского университета Генриха Риккерта. Особенно важной для социолога была вера неокантианцев в то, что реальность представляет собой нечто хаотичное и непостижимое, а всё рациональное и упорядоченное есть продукт концентрации человеческого мышления на тех или иных аспектах действительности и систематизации полученных извне данных[6]. Взгляды Вебера на методологию общественных наук перекликаются с точкой зрения известного неокантианца и пионера социологии Георга Зиммеля. Вебер также находился под влиянием кантианской этики, хотя он и считал, что нравственная система Канта устарела для современного мира, лишённого религиозной строгости. Подобное мнение отчётливо указывает на наличие влияния со стороны философии Фридриха Ницше. Согласно Стэнфордской энциклопедии философии, «глубокое противоречие между кантианскими нравственными императивами и ницшеанским диагнозом современному культурному миру, вероятно, и есть то, что придаёт этическому мировоззрению Вебера столь мрачно-трагический и агностический оттенок». Другим важнейшим источником вдохновения для Вебера послужили работы Карла Маркса и другие академические исследования социализма. Вебер разделял некоторые опасения Маркса в отношении развития бюрократических систем, считая, что им доступны алгоритмы намеренного подавления человеческой свободы. По мнению Вебера, конфликт между чиновничеством и другими сословиями постоянен и неизбежен. Очевидным в работах Вебера является след, оставленный религиозностью матери. Однако несмотря на наличие интереса к проведению социолого-религиозных исследований Вебер никогда не скрывал своей светскости. Вебер как экономист принадлежал немецкой исторической школе. Среди других известных представителей течения следует отметить Густава фон Шмоллера и Вернера Зомбарта, студента Вебера. При всём соответствии научных интересов Вебера общему направлению исследования в рамках школы его взгляды на теорию стоимости разнились с мнениями других сторонников историзма. Концепция стоимости Вебера была во многом схожа с теорией Карла Менгера, представлявшего конкурирующую австрийскую школу. Методология. В отличие от других классиков социологической мысли, например, Конта и Дюркгейма, Вебер не стремился создать некий свод правил, регламентирующих порядок проведения социальных исследований. В противоположность Дюркгейму и Марксу Вебер концентрировал внимание на индивиде и культуре — его метод отчётливо свидетельствует об этом. Если Дюркгейм уделял внимание в первую очередь обществу, то Вебер концентрировался на отдельных его представителях и их действиях. Маркс утверждал, что материальный мир превалирует над идеальным, а Вебер считал, что идеи являются основными мотивирующими факторами действий индивидов, по крайней мере в макроскопической картине. Учёный говорил о социологии следующее: …наука, которая пытается достичь интерпретативного понимания социального действия с целью нахождения каузального объяснения его направления и эффектов. Вебер был озабочен проблемой соотношения объективности и субъективности. Он различал понятия социального действия и социального поведения. Он отмечал, что социальное действие можно исследовать через призму субъективных взаимоотношений между индивидами. Анализ социального действия посредством интерпретативных способов (нем. Verstehen) должен основываться на понимании субъективных смыслов и целей, которые индивиды придают своим действиям. Вебер отмечал, что роль субъективного фактора в социальных науках осложняет процесс выведения общих законов той или иной стороны общественной жизни. Социолог писал, что объём объективного знания, которое когда-либо будет получено в сфере общественных наук, пугающе мал. В целом Вебер поддерживал стремление к построению объективной системы общественно-научных знаний, хотя и считал эту цель недостижимой. Не существует совершенно никакого «объективного» научного анализа культуры… Всё знание культурной действительности… всегда является знанием, искажённым точкой зрения. …«объективный» анализ культурных событий, проводимый в соответствии с тезисом о том, что идеалом науки является редукция эмпирической действительности до «законов», бессмысленнен… [поскольку]… знание законов общества не равнозначно знанию общественной действительности, но является скорее одним из многих способов, которые наш разум использует для достижения этой цели знания. В работах Вебера заметно применение принципа методологического индивидуализма, согласно которому следует рассматривать различные коллективные институты (нации, политические и религиозные структуры, предприятия) исключительно как продукт действий отдельных личностей. Особенно ярко этот подход проявляется в первой главе «Экономики и общества», где Вебер говорит, что лишь индивиды могут рассматриваться в качестве действующих лиц при развитии некоего субъективно понимаемого события. Другими словами, потенциал изучения социальных явлений ограничен областью применения некоторых моделей поведения индивидов (Вебер называл эти модели «идеальными типами», Idealtypus). Идеальные типы никогда не встречаются в чистом виде, но являются определёнными стандартами, позволяющими сопоставлять конкретных личностей. Методология Вебера разрабатывалась в контексте происходивших тогда прений относительно общей методологии социальных наук, вошедших в историю под названием Methodenstreit («прения о методах»). Позиция Вебера была близка к парадигме историзма: он считал, что социальные действия во многом определяются особенностями исторической среды, и, следовательно, для их полного понимания требуется анализ всех существенных характеристик периода. Для исторического анализа Вебер применял в том числе сравнительные (компаративные) методы. Важной чертой творчества социолога являлось то, что он стремился истолковать события прошлого или настоящего, а не предсказывать будущее развитие процессов. Свою концепцию Вебер называл понимающей социологией. Он считал, что целью социологической науки является анализ социального действия и обоснование причин его возникновения. Пониманием в данном контексте обозначается процесс познания социального действия через смысл, который вкладывает в данное действие сам его субъект. Таким образом, предмет социологии составляют все идеи и мировоззрения, детерминирующие поведение человека. Вебер отказался от попыток использования естественно-научного метода в анализе и считал социологию «наукой о культуре». Социальным действием, пишет Вебер, считается действие, которое по смыслу соотносится с действиями других людей и ориентируется на них. Так, Вебер выделяет 2 признака социального действия: - осмысленный характер; - ориентация на ожидаемую реакцию других лиц. Вебер выделяет четыре типа социального действия в порядке убывания их осмысленности и осмысляемости: 1. целерациональное — когда предметы или люди трактуются как средства для достижения собственных рациональных целей. Субъект точно представляет цель и выбирает оптимальный вариант её достижения. Это чистая модель формально-инструментальной жизненной ориентации, такие действия чаще всего встречаются в сфере экономической практики; 2. ценностно-рациональное — определяется осознанной верой в ценность определённого действия независимо от его успеха, совершается во имя какой-либо ценности, причем её достижение оказывается важнее побочных последствий: капитан последним покидает тонущий корабль; 3. традиционное — определяется традицией или привычкой. Индивид просто воспроизводит тот шаблон социальной активности, который использовался в подобных ситуациях ранее им или окружающими: крестьянин едет на ярмарку в то же время, что и его отцы и деды. 4. аффективное — определяется эмоциями. Социальное отношение по Веберу является системой социальных действий, к социальным отношениям относятся такие понятия как борьба, любовь, дружба, конкуренция, обмен и т. д. Социальное отношение, воспринимаемое индивидом как обязательное, обретает статус законного социального порядка. В соответствии с видами социальных действий выделяются четыре типа законного (легитимного) порядка: традиционный, аффективный, ценностно-рациональный и легальный. Рационализация. Многие историки указывают, что изучение процесса рационализации, то есть перехода общества от традиционного состояния к современному, и возникшего в новых условиях феномена личной свободы составляют центральную тему творческой биографии Вебера. Данная тематика была выделена из более широкого круга исследуемых Вебером явлений: психологических мотиваций, культурных ценностей, религиозных верований и структуры общества, часто определяемой экономическим укладом. Основными характеристиками нового рационального общества Вебер видел, во-первых, индивидуальный подход к учёту доходов и расходов каждого домохозяйства, во-вторых, более широкое распространение бюрократии, и, наконец, отказ от интерпретации происходящего с точки зрения мистики или магии (процесс «расколдовывания»): Удел нашего времени характеризуется процессами рационализации и интеллектуализации и, сверх того, «расколдовыванием мира». Вебер приступил к анализу указанных вопросов в работе «Протестантская этика и дух капитализма». Он писал о том, что переосмысление труда как добродетели в протестантской среде, особенно в её аскетических деноминациях, сделало людей более рациональными в попытках достичь благосостояния. Согласно протестантским учениям, верующий человек выражает свою преданность богу усердием в исполнении своего светского призвания[66]. Однако вскоре рациональная парадигма стала несовместимой со своими религиозными корнями, и в результате религия была отвергнута обществом. Вебер приступил к анализу указанных вопросов в работе «Протестантская этика и дух капитализма». Он писал о том, что переосмысление труда как добродетели в протестантской среде, особенно в её аскетических деноминациях, сделало людей более рациональными в попытках достичь благосостояния. Согласно протестантским учениям, верующий человек выражает свою преданность богу усердием в исполнении своего светского призвания[66]. Однако вскоре рациональная парадигма стала несовместимой со своими религиозными корнями, и в результате религия была отвергнута обществом. Вебер приступил к анализу указанных вопросов в работе «Протестантская этика и дух капитализма». Он писал о том, что переосмысление труда как добродетели в протестантской среде, особенно в её аскетических деноминациях, сделало людей более рациональными в попытках достичь благосостояния. Согласно протестантским учениям, верующий человек выражает свою преданность богу усердием в исполнении своего светского призвания. Однако вскоре рациональная парадигма стала несовместимой со своими религиозными корнями, и в результате религия была отвергнута обществом. Рассмотрение данного вопроса было продолжено в дальнейших работах, посвящённых анализу бюрократической системы. Там же Вебер выделил три типа легитимной власти: традиционный, харизматический и рационально-легальный — последний, по его мнению, стал в современном мире доминирующим. Процесс рационализации, обусловивший становление капиталистической формы хозяйствования, стал, по мнению Вебера, причиной расхождения западноевропейского пути развития и направлений развития других цивилизаций. Вместе с тем, рационализация кардинально преобразила этику, религию, психологию и культуру Запада в целом. Среди особенностей рационализации Вебер отмечал обогащение научного знания, прогрессирующую обезличенность и расширяющийся контроль за жизнью общества. Отношение самого социолога к процессу было двойственным: с одной стороны, он признавал за новой парадигмой ряд важных завоеваний, в частности, освобождение человека от традиционных иррациональных директив, с другой, Вебер критиковал механистичность нового общества и ограничение свободы личности как его части. Сначала общество отказалось от политеистической религии, а затем от любых мистических верований вовсе, и этот отказ Вебер счёл деструктивным в ценностном и творческом отношении. Согласно Веберу, рациональное общество родилось благодаря индивидуалистическому духу протестантской Реформации, но с течением времени становилось всё менее подходящим для проявления индивидуализма. Политическая социология. Социология власти. Главной работой Вебера в области политической социологии стало эссе «Политика как призвание и профессия». Социолог предложил своё определение государства — по мнению Вебера, это институт, который обладает монопольным делегируемым правом на легитимное применение насилия. Он писал, что политика представляет собой процесс распределения государственной власти между различными группами, политических же лидеров он понимал как обладателей этой власти. Вебер не считал, что политик должен разделять «истинную христианскую этику», отождествляемую им с этикой Нагорной проповеди. Вебер считал, что политика — не место для праведников, и что политик должен соответствовать этике убеждений и этике ответственности, то есть быть верным своим идеалам и отвечать за свои действия. Политическая деятельность, писал социолог, требует от человека страсти к своему занятию и способности дистанцироваться от объекта своего управления. Данный подход позволял классифицировать любой исторический образец властных отношений. Вебер считал харизматический тип власти нестабильным и подверженным трансформации в более структурированную форму. Традиционный тип властвования может быть преодолён при успешном противодействии лидеру в рамках «традиционной революции». Согласно Веберу, на некоторой стадии развития общество неизбежно обращается к рационально-легальному типу, одним из преимуществ которого является использование института государственной службы. Таким образом, эволюция власти в представлении Вебера является частью общей социальной эволюции. Теория рационализации Вебера также предполагает неизбежность эволюции властных отношений. В книге «Хозяйство и общество» Вебер выделил множество типов государственного управления. Часть книги, посвящённая анализу бюрократизации общества, является одной из самых объёмных. Именно Вебер впервые исследовал чиновничество как социальный институт — популярность данного термина во многом обеспечена его творчеством. Многие аспекты современного государственного управления восходят к трудам Вебера, кроме того, классическая строго структурированная система гражданской службы континентального типа носит имя социолога. Бюрократизация как наиболее действенный и рациональный способ организации государственного управления является для Вебера ключевой характеристикой рационально-легального типа власти и одной из важнейших составляющих процесса модернизации западного общества. Учёный выделил некоторые необходимые условия формирования бюрократического аппарата: - увеличение администрируемой территории и числа подконтрольных лиц; -повышение сложности выполнения административных заданий; - появление монетарной экономики, в которой происходит активное обращение денежных средств. Развитие путей сообщения и средств коммуникации сделало государственное управление более эффективным, одновременно породив требования демократизации общества. Идеальный тип бюрократии по Веберу предполагает наличие чёткой иерархии должностей, строго определённых компетенций, писаных правил ведения деятельности, новые же нормы должны носить нейтральный характер. Чиновники в модели учёного должны получать квалифицированное обучение и продвигаться по службе исключительно на основании профессиональной зрелости, уровень которой должен определяться не отдельными субъектами, но группами экспертов. Решающим аргументом, определяющим превосходство бюрократической организации, является её чисто техническое превосходство над любой другой формой организации. Признавая бюрократию наиболее эффективной и даже незаменимой формой организации современного государственного управления, Вебер видел в ней и угрозу личной свободе граждан. Всё более рациональный подход к организации жизни в обществе загонял людей в «железную клетку» бюрократического контроля. Для сдерживания чиновников обществу требуются сильные политики и предприниматели. Социальная стратификация. Вебер сформулировал трёхкомпонентную теорию стратификации, в которой выделил класс, социальный статус и принадлежность к политической партии в качестве основных характеристик положения индивида в общественной иерархии. Вебер различал понятия класса и социального класса. Под «классом» он понимал набор экономически детерминированных отношений индивида, в общем совпадающий с определением Маркса. Неравномерное распределение экономических ресурсов обуславливает неравное распределение «жизненных шансов» и вместе с этим, по Веберу, является основным условием формирования класса[105][106]. Класс имущих представляет собой всевозможных рантье, живующих исключительно или преимущественно на доход от аренды домов, земли или дивидендов с акций. Они противопоставляются классу неимущих: деклассированым, должникам. Однако для Вебера классовый подход был явлением гораздо более сложным. Он дополнил описанный Марксом конфликт между капиталистом и рабочим описанием конфликтов между финансовыми капиталистами и их заемщиками, а также между продавцом и покупателем и ввел понятие социального класса. Социальный класс определяется не по отношению к средствам производства, а своей позицией на рынке. Социальные классы борются друг с другом, используя различные пути для установления контроля за рынками: деньги и кредит, земля, различные производящие индустрии, различные рабочие умения. Социальный статус понимается как противоположность экономической социальной стратификации. Статусные группы находятся в сфере культуры. Это не просто статистические категории, а реальные сообщества, люди, которых связывает общий стиль жизни и мировоззрение и которые идентифицируют себя через принадлежность к группе. Между классом и статусной группой есть глубокая связь, и всякий успешный господствующий класс должен быть организован в статусную группу, которая всегда идеализирует себя и настаивает на своей исключительности в культурном смысле. Вебер подчёркивал в своем сравнительном анализе, что высшие классы всегда предпочитают религию, преисполненную государственного церемониала, средние классы — аскетическую моралистическую религию, а низшие классы относятся к религии как к магии, приносящей удачу. Вебер также обратил внимание на роль образования в создании статусных групп. Третий компонент теории стратификации — это партии или группы власти. Вебер указывает, что борьба политиков не сводится к борьбе экономических классов или статусных групп, так как у них есть свои собственные интересы. Партии у Вебера находятся «в доме власти», то есть населяют государство; они чётко отделены от деловых и финансовых организаций. В терминологии Вебера успешное государство побуждает большинство населения внутри своих границ ощущать себя членами единой статусной группы — нации. Каждый из трёх статусов индивида дарует ему некоторые возможности для улучшения своих позиций в обществе — Вебер назвал их «жизненными шансами». Экономика. Вебер считал основной областью своих исследований политическую экономию, хотя ныне он известен как один из основателей современной социологии. Экономические воззрения учёного были близки к доктрине немецкой исторической школы. Отсутствие должного внимания к экономическим исследованиям Вебера отчасти объясняется тем, что сфера интересов и метод сторонников историзма значительно отличались от методологии неоклассической школы, которая составляет основу современного экономического мейнстрима. Важнейшие труды Вебера в экономике связаны с интерпретацией экономической истории. В этом вопросе он придерживался концепции методологического индивидуализма, что противоречило общей методологии историзма. Данная концепция построена на предположении о том, что любые социальные явления могут быть в точности описаны при рассмотрении их в качестве продукта определённых намерений индивидов. Споры вокруг методологического индивидуализма стали частью более широкого круга методологических дискуссий конца XIX века — Methodenstreit. Впоследствии некоторые учёные попытались использовать концепцию как связующее звено между микроэкономикой и макроэкономикой, а сам термин «методологический индивидуализм» был введён известным австро-американским экономистом Йозефом Шумпетером для описания взглядов Вебера. Вебер считал, что исследование общественных явлений не может быть полностью индуктивным или дескриптивным, так как понимание некоего феномена подразумевает не только простое усвоение описания явления, но и его интерпретацию. Интерпретация же требует сопоставления с одним из абстрактных идеальных типов. Это утверждение в совокупности с антипозитивистским подходом понимающей социологии (нем. Verstehen) может служить методологической базой модели рационального экономического агента (homo economicus), на которой основывается весь современный мейнстрим. Авторитет Макса Вебера среди европейских исследователей общества сложно переоценить. Согласно распространённому мнению, он является величайшим немецким социологом и… его работы предопределили развитие европейской и американской мысли. Работы в области экономической, политической социологии и социологии религии поставили Вебера в один ряд с Карлом Марксом и Эмилем Дюркгеймом, которые считаются основоположниками современной науки об обществе. Однако в отличие от Дюркгейма, применявшего в своём творчестве восходящий к Конту метод позитивизма, Вебер разработал антипозитивистский, герменевтический метод понимающей социологии. Вернер Зомбарт, Георг Зиммель, Вильгельм Дильтей и другие немецкие мыслители придерживались схожих взглядов и указывали на принципиальные различия в методе общественных и естественных наук. Вебер представил социологию как науку, изучающую социальное действие человека. Учёный выделил четыре типа социального действия в порядке убывания их осмысленности: целерациональное, ценностно-рациональное, традиционное и аффективное. Вместе с тем для современников Вебер был в первую очередь историком и экономистом. Широта его научных интересов отразилась на глубине его анализа общества. Гипотезы Вебера глубоко специфичны для тех исторических периодов, которые он анализировал. Обобщение этих выводов на более крупные периоды представляется затруднительным. Критике подвергались и сами гипотезы учёного. Экономист Йозеф Шумпетер утверждал, что становление капитализма началось не в период промышленной революции, но ещё в XIV веке в Италии. Правительства итальянских городов-государств (Милана, Венеции, Флоренции), по мнению Шумпетера, создали условия для развития ранних форм. Гипотезы Вебера глубоко специфичны для тех исторических периодов, которые он анализировал. Обобщение этих выводов на более крупные периоды представляется затруднительным. Критике подвергались и сами гипотезы учёного. Экономист Йозеф Шумпетер утверждал, что становление капитализма началось не в период промышленной революции, но ещё в XIV веке в Италии. Правительства итальянских городов-государств (Милана, Венеции, Флоренции), по мнению Шумпетера, создали условия для развития ранних форм капиталистических отношений. ПОДХОД К ВОПРОСУ «ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДИХОТОМИИ» В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ Государственное управление как система субъектно-объектных отношений означает, что публичные правоотношения строятся по типу субъектно-объектных вертикально расположенных иерархизированных отношений (на основе применения формальных норм права, административного подчинения и подотчетности (административно-правовой, политической, управленческой). Управляемость - важнейшая характеристика всех организованных социальных систем. Будучи главным средством объединения людей и упорядочения их повседневной жизни, управление присутствует буквально во всех сферах и подсистемах общественного бытия. Но далеко не всегда оно носит государственно-властный характер: в обществе действуют не только органы государственного управления, но и множество иных субъектов, обладающих управленческими (официальными и неофициальными) полномочиями. Управление - это результат интеллектуальной деятельности людей, их сознания и воли. Это - целенаправленное управляющее воздействие субъекта на объект с целью перевода последнего в новое состояние. Оно возникает тогда и только там, где требуются осознанные усилия для ведения какого-либо дела с целью достижения определенных социально значимых результатов. Специалисты, изучающие процесс управления с точки зрения его функций, выделяют следующие общие функции управления: организация, планирование, координация, мотивация, контроль и учет выполнения поставленных задач. . Процесс управления протекает в условиях постоянно изменяющейся внешней среды и характеризуется различной степенью неопределенности. Достигло ли управляющее воздействие поставленных целей? Нуждаются ли управленческие решения в корректировке? Ответ на поставленные вопросы дает контроль, который осуществляется в системе управления с помощью обратных связей. Основные черты, характеризующие общее понятие управления, полностью приемлемы и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.). Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Основным компонентом любой социальной системы всегда выступает человек как социальное существо. Как верно писал В.Г. Афанасьев, человек есть последний, в известном смысле слова элементарный носитель социального системного качества. В то же время, будучи компонентом любой социальной системы, воплощением ее сущности, человек есть лишь часть социальной системы. Только будучи включен в определенную общественную систему, индивид обретает свою социальную сущность. Говоря о целесообразности или цели общественного процесса вообще, надо указать на то, что она может быть реализована лишь тогда, когда цели и интересы всех (большинства) членов общества согласуются между собой. «Поскольку.., - как отмечает М.С. Каган, - человек как духовное существо живет и действует в социальном пространстве, постольку ценностное сознание оказывается призванным определить, каким должно быть само общество - его государственный строй и юридические установления. Соответственно, вычленяются политическая и правовая плоскости ценностной ориентации». Рассмотрение всего комплекса проблем теории государственного управления следует начать с анализа базовой категории - государство. Из многих определений государства, которые встречаются в научной литературе, можно выделить два. Первое характеризует государство в самом широком смысле: государство - высшая форма организации человеческих сообществ, политический союз людей, подчиненных единой верховой власти, форма организации, имеющая главную цель - выражение единой воли. В соответствии со вторым пониманием государство - это политико-правовой институт, система особого типа социальных институтов, образующая организацию политической власти. Согласно этому определению государство есть сложная общественно-политическая система, важнейшими компонентами которой являются: народ, территория, система права, система власти и управления. Различные стороны государства могут стать основанием для определения государства различными авторами. Несмотря на большое количество определений государства, для управленца наиболее важным является видение государства как субъекта управления. В демократическом, правовом государстве главный субъект государственного управления - народ, выбирающий своих представителей в органы власти, и, таким образом, участвующий в процессе управления. Государство, действуя от имени народа, создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др. и выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм, составляющих ее субъектов управления. Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления: выражает интересы определенной социальной общности - народа, класса, социальной группы; является системно организованным, ему свойственны черты социальной системы; имеет присущие ему определенные функции; обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компоненты; занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений. В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какого-либо определенного объекта устанавливаются преференции (предпочтения) для него, предоставляются государственные инвестиции. Итак, обобщая сказанное, можно следующим образом объяснить государственное управление. Государственное управление - это целенаправленное организующее-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей. Государственное управление - разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства: 1. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий - государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы - приказы государственному управлению - своего рода «нервной системе» общественного организма. 2. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью, общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства. 3. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) - решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп. 4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеют правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения. Подобная попытка была предпринята В. Вильсоном: на основе справедливого тезиса о том, что политика не должна манипулировать государственными учреждениями, автор предлагал отделить государственную службу (публичное управление) от «политики с ее коррупцией и скандалами», стал делить органы государства и чиновников на тех, кто разрабатывает политику, и тех, кто ее осуществляет. Концепция дихотомии получила развитие в труде современного государствоведа Фрэнка Гуднау «Политика и администрация», где были обоснованы такие принципы государственной службы, как профессионализм, независимость от избирателей, отделение политической науки и политических должностей от государственного управления и государственного аппарата. Но уже этот автор вынужден был признать, что деление государственных органов и чиновников достаточно условно, существует подчиненность административных ведомств политическим, ибо управление от имени народа требует, чтобы исполнительная власть была подчинена выраженному авторитету, каким может быть только представительная, избранная народом публичная власть. Концепция дихотомии политической и административной власти отрицалась в американской специальной литературе в 1930 годы. Целая группа исследователей (Г. Симон, К. Фридрих, Ч. Хайнеманн, Р. Дал, Л. Галик и др.) отстаивали другую теорию «свободы действий» администрации, признавая в то же время, что госслужащие, реализующие политический курс страны, не могут выполнять лишь чисто технические функции, они так или иначе связаны с политикой. Администраторы - это не буквальные исполнители принятых законов, у них есть своя политика, они имеют достаточную свободу действий по интерпретации законов, которым они подчиняются, и по решению вопросов, когда, как и в какой мере их реализовывать. Возникает концептуальный философский вопрос: как совместить идеал постоянной профессиональной службы с идеалом и институтами демократии, не подрывая того и другого? С учетом обеих теорий можно предложить одно из видений проблемы соотношения политики и администрирования в государственном управлении. В государственно-управляющем воздействии невозможно четко отделить политические функции от административных - приложения политико-правовых норм к конкретным ситуациям и индивидуумам, политические органы и должности - от административных публичных служб и государственных служащих; можно лишь расставлять акценты в деятельности (в основном политические, административные, политико-административные, административно-политические). Управление как наука - понятие многоплановое. Наука управления использует достижения смежных наук, таких как экономка, организация, гражданское право, психология, социология, кибернетика и др. Особо следует остановиться на кибернетике. Она исследует системы, которые поддаются математической формализации. Управление людьми, их общественно-трудовыми отношениями, социально-экономическими процессами особенно сложно и поэтому не может быть оценено только количественно. Эта наука требует скорее качественных оценок. Однако наука управления использует целый ряд положений кибернетики для решения отдельных задач. Анализ показывает, а практика подтверждает, что организационная структура управления и организация процесса системы управления и ее имманентные свойства взаимосвязаны и взаимообусловлены. При наличии целей системы и объективных свойств определенной структуре соответствует некий оптимальный процесс взаимодействия её элементов. Одной из главных концептуальных особенностей системы управления является регламентация проектируемых отношений управления, которая исходит из ответственности активных компонентов системы за достижение поставленных целей, а не за выполнение конкретной функции. Поэтому любая попытка регламентировать функции управленческого аппарата без ориентира на определенную систему цели, которая является средством обеспечения гибкости и самоорганизации сложной системы, не обеспечит эффективности, согласованности формальных и неформальных отношений и развития хозяйственной самостоятельности звеньев и органов управления. Организация управления эффективна только тогда, когда используется комплексный подход, т.е. она охватывает не отдельные участки и стороны управления, а всю систему. Эффективность управления можно имманентно рассматривать как результативность деятельности конкретной системы управления, которая выражается в различных показателях, как объекта управления, так и собственно управленческой деятельности (субъекта управления), причем эти показатели имеют как количественные, так и качественные характеристики. Следует отметить, что результаты труда в системе управления проявляются не прямо, а косвенно - в труде людей, подразделений, занятых в управляемом объекте. Основные позиции по вопросу о сущности государственного управления сводятся к следующим: а) отождествление всех проявлений государственной власти (государственно-властной деятельности, воздействия) по отношению к обществу и государственного управления (Ю.М. Козлов, Б.П. Курашвили, Г.В. Атаманчук); б) отождествление исполнительной власти как вида государственной власти (иногда с оговорками на исполнительно-распорядительную деятельность ее органов и других субъектов государственной власти) и государственного управления (А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов); в) интерпретация государственного управления как одного из механизмов государственной власти, «с помощью которого государство на практике проводит политику по улаживанию разного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т.п.) и удовлетворению интересов населения и его различных групп»; г) государственное управление рассматривается как одна из властных структур - «особая структура органов и учреждений, осуществляющих властные функции» - функции реализации политики - функции организации, планирования, координации, анализа, контроля и др.; д) государственное (муниципальное) управление - «система, в которой реализуются функции государственного и местного управления и которая включает: государственных (муниципальных) служащих, специалистов, е) объединенных в органы государственной власти и управления (самоуправления); использующих комплекс методов и средств управленческого воздействия и государственного регулирования; связи между органами власти и управления (самоуправления), объектом управления и внешней средой, которые определяются различными способами взаимодействия и потоками управленческой информации; документооборот, необходимый для выполнения функций, распределенных между органами власти и управления для достижения целей государства»; ж) административно-государственная деятельность как процесс достижения национальных целей и задач через государственные организации, в том числе администраторами службы всех ветвей власти; осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при которой ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз», т.е. как часть политического процесса; з) государственное управление как деятельность всех уровней органов исполнительной власти и учрежденных их высшими органами и законодательными органами независимых подразделений на всех уровнях их организации; и) «государственное управление является использованием управленческих, политических и правовых теорий и процессов применения законодательных, исполнительных и судебных правительственных полномочий для обеспечения функций регулирования и обслуживания как общества в целом, так и отдельных его сегментов»; к) «деятельность, заключающаяся в разработке и реализации политики правительственных и иных государственных органов, а также управление организациями и людьми, так или иначе вовлеченными в этот процесс». Уточняя концептуальное определение системы государственного управления как реального объекта, данное проф. Г.В. Атаманчуком, можно отметить, что современная система государственного управления - это целостность, образуемая следующими компонентами: - институтами государственного управления; профессиональной общностью государственных служащих; - профессиональной деятельностью государственной службы; - процессами реализации управленческих функций; технологией (методами, приемами и средствами управленческого воздействия); - отношениями и связями, возникающими между субъектами управления, ведущее место среди которых занимают управленческие; объединенными структурой, представляющей собой определенный способ сочетания компонентов и элементов. Особый характер всем указанным компонентам придает их производность от отношения государственной власти: она придает специфику и самому по себе «человеческому фактору» системы государственного управления, и его функционированию, управленческому воздействию и нормативным установлениям разного рода, упорядочивающим это воздействие, и его технологическим средствам, основная часть которых - средства власти, предметам и формам отношений между субъектами управления и, конечно, структуре. Специфичность выражается также в относительной самостоятельности каждого из этих компонентов, наличии у них некоторой степени свободы относительно других частей системы государственного управления. Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. В связи с этим представляет интерес, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 1980 годов. Место и роль государственного управления в механизме государственной власти в механизме государственной власти определялись следующими характеристиками: а) государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти; б) государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство); в) государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно- распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления; г) государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства была обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства; д) государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности. Как верно отмечает А.И. Радченко, общие и частные функции государственного управления должны определяться на основе следующих источников: основных функций социального управления (планирование, организация, контроль и учет, регулирование и координирование) и полномочий органов управления по определенным предметам ведения, установленных федеральными законами. Наряду с концепцией контрольного права в юридической науке существует концепция контрольной власти, основоположником которой является В.Е. Чиркин. Соединение определений «контроль» и «власть» практиковалось и раньше, причем не только в юридической науке; оно имеет место в широком спектре научных дисциплин: экономических, политологических, социологических, психологических. Стоит остановиться на юридических аспектах проблемы, предприняв попытку, опираясь на теоретические конструкции, предложенные Г.В. Мальцевым и Д.Ю. Шапсуговым, сформулировать некий консолидирующий понятийный аппарат, который поможет внести ясность в дискуссию о контрольной власти. В частности, предлагается рассмотреть тип социальной власти, который лежит в фундаменте становления и управления государством (государственного строительства) и который Г.В. Мальцев определяет в качестве «органической», а Д.Ю. Шапсугов относит к так называемым «первичным субъектам государственной власти», и назвать ее «демократической (народной) властью». В то же время другое (вторую) проявление социальной власти, которая непосредственно связана с государственно-организующей деятельностью (прямо относится к управлению государственными делами) и которую Г.В. Мальцев назвал «организационной властью», а Д.Ю. Шапсугов определял через «вторичные субъекты государственной власти», предлагаем именовать «государственно-организационной властью». Это, по мнению автора, позволит более четко выстроить логику подхода к общетеоретической модели разделения властей в государственном строительстве и классификации видов государственных органов в механизме реализации функций государства. Необходимо пояснить также, что лежащая в фундаменте любого демократического правового государства с республиканской формой правления демократическая (народная) власть (например, по Конституции РФ «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»), собственно говоря, и является легитимной основой разделения единой государственной власти на соответствующие «ветви». Действительно, исходя из вышеизложенного, в идеале народ и суверен (властелин), и законодатель, и «высший судья», и «главный контролер». И только этим, очевидно, может быть обоснована легитимация «контрольной власти» как особой ветви в общей системе разделения государственной власти. Поэтому в современной конституционной архитектонике условного эталонного образца «демократической формы правления» можно и нужно, исходя из базисной категории «демократической (народной) власти», выделить следующие ветви единой государственной власти, а именно: президентскую, законодательную, исполнительную, судебную и контрольную. В указанном контексте становится ясным, что концепция В.Е. Чиркина может и должна быть расширена и дополнена. Поскольку из-за его трактовки проблемы контрольной власти исключительно как государствоведческой (в смысле того, что понимается под государственно-организационной властью и ее внутренним построением) и чисто юридической (в смысле реализации одной из юридических функций государства) утверждается довольно ограниченное и узкое понимание принципа разделения властей, в частности, отождествление контрольной власти с контролем специализированных государственных органов, предназначенных исключительно для контроля и надзора. Таким образом, в трактовке В.Е. Чиркина демократический (народовластный) контроль полностью «элиминируется» из теории и практики государственного права. Это нельзя считать корректным с позиций общесистемного, диалектического и структурно-функционального методов анализа государствоведческих вопросов. Профессор В.Е. Чиркин все же упоминает, хотя и в опосредованном выражении, контроль со стороны общества, когда пишет буквально следующее: «Необходимость этой ветви (контрольной власти) вытекает из существа государственной власти, использование которой требует контроля со стороны общества, но без применения каких-либо нормативных или исполнительно-распорядительных полномочий. Эту функцию нельзя поручить органам известной триады: ведь контроль осуществляется за ними (в том числе и за конституционностью законов парламента). Поэтому и созданы были особые органы, не имевшие других полномочий, кроме наблюдения, надзора, контроля… Контроль - это особая деятельность государства. Она, как правило, исключает иерархию и соподчиненность всех контролирующих органов, иначе могла бы сложиться слишком сильная концентрация власти у одного вида органов и вместо противодействия усилению власти, ее неправомерным акциям мы бы получили один всеконтролирующий авторитарный орган». Как видно, в логику рассуждений В.Е. Чиркина вкралась определенная антиномия, т.е. противопоставление контроля за государством со стороны гражданского общества (в одной из трактовок - демократического контроля), который почему- то должен обходиться без применения нормативных полномочий (а что же такое всенародный референдум, если не использование этих самых полномочий?!), особой разновидности государственно-контрольной деятельности, осуществляемой специально уполномоченными на то органами государства, прямо не относящимися ни к одной ветви власти. Именно последние включаются В.Е. Чиркиным в состав дополнительной ветви власти - контрольной власти. При этом, однако, упускается из виду тот факт, что конституционный контроль в ряде государств осуществляется органами, включенными в общую систему судебной власти. Например, Конституционный Суд РФ относится к федеральным судам (п. 3 ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»), функции конституционного контроля в США, Японии и некоторых других странах возложены на верховные суды . Правда, на это указывает далее и сам В.Е. Чиркин. Главный все же, по мнению автора, недостаток концепции В.Е. Чиркина состоит в узости понимания им «контрольной власти». Не случайно это приводит и к другой крайности: некритичному восприятию положений об «избирательной власти» в интерпретации французских политологов. Автор обращает внимание на то, что демократический (народовластный) контроль может и должен осуществляться в основном в юридических формах, поскольку иные его проявления чреваты различными негативными для общества и государства последствиями. Выбирая методологию функционального анализа права в связи с общими вопросами организации контроля в деле управления государством (как со стороны носителя суверенитета и источника власти - народа - в демократическом правовом государстве, так и посредством самого государственного аппарата), автор считает возможным опереться на разработанную Г.В. Мальцевым концепцию организационной власти в ее соотношении с властью органической. В целом процесс становления науки государственного управления на постсоветском пространстве, по сути, только начинается и характеризуется настойчивым поиском пригодной для стран парадигмы государственного управления. XXI век требует новых форм общественного устройства и межгосударственных отношений. Это, в свою очередь, актуализирует задачу разработки теории государственного управления в форме комплексного научного знания, «охватывающего» как универсальные, так и сугубо национальные, «самобытные» закономерности управленческой деятельности. Нельзя не учитывать и того факта, что проблематикой государственного управления занимаются ученые самых различных отраслей знаний - философы, историки, юристы, управленцы, политологи, социологи, психологи, экономисты, системщики, специалисты в области математики, кибернетики и информационных технологий. Если перед системой управления поставлена цель и вся управленческая деятельность направлена на ее выполнение, то отдельные виды управленческой деятельности в этом смысле являются вторичными: плановая, организационная, контрольная и др. Относительно друг друга эти деятельности первичны и самостоятельны. Другое дело, что в отдельные периоды развития, например, экономики государства основной упор делался на главные виды деятельности с точки зрения получения конечного результата и сложившихся условий, выбиралось звено, «ухватившись за которое, можно вытащить всю цепь». Цели контроля должны быть подчинены общей цели, стоящей перед системой управления, и направлены на ее осуществление. В связи с этим можно согласиться в вопросе определения цели контроля с общим подходом, в соответствии с которым цель контроля состоит в том, чтобы поддерживать выход продукции на том уровне, который удовлетворяет требованиям системы. Рассматривая концептуальные вопросы государственного управления и контроля через призму публично-правовых отношений, Ю.А. Тихомиров формулирует следующее определение: «Государственное управление есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни». Важно чтобы в системе государственного управления контроль был своего рода элементом обратной связи, по каналам которой субъекты управления получают необходимую информацию о фактическом состоянии реализации подконтрольными объектами принятых государственных решений. Таким образом, основная цель государственного контроля - обеспечение единства решения и исполнения; повышение эффективности деятельности органов, организаций, учреждений, их должностных лиц в различных сферах общественной жизни. Ее достижение способствует успешному выполнению стоящих перед государством задач, улучшению качества управления и работы органов исполнительной власти, общественных организаций и коммерческих структур, осуществляющих различные виды деятельности как в целом, так и по различным их направлениям. Автор согласен с мнением Ю.А. Тихомирова о том, что для создания эффективной системы государственного контроля необходимо решить ряд задач: во-первых, государственный контроль должен выступать как постоянно осуществляемая государственная деятельность многих (и даже всех) органов государства; во-вторых, необходимо сформировать вполне стройную, динамичную, не утяжеленную систему государственного контроля, охватывающую все его виды; в-третьих, необходимо придать контролю демократический и гласный характер, сделать участие в нем доступным для общественности, сделать его публичным; в-четвертых, государственный контроль должен быть не «самодовлеющим институтом», а средством эффективного решения государственных, экономических, социальных и иных задач; в-пятых, добиться высокого уровня качества государственного контроля можно с помощью основанного на законодательстве правового контроля, исключающего произвольные действия, жесткость и ничем не ограниченные требования. Государственная политика – система целей, задач, принципов и приоритетов, программ и плановых мероприятий, разрабатываемых и реализуемых органами власти и общественными институтами. Она является целенаправленной деятельностью органов государственной власти, образующей политический курс, и одновременно продуктом политической системы и процессов. Государственная политика вырабатывается для государственного регулирования социально – экономическими процессами в стране и её субъектах. Государственное регулирование является достаточно широким понятием, поэтому целесообразно выделить его ключевые элементы. Можно обобщить, что государственное регулирование включает: - регламентацию хозяйственной жизни, образующую законодательную основу для хозяйствующих субъектов, определяющую их права и обязанности, меру взаимной ответственности, в том числе введение запретов; - формирование организационно – экономических структур, обеспечивающих контроль за соблюдением законодательных норм, а также обслуживающих хозяйственные отношения; - разработку социально – экономической политики, определение и результативное применение механизмов ее реализации – собственно регулирование социально – экономических процессов. В качестве субъектов регулирования выступают органы государственной власти, государственные организации, социальные институты, группы людей и отдельные индивиды, осуществляющие регулирующие воздействия – принимающие решения, организующие их реализацию. Различают два вида субъектов государственного регулирования: непосредственный и главный. Непосредственными субъектами являются: а) на макроуровне – государство с присущими ему институтами - органами законодательной власти, Президент и его аппарат, исполнительные органы власти – Правительство страны; б) на уровне субъектов РФ – соответствующие представительские и исполнительные органы власти. Главным субъектом является его многонациональный народ, выбирающий своих представителей в органы государственной власти. В различных источниках существуют разные подходы к определению понятия государственное управление. Так, государственное управление рассматривается как «система принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно – государственного аппарата». Часто этот термин трактуется как «деятельность исполнительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной власти». Поэтому целесообразно принять за основу следующее определение государственного управления – термин, обычно используемый для обозначения профессиональной деятельности государственных чиновников (обычно неизбираемых) или всех видов деятельности, направленных на осуществление решений правительства. Государственное управление (в терминах Организации Объединенных Наций) – процесс достижения национальных целей и задач через государственные организации. Таким образом, фактически под государственным управлением понимается управленческая деятельность государственных органов и должностных лиц. Государственное управление в идеале – рационально организованная структура, предназначенная для эффективной реализации государственной политики. Определив понятия «государственное регулирование» и «государственное управление», целесообразно подчеркнуть различия в значениях этих терминов. Вначале следует отметить существование различных подходов к выделению отличий в их формулировке. Но одна из распространенных точек зрения исследователей заключается в том, что государственное управление – более широкое понятие, чем государственное регулирование, и включает весь набор управленческих функций (целеполагание, анализ, прогнозирование, планирование, программирование, организацию, стимулирование, корректирование, учет, контроль). Из этого перечня к собственно регулированию в определенной мере относятся анализ, прогнозирование, стимулирование, корректирование и контроль. Это подтверждает и распространенное отнесение регулирования к одной из функций управления. Соответственно можно сделать вывод о том, что государственное управление опирается на весь спектр методов, включая прямые административные и косвенные экономические, тогда как государственное регулирование оперирует косвенными, стимулирующими методами. С другой стороны, объектами государственного регулирования являются, в том числе, и самостоятельные организации, хозяйствующие субъекты. Они принимают самостоятельные решения и со стороны государства могут испытывать скорее регулирующие воздействия, чем в полной мере управленческие. Таким образом, представляется целесообразным вести речь не о том, какое из понятий более узкое или широкое, а определять сущность и основные элементы каждого из них. Конец двадцатого и начало двадцать первого веков оказались для современной России кризисными. Системный кризис поразил все сферы жизнедеятельности российского общества. Одна из главных причин этого кризиса – развал системы государственного и производственного управления. Потеря управляемости экономикой обернулась глубоким спадом производства, деловой активности и жизненного уровня населения. Перед отечественной наукой и практикой встала чрезвычайно сложная задача – разработать и последовательно формировать новую современную российскую модель государственного управления, адекватную рыночным отношениям и глобальным вызовам 21 века. Разработка и последовательное формирование такой современной российской модели государственного управления возможно только на основе современной теории управления как практически действующего знания, включенного в мышление, поведение и деятельность людей, базирующейся на совокупности научно доказательных, выверенных и признанных практикой взглядах о состоянии и закономерностях функционирования и развития управляемой системы, объекта управления в качестве которого выступает государство. Перед современной Россией стоят характерные для ее масштабов и уникальных природных ресурсов, культур и традиций, производственно – технического и интеллектуального потенциала проблемы движения по пути реформ, приводящих к экономическому росту. Становится очевидным, что эти проблемы не могут быть решены без научно организованного государственного управления экономикой и обществом. А не вопреки государственному управлению – типа рынок все расставит по своим местам. Такое научно организованное государственное управление экономикой и обществом возможно только на основе определения приоритетов в развитии экономики, формулирования целей и задач по этим приоритетам. Напомню, что задача – это работа или ее часть, которая должна быть выполнена определенным способом в конкретный срок для достижения определенной цели. Задачи можно классифицировать как работу с предметами, людьми и информацией. Задачи или их часть выполняют группы людей, которые объединены в организации. Как правило, организация состоит из структурных подразделений (отдельных специалистов) и координирует деятельность этих групп лиц для достижения общих целей. Следует отметить, что вертикальное разделение работы (труда) в интересах выполнения задач привело к отделению управленческих функций от неуправленческих. Это позволило разделить управленцев (менеджеров) высшего, среднего и низшего уровня (или звеньев). Применительно к РФ - это государственное управление на федеральном уровне и уровне субъектов РФ. Дадим определение термину «Управление». Управление есть элемент и одновременно функции организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических и др.), обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы и цели деятельности. Общие закономерности управления выявлены кибернетикой, наукой об общих принципах и методах управления сложными системами в природе, Дихотомия политика/управление в классических теориях государственно-административного управления (В.Вильсон, Фрэнк Дж.Гуднау, М.Вебер). Взаимосвязь между процессами определения государственной политики и ее реализации в рамках осуществления государственного управления в теории нового государственного менеджмента (newpublicmanagement). Роль органов государственного управления и бюрократии в политическом процессе. Форма правления и реализация политических функций главы государства. Политика как основа формирования структуры системы государственного управления и принципов его осуществления в концепции политических сетей (networkpolicy, networkapproach). Концепция руководства (governance) – «управление без правительства» - в современной науке публичного управления. Органы исполнительной власти как субъекты государственной (публичной) политики и управления Соотношение государственной и публичной политики/ управления. Роль органов исполнительной власти в процессе выработки и реализации государственной (публичной) политики. Публичная политика (publicpolicy) «это то, что правительство решает делать или не делать». Форма государственного правления и деятельность органов исполнительной власти как субъектов государственной (публичной) политики. Нормативное регулирование органов исполнительной власти как субъектов государственной (публичной) политики и управления. Эффективность деятельности органов исполнительной власти как субъектов государственной (публичной) политики и управления. Роль органов исполнительной власти в достижении базовой цели современного социального государства - обеспечении оптимального, единообразного качества жизни на территории страны. Зарубежный и отечественный опыт гражданского контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Государственная политика вырабатывается для государственного регулирования социально – экономическими процессами в стране и её субъектах. Государственное регулирование является достаточно широким понятием, поэтому целесообразно выделить его ключевые элементы. Можно обобщить, что государственное регулирование включает: - регламентацию хозяйственной жизни, образующую законодательную основу для хозяйствующих субъектов, определяющую их права и обязанности, меру взаимной ответственности, в том числе введение запретов; - формирование организационно – экономических структур, обеспечивающих контроль за соблюдением законодательных норм, а также обслуживающих хозяйственные отношения; - разработку социально – экономической политики, определение и результативное применение механизмов ее реализации – собственно регулирование социально – экономических процессов. В качестве субъектов регулирования выступают органы государственной власти, государственные организации, социальные институты, группы людей и отдельные индивиды, осуществляющие регулирующие воздействия – принимающие решения, организующие их реализацию. Различают два вида субъектов государственного регулирования: непосредственный и главный. Непосредственными субъектами являются: а) на макроуровне – государство с присущими ему институтами - органами законодательной власти, Президент и его аппарат, исполнительные органы власти – Правительство страны; б) на уровне субъектов РФ – соответствующие представительские и исполнительные органы власти. Главным субъектом является его многонациональный народ, выбирающий своих представителей в органы государственной власти. В различных источниках существуют разные подходы к определению понятия государственное управление. Так, государственное управление рассматривается как «система принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно – государственного аппарата». Часто этот термин трактуется как «деятельность исполнительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной власти». Поэтому целесообразно принять за основу следующее определение государственного управления – термин, обычно используемый для обозначения профессиональной деятельности государственных чиновников (обычно неизбираемых) или всех видов деятельности, направленных на осуществление решений правительства. Государственное управление (в терминах Организации Объединенных Наций) – процесс достижения национальных целей и задач через государственные организации. Таким образом, фактически под государственным управлением понимается управленческая деятельность государственных органов и должностных лиц. Государственное управление в идеале – рационально организованная структура, предназначенная для эффективной реализации государственной политики. Определив понятия «государственное регулирование» и «государственное управление», целесообразно подчеркнуть различия в значениях этих терминов. Вначале следует отметить существование различных подходов к выделению отличий в их формулировке. Но одна из распространенных точек зрения исследователей заключается в том, что государственное управление – более широкое понятие, чем государственное регулирование, и включает весь набор управленческих функций (целеполагание, анализ, прогнозирование, планирование, программирование, организацию, стимулирование, корректирование, учет, контроль). Из этого перечня к собственно регулированию в определенной мере относятся анализ, прогнозирование, стимулирование, корректирование и контроль. Это подтверждает и распространенное отнесение регулирования к одной из функций управления. Соответственно можно сделать вывод о том, что государственное управление опирается на весь спектр методов, включая прямые административные и косвенные экономические, тогда как государственное регулирование оперирует косвенными, стимулирующими методами. С другой стороны, объектами государственного регулирования являются, в том числе, и самостоятельные организации, хозяйствующие субъекты. Они принимают самостоятельные решения и со стороны государства могут испытывать скорее регулирующие воздействия, чем в полной мере управленческие. Таким образом, представляется целесообразным вести речь не о том, какое из понятий более узкое или широкое, а определять сущность и основные элементы каждого из них. Конец двадцатого и начало двадцать первого веков оказались для современной России кризисными. Системный кризис поразил все сферы жизнедеятельности российского общества. Одна из главных причин этого кризиса – развал системы государственного и производственного управления. Потеря управляемости экономикой обернулась глубоким спадом производства, деловой активности и жизненного уровня населения. Перед отечественной наукой и практикой встала чрезвычайно сложная задача – разработать и последовательно формировать новую современную российскую модель государственного управления, адекватную рыночным отношениям и глобальным вызовам 21 века. Разработка и последовательное формирование такой современной российской модели государственного управления возможно только на основе современной теории управления как практически действующего знания, включенного в мышление, поведение и деятельность людей, базирующейся на совокупности научно доказательных, выверенных и признанных практикой взглядах о состоянии и закономерностях функционирования и развития управляемой системы, объекта управления в качестве которого выступает государство. Перед современной Россией стоят характерные для ее масштабов и уникальных природных ресурсов, культур и традиций, производственно – технического и интеллектуального потенциала проблемы движения по пути реформ, приводящих к экономическому росту. Становится очевидным, что эти проблемы не могут быть решены без научно организованного государственного управления экономикой и обществом. А не вопреки государственному управлению – типа рынок все расставит по своим местам. Такое научно организованное государственное управление экономикой и обществом возможно только на основе определения приоритетов в развитии экономики, формулирования целей и задач по этим приоритетам. Задачи можно классифицировать как работу с предметами, людьми и информацией. Задачи или их часть выполняют группы людей, которые объединены в организации. Как правило, организация состоит из структурных подразделений (отдельных специалистов) и координирует деятельность этих групп лиц для достижения общих целей. Следует отметить, что вертикальное разделение работы (труда) в интересах выполнения задач привело к отделению управленческих функций от неуправленческих. Это позволило разделить управленцев (менеджеров) высшего, среднего и низшего уровня (или звеньев). Применительно к РФ - это государственное управление на федеральном уровне и уровне субъектов РФ. Управление в социально-экономических системах изучается в рамках теории управления социально-экономическими процессами. Имеются и специальные теории управления, изучающие отдельные аспекты или специфические объекты, в частности, теория государственного регулирования экономики, региональный и муниципальный менеджмент. В дальнейшем, под термином «управление» понимается, как правило, государственное управление социально-экономическими процессами. Проблемы государственного управления всегда интересовало общество, в первую очередь с точки зрения эффективности государственного устройства, способов и методов создания приемлемых форм организации социальных условий бытия людей. Следовательно, государственное управление можно определить как исследование и практику выработки и реализации государственной политики, осуществляемой в интересах общества в целом или отдельных его групп. Поэтому наука государственного управления создает, систематизирует и распространяет знания о том, как осуществлять управленческую деятельность на соответствующих территориях государства. Предмет науки государственногоуправления составляют управленческие отношения, в которых проявляются одновременно экономические, социальные и политические отношения и интересы, находящие выражение в воздействии на общество или на его отдельные элементы с целью их упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития. Предметом науки государственного управления являются также технологии и методы управления и тенденции развития практики управления на соответствующих территориях государства. Следовательно, управление присуще любому обществу или его отдельному элементу (организации, коллективу, подразделению, городу, региону). Необходимость управления вытекает из системной природы объекта (соответствующих территорий государства), необходимости общения людей и обмена продуктами их материальной и духовной деятельности. Государственное управление конкретно можно определить путем перечисления его основных функций: целеполагание, анализ, прогнозирование, планирование, организация, координация и принятие решений. Методология государственного управления и ее компоненты. Под методологией государственного управления понимается логическая схема управленческой деятельности, предполагающая взаимосвязанное понимание приоритетов, ориентиров, целей и задач, а также средств и способов их достижения. Это еще и умение видеть, распознавать, понимать, оценивать и учитывать зависимости, которые и раскрывают содержание проблем, и подсказывают пути их решения. Как правило, выделяют следующие компоненты, характеризующие содержание методологии государственного управления: подходы, проблемы, приоритеты, ориентиры, критерии, альтернативы, процедуры выбора, средства и методы управления, парадигмы, а также ограничения. Последние могут входить в состав средств управления, равно как и любой другой компонент методологии может частично входить в состав других, жестких границ нет и они непродуктивны. Коротко рассмотрим эти понятия. Подход – наиболее принципиальный компонент методологии государственного управления, определяющий выбор и использование остальных ее компонентов. Среди подходов в государственном управлении особо выделяется системный подход, который рассматривает управленческую деятельность как систему, то есть совокупность элементов, взаимодействующих между собой в пространстве и времени, функционирование которых направлено на достижение общей цели. Весьма популярны в государственном управлении кибернетический, программно-целевой, проектный, информационный, гуманистический, интеграционный, процессный и сетевой подходы, в которых делается акцент на преимущественном использовании отдельных достижений наук, типов ресурсов и соответствующей методологии в целом. В современном менеджменте применяется маркетинговый подход, ориентированный на потребителя. Применяя тот или иной подход, можно акцентировать о науке государственного управления и об государственном управлении как о искусстве. Подход обычно конкретизируется через те или иные принципы государственного управления, которые рассмотрим во второй части лекции. Проблема в государственной управленческой деятельности – это главное противоречие цели и ситуации (условий существования и развития системы), разрешение которого определит изменение ситуации в направлении принятой цели. Приоритеты (от лат. Prior – первый, старший), как правило, характеризуют в управлении акцент на те или иные сферы, с которыми могут быть соотнесены результаты управляемой деятельности – сферы экономики, социальной жизни. Приоритеты могут означать последовательность решения проблем во времени, сосредоточение внимания и ресурсов на тех или иных объектах управления, благополучие и преобразование которых может быть наиболее существенным для функционирования и перспективного развития управляемой системы в целом, например, приоритет общественных интересов или даже приоритет сохранения и увеличения аппарата государственного и муниципального управления. Ориентиры – в государственном управлении определяются в тех или иных сферах (прежде всего приоритетных) как хорошо воспринимаемые (качественно определенные и количественно измеряемые) объекты, позволяющие определиться относительно цели деятельности, и могут быть квалифицированы по степени соотнесения с перспективой, то есть, прежде всего как стратегические или оперативные. Соответственно речь идет о стратегическом государственном управлении, управлении функционированием или развитием соответствующих территориальных образований, о решении текущих или перспективных задач. Критерии (от гр. kriterion – средство для суждения) в методологии государственного управления – это мерила оценки, наиболее существенные, как правило, комплексные показатели, позволяющие определить, классифицировать, оценить те или иные аспекты государственной управленческой деятельности. Они характеризуют прежде всего то или иное качество государственного управления. Критерии обычно тесно взаимосвязаны с подходами. Например, можно рассуждать об государственном управлении по целям, результатам и т.п. Причем достижение целей, результатов выступает критериями качества государственного управления. Критерии оптимизации государственного управления используются в русле так называемого оптимизационного подхода. Альтернативы (от лат. Alter – одно из двух) представляют собой возможные (обычно взаимоисключающие, противопоставленные друг другу) варианты будущих ситуаций, роли, целей и действий организации, механизмов и процедур государственного управления, которое может иметь статус авторитетной профессиональной деятельности, только если перед таким государственным руководителем существуют альтернативы, он видит их и профессионально осуществляет их выбор. Противоположность этому – государственное управление по инструкциям, как строгое однозначное выполнение, трансляция «вниз» приказов вышестоящего руководства и т.п. Процедуры выбора – это методики и технологии оценки альтернатив. Методология государственного управления подсказывает (в том числе, на базе применяемых подходов, критериев и т.п.), какие именно процедуры целесообразно задействовать. Здесь могут использоваться как логические, математические, так и интуитивные процедуры, привлекаться внутриорганизационные или внешние, в том числе, независимые эксперты. Выделяются балльная процедура, ранжирование и др. В русле системного подхода используются процедуры ПЕСТ и СВОТ- анализа, реализуются технологии позицирования товара или фирмы и др. Средства государственного управления – это его инструменты, рычаги. В любом случае это так или иначе оформленные, конкретизированные (условно говоря, материализованные) аспекты, компоненты функций государственного управления, предполагающие использование конкретных методов управления. И далее рассмотрим понятие парадигмы и что же понимается под термином «парадигма управления»? Парадигма (от лат. Paradeigma – пример, образец) – исходная концептуальная схема, система понятий, отражающая осмысление существенных черт действительности, модель постановки проблем и их решения, выбора соответствующих методов, господствующая в научном сообществе в течение определенного исторического периода и знаменующая собой определенный этап в развитии теории. Можно отметить управленческий рационализм Ф.Тейлора, функциональную дифференциацию А.Файоля и Вебера и др. В современной парадигме управления, несмотря на разнообразие конкретных формулировок, предпочтение отдается человеческой личности с учетом процессов глобализации и с акцентом на управление знаниями, на сетевые, партнерские принципы взаимодействия. Еще под парадигмой принято считать ключевую идею, лежащую в основе построения научной концепции. Парадигма управления – это одновременно сама теория управления со своими понятиями, а также концептуальная схема постановки проблем и их решения, господствующая в науке управления. В это время возникла парадигма человеческого фактора управления, которая в основу понятия «управления» и построения научной концепции управления поставила деятельность человека. В этой парадигме решающую роль играют такие факторы поведения человека, как мотивы, интересы, ценности, стимулы, опасения, установки и т.п. По мере развития производства и общества, научных исследований в области управления возникают новые парадигмы, которые вносят коррективы в прежние концептуальные схемы. Эффективность современного общественного производства в значительной мере определяется плотностью потока изобретений новых продуктов и новых технологий. В этих условиях начинают по – новому действовать коммерческие предприятия, государственные и общественные учреждения и организации. Следует отметить, что отныне будущее человечества определяется тем, насколько широко и результативно используются знания. В эпоху индустриального развития продукция создается из сырья, комплектующих и энергии под воздействием труда работников и именно этими составляющими определяется вновь созданная стоимость. Сегодня стоимость возникает не столько из физических ресурсов, сколько из знаний, которые проявляются в новых продуктов, в новых технологиях, в новых навыках, в новых отношениях с потребителями. В 21 веке знание становится доминирующим средством достижения социально – экономических результатов. Традиционные факторы – земля, труд, и капитал – в современной экономике действуют только при условии эффективного использования знаний. К знаниям в данном контексте относятся не только те знания, которые преподаются в вузах , но и идеи: как должно быть организовано производство, как должен быть сделан продукт, для каких продуктов имеется скрытый спрос и пр. Эти знания проявляются в навыках людей и закрепляются в виде патентов, лицензий, организованных структур, методов взаимодействия предприятий и учреждений. В настоящее время управление знаниями становится решающим фактором социально – экономического развития. Информационные технологии начинают играть ведущую роль в современном обществе. Интеллектуальная работа, специальные знания и коммуникации становятся не только основными факторами создания добавленной стоимости, но и факторами конкурентноспособности и экономического развития организаций. Для многих видов продукции все большая часть стоимости создается не столько на стадии материального производства, сколько на стадии маркетинга, сбыта и НИОКР; не столько в рамках непосредственного производства, сколько в рамках планирования, транспортировки, продажи и обслуживания. Источником новой добавленной стоимости становится не столько непосредственное производство, сколько дизайн, контроль качества, маркетинг и обслуживание. Современное производство – это прежде всего воздействие инженеров, бухгалтеров, конструкторов, дизайнеров, специалистов по персоналу, сбыту и маркетингу, экспертов по информационным сетям. Все в меньшей степени современное производство основывается на воздействии рук , то есть, на материально – вещественном воздействии. Во многих организациях все большая часть полученного эффекта становится результатом применения специальных знаний, широкого обучения персонала и взаимодействия с партнерами и контрагентами. Знания и информация обладают рядом специфических черт, отличающих их от традиционных ресурсов. Эти различия изменяют современную экономику и заставляют трансформировать государственное и муниципальное управление. Информационные ресурсы и новые технологии изменяют многие экономические тенденции и закономерности и требуют соответствующих изменений в методах управления социально – экономическими процессами, то есть, государственного и муниципального управления. Традиционный ресурс представляет собой, как правило, частное благо, то есть, такое благо, потребление которого одним потребителем исключает его потребление другим потребителем. Информационный ресурс обычно представляет собой общественное благо, потребление которого одним потребителем не исключает его потребление другим потребителем. По мере того, как в современном обществе и производстве используется все больше знаний, информации, в общественное производство втягивается все большее количество общественных благ. Эта фундаментальная характеристика современного мира заставляет по-новому оценить многие традиционные представления экономической теории и классические методы государственного и муниципального управления. Предприятия, организации и компании сегодняшнего дня сильно отличаются от предприятий, организаций и компаний прошлого, прежде всего новой структурой основного капитала. Сегодня не материальные запасы определяют этот капитал, не основные фонды, а информация и знания. То, что называется интеллектуальным капиталом. Новые подходы к управлению фирмами и организациями переносят акцент государственных и муниципальных управленческих воздействий на инновационные процессы, коммуникации, маркетинг, менеджмент знаний. Государственное управление должно основываться на разнообразных элементах управленческого воздействия. Это управление использует не только такие традиционные элементы, как власть, авторитет, персональная зависимость, экономическое принуждение, мотивация, но и такие относительно новые элементы, как творческое участие персонала, образование команд, приверженность, инновационность, управление знаниями. Современное государственное управление все в меньшей степени опирается на тейлоризм, оно характеризуется не простой исполнительностью каждого работника, а его инициативой. Следует отметить, что эволюция государственного управления происходила под влиянием управленческой практики передовых субъектов РФ, то есть, доноров, отличающихся высокими результатами деятельности и устойчивой конкурентноспособностью. Для них характерны использование нововведений в качестве фактора собственного развития и творческое использование новых элементов государственного управления в своей практике. В этих субъектах РФ - донорах все управленцы не только выполняют непосредственные обязанности, но и постоянно участвуют в поиске и разработке новых методов управления, новых видов услуг, новых социальных технологий. Почему изменилась теория и практика управления в течение 20 века? Это в произошло в значительной мере вследствие того, что изменилась сама жизнь. Новая парадигма управления – реальный ответ на вызов времени, необходимый элемент поведения в условиях современного рынка. В последние десятилетия 20 века и в настоящее время любая деятельность происходит в постоянно меняющихся условиях. Адаптация стала жизненно важным необходимым свойством любой организации. Новая парадигма управления соответствует быстрым и подчас непредсказуемым изменениям внешней среды, позволяет быстро приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям. Она основана на инновациях, на использовании знания. В настоящее время каждая организация или фирма постоянно испытывает ощутимые воздействия изменяющейся внешней среды. Эти воздействия могут носить различный характер: - конкуренты начали оказывать ту же самую услугу, но с использованием новой технологии и с меньшими издержками; - появилась новая аналогичная услуга с большим потребительским эффектом; - изменился курс валют; - инфляция обесценила всю полученную прибыль; - учетная ставка процента внезапно повысилась и так далее. В таких нестабильных условиях важно сформировать неформальные группы, дееспособные команды, развивать индивидуальную предприимчивость, создать условия для личностного роста сотрудников, эффективно использовать информацию и знания. Другими словами, необходимо средствами управления обеспечить эффективную адаптацию организации. В настоящее время продолжает развиваться как практика, так и теория государственного управления. При этом изменения в практике государственного управления приводят к соответствующему развитию теории. В частности, гуманизация государственного управления, рассматриваемая как переключение внимания с технологического управления на управление человеческим поведением в организациях, повлекла смещение интересов теоретиков с вопросов классической теории менеджмента на вопросы поведенческого характера. Таким образом, под воздействием изменяющейся социально – экономической практики постоянно видоизменяется парадигма управления. Она не представляет собой устоявшуюся теорию и соответствующую схему выявления проблем и их решения. Она трансформируется по мере изменения в практике управления. В частности, в последние годы наметились следующие тенденции этих изменений: бурное развитие получает культура организации; стратегическое управление и стратегическое планирование находят свое применение во все более широком спектре специальных приложений; методы и технологии современного управления, отработанные в коммерческих структурах, распространяются на некоммерческие сферы, включая государственный и муниципальный сектора. Культура организации сейчас все больше рассматривается как важный фактор прибыли и конкурентноспособности организации, как фактор успеха, эффективности деятельности, а подчас и выживаемости организации. Культура организации становится предметом заботы управленцев всех уровней. Это сложный феномен, содержащий нормы, принципы, правила, ценности, идеалы, язык, жаргон, историю организации, легенды, образы, символы, метафоры, церемонии, ритуалы, формы наград и поощрений, размещение, здание и окружение. Заслуживает особого внимания рассмотрения основных проблем государственного управления на современном этапе, которые мы рассмотрим на семинарах. Организация государственного управления на федеральном уровне. Государственное управление – практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающихся на его властную силу. Государственная власть – право и возможность государства регулировать общественные отношения, определять правила (нормы) поведения и деятельности человека и создаваемых им структур. Государственная власть подразделяется на три подсистемы: законодательную, исполнительную и судебную. При этом должно соблюдаться принцип разделение власти этих подсистем. Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Разделение власти – принцип организации власти в демократическом государстве, согласно которому законодательная, исполнительная и судебная функции власти должны осуществляться разными государственными органами и разными людьми. Законодательная власть - подсистема государственной власти, основными функциями которой являются представительство интересов граждан и принятие законов, иных правовых и политических актов. Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. Исполнительная власть - подсистема государственной власти, основными функциями которой являются обеспечение и ведение непосредственного управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей. Судебная власть - подсистема государственной власти, основными функциями которой являются обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами принятых законодательной властью законов, иных правовых и политических актов. Формирование современного российского федерализма произошло и происходит на основе волеизъявления народа, путем референдумов и свободных выборов, который принял 12 декабря 1993 года Конституцию Российской Федерацией (РФ). Российская Федерация – есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и его органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ. Президент РФ является главой государства. Полномочия Президента РФ в системе государственной власти определены в главе 4 Конституции РФ. Администрация Президента РФ. Нижеперечисленные органы власти рассмотрим на семинаре. Правительство РФ: порядок формирования, функции, состав и структура, место в системе органов исполнительной власти. Организация работы Правительства. Аппарат Правительства: регламент, основные положения. Министерства и ведомства РФ. Полномочия и функции федеральных министерств, федеральных агентств и федеральных служб РФ. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти РФ. Механизм взаимодействия с Федеральным Собранием РФ. Законодательная власть в Российской Федерации согласно главы 5 Конституции РФ представлена Федеральным Собранием - парламентом, который является представительным и законодательным органом РФ. Федеральное Собрание Российской Федерации (ФС РФ): функции, состав, структура и эволюция, правой статус и полномочия. Организационное устройство палат ФС РФ. Государственная Дума ФС РФ и порядок её формирования. Аппарат Государственной Думы ФС РФ. Совет Федерации ФС РФ. Аппарат Совета Федерации ФС РФ. Стадии законодательного процесса. Статус члена Совета Федерации ФС РФ и депутата Государственной Думы ФС РФ. Парламентский и депутатский запросы. Судебная власть РФ в Российской Федерации согласно главы 7 Конституции РФ представлена Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, а также федеральными судами – республиканскими, краевыми, областными мировыми. Прокуратура РФ представлена Генеральным прокурором, прокурорами субъектов РФ и прокурорами городов, районов и приравненных к ним прокуроров. Организация государственного управления на региональном уровне. Российская Федерация (РФ) согласно Конституции Российской Федерацией состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов РФ. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. В составе РФ находятся субъекты РФ: 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, одна автономная область (Еврейская) и 4 автономных округа (Ненецкий, Ханты – Мансийский – Югра, Чукотский и Ямало - Ненецкий). Появление новых субъектов РФ. Принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральном конституционным законом. В основе которого лежит референдум населения. Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ, конституцией субъекта РФ и законодательством, либо уставом и законодательством. Государственный орган управления – единичная структура власти, созданная государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций и понимается как организационно – оформленная группа должностных лиц и государственных служащих, наделенная компетенцией и необходимыми для осуществления управления определенным территориальным образованием, отраслью хозяйства, социально – культурной сферой и т.п. Государственный аппарат – институт постоянного осуществления функций власти и управления. Структура государственного аппарата. Основные виды административных полномочий. Основные принципы организации административной системы: территориальный, линейно-отраслевой, функциональный. Региональный уровень исполнительной власти в РФ: состав основных органов. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов РФ, устанавливается субъектами РФ самостоятельна в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» от 24 июня 1999г. №119 - ФЗ. Под полномочиями понимаются права и обязанностями органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно – властных действий. А компетенция органа государственной власти – это совокупность предметов их ведения и полномочий; полномочия этих органов – совокупность прав и обязанностей. Органы исполнительной власти субъектов РФ могут исполнять как переданные им полномочия от федеральных органов исполнительной власти по соглашению, так и передавать им свои полномочия так же по соглашению. Органы государственного управления субъектов РФ (исполнительной власти субъектов РФ), включающие: - высший орган государственного управления субъекта РФ (высший исполнительной орган государственной власти субъектов РФ) – орган общей компетенции; - органы государственного управления субъекта РФ отраслевой компетенции (органы исполнительной власти субъектов РФ отраслевой компетенции) - управления, отделы; - органы государственного управления субъекта РФ межотраслевой компетенции (органы исполнительной власти субъектов РФ межотраслевой компетенции) – комитеты. Вывод: теория и практика государственного управления в течение 20 и 21столетий прошли путь от классической теории и практики авторитарного менеджмента на основе тейлоризма до теории гуманистического менеджмента и практики современного менеджмента. Последняя основана на новой парадигме государственного управления, которая включает в себя такие элементы, как управление знаниями, формирование позитивной культуры организации, командообразование, стратегическое управление и многое другое. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Охотский, Евгений Васильевич. Теория и механизмы современного государственного управления [Электронный ресурс]/ Е. В. Охотский. – М.:Юрайт, 2016. –299 с. 2.Самойлов, Василий Дмитриевич. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» / В. Д. Самойлов. – М.:ЮНИТИ [и др.], 2015 – 311 с. 3. 3.Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / С. Ю. Наумов, Н. С. Гегедюш, М. М. Мокееви др. – М. : Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2014. – 556 с.. 4.Граждан, Валерий Дмитриевич.Государственная гражданская служба : учебник. – 4-е изд., пераб. и доп. – М. : Издательство Юрайт, 2011. – 620 с. – Серия: Основы наук. 5.Кузин, Владимир Иванович, Зуев, Сергей Эдуардович Организационно-правовые основы системы государственного и муниципального управления : учеб.пособие / В. И. Кузин, С. Э. Зуев. – М. : Издательский дом "Дело" РАНХиГС, 2014. – 120 c. – (Образовательные инновации). 6.Шамарова, ГульмираМухтаровна. Основы государственного и муниципального управления : учебник [для студентов вузов, обучающихся по специальности "Антикризисное упр." и др. эконом.специальностям] / Г. М. Шамарова. – М. :Моск. финансово-пром. ун-т "Синергия", 2013. – 320 c. – (Университетская серия). 7.Тейлор, Фредерик. Принципы научного менеджмента / Пер. с англ. – М. : Журнал «Контроллинг», 1991. – 104 с. 8.Файоль, Анри. Общее и промышленное управление / Пер. с франц. – М. : Журнал «Контроллинг», 1992. – 112 с. 9.Управление – это наука и искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тэйлор, Г. Форд. – М. : Республика, 1992. – 351 с. 10.Эмерсон, Гаррингтон. Двенадцать принципов производительности // Управление – это наука и искусство. – М. : Республика, 1992. – С. 87 – 221. 11.Барциц, Игорь Нязбеевич. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. / И. Н. Барциц. – М. : Изд-во РАГС, 2011. –Т.1. – 464 с. Т.2. – 488 с. 12. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М., 1993. 13. Охотский Е.В. Государственное управление в современной России: Учеб.-метод. комплекс. М.: МГИМО (У) МИД России, 2008. С. 14. 14. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). М.: Политиздат, 1968. 15. Гурин А.И. Государственный контроль как фор- ма осуществления исполнительной власти: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 12. 16. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М.: Политиздат, 1981. С. 23. 17. Каган М.С. Человеческая деятельность. М.: Политиздат, 1974. С. 211. 18. Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 78. 19. Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. М.: РАГС, 1994. Вып. 1. С. 23, 24. 20. Макашева З.М. Исследование систем управления. Учебн. пос. М., 2008. С. 67, 68. 21. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учеб. М.: Зерцало, ТЕИС, 1996. 22. Марини Фрэнк. Государственное управление // Государственное управление. Словарь- справочник. СПб.: ООО «Изд-во «Петрополис»», 2001. 23. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: Великобритания, Германия, США, Франция. М.: Логос, 1998. 24. Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства / Пер с англ.; общ. ред. и вступ. ст. Л.И. Лопатникова. М.: ОАО «Издат. группа “Прогресс”», 2001. 25. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М.: Мысль, 1980; Вебер М. Парламент и правительство в новой Германии. К политической критике чиновничества и партийной жизни (май 1919) // Политические работы (1895-1919) / Пер. с нем. Б.М. Скуратова. М.: Праксис, 2003. 26. Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Государственное управление: Учебн. пос. для студ. вузов. М.: Университетский гуманитарный лицей, 1997. 27. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997. 28. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов-н/Д.: Ростиздат, 2001. С. 136. 29. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 10 - 30. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учеб. М.: Юристъ, 1999. С. 358 - 374. 31. Чиркин В.Е. Государственное управление: Элементарный курс. М.: Юристъ, 2001. С. 248 - 259. 32. Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М.: Прометей, 1999. С. 295 - 303. 33. Чиркин В.Е. Государствоведение. С. 360. 34. Овсепян Ж.И. Правовая защита конституций. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов-н/Д., 1992. 35. Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учеб. М., 1995. С. 195. 36 Теория политики: Учебное пособие У Под ред. Б. А. Исаева. - СПб.: Питер, 2008. - 464 с.