Государственные и муниципальные финансы

Лекции по дисциплине «ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ» ТЕМА 1. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 1.1. Социально-экономическая сущность и функции финансов. Финансовые ресурсы государства. 1.2. Финансовая система и ее звенья. Государственные и муници-пальные финансы. 1.3. Финансовая деятельность государства и муниципальных об-разований. 1.4. Управление государственными и муниципальными финанса-ми. 1.5. Финансовый механизм регулирования социально-экономических процессов. 1.1. Социально-экономическая сущность и функции финансов. Финансовые ресурсы государства Финансы (фр. finance от лат. financia доход, платеж) возникли в условиях регулярного товарно-денежного обращения в связи с развитием государства и его потребностей в ресурсах. Финансовые отношения имеют особенности по сравнению с другими экономическими отношениями: ◦ денежный характер; ◦ распределительный характер; ◦ связанность с формированием и использованием фондов денежных средств государства и хозяйствующих субъектов. Финансы не охватывают всей сферы денежных отношений. Это только те из них, посредством которых образуются денежные фонды государства, его территориальных подразделений, муниципальных образований, а также предприятий, организаций, учреждений. Денежные фонды формируются на макро- и микроуровнях. На макроуровне — государственные и муниципальные бюджеты, внебюджетные фонды, фонды страхования, которые представляют собой систему денежных отношений между государством, муниципалитетом, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой. На микроуровне — это фонды собственных, заемных и привлеченных средств хозяйствующих субъектов. В свою очередь, в состав собственных средств предприятий входят уставный, добавочный и резервный капиталы; фонды накопления, потребления и социальной сферы; нераспределенная прибыль. К заемным средствам относятся кредиты и займы, к привлеченным — кредиторская задолженность. Денежные отношения на микроуровне включают в себя отношения между поставщиком и потребителем, между предприятием и его структурными подразделениями, между администрацией предприятия и его работниками, между предприятиями и финансово-кредитной системой и т.д. Централизованные финансы — экономические отноше-ния, связанные с формированием и использованием фондов де-нежных средств государства, его территориальных подразделе-ний и муниципалитета, аккумулируемых в государственной и муниципальной бюджетной системе и внебюджетных фондах, децентрализованные финансы — денежные отношения, опо-средующие кругооборот денежных фондов хозяйствующих субъектов. Финансы — экономические отношения, организованные государством и связанные с формированием, распределением, использованием централизованных и децентрализованных фон-дов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизвод-ства. Социально-экономическая сущность финансовых отношений проявляется в финансовой политике государства — за счет кого государство получает финансовые ресурсы и в чьих интересах использует эти средства. Распределение и использование финансо-вых ресурсов в государстве осуществляются в рамках интегриро-ванной системы управления финансовыми потоками. Финансы имеют четкую целевую ориентацию. Они затрагивают опреде-ленные социальные и политические интересы отдельных слоев общества. Во всех своих проявлениях они ориентированы на ре-шение конкретных задач в области государственного и муници-пального управления, предпринимательской и некоммерческой де-ятельности. Материальное содержание финансов составляют финансо-вые ресурсы. Финансовые ресурсы — это целевые фонды денежных средств, являющиеся основой для финансовых отношений. Финансовые ресурсы сами по себе не определяют сущности финансов, не раскрывают их внутреннего содержания и общественного назначения. Финансовая наука изучает не ресурсы как таковые, а общественные отношения, возникающие на основе образования, распределения и использования ресурсов; она исследует закономерности развития финансовых отношений. Финансовые ресурсы государства складываются из трех основных источников: 1) средства, аккумулированные в государственной бюд-жетной системе; 2) средства внебюджетных фондов; 3) ресурсы, используемые самими предприятиями (прибыль и амортизация). Таким образом, финансовые ресурсы используются для фи-нансирования расходов, осуществляемых из бюджетной систе-мы, внебюджетных фондов и за счет собственных, а также заем-ных средств предприятий. Добавленная стоимость в составе совокупного общественного продукта является основным источником формирования финансовых ресурсов. Главным критерием оценки состояния финансовых ресурсов страны является ВВП (сумма добавленных стоимостей всех субъектов экономики). В соответствии с финансово-экономической ситуацией страны объем финансовых ресурсов в конкретные периоды развития, его изменения в сторону увеличения или уменьшения находятся в прямой зависимости от роста или сокращения ВВП. Баланс финансовых ресурсов определяет соотношение до-ходов и расходов фондов денежных средств. Состояние финан-совых ресурсов в период развития рыночных отношений харак-теризуется, как правило, их дефицитом. Основным документом, котором находит отражение объем финансовых ресурсов стра-ны (и каждого региона) и направления их использования, явля-ется сводный финансовый баланс. Содержание финансового ба-ланса характеризует соотношение создаваемых и расходуемых финансовых ресурсов государства или субъекта федерации. Функции финансов и их роль в общественном воспроизводственном процессе. ◦ процессе деятельности, связанной с регулированием реального денежного оборота, реализуются три основные функции финансов: воспроизводственная, распределительная и контрольная, а также другие функции финансов. Воспроизводственная функция финансов заключается в обеспечении сбалансированности материальных, трудовых и денежных средств на всех стадиях кругооборота капитала в процессе простого и расширенного воспроизводства. Воспро-изводство осуществляется в рамках самостоятельно хозяйству-ющих субъектов, наделенных имуществом. Составной частью воспроизводственной функции финансов является авансирование, инвестирование и оперативное финансирование непрерывного процесса воспроизводства. Воспроизводственная функция ставит на передний план накопление капитала для решения дол-госрочных инвестиционных проблем. С процессом воспроизводства основных средств тесно связаны инновационная дея-тельность, а также венчурное финансирование. Распределительная функция финансов означает участие финансов в распределении и перераспределении ВВП. Через бюджет и внебюджетные фонды перераспределяется почти по-ловина ВВП. Перераспределение денежных средств осуществ-ляется между сферами материального и нематериального произ-водства, между отраслями, регионами и т.д. Активно участвуя в распределении и перераспределении национального дохода, фи-нансы способствуют трансформации пропорций, возникших при первичном распределении национального дохода, в сбалансиро-ванные пропорции его конечного использования. Доходы, со-здаваемые в ходе такого перераспределения, должны обеспечить соответствие между материальными и финансовыми ресурсами, прежде всего между размером денежных фондов и их струк-турой, с одной стороны, и объемом и структурой средств произ-водства и предметов потребления — с другой. Перераспределение ВВП происходит между производ-ственной и непроизводственной сферами народного хозяйства, отраслями материального производства, отдельными регионами страны, формами собственности и социальными группами насе-ления. Конечная цель распределения и перераспределения национального дохода, совершаемых с помощью финансов, со-стоит в развитии производительных сил, создании рыночных структур экономики, укреплении государства, обеспечении высокого качества жизни широких слоев населения. При этом роль финансов подчинена задачам повышения материальной заинтересованности работников и коллективов предприятий и органи-заций в улучшении финансово-хозяйственной деятельности, до-стижении наилучших результатов при наименьших затратах. Контрольная функция финансов означает участие финансов в контроле за эффективным использованием всех видов эко-номических ресурсов. Будучи инструментом формирования и использования денежных доходов и фондов, финансы объективно отражают ход распределительного процесса. Контрольная функция проявляется в контроле за распределением ВВП по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению. В условиях перехода на рыночные отношения фи-нансовой контроль направлен на обеспечение динамичного раз-вития общественного и частного производства, ускорение науч-но-технического прогресса, всемерное улучшение качества ра-боты во всех звеньях народного хозяйства. Он охватывает производственную и непроизводственную сферы. Нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и бережливое расходование материальных, трудовых, финансо-вых ресурсов и природных богатств, сокращение непроизводи-тельных расходов и потерь, пресечение бесхозяйственности и расточительства. Одна из важных задач финансового контроля — проверка точного соблюдения законодательства по финан-совым вопросам, своевременности и полноты выполнения фи-нансовых обязательств перед бюджетной системой, налоговой службой, банками, а также взаимных обязательств предприя-тий и организаций по расчетам и платежам. Контрольная функция финансов проявляется также через многогранную дея-тельность финансовых органов, которые осуществляют финан-совый контроль в процессе финансового планирования, при ис-полнении доходной и расходной частей бюджетной системы. Регулирующая функция финансов связана с вмешатель-ством государства через финансы (государственные расходы, налоги, государственный кредит) в процесс воспроизводства. Однако на сегодняшний день регулирующая функция в России развита слабо. Стабилизационную функцию финансы должны выполнять в условиях рыночных отношений. Ее содержание заключается в том, чтобы обеспечить для всех хозяйствующих субъектов и граждан стабильные условия в экономических и социальных от-ношениях. Особое значение при этом имеет вопрос о стабильности финансового законодательства, поскольку без этого невозможно осуществление инвестиционной политики в производственную сферу со стороны частных инвесторов. Достижение стабилизации рассматривается Правительством РФ как необходимое условие для перехода рыночной экономики к социально ориентированному экономическому росту. Функция планирования предполагает формулирование целей и выбор путей их достижения на основании разграничения полномочий и предметов ведения между федерацией, субъекта-ми федерации и органами местного самоуправления, а также разработки прогнозов и бизнес-планов развития предприятий и организаций, смет доходов и расходов домашних хозяйств. К функции планирования обычно относят и распределение огра-ниченного объема финансовых ресурсов во времени с учетом приоритетов и целей развития, перераспреления финансов меж-ду бюджетом, предприятиями и домашними хозяйствами. Эта функция реализуется путем составления бюджетов, планов и прогнозов на соответствующий финансовый год и перспективу, балансов финансовых ресурсов, установления порядка налого-обложения и т.п. Функция организации включает выбор предприятиями ор-ганизационно-правовой формы, бюджетное устройство, разгра-ничение полномочий законодательных и исполнительных орга-нов власти в бюджетном процессе, определение прав и обязан-ностей функциональных подразделений финансовых органов. С этой функцией связан процесс организационного построения внутренней системы регулирования и контроля бюджетных по-токов и финансовых ресурсов предприятий и домашних хозяйств. Функция стимулирования предполагает выбор оптималь-ных средств и способов, обеспечивающих реализацию постав-ленных целей. Эта функция позволяет интерпретировать факто-ры, влияющие на финансовую деятельность. Решающую роль играют факторы, определяющие поведение людей в процессе принятия ими решений по тактическим и стратегическим аспек-там финансов. Роль финансов в экономике многообразна, но, тем не менее, можно свести к трем основным направлениям: ◦ финансовое обеспечение потребностей расширенного воспроизводства; ◦ финансовое регулирование экономических и социальных процессов; ◦ финансовое стимулирование эффективного использова-ния всех видов экономических ресурсов. Финансовое обеспечение потребностей расширенного воспроизводства означает покрытие затрат за счет финансовых ресурсов. Различают следующие основные источники финансо-вых ресурсов: ◦ собственные средства (уставный капитал, прибыль и др.); ◦ заемные средства — это долгосрочные и краткосрочные кредиты и займы; ◦ привлеченные средства — это денежные средства, кото-рые не принадлежат предприятию, но используются в его обо-роте (задолженность перед бюджетом, работниками предприя-тия, поставщиками и т.п.). Финансовое регулирование экономических и социальных процессов — второе направление воздействия финансов на раз-витие экономики. Регулирование экономики — это изменение темпов роста отдельных структурных подразделений для пере-стройки производства в соответствии с изменившимися потреб-ностями общества. Регулирование экономики осуществляется через перераспределение финансовых ресурсов: достаточно вы-делить финансовые ресурсы и темпы развития отрасли или ре-гиона ускоряются, и наоборот, прекращение финансирования может задушить любое производство. Различают три вида регу-лирования экономики. • Саморегулирование — это регулирование экономики са-мим рыночным механизмом. Рынок определяет и изменяет про-порции, рост цен на отдельные товары вызывает увеличение прибыли при производстве таких товаров и выгодности вложе-ния капиталов в эту отрасль экономики. Приток капиталов резко увеличивает производство товаров, оно превышает спрос, цены на товары падают, прибыль снижается и начинается отток капи-талов из отрасли. • Государственное регулирование экономики. Рынок не в состоянии отрегулировать все проблемы, примером может служить фундаментальная наука. В странах с рыночной экономикой она, как правило, не финансируется частными предприни-мателями, так как результаты в этой сфере деятельности непредсказуемы, поэтому фундаментальная наука финансируется за счет государственных средств. То же самое можно сказать и о других проблемах, например финансирование обороны, решение социальных вопросов и т.д. • Регулирование экономики через финансы самого предприятия. В этом случае предприятие само определяет пропор-ции между накоплением и потреблением и другие пропорции. Финансовое стимулирование эффективного использова-ния всех экономических ресурсов осуществляется различными методами: • через эффективное вложение финансовых ресурсов (примером может служить выделение бюджетных ссуд на кон-курсной основе); • через создание поощрительных фондов (фонды потребления, фонды социальной сферы и др.); • через использование бюджетных стимулов (предоставление льгот при уплате налогов всегда носит стимулирующий характер, примером может служить освобождение от уплаты многих видов налогов сельских и фермерских хозяйств с целью обеспечения их роста и развития); • через использование финансовых санкций (штрафы и пени за несвоевременную уплату налогов, сокрытие доходов и имущества от налогообложения, непредставление налоговых деклараций и т.п.). 1.2. Финансовая система и ее звенья. Государственные и муниципальные финансы Сущность и функции финансов обобщаются в финансовой системе, состоящей из обособленных блоков, звеньев, подзвеньев финансовых отношений в их взаимосвязи. Звенья финансовой системы РФ характеризуются такими элементами, структура которых ярко выражает государственное устройство и экономические основы хозяйственной деятельно-сти. Каждое звено финансовой системы представляет собой определенную сферу финансовых отношений, а финансовая си-стема в целом — совокупность различных сфер финансовых от-ношений, в процессе которых образуются и используются фон-ды денежных средств. Основные формы организации — это государственные и муниципальные финансы и финансы хозяйствующих субъектов, которые, в свою очередь, включают структурные элементы, ха-рактеризующие обособление финансовых ресурсов в соответ-ствии с их специфической сущностью и организационно-правовой основой формирования. Воспроизводственным про-цессам государства способствуют также финансы домашних хо-зяйств, которые играют все более заметную роль в финансово-экономической системе России (рис. 1). Финансовая система — совокупность финансовых инсти-тутов или различных сфер (звеньев) финансово-экономических отношений, каждая из которых характеризуется особенностями формирования, распределения и использования фондов денеж-ных средств, различной ролью в общественном воспроизводстве. Звенья финансовой системы (финансовые институты) существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. Все они обладают общими свойствами финансов как экономической категории, взаимодействуют между собой, но в силу своих особенностей по-разному влияют на социально-экономические процессы. Многозвенность финансовой системы способствует большей ее гибкости и эффективности. Финансовая система РФ Государственные Финансы хозяйствующих Финансы и муниципальные субъектов и отраслей домашних финансы народного хозяйства хозяйств Рисунок 1 - Финансовая система РФ Функционирование всех звеньев финансовой системы подчинено общей цели — мобилизации финансовых ресурсов и их дальнейшему распределению, а также перераспределению. В то же время имеются различия в задачах каждого звена, а также методах формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, что обусловливает разграничение финансовой системы на отдельные звенья. Государственные и муниципальные финансы отражают экономические отношения по формированию и использованию централизованных фондов денежных средств, предназначенных для обеспечения выполнения государством и муниципалитетом их функций. Государственные и муниципальные финансы включают: ◦ государственные и муниципальные бюджеты; ◦ налоги; ◦ внебюджетные фонды; ◦ государственный и муниципальный кредит; ◦ государственное и муниципальное страхование; ◦ финансы государственных и муниципальных предприятий и учреждений. Финансы хозяйствующих субъектов — это совокупность экономических отношений по формированию и использованию денежных фондов предприятий, организаций, предпринимателей, предназначенных для обеспечения процесса расширенного воспроизводства. Хозяйствующие субъекты могут быть органи-зованы в правовые формы юридических и физических лиц (предпринимателей, не зарегистрированных в качестве юриди-ческого лица). Финансы юридических лиц делятся на две боль-шие группы: • финансы коммерческих организаций; • финансы некоммерческих организаций. Также можно выделить финансы различных секторов и от-раслей экономики (финансы кредитной системы, финансы стра-хования, финансы науки, финансы промышленности, финансы сельского хозяйства и т.д.). Финансы домашних хозяйств — это обособленная часть системы финансовых отношений, вызванная формированием и распределением фондов денежных средств в рамках многочис-ленных домашних бюджетов, которые играют все более заметную роль в финансово-экономической системе России. Составляющими элементами финансовой системы, в зависимости от системного признака, можно также назвать: 1) совокупность нормативно-правовых актов, составля-ющих институциональную основу финансов и финансовой дея-тельности; 2) совокупность взаимодействующих хозяйствующих субъектов, финансовых органов и кредитных учреждений, осу-ществляющих непосредственно финансовую деятельность; 3) совокупность централизованных и децентрализованных фондов денежных средств различного назначения, основанных на различных формах собственности. Государственные и муниципальные финансы в финансо-вой системе Государственные и муниципальные финансы функциони-руют в рамках финансовой системы государства и являются ее центральным звеном. Соответственно, элементы (подзвенья)системы государственных и муниципальных финансов можно представить как11: 1) совокупность государственных и муниципальных фи-нансовых институтов: ─ бюджеты, в том числе государственные (федераль-ный бюджет и бюджеты субъектов Федерации), местные бюджеты муниципальных образований; ─ налоги; ─ внебюджетные фонды, в том числе фонды обязатель-ного социального страхования (Пенсионный фонд РФ, Фонд со-циального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ) и их территориальных отделений; ─ государственный и муниципальный кредит; ─ государственное и муниципальное страхование; ─ финансы государственных и муниципальных предпри-ятий и учреждений. 2) совокупность государственных и муниципальных фи-нансовых органов и кредитных учреждений, осуществляющих непосредственно финансовую деятельность и финансовый кон-троль в пределах установленной им компетенции; 3) финансы Российской Федерации (федеральные финан-сы), финансы субъектов РФ (региональные финансы) и финансы муниципальных образований (местные финансы). Финансовая система как совокупность финансовых органов и учреждений страны представлена органами и кредит-ными учреждениями, осуществляющими непосредственную финансовую деятельность государства. Система финансовых органов возглавляется Министер- ством финансов Российской Федерации, которое является орга-ном исполнительной власти, обеспечивающим проведение еди-ной государственной политики и осуществляющим общее руко-водство организацией финансов в стране. В систему органов государственного управления финансами РФ помимо Министерства финансов РФ также входят министерства финансов республик, финансовые управления и другие органы управления финансами в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, а также органы федерального казначейства. • финансовым органам также относятся налоговые и таможен-ные органы, одной из функций которых является аккумуляция денежных средств в централизованные фонды. Система кредитных учреждений возглавляется Центральным банком РФ, который осуществляет руководство в области кредита и контролирует деятельность кредитных органов. ◦ низовым звеньям, осуществляющим финансовую деятельность в государстве, относятся бухгалтерии предприятий, учреждений и организаций. 1.3. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований Финансовая деятельность государства — это осуществление им функций по планомерному образованию (формирова-нию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а также использования финансовых ре-сурсов для деятельности государственных органов. Финансовую деятельность осуществляют органы всех ветвей государственной власти: исполнительной, законодательной и судебной. Средствами финансовой деятельности являются правовые нормы, нормы бухгалтерского учета, операционно-технические средства и т.д. Финансовая деятельность муниципальных образований — представляет собой осуществление функции по планомерно-му образованию (формированию), распределению и использо-ванию муниципальных (местных) денежных фондов в целях ре-ализации социально-экономических задач местного значения и обеспечения финансовыми ресурсами деятельности органов местного самоуправления. Финансовую деятельность осуществляют все органы госу-дарственной власти и местного самоуправления в зависимости от установленной им компетенции. Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер, хотя и различается конкретными за-дачами. Главной, определяющей целью этой деятельности должно быть, согласно Конституции РФ (ч. 1, ст. 7), создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное разви-тие человека. Функции и принципы финансовой деятельности государ-ства и муниципальных образований. С точки зрения финансовой науки существует определенное единство функций финансов государства, муниципального образования, финансов предприятий и финансов домашних хозяйств. В то же время между ними есть различия, обусловленные, с одной стороны, общегосударственными интересами, а с другой стороны, аспектами предпринимательской деятельности предприятий и личными интересами граждан. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований выступает как важная и необходимая составная часть механизма социального управления. Это выражается в том, что аккумулированные в ее ходе финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную и другие сферы • учетом приоритетности финансируемых мероприятий на соответствующих этапах развития страны, ее внешних и внутренних условий. При этом государство и муниципальные образования берут на себя обеспечение тех необходимых общественных услуг, которые не могут быть предметом частного предпринимательства. Осуществление эффективной финансовой деятельности государства является фактором, необходимым для проведения справедливой социальной политики, которая в условиях перехода к рыночной экономике требует устранения негативных явлений (нестабильность материального положения членов общества при значительном разрыве в уровнях доходов, безработица и т.п.). Воздействие государства и муниципальных образований на социально-экономические процессы осуществляется не только в форме прямой финансовой поддержки, выделения средств на определенные планы, программы и т.п., но и косвенно — путем предоставления налоговых льгот, применения низких процент-ных ставок при кредитовании или предоставления беспроцент-ных кредитов, отсрочек по налоговым платежам и т.п. в целях стимулирования какой-либо деятельности, признанной государ-ством в качестве приоритетной. И, напротив, могут применяться меры ограничительного характера. Финансовая деятельность влияет на развитие федеративных отношений и местного самоуправления. Важной ее стороной яв-ляется распределение финансовых ресурсов между федераль-ными органами и субъектами Федерации, а также между муни-ципальными образованиями, что имеет значение для регулиро-вания и координации производства и развития социально-культурной сферы в масштабах всей России, а также соответ-ствующих территориальных уровней. Региональная политика в Российской Федерации должна быть нацелена на выравнивание условий социально-экономического развития регионов при со-здании единого экономического пространства. Как составная часть механизма государственного управле-ния и регулирования социально-экономических процессов фи-нансовая деятельность содержит широкие возможности воздей-ствия на развитие рыночных отношений. В последнее время ор-ганы государственной власти РФ разрабатывают меры по повышению роли государства в регулировании рыночной эко-номики, включая область финансов. Развивается, приобретая новые черты, финансовый рынок как сфера реализации ценных бумаг — акций, облигаций и дру-гих, а также кредита. Он используется для формирования де-нежных фондов предприятий, организаций, а также для попол-нения финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления. Законодательство защищает финансовый рынок от монополизма. Существуют следующие основные принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований: единство; сбалансированность; целевая направленность; диверсификация; стратегическая ориентированность.13 Принцип единства государственных и муниципальных финансов основан на том, что существует единство законода-тельной и нормативно-правовой базы, денежной, кредитной и налоговой систем, форм финансовой документации и отчетно-сти, порядка отражения финансовых операций в бухгалтерском учете, организации расчетов и платежей, формирования затрат и финансовых результатов, применения санкций за нарушение финансовой, платежно-расчетной и налоговой дисциплины. Принцип сбалансированности означает, что стоимостная оценка имущества хозяйствующих субъектов имеет конкретные источники формирования за счет поступлений и доходов, в том числе собственных, заемных средств банков и привлеченных средств коммерческих кредитов. Целевая направленность. К целям государственных фи-нансов относятся: мобилизация доходов в форме налогов, сбо-ров и неналоговых поступлений; перераспределение ресурсов в соответствии с утвержденными параметрами и направлениями развития социальной сферы, государственного и муниципально-го секторов экономики, инвестиционными программами и вы-полнением внутренних и внешних обязательств по заимствова-ниям. Принцип диверсификации источников финансирования и вложений ресурсов проявляется двояко: 1) в инвестировании денег из различных источников в разные объекты и имущество; 2) в создании многопрофильных предприятий, занимающихся различными видами предпринимательской и некоммерче-ской деятельности. Принцип стратегической ориентированности финансов означает, что для достижения конкретных целей следует выра-ботать четкую стратегию мобилизации финансовых ресурсов, обеспечивающую оптимальное и эффективное финансирование производства, сферы услуг, включая не только покрытие теку-щих затрат, но и вложения инвестиционного характера на дол-госрочную и среднесрочную перспективу. Структура инвести-ционных вложений определяет перспективы дальнейшего роста общественного благосостояния, валового внутреннего продукта (ВВП). Большое влияние на финансы оказывает действие общих принципов управления экономическими процессами в государстве:  контроль за выполнением принятых решений;  учет прошлого опыта и его экстраполяция на будущее;  учет тенденций развития и возможных направлений изменений во внешней среде хозяйствования;  учет стратегических целей и перспектив;  принятие экстренных решений и мер при форс-мажорных обстоятельствах;  признание непредсказуемости последствий влияния ряда внешних факторов, например политической нестабильности. Организационно-правовые особенности, формы и мето-ды финансовой деятельности государства и муниципальных образований Во-первых, финансовая деятельность органов государ-ственной власти и местного самоуправления имеет всеобъемлющий, межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затраги-вает все отрасли и сферы государственного и муниципального управления. Кроме того, в процессе финансовой деятельности государство контролирует работу государственных органов, предприятий, организаций, учреждений по реализации их задач. Во-вторых, финансовая деятельность осуществляется (в зависимости от содержания, роли, масштабов действия) как представительными, так и исполнительными органами власти (органами государственного и муниципального управления). Например, распределение бюджетных средств по основным направлениям жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов производится представительными органами, а распределение финансовых ресурсов внутри отраслей экономики — органами исполнительной власти. В-третьих, сфера финансовой деятельности относится к ве-дению как федеральных органов, так и органов субъектов Феде-рации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения РФ и ее субъектов. Как управляющая система финансовая деятельность осу-ществляется разнообразными методами. Их выбор зависит от ряда факторов: задач государства или муниципальных образо-ваний на конкретном этапе; источников их доходов; от цели ис-пользования средств; от соотношения объема финансовых ре-сурсов, имеющихся в распоряжении государства или муници-пального образования, и потребностях в средствах, от состояния экономики страны; приоритетности мероприятий и т.д. В основе классификации методов могут лежать такие факторы, как субъ-ект взаимоотношений, условия аккумуляции денежных средств и их использования и т.д. Все методы осуществления финансовой деятельности подразделяются на две группы: общие методы; специальные методы. • общим методам осуществления финансовой деятельности относятся императивный и рекомендательный методы.  Императивный метод состоит в том, что государ-ство и его органы осуществляют финансовую деятельность по-средством принятия властных предписаний, обязательных для исполнения хозяйствующими субъектами. • Рекомендательный метод используется в основном государством и его образованиями. Применение данного метода обусловлено проведением курса на финансовую самостоятель-ность бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Так, например, в федеральном бюджете имеется ряд статей, содержащих рекомендации в области финансовой дея-тельности субъектам Федерации. В группу специальных методов входят следующие: — метод обязательных платежей; — метод добровольных платежей; — метод финансирования; — метод кредитования и т.д. Важнейшим методом собирания денежных средств в феде-ральный и местные бюджеты является метод обязательных платежей. Он выражается в установлении различных налогов и сборов. Государство с помощью данного метода изымает в обя-зательном порядке, в установленные сроки и в установленном размере денежные средства для зачисления их в бюджеты или государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Фонд социаль-ного страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования). Метод добровольных взносов проявляется через покупку государственных ценных бумаг, пожертвования в пользу госу-дарства, продажу физическим и юридическим лицам государ-ственного и муниципального имущества, вклады в банки и т.д. Метод финансирования выражается в выделении денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе. Метод кредитования означает предоставление денежных средств на началах возмездности и возвратности. Финансирова-ние применяется в отношении государственных организаций, кредитование — в отношении, как государственных организа-ций, так и иных организаций. 1.4. Управление государственными и муниципальными финансами Управление государственными и муниципальными фи-нансами — это процессы стратегического и текущего финансо-вого планирования, организации исполнения планов и финансо-вого контроля. Объектом управления являются финансовые отношения. Субъектами управления выступают органы государствен- ной власти, хозяйствующие субъекты. На макроуровне органами управления финансами являются Федеральное Собрание, Пре-зидент, Правительство, Министерство финансов РФ, Главное управление федерального казначейства, Государственный та-моженный комитет, Министерство по налогам и сборам, Феде-ральная служба налоговой полиции, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, исполнительные органы внебюджетных фондов, другие финансовые органы. На микроуровне органами управления финансами являются финансовые управления, отде-лы, финансовые менеджеры и т.д. Управление финансами включает: — планирование финансов; — организацию выполнения финансовых планов (опера-тивное управление); — финансовый контроль. Управление финансами осуществляется путем выработки и реализации финансовой политики. Начальной стадией управления финансами является составление финансовых планов, основной формой которых выступает бюджетирование. На макроуровне — это разработка проектов бюджетов (федеральных, региональных, местных), на микроуровне — это составление организациями прогнозных балансов доходов и расходов, смет, бухгалтерских балансов, балансов денежных потоков и т.д. Качество финансовых планов зависит от точности социально-экономических прогнозов и глубины анализа финансовой деятельности за предыдущие периоды. На базе утвержденных финансовых планов организуется процесс их реализации. На макроуровне исполнение бюджетов возложено на Федеральное казначейство. Исполнение доходов федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе ба-лансовых счетов Федерального казначейства. Оно предусматри-вает: • зачисление доходов на единый счет федерального бюджета; • распределение федеральных регулирующих налогов; • возврат излишне уплаченных сумм доходов; • учет доходов и составление отчетности о доходах. Финансирование расходов федерального бюджета включает: • разрешение на осуществление платежа; • осуществление платежа. На микроуровне организация выполнения финансового плана означает управление активами и пассивами предприятия. Управление активами включает в себя управление внеоборот-ными (инвестиции в основные фонды и нематериальные активы, долгосрочные финансовые вложения) и оборотными активами (запасы и затраты, дебиторская задолженность, денежные сред-ства и т.д.). Оперативное управление финансами предполагает принятие финансовых решений на основе соответствующей ин-формации. Необходимость выполнения финансовых планов требует стимулирования их реализации. В условиях рыночной экономики преобладают экономические методы стимулирования. Заключительной стадией процесса управления финансами является финансовый контроль. Основными формами финансо-вого контроля являются предварительный, текущий и последу-ющий контроль. Финансовый контроль за использованием бюджетных средств осуществляется на макроуровне Федераль-ным казначейством и Министерством финансов РФ, главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. Федеральное казначейство осуществляет контроль за ведением операций с бюджетными средствами участников бюджетного процесса, координирует работу других органов исполнительной власти в процессе осуществления финансового контроля. Министерство финансов РФ осуществляет внутренний кон-троль за использованием бюджетных средств главными распо-рядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств; за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; за использованием юридическими лицами бюджет-ных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств (ГРБС и РБС) контролируют использование бюджетных средств их получателями в части их целевого использования и своевременного возвращения. На микроуровне финансовый контроль могут осуществлять контрольно-ревизионные управ-ления Министерства финансов РФ и отраслевых министерств, ревизионные комиссии самих предприятий, независимые ауди-торские фирмы и др. 1.5. Финансовый механизм регулирования социально-экономических процессов Финансовое регулирование социально-экономических процессов представляет собой организуемую государством дея-тельность по использованию всех аспектов финансовых отно-шений в целях корректировки параметров воспроизводства. Оно порождено естественной эволюцией человеческого общества и является неотъемлемым условием нормального функциониро-вания экономики и социальной сферы. Субъектами финансового регулирования выступают государственные структуры, а объектами — доходы и расходы участников общественной систе-мы. Основная задача, решаемая в ходе финансового регулирова-ния, связана с установлением пропорций распределения накоп-ления, обеспечивающих максимально возможное удовлетворе-ние потребностей общества как на макро-, так и на микро-уровне. Последнее предполагает наиболее разумное сочетание личных, коллективных и общественных интересов, установок и ценностей и отражает финансовый аспект проблемы соединения системы государственного воздействия с эффективно работающим механизмом рынка. Финансовыми регуляторами рыночного хозяйства яв-ляются: • налоги и неналоговые платежи в бюджет; • финансовые льготы и санкции; • эксплуатационные расходы бюджетных учреждений; • общие и целевые субсидии, в том числе предназначенные для оплаты государственных заказов; • доходы и расходы внебюджетных фондов; • доходы и расходы государственных предприятий и орга-низаций и др. Финансовому воздействию присущи прямые, косвенные и смешанные формы регулирования. Прямое влияние на ход рыночных процессов оказывается: с помощью взимания прямых общегосударственных налогов; в процессе финансирования расходов осуществляемых из бюдже-та развития; посредством применения повышенных или пони-женных ставок налогов и платежей в бюджет и в централизо-ванные внебюджетные фонды; при изменении размеров норма-тивов государственных расходов; в результате взимания штрафов, пени, неустоек за нарушение финансовой дисципли-ны. Все это прямо изменяет и уровень доходов субъектов вос-производства и рыночную конъюнктуру. К косвенным формам регулирования относится: косвенное государственное налогообложение и осуществление текущих государственных расходов. Среди смешанных форм финансового воздействия выде-ляются: • местные налоги, система неналоговых платежей в бюджет, • льготное налогообложение и льготное финансирование отдельных сфер деятельности и мероприятий, • нормативы образования и использования децентрализо-ванных внебюджетных фондов и фондов государственных предприятий и организаций. Конкретные виды государственных доходов и государ-ственных расходов, методы их мобилизации и предоставления, наряду с процедурными моментами отражают приемы финансо-вого регулирования. Конкретные принципы взимания средств и предоставления финансирования определяют характер этого влияния. Наконец, финансовое законодательство и уполномоченные органы власти обеспечивают организационные возможности для проведения финансового регулирования. Вторгаясь в распре- деление создаваемой в сфере материального производства стои-мости, государственные финансы активно воздействуют и на формирование децентрализованных денежных фондов тем, что создают предпосылки для обеспечения индивидуального круго-оборота средств. Финансовое регулирование, но обязательно в комплексе наряду с другими формами государственного воздействия мо-жет обеспечить позитивные сдвиги в динамике основных мак-роэкономических показателей. Однако на практике это часто представляет собой достаточно трудную задачу, т.к. требует очень серьезного обеспечения глубокими всесторонними теоре-тическими разработками и сложными математическими расче-тами. Необходимо также помнить об ограниченности финансово-го регулирования как «метода», потенциально присущей любо-му из них. Объективными ограничителями в данном случае вы-ступают объем и темпы роста ВВП, экономический «допуск» максимального уровня государственных изъятий, воздействия «смежных» регуляторов, а обязательным условием положитель-ного эффекта — политическая стабильность и продуманная об-щая экономическая стратегия (текущая и долгосрочная). Все применяемые государством формы, методы и инстру-менты финансового регулирования часто называют финансовым механизмом. Финансовый механизм представляет собой совокупность организационных форм финансовой деятельности государства и состоит из следующих элементов: • Финансовые методы, которые представляют собой приемы или способы воздействия финансовых отношений на экономику. К таким методам относятся инвестирование, налогообложение, диверсификация, хеджирование, лимитиро-вание и другие методы. • Финансовые рычаги, представляющие собой различные способы действия финансовых методов. К ним относятся цена, прибыль, процент, дивиденд, дисконт и т.д. Например, с помо-щью эффективной политики ценообразования можно решить многие проблемы экономики: стимулирование выпуска новых видов продукции, рост рентабельности производства, регули-рование соотношения спроса и предложения и т.п. • Правовое обеспечение, т.е. совокупность законов, ука-зов Президента, постановлений Правительства, приказов ми-нистерств и ведомств по финансовым вопросам и т.д. • Нормативное обеспечение — совокупность инструк- ций, методических указаний, норм и нормативов и т.п. • Информационное обеспечение, которое особенно важ- но при принятии финансовых решений. Кто владеет финансо-вой информацией, тот держит ситуацию в своих руках. ТЕМА 2. ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА. ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА План 2.1. Государственная финансовая политика: цель, задачи и основ-ные направления. 2.2. Финансовое планирование и прогнозирование. 2.3. Государственные и муниципальные органы власти, осуществ-ляющие финансовую деятельность. 2.4. Государственный и муниципальный финансовый контроль: принципы, функции, формы и методы проведения. 2.5. Государственные и муниципальные органы финансового кон-троля в РФ. 2.1. Государственная финансовая политика: цель, задачи и основные направления Финансовая политика — основополагающий элемент в си-стеме управления финансами. Исходя из определения финансов как специфических стоимостных отношений по формированию, распределению, перераспределению и использованию валового общественного продукта, государство при организации этих от-ношений определяет главные цели и задачи, стоящие перед об-ществом и, соответственно, перед финансовой системой. Во все времена главная цель финансовых отношений, опре-деляющих их необходимость среди других общественных от-ношений, — обеспечение непрерывности воспроизводствен-ного процесса и прежде всего воспроизводства производитель-ных сил как необходимого условия жизнедеятельности, существования и развития, как отдельного человека, так и обще-ства в целом. Воспроизводственный процесс представляет собой совокупность различных общественных потребностей, степень удовлетворения которых зависит, прежде всего, от финансовых возможностей, то есть от имеющихся финансовых ресурсов и от финансового потенциала государства. Поэтому второй главной и непреходящей целью финансо-вых отношений является такая их организация, которая была бы направлена на обеспечение роста общественного богатства. Достижение этой цели возможно лишь при эффективности кон-кретных форм распределения, перераспределения и использова-ния имеющихся финансовых ресурсов и финансового потенциа-ла государства. Обобщающим показателем эффективности фи-нансового механизма являются темпы роста внутреннего валового продукта и национального дохода — основного источ-ника роста благосостояния общества. Финансовая политика — самостоятельная сфера деятельно-сти государства в области финансовых отношений. Эта деятель-ность направлена на обеспечение соответствующими финансо-выми ресурсами реализации той или иной государственной про-граммы экономического и социального развития. Финансовая политика — это определение целей, задач и основных направлений (концепции) развития национальных финансов в контексте общей геополитической и социально-экономической стратегии страны, а также осуществление прак-тических мероприятий по мобилизации финансовых ресурсов, их распределению и эффективному использованию для дости-жения поставленных долгосрочных, среднесрочных и кратко-срочных целей.19 Важнейшее место среди этих мероприятий принадлежит правовой и организационной регламентации форм и норм фи-нансовых отношений — разработке законодательства, учетной политики, организационной структуры управления финансами. Результативность финансовой политики тем выше, чем больше она учитывает потребности общественного развития, интересы всех слоев и групп общества, конкретно-исторические условия и особенности жизни. Не в меньшей мере успех поли-тики зависит от качественной разработки механизма согласова-ния и реализации интересов различных слоев общества и име-ющихся у государства объективных возможностей, т.е. меха-низма сознательного использования всесторонних, порой даже и противостоящих друг другу факторов воздействия на ход реали-зации финансовой политики, с учетом изменений в социальной структуре общества, в состоянии общественного сознания и психологии. Финансовая политика должна быть направлена, прежде все-го, на формирование максимально возможного объема финансо-вых ресурсов, так как они ― материальная база любых преобра-зований. Следовательно, для определения и формирования фи-нансовой политики нужна достоверная информация о финансовом положении государства. Типы и основные направления финансовой политики Содержание финансовой политики, ее основные направле- ния зависят от степени участия государства в управлении эко-номикой и использования отдельных инструментов реализации финансовой политики, т.е. конкретных форм организации фи-нансовых отношений. При разработке финансовой политики принципиальным яв-ляется то, что в основе распределения и перераспределения фи-нансовых ресурсов лежит:20 1) выбор субъектов распределительных отношений, т.е. владельцев и распределителей финансовых ресурсов; 2) определение степени централизации финансовых ре-сурсов в распоряжении государства в зависимости от функций государства и степени самостоятельности юридических лиц и населения в удовлетворении своих потребностей; 3) определение первоочередных общественных потребно-стей и меры их удовлетворения и, соответственно, приори-тетных направлений использования финансовых ресурсов; 4) выбор источников и методов формирования финансо-вых ресурсов. Как правило, в составе финансовой политики выделяют как относительно самостоятельные бюджетную и кредитно-денежную политику. Под бюджетной политикой понимают определение госу-дарством:  источников формирования доходов государственного бюджета;  приоритетных направлений расходов бюджета;  допустимых пределов разбалансированности бюджета;  источников финансирования бюджетного дефицита;  принципов взаимоотношений между отдельными звень- ями бюджетной системы. В свою очередь, в составе бюджетной политики приобре-тают относительную самостоятельность:  налоговая политика;  инвестиционная политика;  политика управления государственным долгом;  политика бюджетного федерализма. Налоговая политика определяет выбор состава налогов, размера их ставок, льгот и санкций по каждому виду налогов. Одновременно устанавливается мера конфискационной или стимулирующей направленности как налоговой системы в целом, так отдельного налога. Под денежно-кредитной политикой понимают обеспече- ние устойчивости денежного обращения через управление эмис-сией, регулирование инфляции и курса национальной денежной единицы; обеспечение своевременности и бесперебойности рас-четов в народном хозяйстве и в различных звеньях финансовой системы через регламентацию и регулирование деятельности банковской системы; управление деятельностью финансового рынка через регламентацию эмиссии и размещения государ-ственных и корпоративных ценных бумаг и регулирование их оборота (курса покупки и продажи), через упреждающее повышение или понижение Центральным банком ставки рефинанси-рования. • кредитно-денежной политике относительную самостоя-тельность приобретают:  эмиссионная политика;  ценовая политика;  валютная политика;  кредитная политика;  процентная политика;  инвестиционная политика;  таможенная политика. Следует отметить, что если в практике бюджетных отноше-ний под инвестициями понимают финансирование прироста и модернизации основных фондов, то в банковской практике под инвестициями понимают формирование портфеля ценных бу-маг. Международная финансовая политика приобретает все большее значение в конце XX в. В ее основе лежит управление валютно-финансовыми и кредитными отношениями в сфере международных отношений, связанных как с международным разделением труда, с формированием и погашением государ-ственного долга, так и с участием в деятельности международ-ных организаций, в том числе и международных финансовых организаций. Особенно большое значение в настоящее время приобретает финансовая политика таких международных фи-нансовых организаций, как Международный валютный фонд (МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР) и Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) и другие (например, Лондонский клуб кредиторов, Парижский клуб кредиторов). Международнаяфинансоваяполитикаотдельных государств, как правило, направлена на развитие производительных сил своей страны, и, соответственно, каждое государство старается занять свое весомое место на международных рынках сырья, товаров, рабочей силы и капитала. Государство защищает свои интересы через таможенную валютную политику, особенности которых определяются степенью заинтересованности государства в расширении или сокращении своего экспорта или импорта. В соответствии с этим применяется система таможенных платежей или конкретный таможенный режим. Основная цель таможенной и валют-ной политики — сохранение и увеличение золотовалютных резервов государства. Государство защищает свои интересы и содействуя росту авторитета страны, участвуя в деятельности международных ор-ганизаций, принимая участие в формировании финансовых фондов этих организаций и в финансировании совместных про-грамм. Финансовая политика международных финансовых организаций направлена на оказание финансовой помощи государствам, переживающим финансовый кризис или испытывающим финансовые трудности. Помощь, как правило, оказывается в форме предоставления кредитов или в форме реструктуризации уже имеющегося внешнего государственного долга. Помощь международных финансовых организаций оказы-вается не безвозмездно и сопровождается рядом экономических или политический условий, не всегда выгодных для страны-заемщика. ◦ период эволюционного развития общественной жизни и стабильного государственного устройства внутренняя и внеш-няя финансовая политика государства решает одну главную за-дачу — обеспечение сохранения и упрочения существующей в государстве системы общественных отношений. ◦ период революционных изменений политические силы, заинтересованные в изменении сложившейся системы, проводят политику, направленную на разрушение действующей системы и формирование новой системы общественных отношений. Роль финансовой политики в переломные периоды жизни общества трудно переоценить, так как в первую очередь происходит радикальное перераспределение общественного богатства и пере-страивается финансовая система. 2.2. Финансовое планирование и прогнозирование ◦ государстве на всех уровнях управления существует объ-ективная необходимость и возможность согласования деятель-ности хозяйствующих субъектов, достижения сбалансированно-сти и пропорциональности функционирования и развития всего народного хозяйства. Сбалансированность (пропорциональность) — такое состояние хозяйства страны, при котором обеспечивается его устойчивое, динамическое поступательное развитие в соот-ветствии с общественной стратегией и общественными прио-ритетами. Важнейшей функцией государственного и муниципального регулирования рыночной экономики является разработка и реа-лизация стратегии социально-экономического развития с помо-щью прогнозирования, планирования и программирования. Планирование — это осознанная деятельность по достиже-нию сбалансированности и пропорциональности. Финансовое планирование — это деятельность по сбалансированности и пропорциональности финансовых ресурсов. Сбалансированность при этом означает оптимальное соотно-шение между финансовыми ресурсами, находящимися в распо-ряжении государства и муниципалитета, и доходами, остающи-мися в руках хозяйствующих субъектов. Пропорциональность — рациональное соотношение между величиной доходов до уплаты налогов и после уплаты по предприятиям, отраслям хо-зяйства, муниципалитетам, субъектам федерации. Государство через увеличение или уменьшение этого соотношения может стимулировать либо ограничивать их развитие. Финансовое планирование представляет собой составную часть народнохозяйственного планирования, базируется на показателях плана социально-экономического развития, направлено на координацию деятельности всех органов финансовой системы. Главными объектами финансового планирования являются звенья финансов (отношения), получающие в планах свое коли-чественное выражение. Движение средств конкретного денеж-ного фонда выражается и закрепляется в соответствующем фи-нансовом плане. Относительная обособленность отдельных зве-ньев финансов предопределяет необходимость разработки единой объединенной системы финансовых планов, отражаю-щих особенности форм и методов образования и использования денежных фондов, а также отраслевое и территориальное пере-распределение финансовых ресурсов. Центральное место в системе финансовых планов принад-лежит бюджетам, в которых отражается движение бюджетных фондов, формы и методы их образования и использования, структура доходов и расходов. Движение внебюджетных фондов отражается соответствен-но в финансовых планах (сметах) доходов и расходов: Пенсион-ного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Фонда обя-зательного медицинского страхования. В доходной части отра-жаются обязательные и добровольные взносы юридических и физических лиц. Размер страховых взносов установлен в про-центах от фонда оплаты труда. Во внебюджетные фонды ча-стично поступают бюджетные средства, при недостатке средств допускается заимствование средств внебюджетных фондов друг друга. Таким образом, внебюджетные фонды тесно связаны между собой и с бюджетным фондом. Страховой фонд необходим для возмещения потерь в мас-штабе всего общества, отдельных регионов, муниципальных об-разований и граждан. Для учета потребностей всех хозяйству-ющих субъектов страховой фонд формируется и используется в плановом порядке. В доходной части плана отражаются взносы предприятий, организаций, отдельных граждан, поступления средств из других фондов (бюджетного направления), в расход-ной — возмещение убытков от стихийных бедствий, выплаты страховых сумм страхователям. План образования и использования страхового фонда позволяет более маневренно и эффек-тивно использовать средства. Важное место в обеспечении пропорциональности и сба-лансированности общественного воспроизводства, регулирова-нии денежного обращения занимает Сводный финансовый ба-ланс государства (баланс финансовых ресурсов — БФР), а так-же балансы доходов и расходов каждого субъекта Федерации. Эти документы разрабатываются Министерством экономиче-ского развития РФ при активном участии Министерства финан-сов РФ и других подразделений финансовой системы. В балансе отражается формирование и использование ресурсов, планируе-мых в составе бюджетного фонда, внебюджетных фондов, стра-хового фонда, кредитного фонда, денежных фондов предприя-тий и организаций, денежных средств граждан. Балансовый метод позволяет выявить дефицит финансовых ресурсов в масштабе страны, субъектов федерации, местных ад-министраций; эффективно и обоснованно перераспределить средства между всеми хозяйствующими субъектами. Сводный финансовый баланс объединяет в единую систему все финансо-вые планы, его показатели принимаются за основу при состав-лении бюджетного и кредитного планов и других финансовых планов. Непосредственно взаимосвязанным со сводным финансо-вым балансом является другой синтетический баланс — баланс денежных доходов и расходов населения. В нем отражается движение денежных ресурсов населения в наличной и безна-личной форме: • заработная плата; • доходы от индивидуальной трудовой деятельности; • пенсии и пособия; • стипендии; • доходы от обмена товарами между группами населения; • оплата товаров и услуг; • налоги и добровольные взносы; • сбережения во вкладах и займах. Баланс определяет пропорции между доходами и расходами населения, отражает рост оплаты труда и пенсионного обеспечения, увеличение объемов товарного предложения. В связи с этим баланс денежных доходов и расходов населения имеет большое значение для планирования наличного денежного обо-рота, розничного товарооборота, налоговых поступлений, кре-дитных ресурсов. Он составляется по стране в целом и субъек-там федерации Министерством экономики РФ с участием Ми-нистерства финансов РФ, Центрального банка РФ и других органов финансовой системы. Показатели финансовых планов являются исходным мате-риалом для анализа финансового положения государства, ин-формационной основой (базой) перспективного планирования. Система финансовых планов позволяет выявить объективные взаимосвязи и долговременные тенденции изменения структуры источников финансовых ресурсов (доходов физических и юри-дических лиц), а также факторы, определяющие развитие этих тенденций в будущем. Финансовое прогнозирование — предвидение возможного финансового положения государства, обоснование показателей финансовых планов. Прогнозы могут быть среднесрочными (5- 10 лет) и долгосрочными (более 10 лет). Финансовое прогнози-рование предшествует стадии составления финансовых планов, вырабатывает концепцию финансовой политики на определен-ный период развития общества. Целью финансового прогнозирования является определение реально возможного объема финансовых ресурсов, источников формирования и их использования в прогнозируемом периоде. Прогнозы позволяют органам финансовой системы наметить разные варианты развития и совершенствования системы фи-нансов, формы и методы реализации финансовой политики. Финансовое прогнозирование предполагает применение различных методов: • построение эконометрических моделей, описывающих ди-намику показателей финансовых планов в зависимости от факто-ров, определяющих (влияющих на) экономические процессы; • корреляционно-регрессионный анализ; • метод непосредственной экспертной оценки. Финансовое программирование — метод финансового планирования, использующий программно-целевой подход, в ос-нове которого заложены четко сформулированные цели и сред-ства их достижения, предполагает: • установление приоритетов государственных расходов по направлениям; • повышение эффективности-расходования государствен-ных средств; • прекращение финансирования в соответствии с выбором альтернативного варианта. Выбор варианта программы зависит, прежде всего, от эконо-мических факторов (ресурсных). При этом учитываются не толь-ко масштабы, значение и сложность достижения цели, но и раз-меры имеющихся заделов, ожидаемый суммарный эффект, по-тенциальные потери от не достижения цели. Программирование, как важный метод согласования кратко- и долгосрочных целей и мер в области финансовой политики, должно активно использо-ваться в современной практике финансового планирования. 2.3. Государственные и муниципальные органы власти, осуществляющие финансовую деятельность Особенностью финансовой деятельности государства явля-ется то, что ее осуществляют практически все органы государ-ственной власти в соответствии с их компетенцией. Органы общей компетенции — высшие представительные • исполнительные органы государственной власти руководят финансами, бюджетом, налогами, денежно-кредитной системой, организуют и осуществляют страхование, валютно-денежное обращение, таможенное регулирование и эмиссию. Президент Российской Федерации подписывает и обнаро-дует федеральные законы. Представительные органы в лице Федерального Собрания • представительных органов субъектов РФ рассматривают, об-суждают и утверждают федеральный бюджет, бюджеты респуб-лик, краев и областей, городов федерального значения, входя-щих в состав РФ. Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной полити-ки, занимается другими финансовыми вопросами государства. Представительные и исполнительные органы республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местно-го самоуправления выполняют на соответствующих админи-стративно-территориальных образованиях функции в области финансов в пределах своей компетенции. Управление финансами в Российской Федерации, прежде всего, осуществляют высшие законодательные органы власти, Президент РФ и Правительство РФ. Федеральное Собрание принимает законы о налогах, сборах • обязательных платежах, закон о бюджетной классификации, закон о бюджете РФ на текущий год, закон о бюджетном процессе, законы о внебюджетных фондах и др., а также устанавливает предельный размер государственного внутреннего и внешнего долга. На региональном уровне высшими законодательными органами власти являются представительные структуры (законодательные собрания, верховные или государственные советы, думы и др.), которые рассматривают и утверждают региональные: бюджеты и внебюджетные фонды, налоговое законодательство и другие нормативные акты в области финансов. Органы специальной компетенции, созданные для осу- ществления финансовой деятельности государства: ◦ Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы в субъектах РФ и муниципальных образованиях — органы государственного финансового контроля со сто-роны органов представительной власти. ◦ Министерство финансов Российской Федерации и фи-нансовые органы субъектов РФ и муниципальных образова- ний — осуществляют управление бюджетным процессом (раз-работка финансовой (бюджетной и налоговой) политики, со-ставление, исполнение и контроль исполнения бюджетов, государственное или муниципальное заимствование и кредито-вание; управление государственными или муниципальными фи-нансовыми обязательствами (долгом) и финансовыми актива-ми). Специфические функции Министерства финансов РФ: ◦ орган валютного контроля (Департамент валютного контроля), ◦ определение правил бухгалтерского учета и отчетности организаций (Департамент методологии бухгалтерского учета • отчетности), ◦ определениеправилаудиторскойдеятельности (Департамент организации аудиторской деятельности), ◦ определение порядка операций с драгоценными металлами и камнями (Управление драгоценных металлов и драгоценных камней), ◦ контроль за соблюдением законодательства об операциях с драгоценными металлами и камнями, формирование Государственного фонда драгоценных металлов • драгоценных камней РФ (Госфонда РФ) (Гохран России (Государственное учреждение по формированию Госфонда РФ, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней при Министерстве финансов РФ)), ◦ участие в разработке денежно-кредитной политики (Департамент макроэкономической политики и банковской деятельности), ◦ регистрация выпуска государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг ◦ учет и регистрация государственных заимствований РФ, субъекта РФ и муниципальных заимствований. Системы органов Министерства финансов РФ: • Главное управление федерального казначейства Министерства РФ (с территориальными подразделениями — главными управлениями по субъектам РФ, управлениями по районам и городам) — осуществляет исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов (и других бюджетов по договору или в кризисных финансовых ситуациях), проводит предварительный и текущий контроль ис-полнения бюджетов. • Департамент государственного финансового кон-троля Министерства финансов РФ (с территориальными подразделениями — контрольно-ревизионными управлениями по субъектам РФ, городам и районам) — осуществляет последу- ющий контроль исполнения бюджетов и контроль финансовой деятельности государственных предприятий и учреждений всех уровней бюджетной системы. • Департамент страхового надзора Министерства финансов РФ (с территориальными подразделениями — ин-спекциями страхового надзора по субъектам РФ и межрегио-нальными инспекциями страхового надзора) — осуществляет надзор за страховыми организациями.  Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (с территориальными подразделениями — управлениями по субъектам РФ, межрайонными инспекциями, инспекциями по районам и городам) — осуществляет контроль за правильно-стью, полнотой и своевременностью уплаты налогов в бюджеты всех уровней бюджетной системы.  Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации (с территориальными подразделениями — управле- ниями) — осуществляет выявление и расследование правонару-шений и преступлений в области налоговых отношений.  Государственный таможенный комитет Российской Федерации (с территориальными подразделениями: региональ-ные таможенные управления, таможни и таможенные посты Российской Федерации, таможенные лаборатории) — осу-ществляет контроль за правильностью, полнотой и своевремен-ностью уплаты таможенных платежей, выявляет правонаруше-ния и преступления в области таможенного законодательства. • Министерство экономического развития и торговли РФ (с территориальными подразделениями — уполномоченны- ми по субъекту РФ) — разработка экономической (и финансо-вой) политики, орган экспортного контроля. • Министерство имущественных отношений Россий-ской Федерации, Российский фонд федерального имущества (с территориальными подразделениями — как правило, фонды имущества субъектов РФ и министерства, управления имуще-ственных отношений субъектов РФ и муниципальных образо- ваний) — управление государственным и муниципальным иму-ществом, финансовыми отношениями, связанными с имуще-ством. • Министерство по антимонопольной политике и под-держке предпринимательства РФ (с территориальными под- разделениями — управлениями по субъекту РФ) — контроль при переходе прав собственности на финансовые активы (доли в собственности, акции) с целью предотвращения монополизма. • Федеральная комиссия Российской Федерации по ценным бумагам (с территориальными подразделениями — регио-нальными отделениями по нескольким субъектам РФ) — контроль и регулирование рынка ценных бумаг (по кредитным ор-ганизациям и ценным бумагам в иностранной валюте — по согласованию с Центральным банком РФ), регистрация выпус-ков ценных бумаг (кроме акций кредитных организаций, госу-дарственных и муниципальных ценных бумаг), лицензирование участников фондового рынка. • Федеральная служба РФ по финансовому оздоровле- нию и банкротству (с территориальными подразделениями — управлениями по субъекту РФ) — государственный финансовый контроль организаций всех форм собственности с целью преду-преждения и выявления банкротства. • Центральный банк Российской Федерации (Банк России) (с территориальными подразделениями — национальными банками или главными управлениями по субъектам РФ) — раз-рабатывает (совместно с Правительством РФ) денежно-кредитную политику, осуществляет денежно-кредитное регули-рование, осуществляет банковский надзор (в т.ч., определяет правила бухгалтерского учета и отчетности, аудита кредитных организаций, регистрирует выпуск акций кредитных организа-ций), участвует в регулировании и контроле деятельности кре-дитных организаций на рынке ценных бумаг, осуществляет ва-лютное регулирование и контроль, банковское обслуживание исполнения бюджетов. • Российское агентство по государственным резервам (с территориальными подразделениями и учреждениями — складами, хранилищами и т.д.) — формирование и хранение государственных материальных резервов. • Федеральная энергетическая комиссия РФ и регио-нальные энергетические комиссии — определяет тарифы в топливно-энергетической сфере. • Комитет РФ по финансовому мониторингу (с территориальными подразделениями) — осуществляет сбор и обработку информации с целью противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, координи-рует деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Совокупность всех организационных структур, осуществ-ляющих управление финансами, называется финансовым аппа- ратом. Государственные органы управления финансами распола-гают разветвленной сетью структур как федерального, так и ре-гионального уровней. Федеральные структуры имеют самое широкое представительство, как в субъектах Федерации, так и на местном уровне. Все рассмотренные структуры, кроме Минфина РФ и Счетной палаты РФ, имеют жесткое административное федеральноеподчинение(преждевсего:назначение руководителей региональных служб, бюджетное финансирование затрат на содержание нижестоящего звена вышестоящей службой). На местах, в субъектах Федерации, отсутствует единый координирующий орган деятельности всех финансовых структур, что затрудняет осуществление единого регионального финансового управления и регулирования. 2.4. Государственный и муниципальный финансовый контроль: принципы, функции, формы и методы проведения. Финансовый контроль — это регламентированная норма-ми права деятельность государственных, муниципальных, об-щественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обос-нованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования. Государственный и муниципальный финансовый кон-троль выполняет следующие основные функции: • количественную и правовую оценку соблюдения финан-сового законодательства; • оценку экономической эффективности и целесообразно-сти использования финансовых ресурсов; • анализ финансовой информации и разработку предло-жений по совершенствованию финансовых отношений. Поэтому государственный и муниципальный финансовый контроль можно рассматривать в двух аспектах: 1) как строго регламентированную деятельность специаль-но созданных контролирующих органов за соблюдением финан-сового законодательства и финансовой дисциплины всех эконо-мических субъектов; 2) как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций и финансовой политики. Оба аспекта контроля взаимосвязаны, но различаются це-лями, методами, субъектами контроля. Если в первом случае преобладает правовая и количественная сторона контроля, то во втором упор делается на аналитическую сторону финансового контроля. Государственный финансовый контроль — комплексная • целенаправленная система экономико-правовых действий конкретных органов власти и управления, базирующихся на по-ложениях основных законов государства. Определяющую роль в организации финансового контроля играет конституция страны. Правовой регламент контроля зависит от типа государства, его социально-политической ориентации, уровня экономического развития, соотношения форм собственности.25 Государственный финансовый контроль призван отслежи-вать стоимостные пропорции распределения валового нацио-нального продукта. Он распространяется на все каналы движе-ния денежные ресурсов, так или иначе связанные с формирова- нием государственных ресурсов, с полнотой и своевременностью их поступления и целевым использованием. Государственные контролеры наделены правом осуществлять ревизии и проверки, как в государственном секторе, так и в сфе-ре частного и корпоративного бизнеса, если таковые предопре-делены общенациональными экономическими интересами. Основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство. К ним относятся та-кие универсальные принципы, как независимость и объектив-ность, компетентность и гласность. ◦ Независимость контроля должна быть обеспечена фи-нансовой самостоятельностью контрольного органа, более дли-тельными, по сравнению с парламентскими, сроками полномо-чий руководителей органов контроля, а также их конституцион-ным характером. ◦ Объективность и компетентность подразумевают неукоснительное соблюдение контролерами действующего за-конодательства, высокий профессиональный уровень работы контролеров на основе строго установленных стандартов прове-дения ревизионной работы. • Гласность предусматривает постоянную связь госу-дарственных контролеров с общественностью и средствами массовой информации. Из этих базовых принципов вытекают и другие, носящие более прикладной характер, в том числе: • результативность; • четкость и логичность предъявляемых контролерами требований; • неподкупность субъектов контроля; • обоснованность и доказательность информации, приве-денной в актах проверок и ревизий; превентивность (преду-преждение вероятных финансовых нарушений); • презумпция невиновности (до суда) подозреваемых в фи-нансовых преступлениях лиц; • согласованность действий различных контролирующих органов и др. Формы и методы проведения финансового контроля Формы и методы проведения финансового контроля многообразны. Формы контроля принято классифицировать по следующим критериям: • Регламент осуществления — обязательный (внешний), инициативный (внутренний). • Время проведения — предварительный, текущий (опера-тивный), последующий. • Субъекты контроля — президентский, контроль законо-дательных органов власти и местного самоуправления, контроль исполнительных органов власти, контроль финансово-кредитных органов, внутрифирменный, аудиторский. • Объекты контроля — бюджетный, контроль за внебюд-жетными фондами, налоговый, валютный, кредитный, страхо-вой, инвестиционный, контроль за денежной массой. Формы контроля, различающиеся регламентом проведения: • Обязательный контроль за финансовой деятельностью физических и юридических лиц осуществляется на основе закона. Это относится, например, к налоговым проверкам, контролю за целевым использованием бюджетных ресурсов, обязательно-му аудиторскому подтверждению данных финансово-бухгалтерской отчетности предприятий и организаций и т.д., осуществляемым в основном внешними, независимыми контро-лерами. • Инициативный (внутренний) контроль не вытекает из финансового законодательства, но является неотъемлемой ча-стью управления финансами для достижения тактических и стратегических целей. Формы контроля, различающиеся временем проведения: • Предварительный финансовый контроль проводится до совершения финансовых операций и имеет важное значение для предупреждения финансовых нарушений. Он предусматри-вает оценку финансовой обоснованности расходов для предот-вращения неэкономного и неэффективного расходования средств. • Текущий (оперативный) финансовый контроль производится в момент совершения денежных сделок, финансовых операций, выдачи ссуд и субсидий и т.д. Он предупреждает воз-можные злоупотребления при получении и расходовании средств, способствует соблюдению финансовой дисциплины и своевременности осуществления денежных расчетов. Большую роль здесь играют бухгалтерские службы. • Последующий финансовый контроль, проводимый пу- тем анализа и ревизии отчетной финансовой и бухгалтерской документации, предназначен для оценки результатов финансо-вой деятельности экономических субъектов, эффективности осуществления предложенной финансовой стратегии, сравнения финансовых издержек с прогнозируемыми и т.д. Различают следующие методы проведения контроля: • Ревизия — наиболее глубокий и всеобъемлющий метод финансового контроля. Это полное обследование финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта с целью проверки ее законности, правильности, целесообразности, эф-фективности. ◦ Проверки — в процессе их проведения на основе отчет-ной документации и расходных документов рассматриваются отдельные вопросы финансовой деятельности и намечаются ме-ры для устранения выявленных нарушений. ◦ Обследование, в отличие от проверки, охватывает более широкий спектр финансово-экономических показателей обсле-дуемого экономического субъекта для определения его финан-сового состояния и возможных перспектив развития. ◦ Надзор производится контролирующими органами за экономическими субъектами, получившими лицензию на тот или иной вид финансовой деятельности, и предполагает соблю-дение ими установленных правил и нормативов. Например, осуществляется надзор со стороны ЦБ России за деятельностью коммерческих банков; со стороны Департамента страхового надзора Минфина России — за страховыми фирмами. Несоблю-дение нормативов, приводящее к риску банкротства и ущемле-нию интересов клиентов, влечет за собой отзыв лицензии. ◦ Анализ финансового состояния как разновидность финансового контроля предполагает детальное изучение периоди-ческой или годовой финансово-бухгалтерской отчетности с це-лью общей оценки результатов финансовой деятельности и лик-видности, обеспеченности собственным капиталом и эффективности его использования. ◦ Наблюдение (мониторинг) — постоянный контроль со стороны кредитных организаций за использованием выданной ссуды и финансовым состоянием предприятия-клиента; неэф-фективное использование полученной ссуды и снижение лик-видности может привести к ужесточению условий кредитова-ния, требованию досрочного возврата ссуды. Основные методы государственного финансового контроля — комплексные ревизии и тематические проверки. Способы проведения ревизий и проверок зависят от конкретных задач, которые ставит перед контролерами направившее их ведомство. Если ревизия предполагает контроль законности и правильности проведения финансовых операций и достоверности финансовой информации, то проверки преследуют цель контроля качества управления финансовыми ресурсами на всех стадиях их плани-рования и использования, оценки эффективности и целесооб-разности произведенных финансовых операций. Результативность контроля зависит не только от професси-онального уровня государственных контролеров и независимых аудиторов, но и от регламента ревизий и проверок, также от санкций, применяемых в отношении финансовых нарушений. Порядок и последовательность проведения финансовых ревизий основаны на стандартах бухгалтерского учета. Общепринятый регламент проведения комплексной реви-зии включает следующие поэтапные действия контрольных ор-ганов: 1) Инвентаризация наличия и сохранности товаромате-риальных ценностей, незавершенного производства (строи-тельства), полуфабрикатов, офисного и другого оборудования, денежных средств и расчетов. 2) Визуальная проверка правильности оформления доку-ментов (полноты и достоверности заполнения реквизитов; со-ответствие предъявленных к проверке документов утвержден-ным нормам; выявление некачественных документов); арифме-тический подсчет итогов. 3) Проверка полноты и правильности отражения в доку-ментах финансово-хозяйственных операций. По первичным за-писям проводятся таксировка (проверка количественных сум-мовых данных) и контировка (проверка правильности корре-спонденции бухгалтерских счетов). Проверяются также правильность и полнота отражения бухгалтерских записей в учетных регистрах, разработочных таблицах, журналах-ордерах, в главной книге и т.д. 4) Проверка правильности исчисления расчетных пока-зателей (заработной платы, налогов, амортизационных сумм, резервов, процентов за кредиты и т.д. 5) Проверка правильности формирования отчетности — бухгалтерской, финансовой, налоговой, статистической, стра-ховой, кредитной и другой, предусмотренной страновым зако-нодательством. Другие формы контроля (например, документальные тема-тические проверки) основаны на регламентах, определяемых соответствующими контрольными ведомствами или руковод-ством фирмы (при проведении внутреннего контроля). Ревизии могут быть: • полные и частичные; • комплексные и тематические; • плановые и внеплановые. Ревизии проводятся органами управления в отношении подведомственных предприятий и учреждений, а также различ-ными государственными и негосударственными органами кон-троля (Департаментом финансового контроля и аудита Мини-стерства финансов РФ, казначейством, Центральным банком, аудиторскими службами). Результаты ревизии оформляются ак-том, на основании которого принимаются меры по устранению нарушений, возмещению материального ущерба и привлечению виновных к ответственности. 2.5. Государственные и муниципальные органы финансового контроля в РФ Принцип разделения власти, закрепленный в Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов Федерации, предусматривает контроль финансовой деятельности органов исполнительной власти со стороны Президента и органов представительной власти. Такой контроль осуществляется, прежде всего, при рассмотрении и утверждении проектов федерального и нижестоящих бюджетов, государственных и местных внебюджетных фондов, а также при утверждении отчетов об их исполнении. Финансовый контроль со стороны органов представи-тельной власти. • этой целью созданы соответствующие структуры: коми-теты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы, Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ. Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, соответствующие подкомитеты которого проводят экспортно-аналитические работы по всем финансовым вопросам. Так, подкомитет по бюджету дает заключение по проек-ту федерального бюджета. Другие подкомитеты занимаются оцен-кой законодательных предложений соответственно по вопросам налогообложения, банковской и финансовой деятельности. Особое место в системе финансового контроля со стороны органов представительной власти принадлежит Счетной пала-те РФ. Это независимый от Правительства РФ постоянно дей-ствующий орган государственного финансового контроля, наде-ленный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному Собранию РФ. Сфера полномочий Счетной палаты — контроль федеральной собственности и расходования федеральных де-нежных средств. Контролю подлежат все юридические лица: государствен-ные органы и учреждения, включая государственные внебюд-жетные фонды и ЦБР, органы местного самоуправления, ком-мерческие банки, страховые фирмы, а также другие коммерче-ские фирмы и негосударственные коммерческие организации — • части, связанной с получением, перечислением или использо-ванием ими средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, использованием федеральной собственности, а также наличием у них налоговых, таможенных и иных льгот, предо-ставленных федеральными органами. Перед должностными ли-цами Счетной палаты РФ поставлены следующие задачи:27 ◦ организация контроля исполнения федерального бюд-жета и внебюджетных фондов; ◦ подготовка предложений по устранению обнаруженных нарушений и упорядочению бюджетного процесса; ◦ оценка эффективности и целесообразности расходова-ния государственных средств, в том числе предоставленных на возвратной основе, и использования федеральной собственно-сти; ◦ определение степени обоснованности статей проектов федерального бюджета и внебюджетных фондов; ◦ финансовая экспертиза, т.е. оценка финансовых послед-ствий принятия федеральных законов для бюджета; контроль поступления и движения бюджетных средств на счетах бан-ков; ◦ регулярное представление Совету Федерации и Государ-ственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета; ◦ контроль поступления в федеральный бюджет денеж-ных средств от приватизации государственной собственно-сти, продажи и управления ею. Счетная палата обязана также контролировать состояние государственного внутреннего и внешнего долга РФ, а также деятельность Центрального банка России по обслуживанию гос-ударственного долга, эффективность использования иностран-ных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ, а так-же предоставление Россией финансовых и материальных ресур-сов в форме займов и на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям. Основные методы контроля, проводимого Счетной пала- той,— тематические проверки и ревизии. Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненно-го государству ущерба и привлечению к ответственности, в том числе к уголовной, должностных лиц, виновных в нарушении законодательства и бесхозяйственности, Счетная палата направ-ляет представление руководителю проверяемого предприятия, учреждения или организации, которое должно быть рассмотре-но в указанный в нем срок. При выявлении фактов грубых нарушений законности и финансовой дисциплины, наносящих государству прямой ущерб, или при несоблюдении порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты она имеет право давать предпи-сания, обязательные для исполнения. В случае если предписа-ния не исполняются, Коллегия Счетной палаты по согласованию • Государственной Думой может принять решение о приоста-новлении финансовых, платежных и расчетных операций по счетам юридического лица. Предписание может быть обжалова-но в судебном порядке. По закону деятельность Счетной палаты является гласной: ре-зультаты должны освещаться в средствах массовой информации. Финансовый контроль со стороны органов исполни-тельной власти. Контроль финансов со стороны Президента РФ осуществ-ляется в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов; назначения и освобождения от должности министра финансов РФ, представления Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя Центрального банка. Определенные функции финансового контроля выполняет Главное контрольное управление Президента РФ. Как струк-турное подразделение Администрации Президента оно подчи-няется непосредственно Президенту РФ, но взаимодействует со всеми органами исполнительной власти. Среди его функций: контроль над деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граж-дан и юридических лиц. Главное контрольное управление наделено правом требо-вать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий (независимо от формы собственности) представле-ния документов, материалов и любой информации, необходи-мой для проведения проверок; привлекать к проверкам специа-листов и представителей, правоохранительных органов и вно-сить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок. Оно вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рас-смотрены в течение 10 дней. Но оно не имеет права самостоя-тельно применять какие-либо санкции. Органы исполнительной власти всех уровней осуществляют финансовый контроль непосредственно в пределах своих пол-номочий, а также направляют и контролируют деятельность подведомственных им управленческих структур, в том числе финансовых. Правительство РФ наделено широкими полномочиями. Оно контролирует процесс разработки и исполнения федераль-ного бюджета, осуществление единой политики в области фи-нансов, денег и кредита. Правительство РФ контролирует и ре-гулирует финансовую деятельность министерств и ведомств; направляет деятельность подведомственных ему органов фи-нансового контроля. При Правительстве РФ действует Кон-трольно-наблюдательный совет, выполняющий ряд контроль-ных функций в области финансов. Важнейшее место в системе финансового контроля со сто-роны Правительства РФ занимает Министерство финансов РФ (Минфин), которое не только разрабатывает финансовую политику страны, но и непосредственно контролирует ее осу-ществление. Все структурные подразделения Минфина в той или иной форме контролируют финансовые отношения. Минфин, прежде всего, осуществляет финансовый кон-троль в процессе разработки федерального бюджета; контроли-рует поступление и расходование бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов; участвует в проведении валютного контроля; контролирует направление и использова-ние государственных инвестиций, выделяемых на основе реше-ний Правительства РФ. По результатам контроля Минфин вправе требовать устра-нения выявленных нарушений; ограничивать и приостанавли-вать финансирование из федерального бюджета предприятий и организаций при наличии у них фактов незаконного расходова-ния средств, а также непредставления ими соответствующей от-четности; взыскивать государственные средства, используемые не по назначению, с наложением предусмотренных штрафов. Большую роль в проведении финансового контроля играет осуществляемое Минфином методическое руководство органи-зацией бухгалтерского учета в стране, а также проведение ат-тестации по аудиту и лицензированию аудиторской деятель-ности (сюда не входит аудит банков). Следует отметить, что контрольные полномочия Минфина РФ распространяются на финансовые средства только феде-рального уровня. Бюджетное законодательство РФ предусматривает финансовую самостоятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Они сами несут ответствен-ность за формирование и использование своих бюджетов и вне-бюджетных фондов. Оперативный контроль использования государственных средств осуществляет действующий в рамках Минфина Депар-тамент государственного финансового контроля и аудита, а также органы федерального казначейства. Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина РФ. Департамент и его территориальные подразделения обязаны проводить комплексные ревизии и тематические проверки с целью контроля поступлений и целевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов; документальные проверки финансово-хозяйственной деятельности по заданиям правоохранительных органов, а также органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Органы федерального казначейства призваны осуществ-лять государственную бюджетную политику; управлять процес-сом исполнения федерального бюджета, осуществляя при этом жесткий контроль поступления, целевого и экономного исполь-зования государственных средств. На них возложены следующие задачи: ◦ контроль за доходной и расходной частью федерального бюджета в ходе его исполнения; ◦ контроль состояния государственных финансов в целом • представление высшим органам законодательной и исполни-тельной власти отчетов о финансовых операциях Правитель-ства РФ и состоянии бюджетной системы; ◦ контроль совместно с Банком России состояния госу-дарственного внешнего и внутреннего долга РФ; ◦ контроль государственных федеральных внебюджет-ных фондов и финансовых отношений между ними и федераль-ным бюджетом. Органы казначейства имеют право производить проверки различных денежных документов, отчетов и смет в государственных органах, банках, на предприятиях всех форм собственности, использующих средства федерального бюджета • внебюджетных фондов, приостанавливать операции по их счетам в банках. Они имеют право выдавать предписания о взыскании в бесспорном порядке государственных средств, с наложением штрафа в размере действующей учетной ставки Центрального банка России, а также налагать штрафы на коммерческие банки в случае несвоевременного зачисления ими поступающих от хозяйствующих объектов средств на счета федерального бюджета и внебюджетных фондов в размере действующей в данном банке процентной ставки, увеличенной на 10 пунктов. Как правило, органы казначейства взаимодействуют с налоговыми и правоохранительными органами. По решению Правительства РФ переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджетапризван значительно укрепить контрольные полномочия федерального казначейства в части федерального бюджета. Следует отметить, что в настоящее время не предусмотрено серьезной административной или уголовной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, что резко снижа-ет степень эффективности государственного финансового кон-троля. Практически неизвестны случаи, когда возбужденные по фактам нецелевого использования государственных ресурсов дела были доведены до суда. Финансовый контроль со стороны специализированных органов. Помимо рассмотренных выше органов финансового кон-троля, в России существует ряд специализированных органов финансового контроля, сферой деятельности которых является конкретная область финансов, например налогообложение или страхование. ◦ связи с повышением роли налогов в доходах государства при переходе к рыночной экономике стало необходимым выде-ление органов налоговой службы в особую систему. Главная за-дача налоговых органов — обеспечение единой системы кон-троля за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей. Система налоговых органов, подчиняющаяся Президенту РФ, включает Министерство РФ по налогам и сборам, а также государственные налоговые инспекции в субъектах РФ и орга-нах местного самоуправления. Основное оперативное звено — городские и районные налоговые инспекции, поскольку именно они осуществляют непосредственный налоговый контроль и ве-дут учет налогоплательщиков. Налоговые органы имеют право в соответствии с налоговым законодательством проверять любые денежные документы у юридических и физических лиц, включая совместные предприятия, иностранных граждан и лиц без гражданства; получать от них необходимые справки и сведения (за исключением составляющих коммерческую тайну); контролировать соблюдение хозяйствующими субъектами налогового законодательства и правильность исчисления налогов; обследовать любые используемые для извлечения доходов производственные, складские и торговые помещения; применять меры принудительного воздействия в отношении должностных лиц и граждан, включая изъятие соответствующих документов и приостановление операций по счетам в банках. Налоговые инспекции также имеют право наложения административных штрафов и принудительного взыскания недоимок по налогам в бюджет. Для обеспечения экономической безопасности РФ и укреп-ления государственной дисциплины в области налоговой дис-циплины созданы органы налоговой полиции, ее территориаль-ные и местные подразделения. Налоговая полиция призвана решать следующие задачи: • выявление, предупреждение и пресечение налоговых пре-ступлений и правонарушений; • защита сотрудников налоговой инспекции от противо-правных посягательств при исполнении ими служебных обязан-ностей; • предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах. Финансовый контроль в сфере страхования осуществляет Департамент страхового надзора Министерства финансов РФ. Департамент страхового надзора и территориальные орга-ны, помимо лицензирования страховой деятельности и регули-рования единого страхового рынка, осуществляют контроль обоснованности страховых тарифов и следят за соблюдением страховыми фирмами нормативов платежеспособности. Устанавливаются правила формирования и размещения страховых резервов, методика расчета соотношений между ак-тивами и обязательствами страховой фирмы, а также порядок учета страховых операций и формы отчетности по страховой деятельности, включая соблюдение установленных нормативов. • случае неоднократного выявления нарушений законода-тельства и нормативных документов органы страхового надзора имеют право ограничивать действие лицензий страховых фирм либо обратиться в арбитражный суд с иском об их ликвидации. Особая роль в осуществлении финансового контроля при- надлежит Центральному банку России (ЦБР). Как орган госу- дарственного управления, наделенный властными полномочия-ми, он организует и контролирует денежно-кредитные отноше-ния в стране. ЦБР осуществляет надзор за деятельностью коммерческих банков. С этой целью создано специальное под- разделение — Департамент банковского надзора, который проверяет соблюдение коммерческими банками банковского за-конодательства и установленных ЦБР нормативов банковской деятельности. При установлении фактов нарушений или предоставлении банками неполной или недостоверной информации ЦБР в зави-симости от вида нарушения вправе прибегнуть к определенным методам воздействия: штраф в размере от 0,1 до 1% от мини-мальной величины уставного капитала; выполнение требований ЦБР по финансовому оздоровлению; реорганизация; замена ру-ководства коммерческого банка; применение более жестких нормативов; запрет на проведение отдельных операций и на от-крытие филиалов на срок до одного года; назначение временной администрации в банке на срок до полутора лет и, наконец, как крайняя мера — отзыв лицензии и ликвидация банка. На Государственный таможенный комитет (ГТК) воз-ложен контроль за соблюдением налогового и таможенного за-конодательства при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации. Полномочия Федеральной службы по валютному и экс-портному контролю переданы Министерству экономического развития и торговли РФ и Министерству финансов РФ. Ос-новной задачей специализированного органа валютного кон-троля является поиск и пресечение «лазеек» в валютном законо-дательстве, позволяющих осуществлять беспрепятственный от-ток валютных активов за рубеж, создание банка данных потенциальных нарушителей валютного законодательства. Орган валютного контроля имеет право проверять все фи-нансовые документы организаций, осуществляющих внешне-экономическую деятельность; поднимать вопрос о приостанов-лении лицензий на право осуществления таких операций в слу-чаях выявления несоблюдения валютного и экспортного законодательства, непредставления отчетных документов. Гохран России (Государственное учреждение по форми-рованию Госфонда РФ, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней при Министер-стве финансов РФ) осуществляет контроль за целевым исполь-зованием, учётом, хранением драгоценных металлов, драгоцен-ных камней и изделий, их содержащих, за реализацией этих ценностей на внутреннем и внешнем рынках, сбором и сдачей в Госфонд России драгоценных металлов в виде лома и отходов и рекуперированных алмазов. Комитет РФ по финансовому мониторингу — осуществ-ляет сбор и обработку информации с целью противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, координирует деятельность в этой сфере иных федераль-ных органов исполнительной власти. Аудиторский контроль. Это новый вид финансового контроля, возникший в Российской Федерации с конца 80-х гг. С переходом к рыночной системе управления экономикой и появлением различных коммерческих структур резко повысились требования к их финансовой надежности, а также к объективности при оценке их финансового состояния. Основные задачи аудиторского контроля — установление достоверности бухгалтерской и финансовой отчетности и соответствия произведенных финансовых и хозяйственных операций. ТЕМА 3. БЮДЖЕТ, БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО И БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА План 3.1. Экономическая сущность, функции и роль бюджета 3.2. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ 3.3. Принципы построения бюджетной системы 3.4. Финансово-бюджетная политика и бюджетный процесс. 3.5. Принципы бюджетного процесса. 3.6. Бюджетное планирование и прогнозирование. 3.7. Организация бюджетных процедур. Исполнение бюджетов. 3.8. Казначейская система исполнения бюджетов. 3.9. Составление отчета об исполнении бюджета и утверждение его в законодательных органах власти. 3.1. Экономическая сущность, функции и роль бюджета • формировании и развитии экономической структуры лю-бого современного общества ведущую, определяющую роль иг-рает государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наибо-лее важных механизмов, позволяющих государству осуществ-лять экономическое и социальное регулирование, является фи-нансовая система общества, главное звено которой, — бюджет-ная система. Бюджет, занимающий центральное положение в финансо-вой системе страны и являющийся главной составляющей госу-дарственных финансов, — неотъемлемый атрибут государства. Это не только финансовая основа осуществления функций орга-нов государственной власти, но и основа его суверенитета. Чтобы определить понятие «бюджет», необходимо раскрыть его многогранное содержание. Под государственным бюджетом может пониматься «система императивных денежных от-ношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд». Данное определение подчеркивает важ-ную характеристику бюджета как элемента государственного принуждения. ◦ другой стороны, государственный бюджет – это «основной финансовый план государства, определяющий его доходы расходы, движение основной части централизованных финансовых ресурсов на конкретный период»29. Такой подход к определению бюджета отражает его существенный признак – плановость. Иное определение бюджета закреплено в Бюджетном ко-дексе РФ. В нем бюджет понимается как «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» Это определение бюджета пред-ставляется более функциональным. Оно отражает задачи, реша-емые бюджетной системой, ее многоуровневую структуру, а также двойственность структуры бюджета: с одной стороны, в нем выделяется доходная часть, представляющая собой сово-купность финансовых ресурсов для осуществления государ-ственной политики, и, с другой стороны - расходная часть, от-ражающая конкретные направления использования бюджетных средств. Таким образом, сложность определения понятия «бюджет» выражается в том, что он одновременно является категорией и материально-денежного (как фонд денежных средств), и эко- номического (как система императивных экономических отно-шений), и правового (как утверждаемый законом документ), и организационного (как система специальных институтов), и по-литического (как механизм согласования интересов различных партий и слоев общества), и социального (как инструмент реа-лизации социальной политики) содержания (рис. 2.). • рамках данного учебного курса понятие «бюджет» рас-сматривается прежде всего как экономическая и правовая кате-гория. Бюджет как экономическая категория представляет со- бой совокупность экономических императивных отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использо-вания государственных и муниципальных централизованных фондов денежных средств. фонд денежных система закон средств отношений (документ) категория «БЮДЖЕТ» система механизм согласования инструмент институтов интересов управления Рисунок 2 - Подходы к определению понятия «бюджет». Бюджет как система экономических отношений имеет две взаимосвязанные составляющие: отношения по поводу форми-рования, распределения и расходования бюджетного фонда и отношения, связанные с реализацией взаимосвязей между эле-ментами бюджетной системы и организацией бюджетного про-цесса. Иными словами, современные бюджетные отношения не ограничиваются законодательно утвержденным порядком фор-мирования доходов и осуществления расходов бюджетов, они развиваются в правовом поле функционирования всей финансо-вой системы страны, включающем не только принципы постро-ения и функционирования бюджетной системы и структурные взаимосвязи ее составляющих, но и правовое положение всех субъектов бюджетных отношений (налогоплательщиков, бюд-жетополучателей и всех участников бюджетного процесса), а также правовое регулирование бюджетов субъектов различных уровней и межбюджетных отношений, определяющее основы бюджетного процесса. Бюджет как правовая категория — это имеющий юриди-ческую силу закона основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом власти. Такой финансовый план закрепляет юридические права обязанности участников бюджетных правоотношений. ◦ современных условиях важнейшая роль бюджета заклю-чается в том, что он является основным инструментом государ-ственного регулирования экономики, обеспечения ее стабильно-сти и развития. С помощью бюджета государство осуществляет перераспределение валового внутреннего продукта между от-раслями, регионами страны, а также между отдельными субъек-тами экономики. Цели такого перераспределения различны. К ним может относиться содействие развитию приоритетных от-раслей экономики; поддержка тех ее секторов, которые являют-ся убыточными или низкорентабельными, но имеют высокую социальную значимость (например, сельское хозяйство), а также необходимы для обеспечения национальной безопасности; вы-равнивание социально-экономического развития отдельных ре-гионов страны; преодоление чрезмерной дифференциации до-ходов граждан и др. Бюджет оказывает не только прямое, но и косвенное влия-ние на социально-экономическое развитие страны. Прямое вли-яние – это изменение распределения ресурсов в экономике, ко-торое является непосредственным результатом налогообложе-ния или осуществления бюджетных расходов. Косвенное воздействие заключается в том, что закрепленные в бюджетных документах прогнозные значения основных показателей разви-тия страны (ВВП, уровня инфляции, курса национальной валю-ты и др.), приоритеты государственной финансовой политики, конкретные направления формирования и расходования средств бюджета формируют в обществе определенные ожидания и учи-тываются другими субъектами рынка при планировании своей хозяйственной деятельности на перспективу. ◦ целом, влияние бюджетного регулирования на экономи-ческое развитие страны является сложным и неоднозначным. Например, изъятие в бюджет части доходов граждан и органи-заций с помощью системы налогообложения сдерживает уровень экономической активности в стране. Однако при этом расширяются возможности проведения государственных программ развития, финансируемых за счет бюджетных средств. Активное выравнивание доходов региональных бюджетов за счет финансовой поддержки центра, способствующее улучшению положе-ния более бедных территорий, может оцениваться как неспра-ведливое с позиции богатых регионов, являющихся донорами таких программ. Таким образом, при формировании государ-ственного бюджета необходима выработка таких подходов, ко-торые учитывали бы баланс различных общественных интере-сов. Вместе с тем, воздействие бюджетной политики на эконо-мику страны очень велико и затрагивает интересы самых раз-ных категорий населения, хозяйствующих субъектов, государ-ственных органов. Поэтому планирование и утверждение бюджета является сферой конкуренции различных групп интересов. Основные дискуссии разворачиваются вокруг фунда-ментального вопроса экономической политики - о роли и масштабах государственного регулирования. Рост доли ВВП, перераспределяемой через бюджет, отражает усиление регулирующего воздействия на экономику. Наоборот, ее сни-жение является индикатором более либеральной экономиче-ской политики. Выбор между данными вариантами в долго-срочном плане зависит от общественных предпочтений, кото-рые выявляются в процессе избирательной кампании, референдума и других форм волеизъявления граждан. Будучи производными от финансовых отношений, бюджет-ные отношения призваны выполнять те же государственные функции. К их числу относятся: 1) распределительная функция бюджета реализуется в процессе аккумулирования денежных средств в бюджетном фонде страны (при поступлении доходов в бюджет) и их направления на удовлетворение общегосударственных потреб-ностей (финансирование расходов на государственное управле-ние, национальную оборону, поддержку важнейших отраслей экономики, социально-культурные мероприятия и пр.). Свойства общественных благ таковы, что их производство является коммерчески неэффективным, и рынок не может са-мостоятельно его обеспечить. Следовательно, эту функцию в экономике берет на себя государство, и источником финанси-рования общественных благ выступают бюджетные средства. Обеспечение общественными благами выражает распредели-тельную функцию бюджета, иногда называемую аллокацион-ной. 2) перераспределительная функция бюджета проявля- ется в корректировке существующего распределения доходов и богатства с целью обеспечения соответствия общественным представлениям о «честном» и «справедливом» распределении. Через бюджет осуществляется перераспределение ВВП между отраслями, регионами и гражданами с целью устранения дис-пропорций и обеспечения макроэкономического равновесия. Отраслевое перераспределение денежных средств через бюд-жет помогает развитию приоритетных отраслей экономики и поддерживает убыточные, но социально важные отрасли (например, сельское хозяйство). Территориальное перераспре-деление позволяет обеспечить социально-экономическое вы-равнивание регионов, гарантировать каждому гражданину, не зависимо от места проживания, получение минимально необ-ходимых общественных благ. В сферу бюджетного перераспределения вовлекаются почти все участники общественного производства: как субъекты фор-мирования доходов бюджета (налогоплательщики и другие субъекты) и как бюджетополучатели. Суть и смысл перераспре-делительной функции бюджета состоит в том, что, осуществляя изъятие денежных средств у одних субъектов и направляя дру-гим, государство регулирует и выравнивает уровни доходов первичных звеньев, отраслей и секторов экономики, территорий • социальных групп и тем самым смягчает диспропорции, воз-никающие в процессе первичного распределения доходов и фи-нансовых ресурсов. В перераспределительной функции бюджета особенно ярко проявляется его императивный характер. Масштабы бюджетных распределительных отношений (доля бюджета государственного в валовом национальном продукте) определяются многими факторами и, прежде всего, национальными традициями, обще-экономической ситуацией, сложностью и масштабностью соци-ально-экономических задач, стоящих перед обществом на том или ином этапе развития (потребностями структурной пере-стройки, степенью социальной напряженности, внешнеполити-ческой ситуацией и др. факторами). Рост доли ВВП, перерас-пределяемой через бюджет, отражает усиление регулирующего воздействия на экономику. Наоборот, ее снижение является ин-дикатором более либеральной экономической политики. 3) контрольная функция бюджета позволяет анализи- ровать, насколько своевременно и полно финансовые ресурсы поступают в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления и как фактически складываются пропорции в распределении бюджетных средств, соответствует ли их реальная величина объему утвержденных расходных обязательств. Важной составляющей также является контроль результатов расходования бюджетных средств. Помимо приведенных трех основных функций, в научной литературе отмечают и иные функции бюджета, характеризую-щие отдельные стороны его участия в экономических и соци-альных процессах. Рассмотрим некоторые из них. Современный экономический кризис ярко выделил стаби- лизационную функцию бюджета, которая отражает воздей- ствие бюджета на основные макроэкономические показатели, такие как экономический рост, занятость, уровень цен и пр. Информационная функция состоит в особой роли бюджета как индикатора текущего состояния экономики страны и соци-альной сферы, политической ситуации. В бюджете, как важ-нейшем финансовом плане государства, воплощается прогноз будущей экономической ситуации. Эта информация представля-ет интерес для широкого круга пользователей: внешних и внут-ренних инвесторов, заемщиков, субъектов хозяйствования, ря-довых граждан страны. Закладываемые в закон о бюджете пла- ново-прогнозные показатели формируют в обществе определенные ожидания. Поэтому так важно обеспечить возможность широкого доступа различных общественных инсти-тутов, граждан к бюджетному процессу на всех его стадиях. ◦ современных теоретических исследованиях, посвященных сущности бюджета, отмечается также такая функция как ин- ституционализация общественных предпочтений. В демо- кратических государствах принятию закона о бюджете обяза-тельно предшествует его рассмотрение в парламенте. На этом этапе в составленный правительством законопроект вносятся корректировки с учетом мнений депутатов, представляющих интересы своих избирателей. Таким образом, структура бюдже-та отражает общественные предпочтения в отношении государ-ственной политики. Посредством механизмов представительной демократии эти предпочтения воплощаются в конкретных бюд-жетных показателях. Практически все вышеперечисленные функции бюджета присущи ему независимо от конкретной экономической и поли-тической ситуации в отдельной стране, при этом речь идет о странах с рыночной экономикой и демократией. Однако мас-штабы реализации функций бюджета, выбираемые инструменты • технологии зависят от приоритетов бюджетной политики, по-ставленных целей и задач. При ее планировании государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности. Предсказуемость и обоснованность бюджетной политики – основной фактор общей макроэкономи-ческой устойчивости. 3.2. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ Бюджетное устройство — это организационные принципы построения бюджетной системы Российской Федерации, ее структура, а также взаимосвязь между отдельными ее звеньями. Исходя из положений Бюджетного кодекса РФ бюджетное устройство Российской Федерации, отражая сложную иерархию бюджетных взаимосвязей внутри страны, включает в себя три составляющие (рис. 3.). Бюджетное устройство и структура бюджетной системы государства определяется формой его государственного устройства. Бюджетная система в унитарных государствах включает два уровня: государственный бюджет и бюджеты территорий. Федеративная форма государственного устройства предопреде-ляет трехуровневую бюджетную систему, включающую: 1) гос-ударственный (федеральный) бюджет; 2) бюджеты членов феде-рации; 3) местные бюджеты. Бюджетное устройство Российской Федерации Бюджетная система РФ Бюджетное право и бюджетная классификация РФ Принципы построения бюджетной системы РФ Рисунок 3. - Структура бюджетного устройства РФ Федеративное устройство России закреплено в Конституции РФ. В соответствии с Конституцией РФ, Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целост-ности, единстве системы государственной власти, разграниче-нии предметов ведения и полномочий между органами государ-ственной власти РФ и органами государственной власти субъек-тов РФ. Центральным звеном бюджетного устройства страны явля-ется ее бюджетная система. Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетную систему Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую законодательством сово-купность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федера-ции, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюд-жетных фондов. Бюджетный кодекс РФ закрепляет трехуровневую структу-ру бюджетной системы Российской Федерации (рис. 4.): 1) первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; 2) второй уровень — бюджеты субъектов Российской Фе-дерации и бюджеты территориальных государственных вне-бюджетных фондов; 3) третий уровень — местные бюджеты, в том числе: • бюджеты муниципальных районов, • бюджеты городских округов, • бюджеты внутригородских муниципальных образова-ний городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; • бюджеты городских и сельских поселений. Бюджетная система Российской Федерации первый Федеральный бюджет Бюджеты государственных уровень внебюджетных фондов второй Бюджеты субъектов РФ Бюджеты территориальных уровень государственных внебюджетных фондов третий Бюджеты муниципальных образований уровень Бюджеты Бюджеты муници- Бюджеты внутригородских городских округов пальных районов территорий городов федерального значения Бюджеты городских Бюджеты сельских поселений поселений Рисунок 4 – Структура бюджетной системы РФ Рассмотрим каждый из этих составляющих звеньев бюд-жетной системы РФ. Федеральный бюджет – центральный элемент в финансо-вой системе любого государства, представляющий собой форму образования и расходования денежных средств, предназначен-ных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения Федерации. Через федеральный бюджет осуществляет-ся перераспределение валового внутреннего продукта и нацио-нального дохода в рамках всего государства. Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств, предназначен-ных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Региональные бюджеты являются симво-лом и гарантом региональной обособленности, независимости, самостоятельности и ответственности субъектов Федерации. Бюджеты субъектов РФ представлены пятью различными видами региональных бюджетов, среди них: бюджеты респуб-лик в составе РФ, бюджеты краев, бюджеты областей, бюджет автономной области, бюджеты автономных округов, бюджеты городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Бюджеты муниципальных образований Российской Федера-ции также представлены разными видами бюджетов. В зависи-мости от видов муниципальных образований, на территории ко-торых функционируют соответствующие местные бюджеты, выделяются муниципальные районы, городские округа, сель-ские и городские поселения. Одной из наиболее острых проблем формирования бюджетного устройства России в настоящее время является определение места, роли и функций местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации. С одной стороны, местные бюджеты являются составляющей частью финансовой системы страны, а с другой - являются финансовой базой местного самоуправления, которое, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, не входит в систему государственных органов власти. Бюджеты государственных внебюджетных фондов яв-ляются самостоятельным звеном бюджетной системы РФ, фор мируются на федеральном и территориальном уровнях. В насто-ящее время они включают в себя: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования. Правовая форма бюджетов проявляется в том, что феде-ральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов. Бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территори-альных государственных внебюджетных фондов разрабатыва-ются и утверждаются в форме законов субъектов Федерации. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного само-управления либо в порядке, установленном уставами муници-пальных образований (табл. 1.). Таблица 1 – Правовая форма бюджетов Вид бюджета Кто утверждает Правовая форма Федеральный бюджет и Федеральные органы Федеральный закон бюджеты государственных представительной (законо- внебюджетных фондов дательной) власти Бюджет субъекта РФ и Органы представительной Закон субъекта РФ бюджеты территориальных (законодательной) власти государственных внебюд- субъекта РФ жетных фондов Местные бюджеты Органы представительной Нормативный акт (законодательной) власти (постановление, ре- муниципального образова- шение и т. д.) ния; Иной способ утвержде- ния, предусмотренный уставом муниципального образования Совершенно обособленным понятием в структуре бюджетного устройства России является понятие консолидированного бюджета. Консолидированный бюджет — свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории, за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов, без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Консолидированный бюджет Российской Федерации — федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами (рис. 5). Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации — бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами (рис. 5). Консолидированный бюджет муниципального района — бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами (рис. 5). Консолидированный бюджет Российской Федерации Федеральный бюджет Консолидированные бюджеты субъектов РФ Бюджеты субъектов РФ Бюджеты Консолидированные бюджеты городских округов муниципальных районов Бюджеты муници- пальных районов Бюджеты городских Бюджеты сельских поселений поселений Рисунок 5 - Структура консолидированного бюджета РФ Консолидированный бюджет — расчетный документ, отражающий соединение (консолидацию) всех показателей, характеризующих объединяемые бюджеты. Чтобы не допустить ошибок в процессе консолидации, соблюдают определенные правила суммирования основных показателей бюджета — доходов, расходов, дефицита (профицита). При определении итоговых показателей по своду бюджетов запрещается: — сальдировать дефициты одних бюджетов с профицитами других бюджетов (т.е. взаимно сокращать дефициты одних и профициты других бюджетов в составе сводного бюджета); — недопустим двойной счет трансфертов, поскольку они проходят в составе доходов одних бюджетов и одновременно как группа расходов в составе вышестоящего бюджета. В практике международных сопоставлений используются еще два дополнительных термина: «консолидированный расширенный бюджет» и «расширенный бюджет правительства». Консолидированный расширенный бюджет включает свод бюджетов всех уровней и свод всех внебюджетных фондов. Для России и США важно учитывать именно этот показатель для оценки влияния публичных расходов на состояние макроэкономической сбалансированности, поскольку без учета внебюджетных фондов основные показатели консолидированного бюджета не в полной мере отражали бы реальное значение отдельных показателей. В тех странах, где отсутствуют внебюджетные фонды и их роль играют целевые бюджетные фонды, такое дополнительное понятие излишне (например, для ФРГ, Франции). Термин «расширенный бюджет правительства» используется для анализа влияния проводимой правительством федеральной политики на социально-экономическое развитие страны, для оценки деятельности федеральных органов власти и т.п. Консолидированный бюджет Российской Федерации, как и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, не рассматривается и не утверждается законодательными (представительными) органами власти всех уровней. То есть самостоятельного правового значения консолидированный бюджет не имеет, а выполняет информационную функцию и составляется для целей прогноза, расчета и анализа складывающихся пропорций в бюджетной сфере (рис. 6.). Показатели консолидированных бюджетов используются в целях: разработки сводного финансового баланса государства и территорий определения степени централизации финансовых ре- сурсов, отражаемых в сводном финансовом балансе разработки прогнозов экономического и социального развития государства и территорий разработки экономико-математических моделей про-гнозирования бюджетов определения нормативов отчислений от регулирующих налогов в бюджеты субъектов РФ и размеров дотаций определения бюджетных показателей различных видов обеспеченности жителей страны (медицинское обслу- живание, образование и т.д.) сравненияРисунок 6с . аналогичными–Использованиепоказателямителейдругих госу- дарствконсолидированных бюджетов Эти бюджеты в первую очередь являются статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующим агрегированные данные по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлениям их использования по территории в целом Российской Федерации и отдельных субъектов Российской Федерации. Количественные характеристики консолидированного бюджета служат для подтверждения реальности и обоснованности показателей федерального, региональных и местных бюджетов. 3.3. Принципы построения бюджетной системы • системе принципов, на базе которых формируется бюджетное устройство страны, следует различать:  принципы построения бюджетной системы;  принципы формирования и исполнения бюджетов;  принципы организации бюджетного процесса. Действующий в настоящее время перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации закреплен в ст. 28- 38 Бюджетного кодекса РФ, и к ним относятся: 1) единства бюджетной системы РФ; 2) разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ; 3) самостоятельности бюджетов; 4) равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; 5) полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; 6) сбалансированности бюджета; 7) результативности и эффективности использования бюджетных средств; 8) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; 9) прозрачности (открытости); 10) достоверности бюджета; 11) адресности и целевого характера бюджетных средств; 12) подведомственности расходов бюджетов; 13) единства кассы. Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ означает закрепление доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. Принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; устанавливать в соответствии с законодательством налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ; самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ) и т.д. Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете. Принцип прозрачности (открытости) означает обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований; обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов; стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых за пределами территории РФ, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ. 3.4. Финансово-бюджетная политика и бюджетный процесс Бюджетный процесс — регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по состав-лению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, по утверждению и ис-полнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджет-ных фондов, а также по контролю за их исполнением. Бюджетный процесс включает четыре стадии (этапа) бюджетной деятельности: • Составление проекта бюджета. • Рассмотрение и утверждение бюджета. • Исполнение бюджета. • Составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Важнейшей составной частью бюджетного процесса явля-ется бюджетное регулирование, представляющее собой ча-стичное перераспределение финансовых ресурсов между бюд-жетами разных уровней, контроль и анализ бюджетных пока-зателей, осуществляемые на всех стадиях бюджетной деятельности. Продолжительность бюджетного процесса длится около трех лет: составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение занимают около года, исполнение, или бюджет-ный период,— с 1 января по 31 декабря (календарный год), со-ставление отчета об исполнении бюджета и его утверждение — восемь месяцев. Перечень участников бюджетного процесса определен ст. 152 Бюджетного кодекса РФ и состоит из трех крупных блоков: исполнительные органы, законодательные органы и кредитные организации (рис. 7). Конкретные участники бюджетного процесса на феде-ральном уровне определены ст. 164 Бюджетного кодекса РФ. Участники бюджетного процесса на уровне субъектов РФ • муниципальных образований определяются законами субъек-тов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном процессе на соответствующей территории. Участники бюджетного процесса наделены в соответствии • Бюджетным кодексом РФ бюджетными полномочиями (рис. 8). Рисунок 8 - Бюджетные полномочия участников бюджетного процесса Бюджетные полномочия - права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъек-тов РФ и муниципальных образований устанавливаются гл. 2 Бюджетного кодекса РФ. Бюджетные полномочия - права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъек-тов РФ и муниципальных образований устанавливаются гл. 2 Бюджетного кодекса РФ. Законодательные (представительные) органы государ-ственной власти, представительные органы местного само-управления: ◦ рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении; ◦ осуществляют контроль за обоснованностью формиро-вания и исполнения бюджетов; ◦ формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответ-ствующего уровня бюджетной системы РФ. Исполнительные органы государственной власти, орга-ны местного самоуправления: ◦ осуществляют составление бюджета; ◦ вносят проект бюджета с необходимыми документами • материалами на утверждение законодательного (предста-вительного) органа власти (органа местного самоуправления); ◦ исполняют бюджет, представляют отчет об его ис-полнении на утверждение законодательных (представитель-ных) органов, органов местного самоуправления; ◦ осуществляют контроль за обоснованностью формиро-вания и исполнения бюджета. Органом денежно-кредитного регулирования является Центральный банк России, который: • разрабатывает основные направления денежно-кредитной политики; • обслуживает счета бюджетов; • выполняет функции генерального агента по государ-ственным ценным бумагам. Органами государственного или муниципального финан-сового контроля являются: • Счетная палата Российской Федерации; • контрольные и финансовые органы исполнительной вла- сти; • контрольные органы законодательных (представитель-ных) органов государственной власти, органов местного само-управления. Органы государственного контроля контролируют испол-нение бюджетов и государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов бюджетов и целевых программ. Главный распорядитель средств бюджета — орган вла- сти, имеющий право распределять средства бюджета по подве-домственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расхо-дов бюджета. Главный распорядитель бюджетных средств: • распределяет бюджетные средства по получателям и распорядителям; • утверждает сметы доходов и расходов; • составляет бюджетную роспись (документ о поквар-тальном распределении доходов и расходов и источников фи-нансирования дефицита бюджетов, устанавливающий распре-деление бюджетных ассигнований между получателями бюд-жетных средств); • контролирует целевое использование бюджетных средств, их возврат; • представляет сводный отчет об исполнении бюджета; • выступает в суде от имени казны РФ. Распорядитель бюджетных средств — орган государ-ственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств: • распределяет средства по подведомственным получа- телям; • составляет бюджетную роспись; • утверждает сметы доходов и расходов бюджетных учреждений; • контролирует использование бюджетных средств. Получатель бюджетных средств — бюджетное учрежде- ние или иная организация, имеющие право на получение бюд-жетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соот-ветствующий год. Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являют-ся: Президент РФ; Государственная Дума Федерального Собра-ния РФ; Совет Федерации Федерального Собрания РФ; Прави-тельство РФ; Министерство финансов РФ (орган, ответственный за составление и исполнение бюджета); Федеральное казначей-ство (орган, осуществляющий казначейское исполнение феде-рального бюджета); органы, осуществляющие сбор доходов бюджета; Центральный банк РФ; Счетная палата; главные рас-порядители и распорядители бюджетных средств; другие орга-ны, на которые законодательством РФ возложены бюджетные, налоговые или иные полномочия. 3.5. Принципы бюджетного процесса и сводное финансовое планирование Принципы организации бюджетного процесса: 1) единство, выражающееся в единой правовой базе, еди-ной бюджетной классификации, единстве форм бюджетной до-кументации, необходимой для статистической и бюджетной ин-формации при составлении консолидированного бюджета РФ и территорий, единстве денежной системы; 2) самостоятельность каждого участника осуществлять бюджетный процесс. Обеспечивается наличием собственных и регулирующих источников доходов, а также правом определять направления их использования; 3) сбалансированность — соответствие расходов бюджета его доходам, создание финансовых резервов, обеспечение устойчивости бюджета и необходимых пропорций в распределении средств между сферами хозяйства и экономическими регионами. Управление процессами создания, распределения, перерас-пределения и потребления финансовых ресурсов осуществляет-ся с помощью финансового планирования, объектом которого являются фонды денежных средств. Благодаря финансовому планированию обеспечивается сбалансированность народно-хозяйственных, межотраслевых пропорций, определяются пути рационального использования трудовых, материальных и фи-нансовых ресурсов. Перспективное финансовое планирование на всех уров- нях власти осуществляется в целях:  обеспечения координации экономического и социального развития и финансовой политики;  прогнозирования объемов финансовых ресурсов, необхо-димых для обеспечения планируемых мероприятий;  прогнозирования финансовых последствий реформ, про-грамм;  определения возможности реализации различных мер в области финансов. Финансовое планирование на общегосударственном и тер-риториальных уровнях обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Каждый финансовый план решает задачи организации и управления финансами в конкретном звене управления. В систему финансовых планов входят:  перспективные финансовые планы;  сводные финансовые балансы, составляемые на общего-сударственном и территориальных уровнях управления. Перспективный финансовый план разрабатывается на основе показателей прогноза экономического и социального развития государства. В нем содержатся данные о возможностях бюджета по мобилизации доходов и финансированию расход-ных статей бюджета. Этот план составляется на три года по укрупненным показателям бюджета. План ежегодно корректи-руется на показатели уточненного прогноза социально-экономического развития государства. Сводный финансовый баланс — это баланс финансовых ресурсов, созданных и использованных в государстве или на определенной территории. Сводный финансовый баланс охва-тывает средства всех бюджетов, внебюджетных целевых фондов • предприятий, расположенных на соответствующей террито-рии. Составление сводного финансового баланса является под-готовительным этапом разработки адресного финансового пла-на, т.е. бюджета. Сводный финансовый баланс государства поз-воляет увязать материальные и финансовые пропорции в народ-ном хозяйстве, скоординировать показатели всех звеньев финансово-кредитной системы, обеспечить проверку сбаланси-рованности прогноза экономического и социального развития государства, определить источники финансирования мероприя-тий, намеченных этим прогнозом, выявить резервы дополни-тельных финансовых ресурсов, произвести прогнозные финан-совые расчеты; разработать направления финансовой политики. Сводный финансовый баланс государства разрабатывается в Министерстве экономики РФ с участием Министерства фи-нансов РФ на основе макроэкономических показателей. 3.6. Бюджетное планирование и прогнозирование ◦ отличие от сводного финансового планирования, осуществляемого, как правило, на более длительный период, бюджетное планирование и прогнозирование является адресным • рассчитано на бюджетный период, т.е. не более чем на год. Но так как основная подавляющая часть показателей сводного финансового баланса включает ряд бюджетных показателей, то при составлении перспективного сводного финансового баланса необходимо проводить плановые и прогнозные расчеты основных бюджетных показателей. Методика сводного планирования доходов бюджета базируется на макроэкономических прогнозных показателях на оче-редной год и среднесрочную перспективу; основана на установ-ленном законодательными актами и соответствующими ин- структивными материалами порядке формирования налогооблагаемой базы, ставках; учитывается также сложив-шийся уровень собираемости налогов. Планирование бюджета по доходам выключает три важ-нейших направления: — расчет прогнозируемых сумм мобилизации контингентов всех видов доходов; — распределение регулирующих доходов по уровням бюд-жетной системы в порядке и пропорциях, предусмотренных за-конодательством; — определение взаимоотношений вышестоящих и ниже-стоящих бюджетов в части предоставления финансовой помощи (дотаций, субвенций) и выравнивания бюджетной обеспеченно-сти через Фонд финансовой поддержки. Основные методы планирования расходов бюджета: программно-целевой и нормативный. Программно-целевой метод бюджетного планирования за-ключается в системном планировании выделений бюджетных средств в соответствии с утвержденными целевыми программа-ми, составляемыми для осуществления экономических и соци-альных задач. Этот метод планирования финансовых ресурсов способствует соблюдению единого подхода к формированию и рациональному распределению фондов финансовых ресурсов по конкретным программам и проектам и их концентрации и целе-вому использованию, улучшению контроля. Все это повышает уровень эффективности освоения средств. В последнее десятилетие в нашей стране этот метод бюд-жетного планирования и финансирования неуклонно расширя-ется. Этому способствуют разработка и осуществление многих федеральных и региональных экономических, социальных, эко-логических и других программ. Следует полагать, что в перспективе этот метод будет находить все более широкое распро-странение. Объем средств, выделяемых для осуществления мероприя-тий и проектов, определяется на основе сметного порядка пла-нирования и финансирования. В основе расчетов смет бюджет-ных учреждений лежат объемные показатели деятельности (число коек, число учащихся, число групп, классов и т.д.), время функционирования учреждений и финансовые нормы. При пла-нировании мероприятий по социальной защите населения (пен-сии, пособия и др.) учитываются численность получателей этих средств и установленные нормы выплат. Нормативный метод планирования расходов и выплат ис-пользуется в основном при планировании средств на финанси-рование бюджетных мероприятий и составлении смет бюджет-ных учреждений. Нормы устанавливаются законодательными или подзаконными актами. Такими нормами могут быть: — денежное выражение натуральных показателей удовле-творения социальных потребностей (например, нормы расходов на питание населения в бюджетных учреждениях, обеспечение их медикаментами, мягким инвентарем и др.); — нормы индивидуальных выплат (например, ставка зара-ботной платы, размеры пособий, стипендий и т.д.); — нормы, в основе которых лежат средние статистические величины расходов за ряд лет, а также материально-финансовые возможности общества в конкретный период (например, нормы на содержание помещений, учебных расходов и т.д.). На основе натуральных показателей (численность обслужи-ваемых лиц, площадь помещения и т.д.) и финансовых норм со-ставляются бюджетные сметы расходов, что позволяет ре-шать следующие задачи:  обеспечение бюджетных учреждений государствен-ным финансированием;  анализ предполагаемых проектов расходов и отчетов об использовании средств;  контроль за эффективным и экономным расходовани-ем средств. Совершенствованию бюджетного планирования и финансо-вого обеспечения бюджетных учреждений должен содейство-вать переход к формированию региональных и местных бюдже-тов на основе минимальных государственных социальных стан-дартов, социальных и финансовых норм. Согласно уже принятым законам, регламентирующим финансовую деятельность, Правительством РФ должны быть разработаны и утверждены Советом Федерации и Государственной Думой минимальные государственные социальные и финансовые нормы в целом по Российской Федерации. На основе этих норм субъекты Российской Федерации разрабатывают и утверждают территориальные нормы с учетом особенностей развития отдельных территорий. Доведенные до местных органов власти нормы являются основой для составления смет бюджетных учреждений и составления на их основе минимального бюджета территории. Тем самым бюджеты территорий будут обеспечиваться минимальным объемом финансовых ресурсов, а составление бюджетов будет основано на объективной нормативной основе. Финансово-бюджетное прогнозирование — комплекс ве-роятностных оценок возможных путей развития доходной и расходной частей бюджета. Цель бюджетного прогнозирования — на основе сложив-шихся тенденций, конкретных социально-экономических усло-вий и перспективных оценок разработать и обосновать опти-мальные пути развития бюджета и на этой основе дать предло-жения по его укреплению. Своевременный учет результатов такого прогнозирования является важным условием для приня-тия наиболее эффективных мер в финансовой политике государ-ства, региона. Расчет прогнозируемых бюджетных показателей основан на иных методологических подходах, нежели расчеты показателей годового бюджета. Если показатели годовых и квартальных бюджетов определяются на базе прямых расчетов экономических • финансовых параметров, то при определении прогнозных бюд-жетных показателей, как правило, такой возможности нет из-за отсутствия необходимых статистических и отчетных данных. При разработке прогноза развития бюджета могут быть ис-пользованы различные методы. 1) Метод экстраполяции, т.е. составление перспективы исходя из практики предшествующих периодов. Однако этот метод пригоден для прогнозирования лишь некоторых статей расходов и доходов бюджета, имеющих более или менее ста-бильный характер. 2) Метод экспертных оценок, т.е. прогноз, строящийся на базе оценок, сделанных и обоснованных компетентными специ-алистами в отдельных отраслях науки и народного хозяйства, также не лишен недостатков, поскольку имеет элемент субъек-тивизма. 3) Применение этих двух методов одновременно. При этом используются как объективные тенденции развития, так и мне-ния экспертов. При прогнозировании объема ресурсов бюджета на пер-спективу следует использовать экономический и статистиче-ский анализ сложившихся тенденций, позволяющий в среднем с определенной степенью вероятности нивелировать влияние множества факторов, выявить наиболее общее в совокупности тенденций. Экономический анализ дополняется изучением тем-пов развития исследуемых показателей, их взаимными соотно-шениями, расчетами среднегодовых темпов исследуемых явле-ний по годам, сопоставлением их развития с темпами других экономических величин (производственными основными фон-дами, численностью населения и др.). Такой анализ необходим потому, что государственные и муниципальные бюджеты связа-ны с реальными экономическими ситуациями и поэтому быстро реагируют на изменения в любой отрасли народного хозяйства, связаны с политикой в области социальной защиты населения, изменениями в порядке финансирования государственных и му-ниципальных расходов и т.д. 3.7. Организация бюджетных процедур. Исполнение бюджетов ◦ соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 169) про-ект федерального бюджета и проекты бюджетов государствен-ных внебюджетных фондов РФ составляются и утверждаются сроком на 3 года — очередной финансовый год и плановый пе-риод. Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период уточняет показа-тели утвержденного федерального бюджета планового периода • утверждает показатели второго года планового периода со-ставляемого бюджета. Проект бюджета субъекта РФ и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) составляются и утверждаются сроком на 3 года — очередной финансовый год и плановый период. Проект бюджета муниципального района, проект бюджета городского округа составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период). Проект бюджета поселения составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период). ◦ случае, если проект местного бюджета составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная админи-страция муниципального образования разрабатывает и утвер- ждает среднесрочный финансовый план муниципального обра- зования. Составление проектов бюджетов — исключительная пре-рогатива Правительства РФ, высших исполнительных органа государственной власти субъектов Федерации и местных адми-нистраций муниципальных образований. Непосредственную подготовку проектов бюджетов осу-ществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований. Основой для составления проектов бюджетов служат: • Бюджетное послание Президента РФ; • прогноз социально-экономического развития соответ-ствующей территории; • основные направления бюджетной и налоговой полити-ки; • государственные (муниципальные) программы. Президент РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, направляет Федеральному Со-бранию Бюджетное послание, в котором определяет бюджет-ную политику государства на очередной финансовый год. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет. Среднесрочный финансовый план субъекта РФ (муници-пального образования) – это документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта РФ (местного бюджета). Сводный финансовый баланс Российской Федерации — это документ, характеризующий объем и использование финан-совых ресурсов Российской Федерации (валового национально-го располагаемого дохода) и секторов экономики32. Сводный финансовый баланс Российской Федерации со-ставляется в целях оценки объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально-экономического развития Рос-сийской Федерации и проекта федерального бюджета на оче-редной финансовый год и плановый период и влияния феде-ральной политики в области экономического развития на пока- затели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Таким образом, составление проектов бюджетов — это стадия бюджетного процесса, на которой не только определяют-ся первичные параметры бюджета на предстоящий финансовый год и плановый период, но и закладываются реальные основы создания рациональной системы принятия экономических ре-шений на высшем уровне и механизмов эффективного управле-ния бюджетным процессом. Порядок рассмотрения проекта закона о федеральном бюджете и его утверждения определяется Бюджетным кодексом РФ (рис. 8). Правительство Российской Федерации вносит на рассмот-рение и утверждение в Государственную Думу проект феде-рального закона о федеральном бюджете на очередной финан-совый год и плановый период не позднее 1 октября текущего года. Государственная Дума рассматривает проект федерально-го закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 60 дней в трех чтениях33. Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плано-вый период в течение 5 дней со дня принятия передается на рас-смотрение Совета Федерации. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плано-вый период в течение 5 дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования в СМИ. Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, а также подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания в установленном порядке. Исполнение бюджета — это совокупность операций по формированию и использованию средств бюджета. Организация исполнения бюджета возлагается на соответ-ствующий финансовый орган (орган управления государствен-ным внебюджетным фондом). Рисунок 8 – Порядок рассмотрения и утверждения федерально-го бюджета Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Сводная бюджетная роспись — документ, который со-ставляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам фи-нансирования дефицита бюджета.35 Кассовый план — прогноз кассовых поступлений в бюд- жет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом го-ду.36 Составление и ведение кассового плана осуществляется финансовым органом или уполномоченным органом исполни-тельной власти (местной администрации). Бюджет исполняется на основе принципов единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюд-жетной системы РФ осуществляется Федеральным казначей-ством. Для этого Федеральное казначейство открывает в Цен-тральном банке РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казна-чейством либо органом государственной власти субъекта РФ. При кассовом обслуживании исполнения бюджетов37: • учет операций со средствами бюджетов осуществляет-ся на единых счетах бюджетов, открытых органам Федерально-го казначейства отдельно для каждого бюджета в учреждениях Центрального банка РФ; • управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют финансовые органы или иные уполномоченные органы в соответствии с нормативными правовыми актами Рос-сийской Федерации, субъектов РФ, муниципальными правовы-ми актами; ◦ кассовые выплаты из бюджета осуществляются орга-ном Федерального казначейства на основании платежных доку-ментов, представленных в орган Федерального казначейства, в порядке очередности их представления и в пределах фактиче-ского наличия остатка средств на едином счете бюджета; ◦ все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета про-водятся и учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации РФ; ◦ органы Федерального казначейства представляют фи-нансовым органам информацию о кассовых операциях по ис-полнению соответствующих бюджетов, а также информацию о кассовых операциях по исполнению иных бюджетов, входящих • консолидированный бюджет соответствующей территории. Исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется уполномоченными исполнительными орга-нами на основе бюджетной росписи. Бюджетные росписи со-ставляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями, утвержденными сводной бюджетной росписью, и лимитами бюджетных обязательств. 3.8. Казначейская система исполнения бюджетов Органы федерального казначейства представляют собой единую централизованную систему, созданную по территори-альному принципу и входящую в состав Министерства финан-сов Российской Федерации. Структура территориальных орга-нов казначейства является трехуровневой. I уровень — Главное управление федерального казначей-ства (ГУФК). Возглавляется начальником в ранге заместителя министра финансов. Осуществляет сводный систематический, полный и стандартизированный учет операций и управление движением средств на счетах казначейства; информирует выс-шие исполнительные и законодательные органы власти о ре-зультатах исполнения федерального бюджета по доходам и рас-ходам. Руководит работой нижестоящих органов казначейства, получает от них оперативную информацию и отчетные данные о доходах и средствах федерального бюджета и обеспечивает ис-полнение ими бюджета в соответствии с действующим законо-дательством. II уровень — управления федерального казначейства (УФК) по республикам в составе РФ, краям, областям, автоном-ным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу (руко-водитель назначается на должность и освобождается от нее начальником ГУФК). Обеспечивают через нижестоящие органы казначейства исполнение всех решений о формировании доход-ной части и расходованию средств федерального бюджета. III уровень — отделения федерального казначейства (ОФК) по городам, районам и районам в городах, кроме городов районного подчинения (руководитель назначается и освобожда-ется от должности начальником УФК). Осуществляют форми-рование доходной части федерального бюджета на территории и обеспечивают целевое финансирование расходов по бюджето-получателям. Выполняют учет операций по движению средств на счетах казначейства в банках и лицевых счетах бюджетопо-лучателей, открытых в органах казначейства, и представляют вышестоящим органам казначейства информацию об исполне-нии доходов и расходов федерального бюджета на территории. Все органы федерального казначейства являются юридическими лицами, относятся к органам исполнительной властиируководствуютсявсвоейдеятельности законодательными и нормативными документами, утвержденными Президентом РФ, Правительством РФ, Министерством финансов РФ (или по согласованию с ним). Документы других министерств и ведомств по вопросам исполнения федерального бюджета руководящими для органов федерального казначейства не являются. Федеральное казначейство обеспечивает принцип един-ства кассы в отношении бюджетных средств. Принцип един-ства кассы предусматривает зачисление всех поступающих до-ходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Бюджеты всех уровней бюджетной си-стемы РФ исполняются на основе принципа единства кассы. Исполнение федерального бюджета осуществляется орга-нами казначейства на счетах, открытых в Центральном банке РФ и его учреждениях (главных управлениях или расчетно-кассовых центрах) или в уполномоченных коммерческих банках по согласованию с Министерством финансов РФ. Если орган федерального казначейства по соглашению с органами исполнительной власти на территории осуществляют функции по исполнению бюджетов других уровней, кроме фе-дерального, им открываются лицевые счета для каждого уровня бюджета по доходам и расходам на соответствующих балансо-вых счетах. Исполнение бюджетов органами федерального казначей-ства происходит на основании закона о федеральном (или иного уровня) бюджете на соответствующий год и представляет собой два параллельно осуществляемых процесса: исполнение бюдже-та по доходам и исполнение бюджета по расходам. Исполнение бюджетов по доходам предполагает перечис-ление и зачисление доходов на единый счет бюджета; распреде-ление в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах. Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактиче-ского наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования. Основными этапами санкционирования при исполнении расходов являют-ся:38 1) составление и утверждение бюджетной росписи; 2) утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов рас-порядителям бюджетных средств и бюджетным учреждени-ям; 3) утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; 4) принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств. Исполнение федерального бюджета по расходам осуществ-ляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, открываемых в едином учетном регистре федерального казна-чейства для каждого главного распорядителя (органа государ-ственной власти РФ, имеющего право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенных ведомственной классификацией расходов федерального бюджета), для распоря-дителя средств федерального бюджета (органа государственной власти или органа местного самоуправления, имеющих право распределять бюджетные средства по подведомственным полу-чателям бюджетных средств). Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита, а также санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета в Главной книге федерального казначейства, которая ведется на основе плана счетов, утвержденного федеральным казначейством. Исполнением бюджетов, доходной их частей занимаются также Министерство РФ по налогам и сборам, налоговые инспекции, Государственный таможенный комитет РФ и его органы, которые осуществляют сбор налогов и других платежей • бюджет. Финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджет-ных обязательств прекращают свое действие также 31 декабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не допуска-ется. Счета, используемые для исполнения бюджета, подлежат закрытию 31 декабря. 3.9. Составление отчета об исполнении бюджета и утверждение его в законодательных органах власти Вся работа по составлению отчета возложена на Министер-ство финансов РФ и его органы, Министерство РФ по налогам и сборам и его налоговые инспекции, Государственный таможен-ный комитет РФ и его органы. Подготовленный отчет на осно-вании отчетов главных распорядителей, распорядителей и полу-чателей бюджетных средств передается на рассмотрение орга-нам исполнительной власти. Отчет об исполнении федерального бюджета направляется Правительству РФ, которое не позднее 1 июля текущего года представляет его в форме федерального закона в Государствен-ную Думу и Счетную палату РФ. Дума рассматривает этот отчет • течение полутора месяцев после представления заключения Счетной палаты РФ. По итогам рассмотрения отчета об испол-нении федерального бюджета и заключения Счетной палаты Государственная Дума РФ принимает решение об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета или его отклоне-нии. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение порядка составления и рассмотрения бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение санкций к нарушителю. Тема 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ДОХОДЫ ПЛАН 4.1. Понятие и классификация доходов бюджетов. 4.2. Неналоговые доходы. 4.3. Система управления государственным и муниципальным имуществом. 4.4. Налоговая система и налоговая политика. 4.5. Специальные налоговые режимы. 4.6. Налоговый потенциал территории. 4.7. Налоговая нагрузка на экономику. 4.8. Налоговый паспорт региона. 4.1. Понятие и классификация доходов бюджетов Доходы бюджета выражают экономические отношения, возникающие у государства с предприятиями, организациями, гражданами в процессе формирования бюджетного фонда стра-ны. Формой проявления этих экономических отношений служат различные виды платежей предприятий, организаций и населе-ния в бюджет государства, а их материально-вещественным во-площением — денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд. Таким образом, образование доходов связано с принуди-тельным изъятием в пользу государства части ВВП, созданного • процессе материального производства. Главным материаль-ным источником доходов бюджетной системы выступает наци-ональный доход страны, определяемый как разница между сто-имостью валового внутреннего продукта (ВВП) и потребленных • процессе производства орудий и средств производства. Имен-но национальный доход определяет возможности удовлетворе ния общегосударственных потребностей и расширения обще-ственного производства. • позиций правовой основы доходы бюджетов представ-ляют собой поступающие в собственность государства и муни-ципальных образований денежные средства — финансовые ре-сурсы, необходимые для эффективного осуществления государ-ством и муниципальными образованиями возложенных на них публичных, социальных, экономических и иных функций. В соответствии ст. 6 Бюджетного кодекса РФ под дохода-ми бюджета понимаются поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Рассмотрим общие положения по формированию доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, регули-руемые нормами Бюджетного кодекса РФ (глава 6). Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюд-жетным законодательством Российской Федерации, законода-тельством о налогах и сборах и законодательством об иных обя-зательных платежах. Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и нена-логовых видов доходов, а также за счет безвозмездных поступ-лений (рис. 9). Состав доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ Налоговые Неналоговые Безвоз- мездные поступ- доходы доходы Рисунок 9 - Состав доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации Налоговые доходы – доходы от предусмотренных законо-дательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сбо-ров, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним40. Основной источник налоговых доходов — вновь создан-ная стоимость и доходы, полученные в результате ее первичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стои-мость, рента и др.). Неналоговые доходы — это поступления, которые гене-рируются общественным (государственным или муниципаль-ным) имуществом, поступления по операциям от прямого предоставления государством различных услуг и продажи това-ров, а также платежи штрафного характера. Состав неналоговых доходов определен Бюджетным кодексом РФ (ст. 41, п. 3). Безвозмездные поступления - это поступающие в бюд-жет межбюджетные трансферты от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, а также безвозмездные, невозвратные, необязательные поступления (имеющие нерегулярный, едино-временный, добровольный), полученные от других учреждений государственного управления (отечественных и зарубежных) или международных организаций41. Важное значение имеет понятие собственных доходов бюджетов, виды которых установлены в ст. 47 Бюджетного ко-декса РФ. • собственным доходам бюджетов относятся: • налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соот-ветствии с бюджетным законодательством РФ и законодатель-ством о налогах и сборах; • неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соот-ветствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и му-ниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; • доходы, полученные бюджетами в виде безвозмезд-ных поступлений, за исключением субвенций. Доходы бюджетов являются обезличенными, за исключе-нием случаев, оговоренных специальным законодательством. 4.2. Неналоговые доходы Неналоговые доходы — это поступления, генерируемые общественным (государственным или муниципальным) имуществом, поступления по операциям от прямого предоставления государством различных услуг и продажи товаров, а также платежи штрафного характера. Состав неналоговых доходов определен Бюджетным кодексом РФ (ст. 41, п. 3). ◦ неналоговым доходам относятся: ▪ доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;  арендная либо иная плата за сдачу имущества во вре-менное владение и пользование;  проценты по остаткам бюджетных средств на счетах • кредитных организациях; • доходы от передачи имущества, находящегося в госу-дарственной или муниципальной собственности, под залог, в доверительное управление; • плата за пользование бюджетными средствами, предо-ставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах; • доходы в виде дивидендов по акциям (или в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ); • часть прибыли государственных и муниципальных уни-тарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей; • другие доходы от использования имущества; • доходы от продажи или иного возмездного отчужде-ния имущества, находящегося в государственной и муници-пальной собственности; • доходы от платных услуг, оказываемых соответству-ющими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находя-щимися в ведении соответственно федеральных органов испол-нительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления; • средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответ-ственности, и иные суммы принудительного изъятия:  административные штрафы;  уголовные штрафы и конфискации;  меры гражданско-правовой ответственности: а) возмещение вреда, причиненного государству или му-ниципалитету; б) компенсация морального вреда; в) компенсация упущенной выгоды; • • доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной си-стемы РФ; • иные неналоговые доходы. • настоящее время вопросы повышения качества плани-рования и эффективности администрирования неналоговых до-ходов выходят на первый план, поскольку администраторы до-ходов занимают особое место среди остальных участников бюджетного процесса. От их работы напрямую зависит не толь-ко полнота и своевременность наполняемости соответствующе-го бюджета, но и планирование доходов, а, следовательно, и со-стояние основных источников финансирования субъектов бюд-жетного процесса. 4.3. Система управления государственным и муниципальным имуществом Получение дохода от использования имущества — это одна из задач управления государственным и муниципальным иму-ществом. Кроме того, управление имуществом выполняет и дру-гие задачи: материально-техническое обеспечение выполнения государственных функций, оптимизация структуры имущества (продажа излишнего и приобретение недостающего имущества). Система управления государственным и муниципальным имуществом — это экономические отношения по поводу вла-дения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в государственной и муниципальной собственности. Система управления государственным и муниципальным имуществом включает в себя следующие компоненты:42 • система государственного и муниципального имуще- ства; • субъекты имущественных отношений — органы управления имуществом, государственные и муниципальные предприятия и учреждения, физические и юридические лица, иностранные государства и др.; • регулирование имущественных отношений: — принципы разграничения имущества между РФ, субъ-ектами РФ, муниципальными образованиями; — права и обязанности органов управления имуществом • других участников имущественных отношений; — основания и порядок возникновения (изменения, пре-кращения) имущественных отношений; — методы контроля использования имущества. Для целей получения дохода имеют значение следующие характеристики государственного и муниципального имуще-ства: • вид имущества — в соответствии с классификацией Гражданского кодекса РФ (подраздел 3) или правил бухгалтер-ского учета; • субъект собственности — РФ, субъект РФ, муниципальное образование; • орган управления имуществом — финансовый орган (средства бюджета, кредитные соглашения), специализирован-ный орган управления имуществом (недвижимость, акции, доли в хозяйственных обществах), отраслевые государственные орга-ны (имущество в соответствии с отраслевой спецификой и дви-жимое имущество); ◦ способ использования имущества — передача во временное пользование (аренда, кредит), доверительное управле-ние, в хозяйственное ведение и т.п.; ◦ порядок использования имущества — порядок заклю- чения договора (по результатам конкурса, аукциона, в свобод-ном порядке), условия договора; ◦ пользователь имущества — физические и юридиче- ские лица (в т.ч. кредитные организации, унитарные предприя-тия), иностранные государства и т.д.; ◦ доходная база — стоимостная, физическая или иная характеристика имущества; ◦ ставка дохода — величина дохода с единицы доход-ной базы; ◦ периоды и порядок выплаты дохода; ◦ льготы при использовании имущества — преимуще- ства при использовании имущества, включая возможность не платить за использование имущества или платить в меньшем размере. В соответствии с Гражданским кодексом РФ к имуществу относятся: ◦ вещи: ◦ недвижимые вещи: —недвижимые вещи, прочно связанные с землей,— зе- мельные участки, участки недр, водные объекты, леса, много-летние насаждения, здания, сооружения и др.; —другие недвижимые вещи — воздушные суда, мор- ские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты и др.; движимые вещи: —деньги (наличные); —валютные ценности; —ценные бумаги — акции, облигации, векселя и др.; —другие движимые вещи; • имущественные права: ◦ права требования денежных средств — кредиты, займы • др.; ◦ права распоряжения денежными средствами — расчет- ный счет, формы безналичных денег; ◦ доля в общей собственности — доли в хозяйственных товариществах и обществах и др.; ◦ права пользования имуществом; ◦ другие имущественные права; ◦ имущественные комплексы: ◦ предприятия; ◦ другие имущественные комплексы. Условно к имуществу относятся и другие объекты гражданских прав: ◦ информация — служебная и коммерческая тайна и др.; ◦ интеллектуальная собственность (исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности — на фир-менное наименование, товарный знак, знак обслуживания, изоб-ретение, авторское произведение, базы данных, программы для ЭВМ и др.); ◦ деловая репутация — нематериальное благо, которое • некоторых случаях может быть оценено в денежной форме. Доходы от использования государственного и муниципаль- ного имущества составляют незначительную долю доходов бюджетов. Во многом это связано с проблемами управления имуществом: • не произведен полный учет имущества; • не произведена рыночная оценка стоимости имущества; • ставки аренды имущества ниже рыночных; • имущество в виде долей в хозяйственных товарище-ствах и обществах (пакетов акций) не приносит доходов (диви-дендов); • доходов от использования имущества не хватает на его восстановление и ремонт; • случаи коррупции при управлении имуществом; • вывод активов в пользу руководства из хозяйственных товариществ и обществ с государственным и муниципальным участием. 4.4. Налоговая система и налоговая политика Основным источником доходов бюджетов всех уровней в России являются налоги. В связи с этим проблемы оптимально-го налогообложения и эффективного налогового регулирования относятся к числу наиболее актуальных в финансовой политике российского государства. Категория «налог» является частной категорией всеобщей категории распределения «финансы». Налоговая система — совокупность экономических отно-шения по поводу установления, изменения, отмены и уплаты налогов. Налоговая система включает в себя следующие компонен-ты:43 • систему налогов и сборов — виды налогов и сборов и их элементы; • субъекты налоговых отношений — налоговые органы, налогоплательщики, налоговые агенты и др.; • регулирование налоговых отношений: — принципы установления, введения в действие и прекра-щения действия ранее введенных налогов и сборов; — права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений; — основания возникновения (изменения, прекращения) и общий порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов; — формы и методы налогового контроля; — ответственность за совершение налоговых правонару-шений; — порядок обжалования действий налоговых органов. Сбор — обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий со-вершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполно-моченными органами и должностными лицами юридически зна-чимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). • России осуществляется кодификация налогового законо-дательства, то есть регулирование налоговых отношений и си-стема налогов и сборов должны устанавливаться одним феде-ральным законом — Налоговым кодексом РФ, первой и второй частью соответственно. Налоги и сборы в РФ устанавливаются в соответствии со следующими принципами системы налогов и сборов:  обязательность уплаты налогов;  налоги не могут иметь дискриминационный характер (исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных кри-териев, в зависимости от форм собственности, гражданства физического лица, страны происхождения капитала или това-ра);  не допускается устанавливать налоги, нарушающие еди-ное экономическое пространство;  налоги должны иметь экономическое обоснование и не могут быть произвольными;  принцип бюджетно-налогового федерализма — на каж-дом уровне бюджетной системы могут быть установлены свои налоги, сборы и их элементы. Но это право действует в рамках ограничений, установленных вышестоящим уровнем бюджетной системы (например, в пределах установленного списка налогов и сборов и максимальной ставки налога). Особенности конкретного налога или сбора отражают ха- рактеристики налогов и сборов:  налогоплательщики и плательщики сборов — орга- низации и физические лица, на которых возложена обязанность уплачивать налог или сбор;  уровень бюджетной системы, который устанавли-вает и отменяет данный налог; • распределение налоговых поступлений: — уровни бюджетной системы, в которые поступает этот налог; — пропорции распределения; • элементы налога: — объект налогообложения — объект (имущество, хозяй- ственная операция или ее результат и т.п.), с наличием которого • налогоплательщика возникает обязанность по уплате налога; — налоговая база — представляет собой стоимостную, физическую или иную характеристики объекта налогообложе-ния; — налоговая ставка — величина налоговых начислений на единицу измерения налоговой базы; — налоговый период — период времени, по окончании ко-торого определяется налоговая база и исчисляется сумма налога, подлежащая уплате; — порядок исчисления налога — определят субъекта, ис- числяющего налог и порядок исчисления; — срок и порядок уплаты налога — включает периодич- ность уплаты налога, срок, в течение которого уплачивается налог, и субъекта, уплачивающего налог; — налоговые льготы — преимущества, по сравнению с другими налогоплательщиками, включая возможность не упла-чивать налог либо уплачивать его в меньшем размере;  порядок отчетности: — отчетный период; — формы отчетности. Налоговая политика — часть финансовой политики, пред-ставляющая собой совокупность конкретных мероприятий госу-дарства в области налогообложения. Основной задачей налого-вой политики являются создание условий для эффективного вы-полнения налогами своих функций. Данная категория разделяется на два вида: • Внешняя налоговая политика — направлена на избе- жание международного двойного налогообложения, сближение налоговых систем различных стран и на тесную интеграцию экономических связей мирового сообщества. • Внутренняя налоговая политика — проводится в рамках одной страны или территориальной единицы и преду-сматривает решение своих внутренних задач. В зависимости от целей государства в сфере налогообложения можно выделить три типа налоговой политики:44 • Фискальный тип налоговой политики — с целью максимизировать налоговые поступления. Налоговая политика России наиболее близка к этому типу. • Умеренный тип налоговой политики — налоговые изъятия уменьшаются до определенного уровня с целью стиму-лирования экономики при выполнении государством ограни-ченного числа необходимых функций. • Социальный тип налоговой политики — налоговые изъятия должны обеспечивать значительный объем социальных услуг населению. Этот тип налоговой политики был характерен для СССР. Проблемы налоговой политики прошлых лет во многом объяснялись революционным путем изменения налоговой си-стемы РФ. В 1992 г. была введена совершенно новая система налогов и сборов, произошли коренные изменения в субъектном составе и регулировании налоговых отношений. Существующая на данный момент налоговая система имеет множество недо-статков, которые должна устранить происходящая в России налоговая реформа — комплекс мер по изменению налоговой системы. Основные направления налоговой реформы в РФ: • реформа налогового законодательства — стабиль- ность, кодификация (сведение в один полный и уточненный нормативно-правовой акт вместо нескольких тысяч), правовое урегулирование налогового контроля и другие дополнения и уточнения; • реформа системы налогов и сборов — уменьшение числа налогов (особенно многочисленных сборов, дающих не-значительные поступления), упрощение и уточнение порядка их исчисления; • реформа налогового федерализма — четкое описание прав и ограничений уровней бюджетной системы в установле-нии налогов и сборов, возможность вводить налоги, обеспечи-вающие значительные поступления в бюджет вместо множества мелких сборов; • реформа налогового контроля — изменение порядка исчисления налогов с целью перекрытия налоговых лазеек, раз-витие системы взыскания недоимки; • гарантирование прав налогоплательщиков — снижение завышенных пеней и штрафов, ограничение действий налоговых органов; • увеличение стимулирующей роли налогов: — уменьшение налогового бремени — снижение ставок налогов, уменьшение их прогрессивности, уменьшение доли налоговых изъятий в экономике; — изменение системы налоговых льгот — отмена много- численных льгот, не дающих значительного стимулирующего эффекта, с расширением эффективных мер стимулирования; — отмена оборотных налогов, взимаемых на каждом эта- пе производственной цепочки; — постепенный перенос налоговой нагрузки с производ-ства на торговлю и потребление (физических лиц); — частичный перенос налоговой нагрузки с доходов на имущество — поскольку пропорциональное обложение доходов уменьшает стимулы к труду. 4.5. Специальные налоговые режимы Специальный налоговый режим — особый порядок ис-числения и уплаты налогов и сборов в течение определенного периода времени, применяемый к определенной деятельности или на определенной территории в случаях и порядке, установленных Налоговым кодексом РФ и другими федеральными за-конами. Специальные налоговые режимы (СНР) предполагают уменьшение числа уплачиваемых налогов, либо изменение по-рядка их уплаты, либо уменьшение налоговых ставок (увеличе-ние налоговых льгот). Они переменяются для стимулирования экономической активности путем сокращения налогового бре-мени. Другим критерием, позволяющим отнести особый поря-док исчисления и уплаты налогов и сборов к СНР, является доб-ровольность перехода на этот порядок налогообложения. К СНР относятся: 1) Режимы, связанные с особенностями деятельности: • упрощенная система налогообложения, учета и от-четности для субъектов малого предпринимательства; • система налогообложения для сельскохозяйственных производителей (единый сельскохозяйственных налог); • система налогообложения при выполнении договоров концессии и соглашений о разделе продукции; 2) Режимы, связанные с определенной территорией: • система налогообложения в свободных экономических зонах; • система налогообложения в закрытых административно-территориальных образованиях. Единый налог на вмененный доход также предполагает уменьшение числа уплачиваемых налогов для определенных видов деятельности. Однако он не предполагает принципа добровольности при переходе на его уплату и этот налог был введен с целью увеличения налоговых поступлений (а не уменьшения налогового бремени). Упрощенная система налогообложения, учета и отчет-ности для субъектов малого предпринимательства Переход и отказ от упрощенной системы происходит добровольно. Для введения упрощенной системы законодательный орган субъекта РФ принимает решение об объекте налогообложения (совокупный доход, валовая выручка); стоимости патента, удостоверяющего право применения упрощенной системы; порядок и стоимости патента, либо устанавливает расчетный порядок определения единого налога на основе показателей по типичным организациям-представителям. Организации, перешедшие на упрощенную систему не уплачивают другие налоги и сборы, за исключением таможенных платежей, государственных пошлин, налога на приобретение автотранспортных средств, лицензионных сборов, единого социального налога. Индивидуальные предприниматели не уплачивают только налог на доходы физических лиц. Единый социальный налог при переходе на упрощенную систему уплачивается с налоговой базы равной 10% от валовой выручки. Режим предполагает: для организаций — уплату стоимости патента и единого налога45, определяемого от совокупного дохода, или валовой выручки, или расчетным порядком на основе показателей по типичным организациям-представителям (при этом стоимость патента засчитывается в счет уплаты налога); для индивидуальных предпринимателей — уплату только стоимости патента. Налогоплательщики — субъекты упрощенной системы: юридические лица и индивидуальные предприниматели (кроме производителей подакцизной продукции, кредитных организаций, страховщиков, инвестиционных фондов, организаций игорного бизнеса и др.), с предельной численностью работающих до 15 человек (включая работающих • филиалах) и валовой выручкой в течение года до квартала подачи заявления не превышающей 100 000 МРОТ. Перейти или отказаться от упрощенной системы можно только с 1 января года 9 кроме случаев нарушения указанных выше условий). Объект обложения: стоимость патента уплачивается за пра-во перейти на упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности. Единым налогом для организаций облагается (по ре-шению законодательного органа субъекта РФ): совокупный доход, или валовая выручка, или предусмотренная расчетным по-рядком определения налога. Налоговая база: для стоимости патента — паушальная (сам налогоплательщик). Для единого налога — совокупный доход или валовая выручка за отчетный период, либо предусмотренная расчетным порядком определения налога. Валовая выручка определяется как выручка от реализации товаров и услуг, выручка от продажи имущества и внереализаци-онные доходы. Совокупный доход определяется как валовая выручка за ми-нусом материальных расходов, процента по кредитам (в установ-ленных пределах), уплаченного поставщикам НДС, отчислений в государственные внебюджетные фонды, таможенных платежей, госпошлины, лицензионных сборов, налога на приобретение ав-тотранспортных средств. Налоговый период: календарный год. Отчетный период: квартал. Налоговая ставка: стоимость патента определяется законо-дательными органами субъектов РФ (возможна дифференциация для организаций, индивидуальных предпринимателей и по сфе-рам деятельности). Ставка единого налога: 30% совокупного дохода, или 10% валовой выручки, или предусмотренная расчетным порядком определения налога. Порядок и сроки уплаты налога: годовая стоимость патента выплачивается организациями и индивидуальными предприни-мателями ежеквартально (распределение долей стоимости па-тента по кварталам и сроки уплаты устанавливаются субъектом РФ). Порядок и сроки уплаты единого налога устанавливаются субъектом РФ (расчет налога предоставляется до 20-го числа ме-сяца, следующего за отчетным кварталом). При этом уплаченная стоимость патента организаций засчитывается в счет платежей по едином налогу. Единый сельскохозяйственный налог Налог вводится решение законодательного органа субъекта РФ. Налогоплательщики, перешедшие на уплату единого налога, не уплачивают другие налоги, за исключением: 1) налога на добавленную стоимость; 2) акцизов; 3) платы за загрязнение окружающей природной среды; 4) налога на покупку иностранных денежных знаков; 5) государственной пошлины; 6) таможенной пошлины; 7) налога на имущество физических лиц (в части жилья строений, помещений и сооружений, находящихся в собственно-сти индивидуальных предпринимателей); 8) налога с имущества, переходящего в порядке наследо-вания или дарения; 9) лицензионных сборов. 10) страховых взносов на обязательное пенсионное страхо- вание. Налогоплательщики: юридические лица и индивидуальные предприниматели — сельскохозяйственные товаропроизводители (кроме организаций индустриального типа по перечню, утвер-ждаемому субъектом РФ), если выручка от реализации сель-хозпродукции не менее 70 %. Объект обложения: сельскохозяйственные угодья, находя-щиеся в собственности, во владении и (или) в пользовании. Налоговая база: сопоставимая по кадастровой стоимости площадь (в гектарах) сельскохозяйственных угодий (методика ее определения утверждается Правительством РФ). Налоговый (отчетный) период: квартал. Отчетный период: квартал. Налоговая ставка: определяет законодательными органами субъектов РФ в абсолютной сумме с гектара на основе суммы уменьшения налоговых платежей при переходе на данный режим по сравнению обычными условиями (в размере 1/4 этой суммы в расчете н год). Законодательные органы субъектов РФ могут по-вышать (понижать) ставку не более чем на 25 %. Сроки уплаты налога: не позднее 20-го числа месяца, сле-дующего за истекшим кварталом. Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции Соглашение о разделе продукции — договор, в соответствии • которым РФ предоставляет субъекту предпринимательской дея-тельности на возмездной основе и на определенный срок исклю-чительные права на поиски, разведку, добычу минерального сы-рья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение свя-занных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связан-ные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раз-дела произведенной продукции между сторонами соглашения. Перечни участков недр, которые могут быть переданы в пользование на условиях соглашения о разделе продукции, опре-деляются федеральными законами (решением Правительства РФ и органа субъекта РФ — в отношении определенного законом пе-речня видов месторождений). Сторонами соглашения являются: ◦ Российская Федерация, от имени которой выступают Правительство РФ и орган исполнительной власти субъекта РФ, или уполномоченные ими органы; ◦ инвесторы — граждане РФ, иностранные граждане, юридические лица и создаваемые на основе договора о совмест-ной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объ-единения юридических лиц. Раздел продукции может происходить двумя способами: 1) в собственность инвестора передается компенсационная продукция для возмещения его затрат на выполнение работ по соглашению (состав затрат определяется соглашением в соответ-ствии с законодательством РФ); прибыльная продукция (продукция за вычетом части этой продукции, используемой для уплаты платежей за пользование недрам и компенсационной продукции) делится между государ-ством и инвестором; 2) вся произведенная продукция или ее стоимостной экви-валент делятся между государством и инвестором; пропорции раздела определяются в зависимости от геолого-экономической и стоимостной оценок участка недр, технического проекта, показа-телей технико-экономического обоснования соглашения. Особенности налогообложения: При первом способе раздела продукции инвестор освобож-дается от всех налогов и сборов за исключением налога на при-быль, платежей за пользование недрами, единого социального налога. При втором способе раздела продукции инвестор освобож-дается от всех налогов и сборов за исключением единого соци-ального налога. Если нормативно-правовые акты субъекта РФ или местного самоуправления не освобождают инвестора от региональных и местных налогов и сборов, то доля государства при разделе про-дукции уменьшается, а доля инвестора увеличивается на сумму уплаченных налогов. Базой налога на прибыль является части прибыльной про-дукции, принадлежащей инвестору (уменьшенная на сумму за-трат, установленных соглашением в соответствии с законода-тельством РФ). Льготы по налогу на прибыль не применяются. Инвестор уплачивает государству за пользование недрами (и освобождается от уплаты иных платежей за пользование недра-ми): — разовые платежи (бонусы) при заключении соглашения • (или) по достижении определенного результата; — ежегодные платежи за проведение поисковых и разве-дочных работ (ренталс); — регулярные платежи (роялти), установленные в про-центном отношении от объема добычи минерального сырья или от стоимости произведенной продукции. Система налогообложения в свободных экономических зонах Определяется федеральным законом или законом субъекта РФ, устанавливающим режим свободной экономической зоны на данной территории. На федеральном уровне действуют осо-бые экономические зоны в Магаданской области и Калинин-градской области, статус которых определен: ◦ Федеральным законом «Об особой экономической зоне • Калининградской области» от 22.01.1996 г. № 13-ФЗ (в ред. от 30.12.2001 г.), ◦ Федеральным законом «Об особой экономической зоне Магаданской области» от 31.05.1999 г. № 104-ФЗ (в ред. от 30.12.2001 г.). В Калининградской области действует только режим сво-бодной таможенной зоны — при определенных условиях ввоз и вывоз товаров не облагается таможенными пошлинами и други-ми платежами (НДС, акцизами), взимаемыми при таможенном оформлении, и к ним не применяются меры нетарифного регу-лирования внешней торговли (как правило, если произведенный товар вывозится в другие страны или переработанный ввезен-ный товар вывозится на остальную часть территории РФ). В Магаданской области действует, кроме того, специаль-ный налоговый режим особой экономической зоны: до 31.12.2005 г. организации и предприниматели области освобож-дены от всех налогов в части, поступающей в федеральный бюджет (за исключением отчислений в Пенсионный фонд РФ и Фонд социального страхования РФ). В период с 1.01.2006 г. до 31.12.2014 г. они освобождаются от уплаты налога на прибыль, инвестируемую в развитие производства и социальной сферы на территории Магаданской области. Многие субъекты РФ создали на своей территории свобод-ные экономические зоны с льготами по уплате региональных и местных налогов. Система налогообложения в закрытых администра-тивно-территориальных образованиях Закрытое административно-территориальное образова- ние (ЗАТО) — это имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хра-нению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функ-ционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Органы местного самоуправления ЗАТО имеют право устанавливать дополнительные льготы по налогам и сборам организациям, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО. Законом о федеральном бюджете на установлено, что льготы предоставляются по региональным и местным налогам и сборам, зачисляемым в доходы бюджетов ЗАТО. По федеральным налогам и сборам дополнительные льготы не предоставляются Право на получение указанных льгот имеют организации, имеющие не менее 90% основных средств и осуществляющие не менее 70% своей деятельности на территориях соответствующих ЗАТО (в том числе не менее 70% среднесписочной численности работников должны постоянно проживать на территории ЗАТО, и им должно выплачиваться не менее 70% фонда оплаты труда). 4.6. Налоговый потенциал территории Налоговый потенциал в узком смысле — это финансовые ресурсы, которые подлежат аккумулированию в бюджет и вне-бюджетные фонды через налоговые платежи в соответствии с действующей системой налогообложения. Налоговый потенциал в широком смысле — представляет собой совокупность финансовых ресурсов, которая может быть эффективно мобилизована через налогообложение в системе «население — хозяйство — территория», в координатах которой протекают основные процессы жизнедеятельности общества в регионе. Налоговый потенциал — возможные налоговые поступле-ния, рассчитанные по прогнозируемой налогооблагаемой базе с учетом действующих (прогнозных) налоговых ставок, установ-ленного порядка их начисления в условиях стандартных налого-вых условий и усилий. Налоговый потенциал характеризуется экономической структурой региона и его обеспеченностью налогооблагаемыми ресурсами, или налоговыми базами. Налоговая (налогооблагаемая) база определяется множе-ством факторов. Во-первых, это собственно уровень развития экономики, отдельных отраслей промышленности, сельского хозяйства и рыночных услуг. Во-вторых, эффективность (при-быльность и развитие) отдельных компонентов всей экономиче-ской системы, отдельных отраслей, отдельных хозяйствующих субъектов, которая и определяет величину налоговых платежей. Отсюда совершенно различная весомость для налоговой системы различных отраслей и отдельных хозяйствующих субъектов. В условиях России успешно развивающиеся экспортно-ориентированные отрасли вносят гораздо больший вклад в сумму собранных налогов, чем, например, в целом депрессивные машиностроение и легкая промышленность. Налогооблагаемая база развитых регионов с сильно диверсифицированной структурой экономики (Московская, Нижегородская, Самарская области и т.д.) гораздо больше налогооблагаемой базы неразвитых, преимущественно аграрных регионов (например, республики Северного Кавказа) или регионов со слабо диверсифицированной структурой экономики. Но среди последних есть и исключения — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа значат в налоговой системе страны гораздо больше развитых регионов страны в силу их специализации на нефте- и газодобыче. Например, база налога на прибыль предприятий — это сумма налогооблагаемой прибыли, полученной всеми зареги-стрированными в области предприятиями. Другие примеры налоговых баз — доходы физических лиц (плательщиков подо-ходного налога с физических лиц), стоимость, добавленная в процессе производства (налог на добавленную стоимость), сто-имость налогооблагаемого имущества (налог на имущество) и т.д. Очевидно, что налоговый потенциал пропорционален сово-купной налоговой базе территории. Более полно налоговый потенциал регионов отражает вало-вой региональный продукт. Валовой региональный продукт (ВРП) — сумма валовой добавленной стоимости (стоимости товаров, работ, услуг за вы-четом их промежуточного потребления), произведенной за от-четный период на территории региона. На практике в показателе ВРП значительную долю занима-ют доходы физических лиц — жителей соответствующего реги-она, поскольку большинство жителей соответствующего регио-на работают в том же регионе, в котором живут. ВРП включает • доходы нерезидентов, которые подлежат налогообложению в данном регионе. Кроме того, в отличие от показателя среднеду-шевого дохода, ВРП отражает также суммы, потраченные тури-стами на гостиничные услуги и на покупки на территории реги-она. Показатель совокупных налогооблагаемых ресурсов (СНР), в отличие от ВРП, учитывает влияние некоторых федеральных налогов и трансфертов из федерального бюджета на налоговый потенциал регионов. Для определения СНР необходимо выпол-нить ряд преобразований. Во-первых, из ВРП вычесть сумму федеральных налогов, перечисляемых в федеральный бюджет (за исключением сумм, составляющих регулирующие доходы региональных бюджетов), поскольку эти средства не являются источником доходов для регионального и местных бюджетов. Затем показатель ВРП должен быть увеличен на сумму прямых трансфертов из феде-рального бюджета региональному бюджету, предприятиям и физическим лицам, включая выплаты из Федерального пенси-онного фонда и выплаты пособий по безработице. Кроме того, из полученного выше промежуточного резуль-тата необходимо вычесть прибыль предприятий, расположен-ных на территории региона, но зарегистрированных в других регионах, и учесть прибыль, полученную предприятиями, рас-положенными вне региона, но зарегистрированными в данном регионе. Показатель СНР более точно отражает фактический объем налоговых ресурсов региона, чем ВРП, однако для расчета этого показателя, так же как и для ВРП, необходима достаточно большая база, что сдерживает его применение. Из всех федеративных государств отличительной особенностью России является весьма значительная степень дифференциации субъектов Федерации по уровню экономического развития, финансовому и налоговому потенциалу и в конечном итоге по бюджетным доходам в расчете на душу населения. 4.7. Налоговая нагрузка на экономику Выявление налогового потенциала предполагает не только количественную оценку той части совокупных финансовых ре-сурсов, которые могут рассматриваться как возможные источ-ники налоговых поступлений, но и определение налоговой нагрузки на экономику территории и ее экономическую обосно-ванность с учетом сбалансированности интересов всех участни-ков экономических отношений. Налоговая нагрузка — отношение налогов, сборов и иных платежей в бюджетную систему и государственные внебюджет-ные фонды к валовому внутреннему (или региональному) про-дукту (ВВП или ВРП).47 При этом для большей объективности целесообразно принимать во внимание налоговые поступления за вычетом платежей, мобилизуемых в консолидированный бюджет в счет погашения недоимки и штрафных санкций. В последние годы налоговая нагрузка в нашей старне суще-ственно увеличилась — с 31,7% ВВП в 2009 г. до 36,6% - в 2011 г.. При этом максимальный рост пришелся на 2011 год — она выросла почти на 4 % ВВП по сравнению с 2010 г. Впрочем, делать вывод, что увеличение налоговой нагрузки угрожает экономическому росту, было бы преждевременно. Пока можно констатировать лишь то, что ее показатель вернулся к уровню 2006–2008 годов. Для России, в настоящее время, характерна политика мак-симальных доходов, направленная на фискальные цели и при-влечение финансовых ресурсов в бюджет для финансирования социальных гарантий государства на прежнем, достигнутом уровне. Этот вывод позволяют сделать сформулированные Пра-вительством РФ основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 • 2015 годов, предусматривающие увеличение доходов бюд-жетной системы Российской Федерации. Источниками роста налоговых поступлений может стать повышение налоговых ста-вок, изменение правил исчисления и уплаты отдельных налогов, а также принятие мер в области налогового администрирования. Отдельным направлением политики в области повышения до-ходного потенциала налоговой системы будет являться оптими-зация существующей системы налоговых льгот и освобождений, а также ликвидация имеющихся возможностей для уклонения от налогообложения. Средний уровень налоговой нагрузки на экономику в стра-нах-членах ОЭСР в 2012 году составил 34,91 % к ВВП, что на 0,8 процентных пункта ниже значения в России – 34,99 % к ВВП. При этом уровень налоговой нагрузки в России без учета нефтегазовых доходов в 2012 году составил – 23,8 % к ВВП, что на 11,1 п.п. ниже среднего значения по ОЭСР. Кроме того, уровень налоговой нагрузки без учета в ВВП доходов от организаций, осуществляющих деятельность в обла-сти добычи сырой нефти и природного газа и предоставления услуг в этих областях, составил 23,5 % к ВВП в 2012 году, что также на 11,5 п.п. ниже среднего значения по ОЭСР. Коррект-ность такого сопоставления обеспечивается двойственным ха-рактером платежей от нефтегазового сектора – с одной стороны, НДПИ и вывозные пошлины на нефть имеют явно выраженный фискальный характер, с другой стороны, они могут рассматри-ваться как форма платежей недропользователя их собственнику – государству. На сегодняшний день в российской налоговой системе функционирует около 200 различных льгот и преференций по налогу на прибыль, налогу на добавленную стоимость, налог на добычу полезных ископаемых, налогу на имущество организа-ций, земельному и транспортному налогам. Несмотря на то, что предоставление льгот не предполагает прямого расходования бюджетных средств, по мнению Минфина, их следует относить • «налоговым расходам» бюджетной системы Российской Феде-рации. Проект «Основные направления налоговой политики Рос-сийской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» предусматривает в рамках реализации налоговой политики установить правило, в соответствии с которым приня-тие новой льготы, налогового освобождения или иного стиму-лирующего механизма в рамках налоговой политики должно сопровождаться определением «источника» для такого решения, в качестве которого может рассматриваться отмена одной или нескольких неэффективных льгот (возможно, с заменой на ана-логичный объем налоговых расходов). Также планируется за-крепить правило, в соответствии с которым любая налоговая льгота должна первоначально приниматься на временной основе с требованием об обязательном анализе эффективности по ито-гам ее применения. 4.8. Налоговый паспорт территории ФНС РФ разработало и утвердило универсальный документ «Налоговый паспорт субъекта Российской Федерации», опреде-ляющий соответствие взаимосвязанных показателей налогового потенциала и экономических характеристик регионов общена-циональному стандарту. Сводным документом, содержащим систему показателей, которые комплексно характеризуют налоговый потенциал и налоговое бремя территории и предназначенным для прогнози-рования и планирования поступлений налогов и сборов в бюд-жет, считается Налоговый паспорт субъекта Российской Феде-рации. Налоговый паспорт – это документ, в котором сведена ин-формация, характеризующая налоговый потенциал. В нем со-держится оценка налоговой базы региона за определенный период, рассчитывается налоговая составляющая в общем объеме налогов и по разным видам налогов в динамике, что способству-ет разработке прогноза поступлений налоговых доходов на пер-спективу, как с учетом действующего налогового законодатель-ства, так и при условии его изменений. Налоговый паспорт территории необходимо рассматри-вать в качестве основного документа, позволяющего оценивать существующую налоговую базу территории, уровень налоговой нагрузки в разрезе отдельных видов налогов в динамике, разра-батывать прогноз поступления налогов и сборов на перспективу, как в условиях действующего налогового законодательства, так и с учетом его возможного изменения.48 Налоговая паспортизация территорий позволит создать достоверную информационную базу по системе показателей, являющихся основой для расчета совокупного дохода территорий, их экономического, финансового и налогового потенциалов и соответствующих показателей по Российской Федерации в целом, а также будет отражать возможности экономического роста регионов и соответствующего роста налоговых поступлений, что имеет важное значение для своевременного и обоснованного составления бюджетов и, следовательно, определения путей перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания бюджетной обеспеченности. Структура «Паспорта» включает в себя 8 разделов, отражающих полный набор необходимых показателей по важнейшим позициям расчета налоговой базы, в том числе: • Общая характеристика региона. • Основные показатели, используемые для расчета налого-вой базы. • Выпадающие доходы. • Основные показатели поступления налогов и сборов и контрольной работы налоговых органов. • Финансово-кредитные учреждения. • Структура поступлений налогов и сборов по отраслям экономики. • Задолженность по налогам и сборам в бюджетную си- стему. • Основные показатели налоговой нагрузки. Система четких, точных критериев и показателей, использу-емых в налоговом паспорте территории, а также единая методо-логия расчетов и анализа позволит сгруппировать территории (субъекты РФ, муниципальные образования) в отдельные группы по индивидуальным особенностям и характерным признакам. Внедрение налогового паспорта территории окажет помощь для организации налогового планирования и анализа, создания устойчивой системы исполнения бюджетов и совершенствова-ния межбюджетных отношений. ТЕМА 5. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ ПЛАН 5.1. Понятие и виды расходов бюджета. 5.2. Методология формирования бюджетных расходов. 5.3. Программно-целевые расходы. 5.4. Функциональные расходы. 5.1. Понятие и виды расходов бюджета Государственные расходы непосредственно связаны с функциями государства по управлению общественным развити-ем. Именно государственные расходы обеспечивают структур-ную перестройку экономики, модернизацию и техническое пе-реоснащение отраслей, обеспечение инвестиционной политики, позволяют финансировать народнохозяйственные нужды, про-водимую социальную политику. Другими словами, чрез расхо-ды бюджетов государство оказывает воздействие на социально-экономическое состояние общества. Современное законодательство определяет расходы бюд-жета как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирова-ния дефицита бюджета49. Однако данное определение отражает лишь материальное содержание бюджетных расходов. ◦ более широком смысле бюджетные расходы следует рассматривать как одну из сторон финансовой деятельности государства (местного самоуправления). С точки зрения соци-ально-экономической сущности расходы бюджета государства — экономические отношения, возникающие в связи с экономи-ко-правовым регулированием процесса перераспределения денежных средств, необходимых для выполнения расходных обя-зательств органов власти всех уровней50. Для выяснения роли и значения бюджетных расходов в экономической жизни общества их классифицируют по опреде-ленным признакам. Признаки классификации расходов бюджета51: 1) по роли в общественном воспроизводстве расходы государственного бюджета подразделяются на:  расходы, связанные с развитием материального произ-водства, совершенствованием его отраслевой структуры;  расходы, используемые на содержание и дальнейшее развитие непроизводственной сферы. 2) по экономическому содержанию до принятия измене- ний в Бюджетный кодекс РФ в 2007 году выделялись:  текущие расходы;  капитальные расходы. 3) по общественному назначению выделяют группиров- ку расходов, отражающую выполняемые государством функции – экономическую, социальную, оборонную и др. 4) по ведомственному признаку в каждой группе расхо- дов выяделяют соответствующее министерство, другое государ-ственное учреждение или юридическое лицо, получающее бюд-жетные ассигнования. 5) по территориальному признаку бюджетные расходы подразделяются в соответствии с уровнем государственного управления в РФ на:  расходы федерального бюджета;  расходы бюджетов РФ;  расходы местных бюджетов. Существуют определенные требования общеэкономиче-ского характера к определению состава и структуры бюджетных расходов. Суть их заключается в том, чтобы каждая государственная услуга давала необходимую отдачу не только матери-ального, но и социального характера. Разумные объемы и струк-тура государственных расходов — один из достаточно мощных рычагов влияния на экономику. 5.2. Методология формирования бюджетных расходов Рассмотрим общие положения о расходах бюджетов бюд-жетной системы Российской Федерации, регулируемые нормами бюджетного права. Основной законодательной базой регулиро-вания расходов бюджетов бюджетной системы РФ является группа федеральных законов: • Бюджетный кодекс Российской Федерации; • Федеральный закон «Об общих принципах организа-ции законодательных (представительных) и исполнительных ор-ганов государственной власти субъектов РФ» от 31 декабря 2005 г. № 184-ФЗ; • Федеральный закон «Об общих принципах организа-ции местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ; • Федеральные законы о федеральном бюджете Россий-ской Федерации; • законы, регулирующие расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по отраслям. Бюджетный кодекс РФ устанавливает что, формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полно-мочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного само-управления, исполнение которых должно происходить за счет средств соответствующих бюджетов52. Как можно видеть, правовым источником расходных обязательств выступает целый комплекс разнообразных документов. Понятие «расходное обязательство» было введено в Бюд-жетный кодекс РФ (БК) в 2004 г. в связи с реформой разграни-чения полномочий. Расходные обязательства — обусловлен-ные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанностями публично-правового образова-ния (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального об-разования) или действующего от его имени казенного учрежде-ния предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. При формировании бюджета расходные обязательства разделены на действующие и принимаемые (табл. 2). Таблица 2 - Структура бюджетных обязательств53 Бюджет действующих обязательств Бюджет принимаемых обязательств Ассигнования для исполнения в пла- Ассигнования для исполнения в плано- новом периоде расходных обяза- вом периоде расходных обязательств, тельств, обусловленных действующи- предусмотренных новыми норматив- ми нормативами, правовыми актами, ными актами, договорами, соглашения- договорами, за исключением обяза- ми, которые предполагаются к вступле- тельств, действие которых истекает, нию в силу в плановом периоде (увели- приостановлено или предполагается чение действующих или введение отмене в плановом периоде (транс- новых трансфертов, увеличение зара- ферты населению, обязательства по ботной платы, новые бюджетные инве- предоставлению государственных стиции и пр.) услуг, обслуживание государственно- го долга и пр.) Норма о разделении расходных обязательств на действу-ющие и принимаемые введена в Бюджетный кодекс РФ с 2008 г. • стала одной из существенных новаций, создающей новые условия для планирования бюджетных ассигнований на средне-срочную перспективу с учетом требований повышения эффек-тивности и результативности бюджетных расходов. Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действу-ющих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми ре-зультатами государственной политики. Выделение ассигнова-ний на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюд-жетных ресурсов над расчетным объемом действующих обяза-тельств. Для полноценной реализации технологии раздельного планирования действующих и принимаемых обязательств со-здана система учета действующих расходных обязательств пу-тем ведения реестров расходных обязательств. Под реестром расходных обязательств понимается свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных орга-нами государственной власти (органами местного самоуправле-ния) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, под-пунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и со-глашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответ-ствующих бюджетов54. Реестр расходных обязательств четко отражает сферу от-ветственности органа публичной власти и служит основой для финансовой оценки разграничения полномочий между уровня-ми публичной власти в РФ. Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что органы госу-дарственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств. Реестр расходных обязательств федеральных органов со-ставляется и ведется Минфином России в соответствии с Поста-новлением Правительства РФ от 16 июля 2005 г. № 440. Данные реестра расходных обязательств используются при формировании перспективного финансового плана, разра-ботке проектов бюджета, а также при определении в плановом периоде объема бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств. Методология формирования расходов бюджетов значи-тельно меняется в условиях необходимости повышения резуль-тативности бюджетных средств. В Бюджетный кодекс введен целый ряд новых терминов, среди которых бюджетные ассиг-нования – это предельные объемы денежных средств, преду-смотренных в соответствующем финансовом году для исполне-ния бюджетных обязательств. Бюджетные обязательства – расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответ-ствующем финансовом году. 55 Предоставление бюджетных средств осуществляется в форме бюджетных ассигнований на следующие цели56: • оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципаль-ных) нужд; • социальное обеспечение населения; • предоставление бюджетных инвестиций юридиче-ским лицам, не являющимся государственными (муниципаль-ными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями; • предоставление субсидий юридическим лицам (за ис-ключением субсидий государственным (муниципальным) учре-ждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам; • предоставление межбюджетных трансфертов; • предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права; • обслуживание государственного (муниципального) долга; ◦ исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическо-му лицу в результате незаконных действий (бездействия) орга-нов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. Установленный в Бюджетном кодексе РФ закрытый пере-чень форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и порядком отражения в бюджете, создает предпосыл-ки для повышения результативности бюджетных расходов, предусматривает возможность финансирования бюджетных учреждений на основе государственных (муниципальных) зада-ний и повышения их самостоятельности при распоряжении вы-деленными им бюджетными средствами, формирует законода-тельную базу для увязки бюджетных ассигнований с объемом и качеством государственных (муниципальных) услуг, устанавли-вает четкий порядок планирования и отражения в бюджете рас-ходов на реализацию целевых программ и бюджетных инвести-ций. Основными из этого перечня являются бюджетные ас- сигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) и бюджетные ассигнования на со-циальное обеспечение населения (в том числе – бюджетные ас- сигнования на исполнение публичных нормативных обяза-тельств). Для понимания вопросов финансирования государствен-ных (муниципальных) услуг (работ) следует обратиться, прежде всего, к следующим понятиям57: ◦ государственные (муниципальные) услуги (работы) – услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами госу-дарственной власти (органами местного самоуправления), бюд-жетными учреждениями, иными юридическими лицами; ◦ государственное (муниципальное) задание – доку-мент, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказа-ния государственных (муниципальных) услуг (выполнения ра-бот). Государственное (муниципальное) задание (ГМЗ) – от-носительно новый для бюджетного процесса инструмент, кото-рый стал применяться с 2009 года. Основная идея задания – пе-ренос принципов бюджетирования, ориентированного на ре-зультат, на уровень учреждений. ГМЗ призвано создать новые механизмы стимулирования учреждений к более качественному оказанию услуг (выполнению работ). Порядок формирования ГМЗ определяет высший орган исполнительной власти соответ-ствующего уровня. Так, Постановлением Правительства РФ от 29.12.2008 г. • 1065 утвержден Порядок формирования и финансового обес-печения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государ-ственными учреждениями. За главными распорядителями бюд-жетных средств (ГРБС) закреплены полномочия по формирова-нию ГМЗ для учреждений. Государственный (муниципальный) заказ. Обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает, в том числе, оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд. Размещение заказов на такие поставки осуществляется в соответствии с Фе-деральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (рис. 10). Под размещением заказов на поставки товаров, выполне-ние работ, оказание услуг для государственных или муници-пальных нужд понимаются действия заказчиков, уполномочен-ных органов по определению поставщиков (исполнителей, под-рядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Государственные (муниципальные) контракты заключа- ются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обяза-тельств. Расходы бюджетов бюджетной системы, направленные на финансирование заказа, неуклонно возрастают и уже состав-ляют более 50% совокупной суммы расходов58. Методы размещения государственного (муниципального) конкурентные способы закупки у единственно- определения поставщиков (под- го поставщика (подрядчика, рядчиков, исполнителей) исполнителя) конкурсы аукционы запрос запрос котировок предложений открытый кон- аукцион в электронной конкурс с форме (элек- ограниченным уча- тронный аукци- стием он) двухэтапный конкурс закрытый аукцион закрытый кон- закрытый кон- курс с ограничен- ным участием закрытый двухэтапный кон- курс Рисунок 10 – Методы размещения государственного (муници-пального) заказа59 Важное значение принадлежит публичным норматив-ным обязательствам, которые определяются как публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполне-нию в денежной форме в установленном размере60. К таким обя-зательствам относятся все виды пенсий, пособий и компенса-ций. Объем публичных нормативных обязательств перед кон-кретным гражданином однозначно определен законодательным актом по нормативу или в конкретной сумме. Расходы бюджета на выплату публичных нормативных обязательств планируются • исполняются в особом порядке. По публичным нормативным обязательствам нет необходимости доведения лимитов бюджет-ных обязательств и заключения дополнительных договоров для их исполнения. Ассигнования на их исполнение не включаются в состав бюджетных смет (устанавливаются бюджетом и роспи-сью). Перераспределение экономии по ним не допускается. Наряду с публично-правовыми выделяют обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), одной из сторон кото-рых является государственное (муниципальное) учреждение (гражданско-правовые обязательства). По гражданско- правовым обязательствам должны быть установлены жесткие ограничения на их принятие (лимиты бюджетных обяза- тельств). Бюджетные инвестиции – бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюд- жета стоимости государственного (муниципального) имуще-ства61. Бюджетные инвестиции в объекты капитального строи-тельства за счет средств федерального бюджета осуществляются • соответствии с федеральной адресной инвестиционной про- граммой, порядок формирования и реализации которой уста-навливается Правительством РФ. В составе бюджета субъекта РФ (местного бюджета) также формируется адресная инвести-ционная программа. Кроме того, при формировании трехлетних бюджетов на плановый период закладываются условно утверждаемые рас-ходы в качестве нераспределенных резервов62. Как можно видеть, расходные обязательства имеют раз-ную правовую и экономическую природу, соответственно, при-меняются разные подходы к планированию и исполнению рас-ходов бюджетов. 5.3. Программно-целевые расходы Программно-целевые расходы осуществляются, как прави-ло, в виде межгосударственных, федеральных, региональных, муниципальных целевых программ. Небольшие расходы на со-здание и совершенствование механизмов выполнения государ-ственных и муниципальных функций могут осуществляться и без утверждения целевых программ, на основании решения со-ответствующего органа исполнительной власти, предусмотрен-ного законом (решением) о бюджете. Целевая программа — увязанный по ресурсам, исполните- лям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производствен-ных, социально-экономических, организационно-хозяйственных • других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологиче-ского, социального и культурного развития Российской Федера-ции. По крупномасштабным и особо значимым целевым про-блемам могут разрабатываться концепции (стратегии) реше- ния программных проблем. ◦ формировании проблем президентских программ прини-мают участие федеральные и региональные органы исполнительной власти; экспертиза президентских программ проводится Экономическим управлением Президента РФ. Основными принципами и целями целевых программ яв-ляются следующие условия: • решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач; • согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования; • комплексность и экономическую безопасность разра-батываемых мероприятий; • согласованность решения федеральных и региональных задач; • достижение требуемого конечного результата в уста-новленные сроки. Работа над целевой программой предусматривает следую- щие этапы: Отбор проблем для программной разработки.  Принятие решения о разработке целевой программы.  Формирование целевой программы.  Экспертиза и оценка целевой программы.  Утверждение целевой программы.  Управление реализацией целевой программы и кон-троль за ходом ее выполнения. Для федеральных и межгосударственных целевых про-грамм предусмотрен следующий порядок их разработки и реа-лизации (субъекты РФ и муниципальные образования преду-сматривают аналогичный порядок с заменой соответствующих органов). I. Отбор проблем для программной разработки. Инициаторами постановки проблем для решения про- граммными методами могут выступать любые юридические и физические лица (инициаторы межгосударственных целевых программ — отдельные страны, группы стран, координирующие органы государств). Предложения направляются в Министерство экономическо-го развития и торговли РФ (и в Министерство промышленности, науки и технологий РФ — по разработке научно-технических проблем гражданского назначения). Минэкономразвития совместно с заинтересованными феде-ральными и региональными исполнительными органами подго-тавливает предложения по решению данной проблемы и направляет их в Правительство РФ. II. Принятие решения о разработке целевой программы. Правительство РФ на основе представленных предложений принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы, сроках и стоимости ее разработки, определяет госу-дарственного заказчика (по межгосударственным программам — после заключения соответствующего межгосударственного (межправительственного) соглашения). III. Формирование целевой программы. Государственный заказчик формирует целевую программу по следующим разделам: • паспорт целевой программы; —Наименование программы —Дата принятия решения о разработке программы, дата ее утверждения (наименование и номер соответствую-щего нормативного акта) —Государственный заказчик, директор программы —Основные разработчики программы — Цели и задачи программы, важнейшие целевые пока-затели —Сроки и этапы реализации программы (подпрограмм) —Перечень подпрограмм и основных мероприятий —Исполнители подпрограмм и основных мероприятий —Объемы и источники финансирования — Ожидаемые конечные результаты реализации про-граммы — Система организации контроля за исполнением про-граммы содержание проблемы и обоснование необходимости • решения; • основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы; • система программных мероприятий; • нормативное обеспечение качества продукции (работ, услуг); • ресурсное обеспечение программы; — средства бюджетов всех уровней; — средства государственных внебюджетных фондов; — средства заинтересованных предприятий и организа- ций; — кредиты банков; — средства иностранных инвесторов; — средства населения и др. • механизм реализации программы; • организация управления программой и контроль за хо-дом ее реализации; • оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы. К проекту целевой программы должны быть приложены: — пояснительная записка, — бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованиями, — предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на очередной год, — лист согласования с заинтересованными федеральны-ми органами исполнительной власти, — положительное заключение государственной экологи-ческой экспертизы, — соглашения (договоры) о намерениях с предприятиями, организациями, органами власти субъектов РФ, подтвержда-ющие финансирование программы из внебюджетных источни-ков и бюджетов субъектов РФ (при необходимости). Государственный заказчик направляет проект целевой про-граммы в Министерство экономического развития и торговли РФ и Министерство финансов РФ (и в Министерство промыш-ленности, науки и технологий РФ — по разработке научно-технических проблем гражданского назначения). IV. Экспертиза и оценка целевой программы. Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ, Министерство промышленности, науки и технологий РФ и др. заинтересованные ведомства оце-нивают проект и дают соответствующие заключения. Проект может дорабатываться с учетом замечаний и предложений. При положительном заключении проект направляется на утвержде-ние в Правительство РФ. До утверждения, а также в ходе реализации программы мо-гут проходить государственную специализированную и ком-плексную экспертизу. V. Утверждение целевой программы. Целевые программы утверждает Правительство РФ. Выде-ление финансирования на целевые программы из средств соот-ветствующих бюджетов осуществляется законом (решением) о бюджете, принятым соответствующим законодательным (ис-полнительным) органом. VI. Управление реализацией целевой программы и кон-троль за ходом ее выполнения. Текущее управление осуществляется дирекцией целевой программы, формируемой государственным заказчиком. Со всеми исполнителями программных мероприятий за-ключаются государственные контракты на закупку товаров, ра-бот и услуг для целевой программы. Государственные заказчики отчитываются перед Мини-стерством экономического развития и торговли РФ, Министер-ством финансов РФ, Министерством промышленности, науки и технологий РФ о ходе выполнения программы. Указанные ми-нистерства готовят отчеты для Правительства РФ и проводят экспертизу на предмет целесообразности продолжения финан-сирования программ. 5.4. Функциональные расходы Функциональные расходы представляют собой затраты на постоянное функционирование механизмов решения проблем и задач, стоящих перед государством и местным самоуправлени-ем. Действующие механизмы выполнения государственных и муниципальных функций, как правило, заключаются в предо-ставлении бюджетных услуг; выплате пособий и компенсаций населению; субсидировании и дотировании предприятий. Основными формами функциональных расходов являются: — ассигнования на содержание бюджетных учреждений (предоставляющих бюджетные услуги); — трансферты населению; — субсидии физическим и юридическим лицам. Значительная часть финансовой помощи бюджетам других уровней; ассигнований на осуществление полномочий, передаваемых на другие уровни власти; ассигнований на компенсацию дополнительных расходов также связана с финансированием функциональных расходов и панируется на основе аналогичных методов. Размер, состав, особенности планирования и осуществления функциональных расходов зависят от трех основных элементов механизма их осуществления: ◦ Сеть бюджетных учреждений, предоставляющих бюджетные услуги, трансферты, субсидии; ◦ Штат государственных и муниципальных служащих, осуществляющих предоставление бюджетных услуг, транс-фертов, субсидий; ◦ Кконтингент получателей бюджетных услуг, транс-фертов, субсидий. Если определен объем оказания услуги, размер трансферта или субсидии, то для выполнения государственной или муниципальной функции требуется наличие сети бюджетных учреждений (предоставляющих бюджетные услуги, трансферты, субсидии); определение численности контингента получателей • формирование штата работников обслуживающих бюджетные учреждения и оказывающих бюджетные услуги. Некоторые расходы практически не требуют сети и штатов для их осуществления и зависят целиком от контингента получателей (например, пособия на детей). Другие, наоборот, почти не зависят от числа получателей (например, расходы на содержание музеев). Любая статья функциональных расходов бюджета будет определяться той или иной характеристикой этих трех элемен-тов. Например, затраты на отопление — площадью отапливае-мого помещения; доплаты за выслугу лет — стажем работников; расходы на связь — числом подключенных телефонных аппара-тов; затраты на питание больных — числом находящихся на ле-чении и т.п. Характеристики сети бюджетных учреждений (или сово-купности других объектов, от которых зависит предоставление бюджетных услуг), определяющие размер и состав функцио-нальных расходов: занимаемые земельные участки; здания; по-мещения; сооружения (отопление, водоснабжение, канализа-ция, электроснабжение, транспортные сооружения и др.); ис-пользуемое оборудование и инвентарь (мебель, средства связи, специальное оборудование, специальный инвентарь, транс-портные средства) и др. Характеристики штата государственных и муниципаль-ных служащих, определяющие размер и состав функциональных расходов: численность; профессиональный состав; должност-ной состав; возрастной состав; стаж; квалификационный со-став; обеспеченность жильем и др. Характеристики контингента получателей бюджетных услуг, трансфертов, субсидий, определяющие размер и состав функциональных расходов: численность обслуживаемых бюд-жетным учреждением граждан; состав обслуживаемых бюд-жетным учреждением граждан, определяющий особенности набора услуг; численность граждан, имеющих право на пособие, компенсацию или субсидию; численность предприятий, имею-щих право на дотации и субсидии; объем производства субси-дируемой продукции др. ТЕМА 6. УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВА В СТРАХОВЫХ ОТНОШЕНИЯХ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ План 6.1. Отрасли страхования с участием государства. 6.2. Государственные внебюджетные фонды: сущность и функции. 6.3. Пенсионный фонд РФ. 6.4. Фонд социального страхования РФ. 6.5. Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ. 6.1. Отрасли страхования с участием государства Обязательное государственное страхование — граждан-ско-правовые или административные отношения между стра-ховщиком (форма собственности и цели — любые) и страхова-телем (государственным органом за счет средств бюджета), ко-торый обязан заключить договор страхования на основании закона, а объектом страхования является жизнь, здоровье, иму-щество определенных категорий государственных служащих. Может осуществляться в двух типах: • страховщик — государственная организация, осу-ществляющая страхование без заключения договоров (реально не используется); • страховщик — организация, осуществляющая стра-хование путем заключения договоров. Существуют следующие виды обязательного государственного страхования: бывшего Президента РФ, депутатов Федерального Собрания, судей всех судов и народных заседателей, судебных приставов, прокурорских работников, военнослужащих, работников органов внутренних дел, работников налоговых и таможенных органов, работников противопожарной службы, врачей-психиатров и работающих с ВИЧ-инфекцией, работников ведомственной охраны, инспекторов по охране национальных парков и заповедников. Обязательное социальное страхование — часть системы социальной защиты, включающая в себя как страховые, так и не страховые методы, направленные на компенсацию или миними-зацию последствий изменения материального и (или) социаль-ного положения работающих граждан вследствие признания их безработными, вследствие трудового увечья или профессио-нального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, бере-менности и родов, потери кормильца, а также вследствие наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения. ◦ страхованию обязательное социальное страхование может быть отнесено весьма условно, так как принципы страхования в этой сфере часто нарушаются. Лишь часть взносов на обязательное социальное страхование действительно идет на страхование, остальная их часть скорее представляет собой налог. Оно включает в себя собственно социальное страхование — налоговые и административные отношения между страхов-щиком (государственной некоммерческой организацией — Фондом социального страхования РФ) и страхователем (работо-дателем любой формы собственности или индивидуальным предпринимателем), который участвует в страховании на осно-вании закона, а объектом страхования является необходимость социального обеспечения или пособия по случаю:  временной нетрудоспособности;  беременности и родов (женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности);  рождения ребенка, ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет;  смерти — на погребение или возмещение стоимости га-рантированного перечня ритуальных услуг;  санаторно-курортного обслуживания работников и их детей. Обязательное пенсионное страхование — налоговые и административные отношения между страховщиком (государственной некоммерческой организацией — Пенсионным фон-дом РФ) и страхователем (работодателем любой формы собственности или индивидуальным предпринимателем), который участвует в страховании на основании закона, а объектом стра-хования является необходимость социального обеспечения или пособия по случаю: • наступления старости; • инвалидности; • потери кормильца. Обязательное медицинское страхование (ОМС) — граж-данско-правовые, налоговые, административные и межбюджет-ные отношения между страховщиком (негосударственной стра-ховой медицинской организацией, не имеющей цели получения прибыли), государственным посредником (Федеральным и Тер-риториальным фондами ОМС) и страхователем (работодателем любой формы собственности, индивидуальным предпринимате-лем, бюджетом — для неработающих граждан), который участ-вует в страховании на основании закона, а объектом страхова-ния является необходимость получения медицинской помощи. ОМС предполагает, что работодатель или бюджет (для неработающих граждан) заключают договор с негосударственной страховой организацией. Страховая организация обеспечивает получение застрахованными медицинской помощи в медицинских учреждениях. Но взносы уплачиваются в Федеральный и территориальный фонды ОМС (для работодателей — в форме единого социального налога). Фонды перераспределяют поступившие налоговые и бюджетные платежи между страховыми организациями в зависимости от числа застрахованных среднедушевого норматива финансирования медицинской помощи. Таким образом, каждый застрахованный может получить гарантированный объем медицинских услуг, независимо от своих доходов. Кроме того, государство осуществляет надзор за страховой деятельностью. Государственный надзор за страховой деятельностью — система мер по регулированию добровольного страхования и обязательных видов страхования, осуществляемых негосудар-ственными страховыми организациями. Надзор за страховой деятельностью в РФ осуществляет Де-партамент страхового надзора Министерства финансов РФ (Рос-страхнадзор РФ). Регулирование страховой деятельности заключается в сле-дующих мерах: • установление минимального размера уставного капитала для страховых организаций; • лицензирование страховщиков, ведение Государственного реестра страховщиков; • контроль за обоснованностью страховых тарифов; • контроль за обеспечением платежеспособности стра-ховщиков; • установление правил формирования и размещения стра-ховых резервов; • установление форм учета и отчетности о страховой де-ятельности; • выдача разрешений на участие иностранного капитала в страховом рынке РФ. 6.2. Государственные внебюджетные фонды: сущность и функции • РФ функционируют три государственных социальных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд РФ, Фонд социально-го страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицин-ского страхования с территориальными отделениями. Таким об-разом, финансирование этих социальных расходов отделено от государственного бюджета по типу стран с развитой рыночной экономикой и введены страховые принципы организации соци-альной защиты. • соответствии с Бюджетным кодексом РФ, государствен-ные внебюджетные фонды существуют лишь в социальной сфе-ре. Муниципальных внебюджетных фондов не предусмотрено. Все иные государственные и муниципальные доходы и расходы должны быть централизованы в бюджетах. Государственные (социальные) внебюджетные фонды представляют собой целевые централизованные фонды денеж-ных средств, образуемые вне государственных бюджетов для реализации прав граждан на обязательное социальное страхова-ние. Государственные внебюджетные фонды (далее — фонды) обеспечивают защиту в следующих социальных ситуациях: • необходимость получения медицинской помощи; • временная нетрудоспособность; • трудовое увечье и профессиональное заболевание; • материнство; • инвалидность; • наступление старости; • потеря кормильца; • смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении. Фонды являются государственными учреждениями, их имущество и средства находятся в федеральной собственности. Но средства этих учреждений не могут быть изъяты в бюджеты. Управление фондами осуществляют: • коллегиальный орган — правление; • единоличный орган — председатель правления, директор. Назначение членов правления и директоров фондов осу- ществляет Правительство РФ и утверждает Государственная Дума РФ. • субъектах РФ существуют территориальные подразделе-ния фондов (отделения), или территориальные фонды:  Отделения Пенсионного фонда РФ.  Отделения Фонда социального страхования РФ.  Территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Руководителей (управляющие или директора) территориальных подразделений и территориальных фондов, как правило, назначает правление фонда или его директор и утверждают законодательные органы субъекта РФ. Бюджеты федеральных фондов составляются органами управления фондов, представляются Правительством РФ на рас-смотрение Государственной Думой РФ вместе с проектом бюд-жета и утверждаются в форме закона. Бюджеты территориальных фондов составляются их органами управления, представляются органами исполнительной власти субъектов РФ на рассмотрение законодательных органов субъектов РФ вместе с проектами соответствующих бюджетов и утверждаются в форме закона. Территориальные подразделения фондов работают по смете, утверждаемой органами управления фонда. Отчеты об исполнении бюджетов федеральных и террито-риальных фондов утверждаются в таком же порядке. Исполнение бюджетов федеральных и территориальных фондов осуществляет федеральное казначейство. Контроль за исполнением осуществляют контрольные орга-ны соответствующего уровня бюджетной системы. 6.3. Пенсионный фонд РФ Составной частью государственного социального обеспече-ния России является пенсионная система. Пенсионная система России — совокупность созданных государством правовых, экономических и организованных ин-ститутов и норм, имеющих целью предоставление гражданам материального обеспечения в виде пенсий1. Пенсионная система России в настоящее время состоит из следующих частей: 1) государственное пенсионное обеспечение; 2) обязательное пенсионное страхование; 3) дополнительное пенсионное страхование и обеспече- ние. В настоящее время выплаты по обязательному пенсионному страхованию и государственному пенсионному обеспечению осуществляются через Пенсионный фонд РФ. Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы со-ставляют единую централизованную систему оказания государ-ственных услуг в области социального обеспечения в России. • структуре Пенсионного фонда — семь управлений в Фе-деральных округах РФ, 81 Отделение Пенсионного фонда в субъектах РФ, а также Отделение ПФР в г. Байконуре, а также свыше 2500 территориальных управлений во всех регионах страны. Основные функции Пенсионного фонда РФ:1 — сбор и аккумуляция страховых взносов; — капитализация средств ПФ РФ, привлечение в него доб-ровольных взносов физических и юридических лиц; — совместный с налоговыми органами контроль за поступ-лением страховых взносов в ПФ РФ и за целевым и рациональ-ным их расходованием; — организация государственного банка данных по всем ка-тегориям плательщиков взносов; — назначение и выплата пенсий, финансирование других расходов; — межгосударственное и международное сотрудничество по вопросам пенсионного обеспечения, разработка договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий; — научно-исследовательская работа в области государ-ственного пенсионного страхования; — проведение разъяснительной работы среди населения и юридических лиц по вопросам пенсионного страхования и др. Обязательное пенсионное страхование - вид страхования, осуществляемого за счет обязательных страховых взносов рабо-тодателей и граждан, с целью обеспечения граждан трудовыми пенсиями по старости, по инвалидности, по случаю потери кор-мильца и за выслугу лет.1 Обязательное пенсионное страхование осуществляется Пен-сионным фондом России, который выполняет функции стра-ховщика. Роль страхователя отводится организациям или граж-данам, осуществляющим прием на работу и производящим начисление и уплату страховых взносов. Лица, подпадающие под действие обязательного пенсионного страхования, считают-ся застрахованными. На каждое застрахованное лицо Пенсионный фонд РФ от-крывает индивидуальный лицевой счет с постоянным страхо-вым номером. Каждому застрахованному лицу выдается страхо-вое свидетельство. Работодатели представляют в органы Пенси-онного фонда России сведения о заработке и начисленных взносах застрахованного лица. Сведения включаются в лицевой счет застрахованного лица. Страховые взносы на обязательное пенсионное страхо-вание — индивидуально возмездные обязательные платежи, ко-торые уплачиваются в бюджет Пенсионного фонда РФ и персо-нальным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пен-сионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страхо-вых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете. Обязательное пенсионное страхование предусматривает выплату следующих видов трудовых пенсий2: — по старости; право на трудовую пенсию по старости имеют мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, до-стигшие возраста 55 лет, при наличии не менее пяти лет страхо-вого стажа; — по инвалидности — устанавливается в случае наступле-ния инвалидности, определяемой по медицинским показаниям; — по случаю потери кормильца — назначается нетрудо- способным членам семьи умершего кормильца, состоявшим на его иждивении. Пенсии по старости занимают главное место в расходах Пенсионного фонда России. Трудовая пенсия по старости и трудовая пенсия по инва-лидности могут состоять из следующих частей: — базовой; — страховой; — накопительной. Трудовая пенсия по случаю потери кормильца состоит из двух частей: — базовой; — страховой. Базовая часть трудовой пенсии устанавливается государ-ством в твердой сумме для всех пенсионеров и финансируется за счет средств федерального бюджета. Страховая часть устанавливается в зависимости от упла-ченных в Пенсионный фонд РФ страховых взносов по обяза-тельному пенсионному страхованию. Эта часть пенсии финан-сируется по распределительному методу, т.е. страховые взносы нынешних работающих граждан распределяются на выплату пенсий нынешних пенсионеров. Накопительная часть трудовой пенсии устанавливается в зависимости от суммы страховых взносов, уплаченных за за-страхованное лицо в накопительную часть пенсионной системы • учетом инвестиционного дохода от их размещения и ожидае-мого периода выплаты пенсии. Пенсии по государственному пенсионному обеспечению финансируются за счет ассигнований из федерального бюджета и устанавливаются1: — по старости для граждан, пострадавших в результате ра-диационных и техногенных катастроф; — по выслуге лет для федеральных государственных слу-жащих и военнослужащих; — по инвалидности для военнослужащих, участников ВОВ, граждан, пострадавших в результате радиационных и техноген-ных катастроф; — социальная для нетрудоспособных граждан, не имеющих права на получение трудовой пенсии; — по случаю потери кормильца для членов семей военно-служащих, пострадавших в результате радиационных и техно-генных катастроф. Бюджет Пенсионного фонда РФ является консолидирован-ным и утверждается, как и отчет о его исполнении, ежегодно по представлению Правительства РФ федеральными законами в порядке, определяемом Бюджетным кодексом РФ. Бюджет Пенсионного фонда РФ — форма образования и расходования денежных средств на цели обязательного пенси-онного страхования в Российской Федерации. В бюджет Пенсионного фонда РФ подлежат зачислению следующие доходы1: 1) налоговые доходы от минимального налога, взимаемого • связи с применением упрощенной системы налогообложения, и налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с приме-нением упрощенной системы налогообложения, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, едино-го сельскохозяйственного налога, погашения задолженности по единому социальному налогу и соответствующих пеней и штрафов по ним; 2) неналоговые доходы: — страховые взносы на обязательное пенсионное страхование; — дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии и взносы работодателя в пользу застрахованных лиц, уплачивающих дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии, зачисляемые в Пенсионный фонд РФ; — взносы организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, зачисляемые • Пенсионный фонд РФ; — недоимки, пени и штрафы по взносам в Пенсионный фонд РФ; — доходы от размещения средств Пенсионного фонда РФ; — штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба. 3) безвозмездные поступления: — межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые Пенсионному фонду РФ; — безвозмездные поступления от негосударственных пен-сионных фондов; — взносы, уплачиваемые организациями угольной про-мышленности на выплату ежемесячной доплаты к пенсии от-дельным категориям работников этих организаций; — прочие поступления. • настоящее время в структуре доходов Пенсионного фонда РФ более половины составляют средства федерального бюдже-та, в том числе предоставляемые на покрытие дефицита бюдже-та фонда. Расходование средств Пенсионного фонда РФ имеет целе-вое назначение. Эти средства направляются прежде всего на вы-плату трудовых и других видов пенсий, реализацию государ-ственных функций в области социальной политики и другие це-ли. Денежные средства обязательного пенсионного страхования хранятся на счетах Пенсионного фонда РФ, открываемых в учреждениях ЦБ РФ. Порядок использования временных свободных средств Пен-сионного фонда РФ определяется федеральным законом. Пенсионный фонд РФ осуществляет также деятельность по инвестированию средств пенсионных накоплений. Правовые основы отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, предназначенных для финансирования накопительной части трудовой пенсии, определены Федеральным законом от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестиро-вании средств для финансирования накопительной части трудо-вой пенсии в Российской федерации». Для управления средствами пенсионных накоплений Фонд заключает договоры с управляющими компаниями, отобранны-ми на конкурсной основе. Доходы от инвестирования средств пенсионных накоплений Пенсионный фонд РФ получает в основном в виде дивидендов и процентов по ценным бумагам и банковским депозитам. При этом законодательством установлено, что Пенсионный фонд РФ обязан использовать средства пенсионных накоплений исклю-чительно в целях, установленных законодательством РФ. Средства пенсионных накоплений также являются соб-ственностью Российской Федерации, не подлежат изъятию в бюджеты всех уровней, не могут являться предметом залога или иного обеспечения обязательств собственника указанных средств. 6.4. Фонд социального страхования Российской Феде-рации Обязательное социальное страхование представляет со-бой систему создаваемых государством правовых, экономиче-ских и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения граждан и наступления социаль-ных страховых рисков, подлежащих обязательному социально-му страхованию.1 Средства обязательного социального страхования — де-нежные средства и имущество, которые находятся в оператив-ном управлении страховщика конкретных видов обязательного социального страхования. Для целей управления средствами государственного соци-ального страхования Российской Федерации был создан Фонд социального страхования РФ, который является специализи-рованным финансово-кредитным учреждением при Правитель-стве РФ. Фонд социального страхования Российской Федерации — централизованный фонд денежных ресурсов общегосударствен-ного назначения, обеспечивающий работающих граждан гаран-тированными государственными пособиями по социальному страхованию при временной нетрудоспособности1. Отделения Фонда созданы на территориях всех субъектов РФ. К основным задачам Фонда относятся:2 • обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщи-нам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рож-дении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их де-тей; • участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствова-нию социального страхования; • осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда; • разработка предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование. Средства бюджета Фонда, как и других внебюджетных фондов, не входят в состав федерального бюджета и изъятию не подлежат. ◦ бюджет Фонда социального страхования РФ согласно Бюджетного кодекса (ст. 146) подлежат зачислению следующие виды доходов: 1) налоговые доходы от минимального налога, взимаемого • связи с применением упрощенной системы налогообложения, и налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, едино-го сельскохозяйственного налога, погашения задолженности по единому социальному налогу и соответствующих пеней и штрафов по ним; 2) неналоговые доходы: — страховые взносы на обязательное пенсионное страхова- ние; — страховые взносы на обязательное социальное страхова-ние на случай временной нетрудоспособности и в связи с мате-ринством; — страховые взносы на обязательное социальное страхова-ние от несчастных случаев на производстве и профессиональ-ных заболеваний; — недоимки, пени и штрафы по взносам в Фонд социально-го страхования РФ; — доходы от размещения временно свободных средств Фонда социального страхования РФ; — штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба. 3) безвозмездные поступления: — межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые Фонду социального страхования РФ; — прочие поступления. Страховой взнос — обязательный платеж на обязательное социальное страхование. Страховые взносы начисляются на все виды оплаты труда (в денежном и натуральном выражении по всем основаниям), за исключением видов заработной платы и других выплат, на ко-торые по действующим нормативным актам страховые взносы не начисляются. Тарифы страховых взносов на обязательное социальное страхование устанавливаются федеральным законом. Диффе-ренциация тарифов страховых взносов на обязательное соци-альное страхование осуществляется с учетом вероятности наступления социальных страховых рисков, а также возможно-стей исполнения страховых обязательств. Денежные средства обязательного социального страхования хранятся на счетах Центрального банка РФ. В случае нехватки в финансовой системе обязательного социального страхования денежных средств для обеспечения выплат пенсий и пособий, оплаты медицинской помощи, санаторно-курортного лечения Правительство РФ при разработке проекта федерального закона • федеральном бюджете на очередной финансовый год преду-сматривает дотации финансовой системе обязательного соци-ального страхования в размерах, позволяющих обеспечить уста-новленные федеральными законами о конкретных видах обяза-тельного социального страхования выплаты по обязательному социальному страхованию. 6.5. Фонды обязательного медицинского страхования Российской Федерации Медицинское страхование является формой социальной за-щиты интересов населения по охране здоровья. Цель медицин-ского страхования — гарантировать гражданам при возникнове-нии страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансировать профилактические меро-приятия.1 Правовые, экономические и организационные основы ме-дицинского страхования населения в Российской Федерации определены федеральным законом от 28.06.1991 № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации». Медицинское страхование в Российской Федерации осу-ществляется в двух видах: обязательном и добровольном. Обязательное медицинское страхование является состав-ной частью государственного социального страхования и обес-печивает всем гражданам Российской Федерации равные воз-можности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих про-граммам обязательного медицинского страхования.1 Добровольное медицинское страхование осуществляется на основе программ добровольного медицинского страхования и обеспечивает гражданам получение дополнительных медицин-ских и иных услуг сверх установленных программами обяза-тельного медицинского страхования. Финансовые средства государственной системы обязатель-ного медицинского страхования формируются за счет отчисле-ний страхователей на обязательное медицинское страхование. Для реализации государственной политики в области обяза-тельного медицинскою страхования созданы Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского стра-хования как самостоятельные некоммерческие финансово-кредитные учреждения. Основными задачами Фонда обязательного медицинского страхования являются:2 • обеспечение финансовой устойчивости системы обяза-тельного медицинского страхования и создание условий для вы-равнивания объема и качества медицинской помощи, предо-ставляемой гражданам на всей территории РФ в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования; • аккумулирование финансовых средств бюджета Фонда для обеспечения финансовой стабильности системы обязатель-ного медицинского страхования. ◦ бюджет Федерального фонда обязательного медицинско-го страхования поступают следующие доходы:1 1) налоговые доходы от минимального налога, взимаемого • связи с применением упрощенной системы налогообложения, и налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с приме-нением упрощенной системы налогообложения, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, едино-го сельскохозяйственного налога, погашения задолженности по единому социальному налогу и соответствующих пеней и штрафов по ним; 2) неналоговые доходы:  недоимки, пени и штрафы по взносам в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;  страховые взносы на обязательное медицинское страхо-вание;  недоимки, пени и штрафы по взносам в фонды обяза-тельного медицинского страхования, если иное не установлено законодательством Российской Федерации;  доходы от размещения временно свободных средств Фе-дерального фонда обязательного медицинского страхования;  штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба. 3) безвозмездные поступления:  межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые Федеральному фонду обязательного медицинско-го страхования;  прочие поступления; Временно свободные финансовые средства Федерального фонда в целях защиты их от инфляции размещаются в банков-ских депозитах и могут использоваться для приобретения высо-коликвидных государственных ценных бумаг. Расходование средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования осуществляется в соответствии с бюджетом Фонда, утвержденным на соответствующий финан-совый год и плановый период. • целях реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования как составной части государственного социального страхования в субъектах РФ со-здаются территориальные фонды обязательного медицинского страхования. ТЕМА 7. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КРЕДИТ И ЗАИМСТВОВАНИЯ ПЛАН 7.1. Государственный и муниципальный кредит. 7.2. Государственное и муниципальное кредитование. 7.3. Управление финансовыми активами государства и муниципалитетов. 7.4. Государственные и муниципальные заимствования. 7.5. Государственный и муниципальный долг. 7.6. Управление государственным и муниципальным долгом. 7.1. Государственный и муниципальный кредит Государственный и муниципальный кредит — денежные экономические отношения, в которых государство или муници-пальное образование является кредитором или должником, га-рантом или принципалом (лицом, в пользу которого дают гаран-тию). Другой стороной в этих отношениях могут быть юридиче-ские и физические лица (резиденты и нерезиденты), государ-ственные или муниципальные органы другого уровня бюджетов, иностранные государства или международные организации. Государственный и муниципальный кредит включает в себя следующие отношения: • государственное и муниципальное кредитование — государство или муниципалитет являются кредитором; • государственное и муниципальное заимствование — государство или муниципалитет являются должником или должником и принципалом; • государственные и муниципальные гарантии — госу- дарство или муниципалитет являются гарантом. Гарантия — способ обеспечения выполнения гражданско-правовых обязательств, при котором одно лицо (гарант) обязу-ется отвечать по обязательствам другого лица (принципала) перед его кредитором (бенефициаром) полностью или частично в случае невыполнения принципалом своих обязательств. Государственный и муниципальный кредит выполняет следующие функции: • распределительная — государство (муниципалитет) 1) собирая налоги и расходуя их на кредитование, перераспределяет средства из фонда потребления в фонд накопления; 2) осуществляя займы и направляя их на покрытие дефицита, пе-рераспределяет сбережения на финансирование текущих расхо-дов; ◦ регулирующая — государство (муниципалитет) 1) дей-ствуя на рынке капиталов, влияет на ставку процента, объемы займов и кредитов; 2) распределяя кредиты между отраслями, осуществляет структурную политику; ◦ стимулирующая — государство (муниципалитет) сти-мулирует развитие экономики с помощью государственных кре-дитов и инвестиций; ◦ контрольная — по объему возврата выданных креди-тов государство определяет эффективность своей экономиче-ской политики, по объему и стоимости привлеченных займов — эффективность своей финансовой политики. Особенность этой формы кредита определяется именно участием в ней государства и муниципальных образований. Они выполняют важные общественные функции, и их финансовая устойчивость играет большую роль в этом. Кроме того, государство является субъектом международных отношений и обладает военной силой, поэтому межгосударственные кредитные отношения обладают своей спецификой. Поэтому в условиях, когда государство или муниципальное образование не способны выполнить свои обязательства, к ним почти никогда не применяют принудительные меры. В некоторых странах (и в нашей — во времена Советского Союза) государственные кредитные отношения имели принудительный и конфискационный характер, когда госзаймы размещались в обязательном порядке и часто списывались по решению государства. В настоящее время в России провозглашено равноправие сторон в отношениях государственного и муниципального кредита. Государственные и муниципальные займы размещаются только на добровольных началах, в случае невыполнения обязательств у кредиторов есть право взыскать средства в судебном порядке за счет государственной и муниципальной казны. Государство и муниципалитеты отвечают по своим обязательствам всем своим имуществом, составляющим государственную или муниципальную казну. Причем казну составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. 7.2. Государственное и муниципальное кредитование Совокупность отношений, в которых государство или муниципалитет выступают в качестве кредитора, можно разделить на несколько видов. Санкционированное кредитование — задолженность об-разовалась по решению государственных или муниципальных органов (или учреждений).1 • Бюджетные кредиты. • Бюджетные ссуды. • Бюджетные инвестиции негосударственным юридиче-ским лицам. • Государственные кредиты, предоставленные ино-странным государствам, их юридическим лицам и междуна-родным организациям. • Отсрочки, рассрочки налоговых платежей, налоговые кредиты. • Инвестиционные налоговые кредиты. • Реструктуризированная задолженность по налогам, пеням и штрафам. • Реструктуризированная задолженность по другим не-санкционированным кредитам.  Дебиторская задолженность бюджетных учрежде- ний. Несанкционированное кредитование — задолженность образовалась в результате невыполнения обязательств перед государством или муниципалитетом (или бюджетными учре-ждениями). • Просроченная задолженность по налогам и сборам в бюджеты и внебюджетные фонды. • Не погашенные в срок санкционированные кредиты и неустойка по ним. • Другая задолженность, возникшая из невыполнения до-говоров и причинения вреда государству или муниципалитету. • Просроченная дебиторская задолженность бюджет-ных учреждений. Бюджетные кредиты — предоставляются государствен-ным и муниципальным унитарным предприятиям, другим юри-дическим лицам путем зачисления средств на их бюджетные счета в банке. Для юридических лиц, не являющихся унитарными предприятиями, существует строгий порядок получения бюджетных кредитов: проводится проверка финансового состояния заемщика, обязательно предоставление залога или поручительства на всю сумму кредита, обязателен целевой характер использования кредита, платежи по погашению кредита и уплате процентов приравниваются к платежам в бюджет. При утверждении бюджета обязательно определяются: цели бюджетного кредитования, условия и порядок, лимиты (на срок в пределах бюджетного года и за его пределами), ограничения по получателям бюджетного кредитования для юридических лиц (неунитарных предприятий). Бюджетные ссуды — бюджетные средства, предоставляе-мые другому бюджету на возвратной, возмездной или безвоз-мездной основе на срок не более шести месяцев в пределах фи-нансового года. Предоставляются, как правило, для покрытия кассового разрыва между доходами бюджета, поступившими в данный период, и необходимыми в данный период расходами. Бюджетные инвестиции негосударственным юридиче-ским лицам — взнос государства или муниципалитета в устав-ный капитал, приобретение долей (акций) юридических лиц, не являющихся унитарными предприятиями. К кредитованию этот метод можно отнести, так как часто его используют как замени-тель бюджетного кредита, поскольку процедура получения ин-вестиций более простая. Для включения инвестиций в проект бюджета необходимы: проект договора на внесение инвестиций, технико-экономическое обоснование инвестиционного проекта, проектно-сметная документация. Государственные кредиты, предоставленные иностран-ным государствам, их юридическим лицам и международным организациям — предоставление этих кредитов регулирует гла-ва 15 Бюджетного кодекса РФ. Такое кредитование осуществля-ет почти исключительно федеральный бюджет. В бюджете обя-зательно утверждается предельный объем кредитов в текущем году (отдельно по государствам-участникам СНГ и другим за-емщикам), программа предоставления таких кредитов в теку-щем году. Отсрочки, рассрочки налоговых платежей, налоговые кредиты — изменение срока уплаты налоговых платежей в сторону его увеличения на срок от одного до шести месяцев (от-срочка, рассрочка) или от трех месяцев до года (налоговый кре-дит) при определенных условиях, связанных с неблагоприятной ситуацией для налогоплательщика. Требуется залог или поручи-тельство. Инвестиционные налоговые кредиты — изменение срока уплаты налоговых платежей, при котором налогоплательщик при наступлении указанных обстоятельств, связанных с соци-ально значимым инвестированием, имеет право уменьшать свои налоговые платежи в определенных пределах до достижения суммой кредита определенного уровня, предоставляется на срок от одного до пяти лет. Требуется залог или поручительство. Реструктуризированная задолженность по налогам, пе-ням и штрафам — законом о федеральном бюджете может быть предусмотрена реструктуризация задолженности по нало-гам и сборам, пеням, штрафам, в порядке, определяемом Правительством РФ. Также происходит реструктуризация в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Реструктуризированная задолженность по другим не-санкционированным кредитам — законом о федеральном бюджете может быть предусмотрена реструктуризация задол-женности по бюджетным кредитам, бюджетным ссудам, госу-дарственным кредитам, предоставленным иностранным госу-дарствам, их юридическим лицам и международным организа-циям, в порядке, определяемом Правительством РФ. Также происходит реструктуризация в субъектах Федерации и муни-ципальных образованиях. Дебиторская задолженность бюджетных учреждений (в т.ч. просроченная) — часть государственного и муници-пального имущества, находящегося в оперативном управлении бюджетных учреждений (может быть изъята по решению соб-ственника), представляет собой задолженность третьих лиц пе-ред бюджетными учреждениями. 7.3. Управление финансовыми активами государства и муниципалитетов Финансовые активы государства и муниципалитетов пред-ставляют собой разного рода долги перед государством и муни-ципалитетами. Долг перед государством и муниципалитетами — осо-бый вид государственных и муниципальных активов, включаю-щий всю совокупность обязательств перед государством и му-ниципальными образованиями, образовавшихся в процессе гос-ударственного и муниципального кредитования или полученных другим путем. При управлении этим активом государство использует в ос-новном исключительно реструктуризацию. Реструктуризация кредиторской задолженности перед бюджетами — один из методов управления долгом перед гос-ударством и муниципалитетами. Реструктуризация задолженности по налогам, пеням и штрафам юридических лиц на федеральном уровне проводилась несколько раз. Фактически сложилось так, что каждая следующая реструктуризация проводилась на условиях лучших, чем предыдущая. Первая реструктуризация требовала залога в виде 50% + 1 акция или облигация предприятия, ежемесячных платежей в счет погашения долга, процент на реструктуризированный долг составлял 1/4 ставки рефинансирования. Для участия в последней реструктуризации необходимо лишь полностью внести текущие платежи с начала года, ставка процента составляет 1/10 ставки рефинансирования, погашение долга происходит ежеквартально, при досрочном погашении основного долга задолженность по пеням и штрафам списывается. Поэтому не удивительно, что в реструктуризациях прини-мало участие незначительное число предприятий и ее условия часто не выполнялись: многие ждали лучших условий. Кроме того, условия первых реструктуризаций фактически не могли быть выполнены в условиях кризиса неплатежей и за неучастие • реструктуризации не было санкций. 7.4. Государственные и муниципальные заимствования Государственные и муниципальные заимствования — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ, субъекта РФ или муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками. ◦ данной теме государственное и муниципальное заимствование будет рассматриваться в более широком смысле — с учетом обязательств, заключенных не от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования, но влекущих солидарную (вместе с должником), субсидиарную (при неплатежеспособности должника) или имущественную ответственность РФ, субъекта РФ или муниципального образования, но без отношений по предоставлению государственных и муниципальных гарантий. Совокупность отношений, в которых государство или муниципалитет выступают в качестве должника или должника и принципала (получателя гарантии), можно разделить на несколько видов. Санкционированное заимствование — задолженность об-разовалась по решению кредитора. • Кредитные соглашения и договоры с кредитными орга-низациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями. • Договоры и соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней. • Государственные и муниципальные займы, осуществляе-мые путем выпуска ценных бумаг. • Реструктуризированные долговые обязательства. • Заимствования государственных и муниципальных уни-тарных предприятий. • Кредиторская задолженность государственных и муни-ципальных унитарных предприятий. • Кредиторская задолженность бюджетных учреждений. Несанкционированное заимствование — задолженность образовалась в результате невыполнения обязательств перед кре-дитором. • Недофинансирование получателя бюджетных средств. • Просроченная кредиторская задолженность бюджет-ных учреждений. • Просроченная кредиторская задолженность государ-ственных и муниципальных унитарных предприятий. • Другая задолженность, возникшая из невыполнения до-говоров и причинения вреда государством или муниципалитетом. Кредитные соглашения, договоры о получении бюджет-ных ссуд и бюджетных кредитов, государственные и муници-пальные займы — это обязательства, которые государство или муниципалитет принимают на себя в соответствии с программа-ми государственных или муниципальных заимствований. Программа внутренних заимствований должна содержать общий объем заимствований с детализацией по видам заимство-ваний, объем заимствований, направляемых на покрытие дефици-та бюджета и погашение государственных, муниципальных дол-говых обязательств. Для РФ отдельно представляется «Програм-ма государственных внешних заимствований» с детализацией заимствований на сумму большую 10 млн. долларов США. Про-граммы утверждаются в составе закона о бюджете. Реструктуризированные долговые обязательства — это соглашения и договоры о пролонгации и реструктуризации дол-говых обязательств государства и муниципалитета прошлых лет. Соглашения заключаются по решению исполнительного ор-гана власти, но, если при этом увеличивается объем государ-ственного долга, может потребоваться принятие закона. Заимствования государственных и муниципальных уни-тарных предприятий и их кредиторская задолженность (в т.ч. просроченная) — это обязательства, по которым государ-ство или муниципалитет несут имущественную ответствен-ность, поскольку унитарные предприятия отвечают по своим обязательствам государственным и муниципальным имуще-ством, переданным им в хозяйственное ведение. Финансовый орган, исполняющий бюджет, ведет реестр за-имствований унитарных предприятий, а предприятия регистри-руют свою задолженность. Кредиторская задолженность бюджетных учреждений — возникает при принятии бюджетным учреждением бюджет-ных обязательств в соответствии с утвержденным лимитом фи-нансирования, государство или муниципалитет несут субсидиар-ную (в случае нехватки средств у бюджетного учреждения) и имущественную (имуществом, переданным в оперативное управ-ление бюджетному учреждению) ответственность по этим обяза-тельствам. Бюджетные учреждения не имеют права заимствования, кроме бюджетных ссуд. Недофинансирование получателя бюджетных средств — это разница между лимитом бюджетных обязательств, дове-денных до получателя бюджетных средств, и объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств. Получатель бюджетных средств имеет право на компенсацию недофинансирования в судебном порядке. Просроченная кредиторская задолженность бюджет- ных учреждений — это обязательства, по которым государство или муниципалитет несут субсидиарную (в случае нехватки средств у бюджетного учреждения) и имущественную (имуще-ством, переданным в оперативное управление бюджетному учреждению) ответственность. Различают два уровня такой про-сроченной кредиторской задолженности: 1 уровень — возникшая в результате недофинансирования; 2 уровень — возникшая в результате превышения лимита бюджетных обязательств, доведенных до бюджетного учрежде-ния. ◦ результате кризиса системы государственных и муници-пальных финансов накопился значительный объем просрочен-ной кредиторской задолженности бюджетных учреждений 1 и 2 уровня. Проводятся меры по погашению этой задолженности, обычно предусматривающие ее реструктуризацию. Однако за-долженность 2 уровня часто остается без рассмотрения. Другую часть отношений государственного и муниципаль-ного заимствования составляют отношения, в которых государ-ство или муниципалитет выступают в качестве гаранта. Государственные и муниципальные гарантии — способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которо-го соответственно РФ, субъект РФ или муниципальное образо-вание — гарант дает письменное обязательство отвечать за ис-полнение лицом, которому дается государственная или муници-пальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Гарантии учитываются в программе государственных или Муниципальныхзаимствованийипредоставляются в оответствии с ней. В программе детализируются: для РФ — внутренние гарантии на сумму большую 1 000 000 МРОТ и внешние — на сумму большую 10 млн. долларов США, для субъектов РФ и муниципальных образований — гарантии на сумму большую 0,01% расходов бюджета. В бюджете предусматривается резерв на случай наступления выплат по гарантиям. Выплаты по гарантии учитываются в расходах как предоставление кредита принципалу. 7.5. Государственный и муниципальный долг Государственный и муниципальный долг — долговые обязательства государства и муниципальных образований перед физическими и юридическими лицами, иностранными государ-ствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государ- ственным и муниципальным гарантиям. 78 ◦ составе государственного и муниципального долга учи-тываются следующие обязательства:  основная номинальная сумма долга по государственным • муниципальным ценным бумагам; • объем основного долга по кредитам; • объем основного долга по бюджетным ссудам и бюд-жетным кредитам, полученным от бюджетов других уровней; • объем обязательств по государственным и муниципаль-ным гарантиям. В составе государственного и муниципального долга для целей бюджетного законодательства и бюджетного процесса не учитываются: кредиторская задолженность бюджетных учре-ждений и унитарных предприятий, заимствования унитарных предприятий, недофинансирование получателей бюджетных средств, другая задолженность, возникшая из невыполнения до-говоров или причинения вреда государством или муниципали-тетом. Классификация государственного и муниципального долга по валюте, в которой выражены долговые обязательства, разли-чают: • внешний долг — иностранная валюта; • внутренний долг: — долговые обязательства — валюта РФ (рубль). — целевые долговые обязательства — условная денежная единица учета долговых обязательств (долговой рубль — дор). Международная классификация государственных долгов определяет внутренний долг как совокупность обязательств перед резидентами, внешний — перед нерезидентами. 7.6. Управление государственным и муниципальным долгом Управление государственным и муниципальным долгом представляет собой совокупность финансовых мероприятий и порядок их регулирования государственными органами и орга-нами местного самоуправления по выпуску и размещению дол-говых обязательств, по организации выплаты доходов по ним, по изменению условий и сроков ранее выпущенных долговых обязательств и их погашению с целью оптимизации объема и условий долга и минимизации расходов на его обслуживание. • процессе управления государственным и муниципальным долгом преследуются следующие цели:  минимизация расходов на обслуживание долга;  обеспечение своевременности погашения долговых обя-зательств;  обеспечение стабильности рынка долговых обяза-тельств государства и муниципалитета;  обеспечение финансовой устойчивости бюджетной си-стемы:  оптимизация объема заимствований;  оптимизация сроков заимствований; • оптимизация условий выплат процентов и основного долга. Основными методами управления государственным дол-гом являются:79 • досрочный выкуп — при согласии кредитора (если предусмотрено договором — и без его согласия) с целью избе-жать будущих расходов на обслуживание долга); • рефинансирование — погашение долга за счет средств от новых заимствований; • новация — замена одного обязательства другим с согла-сия кредитора; • реструктуризация — изменение срока, доходности, объема долга: — конверсия — изменение доходности долга; — пролонгация — увеличение срока погашения долга без дополнительных условий; — отсрочка — увеличение срока погашения долга с до-полнительными условиями (обеспечение, выше доходность); — капитализация процентов — замена выплаты процен- тов увеличением объема долга; • погашение долга активами — для уменьшения долга при недостатке денежных средств погашение происходит акци-ями, недвижимостью и др.; • унификация — приведение нескольких видов обяза-тельств с разными условиями к одному, с целью удобства об-служивания; • консолидация — объединение долгов с разными сро-ками погашения в один; • дефолт — приостановка выплат по долгу без отказа от своих обязательств; • аннулирование — отказ от обязательств в односторон-нем порядке; • списание — уменьшение объема долга с согласия кре- дитора; • установление предельных целевых ориентиров — определение в законодательном порядке целевого ориентира для органов, осуществляющих управление долгом (предельны раз-мер долга, предельный объем расходов на обслуживание и по-гашение долга). Предельные целевые ориентиры, устанавливаемые в РФ законами о бюджетах: • Предельный объем государственного внутреннего долга РФ на конец года. • Предельный объем государственного внешнего долга РФ на конец года. • Пределы внешних заимствований РФ в очередном году. • Верхний предел долга субъекта Российской Федерации на конец года (не выше объема доходов бюджета без учета фи-нансовой помощи). • Верхний предел муниципального долга на конец года (не выше объема доходов бюджета без учета финансовой помо-щи). • Размер дефицита федерального бюджета (не больше объема бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга). • Размер дефицита бюджета субъекта РФ (не больше 15% объема доходов бюджета без учета финансовой помощи + размер доходов от продажи имущества). • Размер дефицита местного бюджета (не больше 15% объема доходов бюджета без учета финансовой помощи + размер доходов от продажи имущества). • Расходы на обслуживание государственного внутренне-го долга РФ. • Расходы на обслуживание государственного внешнего долга РФ. • Расходы на обслуживание государственного долга субъ-екта РФ (не выше 15% расходов бюджета). • Расходы на обслуживание муниципального долга (не выше 15% расходов бюджета). В России действует единая система учета и регистрации государственного долга. Субъекты РФ и муниципальные обра-зования регистрируют свои долговые обязательства в Мини-стерстве финансов РФ, которое ведет Государственную долго-вую книгу РФ.