Государственное и муниципальное управление

РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ КУРСК Учебник рекомендован в качестве основного учебного материала студентам, получающим высшее образование в Региональном финансово-экономическом институте. Идентификатор публикации: RF-E-252-15-01. Курск: типография РФЭИ. — 124 c. http://elearning.rfei.ru РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ СОДЕРЖАНИЕ ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: СОВРЕМЕННЫЙ ВЗГЛЯД НА КЛАССИЧЕСКИЕ ИДЕИ И ТРАДИЦИИ................................................................................................. 5 1.1. Исторические предпосылки формирования теории государственного управления....5 1.2. Государственное управление как дисциплина специализации.......................................12 1.3. Основные этапы развития современной теории государственного управления.......15 ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК СИСТЕМА ИНСТИТУТОВ И ПРИНЦИПОВ ОРГАНИЗАЦИИ ВЛАСТИ......................................................................................... 29 2.1. Структурные уровни государственного управления: система разделения властей...29 2.2. Властная вертикаль в государственном управлении: унитаризм, федерализм, конфедерализм..................................................................................................................................... 34 2.3. Специфика российского федерализма: взаимодействие федерального центра и регионов................................................................................................................................................. 36 2.4. Функции административных органов государства.............................................................38 ГЛАВА 3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ С МЕСТНЫМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ............................................................................................................................ 43 3.1. Организация местного самоуправления............................................................................... 43 3.2. Регулирование взаимоотношений местного самоуправления и органов государственной власти..................................................................................................................... 47 ГЛАВА 4. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ..........................51 4.1. Понятие государственной службы в современном государственном управлении....51 4.2. Система государственной службы в Российской Федерации.........................................51 ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ..................60 5.1. Методология и инструментарий административных реформ..........................................60 5.2. Основные этапы и направления административной реформы в России.....................67 ГЛАВА 6. МЕНЕДЖМЕНТ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ.......................................73 6.1. Стратегический государственный менеджмент....................................................................73 6.2. Разработка государственной политики: синергетическая модульная стратегия........77 6.3. Принятие решений в государственном управлении..........................................................81 6.4. Административные переговоры............................................................................................... 87 6.5. Управление инновационной деятельностью......................................................................... 91 3 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ГЛАВА 7. АНТИКРИЗИСНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ............................................................................................................................................ 95 7.1. Определение и оценка кризиса в системе государственного управления..................95 7.2. Методология и инструментарий антикризисного менеджмента......................................98 7.3. Современная концепция антикризисного менеджмента.................................................100 7.4. Формирование и использование антикризисных политических коммуникаций в государственном управлении......................................................................................................... 102 ГЛАВА 8. СВЯЗИ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ.................................................................................................................................... 106 8.1. Цели и задачи государственных служб по связям с общественностью.....................106 8.2. Организация информационных служб при центральных и местных органах власти............................................................................................................... 107 8.3. Информационное сопровождение государственной политики: поиск новых технологий........................................................................................................................................... 110 8.4. Имидж государства в информационном обществе: виртуальные технологии успеха............................................................................................................................. 115 4 РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: СОВРЕМЕННЫЙ ВЗГЛЯД НА КЛАССИЧЕСКИЕ ИДЕИ И ТРАДИЦИИ Вера в возможность улучшения общества служила краеугольным камнем эпохи модерна. И. Валлерстайн 1.1. Исторические предпосылки формирования теории государственного управления Теория государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений современной политической мысли. Вычленение политической сферы из целостного, неразделенного человеческого социума, отделение мира политического от экономической, социальной и духовной подсистем произошло довольно поздно. Первоначально политические феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в связи с общим комплексом общественных явлений. В течение почти двух тысячелетий — со времен Античности и вплоть до XVIII столетия — все знания о социальных явлениях были единой целостной системой. Однако уже Аристотель (384-322 до н.э.) придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ставилась на службу государству. Он подчеркивал: «...поскольку наука о государстве пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей». Античные философы рассматривали возникновение государства как естественный процесс усложнения форм общежития людей. Эта концепция получила название патриархальной теории государства. Аристотель одним из первых предложил такую гипотезу: вначале люди объединились в семьи, затем несколько семей образовали селение, на завершающей стадии этого процесса возникло государство как форма общежития граждан, использующих политическое устройство и подчиняющихся власти закона. Аристотель подчеркивал: во всех людей природа вселила стремление к государственному общению и первый, кто это общение организовал, оказал человечеству величайшее благо. В рамках патриархальной теории государ- ство рассматривается как большая семья, где отношения правителя и его подданных отождествляется с отношениями патриарха — главы рода и членов его семьи. Кризис классического полиса заставил античных философов обратиться к проблеме укрепления государственной власти — гарантии согласия и порядка в обществе. Учитель Аристотеля Платон (427-327 до н.э.) делает особый акцент на высшей цели государственного управления — достижении целостности общества через обеспечение согласия всех общественных сословий. Он подчеркивает: «Мы еще вначале, когда основывали государство, установили, что делать это надо непременно во имя целого. Так вот это целое и есть справедливость...» Самой опасной тенденцией, разрушающей государственное управление, Платон считал стремление некоторых общественных групп отходить от служения общему благу, узурпируя общественные функции для извлечения личной выгоды. Так, в идеальном государстве Платона стражи, ведающие безопасностью, не должны были пользоваться золотом и серебром и даже не могли прикасаться к ним, украшаться ими или пить из золотых и серебряных сосудов. Платон предупреждал: «...чуть заведется у них собственная земля, дома, деньги, как сейчас же из стражи станут они хозяевами и землевладельцами; из союзников остальных граждан сделаются враждебными или владыками; ненавидя сами и вызывая к себе ненависть, питая злые умыслы и их опасаясь, будут они все время жить в большем страхе перед внутренними врагами, чем перед внешними, а в таком случае и сами они, и все государство устремятся к своей скорейшей гибели». Но самым большим злом для государственного управления Платон считал олигархию, которую он определял как государственный строй, основывающийся на имущественном цензе: у власти там богатые, а бедняки не участвуют в управлении общественными делами. Установление имущественного ценза становится законом и нормой 5 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ олигархического строя, и чем более строй олигар- телям государственной власти. Философ исходит хичен, тем выше имущественный ценз. Такого рода из того, что государственная власть может менять государственный порядок держится на применении своих владельцев, переходить из рук в руки. Рецепвооруженной силы. Платон с возмущением писал о ты государственного управления Макиавелли адретом, что в олигархиях возведены на трон алчность и сует «новому государю», стремящемуся удержать корыстолюбие и, кроме богатства и богачей, ничто власть, которую постоянно оспаривают все новые не вызывает восторга и почитания, а честолюбие соискатели: «Трудно удержать власть новому госунаправлено лишь на стяжательство и на все, что к дарю. И даже наследному государю, присоединивэтому ведет. шему новое владение — так что государство станоВ Средние века процесс возникновения госу- вится как бы смешанным, — трудно удержать над дарства стали рассматривать в рамках религиозно- ним власть, прежде всего вследствие той же естего мировоззрения как учреждение института зем- ственной причины, какая вызывает перевороты во ной власти, установленной Богом. Эта концепция всех новых государствах. А именно: люди, веря, что получила название теологической теории госу- новый правитель окажется лучше, охотно восстают дарства. Современный католицизм считает своим против старого, но вскоре на опыте убеждаются, официальным учением о государстве взгляды что обманулись, ибо новый правитель всегда окаФомы Аквинского (1225-1274), который призы- зывается хуже старого». вал людей к повиновению государственной влаИнструментальной наукой государственного сти, связанной божественными законами. Фило- управления, согласно Макиавелли, должны овласоф развивал концепцию «двух градов» — зем- деть не философы, а политические профессионалы, ного и небесного, божьего, сформулированную превыше всего ставящие политическую эффективБлаженным Августином (354-430). В духе христи- ность как таковую. С его точки зрения, «новый гоанского учения здесь предпринята попытка разгра- сударь» не должен следовать заповедям морали: ничения авторитета государства и церкви: «отда- если нужно, он должен отступать от добра и польвайте кесарево кесарю, а Божие Богу» (Мф. зоваться этим умением смотря по обстоятельствам. 22:21). Для осуществления своего господства «новый госуИзвестный русский политический философ дарь» может использовать любые средства: «по С. Н. Булгаков, оценивая этот период в истории, возможности не удаляться от добра, но при надобсправедливо подчеркивал, что раскол обществен- ности не чураться и зла». Убийства из-за угла, инной жизни на светскую и церковную внес се- триги, заговоры, отравления и другие коварные рьезный разлад и «двойную бухгалтерию» даже в средства Макиавелли рекомендовал широко исдуши тех, кто вполне сознавал всю историческую пользовать в деле завоевания и удержания госуотносительность и внутреннюю ненормальность та- дарственной власти. Именно поэтому его имя стало кого раздвоения. За свою консервативную «охра- в государственном управлении синонимом коварнительную» позицию невмешательства в государ- ства и аморализма, и когда сегодня говорят о маственную политику и общественную жизнь с нрав- киавеллизме, имеют в виду именно низкие нравственными критериями средневековая церковь по- ственные качества людей. Макиавелли делил государей на львов и лис. платилась, с одной стороны, гуманистическим отторжением от нее наиболее деятельной ее части, с Львы храбры и бесстрашны, но они могут вовремя другой — своим собственным оскудением, угасани- не заметить опасности, поэтому в государственном управлении больше преуспевают лисы — «изрядем творческого духа. Новым пониманием государственного управ- ные обманщики и лицемеры». В глазах людей они ления отмечена эпоха так называемого Позднего являются сострадательными, верными слову, милоВозрождения. Итальянский мыслитель Николо Ма- стивыми, искренними, благочестивыми, но внукиавелли (1469-1527) впервые рассматривает го- тренне сохраняют способность проявлять прямо сударственное администрирование в технологиче- противоположные качества, если это необходимо. Макиавелли писал: «Итак, из всех зверей ском ключе, т.е. как технологии государственной власти. Технологический подход к государствен- пусть государь уподобится двум: льву и лисе. Лев боному управлению предполагает, что критерий эф- ится капканов, а лиса — волков, следовательно, надо фективности ставится выше моральных норм и пра- быть подобным лисе, чтобы уметь обойти капканы, и вил. Для Макиавелли специалист в области госу- льву, чтобы отпугнуть волков. Тот, кто всегда подобен дарственного управления — это эксперт, предлага- льву, может не заметить капкана. Из чего следует, что ющий полезные технологические рецепты соиска- разумный правитель не может и не должен оставаться 6 ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ верным своему обещанию, если это вредит его интересам и если отпали причины, побудившие его дать обещание. Такой совет был бы недостойным, если бы люди честно держали слово, но люди, будучи дурны, слова не держат, поэтому и ты должен поступать с ними так же. А благовидный предлог нарушить обещание всегда найдется. Примеров тому множество: сколько мирных договоров, сколько соглашений не вступило в силу или пошло прахом из-за того, что государи нарушали свое слово, и всегда в выигрыше оказывался тот, кто имел лисью натуру. Однако натуру эту надо еще уметь прикрыть, надо быть изрядным обманщиком и лицемером, люди же так простодушны и так поглощены ближайшими нуждами, что обманывающий всегда найдет того, кто даст себя одурачить... Надо являться в глазах людей сострадательным, верным слову, милостивым, искренним, благочестивым — и быть таковым в самом деле, но внутренне надо сохранять готовность проявить и противоположные качества, если это окажется необходимо". В конце XIX столетия немецкий философ Фридрих Ницше (1844-1900), во многом следуя традициям макиавеллизма, создал концепцию сверхчеловека — «великого человека толпы», способного осуществлять государственное управление, используя самые низменные человеческие страсти и пороки. Неудивительно, что во время Второй мировой войны фашистские лидеры стремились опереться на философию Ницше для оправдания бесчеловечной государственной политики «третьего рейха». Ницше был убежден в том, что государственное управление должно опираться на насилие и использовать технологии пропаганды и манипуляции общественным сознанием. В каждом человеке прежде всего гнездится колоссальный эгоизм, который с величайшею легкостью перескакивает границы права, о чем в мелочах свидетельствует обыденная жизнь, а в крупном масштабе — каждая страница истории и государственного управления. По мнению философа, в основе общепризнанной необходимости столь тщательно оберегаемого европейского равновесия лежит сознание, исповедание того факта, что человек есть хищное животное, наверняка бросающееся на слабейшего, который ему подвернется. Но к безграничному эгоизму человеческой натуры еще присоединяется более или менее существующий в каждом человеке запас ненависти, гнева, зависти, желчи и злости, накопляясь, как яд в отверстии змеиного зуба, и ожидая только случая вырваться на простор, чтобы потом свирепствовать и неистовствовать, подобно сорвавшемуся с цепи демону. Ф. Ницше дал политическим технологам «легкий рецепт» производства у руля государственного управления «великого человека толпы». Согласно Ницше, «при всяких условиях нужно доставлять толпе то, что ей весьма приятно, или сначала “вбить ей в голову”, что то или иное было бы приятно, и затем дать ей это. Но ни в коем случае не сразу; наоборот, следует завоевывать это с величайшим напряжением или делать вид, что завоевываешь. Толпа должна иметь впечатление, что перед ней могучая и даже непобедимая сила воли; или по крайней мере должно казаться, что такая сила существует. Сильной волей восхищается всякий, потому что ни у кого ее нет, и всякий говорит себе, что, если бы он обладал ею, для нее и для его эгоизма не было бы границ. И если обнаруживается, что такая сильная воля осуществляет что-либо весьма приятное толпе, вместо того чтобы прислушиваться к желаниям своей алчности, то этим еще более восхищаются и с этим поздравляют себя. В остальном такой человек должен иметь все качества толпы: тогда она тем не менее будет стыдиться перед ним, и он будет тем более популярен. Итак, пусть он будет насильником, завистником, эксплуататором, интриганом, льстецом, пролазой, спесивцем — смотря по обстоятельствам». Основатель и глава итальянской фашистской партии Бенито Муссолини (1883-1945) в своей работе «Доктрина фашизма» (1932) во многом конкретизировал философские положения Ницше, используемые в практике государственного строительства: Муссолини писал: «Фашистское Государство является воплощенной волей к власти и управлению. Римская традиция здесь — идеал силы в действии. Согласно учению фашизма правительство представляет собой не столько то, что выражено в территориальных и военных терминах, сколько то, что выражается в терминах моральности и духовности. О нем надо думать как об империи, т.е. как о нации, которая прямо или косвенно правит другими нациями, не имея желания завладеть ни единым квадратным ярдом территории. Для фашизма подъем империи, т.е. расширение нации, является сущностным проявлением жизнеспособности и противоположностью признакам упадка. Люди, которые возвышаются или поднимаются вновь после периода упадка, — всегда империалисты; любое отступление есть признак упадка и смерти». Но одновременно в науке государственного управления развивается и другая концепция государственной власти, основанная на принципах гуманизма и демократии. Французские и английские 7 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ философы эпохи Просвещения заложили основы жданское общество стоит впереди государства. конституционализма и разделения властей в госу- Единственный путь, посредством которого кто-либо дарственном управлении, создав «систему сдержек отказывается от своей естественной свободы и надеи противовесов». Французский философ-энцикло- вает на себя узы гражданского общества, — это сопедист Шарль Луи Монтескье (1698-1755) про- глашение с другими людьми об объединении в сообвозгласил, что свободное развитие может быть щество, для того чтобы удобно, благополучно и миробеспечено лишь в том случае, если власть в госу- но совместно жить, спокойно пользуясь своей собдарстве будет разделена на три обособленные вет- ственностью и находясь в большей безопасности, ви, каждая из которых станет сдерживать и уравно- чем кто-либо, не являющийся членом общества. Главный либеральный принцип государственвешивать другие. В книге «О духе законов» (1748) Монтескье сформулировал концепцию, вошедшую ного управления: не человек для общества, а обв «золотой фонд» современной политической науки щество для человека. Государственное управление должно контролироваться гражданским обществом, как теория разделения властей: «Политическая свобода может быть обнару- при этом абсолютной ценностью признается свожена только там, где каждый человек, наделенный бодная личность, и эффективность государвластью, склонен злоупотреблять ею и удерживать ственного управления оценивается в соответствии с в своих руках власть до последней возможности... тем, насколько последовательно и эффективно оно Для того чтобы предупредить подобное злоупо- выражает интересы личности. Несомненно, такой проект государственного требление властью, необходимо, как это вытекает управления можно оценить как либеральный аниз самой природы вещей, чтобы одна власть сдертропоцентризм — проповедь идеологии свободного живала другую. Когда законодательная и исполнииндивидуализма. тельная власти объединяются в одном и том же орВ России либеральную теорию государственгане... не может быть свободы. С другой стороны, ного управления поддерживал правовед, философ не может быть свободы, если судебная власть не и историк Б. Н. Чичерин (1828-1904), который отделена от законодательной и исполнительной. И полагал, что высшей формой развития государства наступает конец всему, если одно и то же лицо или является конституционная монархия. Если разграорган, дворянский или народный по своему харакничить полномочия между монархом, аристократитеру, станет осуществлять все три вида власти". ей и демократией, то может сформироваться спраВ Новое время широкое распространение ведливое государственное устройство. Чичерин получила договорная теория происхождения госупредлагал снизить имущественный ценз и допустить дарства, или теория общественного договора, коширокие слои общества к избирательному процесторую развивали Жан Жак Руссо (1712-1778) во су, что должно было привести к развитию демокраФранции, Томас Гоббс (1588-1679) в Англии, А. тических элементов управления. Согласно убеждеН. Радищев (1749-1802) в России. Согласно теониям Чичерина, конституционная монархия может рии общественного договора люди, пребывавшие способствовать развитию местного самоуправлепервоначально в естественном (догосударственния, причем последнее должно быть построено на ном) состоянии, решили сознательно создать госуисконных общественных традициях. Общину Чичедарство (заключить договор), чтобы надежно обесрин воспринимал как корпоративный союз, котопечить для всех основные права и свободы. При рый предшествовал возникновению государства. этом Т. Гоббс полагал, что общественный договор Компетенция общины в современном государстве, заключался между правителями и подданными как по мнению философа, должна быть разделена на договор подчинения, а Ж. Ж. Руссо, напротив, дела местные (самоуправление) и дела государутверждал, что договор имел место между самими ственные. Отношения государства и общины гражданами как договор объединения. Именно со- оформляются как юридические: устанавливается глашение людей есть основа законной власти, ибо баланс власти между государством и гражданским каждый из договаривающихся подчиняется общей обществом. Таким образом, Б. Н. Чичерин был стоволе и в то же время выступает одним из участни- ронником юридической (смешанной) модели ков этой воли. местного самоуправления. В русле договорных теорий происхождеИнтересно, что рамках либеральной традиния государства английский философ Джон ции в России развивались и еще две версии местноЛокк (1632-1704) развивает концепцию либе- го самоуправления — общественная и государрального государственного управления, где гра- ственная. 8 ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Известный юрист В. Н. Лешков (1810-1881) и общественный деятель и писатель А. И. Васильчиков (1818-1881) были сторонниками общественной теории самоуправления, согласно которой все местные дела должны быть отделены от государственного управления. И Лешков, и Васильчиков были убеждены в том, что в России нельзя копировать европейский опыт самоуправления, поскольку исторические традиции русской общины сильно отличаются от европейского опыта. По их мнению, в России земские учреждения должны составлять особую систему, при этом в органах самоуправления станут действовать общественные союзы, к которым приравнивались сельские волости, магистраты и городские думы. Васильчиков предлагал также создать административные округа — уездные и губернские земские учреждения, в которых станут действовать представители местного общества. Современные исследователи считают, что А. И. Васильчиков предложил хозяйственную теорию самоуправления (как особый вариант общественной теории), поскольку он не только отделял местное самоуправление от государственного управления, но и рассматривал самоуправляющуюся общину как самостоятельный хозяйственный субъект права, осуществляющий коммунальную деятельность, целью которой является удовлетворение основных потребностей местного населения. Сторонниками государственной теории самоуправления в России были юрист А. Д. Градовский (1841-1889) и экономист В. П. Безобразов (1828-1899). Они полагали, что особых местных дел и вопросов не существует: если государство передает часть своих полномочий местному населению, то население должно действовать на правах органа государственной власти. Неэффективность местного самоуправления они как раз и объясняли тем, что коммунальные органы не обладают государственным статусом и не имеют реальной власти. С этой точки зрения местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой юридических гарантий, которые, создавая децентрализацию, вместе с тем обеспечивают связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением. Марксистская теория происхождения государства в противовес либерализму, видевшему приоритеты государственного управления в развитии гражданского общества, рассматривала государство как политическую организацию экономи- чески господствующего класса для подавления сопротивления его классовых противников. Согласно Карлу Марксу (1818-1883) и Фридриху Энгельсу (1820-1895), государство возникло на определенном уровне развития производительных сил, когда общественное разделение труда привело к возникновению частной собственности, имущественного неравенства людей и расколу общества на антагонистические классы. Экономикоцентризм марксистской концепции государства состоит в том, что экономический базис общества — совокупность общественных отношений — признается первичным и определяющим, а политическая и идеологическая надстройка призвана следовать за ним. Основу развития общественно-экономических формаций составляют сменяющие друг друга азиатский, рабовладельческий, феодальный и буржуазный способы производства, которым соответствуют определенные типы государственного устройства. Высшей общественно-экономической формацией провозглашался коммунизм, при достижении которого государство отмирает, сменяясь общественным самоуправлением. Ленинская версия марксистского государства как республики Советов получила свое наиболее полное воплощение в бывшем СССР. Советы представляли собой выборные органы государственного управления, но при этом провозглашалась определяющая и направляющая роль КПСС. В советском государстве принятие всех государственных решений происходило на уровне высшего политического руководства, существовала государственная собственность на основные средства производства, государство непосредственно участвовало в управлении деятельностью ведущих предприятий, развивался институт государственного планирования (Госплан), определявший ценовую и тарифную политику и перспективы развития всех отраслей экономики. Советская система предполагала концентрацию всех трех ветвей власти в руках партии (КПСС), которая обладала правом распределения всех ключевых должностей в законодательном, исполнительном и судебном аппарате. Распад СССР в 1991 г. послужил началом перехода от советской системы государственного управления к формированию в России современного демократического государства. Основные положения классической теории правового государства, сформулированные немецким философом Иммануилом Кантом (1724-1804), сохранили свою силу и значение до наших дней. Согласно Канту, правовое государство, в отличие 9 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ от деспотического или полицейского, само себя тересов и прав, но также пределы своей ответограничивает определенным комплексом посто- ственности и обязанности к самоограничению, что янных норм и правил. Атрибутами правового го- приобретается в результате длительного историчесударства, по И. Канту, являются: ского опыта. Русский философ и историк П. И. Новгород• основанная на законе свобода каждого не цев заметил: если демократия открывает широкий повиноваться иному закону, кроме того, на простор свободной игре сил, проявляющихся в обкоторый он дал свое согласие; • гражданское равенство — признавать стоя- ществе, то необходимо, чтобы эти силы подчиняли щим выше себя только того в составе народа, себя некоторому высшему, обязывающему их нана кого он имеет моральную способность на- чалу. Свобода, отрицающая начало общей связи и лагать такие же правовые обязанности, ка- солидарности всех членов общества, понятие власти и авторитета, приходит к самоуничтожению и кие этот может налагать на него; • гражданская самостоятельность — в право- разрушению основ государственной жизни, а это неизбежно ведет к анархии и в конечном счете — к вых делах гражданская личность не должна той или иной форме деспотизма. быть представлена никем другим. «Свобода — это право делать то, что позвоВ правовом государстве только законно изляют законы» (Ш. Л. Монтескье). В правовом госубранное правительство имеет право применить силу в качестве принуждения. Правительственная дарстве законы имеют равную силу для всех членов монополия на силу означает единый, обязатель- общества без исключения. «Даже величайшие ный для всех порядок, уничтожение неравенства и заслуги перед государством не являются основаразнообразие прав, которые зависели бы от соци- нием для неприкосновенности власти индивидууального, наследственного или иного статуса. По ма», — утверждал немецкий философ Карл справедливому замечанию немецкого правоведа Ясперс (1883-1969). В правовом государстве Рудольфа Иеринга (1818-1892), право никогда именно закон служит невидимой границей между не может заменить или вытеснить основной стихии коллективом и индивидуумом. И. Кант дал классигосударства — силы: «Слабость власти есть смер- ческое обоснование этому положению: каждый тельный грех государства». Однако сила государ- гражданин должен обладать той же возможностью ства законна лишь в том случае, если она при- принуждения в отношении властвующего к точному меняется в строгом соответствии с правом. Полити- и безусловному исполнению закона, что и влаческая власть должна реализовывать право. Что ствующий в его отношении к гражданину. Таким образом, законодатель так же подзаконен, как и это означает в действительности? Государство, издавшее закон, обязано ува- отдельный гражданин. Подзаконность государжать этот закон до тех пор, пока он существует и ственной власти дополняется признанием за продолжает действовать, хотя оно вправе его пере- отдельной личностью неотъемлемых и неприкосносмотреть и даже отменить. Это и есть режим за- венных прав. Личные права и свободы — это возможноконности, в котором праву отводится роль определения границ свободы. Философ И. А. Ильин опре- сти человека, ограждающие от незаконного и неделял правопорядок как «живую систему взаимно желательного вмешательства в его личную жизнь и признаваемых прав и обязанностей». Отстаивая внутренний мир, призванные обеспечить существосвои права, человек желает их признания и соблю- вание, своеобразие и автономию личности. Все дения со стороны других людей. Вместе с тем он права, принадлежащие человеку, в равной степени вменяет и себе в обязанность признавать и соблю- являются личными, тем не менее в узком смысле дать права других. Правовое государство цементи- слова под личными правами понимается лишь часть рует не угроза применения санкций, а именно со- прав, непосредственно защищающих личную жизнь гласие большинства граждан добровольно испол- и свободу каждого человека. К ним относятся права на жизнь, личную неприкосновенность, уваженять предписания законов. Правовое государство предполагает опреде- ние, защиту чести и достоинства, свободу совести, ленные условия для своего утверждения: народ в неприкосновенность жилища, свободу передвижецелом и каждый гражданин в отдельности должны ния и выбор места жительства и др. Например, содержание права на неприкоссозреть для восприятия идеи верховенства закона новенность личности раскрывается в определении во всех областях человеческой жизни. Важно, чтоисключительных условий, при которых возможны бы каждый осознал не только пределы своих инограничение и лишение свободы, в установлении 10 ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ строжайшего запрета насилия, пыток, жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения, в добровольности медицинских, научных и иных опытов в отношении здоровья человека, наконец, в реализации презумпции невиновности. Это означает, что обвиняемый в преступлении считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, неустранимые сомнения в виновности толкуются в пользу обвиняемого, а доказательства, полученные с нарушением закона, признаются не имеющими юридической силы. Неприкосновенность личности обеспечивается законными рамками полномочий органов власти правового государства. Принцип неприкосновенности личности дополняется неприкосновенностью жилища и переписки. Социально-экономические права и свободы — это возможности личности в сфере производства и распределения материальных благ, призванные обеспечить удовлетворение экономических и тесно связанных с ними духовных потребностей и интересов человека. К числу социально-экономических прав и свобод относятся права на труд, отдых, социальное обеспечение, жилище, право наследования и др. Например, право на отдых состоит в том, что всем без исключения работающим по найму в государственных, общественных или частных организациях гарантируются ограниченная законом продолжительность рабочего времени, еженедельные выходные дни, а также оплачиваемый ежегодный отпуск. Культурные права и свободы — это возможности человека пользоваться духовными, культурными благами и достижениями, принимать участие в их создании в соответствии со своими склонностями и способностями. К числу таких прав относятся право на пользование достижениями культуры; на образование; свобода научного, технического и художественного творчества. Политические права и свободы личности — это возможности человека, обеспечивающие его политическое самоопределение и свободу, участие в управлении государством и обществом. К ним относятся право на объединение; свобода митингов, шествий, демонстраций; право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления; право на равный доступ к любым государственным должностям; право участвовать во всенародных обсуждениях и голосованиях (референдумах) и др. Например, право на объединение (свобода ассоциаций) означает воз- можность свободного создания политических и общественных организаций, добровольность вступления и выхода из них. Защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства, однако и гражданин, в свою очередь, несет ответственность перед государством: он обязан соблюдать законы, платить налоги, сохранять природу и окружающую среду. Защита Отечества также является долгом и обязанностью гражданина. Некоторые идеи и формулы правового государства впервые получили свое законодательное закрепление в Конституции США 1787 г. и в Декларации прав человека и гражданина, провозглашённой Великой французской революцией 26 августа 1789 г. Выделим несколько положений, зафиксированных в Декларации: • свобода состоит в возможности делать то, что не приносит вред другому; • закон есть выражение общей воли; все граждане имеют право участвовать лично или через своих представителей в его образовании; • все, что не запрещено законом, то дозволено, и никто не может быть принужден к действию, не предписываемому законом. В научный оборот термин «правовое государство» ввели немецкие юристы Р. Моль и К. Велькер в первой трети XIX столетия. В России идеи правового государства развивали В. А. Кистяковский, С. А. Котляревский, В. М. Гессен. В XX столетии с развитием международной интеграции классическая концепция правового государства была дополнена идеей о необходимости подчинения национальных правовых систем праву мирового сообщества. Многие европейские государства приняли решение о приоритете международного права. Это означает, что в случае расхождения закона страны с международным договором суды обязаны руководствоваться положениями международного договора. Таким образом, к числу отличительных признаков правового государства политологи относят теперь не только верховенство закона, но и его соответствие международному праву. Итак, среди основных характеристик правового государства можно выделить: а) приоритет прав человека; б) свободный, независимый суд; в) принцип верховенства конституции (основного закона) по отношению ко всем другим законам; г) взаимная ответственность гражданина и государства; д) принцип разделения властей; 11 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ е) приоритет норм международного права. но-государственном аппарате. Во всех звеньях Идеи правового государства находят свое управленческих структур вводится систематичевыражение в конституциях современных госу- ское разделение труда, при этом в государстве дарств. Так, Основной закон ФРГ гласит: «Законо- складывается иерархия учреждений и должностей, дательство связано конституционным строем, ис- предусматривающая подчинение низших звеньев полнительная власть и правосудие — законом и администрации высшим, а всей армии чиновников правом». Конституция РФ (ст. 1) свидетельствует: — главе государства, находящемуся наверху «пи«Российская Федерация — Россия есть демо- рамиды власти». Со временем систематическое и кратическое федеративное правовое государство с иерархическое разделение труда между различныреспубликанской формой правления». К сожале- ми отраслями государственного управления занию, реальные правовые практики российской го- крепляется в законодательстве, детально регламенсударственности еще далеки от идеала правового тирующем функции и компетенцию отдельных госугосударства, поэтому определение Российской Фе- дарственных служб и учреждений, а также обязандерации в качестве правового государства можно ности чиновников всех рангов. Такими мерами рассматривать как политическую цель, к которой власть стремится укрепить и упорядочить деятельмы все стремимся. ность государственного аппарата, а кроме того, усилить контроль за его работой. 1.2. Государственное управление Централизованная перестройка государственкак дисциплина специализации ной службы, с одной стороны, вызывала увеличение По мере расширения и углубления знаний о численности чиновничества, с другой — изменение его политическом мире ускорилась дифференциация качественного состава. В частности, постоянно вознаучных дисциплин. Институционализация государ- растало количество чиновников низших разрядов (сественного управления как дисциплины специализа- кретарей, делопроизводителей и т.п.), которые должны ции происходила в русле общей политологической были обслуживать сам процесс делопроизводства в традиции и завершилась лишь в конце XIX столетия. учреждениях и обеспечивать бесперебойное функциоО начале собственно политической науки нирование всех звеньев государственной машины. можно говорить лишь с возникновением в конце Само расширение состава канцелярии (франц. XVIII — первой половине XIX в. так называемой Ис- bureau) было одним из характерных признаков центорической школы права в Германии, поставившей трализации государственного управления. Отсюда термины «бюрократия», своей целью изучение государства. Символически произошли «бюрократизация». рождение политологии как новой дисциплины свяПостепенно на смену иерархии чинов, оснозано с Колумбийским университетом. В июне ванных на «породе», привилегиях, вводилась 1880 г. совет правления Колумбийского колледжа в иерархия чинов в зависимости от личной выслуги и США, позже переименованного в Колумбийский знаний человека, его профессиональной квалифиуниверситет, по инициативе ученого Дж. Барджесса кации. Введение постоянного денежного жалованья принял решение о создании Школы политической для всех категорий чиновников усиливало их завинауки. Была введена система подготовки научных симость от государственной власти. кадров с написанием и защитой диссертации. НачиОтмеченные изменения в организации госуная с 1886 г., Школа политической науки стала пубдарственной службы происходили не сразу, не одликовать журнал «Политикл сайенс куотерли» новременно, а в течение длительного исторического (Political Science Quarterly). Примеру Колумбийского периода. В Западной Европе этот процесс начался в университета последовали другие ведущие учебные XV-XVI вв., в России и Америке несколько позже — в заведения США, а потом и Западной Европы. XVIII в. Процесс формирования национальных бюВ этот период проблемы государственного рократических структур в большинстве стран Запауправления изучались еще в общем комплексе по- да и в России закончился примерно в одно и то же литических исследований наряду с вопросами по- время — во второй половине XIX столетия. литической социализации, конфликта и консенсуВ 1887 г. будущий президент США професса, политического прогнозирования. Но постепен- сор Вудро Вильсон (1856-1924) положил начало но проблема подготовки профессиональных госу- теоретической разработке вопросов государствендарственных служащих становится все более акту- ного управления в своей работе «Изучение адмиальной. В развитых странах Запада и в России нистрирования». Он подчеркнул, что «наука адмипроисходят важные изменения в административ- нистрирования будет искать способы улучшения 12 ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления». По мнению Вильсона, смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата; таким образом, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров — «избранников нации». Вильсон разработал модель «административной эффективности», предложив использовать в государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами иерархии и разделения функций. Идеи Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Гуднау (1859-1939). В конце XIX — начале XX столетия Гуднау и Вильсон провели значительные исследования американской системы государственного управления. Они стремились создать модель государственной бюрократии, которая была способна работать в рамках демократического общества. Сформированная ими теоретическая концепция позволила политологам начала прошлого века принять идеалы демократии вместе с деятельностью профессиональной гражданской службы. Вильсон считал, что отношения между государственной администрацией, исполняющей законы, и политической властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы». Политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной государственной системе должны идти рука об руку. Осуществление политических решений, применение законов, проводимых администрацией, обнаруживают мудрость и исполнимость этих решений и законодательных актов. В свою очередь, законодательство и политическое руководство дают основное направление деятельности администрации. Вместе с тем Гуднау и Вильсон провели четкое разграничение между политиками и администраторами. По их мнению, для того чтобы обеспечить развитие демократии, политикам необходимо контролировать деятельность администраторов. Такая субординация должна быть определена на индивидуальном и коллективном уровнях. Тогда адми- нистраторы никогда не смогут «вмешиваться» в политику: они просто будут следовать указанным направлениям, заданным для них политическими лидерами. Таким образом, под влиянием идей Гуднау и Вильсона ведущее место в теории государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления, или менеджмента, независимого от политической идеологии. Интересно отметить, что впервые термин «public administrative management» (административно-государственное управление) был использован в программе республиканской партии США в 1886 г. В этой программе осуждалась «некомпетентность» демократического правительства, не владеющего научными методами управления. Для ускоренного внедрения новых методов государственного администрирования в 1920-х гг. в США была создана сеть частных организаций — бюро муниципальных исследований, финансировавшихся через специальные фонды. Эти бюро начали разрабатывать правила и процедуры административно-государственного управления, используя последние достижения социальных наук. Первым ученым, осуществившим систематизированный анализ государственного управления, был немецкий социолог Макс Вебер (1864-1920). Его классическое исследование «Хозяйство и общество» (1919) дает отправную точку для современного изучения государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно. Основные принципы рациональной бюрократической организации, согласно Веберу, таковы: 1) административные учреждения организованы иерархически; 2) каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции; 3) гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов; 4) гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом; 5) для гражданского служащего его работа представляет профессию или основное занятие, по крайней мере; 6) служащий не владеет учреждением, в котором работает; 7) служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем; 8) смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций. Вебер понимал, что он изучает нечто относительно новое, ведь государственная администрация как часть исполнительной власти в обществе хотя и появилась в Западной Европе примерно в XVI в., но достигла своего полного могущества только в XX 13 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ столетии. В правовом государстве, построенном по нять управленческие принципы к конкретным ситуапринципу разделения властей, исполнительная циям, для чего и разрабатываются определенные власть призвана осуществлять основные политиче- правила государственного администрирования. ские решения, принятые властью законодательной. Вебер представлял профессиональных госуПри этом правительство выполняет функцию по дарственных служащих как высококвалифициропринятию политических решений (в рамках консти- ванных специалистов духовного труда, профессиотуции на основе законов) и руководству государ- нально вышколенных подготовкой, с высокой соством, а администрация реализует эти решения в по- словной честью, гарантирующей безупречность. литической практике. Сословная сплоченность бю- По его мнению, без этого возникла бы роковая рократии, по мнению Вебера, вытекает из ее факти- опасность чудовищной коррупции и низкого мечески властного положения по отношению к «ниве- щанства, что поставило бы под угрозу чисто технилированному» подчиненному большинству населе- ческую эффективность государственного аппарата. Вебер также считал, что подлинной профессией нания и характеризуется следующими чертами: • повышенной социальной оценкой «чина», за- стоящего чиновника не должна быть политика. Он щищенного административными и уголовны- должен управлять прежде всего беспристрастно — данное требование применимо даже к так называми нормами; емым «политическим» управленческим чиновникам, • построением ранговой иерархии на принципо меньшей мере официально, коль скоро под вопах «назначаемости» (в противовес принципрос не поставлены «государственные интересы», пу выборности); т.е. жизненные интересы господствующего порядка. • пожизненным статусом «чина» и «службы»; Sine ira et studio — «без гнева и пристрастия» дол• регулярным денежным вознаграждением в жен он вершить дела. соответствии с рангом; По мысли Вебера, чиновник не должен де• карьерным принципом перемещения в ранго- лать именно то, что всегда и необходимым образом должен делать политик, — бороться, ибо принятие вой иерархии. Властное положение бюрократии основыва- решений, борьба и страсть — стихия политика. Деяется также на владении техникой управления, со- тельность политика всегда подчиняется принципу держание которой имеет два основных аспекта: во- ответственности, прямо противоположному ответпервых, специальные знания, полученные профес- ственности чиновника. Если вышестоящее учреждесиональными государственными служащими в ре- ние настаивает на приказе, кажущемся чиновнику зультате подготовки в соответствующих областях ошибочным, дело чести чиновника выполнить пригосударственного управления; во-вторых, знания каз под ответственность приказывающего, причем правил бюрократического процесса в самих ве- выполнить добросовестно и точно. Вебер полагал, домствах. Бюрократия стремится монополизиро- что без такой дисциплины развалился бы весь бювать технику управления, используя для этого такие рократический аппарат. Напротив, честь политиприемы, как засекречивание информации, защита ческого вождя есть исключительная личная ответственность за то, что он делает, — ответственность, «служебной тайны» и т.п. Вебер предупреждал, что по мере роста отклонить которую или сбросить с себя он не может самостоятельности бюрократия обнаруживает и не имеет права. Идеи М. Вебера, В. Вильсона и Ф. Гуднау тенденцию руководствоваться в своей деятельности не только функциональными потребностями, оказали значительное воздействие на становление но и «инстинктом власти». Иначе говоря, бюро- теории государственного управления как дисципликратия обнаруживает стремление распростра- ны специализации. В их работах были сформулинять свое влияние далеко за рамками собствен- рованы три основополагающие идеи научной теории государственного управления: ной юрисдикции. • государственное управление делится на две Идеальным Вебер считал государственное основные сферы — политическое управление управление, построенное на жестких бюрократии административное; ческих принципах, авторитарная власть руководителя, который принимает решения, отдает распоря• аппарат административного управления нажения подчиненным и контролирует их исполнение. ходится в подчинении у политического рукоПри этом задача служащих государственной адмиводства; нистрации заключается только в том, чтобы приме• кандидаты на политические должности изби14 ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ раются или назначаются на короткий период времени, а все государственные служащие, аппаратные работники должны отбираться на основе системы профессиональных оценок и служить на постоянной основе (принцип пожизненного найма). Концепция разделения государственного управления на политическое руководство и государственную службу (административно-государственное управление) была положена в основу классической теории государственного управления и получила широкое признание в мире. В странах Запада это привело к развитию сразу двух наук — теории административно-государственного управления (public administration) как менеджмента в государственных организациях и теории политического управления в рамках политической науки (political science). В России после победы Октябрьской революции государственное управление целиком отождествлялось с политическим (в духе марксистской теории о направляющей роли коммунистической партии). И только в постсоветский период государственное управление стало рассматриваться в русле единства политического и административно-государственного руководства. 1.3. Основные этапы развития современной теории государственного управления По мнению большинства современных исследователей, именно с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории государственного управления как самостоятельного научного направления. Хронологические рамки этого этапа условно можно определить с 1880-х по 1920 г. Начиная с 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. бизнесмен и филантроп Роберт Брукингс учредил в Вашингтоне первый институт правительственных исследований (Institute for Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к государственной деятельности. В 1920-1930-е гг. аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе. Второй этап в развитии теории государственного управления продолжался с 1920 по 1950 гг. Особенно больших успехов в эти годы достигли американцы, что объясняется рядом причин. В США в отличие от европейских стран высшие учебные заведения уже в тот период пользовались широкой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей, имели возможность экспериментировать, вводить новые курсы, одним из которых и был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки. В Европе же (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы, напротив, была излишне централизована, единообразие являлось правилом. Вот откуда проистекала та негибкость, сопротивляемость нововведениям, о которых пишет французский политолог Ж. Стейцель: «Развитие отрасли науки прежде всего процесс социальный; для этого развития необходима прежде всего подготовленность известных слоев интеллигенции, преодоление противодействия, возникающего в силу простого существования других уже сформировавшихся отраслей, с которыми новорожденная в будущем, возможно, станет конкурировать». Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории государственного управления именно в США. Американцы уже в то время полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны иметь более тесные связи. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело столь широкую аудиторию, то появилось и большое число профессоров, а также учебников по указанным дисциплинам, ценных исследовательских работ. Все это способствовало развитию теории государственного управления. Существовал и еще один фактор: американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследований государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ. В 1920-1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений. 15 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ Яркими представителями классической шко- числе) включает шесть основных групп функций: лы являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, 1) технические; 2) коммерческие; 3) финансовые; Т. Вулси. Целью классической школы была разра- 4) страховые; 5) учетные; 6) административные. ботка ведущих принципов организации профессио- Главными, определяющими являются администранального государственного управления, при этом тивные функции, так как ни в одну из пяти предыдупочти все «классики» исходили из идеи, согласно щих функций не входит задача выработки общей которой следование данным принципам приведет к программы работы учреждения, подбора его рабоуспеху государственного администрирования в чего состава, координирования усилий, гармониразных странах. Приверженцы классической шко- зации действий. Все это составляет задачу админилы не очень заботились о социальных аспектах го- стративных функций, и именно поэтому им принадсударственной деятельности. Они стремились вз- лежит лидирующая роль. глянуть на организацию управления с точки зрения Файоль сформулировал 14 общих принципов широкой перспективы, пытались определить общие управления, которые входят в «золотой фонд» науки. Разделение труда — позволяет сокращать характеристики и закономерности государственчисло объектов, на которые должно быть направленой организации и достаточно удачно использовали теорию факторов, или научного менеджмента, но внимание и действие, что способствует повышезаимствованную из организации управления в биз- нию количества и качества производства при занесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. трате тех же усилий. Власть — право отдавать распоряжения и Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали сила, принуждающая им подчиняться. Власть неуправление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, позволяющих до- мыслима без ответственности, т.е. без санкции — биваться определенных целей с максимальной эф- награды или кары, — сопровождающей ее дейфективностью при минимальных затратах ресурсов. ствие. Ответственность есть венец власти, ее естеВсе эти идеи были использованы «классиками» при ственное следствие, ее необходимый придаток. Дисциплина — повиновение, усердие, деяизучении государственного администрирования. тельность, манера держать себя, внешние знаки Французский ученый Анри Файоль (18411925) является наиболее значительной фигурой в уважения, проявляемые соответственно установрамках классической школы управления этого пе- ленному между предприятием и его служащими сориода. Его «теория администрации» изложена в глашению. Единство распорядительства — служащему книге «Общее и промышленное управление», опубможет давать два приказания относительно какоголикованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданлибо действия только один начальник. ный им Центр административных исследований в Единство руководства — один руководитель Париже. Он доказывал, что сформулированные им и одна программа для совокупности операций, принципы управления являются универсальными и преследующих одну и ту же цель. применимы практически повсюду: в экономике, в Подчинение частных интересов общим — в правительственных службах и учреждениях, в арорганизации интересы служащего или группы слумии, на флоте. А. Файоль дал классическое определение жащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше научному управлению: «Управлять — значит предвидеть, организо- интересов гражданина или группы граждан. Вознаграждение персонала — должно быть вывать, распоряжаться, координировать и контросправедливым и по возможности удовлетворять лировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и персонал и предприятие, нанимателя и служащего; вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной — материальный и со- поощрять усердие, компенсируя полезное усилие. Централизация — должна быть принята или циальный — организм учреждения; распоряжаться, отвергнута в зависимости от тенденций рукото есть заставлять персонал надлежаще работать; водства и от обстоятельств; дело сводится к нахокоординировать, то есть связывать, объединять, ждению степени централизации, наиболее благогармонизировать все действия и все усилия; приятной для предприятия. контролировать, то есть заботиться о том, чтобы Иерархия — ряд руководящих должностей, все совершалось согласно установленным правиначиная с высших и кончая низшими; тот путь, по лам и отданным распоряжениям». которому, проходя все ступени, следуют бумаги, Согласно Файолю, управление любой оргаидущие от высшей власти или адресуемые ей. низацией (и государственным учреждением в том 16 ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Порядок — определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте. Справедливость — чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием. Постоянство состава персонала — текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел. Инициатива — свобода предложения и осуществления планов. Единение персонала — сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений. Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта: а) обоснование рациональной системы государственного управления; б) построение структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте. В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления. Сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно. Школа человеческих отношений — еще одно влиятельное направление в теории государственного управления. Эта школа возникла в 1930-е гг., когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения послужило ответом на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школу человеческих отношений иногда называют неоклассической. Наиболее известными учеными этого направления были М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации. Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное значение, чем простая удовлетворенность работой. В рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории государственного управления. Особое значение имеют исследования, описывающие фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия государственных решений. В своих практических рекомендациях движение за человеческие отношения исходит из того, что любая нормативная теория решений лишь тогда имеет перспективу на успех, когда опирается на реальные факты поведения членов организации в процессе принятия решений. При этом в качестве критерия целесообразности принимается не эффективность как таковая, а эффективность, сопоставленная с психологическими ограничениями, которые определяют рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. Рекомендуется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия непосредственных руководителей, консультации с рядовыми сотрудниками и предоставление им больших возможностей для общения в работе. Очевидно, что методы, разработанные школой человеческих отношений, эффективны лишь в достаточно узкой сфере государственного администрирования — управлении персоналом, когда особенно важно личное и конкретное воздействие на сотрудников для своевременного принятия решений и успешной реализации намеченных планов. Однако в области оперативного и стратегического государственного управления роль этих методов несущественна. В сфере политического управления в этот период наиболее популярными были идеи кейнси17 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ анства. Известный английский экономист Джон дамента науки управления достижения современМейнард Кейнс (1883-1946) в книге «Общая тео- ной социальной психологии и социологии и объясрия занятости, процента и денег» (1936) предло- нить реальное функционирование административжил свою концепцию государственного регулиро- ных служб через анализ поведения работающих в вания экономики. Согласно кейнсианской модели них индивидов и групп. основу государственной политики должна составШкола поведенческих наук несколько отолять борьба с экономическими спадами и безрабо- шла от школы человеческих отношений, которая тицей. По существу, это была первая серьезная мо- концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отлидель антикризисной государственной политики. В целом кейнсианская модель государствен- чался стремлением в большей степени оказать поного управления может быть представлена в виде мощь государственным служащим в осознании ими своих собственных возможностей в госунабора следующих принципов: • государство должно осуществлять комплекс дарственных структурах на основе применения мер по регулированию экономики для концепций поведенческих наук. Основной целью преодоления негативных последствий рыноч- этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эфных отношений; • предупреждая социальные взрывы, государ- фективности ее человеческих ресурсов. В рамках поведенческого подхода ученые ство перераспределяет доходы в пользу исследовали различные аспекты социального взаинеимущих слоев через прогрессивное наломодействия, мотивации, характера власти и автогообложение, развитие бесплатной системы ритета в государственном управлении. Особенно образования и здравоохранения; • антициклическое регулирование сводится к популярным поведенческий подход был в 1960-е гг. стимулированию инвестиций в период эконо- Как и более ранние школы, этот подход отстаивал мического спада путем увеличения государ- «единственный наилучший путь» решения управственных расходов на закупки товаров и ленческих проблем. Его главный постулат состоял в услуг в целях компенсации недостающего том, что правильное применение науки о поведечастного спроса и путем влияния на норму нии будет способствовать повышению эффективнобанковского процента, которая в условиях сти труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом. спада не должна быть слишком высокой; Американский политолог Дэвид Истон (р. • возможность допущения дефицита бюджета и умеренной инфляции за счет выпуска в об- 1917) систематизировал основные идеи бихевиоризма, предложив восемь основных принципов ращение дополнительных денег. Идеи кейнсианства и сегодня достаточно по- бихевиоральной методологии. Применительно к пулярны и используются в государственном регули- теории государственного управления они могут быть сведены к следующему. ровании рыночной экономики. Закономерности: объектом исследования Третий этап в развитии теории государствендолжны быть не столько сами институты и формального управления начался в 1950-е гг. и продолжался ные моменты государственного управления, скольдо конца прошлого века. Наиболее влиятельными ко действия людей, направленные на достижение направлениями этого периода можно считать поведеноптимального управления. В поведении людей в ческий, системный и ситуационный подходы. Развитие таких наук, как психология и социо- управленческом процессе можно выявить элементы логия, совершенствование методов исследования повторяемости, поддающиеся обобщению и систепосле Второй мировой войны сделали изучение по- матизации в рамках теории поведения, что имеет ведения на рабочем месте в большой степени стро- объяснительную и прогностическую ценность. Верификация (проверка на практике): дого научным. Среди наиболее крупных фигур, проявивших себя в 1950-1960-е гг., следует назвать стоверность обобщений такого рода в принципе Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Истона. может быть проведена путем наблюдения за соотИменно они начали разрабатывать новый пове- ветствующим поведением. Методика: способы получения и интерпретации денческий (бихевиористский) подход к государданных не могут приниматься на веру, а должны испольственному администрированию. В позитивном отношении оригинальность их работ состоит в том, зоваться в качестве гипотетических — их следует критичечто авторы стремились представить в качестве фун- ски изучать, уточнять и отбирать, чтобы в итоге прийти к строгим методам наблюдения, фиксирования и анализа. 18 ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Количественные методы: использование количественных методов не должно быть самоцелью — их следует применять лишь там, где это может дать практический эффект. Ценности: моральная оценка и эмпирическое объяснение связаны с двумя различными типами суждений, которые в интересах науки должны аналитически разделяться. Однако исследователь поведения в управленческом процессе вправе высказывать суждения обоего рода вместе или порознь при условии, что он не принимает одно за другое. Систематичность: исследования должны быть систематичными, т.е. теоретическое и эмпирическое следует рассматривать как взаимосвязанные части конкретного и упорядоченного знания. Чистая наука: понимание и объяснение поведения в управленческом процессе логически предшествует выработке рекомендации для решения актуальных проблем административно-государственного управления. Интеграция: поскольку государственное администрирование связано с различными сторонами человеческой деятельности, недопустимо игнорировать в исследованиях выводы других общественных наук. Признание этой взаимозависимости должно способствовать интеграции теории государственного управления с философией, социологией, психологией, политологией. Наиболее интересными концепциями государственного управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории X и Y Д. Мак-Грегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга. Американский социальный психолог Дуглас МакГрегор (1906-1964) полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим. Его теория X получила название статической стратегии управления. Основные постулаты этой теории сводятся к следующему: • средний служащий в силу своей природы не любит работать и при возможности стремится избежать труда; • вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для достижения целей организации; • средний служащий предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность. Мак-Грегор считал, что в этих положениях содержится большая доля истины, но их не стоит преувеличивать, и предлагал соглашаться с ними только при наличии надежных доказательств их справедливости в каждом отдельном случае. Однако более гибкой и эффективной концепцией управления он считал теорию Y, которая получила название динамической стратегии управления. Вот ее основные положения: • затраты физических и умственных усилий в процессе труда также естественны, как в играх или на отдыхе; • внешний контроль и угроза наказания не являются единственными средствами для ориентации усилий людей на достижение целей организации. Служащий способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к целям, в достижении которых заинтересован; • усилия, прилагаемые служащим к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление; • средний служащий при соответствующих подготовке и условиях не только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней; • способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации свойственны скорее широкому, а не узкому кругу людей; • интеллектуальные способности среднего чиновника используются далеко не полностью в системе управления. Ниже приведены основные различия теорий X и Y Д. Мак-Грегора (табл. 1.1). Таблица 1.1 Сравнительная характеристика теорий Х и Y Д. Мак-Грегора Теория X Статическая стратегия управления Теория Y Динамическая стратегия управления 1. Чиновник не любит трудиться и при любой возможности избегает работы 1. Труд — процесс естественный, если условия его благоприятные, чиновник примет на себя ответственность и даже будет стремиться к ней 2. Чиновник старается избавиться от ответственности, предпочитая чтобы им руководили 2. Если чиновник понимает цели организации, он будет использовать самоуправление и самоконтроль 19 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ Концепция управления Фредерика ГерцТеория X Статическая Теория Y Динамическая стратегия управления стратегия управления берга (1923-2000) также основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управле3. Чтобы заставить чи3. Способность к творния. Он выполнил серию исследований, предполоновника трудиться, ческому решению жив, что труд, приносящий служащему удовлетвонеобходимо испольпроблем встречается дорение, способствует его психическому здоровью. зовать принуждение, статочно часто, но инКонцепция Герцберга получила название мотиваконтроль и угрозу нателлектуальный потенциционной гигиены. Как известно, гигиена является казания ал среднего чиновника используется лишь чанаукой о поддержании здоровья, но в данном слустично чае — здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы. Все факторы, сказывающиеся на мотивах 4. Больше всего чинов4. У чиновника есть поник хочет гарантий и требности в принадлежтрудового поведения, Герцберг разделил на две стабильности ности к организации, группы: 1) способствующие и 2) препятствующие самовыражению и доудовлетворению трудом. В группу способствующих стижению высоких целей вошли такие факторы, как (а) трудовые успехи; (б) признание заслуг; (в) собственно процесс труда; (г) степень ответственности; (д) служебный, (е) проД. Мак-Грегор понимал, что предпосылки фессиональный рост. Согласно теории Герцберга, теории Y легко принять, но трудно претворить в наличие любого из этих факторов (или их всех) жизнь. Он также подчеркивал, что теория Y — это усиливает положительные мотивы трудового поветолько комплекс гипотез, а не истина в последней дения служащих, поскольку повышает степень их инстанции. Ее гораздо легче применять по отноше- удовлетворенности работой. Ученый полагал, что нию к управленческому персоналу среднего и выс- эффективнее всего удовлетворенность трудом дошего звена, чем к рядовым служащим, так как стигается путем обогащения его содержания. Это управляющие в силу занимаемого положения обя- значит, что служащему следует предоставить воззаны принимать решения. Применение теории Y можность принимать самостоятельные решения, для мотивации управляющих — это, по сути дела, специализироваться в удовлетворяющей его деяобогащение содержания их труда, расширение их тельности, иметь перспективы служебного роста и обязанностей при соответствующем увеличении т.д. Иными словами, лица, проектирующие рабоправ. В то же время применение теории У к рядо- чие места служащих, должны стремиться к тому, вым служащим не только увеличивает их роль в чтобы на работников достаточно активно воздейуправлении, но и изменяет содержание их роли, ствовали все шесть факторов, способствующих поскольку они, традиционно не имевшие права удовлетворенности трудом. принимать решения, получают такие права, а отВместе с тем Герцберг предупреждал, что ветственность их не возрастает. Однако привлече- обогащение содержания труда не следует смешиние подчиненных к управлению часто себя не вать с расширением круга обязанностей. Обогащеоправдывает, и не потому, что теория Y неверна, а ние содержания труда делает работу интересней, потому, что ее трудно реализовать на практике. поскольку предоставляет работнику большую своПрибегающие к ней управляющие часто просто не боду действий, тогда как расширение круга обяобладают необходимыми для этого способностями занностей только увеличивает объем работы. либо позволяют своим служащим принимать решеФакторы, препятствующие удовлетвореннония только по несущественным вопросам (напри- сти служащего трудом, ученый связывал с социальмер, выбор местоположения стоянки автомобилей но-психологическим климатом в организации. Если или буфета), либо просят их совета, а потом прене- любой из подобных факторов оказывается неадебрегают им. Подобные управляющие могут быть кватным, это вызывает недовольство работника и уверены, что пользуются методами коллегиального ослабляет положительные мотивы его трудового поруководства, но это не так. Мак-Грегор предостере- ведения, усиливая неудовлетворенность работой. гал от применения теории Y на такой искусственной Если же эти факторы адекватны, они будут активно основе и полагал, что в этом случае следует переклю- мотивировать работника. Герцберг выделил восемь читься на теорию X: лучше эффективно применять таких мотиваций: а) гарантии сохранения работы; б) социальный статус; в) трудовая политика в оргатеорию X, чем неэффективно теорию Y. 20 ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ низации; г) условия труда; д) отношение непосредственного начальника; е) личные склонности; ж) межличностные отношения; з) заработная плата. По мнению Герцберга, к факторам недовольства служащего своим трудовым окружением следует относиться со всем вниманием: когда они устранены, вы можете работать с человеком, ориентируясь на его потребности высших уровней, формировать мотивы его поведения, используя действие факторов удовлетворенности трудом. Проанализированные нами концепции свидетельствуют о смещении ракурса изучения государственного управления в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления, что привело к широкому использованию представителями бихевиоризма принципов микросоциологии (социометрии). Суть этих принципов состоит в том, чтобы найти соответствие между микроструктурой группы (или психологическими отношениями между индивидами) и микроструктурой общества. Однако постепенно выяснилось, что принципы социометрии дают положительный эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, и оказываются совершенно непригодными по отношению к обществу в целом. Характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а, наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социальнопсихологической структуре личности. К тому же такие приемы, как изменение содержания работы государственных служащих и участие рядовых сотрудников в процессе разработки и принятия ответственных решений и программ, оказались эффективными лишь для некоторых категорий служащих и в некоторых ситуациях. Наряду с исследованиями школы человеческих отношений методы, разработанные в рамках поведенческого подхода, в конечном итоге стали использоваться преимущественно в сфере управления персоналом государственных учреждений. Системный подход в государственном администрировании становится популярным с начала 1960-х гг., чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Применение теории систем к государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклады более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике государственного управле- ния. Главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это дает возможность рассматривать взаимосвязи в системе государственного управления и между системой и обществом как единое целое. Такой подход означает, что стратегия государственного администрирования не может быть объектом точного прогнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и изменяется. Вместе с тем подобный подход предполагает акцент на разработке стратегического управления, устанавливающего общие цели и способы поведения административно-государственного управления в целом. Американский социолог Толкотт Парсонс (1902-1979) связывал структурно-функциональный анализ в государственном администрировании с двумя принципами: распределением и интеграцией. Распределение сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфликту. Интеграция сосредоточивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность административно-государственного управления. Распределению в управленческом процессе подлежат (а) средства, (б) персонал и (в) награды. Средства — это транспорт, жилье, материальные блага, средства производства. Наиболее важные среди них — деньги и власть. Это свидетельствует о том, что распределительные процессы не являются в системе государственного администрирования просто материальными. Распределение персонала — процесс, предполагающий установление правил для обращения со средствами и разработку систем, позволяющих людям переходить от одной позиции к другой. Здесь имеется в виду обучение, отбор и назначение государственных служащих. Образование выступает лишь первой фазой при распределении персонала в процессе управления. Среди принципов, по которым может осуществляться распределение персонала, Парсонс выделяет четыре: универсализм, партикуляризм, метод достижений и метод предписаний. Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться согласно стандартам, применяемым ко всем (например, образование, профессиональная квалификация, стаж работы и т.д.). Принцип партикуляризма, наоборот, предполагает оценивать людей согласно специфическим групповым стандартам, при этом под группо21 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ выми стандартами можно подразумевать профес- ления. Такое определение переменных и их влияния сиональные достижения (метод достижений) или на эффективность административных структур явопределенные предписания — социальное проис- ляется основным достижением ситуационного подхождение, политическая лояльность, националь- хода в государственном администрировании, ность и т.д. (метод предписаний). ставшего логическим продолжением теории систем. Награды выступают третьим видом распредеСитуационный подход возник в начале ления в системе государственного управления. 1970-х гг. и внес важный вклад в развитие государПарсонс имеет в виду особый вид награждения — ственного администрирования, используя возможсимволические элементы престижа. Всякая деятель- ности прямого приложения науки к конкретным синость и любая роль в административ- туациям и условиям. Наиболее известными теорияно-государственном управлении оценивается в тер- ми, разработанными в русле ситуационного подхоминах престижа; по этой причине Парсонс пола- да, являются концепция «мягкого мышления», «оргагал, что престиж «распределяется». Отношение на- низационная кибернетика» и «новый град к распределению средств производства и пер- менеджеризм». Сторонники ситуационного подхосонала образует ядро теории интеграции с точки да к государственному управлению утверждают, зрения структурно-функционального анализа. что оптимальных структур не существует и поэтому Существует два аспекта связи между инте- тем более государственное администрирование грацией и распределением в системе государствен- должно быть организовано таким образом, чтобы ного администрирования: во-первых, насколько хо- оно было на уровне сложностей и динамики соврерошо в управленческом процессе распределяются менного общества. Центральной идеей ситуацисредства; во-вторых, какова координация между онного подхода является анализ ситуации, т.е. конразличными распределительными процессами. кретного набора обстоятельств, которые сильно Например, если в первом случае может стоять во- влияют на данную административную организацию прос о том, насколько хорошо обучены государ- в данное конкретное время. Поскольку в центре ственные служащие, то во втором — насколько су- внимания постоянно оказывается новая ситуация, в ществующая система обучения обеспечивает спе- рамках этого подхода особое значение приобрециалистов необходимыми знаниями. тает «ситуационное мышление». Используя этот Известный американский социолог Роберт подход, руководители могут лучше понять, какие Мертон (1910-2003) сформулировал три универ- приемы будут в большей степени способствовать сальных постулата функционального подхода: 1) достижению целей организации в конкретной ситуфункциональное единство системы (согласованность ации. функционирования всех ее частей); 2) универсальВ русле ситуационного подхода возник так ный функционализм (функциональность как полез- называемый «новый менеджеризм», означающий, ность); 3) функциональная необходимость. что идеи менеджмента являются общими для госуВ начале 1970-х гг., когда кризисные собы- дарственного и частного сектора. В государствентия предшествующего десятилетия поставили под ном управлении этот подход получил название сомнение идею о равновесном состоянии обще- «трех “э”» — экономия, эффективность, энергичства, структурный функционализм стал резко те- ность. Так, американские политологи Б. Питерс и рять интеллектуальный кредит. Начались новые ме- В. Райт подчеркивают, что деятельность современтодологические поиски. ного государственного служащего сводится скорее Теория систем сама по себе еще не может к эффективному управлению организацией, чем к помочь руководителям определить, какие именно участию в принятии политических решений. элементы государственной организации как систеТеория «нового менеджеризма» повлияла на мы особенно важны. Она лишь указывает, что эта становление «нового патримониализма», означаорганизация состоит из многочисленных взаимо- ющего более высокую степень контроля политичесвязанных подсистем и является открытой структу- ских руководителей за назначением на должности рой, которая взаимодействует с внешней средой. высших государственных служащих и требование от Этот подход конкретно не определяет основные них более высокой степени политической лояльнопеременные, влияющие на функции государствен- сти. Сегодня эта тенденция особенно ярко проявиного администрирования. Точно так же данная тео- лась в англосаксонских странах (США, Великобририя не определяет, каким образом среда, т.е. об- тания), где политические лидеры получили право нащество, влияет на систему государственного управ- значать чиновников на высокие посты в государстве. 22 ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Концепция «мягкого мышления» была разработана Питером Чекландом (р. 1930), руководителем исследовательской программы, осуществляемой Ланкастерским университетом (Великобритания). Система «мягкого мышления» появилась как следствие неудачной попытки применения инженерной методологии («жесткого» подхода) к разрешению слабоструктурированных проблемных управленческих ситуаций. Система «жесткого мышления» исходила из предпосылки имманентной системности реального мира (и сферы управления) и видела проблему в поиске оптимальных путей движения к известным или заданным целям. Система «мягкого мышления» перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах. По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность — посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения. Он сознательно уходит от традиционной парадигмы оптимизации существующих процессов, основанной на попытке идентификации и анализа систем в реальном мире. Свой подход Чекланд считает скорее интерпретационным, чем функциональным. Решение проблем в управленческой деятельности он рассматривает как никогда не заканчивающийся процесс познания. В каждом отдельном случае для формирования управляющего воздействия необходимо всестороннее изучение ситуации, чтобы достичь приспособления участников, вовлечь их в управленческую проблемную ситуацию, процесс формирования будущего состояния своей организации. Организационная кибернетика — это еще одно новое направление, возникшее как контрнаправление по отношению к управленческой кибернетике, отличавшейся излишней механистичностью. Философско-социологической парадигмой организационной кибернетики выступает структурализм, который исходит из наличия некоторой модели каузальных процессов, происходящих на глубоких структурных уровнях систем. Эти процессы продуцируют поддающиеся наблюдению феномены и отношения. Таким образом, структурализм пытается объяснить феномены, доступные нашим чувствам, действием скрытых, ненаблюдаемых механизмов. Английский ученый С. Биэр ввел центральное понятие организационной кибернетики — балансирующая система. По его мнению, система может быть отнесена к балансирующему типу в том слу- чае, если она способна реагировать на изменения окружающей среды, даже когда эти изменения не могут быть предсказаны в период создания системы. Чтобы остаться балансирующей в течение длительного времени, система должна достигнуть «необходимого разнообразия» в целях соответствия сложности окружающей среды, с которой она вступила в контакт. Разнообразие представляет собой субъективную меру — меру состояний, соответствующих определенной цели: выживанию системы (продолжению ее существования). Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и ее внутренними функциями, а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. С. Биэр утверждает, что подобные системы должны обладать пятью функциями: а) организации; б) координации; в) контроля; г) сбора и обработки информации; д) разработки политики. Во второй половине XX в. появились две новые альтернативные теории государственного регулирования в рыночном обществе — монетаристская (неолиберальная) и концепция социального государства. Монетаристская концепция государственного регулирования особенно активно развивалась Чикагской школой, одним из ведущих теоретиков которой был американский экономист Милтон Фридман (1912-2006). В основе монетаристской концепции государственного регулирования лежит утверждение о том, что главное преимущество рыночной экономики — конкуренция, поэтому государство должно вмешиваться в рыночные отношения только в том случае, если можно констатировать антиконкурентную деятельность экономических акторов на рынке. Основные постулаты монетаризма сводятся к следующему: • рыночная экономика самодостаточна и обладает качеством саморегулирования, поэтому вмешательство в рыночные механизмы неоправданно; • государственное регулирование возможно только в денежной сфере как обеспечение устойчивости денежной единицы через ограничение роста денежной массы; • контроль со стороны центрального правительства за денежной массой сводится к тому, чтобы не допустить ее роста более чем на 3-5% в год; • правительство должно следить также за еже23 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ годным снижением ставки подоходного налоКонцепция социального государства выстуга, чтобы стимулировать предприниматель- пает как альтернатива монетаризму. Здесь следует скую деятельность; особо остановиться на модели социального государ• экономические спады на рынке оцениваются ства, разработанной немецкими учеными во главе с как естественные явления и служат способом Альфредом Мюллером-Армаком (1901-1978) и ограничения роста заработной платы, что успешно использованной в политической практике государственным деятелем Людвигом Эрхардом сдерживает инфляцию. Таким образом, монетаристская концепция (1897-1977), который был вначале министром экогосударственного управления, уповая на «невиди- номики, а затем вице-канцлером и канцлером Гермую руку рынка», сводит к минимуму государствен- мании. Эрхард последовательно сочетал научное регулирование. Однако критики монетаризма но-исследовательскую работу в ведущих научных справедливо упрекают неолиберализм в недоста- центрах с организацией государственной службы в точном внимании к социальным проблемам, что Германии. Концепция социального государства в перприводит к росту социальной напряженности в обществе и способно спровоцировать социальные вую очередь связана с повышением социальной государственного администрирования. взрывы. Фундаментальная наука, образование, роли Основная цель — преодолеть консервативную создравоохранение, высокое искусство, литература циальную структуру посредством крупных мер по и другие «нерыночные» сферы общественной деятельности требуют пристального внимания государ- рассеиванию собственности и демократизации ства, поскольку обеспечивают воспроизводство че- капитала, смягчению экономических кризисов и ловеческого потенциала и сохранение культуры в классовых противоречий. Все это предусматривает усиление мер по государственному регулированию жестких условиях рыночной конкуренции. Известно также, что рыночные отношения не экономики. В Германии по инициативе Эрхарда был обспособствуют защите окружающей среды, сохраразован Совет экспертов по оценке общего экононению невосполнимых природных ресурсов (помического развития страны. В соответствии с заколезных ископаемых, богатств океана, лесов, важном Совет экспертов, куда входили крупные ученейших энергоносителей — нефти, угля, газа), которые вне протекционистской защиты государства ные, должен был готовить необходимые исходные подвержены безжалостному ограблению с целью положения для принятия правительством политических решений. Эрхард сделал акцент на привеизвлечения максимальной прибыли. Использование монетаристских концепций в дении в порядок государственного бюджета постранах «догоняющего развития» не раз приводило средством систематического снижения, сокращек социальным потрясениям и революциям (доста- ния расходов, смягчения налогового бремени, точно назвать Аргентину, Мексику, Бразилию). запрещения набора новых служащих и повышения «Шоковая терапия» Е. Гайдара в духе монетарист- окладов, сведения до минимума служебных ских рецептов на начальном этапе постсоветских поездок. Так возникла концепция сформированнореформ в России также печально известна своими го общества, провозглашавшая подчинение всех тяжелыми последствиями, что вызвало массовое не- групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существуюдовольство населения. Известный американский социолог Имману- щим социальным строем, утверждение «плюралиил Валлерстайн (р. 1930) в одной из своих послед- стического общества союзов», построенного на доних работ «Конец знакомого мира» весьма резко бровольных совместных действиях всех социальных высказался о монетаристских экспериментах в стра- групп общества. В целом концепция государственного регулинах «догоняющего развития»: «...мошенники, более известные под именем “чикагских мальчиков”... ста- рования в рамках социального государства сводитли предлагать всем в качестве лучшего средства ма- ся к следующим основным постулатам: гию рынка. Но рынок способен улучшить экономиче• государственное регулирование направлено ское положение беднейших 75% мирового населена создание социального рыночного хозяйния не больше, чем витамины могут излечить лейкества, которое соединяет свободу рынка с сомию. Мы имеем дело с надувательством, и мошеннициальным выравниванием общественных отков скоро выгонят со двора, но только тогда, когда ношений; нанесенный ими ущерб станет явным». • экономическая и социальная политика госу24 ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ дарства признаются равнозначными и неразрывно взаимосвязанными; • концепция «провалов рынка», или негативных последствий рыночного хозяйства, особенно в сфере внешнеэкономической деятельности, экологии, производства общественных благ и регулировании использования природных ресурсов, требует вмешательства государства в качестве инструмента исправления негативных последствий; • для предотвращения социальной напряженности в обществе необходимо разрабатывать сильные социальные программы, чтобы добиться социальной защищенности для малообеспеченных слоев (студентов, пенсионеров, инвалидов и др.), что предполагает гарантирование государством определенного уровня благосостояния для каждого члена общества; • концепция «социального партнерства» в сфере труда предполагает, что продавцы и покупатели рабочей силы заключают социальный контракт как равноправные участники. Это свидетельствует об их взаимной заинтересованности: предпринимателей — в качественной продукции с минимальными издержками, служащих — в хороших условиях труда и высокой заработной плате. Таким образом, концепция социального государства закрепляет определяющую роль государственного управления в развитии общества. Государство и его институты провозглашаются стражем общего блага. В таком государстве все посты на государственной службе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны. В этом, согласно Эрхарду, и состоит сущность новой техники государственного управления. Оценивая концепцию социального государства, важно подчеркнуть, что социальный подход к государству открывает новые плодотворные возможности для понимания смысла, функции и структуры государственной службы. С этим трудно не согласиться. Государственные чиновники должны хорошо знать острые социальные проблемы общества и представлять интересы всех социальных групп. Сам принцип подбора на государственную службу специалистов, профессионалов должен прежде всего основываться на понимании социальных интересов государственными чиновниками. Собственно в этом и заключается основа подхода к государству как социальному институту. Четвертый этап в развитии теории госу- дарственного управления начался в новом столетии. Он связан с развитием информационной революции, начало которой большинство исследователей относят к 1970-1980 гг., когда информационный сектор впервые обеспечил в экономике развитых стран большую часть создаваемых рабочих мест. Сам термин «информационное общество» получил широкую известность после выхода в свет в 1981 г. книги японского исследователя Ёнедзи Масуды (1905-1995) «Информационное общество как постиндустриальное общество». Однако в полной мере результаты информационной революции в сфере государственного управления стали очевидны только в нынешнем веке. Начало информационной эры ознаменовалось существенными изменениями в государственном управлении, которые носят ярко выраженный постклассический характер. Информационная революция радикальным образом меняет технологический базис государства. Современные исследования показали, что совершенствование информационных технологий происходит в 3-6 раз быстрее, чем в сфере технологий использования энергии, при этом прогресс в информационной сфере постоянно ускоряется ввиду безграничности спроса на новые технологические разработки. Только за последние 15 лет объем памяти стандартного компьютерного диска увеличился более чем в 250 раз, а быстродействие персональных компьютеров возросло в 1200 раз. Все это позволяет сделать вывод о том, что информационная революция создает не только новый технологический уклад, но и новую социальную реальность, которую призвано осмыслить государственное управление. Колоссальные сдвиги происходят в сфере занятости: информационные отрасли поглощают более 50% рабочей силы в развитых странах мира. Возник информационный сектор экономики, включающий в себя передовые отрасли материального производства, обеспечивающие технологический прогресс, сферу, предлагающую услуги коммуникации и связи, производство информационных технологий и программного обеспечения, а также различные области образования. Расходы современных государств на информационные технологии увеличиваются в геометрической прогрессии. Так, если в 1990 г. они составляли 3% ВВП США, то в 1995 — уже 5%, а в 2005 г. — 12%. При помощи информации сегодня производится около трех четвертей добавленной стоимости. Следовательно, информация и знания превра25 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ щаются в стратегические активы государственного сударственном управлении, при этом серьезная управления. опасность информационной революции состоит в Если в классической системе государствен- том, чтобы начать принимать новации ради них саного управления знание соотносилось со сферой мих. Как справедливо отмечает английский социоуправления опосредованно, то информационная лог Энтони Гидденс (р. 1938), «мы живем в мире, революция, используя виртуальное пространство, который целиком конституирован через рефлексивмгновенно переводит новую информацию в сферу но примененное знание, и мы никогда не можем управленческого действия. Использование инфор- быть уверены, что любой его элемент не будет мации для нахождения наиболее эффективных пересмотрен». способов ее применения на практике — это и есть К сожалению, достаточно часто новации стагосударственное управление в информационном новятся серьезным дестабилизирующим фактором обществе. политического развития в полном соответствии с Доступ к новой информации становится важ- библейским предупреждением о «благих намереным ресурсом государственной власти, и этот ре- ниях», которыми устлана дорога в ад. Это прежде сурс она может использовать в своих интересах. всего касается непредумышленных последствий ноДело в том, что информация как ресурс государ- вовведений, которые никогда заранее полностью ственного управления обладает целым рядом прин- не удается предусмотреть, именно поэтому синерципиально новых качеств, которые особенно эф- гетика — наука о саморазвитии сложных систем — фективно можно использовать именно в сфере в эпоху информационной революции становится управления: наиболее актуальной методологией в теории госу• в отличие от природных, трудовых и денеж- дарственного управления. Синергетический закон ных ресурсов, информация не убывает по эволюционных корреляций утверждает, что кажмере ее использования, поэтому ее полити- дое структурное, организационное нововведение ческого влияния хватает на любую ауди- помимо прямого и планируемого результата привоторию; дит к параллельным незапланированным всплескам • информация неотчуждаема, и приобретение энтропии в соседних и промежуточных сферах. Это новой информации не уменьшает нашей требует от реформаторов опережающей техничеспособности приобрести еще столько же; ской, организационной и интеллектуальной реак• информация мгновенно распространяется в ции, выработки линии корректирующего мепространстве и ее одновременно могут по- неджмента, что может в десятки раз увеличить стоитреблять самые разные акторы; мость планируемых инноваций. Во многом полити• с точки зрения политической мобилизации ческие риски в государственном управлении именобщества информационный ресурс обладает но потому и не учитываются, что стоят слишком допреимуществом всеохватности и одновре- рого. Однако в конечном счете, когда наступает менности воздействия, что до инфор- «час икс» и негативные результаты шоковой полимационной революции было практически не- тической терапии становятся очевидными для всех, осуществимо. последствия слишком дорого обходятся уже всему Без преувеличения можно утверждать, что обществу. Более того, сегодня, когда масштабы информация стала самым главным, а не просто од- современной технической мощи достигли колосним из ресурсов государственного управления. сальных величин, а экологический кризис вырос Возник даже новый термин — «информационное при этом до некоторых предельных «точек роста», государство», под которым принято понимать го- плата за возможные неадекватные политические сударство нового типа, использующее преиму- новации и упущения в выработке антиэнтропийной щественно информационные технологии для завое- стратегии может стать трагически высокой. вания и удержания своего господства. Таким обТаким образом, проблема соотношения разом, информационная парадигма в государ- новаций и традиций в государственном управлественном управлении означает, что информация нии, несомненно, одна из самых сложных в становится главным управленческим ресурсом, а современном государственном админивысокие технологии определяют ведущие направ- стрировании. Она требует пристального внималения государственного развития. ния ученых, поскольку до сих пор теория госуСегодня новая информация применяется для дарственного управления не нашла убедительно систематических нововведений и новаторства в го26 ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ го ответа на вопрос о научных критериях эффективности административных реформ. Еще одна опасность информационной революции в сфере государственного управления: более точные и полные знания об объектах управления не приводят к эффективности контроля. Проблема заключается в том, что в информационном обществе мы сталкивается с дифференцированностью и власти, и информации. Получение информации осуществляется не единообразно: наиболее значимая информация дифференцируется по специализированным отраслям, при этом информация в разной степени доступна для тех управленческих структур, которые способны поставить ее на службу групповым интересам. Вместе с тем общие потоки информации становятся все более неконтролируемыми; правдивость, точность и корректность сведений практически никем не проверяется, что способно привести к непредсказуемым политическим последствиям. Так, в глобальной Сети сегодня могут оказаться любые политические призывы, ложная информация, способная посеять панику и вызвать неадекватные массовые реакции. Но самое главное заключается в том, что информационная революция превратила средства массовой информации в виртуальную «четвертую ветвь» политической власти, которая по силе, оперативности и проникновению своего влияния намного превосходит все три традиционные ветви государственной власти, вместе взятые. В сфере государственного управления с этим уже нельзя не считаться. Отделы по связям с общественностью, PRтехнологии стали неотъемлемой приметой времени в государственных структурах. Без преувеличения можно сказать: сегодня поддержка общественностью правительства и государственных решений напрямую зависит от эффективности работы отделов по связям с общественностью в государственных организациях. Государственное управление все больше осваивает виртуальное информационное пространство и приобретает новые, посттрадиционные виртуальные формы. Новым кредо виртуальных информационных PR-технологов стал девиз: «То, что не показали по ТВ, то вообще не произошло». Именно поэтому техника государственного администрирования сегодня включает информационные технологии. Между тем нельзя не заметить надвигающегося информационного кризиса: государственное управление сегодня буквально «тонет» в море информации. Государственные структуры производят ежедневно и ежечасно столько статистических дан- ных, формул, образов, документов и деклараций, что не в состоянии их усвоить, но вместо того, чтобы искать новые способы осмысления и переработки информации, они все более быстрыми темпами продолжают производить новую информацию. В результате большие объемы неиспользуемой информации превращаются в «информационное загрязнение управленческой среды», затрудняя процесс оперативного управления и принятия решений. Еще одной важной чертой информационной парадигмы государственного управления становится постепенное преобладание нового принципа организации политического пространства по сетевому признаку. Именно сети составляют новую политическую морфологию (структуру) современных обществ; принадлежность к той или иной сети определяет важнейшие источники власти. Это позволило известному испанскому политологу Мануэлю Кастельсу (р. 1942) охарактеризовать современное общество как «общество сетевых структур», главным признаком которого является доминирование политической морфологии над политическим действием. Сетевая структура — это децентрализованный комплекс взаимосвязанных узлов открытого типа, способный неограниченно расширяться путем включения все новых и новых звеньев, что придает сети гибкость и динамичность. Яркими примерами сетевых структур являются информационная сеть Интернета, сеть финансовых потоков, сеть мафиозных структур. Сетевую структуру имеет управление Европейским Союзом: сегодня оно представляет собой сеть советов министров различных европейских государств. По сетевому признаку организованы транснациональные корпорации (ТНК), бизнес-структуры, финансово-промышленные группы (ФПГ). Важным законом сетевых структур является ускорение времени и уплотнение пространства в рамках одной сети: любая информация максимально быстро распространяется именно по сетевому признаку. Расстояние, интенсивность и частота взаимодействий между двумя управленческими акторами короче, когда оба они выступают в качестве узлов одной управленческой сети, нежели когда они принадлежат к разным сетям. Включение в сетевые структуры или исключение из них, а также конфигурации сетевых потоков, которые задают информационные технологии, становятся доминирующими тенденциями, формирующими постклассическую информационную модель сетевого управления (табл. 1.2). 27 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ Таблица 1.2 ными; рабочие связи значительно расширились; увеличились возможности сотрудничества, принциСравнительный анализ иерархической пиально изменилось положение сотрудников ори информационной моделей управления ганизации и их отношение к информации. Стремительное развитие информационной революции Важнейшие Иерархическая Сетевая приводит к тому, что информация становится параметры структура структура основным структурным компонентом в государственном управлении, а информационные потоки 1. Иерархи- По вертикали По горизонтали идей и образов составляют основную логику ческие уровни и вертикали управленческих структур. 2. Разделение Широкое Незначительное Заканчивая характеристику современного труда этапа в развитии теории государственного управления, следует подчеркнуть роль и значение Орга3. Положение Заменяемость, Информированнизации Объединенных Наций (ООН) в популярислужащих зависимость, ность, лояльзации и распространении этой науки. С 1967 г. покорность ность, ангажипод эгидой ООН регулярно проводятся междунарованность, неродные совещания экспертов по проблемам адмизависимость нистративно-государственной деятельности. По4. Рабочие Незначительные Гибкие, ситуамимо этого в рамках Программы развития Органисвязи тивные, организации Объединенных Наций (ПРООН) осущезованные на ствляется большая научно-исследовательская рабовремя исполнета с практическим уклоном, а также проводятся ния каждого отсравнительные исследования методов и достижедельного проекний различных стран в области государственного та администрирования. Создается всемирная система сбора, распространения и обмена опытом, печат5. Влияние и Зависит от по- Зависит от знаными изданиями, а также информационными техновласть ложения в ний и квалогиями. Осуществляется подготовка справочников иерархии лификации и пособий по решению актуальных вопросов государственного администрирования. Более чем за 6. Возможно- Незначительные Широкие четверть века экспертами ООН проделана значисти сотруднительная работа по распространению основных дочества стижений теории государственного управления в различных регионах мира. Составлены и продолжают осуществляться программы развития государ7. Использо- Объем инфор- Подключение к ственного администрирования по отдельным стравание инфор- мации зависит каналам инфорнам, постоянно разрабатываются мероприятия мации от положения в мации всех акиерархии тов сети регионального и межрегионального характера. Эксперты регулярно дают оценку и делают обзор 8. Важнейшая Ориентация на Ориентация на административных возможностей в целях развития, цель сохранение су- развитие оргаразрабатывают модели современных реформ в обществующего низации в соотласти государственного управления, предлагают положения орга- ветствии с общепрограммы обучения и переподготовки персонала. низации ственными измеБольшое значение придается разработке категоринениями ального аппарата и методологии государственного Из таблицы видно, что все важнейшие пара- администрирования в материалах международных метры государственного управления сегодня прин- совещаний экспертов ООН. Сегодня можно говоципиально изменились: вертикальные связи смени- рить, что теория государственного управления имелись смешанными — вертикальными и горизонталь- ет международное признание и официальный статус самостоятельной научной дисциплины. 28 ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК СИСТЕМА ИНСТИТУТОВ И ПРИНЦИПОВ ОРГАНИЗАЦИИ ВЛАСТИ Храни порядок, и порядок сохранит тебя. Латинская формула В теории государственного управления понятие структуры означает совокупность устойчивых связей в системе управления, обеспечивающих ее целостность и тождественность самой себе. Государственное управление структурируется по горизонтали и вертикали. Система разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную представляет собой горизонтальное разделение государственного управления. По вертикали государственная власть также делится обычно на три уровня — центральный, региональный и местный. Рассмотрим подробнее горизонтальное разделение государственного управления. 2.1. Структурные уровни государственного управления: система разделения властей Чрезмерное сосредоточение власти в одних руках всегда было самой большой опасностью, порождавшей бесправие, насилие, произвол, диктатуру. В современных государствах существуют три ветви власти: законодательная (парламент, конгресс, федеральное собрание); исполнительная (правительство во главе с президентом или премьер-министром, министерства и ведомства); судебная (в России, например, это Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Генеральная прокуратура). Разделение властей сегодня является общепризнанной нормой функционирования демократического государства. Отсутствие монополии на власть любого политического института — непременное условие развития демократии. Как же осуществляется на практике в современном демократическом государстве система разделения властей? Высшим законодательным органом выступает парламент — общенациональный представительный институт, избираемый на началах всеобщего и равного избирательного права путем тайного голосования. Как правило, парламент состоит из двух палат: нижней, которая формируется посредством прямых выборов (где голосуют сами избиратели), и верхней, формируемой в разных странах по-разному. Один из отцов-основателей США Дж. Медисон считал, что сенат — верхняя палата конгресса — является самым лучшим инструментом для защиты народа от его собственного «непостоянства и страстей». Согласно американской конституции сенаторы, служащие более долгий срок (шесть лет) и избираемые законодательными органами штатов, должны уравновешивать в конгрессе членов палаты представителей, выбираемых (каждые два года) непосредственно народом и, следовательно, более подверженных влиянию меняющихся настроений избирателей. В Великобритании палата лордов формируется из 300 пожизненных пэров, не передающих свой титул по наследству, и 26 духовных пэров — высших иерархов англиканской церкви. По мнению английского ученого У. Беджета, просвещенные пэры палаты лордов представляют «необходимый барьер» для защиты прав и имущества от импульсивных порывов общества. В ФРГ депутаты высшей палаты парламента назначаются правительствами земель. Во многих странах на выборах в верхнюю палату применяется система многоступенчатых непрямых выборов, при этом депутаты частично избираются, а частично назначаются или получают место в верхней палате по наследству. Руководство деятельностью парламента осуществляют спикер (англ. speaker, букв, «оратор») — председатель нижней палаты, его заместители или коллегиальный орган. Они выбираются самими парламентариями (партией большинства или по соглашению правящей партии и оппозиции). Спикер палаты представляет парламент на международной арене, регулирует ход прений во время заседаний, координирует работу парламентских комитетов и комиссий. В Российской Федерации высший законодательный и представительный орган — Федеральное Собрание — состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: один от законодательной и один от исполнительной власти. Таким образом, Совет Федерации состоит из 178 членов. Депутаты Государ29 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ственной Думы (всего 450 депутатов) избираются населением сроком на пять лет. К ведению Совета Федерации относится (ст. 102 Конституции РФ): а) утверждение изменения границ между субъектами РФ; б) утверждение Указа Президента РФ о введении военного положения; в) утверждение Указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения; г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации; д) назначение выборов Президента РФ; е) отрешение Президента РФ от должности; ж) назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ; з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ; и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. К ведению Государственной Думы относятся (ст. 103 Конституции РФ): а) дача согласия Президенту РФ на назначение председателя Правительства РФ; б) решение вопроса о доверии Правительству РФ; в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; г) назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка РФ; д) назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; ж) объявление амнистии; з) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. Основные процедуры принятия законов также зафиксированы в Конституции РФ. Федеральные законы принимаются во взаимодействии трех государственных органов: Государственной Думы, Совета Федерации и Президента РФ. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Пра30 вительству РФ, законодательным органам субъектов РФ, а также федеральным судам по вопросам их ведения. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, затем в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов палаты представителей либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Принятый Федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования — на эту процедуру также отводится 14 дней. Если Президент в течение 14 дней с момента поступления Федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. Федеральные конституционные законы имеют особую процедуру принятия. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый Федеральный конституционный закон также в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию. Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе обычно проходит в трех чтениях. После обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может решить: 1) принять законопроект и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний; 2) отклонить законопроект; 3) принять закон. В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить сроки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Принятый во втором чтении законопроект по определенной процедуре подготавливается к третьему чтению. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Федеральный закон принимается Государственной Думой на заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Сегодня голосование осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов. При голосовании по каждому вопросу депутат Государственной Думы имеет один ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ВЛАСТИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ голос, подавая его за или против принятия решения либо воздерживаясь от принятия решения. Депутат лично осуществляет свое право на голосование. Информационно-аналитическое, организационно-техническое, экспертное и документальное обеспечение законодательных процедур осуществляют государственные служащие Государственной Думы. Исполнительная ветвь государственной власти имеет более сложную структуру. Это самая многочисленная по составу ветвь государственного управления: в России в органах исполнительной власти насчитывается около 500 тыс. человек. В большинстве демократических государств во главе исполнительной власти стоит Президент или Премьер-министр. Основным назначением государственной исполнительной власти является исполнение законов, осуществление организационной и распорядительной деятельности. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Президенту, Правительству РФ, федеральным министерствам, органам исполнительной власти субъектов РФ и ряду определенных должностных лиц. Согласно Конституции РФ действуют три системы исполнительной власти: - единая система исполнительной власти в Российской Федерации, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы субъектов РФ в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Осуществление полномочий федеральной исполнительной государственной власти на всей территории РФ обеспечивается Президентом и Правительством РФ, которые поддерживают единство системы исполнительной власти; система органов исполнительной государственной власти субъектов РФ, устанавливаемая ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти, определенных федеральным законом; - система органов исполнительной власти местного самоуправления, выведенная за пределы государственной власти. К основным полномочиям Президента РФ относятся (ст. 83 Конституции РФ): а) назначение с согласия Государственной Думы председателя Правительства РФ; б) право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; в) принятие решения об отставке Правительства РФ; г) представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя Центрального банка РФ, а также постановка вопроса об освобождении его от должности; д) назначение на должность и освобождение от должности по предложению председателя Правительства РФ заместителей председателя, федеральных министров; е) представление Совету Федерации кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ; внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора; назначение судей других федеральных судов; ж) формирование и руководство Советом Федерации РФ; з) утверждение военной доктрины РФ; и) формирование администрации Президента РФ; к) назначение и освобождение полномочных представителей Президента РФ; л) назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ; м) назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Как правило, Президент непосредственно руководит двумя основными исполнительными органами: административным аппаратом и правительством. В Российской Федерации в ведении Президента РФ находится также руководство полномочными представителями Президента в федеральных округах. Их основными задачами являются: а) организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом; б) организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти в) обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента; г) представление Президенту докладов об обеспечении национальной безопасности, о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе; 31 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ д) внесение Президенту соответствующих предложений. Согласно Конституции (ст. 110), исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Оно состоит из председателя, его заместителей и федеральных министров и действует согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. № 2ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». К полномочиям Правительства РФ относится (ст. 13 указанного Закона): а) организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации; б) осуществление регулирования в социально-экономической сфере; в) обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, контроль за деятельность ее органов; г) реализация предоставленного ему права законодательной инициативы и др. Проекты правительственных решений, постановлений и распоряжений вносятся в Правительство РФ его членами, руководителями федеральных органов исполнительной власти и главами исполнительной власти субъектов РФ. Поступающие в Правительство предложения граждан, организаций и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения в структуры исполнительной власти. Наиболее важные проекты решений Правительства подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, общественными и деловыми кругами. Подготовка проектов решений Правительства РФ осуществляется Аппаратом Правительства. В соответствии с Положением об Аппарате Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 тот департамент, которому поручена проработка проекта решения, проводит экспертизу проекта и необходимую доработку текста, осуществляет согласование с другими подразделениями Аппарата Правительства. Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства. На заседаниях Правительства решения принимаются большинством голосов присутствующих членов Правительства, на заседаниях президиума Правительства — большинством голосов от общего числа членов президиума. Взаимодействие законодательной и исполнительной власти является весьма сложной и многогранной проблемой. Исполнительная власть 32 — президент (или премьер-министр) и правительство — обязаны в той или иной мере согласовывать свои действия с законодательными институтами: отчитываться перед ними, а в некоторых странах (ФРГ, Испания) даже получать от них мандат на осуществление своих полномочий. Одновременно парламенты уже на самых ранних стадиях разработки правовых актов должны согласовывать их содержание с правительственными структурами. В президентских республиках (США, Россия) глава государства может наложить вето (запрет) на любой законодательный документ или потребовать его доработки. В то же время парламент имеет право отменить либо «заморозить» какие-то решения правительства или президента. Важным инструментом контроля за деятельностью исполнительной власти, находящимся в распоряжении парламента, является право возбуждать обвинения против высших должностных лиц государства и привлекать их к ответственности, если они своими действиями наносят ущерб национальным интересам страны. Привлечение государственного деятеля к ответственности в порядке импичмента — реальная угроза, за которой, как правило, следует немедленная отставка этого должностного лица. Известный политический деятель США Александр Гамильтон (1755-1804) считал, что идеальным органом для вынесения суждений о поведении должностных лиц является сенат. «Где же, как не в сенате, можно найти трибунал, в достаточной степени уважаемый и в достаточной степени независимый?» — писал он. А один из отцов-основателей США Бенджамин Франклин (1706-1790) говорил, что без импичмента единственным способом устранения главы исполнительной власти, заслуживающего наказания, остается его убийство, т.е. метод, лишающий его не только жизни, но и возможности оправдаться. Еще одним инструментом контроля за деятельностью правительства со стороны парламента является право парламента одобрить и ратифицировать заключенные президентом международные договоры и соглашения. Очень важную роль в системе разделения властей современного демократического государства играет действующая оппозиция, которая существует в рамках закона. Критическая оценка лидерами оппозиции законодательных документов и решений кабинета правительства — необходимый фактор демократизации политического процесса. ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ВЛАСТИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Но основным гарантом соблюдения законности в деятельности законодательной и исполнительной властей выступает судебная власть. Во многих странах надзор за соблюдением конституции, за соответствием ей актов исполнительной и законодательной властей возложен на верховный суд или аналогичную высшую судебную инстанцию, созданную организационно обособленно. Например, Федеральный конституционный суд ФРГ обладает весьма широкими полномочиями. Он наделен правом толкования Основного закона при возникновении споров между федерацией и землями по поводу объема их прав и обязанностей, относительно соответствия федерального права и прав земель Основному закону. При этом решения Федерального конституционного суда обязательны для всех государственных органов федерации и земель; по существу, этот орган регулирует принципиальные вопросы политической жизни ФРГ. Высшим судебным органом Франции является Конституционный совет. Он осуществляет надзор за соблюдением конституции, за правомочностью действий парламента и президента. Конституционный совет может разрешать споры, связанные с национальными выборами и референдумами. Во Франции местные органы власти, профсоюзы и другие общественные и политические организации имеют право обращаться в Конституционный совет, если они не согласны с каким-либо решением государственных органов. При этом Конституционный совет обязан давать ответы на такие обращения в определенный срок. Если Конституционный совет придет к выводу, что решение правительства или законодательный акт, принятый парламентом, неправомочны (не соответствуют Основному закону), то государственные органы обязаны или отменить ранее принятое решение, или внести в него соответствующие коррективы. Судебную систему Российской Федерации составляют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ. К федеральным судам относятся: • Конституционный Суд РФ; • Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, а также иные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; • Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляци- онные суды, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов. К судам субъектов РФ относятся: • конституционные (уставные) суды субъектов РФ; • мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ. Согласно Федеральному закону «О судебной системе Российской Федерации», для выражения интересов судей сформированы органы судейского сообщества, высшим из которых является Всероссийский съезд судей. Он формирует Совет судей РФ и Высшую квалификационную коллегию судей РФ. При Верховном Суде РФ создан Судебный департамент, который взял на себя организационное обеспечение деятельности федеральных, краевых и областных судов, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества и мировых судей. В соответствии с Конституцией в систему судебной власти включается также прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории России. Система прокуратуры действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Многие российские исследователи обращают внимание на то, что помимо трех ветвей власти в российском государстве имеются и «иные органы власти», которые оказывают существенное влияние на протекание различных событий. К их числу относятся Центральная избирательная комиссия, а также органы финансового обеспечения: Центральный банк, Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд занятости населения, Сберегательный банк России и Внешторгбанк. Служащие этих органов не считаются государственными служащими и не входят в систему государственной службы. Одно из предложений российских ученых, рассматривающих эту проблему, заключается в том, чтобы обозначить еще одну ветвь государственной власти — учредительную. Однако вопрос об учредительной власти является дискуссионным, поскольку требует изменений в Конституции, что связано с серьезной подготовительной работой. Итак, мы видим, что в государстве, основанном на принципе разделения властей, исполнитель33 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ные, законодательные и судебные институты, будучи независимы друг от друга в рамках своей компетенции, взаимно контролируют друг друга и препятствуют любым попыткам злоупотребления властью. Теперь рассмотрим структурирование государственного управления по вертикали. 2.2. Властная вертикаль в государственном управлении: унитаризм, федерализм, конфедерализм Сравнительно-исторические исследования систем государственного управления в разных странах обнаруживают множество различий в формах организации и деятельности центральных и местных органов управления. Некоторые из этих различий зависят от степени экономического и социального развития соответствующих стран. Так, индустриальное государство с быстрыми темпами экономического роста и высоким жизненным уровнем может иметь иные административные институты, чем аграрное государство с его замедленным экономическим развитием и низким уровнем жизни. Еще один важный фактор, влияющий на структуры государственного управления, — политические режимы, в рамках которых функционируют административные органы. По этой причине в двух странах с приблизительно одинаковой социально-экономической структурой могут быть различные по своей природе государственные институты. Достаточно часто в странах со сходными политическими режимами и приблизительно одинаковым социально-экономическим уровнем (например, в развитых странах Запада) складываются весьма разные модели государственного управления. В этом случае основные различия определяются типом территориальной организации государства. С этой точки зрения существует два основных типа административно-территориального государственного управления: унитарное и федеральное. Унитарное государство имеет единую политико-правовую и административную систему на всей территории, подчеркивая неделимость своего суверенитета. Унитарная система предоставляет входящим в нее территориям очень мало автономии, основное управление осуществляется непосредственно из столицы. Территориальные подразделения (например, департаменты во Франции, провинции в Италии, графства в Швеции) большей частью существуют ради административного удобства. Федеральное государство состоит из нескольких государственных или территориаль34 ных образований, обладающих определенной политической самостоятельностью и образующих единое политическое сообщество. Вот несколько наиболее существенных признаков федерализма: • субъекты федерации имеют значительную собственную политическую жизнь (штаты в США и Бразилии, кантоны в Швейцарии, земли в Германии). Они обладают правом учредительной власти, т.е. имеют собственные конституции, самостоятельную правовую и судебную систему; • разделение полномочий между центром и субъектами федерации осуществляется в рамках союзной конституции; • субъекты федерации могут быть произвольно упразднены или изменены центральной властью на законном основании. Теоретически существует и третья возможность административно-территориальной организации — конфедерация, т.е. союз независимых государств, — настолько свободное формирование, что его составные части могут успешно бороться против центральной власти. Конфедерации обычно недолговечны, они либо распадаются на части, либо превращаются в федерации. Историческим примером конфедерации может служить Швейцария: эта страна до сих пор называет себя конфедерацией, хотя фактически имеет федеральный тип административно-государственного управления. Наверное, только Европейский Союз в настоящее время является единственным примером конфедерации, в которой слабая власть штабквартиры в Брюсселе легко блокируется правом вето отдельных стран — членов Европейского Сообщества. Формирование государственных структур по федеральному принципу в исторической перспективе обусловлено рядом причинами. Первая из них — стремление укрепить государственную безопасность: соединив свои ресурсы, несколько небольших государств способны защитить себя от более могущественных соседей. Историческими примерами могут служить Швейцария и Бразилия. Другая причина структурирования государства по федеральному принципу — заинтересованность нескольких небольших государств в агрессивной экспансии. Объединение дипломатических и военных ресурсов таких государств сделали бисмарковскую Германию одной из ведущих держав в конце XIX столетия. В некоторых случаях определенный социальный класс какой-либо нации может предпочесть ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ВЛАСТИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ федеральную систему управления в надежде получить экономические преимущества. Например, американский историк Ч. Бирд рассматривал Конституцию США 1787 г. как попытку отцов-основателей защитить свои имущественные интересы, усилив центральную власть. Наконец, федеральный тип государственного управления часто выступает единственным способом сохранения национального единства. Например, после окончания британского колониального владычества Индия создала федеральную систему управления, которая позволила таким государствам, как Бенгалия, Пенджаб, Раджастан, поддержать свои культуры и объединиться в единое государство. Эти страны никогда бы не вошли в федеральный союз, если бы он не гарантировал им местной автономии. Следует подчеркнуть, что федерализм достаточно эффективно защищает местную автономию, создавая различные уровни управления, каждый из которых отвечает за определенный круг вопросов. В большинстве государств существуют три уровня управления: национальный (федеральный), региональный (управление провинций, земель, штатов) и местный. Эти уровни обычно формируют пирамиду: в ее основании находится множество единиц местного управления, над ними несколько меньше единиц управления штатов (земель, провинций), на вершине — центральное управление. Заметим, что страны с унитарными системами часто разделены похожим образом, но нижние уровни управления обладают очень незначительной властью. При федеральном устройстве административные функции государства юридически и фактически распределяются между федерацией и ее субъектами. Такое разделение имеет важные последствия. Во-первых, это приводит к известной неоднородности государственного аппарата (что контрастирует с единообразием при унитарном устройстве государства). Каждый член федерации вправе выбрать структуру своих административных учреждений по собственному усмотрению. Например, в США нет типовой организации органов управления штатов. Во-вторых, федеральное устройство приводит к созданию двух этажей администрации, между которыми нет органической связи. И если такой дуализм не создает трудности в тех областях, которые целиком находятся в ведении федеральной администрации (например, в области обороны и международных отношений), то иначе обстоит дело с функциями, относящимися к компетенции как фе- дерации, так и ее субъектов. Например, в США, где просвещением ведают штаты и местные власти, президент сталкивается со значительными трудностями всякий раз, когда он намеревается внести изменения в структуру образования. Не располагая возможностями непосредственного воздействия, он вынужден прибегать к таким средствам, как дотации. В-третьих, федерализм порождает специфические проблемы в сфере государственной службы, особенно в области набора служащих для работы в различных органах управления. В федеральных государствах достаточно часто высказываются опасения, что в центральном аппарате управления может проявиться засилье и даже монополия власти людей из того или иного района федерации. Поэтому в таких странах часто существуют формальные правила и обычаи, направленные на поддержание национального или географического равновесия в области набора государственных служащих. Унитарная система государственного управления также имеет свои особенности. Здесь правительство и центральная администрация обладают значительным контролем над местными властями. Например, во Франции, для того чтобы уменьшить региональные различия, учебные планы для начальной школы издаются центральным министерством в Париже. Большинство унитарных государств имеют национальные полицейские силы и строгий контроль над местными полицейскими образованиями. Обычно здесь единая судебная система, работники которой назначаются национальным правительством. Единство административной системы в унитарном государстве поддерживается благодаря однородной модели государственной службы. Однако даже в унитарном государстве центральная власть не может решать все местные вопросы. Например, в Великобритании единицы местного управления обладают существенной властью. Все графства и города избирают свои советы, которые формируют постоянные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления. Эти советы ведают вопросами образования, здравоохранения, социальной политики, охраны порядка. И хотя правительство может в любой момент вмешаться в местные дела и исправить решения местных властей на свой лад, однако на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случаях, поскольку британцы высоко ценят местную автономию. И федеральная, и унитарная системы административно-государственного управления имеют свои достоинства и недостатки. 35 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ Так, концентрация административной власти в унитарных государствах может привести к появлению у граждан чувства бесполезности проявлять какую-либо активность при решении местных проблем, поскольку всякая власть исходит из столицы. Это чувство может вылиться в распространение отчуждения от правительства и административно-государственных институтов. Более того, если центральная администрация слишком удалена от проблем местной общины и граждане разочаровались в возможности ознакомить ее со своими проблемами и взглядами, то само проведение разумной государственной политики становится проблематичным. Не случайно сегодня национальные правительства многих унитарных государств стараются найти пути большей децентрализации и рассредоточения правительственных функций и решений. Весьма актуальным является создание более действенных органов штата, провинции, области или города, которые были бы наделены полномочиями местных органов власти и обеспечены необходимыми фондами в делах использования для важнейших нужд и служб местного населения. С другой стороны, к несомненным преимуществам федеральной системы государственного управления как раз и относится возможность принятия оперативных решений на местном уровне. Граждане ближе всего находятся именно к местной администрации, поэтому могут влиять на этих должностных лиц, видеть, как принимаются решения и каковы их результаты. Местной администрации гораздо легче экспериментировать с новыми программами, чем более крупным административным единицам. Соответственно и цена неудач здесь значительно ниже. Однако принятие решений на местном уровне имеет и свои недостатки: часто местной администрации не хватает средств для финансирования социальных программ; должностные лица местного аппарата управления обычно плохо обучены, не имеют высокой профессиональной квалификации, а в некоторых случаях коррумпированы. К тому же принятие решений на местном уровне может привести к удвоению услуг и плохой координации, поэтому централизация власти в унитарном государстве может быть значительным преимуществом при решении наиболее сложных проблем современного общества. В унитарных системах центральное правительство и администрация могут распоряжаться экономическими ресурсами и координировать планирование и развитие; их широкие полномочия в 36 области налогообложения делают задачу финансирования социальных программ значительно более легкой. Именно по этой причине некоторые федеральные государства в последние годы стали более централизованными. В частности, в США и в Германии правительства и центральная администрация стали проводить национальную экономическую политику и финансировать социальные программы. Все это свидетельствует о появлении интересной тенденции нашего времени: эволюции унитарных систем в федеральном направлении, с одной стороны, и движении федеральных систем в унитарном направлении — с другой. 2.3. Специфика российского федерализма: взаимодействие федерального центра и регионов Итак, каковы же основные особенности Российской Федерации с точки зрения организации государственного управления? Прежде всего необходимо подчеркнуть что наша федерация является территориально-национальной, т.е. относится к смешанному типу: в ее основу положены и территориальный, и национальный принципы формирования субъектов федерации. Согласно Конституции, в составе Российской Федерации 83 равноправных субъекта: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), одна автономная область, четыре автономных округа. В ведении Российской Федерации находятся (ст. 71 Конституции РФ): а) принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; б) федеративное устройство и территория Российской Федерации; в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; д) федеральная государственная собственность и управление ею; е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ВЛАСТИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации; м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; п) федеральное коллизионное право; р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет; с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации; т) федеральная государственная служба. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся (ст. 72 Конституции РФ): а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации. Все приведенные выше положения Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Во всем остальном субъекты РФ обладают, всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. 37 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ Таким образом, в Конституции РФ реализован мягкий характер разграничения предметов ведения и властных полномочий между федерацией и ее субъектами. Согласно ст. 78 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. Со своей стороны, органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти также могут передавать им осуществление части своих полномочий. Несомненно, отмеченная «мягкость» разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ, а также предоставленная Конституцией возможность взаимной передачи части полномочий — свидетельство компромиссного характера указанных положений, что во многом обусловлено переходным периодом в развитии российского государства. Процесс формирования российского федерализма еще не завершен, и это нашло свое отражение в Основном законе страны. К сожалению, такое положение способно порождать конституционные конфликты, расшатывающие российскую государственность. Напомним, к примеру, о конфликте, возникшем в 1990-е гг. между Российской Федерацией и Татарстаном, объявившим себя суверенным государством, «субъектом международного права». Этот конфликт был в определенной мере разрешен договором о разграничении предметов ведения и полномочий, в результате чего статус Татарстана был приближен к статусу субъекта конфедерации. Несмотря на то что Конституция РФ не сняла всех противоречий, связанных со становлением новой модели федерализма, она заложила правовую базу для дальнейшего его совершенствования и обеспечения управления государством как единым целым. На практике сегодня действуют три уровня управления: федеральный, региональный (субъекты РФ) и местный. Согласно Конституции РФ, местный уровень управления не входит в систему органов государственной власти (ст. 12), а представляет собой политическую местную власть, местное самоуправление. 2.4. Функции административных органов государства В системе категорий теории государственного управления понятие «функции» синонимично по38 нятиям «задачи», «прерогативы», «круг ведения». Все они употребляются для обозначения деятельности любых административных учреждений независимо от их стратегических целей. Анализ функций государственного управления имеет первостепенное значение для понимания работы государственного аппарата: он показывает, насколько многочисленны, сложны и разнообразны задачи, осуществляемые современной администрацией. Думается, что исчерпывающей классификации функций государственного управления не существует. Все зависит от используемого метода анализа: каждая функция в процессе все более детального рассмотрения может быть расчленена на несколько подфункций, каждая из которых, в свою очередь, разбивается на более узкие задачи, и т.д. Поэтому ограничимся характеристикой наиболее важных функций государственного управления. Итак, в самом общем плане функции государственного управления делятся на политические и административные. Политические функции имеют стратегическое значение. Разработка политической стратегии (политического курса) — это общее направление деятельности государства, определение целей, задач и принципов общественного развития на длительный исторический период. Д. Истон в своей модели политической системы подчеркнул две важнейшие функции политического управления: решения и действия (рис. 2.1). Таким образом, разработка и принятие политических решений, а затем контроль за их исполнением — главные политические функции в системе государственного управления. Рисунок 2.1. Модель политической системы по Д. Истону В России политические ориентиры государственного управления определяются в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию. В составе Администрации Президента РФ существует Экспертное управление. Оно осуществляет экспертно-аналитическое обеспечение реализации конституционных полномочий Президента, готовит экспертные заключения, аналитические доклады и иные необходимые Президенту и руководителю Администрации Президента экспертные и аналитические материалы, обеспечивает эксперт- ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ВЛАСТИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ но-аналитические работы по финансированию деятельности Президента и его Администрации. Приоритет политики в государственном управлении является важным системообразующим принципом регулирования государственного управления в целом. Именно политика определяет основные структурные рамки деятельности административных органов государственного управления. Политологи выделяют семь основных направлений деятельности государственного администрирования: 1) исполнение решений; 2) обслуживание; 3) регулирование; 4) лицензирование; 5) сбор информации; 6) дискреционная деятельность, т.е. наличие у государственных органов и должностных лиц особых полномочий действовать по собственному усмотрению в пределах закона; 7) экспертиза. Правительственная бюрократия на любом уровне выполняет по меньшей мере две из этих базисных функций (хотя, разумеется, есть бюро, которые специализируются только на одной функции или выполняют несколько функций). Первичная функция большинства государственных организаций может быть определена как исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой исполнительной властью, — это и есть собственно администрирование. Например, США проводят политику перекачки федеральных фондов штатам, чтобы оплатить стоимость разнообразных программ благосостояния. Департамент здравоохранения осуществляет эту политику, решая, сколько денег предназначается каждому штату, и надзирая за тем, чтобы деньги были использованы по назначению. В Великобритании служба национального здравоохранения осуществляет политику свободного медицинского обеспечения граждан, контролируя медицинскую подготовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями др. В России Министерство здравоохранения и социального развития следит за распределением средств по отдельным регионам и областям, контролирует медицинскую подготовку, осуществляет надзор за деятельностью учреждений здравоохранения. Администрация есть воплощение общественной политики, и поскольку она выполняет политические решения, в число ее функции входит и разработка принципов управления. Наряду со своими административными обязанностями департаменты часто создают компании по рекламированию своей работы и убеждению общественности в выгодах относительно цели какой-либо программы. Во многих странах имеются постоянные программы по просвещению в таких сферах, как пожарная профилактика, безопасность движения, охрана природных богатств. В Великобритании исполнительные власти и администраторы надзирают за повседневными действиями своих департаментов. Высокие административно-должностные лица помогают своим министрам отвечать на вопросы членов парламента, разрабатывать предлагаемые законопроекты. Поскольку Великобритания (подобно Франции) частично сохранила государственный сектор в экономике, то такие важные объекты, как сталелитейные заводы, шахты, железные дороги, телеграфные и телефонные линии, управляются правительственно-контролируемыми корпорациями, которые выполняют политические решения (обычно сохраняемые за частным сектором в США). Что касается функции обслуживания — другой функции правительственной бюрократии, то многие правительственные агентства специально созданы для обслуживания населения (или специфических групп населения). Например, бюро погоды в любой стране является лучшим примером обслуживающего агентства. В Великобритании и в России большая часть здравоохранения финансируется правительством. В Швеции и ФРГ правительство оказывает расширенную помощь в трудоустройстве граждан. В России правительство обеспечивает бесплатное образование на всех уровнях для тех, кто может и желает учиться. Регулирующие функции государственного управления направлены на поддержание благосостояния населения. Например, в США Комиссия по безопасности биржевой деятельности защищает вкладчиков, устанавливая определенный порядок для регистрации новых эмиссий наряду с покупкой акций и облигаций, а Департамент труда надзирает за выборами в профсоюзы, чтобы гарантировать их правомерное проведение. В России действует Федеральная служба по труду и занятости — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров. Указанная Служба находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ. В Германии контроль за выполнением федерального законодательства правительствами земель осуществляется бундесратом — высшей пала39 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ той национальной законодательной власти, а федеральные административные суды имеют право заставить земельные правительства подчиняться национальным законам. Во всех этих примерах регулирующие функции власти поддерживаются потенциалом силы. В США, например, агентства, занимающиеся вопросами регулирования, могут издавать приказы типа «приостановить действие» или «прекратить действие». И хотя правонарушители могут опротестовать эти приказы в суде, большинство предпочитают добровольно подчиниться. Лицензионная деятельность администрации тесно связана с регулированием. Она позволяет правительству установить стандарты и минимальные ограничения в определенных областях. Например, если вы хотите заниматься частной практикой, получить права на вождение автомобиля, продавать недвижимость, преподавать в общественных школах или работать парикмахером, вы должны удовлетворять определенным государственным стандартам. В США и других федеральных странах эти стандарты обычно устанавливаются каждым штатом или какой-либо отдельной федеративной единицей. В таких странах, как Франция и Великобритания, стандарты и критерии устанавливаются национальными правительствами. И даже в США некоторые лицензии выдаются федеральным правительством, например лицензия на радио- или телевещание. Сбор информации — еще одна важная функция государственной администрации. Информация нужна для двух главных целей: определить, был ли нарушен закон, и принять политическое решение, что является целесообразным и основывается на фактическом свидетельстве. Например, если гражданин США жалуется, что нарушены его гражданские права, то прежде чем будут предприняты какие-либо действия, должно быть проведено расследование (обычно его проводит отдел гражданских прав при Департаменте юстиции). В России существует Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ, куда можно обратиться в случае нарушения гражданских прав. Агентство по защите окружающей среды должно знать реальное состояние загрязнения воздуха и воды, прежде чем оно сможет издавать распоряжения, касающиеся нарушений. В России подобного рода расследования осуществляются Министерством природных ресурсов и экологии. Во Франции Агентство по защите окружающей среды провело обширное исследование национальных потребностей в энергии, прежде чем при40 ступило к программе массированного использования ядерной энергии. Некоторые агентства действуют при наличии жалоб; другие, такие как Управление продовольствием и медикаментами в США, постоянно проводят различные исследования по своей собственной инициативе. В частности, они не допускают появления, например, лекарственных препаратов на рынке независимо от того, поступали жалобы или нет, пока не убедятся, что лекарство или продукт питания безопасен и эффективен. В России аналогичной деятельностью занимается Министерство здравоохранения и социального развития и подведомственные ему службы. Иногда возникает проблема посягательства на права личности. Это случается, когда организации, например такие, как Федеральное бюро расследований (ФБР) в США, расследуют подрывную деятельность и опрашивают друзей, соседей и членов семей подозреваемых лиц. Грань между расследованием, необходимым для обеспечения защиты общественных интересов, и посягательством на личность достаточно тонкая, и часто трудно сказать, где кончается одно и начинается другое. Помимо перечисленных базисных функций в понятие «государственное администрирование» сегодня входит и экспертиза. По мнению политологов, растущая сложность современной жизни привела к тому, «что законодательная и исполнительная власти все более полагаются на техническую экспертизу бюрократов». Например, парламент может принять решение о закрытии небезопасных угольных шахт лишь после того, как эксперты точно сформулируют, какие именно условия делают шахту небезопасной. В России в системе Министерства природных ресурсов и экологии действует Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), которая осуществляет надзор и контроль в указанных областях. Но экспертиза касается не только опасных промышленных объектов. Многие законы также требуют административной интерпретации. Например, парламент может запретить рекламу, направленную на обман потребителя, но определение, что является обманом, выносит соответствующая экспертная комиссия. Бюрократы обычно не стремятся убедить законодателей принять их советы: члены парламента, как правило, с радостью принимают техническую помощь специалистов. Сегодня это важнейший канал влияния бюрократии на общественную политику. Разумеется, иногда возникают конфликты. Типичным примером может быть конфликт между ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ВЛАСТИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ функционерами министерства и экспертами по поводу увеличения затрат на производство какой-либо продукции. Совещательная роль бюрократии — неотъемлемая черта государственного администрирования всех современных высокоразвитых государств. Так, во Франции законы и президентские указы вырабатываются и издаются с активной помощью бюрократии (особенно Государственного совета) и профессиональные исполнители таким образом имеют возможность формировать политику. Бюрократы играют важную роль в структуре законодательной власти Германии. Эксперты и консультанты часто добиваются значительных успехов в убеждении своих политических руководителей принять их образ мышления по возникающему вопросу. Еще одной важной функцией современной государственной бюрократии является дискреционная деятельность, т.е. возможность выносить решения в рамках своих полномочий в соответствии с законом. Если закон принят, бюрократия должна его выполнять. В том случае, когда закон является точным и определенным, все относительно просто, однако обычно так не бывает. Например, парламент издает закон, требующий, чтобы токсичные мусорные площадки были очищены. Закон позволяет комитету по защите окружающей среды принять решения, необходимые для достижения этой цели. Комитет принимает целый ряд решений, так как каждая свалка, вызывающая определенные экологические, экономические и политические проблемы, не может быть очищена моментально. Решение, как достичь главной цели, становится ответственностью данного комитета. Одним из примеров установления правил государственной бюрократией в США стала борьба с производителями сигарет, которым вменялось в обязанность помещать на коробках с сигаретами и включать в рекламу предупредительные надписи относительно вреда курения для здоровья. В течение нескольких лег на этом настаивала федеральная торговая комиссия. Она опубликовала доклад главного национального врача США (высшая должность в службе социального здравоохранения) о том, что курение увеличивает опасность заболевания раком легких и значительно сокращает человеческую жизнь. Доклад взбудоражил общественность, давление на конгресс усилилось, и от производителей сигарет потребовали печатать на всех упаковках предостережение об опасности курения. Однако комиссия продолжила борьбу за еще более строгое антитабачное законо- дательство. Она разработала закон, запрещающий сигаретную рекламу по радио и телевидению и требующий, чтобы все сигаретные компании печатали предостережение о вреде курения в своих рекламных материалах. Под давлением общественности в 1971 г. президент Ричард Никсон подписал этот закон. Американский политолог А. Фритшлер на основании анализа данного прецедента пришел к следующему заключению: «Начало и продолжение сигаретного противостояния стало возможным, так как правительственные агентства обладают сегодня не только представительной, но и политической властью». Если бы решение относительно сигарет и здоровья было принято только конгрессом, разумно предположить, что производители все-таки выиграли бы. Сигаретно-этикеточное противостояние является очевидным примером того, как государственные агентства могут влиять на общественную политику и даже определять ее. Итак, мы видим, что государственная бюрократия в начале XXI в. стала огромной, властной политической силой, весьма далекой от «идеальной модели», созданной когда-то Максом Вебером. Одна из причин этого — усложнение функций современного государственного управления, когда наряду с традиционными задачами исполнения решений, обслуживания, регулирования, лицензирования и т.п. появляются принципиально новые задачи, связанные с принятием решений. Действительно, сегодня государственное управление достигло очень высокого уровня специализации, поэтому служащие государственной администрации должны действовать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны лишь самые общие политические решения от президента или парламента. Многие из принимаемых ими решений должны быть сделаны на основе такого детального знания своей области государственного администрирования, которого нет у политических лидеров. На первое место в государственном администрировании сегодня выходят экспертиза и дискреционная деятельность, возможность разрабатывать государственные программы и играть совещательную роль при принятии важных политических решений. Завершая анализ основных функций государственного управления в современном обществе, следует подчеркнуть, что все они тесно взаимосвязаны. Разработка государственной политики, сбор информации, экспертиза, дискреционная деятельность, исполнение решений, обслуживание, ре41 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ гулирование, лицензирование и т.д. — на практике трудно провести четкую грань между этими видами государственной деятельности. Изолированное существование каждой из этих функций в отдельности возможно лишь в процессе научного анализа, но не в практической деятельности. Поэтому современная наука не предлагает универсальной схемы, по которой можно было бы во всех отношениях ра- 42 ционально разбить и сгруппировать различные виды государственной деятельности по их общим признакам. Нет абсолютного критерия, который позволил бы четко распределить компетенцию между министерствами или другими государственными институтами. Все это открывает широкое поле деятельности для неутомимых реформаторов во всех странах мира. ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ВЛАСТИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ГЛАВА 3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ С МЕСТНЫМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ В столицах шум, гремят витии, Кипит словесная война, А там, во глубине России, — Там вековая тишина. Н. А. Некрасов 3.1. Организация местного самоуправления Местное самоуправление обычно называют муниципальным (от лат. municipium — самоуправляющаяся община). В современном законодательстве о местном самоуправлении слова «местный» и «муниципальный», а также образованные на их основе словосочетания применяются в одном значении. В разных странах мира развиваются весьма непохожие друг на друга модели организации местной власти. Среди их многообразия обычно выделяют три базовые модели местного самоуправления: 1) континентальная модель (французская) предполагает, что наряду с широкими правами и значительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется определенная подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим государственным органам, а порою осуществляется и прямое государственное управление муниципальными образованиями. При этом используется принцип «негативного регулирования», согласно которому местные органы власти вправе совершать все действия, прямо не запрещенные законом. Эта модель применяется во франкоязычной Африке, Латинской Америке и ряде стран континентальной Европы; 2) англосаксонская модель, практикуемая в Великобритании, США, Канаде и Австралии, предполагает, что местные органы практически неподотчетны вышестоящим органам государственной власти. Однако это вовсе не означает, что они полностью находятся вне контроля государства. Такой контроль осуществляется косвенно, через центральные министерства и ведомства. Здесь используется принцип «позитивного регулирования», согласно которому местные органы власти вправе совершать только те действия, которые разрешены законом; 3) советская модель, созданная в бывшем СССР и используемая сегодня на Кубе, в КНР, во Вьетнаме и КНДР. Специфика данной модели заключается в том, что здесь вся власть принадлежит местным советам — представительным органам, в составе которых формируются исполнительные органы, при этом реальная власть принадлежит правящим политическим партиям, поэтому данную модель часто называют партократической. Таким образом, местное самоуправление имеет политическую природу. Оно представляет собой самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения в решении вопросов местного значения. В большинстве стран местное самоуправление — часть местного государственного управления. В России исторически развивались две формы местного самоуправления: негосударственная и государственная. С середины XIX в. до 1890 г. существовало земское и городское самоуправление как негосударственное; сами местные органы считались общественными, а их выборные руководители не входили в систему государственного управления. Однако после реформ Александра III земское и городское самоуправление было преобразовано в систему децентрализованного государственного управления, которое просуществовало до 1917 г. После Октябрьской революции развивалась советская партократическая система местного управления, которую в 1993 г. после принятия новой Конституции РФ вновь сменила концепция негосударственного местного самоуправления. Положения Конституции РФ и нынешнее российское законодательство о местном самоуправлении сформированы на основе Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., которая вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г. В ст. 12 Конституции РФ говорится: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». При этом Конституция (ст. 72) относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и 43 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ местного самоуправления к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Это означает, что федеральные законы о местном самоуправлении в Российской Федерации являются рамочными, их установочные положения могут быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых субъектами РФ. Разграничение органов местного самоуправления с системой органов государственной власти предопределило основные проблемы постсоветского периода, такие как обеспечение единства системы управления государственными и общественными делами; сохранение необходимой централизации государственной власти и управления при развитии демократической децентрализации. Развитие законодательства о местном самоуправлении в последние годы шло по пути конкретизации сферы действия местного самоуправления. Первый закон о местном самоуправлении был принят в 1995 г. — это Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 2 Закона говорилось: «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации». В Законе 1995 г. были определены важнейшие вопросы местного самоуправления: управление муниципальной собственностью; исполнение местных бюджетов; установление местных налогов и сборов; охрана порядка; принятие местных законов, образующих локальную правовую систему, не противостоящую федеральному и региональному законодательству; определение основных направлений развития в различных сферах муниципальной деятельности (социально-бытовом обслуживании населения, коммунальном хозяйстве, жилищном строительстве, использовании земель и др.); контроль деятельности должностных лиц местного самоуправления. Указанный перечень вопросов ведения местного самоуправления мог быть дополнен региональными законами, как правило, это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования могли 44 принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. К сожалению, нормативная модель местного самоуправления, изложенная в Законе 1995 г., оказалась весьма далекой от истинного положения дел и процесс формирования российского местного самоуправления оказался довольно болезненным. Долгое время в субъектах РФ на разных уровнях власти (городской, районной, областной, республиканской) многие руководители не видели нового качества муниципальных образований, утвержденного в Конституции РФ. В процессе становления местного самоуправления выявился ряд общих проблем: • несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. В частности, некоторые федеральные нормативные правовые акты, принятые до вступления в силу Конституции РФ, содержали положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; • несоблюдение законодательства РФ о местном самоуправлении, принятие законодательных актов субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству; • отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления. Это стало одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления; • недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; • несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права; • наконец, нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Разрешить все эти противоречия был призван Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон рассматривает местное самоуправление как форму осуществления народом своей ГЛАВА 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В гл. 5 Закона 2003 г. определены формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 22-33): • местный референдум; • муниципальные выборы; • сход граждан; • правотворческая инициатива граждан, реализующаяся посредством создания инициативных групп; • территориальное общественное самоуправление; • публичные слушания; • собрание граждан; • конференция граждан (собрания делегатов); • опрос граждан; • обращение граждан в органы местного самоуправления; • иные формы. Структура органов местного самоуправления состоит из четырех основных уровней (ст. 34 Закона 2003 г.): • представительный орган муниципального образования; • глава муниципального образования; • местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); • контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Кроме того, в структуру органов местного самоуправления входят иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. В том случае, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Общая численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования и может составить от семи (при численности населения менее тысячи человек) до 35 человек (при численности населения свыше 500 тыс.). Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек; депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения — менее 10 человек. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом, избираемым на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В законе подчеркивается, что он не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (исключения делаются только для органов местного самоуправления с численностью населения менее 1 тыс. человек). Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом муниципального образования) руководит глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту. Формирование контрольного органа муниципального образования происходит на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Все результаты проверок, проводимых контрольным органом, публикуются в местной прессе. В законе дается классификация территориальных поселений, которые создают первичную структуру местного самоуправления — муниципальное образование: • сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень хуторов, кишлаков, аулов и др.); • городское поселение — город или поселок с прилегающей территорией, на которой могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями; • муниципальный район — несколько поселений или поселений межселенных территорий, объединенных общей территорией, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам 45 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ местного самоуправления федеральными и региональными законами; • городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, но также может осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые федеральными и региональными законами; • внутригородская территория города федерального значения — часть территории городов Москвы и Санкт-Петербурга; • муниципальное образование — сельское или городское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения; • межселенная территория — территория, находящаяся вне границ поселений. Экономическую основу местного самоуправления (гл. 8 Закона 2003 г.) составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, однако право распоряжаться национальным достоянием, заключенным в недрах российской земли, имеет только федеральный центр. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). В соответствии со ст. 55 Закона 2003 г. к собственным доходам местных бюджетов относятся: • доходы от налогов и сборов — местных, региональных, федеральных; • доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; • часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов; • штрафы, установление которых в соответствии с законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; • добровольные пожертвования; • иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления. Кроме того, предусмотрено выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений через предоставление дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений в бюджете субъекта РФ. В целях координации и межмуниципального сотрудничества в каждом субъекте РФ создается 46 совет муниципальных образований, который, однако, не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее (ст. 66 Закона 2003 г.). Советы муниципальных образований субъектов РФ могут создать единое общероссийское объединение муниципальных образований (ст. 67 указанного Закона). Данное объединение не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать их деятельность. В то же время единое общероссийское объединение муниципальных образований вправе вносить предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы, а также по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы. Принятый в 2003 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полностью вступил в силу только в январе 2009 г. До указанного срока проводилась серьезная подготовительная работа, которая также была предусмотрена в Законе. В частности: • установлены границы муниципальных образований и определены статусы городского и сельского поселения, городского округа, муниципального района; • установлена численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, а также обеспечено проведение выборов; • обеспечена безвозмездная передача в муниципальную собственность находящегося в собственности субъектов РФ имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения; • приведены в соответствие с требованиями указанного Закона такие законы субъектов РФ, по которым органы местного самоуправления наделялись отдельными государственными полномочиями; • обеспечено проведение съездов муниципальных образований субъектов РФ в целях создания советов муниципальных образований субъектов РФ. В целях координации усилий по защите прав органов местного самоуправления и взаимодействия с органами государственной власти муниципальные образования объединяются в союзы и ГЛАВА 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ассоциации. За последние годы в России созданы общероссийские, межрегиональные, региональные, специализированные объединения муниципальных образований. Практические результаты, достигнутые в ходе муниципальной реформы, в немалой степени явились следствием совместной работы таких объединений. Претворение в жизнь основных положений и принципов нового Федерального закона о местном самоуправлении потребует подготовки значительного количества квалифицированных кадров управленцев. Для этого разрабатываются специальные программы подготовки муниципальных служащих в Академии государственной службы при Президенте РФ и других высших учебных заведениях страны. 3.2. Регулирование взаимоотношений местного самоуправления и органов государственной власти Регулирование местного самоуправления входит в число важнейших приоритетов государственной политики Российской Федерации. В соответствии с Основными положениями государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденными Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370, современная государственная политика в области развития местного самоуправления основывается на Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления. Государственная политика в области развития местного самоуправления направлена на обеспечение преемственности деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ОМС). Государственная политика в области развития местного самоуправления в Российской Федерации формируется на основе соблюдения следующих принципов: • единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики; • комплексный подход к реализации государственной политики; • взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и ОМС в процессе реализации государственной политики; • преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы; • всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства; • невмешательство органов государственной власти в компетенцию ОМС; • контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики. Согласно Конституции единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ). Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, оно обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей данной территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом. Для эффективного функционирования государства необходим баланс государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Государством признается и защищается муниципальная собственность, в том числе собственность на землю и другие природные ресурсы. Данные конституционные положения относятся к основам конституционного строя Российской Федерации и направлены на обеспечение политической и правовой стабильности положения местного самоуправления в системе публичной власти. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется их конституционными правами: 47 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ • ального осуществления народовластия. Органы государственной власти должны не только создавать правовую и экономическую основу деятельности муниципальной власти, но и разъяснять населению государственную политику в области развития местного самоуправления, способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в решении вопросов местного значения. Государственная политика предполагает принятие государственных нормативов и стандартов в области медицины, образования, коммунального обслуживания, безопасности. Применение этих нормативов в муниципальных образованиях должно быть нацелено на решение задач развития человеческого потенциала территории и местного сообщества. Однако это станет возможным только при активном гражданском участии жителей, постоянной обратной связи между местной властью и местным сообществом. Развитие международного сотрудничества в экономической, гуманитарной и других областях на уровне муниципальных образований и их объединений играет важную роль в налаживании добрососедских отношений с зарубежными государствами, способствует сближению народов. Помимо этого государственная политика нацелена на то, чтобы местное самоуправление позволяло оптимизировать использование общенациональных ресурсов. Местные сообщества способны решать свои проблемы в наиболее эффективных формах, с учетом конкретных условий каждой отдельной территории. Поэтому реально действующее местное самоуправление позволяет государственной власти сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня, способствует повышению эффективности государственного управления. Таким образом, поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. Основной целью государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и 48 ГЛАВА 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; • направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; • обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления; • самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления); • самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, создают условия для осуществления прав граждан на жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь, образование и др. ОМС могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Гарантиями местного самоуправления являются право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Положения Конституции, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать. Местное самоуправление играет особую роль в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов ре- РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ социально-развитого демократического государства. В соответствии с государственной политикой в области развития местного самоуправления определяются приоритетные задачи, направленные на достижение указанной цели: • обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления; • создание условий для реализации конституционных полномочий ОМС; • обеспечение государственных гарантий местного самоуправления. Предполагается, что именно государственная политика в данной области призвана перераспределять средства федерального бюджета, направляемые в консолидированные бюджеты субъектов РФ для обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований и решения вопросов, отнесенных к их компетенции. Помимо этого государственная политика должна быть направлена: • на активное формирование муниципальной собственности как важнейшей составляющей финансово-экономической базы местного самоуправления; • развитие рынка недвижимости и инвестиционной политики, обеспечивающей привлечение доходов населения и ориентированной на участие представителей малого и среднего бизнеса; • создание благоприятных условий для предпринимательства, эффективного использования местных природных ресурсов и координации деятельности всех предприятий малого и среднего бизнеса по выполнению работ для населения и оказанию ему услуг, обеспечению его продуктами питания и товарами народного потребления; • формирование системы эффективного государственного контроля за соблюдением ОМС федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ; • создание условий для взаимодействия муниципальных образований, в том числе на региональном, федеральном и международном уровнях; • научно- и организационно-методическую поддержку со стороны государства деятельности ОМС; • создание эффективной государственной системы подготовки, переподготовки и повыше- ния квалификации кадров для работы в ОМС; • информационную поддержку местного самоуправления; • защиту муниципальной собственности; • обеспечение самостоятельной деятельности ОМС в пределах их компетенции; • обеспечение конституционного права местного самоуправления на судебную защиту; • обеспечение конституционного права местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; • обеспечение передачи ОМС материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этими органами отдельных государственных полномочий, которыми они наделяются; • формирование муниципального права как комплексной отрасли права, выработку стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления; • проведение фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления; • разработку современных муниципальных управленческих технологий. К числу основных механизмов реализации государственной политики относятся: • правовое регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения; • формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления; • принятие федеральных и региональных программ, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований; • бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создать условия для оптимизации налоговой базы муниципальных образований; • передача в муниципальную собственность находящихся в государственной собственности объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления; • методическая поддержка местного само49 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ • • 50 управления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления; подготовка и повышение квалификации кадров для местного самоуправления, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов и участников выборных кампаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявления населения; информационная поддержка местного самоуправления, в том числе разъяснение населению конституционных основ местного самоуправления, информирование его о ходе и проблемах реформы местного самоуправле- ния, о роли населения в создании системы общественного контроля за деятельностью ОМС; • широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и ОМС. Успешная реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации должна привести к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти. Сегодня эта работа только началась. Ее эффективность во многом будет зависеть от последовательного претворения в жизнь положений Федерального закона о местном самоуправлении. ГЛАВА 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ГЛАВА 4. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Желающего идти Судьба зовет, Не желающего — тащит. Клеанф 4.1. Понятие государственной службы в современном государственном управлении Государственная служба как специализированный институт призвана реализовывать, претворять в жизнь властные полномочия государства. Именно механизм государственной службы играет ключевую роль в деятельности государственной власти. Специально подготовленные государственные служащие реализуют на практике функции государственного управления: его эффективность зависит от профессионального мастерства, знаний, деловой этики, честности государственных служащих. Вот почему огромное значение придается научному обоснованию принципов и правил организации института государственной службы. Вопросы структуры, штатного расписания, функций, оптимального состава, управления персоналом государственной службы являются объектом пристального внимания административных реформ во всех странах мира. При этом государственная служба призвана не только обеспечивать исполнение полномочий государственных органов, но прежде всего обслуживать круг потребностей граждан, что является реализацией на практике социальной сущности государства. Таким образом, государственную службу можно определить как институт профессиональной служебной деятельности чиновников на должностях государственной гражданской службы. При этом государственный служащий является не просто исполнителем указаний сверху, а выступает активным участником реализации функций государства. Президент страны, премьер-министр (председатель правительства), министры и другие ответственные политические руководители также являются государственными служащими, но более точно о них следует говорить как о политических чиновниках, которые сменяются после каждых политических выборов. Все остальные государственные служащие занимают свои должности на постоянной основе, их статус не зависит от политической конъюнктуры. В зарубежной литературе по государственному управлению широко употребляются термины «гражданская служба» (civil service), «общественная служба» (public service), «правительственная служба» (government service). Часто эти понятия используются как синонимы, но иногда в специальной литературе по теории политики проводится следующее разграничение: • на гражданской (общественной) службе заняты постоянные профессиональные служащие, которые не могут быть смещены с должности; • на правительственной службе заняты высшие государственные чиновники, которые сменяются на основе «системы добычи». Это означает, что чиновники назначаются на государственные должности за политические заслуги и срок их службы зависит от времени нахождения во главе правительства лидера партии, сторонниками которой они являются. Таким образом, в системе государственной службы действуют и политические чиновники, и профессиональные государственные служащие. Традиции и законы каждой страны предусматривают особый порядок действия института государственной службы, имеющего ярко выраженную социокультурную специфику. 4.2. Система государственной службы в Российской Федерации Проблема создания современной демократической системы государственной службы в Российской Федерации находится в центре внимания современных российских реформ. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы в России. В ст. 3 указанного Федерального закона государственная гражданская служба Российской Федерации определяется как вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федера51 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ции на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ. Таким образом, государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. Принципы гражданской службы перечислены в ст. 4 Федерального закона. К ним относятся: • приоритет прав и свобод человека и гражданина; • единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ; • равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; • профессионализм и компетентность гражданских служащих; • стабильность гражданской службы; • доступность информации о гражданской службе; • взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; • защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона должности гражданской службы подразделяются на следующие категории: • руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений; • помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности; • специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения 52 государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; • обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. Согласно ч. 3 указанной статьи, должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: 1) высшие; 2) главные; 3) ведущие; 4) старшие; 5) младшие должности гражданской службы. В пределах группы должностей гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью присваиваются классные чины (ч. 3—7 ст. 11 Федерального закона): а) гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваивается классный чин гражданской службы — действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса; б) гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы, присваивается классный чин гражданской службы — государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса; в) гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей группы, присваивается классный чин гражданской службы — советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса; г) гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы старшей группы, присваивается классный чин гражданской службы — референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса; д) гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы младшей группы, присваивается классный чин государственной гражданской службы — секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. В соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона в число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской ГЛАВА 4. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы. Так, в число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности (ч. 3, 4 ст. 12). Федеральный закон определяет статус гражданского служащего. Согласно норме ст. 13, гражданский служащий — это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Он осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении его на должность, со служебным контрактом; получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Гражданский служащий имеет право (ч. 1 ст. 14 Федерального закона о гражданской службе): • на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; • ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; • отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; • оплату труда и другие выплаты в соответ- • • • • • • • • • • • • • • ствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; защиту сведений о гражданском служащем; должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; членство в профессиональном союзе; рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральными законом и другими федеральными законами; проведение по его заявлению служебной проверки; защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации; государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества; государственное пенсионное обеспечение в соответствии с Федеральным законом. 53 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ Гражданский служащий обязан (ч. 1 ст. 15 Федерального закона): • соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение; • исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; • исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ; • соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; • соблюдать служебный распорядок государственного органа; • поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; • не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую Федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; • беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; • представлять в установленном порядке предусмотренные Федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее — сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера); • сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства; • соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и 54 другими федеральными законами; • сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта. Согласно правилам ст. 16 Федерального закона, существует ряд ограничений, связанных с гражданской службой. В частности, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае: • признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; • осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия неснятой или непогашенной в установленном Федеральным законом порядке судимости; • отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую Федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений; • наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения; • близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; • выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства; • наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; • представления подложных документов или ГЛАВА 4. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу; • непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; • несоблюдения ограничений, нарушения запретов и неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Существует и целый ряд запретов, связанных с гражданской службой. Такого рода запреты действуют не только в нашей стране, но и в большинстве демократических стран мира. В частности, согласно правилам ч. 1 ст. 17 Федерального закона, в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается: • участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных Федеральным законом; • замещать должность гражданской службы в случае (а) избрания или назначения на государственную должность, за исключением случаев, установленных указами Президента РФ; (б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; (в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе; • осуществлять предпринимательскую деятельность; • приобретать в случаях, установленных Федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; • быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено законом; • получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения); • выезжать в связи с исполнением должностных • • • • • • обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями; использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с Федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями; использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; 55 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ • создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур; • прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора; • входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством РФ; • заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством РФ. Служебное поведение гражданского служащего также регулируется законом. В соответствии с правилами ч. 1 ст. 18 Федерального закона гражданский служащий обязан: • исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; • исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности; • осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа; • не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам; • не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих; • соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных, религиозных объединений и иных организаций; • не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; • проявлять корректность в обращении с гражданами; • проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации; • учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий; • способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию; • не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; • соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации. В Федеральном законе установлена обязанность гражданского служащего представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. В частности, согласно правилам ч. 1 и 2 ст. 20, гражданин при поступлении на гражданскую службу, а также гражданский служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляют представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи. Указанные сведения являются конфиденциальными, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну. Федеральный закон устанавливает требования к замещению должностей гражданской службы. В соответствии с правилами ст. 21 на гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным настоящим Федеральным законом. Предельный возраст пребывания на гражданской службе — 65 лет. 56 ГЛАВА 4. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ • РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ В ст. 45 (ч. 1 и 2) Федерального закона установлено служебное время и время отдыха гражданского служащего. Для него устанавливается пятидневная служебная неделя. Нормальная продолжительность служебного времени для гражданского служащего не может превышать 40 часов в неделю. Ненормированный служебный день устанавливается для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы. Правила ст. 48 Федерального закона регламентируют порядок аттестации гражданских служащих. Она проводится в целях определения соответствия гражданских служащих замещаемой должности гражданской службы. При проведении аттестации непосредственный руководитель гражданского служащего представляет мотивированный отзыв об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период. К мотивированному отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим за аттестационный период поручениях и подготовленных им проектах документов, содержащиеся в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, а при необходимости пояснительная записка гражданского служащего на отзыв непосредственного руководителя. Аттестации не подлежат гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», в случае, если с указанными гражданскими служащими заключен срочный служебный контракт. Аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года. Для проведения аттестации гражданских служащих правовым актом государственного органа формируется аттестационная комиссия. К сожалению, реализация этого Федерального закона до сих пор встречает немало трудностей. Основная проблема состоит в том, что в постсоветский период утратили силу прежние советские нормы морали и этики государственного управления, регулировавшие поведение советских служащих и ставившие барьеры на пути злоупотреблений и коррупции. Новые правила профессиональной этики пока еще не выработаны, и это создает атмосферу морального вакуума. Вместе с тем старые проблемы государственного управления, такие как бюрократизм, засилье номенклатуры, некомпетентность, низкий уровень правовой культуры госслужащих, коррупция, формализм, фаворитизм, не ушли вместе с советской государственной системой и продолжают оказывать негативное воздействие на процесс управления. Ситуация усугубляется еще и тем, что профессиональный состав государственных служащих с каждым годом ухудшается в связи с низкой средней заработной платой. Усиливается дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно происходит снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. Негативной тенденцией является преобладание государственных служащих с непрофильным образованием. Нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий по причине низкой оплаты труда в государственном секторе. Наконец, структуры административно-государственного управления недостаточно регламентированы и слабо контролируются со стороны гражданского общества. В работах российских ученых, посвященных исследованию современного состояния института государственной службы, определены основные негативные факторы, мешающие развитию реформ: коррупция; подход к гражданам и нижестоящим служащим как к бездушным винтикам бюрократической машины; ориентация в оценке эффективности работы не на объективные социально значимые результаты, а на формальные показатели; некомпетентность; ориентация в решении любого вопроса на личные связи и знакомства; подбор персонала по признаку личного доверия и психологическим вкусам руководителя; служение не закону, не делу, а руководителю; правовой нигилизм государственных служащих. Важным этапом в развитии института государственной службы стала программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. В ней был намечен поэтапный план правового обеспечения государственной службы, разработана система первоочередных мер по оптимизации системы государственного управления. Программа связывала преодоление негативных тенденций с укреплением правовой базы государственного управления, формированием единой системы управления государственной службой. Особое внимание отводилось проведению экспериментов и осуществлению пилотных проектов по применению новых подходов к организации управления. Программа также предусматривала совершенствование кадровой политики на основе профессионального подхода к кадровым выдвижениям 57 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ и продвижениям. Иными словами, планировалось исключить из практики управления персоналом идеологическую приверженность определенным принципам и ориентацию на личные связи с высокопоставленными лицами в политическом руководстве страны. Таким образом, программа предусматривала достаточно серьезные изменения в организации деятельности системы государственной службы, однако, к сожалению, не все их удалось претворить в жизнь. Сегодня требования, предъявляемые гражданским обществом к государственной службе, значительно возросли. Согласно данным социологического мониторинга деятельности института государственной службы в 2009 г., оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно в государственном органе оказывают государственные услуги гражданам и организациям. В работе кадровых служб государственных органов все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров. Деятельность государства в формировании кадрового потенциала государственной службы в процессе реформы как малоэффективную или неэффективную охарактеризовали 53% опрошенных чиновников, при этом 38% считают, что демократизм и открытость до сих пор не характерны для отечественного института государственной службы. Весьма тревожны и такие данные: отрицательно оценивают административную реформу 10% служащих, 18% затрудняются в оценке, 32% дали ответ «скорее нет, чем да». Для преодоления этих недостатков Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 утверждена новая Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». В ней отмечается, что ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. № Пр-1496, и законодательства РФ о формировании системы управления государственной службой. Многие современные проблемы системы государственной службы в значительной степени связаны с отсутствием научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства РФ о государственной службе. Проведение эксперимен58 тов, разработка должностных регламентов, применение новых кадровых технологий на государственной службе не имеют системного характера. Недостаточно проработана методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы, квалификационных экзаменов и аттестации государственных служащих. Недостаточная открытость государственной службы способствует проявлениям бюрократизма и коррупции. Предполагается, что реализация новой Программы позволит завершить качественное преобразование системы государственной службы, оптимизировать ее организацию и функционирование на основе установленных законодательством РФ принципов, внедрить на государственной службе современные кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии. Цель программы — создание целостной системы государственной службы, формирование ее высококвалифицированного кадрового состава, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики. Основные задачи программы: • обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы; • совершенствование правовой основы государственной гражданской службы; • создание системы управления государственной службой; • совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям; • разработка антикоррупционных механизмов; • формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; • внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности государственных служащих, обеспечение условий для их результативной профессиональной служебной деятельности; • развитие системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных служащих; ГЛАВА 4. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе; • внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих. На первом этапе (2009-2010 гг.) предстоит с учетом правоприменительной практики усовершенствовать федеральное законодательство в сфере государственной службы; организовать методическую помощь субъектам РФ и муниципальным образованиям в развитии государственной гражданской службы субъектов РФ и муниципальной службы; создать правовые и организационные основы единой системы управления государственной службой; разработать и внедрить механизмы противодействия коррупции; завершить разработку современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности госу• дарственных служащих. На втором этапе (2011-2013 гг.) предстоит осуществлять мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; провести комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформировать механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспечить внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе; завершить формирование единой системы управления государственной службой. Таким образом, реализация основных направлений программы потребует серьезных усилий как со стороны руководящего состава государственной службы, так и со стороны самих чиновников. 59 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Ступайте бережно, может быть, мы идем среди спящих змей. Агни-йога 5.1. Методология и инструментарий административных реформ Стремление сделать работу государственного аппарата более эффективной и менее затратной неизменно приводит современные правительства на путь административных реформ — структурных изменений в работе государственного аппарата, направленных на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений. Административные реформы проводятся в нескольких основных областях, наиболее важными среди которых являются государственная служба и кадровая политика; сфера управления государственными расходами; организационные структуры исполнительной власти; разработка и реализация государственной политики. С точки зрения гражданского общества оправданием административных реформ может служить такое изменение структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств в целях снижения налогов. Однако наиболее заинтересованными социальными группами в административных реформах выступают правящие политические элиты, стремящиеся упрочить роль и значение государства в современных условиях, вернуть доверие к государственным институтам со стороны гражданского общества. Причины современных административных реформ многообразны и в каждой конкретной стране весьма индивидуальны. В то же время процессы глобализации, информационной и управленческой революции, а в последние годы — мировой экономический кризис можно рассматривать в качестве универсальных факторов, генерирующих целый ряд общих причин для ведущих мировых государств, вступающих на путь реформ. Несомненно, сегодня в условиях мирового экономического кризиса на первый план закономерно выходят финансовые и социально-экономические факторы: стремление сократить бюджетные расходы, сделать государственный аппарат более экономичным. Вместе с тем развитие современной информационной революции подталкивает реформаторов проводить глубинные информационно-ком60 муникационные изменения в культуре управления. На всех этапах развития общества смена управленческих парадигм приводила к трансформациям в системе государственного администрирования. Заметное отставание менеджмента в государственных организациях от бизнес-менеджмента, где широко используются инновационные технологии (управление по результатам, управление тотальным качеством, бенчмаркинг, реинжиниринг, стратегическое управление и др.), заставляет правительства оптимизировать государственные управленческие структуры. Еще одна важная причина реформ во многих странах мира — падение доверия к государству со стороны гражданского общества, что особенно тревожно в условиях мирового экономического кризиса. Опасной тенденцией стало нарастание кризиса доверия к современным демократическим институтам; парламентам и правительствам. Известно, что в выборах Европейского парламента участвует, как правило, не более трети избирателей; в Великобритании явка на выборах 2007 г. упала до уровня 59% (самого низкого с 1918 г.); в США в последних выборах 2008 г. приняли участие 51% избирателей, в Швейцарии — 43%. Политические аналитики с тревогой пишут о том, что государство перестало выполнять функцию интеграции общества и это часто сопровождается всплеском праворадикальных настроений, ростом насилия и преступности. Сохранение подобной тенденции бросает вызов самому существованию демократического государственного управления в современном мире. Нельзя не согласиться с И. Валлерстайном: от того, сумеем ли мы найти новые формы объединения государства, рынка и гражданского общества, зависят мир и стабильность. Известный социолог в своей новой книге прогнозирует, что ближайшие 25—50 лет окажутся ужасными для общественных отношений, станут временем распада существующей социальной системы и переходом к пока еще неясной альтернативе. Вместе с тем он уверен, что этот период будет совершенно исключительным для познания: системный кризис будет способствовать рефлексии. К этому можно доба- ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ вить, что только конструктивные административные реформы, призванные вовремя справиться с кризисом управления в современном обществе, помогут благополучно пройти неизбежный этап социальных трансформаций. Среди основных причин административных реформ в ведущих странах мира можно выделить следующие. Широкое распространение инновационных управленческих технологий, которые пока недостаточно задействованы в сфере государственного управления. Перманентное развитие информационно-коммуникационных технологий требует серьезных структурных изменений, связанных с внедрением информационных систем в сферу государственного управления. Наметившееся отставание организации государственного управления от управления в бизнесе приводит к необходимости модифицировать государственный аппарат посредством инновационных бизнес-технологий. Финансовые и экономические проблемы: рост дефицита государственного бюджета, недостаток средств на современное обеспечение государственного администрирования, стремление сэкономить бюджетные деньги путем сокращения штатов и нецелевых расходов, с помощью приватизации убыточных структурных звеньев, а также на основе новых методов планирования и контроля. Социальные и политические проблемы: рост социальной апатии в обществе, неудовлетворенность качеством сервиса и эффективностью работы государственных структур; стремление к большей демократизации и транспарентности сферы государственного управления. Борьба с бюрократизмом; стремление поставить под контроль рост бюрократического аппарата, усилить борьбу с коррупцией, повысить профессионализм и компетентность государственных служащих, умножить мотивации эффективной деятельности, повысить чувство ответственности. Структурно-функциональные проблемы: стремление упразднить бесполезные должности и структуры, создать «экономичный и эффективный» государственный аппарат. Указанные причины как по отдельности, так и все вместе могут стать основными целями административного реформирования. Например, широко известные реформы неоконсерваторов в странах Запада (М. Тэтчер и Дж. Мэйджор в Великобритании, Г. Коль в ФРГ) были направлены на максимальное приближение менеджмента в государственных организациях к менеджменту в сфере бизнеса, что предполагало разгосударствление и приватизацию значительной части государственного имущества, сокращение государственного сектора экономики. Реформы неоконсерваторов предусматривали урезание расходов на социальные программы, экономию средств на содержание государственного аппарата, передачу отдельных функций негосударственным органам, частным предпринимателям, институтам гражданского общества через государственную контрактую систему. Бывший вице-президент США Альберт Гор, который возглавил Комиссию по административной реформе в США, назвал программу реформирования весьма образно: «Создание правительства, которое работает лучше и стоит меньше». Наиболее популярные теоретические концепции административного реформирования, используемые в ведущих странах мира, — теория «нового государственного менеджмента» (New Public Management); концепция «электронного государства» (Е-Government); теория «активизирующего государства». Теория «нового государственного менеджмента» ориентирована на использование бизнес-технологий при организации работы государственных учреждений: сетевого управления, реинжиниринга, организационной кибернетики, организационного развития и др. При этом основной акцент переносится на использование экономических методов регулирования и приватизацию, что может происходить в форме подрядов или контрактов, заключаемых государственными структурами с частными фирмами. Основная идея состоит в предоставлении государственным институтам большей свободы в области кадров и финансов в надежде на большую экономическую эффективность и ответственность. Помимо этого рыночные принципы и бизнес-стиль в административно-государственном управлении должны обеспечить возможность гражданам выбирать поставщика государственных услуг, что также призвано оказывать определенное моральное и экономическое давление на государственные организации и стимулировать повышение эффективности их работы. Новый государственный менеджмент предполагает использование и таких технологий, как: • бюджетирование по результатам, т.е. приоритетное финансирование не столько содержания ведомств, сколько реализуемых ими программ в зависимости от степени их эффективности, а также принципиальная ориентация в оценке эффективности деятельности госучреждений на непосредственные 61 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ результаты и социальный эффект от их деятельности, а не на затраты ресурсов, необходимых для их достижения; • сервисное администрирование, призванное скорректировать деятельность государственных институтов в сторону более качественного обслуживания граждан путем использования современной электронной системы предоставления услуг государственных учреждений на официальных веб-сайтах, где публикуется вся информация об их деятельности с точным указанием правил, требований, порядка и стоимости оказания соответствующих услуг. Ориентация на сервисный характер административной власти предполагает, что правительства принципиально важное значение придают тому, чтобы государственное управление, существующее на деньги налогоплательщиков, было развернуто прежде всего в сторону удовлетворения нужд граждан, а не самих бюрократов. С этой точки зрения борьба с бюрократизацией и стремлением госаппарата работать «на себя» приняла принципиально новый поворот: сегодня вся деятельность государственной службы расценивается в первую очередь как «служба сервиса» для граждан. Например, в России на современном этапе административной реформы особый акцент сделан на том, чтобы сделать государственный аппарат обслуживающим по отношению к обществу, усилить сервисный характер государственных институтов, а это, в частности, предполагает развитие новых форм отношений государства и гражданского общества. Надо отметить, что Европейский Союз согласовал единый для всех стран — участниц «Электронной Европы» перечень из 20 базовых государственных услуг (12 для граждан, 8 для предприятий) и обязал правительства европейских государств следовать этим рекомендациям при обслуживании граждан. Вместе с тем практика реформ показала, что далеко не все менеджериальные технологии высокоэффективны в системе государственного управления, поскольку деятельность многих общественных служб трудно совместима с идеологией рынка и получения прибыли. Определенные ограничения на использование бизнес-технологий и рыночных принципов организации государственных служб накладывают разработанные экспертами ООН принципы «хорошего управления» («good governance»), которые предполагают сочетание менеджериальных технологий с философией общественного служения, общественного доверия и гражданского сотрудничества. Принципы «хорошего управления» включают идею участия гра62 ждан в принятии общественно значимых решений, ориентацию на общественное согласие, справедливость, результативность, транспарентность (прозрачность) и подотчетность в деятельности государственных служб. Концепция «электронного государства» предполагает приоритетное использование современных информационно-коммуникационных технологий в практике государственного администрирования. Важно подчеркнуть, что именно потенциал современных информационных технологий позволяет инициаторам нынешних реформ ставить принципиально новые задачи по совершенствованию управления, которые прежде были недостижимы. Несмотря на огромную разницу между социалистическим Китаем и либеральной Америкой, континентальной Францией, «туманным Альбионом» и Россией, основные тенденции административных реформ в ведущих странах современного мира определяет информационная революция. Прогресс в области информационных технологий позволяет государствам на более высоком уровне выполнять основные задачи по управлению обществом и предоставлять более широкий спектр услуг гражданам, именно поэтому важнейшей составной частью административных реформ во многих странах стал проект электронного государственного управления (электронного правительства). Наряду с компьютеризацией государственных институтов электронное государственное управление предполагает обеспечение широкого доступа граждан к Интернету, а это позволяет развернуть государство в сторону гражданского общества, сделать его более восприимчивым к общественным запросам и одновременно предоставить гражданам новые возможности в процессе принятия решений. Революционная роль информационных технологий также связана с возможностью достижения нового уровня социального согласия, предоставлением гражданам актуальной информации по вопросам охраны здоровья, образования и профессиональной подготовки, занятости, создания рабочих мест, предпринимательства, сельского хозяйства, транспорта, охраны окружающей среды, по предотвращению катастроф, развитию культуры и достижению иных согласованных целей в области общественного развития. Тем самым электронное государственное управление решает весьма важную политическую задачу: вернуть доверие граждан государству, соединить государство и гражданское общество на новом информационном уровне. ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Помимо этого электронное государственное управление наряду с облегчением коммуникации граждан с органами государственной власти дает возможность усилить контроль за деятельностью государственного аппарата. Например, в Южной Корее, после того как была обеспечена транспарентность электронного государственного управления, уровень коррупции в государственных органах снизился в шесть раз. 22 июля 2000 г. была принята Окинавская хартия глобального информационного общества, которую вместе с руководителями стран «большой восьмерки» подписал и Президент Российской Федерации. Лидеры ведущих государств подчеркнули необходимость полностью реализовать потенциал информационно-коммуникационных технологий в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления; предоставить каждому человеку возможность доступа к информационным сетям. Эксперты ООН разработали интегрированный индекс электронного государственного управления, который оценивается по таким критериям, как развитость телекоммуникационной инфраструктуры и уровень развития «человеческого капитала» (Human Capital). Индикаторами развитости телекоммуникационной инфраструктуры являются: • количество персональных компьютеров на 100 жителей; • количество телефонных линий на 100 жителей; • процент населения, имеющий доступ к Сети (онлайн); • количество мобильных телефонов на 100 жителей; • количество телевизоров на 100 жителей. Уровень развития «человеческого капитала» оценивается по таким показателям, как индекс доступа к информации, уровень образованности и соотношение городского и сельского населения. В 2008 г. эксперты ООН оценили готовность стран современного мира к электронному государственному управлению. Согласно опубликованному обзору «UN е-Government Survey 2008: From eGovernment to Connected Governance», в рэнкинге индексов готовности к электронному правительству (е-Government Readiness Index) 192 стран — членов ООН в первую тройку вошли Швеция, Дания и Норвегия: Швеция — 0,915; Дания — 0,913; Норвегия — 0,892; США — 0,864; Нидерланды — 0,863; Республика Корея — 0,831; Канада — 0,817; Франция — 0,803; Великобритания — 0,787; Япония — 0,770. К сожалению, Российская Федерация заняла лишь 60-е место, набрав 0,512 балла — меньше, чем Украина (41-е место) и Беларусь (56-е место), но больше, чем Китай и Саудовская Аравия. В классификации по показателю «электронного участия» (e-Participation) граждан в жизни государства Россия оказалась на 98-м месте вместе с Беларусью. Чтобы преодолеть отставание от развитых стран в области использования информационных технологий, в нашей стране постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 утверждена Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002—2010 годы)». Мероприятия программы позволят повысить эффективность политических коммуникаций. Концепция «активизирующего государства» означает усиление ответственности государства перед обществом, акцентированную направленность государственного управления на удовлетворение интересов граждан, что предполагает значительную децентрализацию государственных организаций, активное внедрение сетевых элементов в управление. Такое государство стремится развивать инициативность гражданского общества, предоставляя последнему самому решать многие актуальные проблемы, которые до недавнего времени находились в «зоне ответственности» государственных служб. Это дает возможность максимально разгрузить правительство от мелких проблем и обеспечить качественное оказание государственных услуг на низовом уровне, максимально приближенном к потребителю, что, в свою очередь, позволяет правительству сосредоточиться на решении стратегических государственных проблем. Большинство экспертов склоняются к мнению о том, что, прежде чем проводить активные административные преобразования, следует укрепить государственный фундамент. Основные аргументы при этом сводятся к тому, что в атмосфере развращенной коррупцией и злоупотреблениями бюрократии нельзя наращивать степени свободы, иначе реформа приведет к еще большему объему коррупции. Поэтому в процессе реформирования обычно выделяют два этапа: а) основные (базовые) реформы, направленные на развитие и укрепление классических (веберовских) принципов управления; 63 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ б) передовые реформы, т.е. внедрение менеджериальных принципов в полном объеме. Конечно, некоторые страны со сложившимися бюрократическими структурами и прочными управленческими традициями могут сразу приступать к передовым реформам, но большинство государств должно остановиться вначале на реформах первого типа. Еще одним важным методологическим вопросом, который требует серьезного внимания перед началом реформ, является вопрос о том, к какому типу относится страна с точки зрения свободы маневра реформ. По мнению экспертов, свобода маневра означает присутствие определенной институциональной восприимчивости к реформам основных учреждений (что выражается в правовых и исторических традициях) и предполагает способность реформаторов опереться на основные рычаги управления (такие как традиции сильного единого административного ведомства и однопартийного большинства в парламенте, неоднородность госсектора и возможность смешанных министерских и чиновничьих карьер). Дополнительными рычагами могут выступать недовольство общественности и давление «мозговых центров», генерирующих идеи реформ. Институциональная восприимчивость и рычаги реформ определяют мобильность самого процесса реформирования. Высокую свободу маневра реформаторов обеспечивает англосаксонская управленческая традиция, поскольку в русле данной традиции государство рассматривается как необходимое зло, которое должно оставаться подконтрольным, а закон присутствует на втором плане и не способен воспрепятствовать радикальным преобразованиям. Однако такая высокая свобода реформ не является благом: быстрое реформирование — далеко не всегда эффективное реформирование. Помимо этого здесь неизбежно присутствует соблазн реформационного радикализма: начать широкомасштабные радикальные преобразования по всей стране. И только время способно показать, какими потерями и разочарованиями могут обернуться радикальные реформы. Именно так во многом произошло в период реформ Альберта Гора в США и в эпоху правления кабинета Тони Блэра в Великобритании. К странам с высокой свободой маневра помимо Великобритании относят Новую Зеландию, Чили, Австралию, Канаду, Китай. Весьма интересно отметить, что китайские реформаторы, обладая эффективными рычагами реформ (традиции авторитарной культуры управления и однопартийного 64 большинства), весьма осторожно и медленно продвигаются по пути реформирования административных структур, под жестким контролем вводят отдельные рыночные механизмы и технологии в государственные структуры, избегая соблазнов ускорения. Во многом это связано с конфуцианской традицией «золотой середины» в политике и управлении, которая удерживает реформаторов от психологии радикализма. По мнению экспертов, рычагов воздействия на административные институты власти недостаточно, если свобода маневра ограничена, например, вследствие ряда факторов: • не сложились традиции однопартийного большинства в парламенте; • нет мощного агентства или института, способного перманентно проводить реформы; • отсутствует взаимосвязь между карьерным ростом высших чиновников и министров; • действуют факторы ограничения институциональной восприимчивости, поскольку недостаточно политически нейтральных постов высшего звена, способных стать опорой реформирования. В результате в число стран с ограниченной свободой маневра попали Россия, США, Германия, Франция, Венгрия, Южная Корея, Бразилия, Польша, Нидерланды. Таким странам эксперты рекомендуют начинать с длительного этапа основных реформ, укрепляя фундамент государственной службы. Если попытаться определить позиции политических партий и парламентариев по отношению к административной реформе, то необходимо отметить, что большинство из них выступают за административную децентрализацию. Современные политические аналитики объясняют это следующим обстоятельством: почти все парламентарии одновременно являются муниципальными советниками, мэрами или генеральными советниками, в то же время члены местных представительных органов чаще всего являются выборщиками. Тема «защиты местных свобод» усиленно дебатируется на региональных выборах, особенно в оппозиционных кругах. Позиция современных правительств по поводу административной реформы, как правило, зависит от горизонта собственных политических перспектив. В условиях предвыборной ситуации у каждого правительства есть стремление удовлетворить надежды общественного мнения, недовольного бюрократизацией и коррупцией, приступив к проведению широкой реформы государственного ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ аппарата. В чем-то такое стремление, несомненно, совпадает с искренним мнением министров, которые в процессе выполнения возложенных на них функций сами убеждаются в том, что административный аппарат неэффективен, громоздок, плохо координируется и недостаточно обеспечен современной электронной системой обработки данных. Особенно часто правительства побуждаются к осуществлению административной реформы требованиями финансового характера. Обычно новый министр финансов, стремясь представить в парламент проект сбалансированного бюджета, сокращает общую сумму расходов на администрацию на 10, 20 или даже более процентов, рассматривая экономию, которую необходимо получить, в качестве одного из источников обеспечения расходов на административную реформу. После этого правительственной комиссии поручается разработать в короткий срок перечень должностей, подлежащих сокращению. Подобный метод, как правило, вызывает осуждение экспертов, ведь в действительности ни одна сколько-нибудь существенная реорганизация никогда не проводилась таким путем: большинство административных реформ, по крайней мере на первых стадиях, вызывали дополнительные расходы. По данным Международного института административных наук в Брюсселе, в число органов, которые осуществляют подготовку административных реформ в разных странах, входят: а) государственный министр или секретарь по вопросам административной реформы. В частности, во Франции на лицо, занимающее данный пост, одновременно возлагаются функции министра по делам государственной службы. Двойственный характер полномочий имеет свои плюсы и минусы. Основной недостаток состоит в том, что министр вынужден тратить довольно большую часть своего времени на рассмотрение требований служащих (по вопросам правового положения, индексов зарплаты и др.) и не может полностью посвящать себя проблемам организации административной реформы; б) временные комиссии, которые должны в определенные сроки представить правительству комплекс рекомендаций по намеченной административной реформе. Как правило, выбор членов комиссии производится по признакам компетентности лиц или представительства заинтересованных сторон (члены парламента, профсоюзные деятели, университетские преподаватели, представители деловых кругов, высокопоставленные должностные лица). Так, во Франции комиссии по вопросам административных реформ состоят почти исключительно из ответственных государственных служащих. Многие французские исследователи считают, что эта традиция имеет нежелательные последствия: разработка мероприятий производится в узком кругу «посвященных». Несомненно, таким путем государственному аппарату не может быть придан столь необходимый для него характер открытой по отношению к внешней среде системы; в) постоянные комиссии. В последние годы в связи с достаточно устойчивым интересом к проведению административных реформ создаются постоянно действующие органы для выполнения этой задачи. Типичное учреждение такого рода — Центральный административный комитет по вопросам деятельности госаппарата во Франции, который возглавляется председателем или заместителем председателя счетной палаты. В работе комитета принимают участие большинство контрольных органов государственного управления, поэтому в определенном смысле он представляет собой комиссию по координации деятельности контрольных инстанций. Как правило, такой комитет имеет широкую компетенцию, которая распространяется на всю систему органов управления. Возрастание значения специальных проблем в сфере государственного управления привело к необходимости организации специальных комиссий для глубокого изучения определенных вопросов административной реформы. Типичным примером является комиссия по вопросам оснащения государственного аппарата электронно-вычислительной техникой; г) органы контроля различных министерств — они также призваны заниматься вопросами административной реформы; д) главное управление по делам государственной службы. Этот институт призван играть роль своеобразного «конструкторского бюро» и даже «двигателя» административной реформы; е) бюджетное управление. Оно играет важную роль при решении вопросов, касающихся административной реформы, поскольку располагает финансовыми стимулами и может обеспечить предоставление кредитов для осуществления реформы или облегчить проведение реорганизации путем создания специальных фондов для покрытия расходов, связанных с реформированием. Таким образом, даже простое перечисление основных государственных институтов, задействованных в ходе подготовки и организации административных реформ, свидетельствует о том, что 65 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ сущность современного научного подхода к проблеме реформирования можно кратко определить как системность и целостность. Действительно, невозможно усовершенствовать какое-то одно отдельно взятое государственное учреждение, не переосмыслив всю систему государственного управления в целом: управленческие функции тесно взаимосвязаны. Стратегический подход к административному реформированию предполагает также использование принципов антикризисного менеджмента, пристальное внимание к зонам риска («точкам бифуркации») в системе государственного управления. Это особенно важно в условиях современного экономического кризиса, который обострил многие проблемы реформирования. Можно выделить несколько кризисных реформационных трендов, с которыми в большинстве случаев сталкиваются правительства в процессе реформ: • преодоление корпоративного сопротивления бюрократии. Сокращение численности чиновников и увеличение профессиональной нагрузки неизбежно вызывают недовольство бюрократии, способной скрыто бойкотировать инновационные усилия правительства; • издержки децентрализации управления. Внедрение сетевых принципов управления и методов деконцентрации власти достаточно часто приводят к утрате системной целостности государственного администрирования, которую в традиционной структуре управления обеспечивает акцентированная властная вертикаль. Возникает проблема разбалансировки управления, связанная с созданием множества полурыночных структур, агентств и бюро, компетенции которых зачастую пересекаются; • широкая приватизация и уход государства из многих традиционных сфер управления под лозунгом «минимального государства». Этот процесс сопровождается значительным ослаблением социальной помощи нуждающимся слоям гражданского общества, что провоцирует социальные конфликты. На практике приватизация и коммерческие методы работы приводят к уменьшению социальной поддержки беднейших слоев населения и неизбежно генерируют волну недовольства, что противоречит главному лозунгу реформ — идее укрепления доверия к государству и поиску новых механизмов социальной стабильности; 66 проблемы, связанные с внедрением инновационных технологий. При поломках и сбоях в работе информационно-коммуникационных систем неизбежны сложности в деятельности государственного аппарата. Серьезной проблемой может стать низкая квалификация чиновников, неспособных адекватно провести инновационный цикл. На начальных этапах инноваций возможны некоторое снижение качества управления, возникновение психологических проблем преодоления определенного недоверия по отношению к эффективности новых технологий; • ошибки и противоречия в инновационных стратегиях, недостаточно учитывающих социокультурный контекст бюрократических учреждений. Ориентируясь на передовые бизнес-технологии, разработчики реформ не всегда способны вписать их в социокультурную среду государственного аппарата. Например, жесткий бюджетный цикл государственных структур плохо согласуется с концепцией управления по результатам. Инновационные технологии часто используются формально, их реальное конструктивное содержание выхолащивается в бюрократических процедурах государственных учреждений, и более того — зачастую они превращаются в бюрократическую рутину уже на этапе инновационного цикла; • падение престижа института госслужбы в связи с внедрением бизнес-технологий. В связи с использованием коммерческих методов работы намечается явный тренд в сторону утраты государственной идентичности многими институтами. Бизнес-технологии вытесняют идею служения обществу откровенным меркантилизмом, приоритетом получения прибыли, что сопровождается ростом коррупции и уходом из государственных структур высококвалифицированных управленцев-государственников, для которых государственная служба ассоциируется прежде всего с честностью и ответственностью. Бизнес-технологии в системе государственной службы не должны выхолащивать идею служения обществу и этос государственности. Государство как гарант общественной стабильности и верховный арбитр нации не может полностью перейти на рыночные принципы организации общественных учреждений и использовать идеологию получения прибыли при осуществлении всех своих функций. • ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Следовательно, бизнес-технологии должны носить вспомогательный характер, их применение должно быть строго дозированным и подконтрольным. Современный экономический кризис убедительно свидетельствует о том, что государственное регулирование и властная вертикаль управления способны во многом дополнить рыночные механизмы в системе управления, а иногда даже спасти ситуацию в период острого протекания кризиса. Именно к укреплению государственного сектора экономики вынуждены были прибегнуть многие высокоразвитые западные страны, до кризиса активно проводившие политику приватизации, но в период кризиса осознавшие спасительную роль государственного регулирования. Все это позволяет сделать вывод о том, что сегодня методология административных реформ требует очень тонко выверенных решений: важно скрупулезно взвешивать все инновационные проекты с точки зрения их возможностей и границ применения в условиях государственных институтов. Немало подводных камней можно обойти, ориентируясь на так называемые «пилотные» инновационные проекты, призванные апробировать инновационные технологии на отдельно взятом участке управленческих структур, и только потом внедрять их в общегосударственных масштабах. Таким образом, современная методология административных реформ подразумевает длительный этап разработки взвешенной и продуманной стратегии реформирования с опорой на серьезные научные исследования. Поиски реформаторов в разных странах мира продолжаются. Теоретики пишут о «конце знакомого мира», а практики начинают новую волну реформ: «То, что для производящего класса представляется “политикой”, для класса интеллектуалов становится “рациональностью”» (А. Грамши). Хочется надеяться, что поиски новой рациональности государственного управления станут для общества в целом обретением идей социального согласия и стабильности. 5.2. Основные этапы и направления административной реформы в России Проблема административного реформирования стала приоритетной для России в конце 1990-х гг. на волне общей политической модернизации и демократизации страны. Тезис об административной реформе как важном условии экономического роста и социального развития впервые был включен в послание Президента РФ Федеральному Собранию в 1997 г., а через год первый проект Концепции административной реформы в России был рассмотрен Правительством РФ. Таким образом, Россия находится в состоянии административного реформирования уже свыше десяти лет. Все эти годы российским реформаторам приходится работать в очень сложных условиях общей политической модернизации страны: перемены политического курса, сложности политического транзита накладывают свой отпечаток на зигзаги административного реформирования. К сожалению, достичь устойчивых позитивных успехов в рамках административной реформы пока не удалось. Во многом это связано с тем, что реформа долгое время проводилась без четкой концептуальной основы. Когда распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р была наконец одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, выяснились весьма обескураживающие факты: стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы даже не начались. Сегодня в перечень нерешенных пока задач административной реформы входит целый ряд актуальных направлений: • отсутствуют стандарты качества и доступности государственных услуг, а также административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг; • должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве, предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, других форм государственного регулирования административного характера; • необходимо разработать эффективные механизмы противодействия коррупции; • требует оптимизации взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом; • необходимо повысить уровень использования современных информационных технологий для кардинального увеличения эффективности деятельности органов государственной власти. Современный экономический кризис обострил все существующие в экономике и управле67 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ нии проблемы и перевел вопрос об административном реформировании в число приоритетных. Социологические опросы последних лет свидетельствуют: в начале 2009 г. доля респондентов, считающих, что правительство недостаточно хорошо справляется с ключевыми задачами, выросла до 33%. Положительно оценивают административную реформу всего 9% респондентов, 8% затрудняются с ответом, 35% склоняются к ответу «скорее нет, чем да». Сегодня общими причинами, обусловившими необходимость обращения к новым этапам административного реформирования, стали низкая эффективность работы госаппарата, финансово-экономические проблемы, невысокий уровень доверия населения к исполнительной власти, стремление улучшить работу госаппарата с помощью инновационных технологий. Цели и задачи отечественной административной реформы во многом отличаются от задач, стоящих перед экономически развитыми странами современного мира. Если западные реформаторы в условиях современного экономического кризиса преимущественно озабочены высокими расходами на содержание государственного аппарата, его недостаточной управленческой эффективностью (по сравнению с бизнес-менеджментом), то в России остро стоят проблемы борьбы с коррупцией, бюрократизацией, волокитой, нам не хватает четкой организации в работе государственного аппарата. Для российских реформаторов по-прежнему актуален процесс реализации основных (базовых) реформ, в рамках которых важно укрепить, а порой и создать прочный государственный фундамент, избавить отечественную бюрократию от пороков коррупции и злоупотреблений, обеспечить прозрачность, гибкость и подотчетность гражданам системы государственного управления. Если начать использовать принципы нового государственного менеджмента слишком рано, коррупция и злоупотребления могут только усилиться и в результате свести на нет все старания реформаторов, однако уже на этапе основных реформ можно в виде экспериментальных («пилотных») проектов использовать отдельные принципы нового государственного менеджмента, чтобы апробировать новые идеи. Важно подчеркнуть, что в России весьма ограничена свобода маневра в процессе реформирования. Во многом это объясняется низкой институциональной восприимчивостью к реформам основных учреждений (таковы российские правовые и исторические традиции) и недостаточной эффективностью основных рычагов 68 управления, к которым относят традиции сильного единого административного ведомства (которые также пока не сложились). Именно поэтому многие отечественные эксперты согласны с тем, что административные реформы у нас в стране должны проходить постепенно, медленными темпами, с осмотрительностью. К сожалению, рекомендации экспертов не всегда востребованы отечественными реформаторами. Основные вехи, свидетельствующие о динамике реформирования, говорят как раз о достаточно интенсивных темпах внедрения технологий нового государственного менеджмента в отечественные административные структуры. В российской административной реформе можно выделить следующие основные этапы. Первый этап — подготовительный (19972000): создание Комиссии по разработке проекта Программы государственного строительства во главе с руководителем Администрации Президента. Второй этап — разработка и утверждение основных документов (2000-2003): проведение аналитических исследований и принятие нормативных актов, в том числе Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». В Указе сформулирована основная цель реформы: «повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов». Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы. В число основных задач комиссии входило проведение функциональных обзоров. Всего было рассмотрено 5400 административных функций, из которых 800 признаны избыточными, кроме того, ряд функций рекомендовалось передать рынку. Третий этап — начало институциональных реформ (2004-2006): проведение институциональных преобразований на основе Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с п. 1 Указа была создана трехзвенная структура федеральных органов исполнительной власти: • федеральным министерствам принадлежат стратегические функции (разработка государственной политики); • федеральные службы, подведомственные министерствам, выполняют контрольно-надзорные функции; ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ федеральные агентства осуществляют функции по управлению имуществом и оказанию государственных услуг. Помимо этого согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-годах, одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, были разработаны новые принципы бюджетирования, ориентированного на результаты, что означало приоритетную постановку целевых показателей для административных структур. Четвертый этап — ориентация на сервисное администрирование (2006-2008): реформирование на основе распоряжения Правительства РФ «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах». Постановлениями Правительства РФ закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти: утверждены типовые регламенты внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Введено регламентирование исполнения государством оказания услуг гражданам (регламент услуг каждого ведомства теперь можно увидеть на официальных сайтах государственных институтов), а также рекомендовано использовать тендеры при осуществлении бюджетных закупок. Целями административной реформы в 2006— 2010 гг. в соответствии с Концепцией являются: а) повышение качества и доступности государственных услуг; б) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; в) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей предусматривается решение следующих задач: • внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; • разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; • реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС «Управление»); • создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг; • организация предоставления государственных услуг в электронной форме; • оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; • повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; • модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; • формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления. Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» предусматривалось образование учреждений новой организационно-правовой формы, занимающей промежуточное положение между бюджетной организацией и рынком. Под автономным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. На этом этапе в течение короткого времени (с сентября по май 2008 г.) действовали государственные комитеты Российской Федерации, которые были упразднены Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724, а их функции переданы соответствующим министерствам, при этом министр получил право давать обязательные для исполнения указания подведомственным органам и отменять их решения. • 69 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ Пятый — современный этап (2009-2013). В рамках данного этапа реформ Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 принята Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы являются: • формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой; • внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы; • повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. В результате реализации Программы предполагается разработать нормы служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих; обеспечить открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю; реализовать антикоррупционные программы; усовершенствовать порядок замещения вакантных должностей в системе государственной службы; создать необходимые условия для профессионального развития государственных служащих и др. Следует подчеркнуть, что впервые в рамках отечественной реформы будет осуществляться мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Планируется также провести комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформировать механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспечить внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе; завершить формирование единой системы управления государственной службой. Важно отметить, что впервые предусматривается разработка системы индексов, отражающих показатели доверия граждан к государственной службе. Планируется проведение регулярных социологических исследований оценки качества и результативности профессиональной деятельности. Возможно, эти 70 современные меры контроля во время проведения реформационных процессов смогут повысить ответственность за выполнение инновационных проектов. Таким образом, на современном этапе реформирования наконец наметился переход от форсированного внедрения рыночных методов в систему государственного управления к укреплению традиционных основ государственной службы. профессионализма, дисциплины и ответственности. Это особенно важно, так как на предыдущих этапах реформирования (начиная с 2004 г.) достаточно широко внедрялись в госструктуры рыночные методы, использование тендеров, подрядов, принципов нового государственного менеджмента. Но поскольку это произошло слишком рано, в условиях «дорациональной бюрократии», не привыкшей четко соблюдать правила и нормы, коррупция и злоупотребления стали усиливаться, о чем неоднократно предупреждали эксперты. На современном этапе весьма остро обозначились все кризисные эпицентры реформирования. Особую тревогу экспертов вызывают показатели динамики преобразований, свидетельствующие о снижении качества управления в последние годы реформы. Так, индикаторы работы правительства, рассчитываемые Всемирным банком, отражают на начальных этапах реформирования (до 2004 г.) некоторые улучшения в работе государственного аппарата по таким направлениям, как ответственность и эффективность, однако в последующие годы фиксируется снижение индексов по этим параметрам. Не меньшую обеспокоенность экспертов вызывает и такой обескураживающий факт: в процессе реформирования пока не удалось снизить численность государственных служащих. Напротив, согласно статистике, она непрерывно растет, причем среднегодовой темп прироста составляет 18,2%. Социологический мониторинг института государственной службы в 2009 г. также дал неутешительные результаты: деятельность государства по формированию кадрового потенциала государственной службы в процессе реформы как малоэффективную или неэффективную охарактеризовали 53% опрошенных чиновников, при этом 38% считают, что демократизм и открытость до сих пор не характерны для отечественного института государственной службы. Согласно данным международных организаций, Россия по индексу восприятия коррупции в 2008 г. заняла 147-е место из 180 возможных (вместе с Кенией, Сирией и Бангладеш). Это самый низкий показатель для нашей страны за последние ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ восемь лет. По заключению экспертов, сегодня именно коррупция является главным препятствием на пути экономического роста России. По консервативным оценкам, объем рынка коррупции превышает 240 млрд долл. США; только в деловой сфере России среднегодовой объем коррупции вырос до 316 млрд долл. США. Для того чтобы переломить эти опасные тенденции, распоряжением Президента РФ от 31 июля 2008 г. № Пр-1586 утвержден Национальный план по противодействию коррупции, предусматривающий комплекс мер по предупреждению негативных последствий коррупции. Таким образом, административная реформа неизбежно возвращается к идее укрепления фундамента государственного управления на основе прочной законодательной базы. Но именно с этих мер, согласно современным научным рекомендациям, и надо было начинать административное реформирование. Важно подчеркнуть: большинство проблем российской административной реформы проистекает из того, что стратегические планы реформаторов часто не вписываются в общую политическую линию правительства. Кризисные процессы во время реформирования возникают также в связи с тем, что отечественные преобразования не отличаются завершенностью, внутренней согласованностью и преемственностью основных этапов реформирования. В частности, непрерывно меняется институциональный ландшафт административных структур: были созданы, а потом ликвидированы государственные комитеты, исключены и возвращены агентские функции министерствам, наложены и сняты ограничения на численность заместителей Председателя Правительства РФ, заместителей министра. Помимо этого присутствуют и явные противоречия в стратегии и тактике реформирования: стратегический курс на управление по результатам противоречит реальному бюджетированию, которое практически не зависит от достигаемых результатов отдельных подразделений. Сложно контролировать динамику реформ в условиях, когда отсутствует мониторинг деятельности федеральных органов исполнительной власти. Словом, российским реформаторам не хватает концептуальной целостности, методологической четкости и стратегической определенности административной реформы. Справиться с обозначенным выше комплексом острых проблем может только высокопрофессиональная команда экспертов, работающих над проблемами реформирования не время от времени, а на постоянной основе. В условиях современного экономического кризиса, до предела обострившего социально-экономическую ситуацию в стране, реформаторы уже не имеют права на ошибку. И здесь важно напомнить о некоторых разрушительных последствиях административных реформ в англо-саксонских странах (особенно в США и Великобритании), где благодаря интенсивному внедрению технологий нового государственного менеджмента обнаружилось, что рыночные принципы в системе государственного управления далеко не всегда эффективны, зачастую они могут привести кризисным последствиям. В результате чересчур интенсивного внедрения бизнес-технологий государственная служба может утратить свои интегрирующие общественные функции, что способно серьезно подорвать эффективность системы управления. Лишившись традиционных «правил игры», чиновники оказываются в состоянии моральной растерянности: ведь бизнес-технологии достаточно откровенно заменяют идею общественного служения идеей меркантилизма, что неизбежно сопровождается ростом коррупции. Именно это мы наблюдали в последние годы в России, где темпы внедрения рыночных технологий и темпы коррупции были прямо пропорциональны. На новом этапе административной реформы важно пересмотреть вопрос об использовании инновационных технологий в государственном управлении под углом зрения не только возможностей, но и границ их использования в рамках государственных структур. Принцип «Не навреди!» сегодня как никогда актуален. Инновационные технологии административной реформы должны проходить вначале серьезную проверку в процессе экспериментальных проектов. И только после всесторонних взвешенных оценок результатов этих экспериментальных инноваций высококвалифицированными экспертами их можно предлагать для широкого внедрения в масштабах нашей огромной страны, помня о том, что цена ошибки слишком велика. В заключение заметим: несмотря на сложности и определенные просчеты, позитивные изменения в рамках административного реформирования все же присутствуют. Прежде всего, актуализирована в общественно-политическом дискурсе и эшелонах власти сама проблема создания эффективной системы административно-государственного управления. В последнее время достаточно последовательно принимаются меры по борьбе с коррупцией, по наведению дисциплины и порядка в государственных структурах. Внедряются новые 71 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ формы электронного государственного управления, которые в перспективе будут способствовать большей эффективности и открытости государственных структур. Но основная работа по созда- 72 нию эффективной административно-государственной системы управления в нашей стране еще впереди. ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ГЛАВА 6. МЕНЕДЖМЕНТ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ Где высоко стоит наука, стоит высоко человек. А. И. Полежаев 6.1. Стратегический государственный менеджмент Менеджмент в государственных организациях значительно отличается от бизнес-менеджмента, что обусловлено целым рядом важных факторов. Многие менеджеры, успешно работавшие в частных корпорациях, испытывают разочарование, оказавшись на ответственных государственных постах в правительстве. В сфере бизнеса они привыкли к большой власти, к возможности быстро принимать ответственные решения, а в государственных структурах им приходится работать совсем в другой обстановке. В правительстве они должны следовать строгим процедурам и предписаниям, все принимаемые решения должны проходить сложную систему согласований, и к этому непросто приспособиться. Действительно, нередко происходит так, что руководители частных предприятий, получив назначение на высокий правительственный пост, надеются внести большие изменения в оперативную работу правительства и политическую жизнь страны, однако обычно они уходят в отставку разочарованными и даже ожесточенными. Среди множества причин такого положения главная — бюрократизм с его бесконечными правилами и предписаниями, которые обязательны на государственной службе; из-за них любые изменения протекают крайне медленно, буквально черепашьими темпами по сравнению со сферой бизнеса. Система государственной службы предполагает, что старшее должностное лицо облечено высшей бюрократической властью, которая надежно защищает его от организационных инициатив руководителей среднего уровня, и поэтому инициативы здесь всегда ждут сверху. Далее необходимо учитывать множественность административных единиц, участвующих в процессе принятия решений. Под любым рядовым актом можно обнаружить полдюжины министерских подписей, большинство из которых имеют чисто формальное значение. Опыт показывает: движение документа от министерства к министерству чаще всего сопровождается его глубоким изучением в аппарате этих ведомств в основном под углом зрения «как бы чего не вы шло», что отнюдь не способствует оптимизации государственных решений. Напротив, именно из-за этого большинство решений принимает безличный, компромиссный характер. Когда к разработке решения привлекается значительное число лиц, практически невозможно сказать, кто же является его автором. Понятие личной ответственности частично утрачивает смысл. Приоритетное значение приобретает не эффективность решения, а тактические соображения. В процессе обсуждений, которым подвергаются проекты правительственных постановлений, возникает множество конфликтных ситуаций, которые менеджеру надо пытаться преодолевать. В конце концов менеджер вовлекается в административную игру, каждый из участников которой прежде всего озабочен маскировкой своих планов и поэтому демонстрирует расчетливую медлительность, ищет выгодные компромиссы. Стремление не задевать самолюбие сторон, так же как чисто политическая озабоченность тем, чтобы намечаемое мероприятие не слишком повлияло на равновесие сил, чаще всего проводит к полюбовным соглашениям: ни победителей, ни побежденных, но конкретные задачи менеджмента при этом обычно отходят на второй план. Кроме того, существуют многочисленные политические ограничения для реализации менеджмента в государственных организациях. Практически любое решение государственных органов так или иначе задевает интересы политиков, поэтому представители самых разных политических лобби стремятся оказать влияние на государственный менеджмент. Эксперты выделяют три этапа в разработке стратегического государственного менеджмента с учетом адаптации менеджера к ограничениям политической среды. Первый этап: оценка обстановки. Политическая власть — многоаспектный феномен, охватывающий «официальную» часть государственного управления, которая состоит из конституции, парламента, исполнительной власти, правовой системы, отношений между центральной и местной администрацией. Кроме того, политическая власть включает формальные и неформальные связи между 73 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ гражданами и государством, в том числе права, которыми граждане наделяют государство. И наконец, политическая власть балансирует между представителями «третьей силы» — некоммерческими организациями, группами интересов, крупными подрядчиками, ассоциациями профессиональных групп, что усложняет структуру современного правительства. Указанные параметры политической власти отличаются динамизмом: правительства меняются, принимаются новые законы, в общественном мнении происходят постоянные сдвиги, а государственная политика часто пересматривается. Институты власти создают среду, которая ограничивает деятельность чиновника, и именно эти ограничения вызывают разочарования у получивших государственные посты руководителей компаний, которые считают, что их успешный опыт в бизнесе может быть перенесен в политику без учета существенных различий между обеими сферами. Легитимность власти в современном демократическом государстве обеспечивается поддержкой народа. Теоретически инструментарием достижения этого служит широкое представительство в органах власти. Но если представительный институт, каковым является парламент, воплощает в себе философский «первый принцип» демократии, то этот же принцип не может быть оперативным руководством для менеджера из министерства. Он должен осуществлять политическую инициативу, опираясь на предписания, которые согласуются с законами, принятыми парламентом. Политическая власть ограничивает менеджера, парадоксальным образом предоставляя ему возможность самому проявлять инициативу. Джеффри Страуссмен приводит в качестве примера положение начальника тюрьмы, в которой содержатся заключенные, совершившие тяжкие преступления. Тюрьма переполнена, но из-за роста преступности увеличивается и число поступающих в нее преступников. Что должен делать начальник? Он не может не принимать новых заключенных, не может расширить тюрьму или досрочно освободить отбывающих наказание. Единственное решение — продолжать прием заключенных. Налицо предпосылка для разочарования в своей работе. Но эффективный государственный менеджер понимает: политическая власть и в этом гипотетическом примере разделена с другими институтами, что является основным принципом государственного менеджмента, при этом сфера власти простирается далеко за рамки официальных институтов. Начальник тюрьмы должен принять во внимание ряд других 74 ограничителей, влияющих на его решения, — профессиональные союзы работников тюрем, группы защиты прав заключенных, СМИ, которые отзываются о тюрьмах неизменно в негативном плане. Второй этап: идентификация ограничений политической власти. Эффективный государственный менеджер должен уметь уживаться с ограничениями политической власти и с их учетом разрабатывать собственную стратегию поведения. Пример такого рода ограничений — время, выступающее прежде всего в виде избирательного цикла, который устанавливает временные рамки политикам и менеджерам, отмеряя им сроки на осмысление проблем и планирование. Так или иначе, цель депутатов в том, чтобы быть избранными (соответственно цель правительства — продлить свои полномочия), а следовательно, программы и политика должны отвечать этому. Для менеджера бессмысленно руководствоваться «высшими целями», поступая в разрез с данным правилом политической жизни. Фактор времени присутствует в финансовом цикле правительства: принятие госбюджета обычно представляет собой ряд рутинных процедур, осложняющих работу склонных к рефлексии государственных менеджеров. Эффективный менеджер должен суметь приспособиться к рутине бюджетного цикла, понимая, что без финансовых ресурсов любой план обречен на неудачу. Фактор времени направлен и против тех, кто слишком усложняет разработку и проведение политики: избиратель капризен и предпочитает ориентироваться на настоящее, поэтому государственный менеджер должен отдавать предпочтение действиям с видимым результатом, хотя они порой не отвечают намеченному курсу. Кроме того, поскольку бывает сложно уяснить предпочтения граждан, трудно воплотить в конкретные дела весьма расплывчатые указания сверху, а именно в этом и заключается задача государственного менеджера в демократическом государстве. Ограничительным в проявлении политической власти, особенно в системе государственной службы, является также человеческий фактор, люди. Часто хозяйственные руководители, пришедшие в органы государственного управления, поражаются устаревшим, неэффективным и даже иррациональным правилам. Особую критику вызывает жесткость системы, трудности стимулирования хороших работников, мотивации подчиненных. Дело, однако, в том, что как бы критически ни относился новый работник к сложившейся системе государственной службы, ему все равно придется в ней ра- ГЛАВА 6. МЕНЕДЖМЕНТ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ботать, если он хочет сделать карьеру. Менеджер из хозяйственных руководителей должен осознать, что жесткость системы в ряде случаев объясняется стремлением утвердить определенные политические ценности, в том числе заслуги человека, равенство возможностей, необходимые процедурные гарантии, предусмотренные законом. Эти и другие ценности системы государственной службы на Западе «работают» уже более 100 лет. Ограничения политической власти следует рассматривать именно с таких позиций, а не просто как иррациональные системные барьеры. Новых людей в правительстве удивляет размытость оценок конечного результата. Такие показатели, как снижение уровня бедности, обеспечение необходимого медицинского обслуживания, сохранение национальной обороноспособности, улучшение качества окружающей среды, не содержат в себе концептуальной ясности, в отличие, например, от итоговой черты в балансе предприятия. Однако черта под балансом — не единственный способ оценить работу корпорации. Цели правительства также можно количественно измерить, хотя и не с такой точностью, как прибыль корпорации. Эффективный менеджер не ждет конечных результатов, чтобы уяснить действенность работы своего ведомства: он, скорее, разложит по компонентам «производственный» процесс и даст оценку промежуточным фазам работы. Третий этап: определение роли менеджера в политической игре. Государственные менеджеры, правильно, оценивающие обстановку, понимают, что их решения структурируются политической властью. Для характеристики такого структурирования в качестве метафоры часто используется термин «игра», а каждая игра имеет свой набор правил. Ставки при этом обычно высоки: по правилам «большой игры» политики и правительства в случае неудачи бывают вынуждены уходить в отставку. Типичный государственный менеджер обычно не принимает систематического участия в выработке решений на уровне «большой игры», однако часто требуются его оценки как эксперта. Некоторым менеджерам с сильной политической ориентацией (и большой политической властью в области своей деятельности) все же удается оказать влияние на политиков, особенно в отношении таких инициатив, как программы медицинского обслуживания и социального обеспечения. Вместе с тем организация внедрения решений, принятых на уровне политики, ложится на плечи менеджеров. Можно привести такой пример. В США люди с физическими недостатками обладают ря- дом прав. Федеральное агентство, отвечающее за реализацию этих прав, в частности права на доступ к общественному транспорту, предупредило некоторые органы местной власти, что приостановит их финансирование из федеральных фондов, если они не обеспечат инвалидам возможность пользоваться общественным транспортом. Служащий финансового ведомства местного правительства сообщает государственному менеджеру, что затраты на установку подъемников для инвалидных колясок в автобусах непомерно высоки. Другой служащий заявляет, что установка таких подъемников увеличивает юридическую ответственность местного правительства из-за большого риска несчастных случаев. Группа защиты прав инвалидов оказывает давление на местное правительство, требуя от него выполнения федерального закона. В данном случае в большую политику вовлечены многие силы, а реализовать ее должен менеджер местного правительства, причем оперативно. Оперативные решения принимаются на среднем уровне политической игры. Так, если менеджер по социальному обеспечению в местном правительстве видит, что его ведомство не в состоянии оказать некоторые виды услуг, например консультации по трудоустройству безработных, обеспечение ухода за больными на дому, организацию работы детских приемников, то он может обратиться к частным компаниям или другим учреждениям местного правительства. На выбор решения влияют политические ограничения. Например, закон может ограничивать использование частных фирм в области социальных услуг. Государственные служащие протестуют, когда государственное ведомство прибегает к внешним услугам, так как это лишает их работы. Сервисные компании оказывают давление на местную власть, стремясь получить заказы. Заметим, что эти ограничения не помогают менеджеру принять решение, но структурируют его. В основном же работа органов государственного управления осуществляется на нижнем уровне, где преобладает рутина организационной и политической жизни, касающаяся законов, регулирования, кадровых процедур, бюджетных требований. Никакая стратегия на высшем и среднем уровнях политической игры не может быть реализована без учета деталей на нижнем уровне. Это положение подтверждается возникающими здесь вопросами: имеются ли средства для осуществления возможного варианта решения; достаточна ли квалификация персонала для выполнения поставлен75 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ной задачи; не противоречит ли предлагаемая альтернатива существующему законодательству; кто будет курировать работу и т.п. Менеджер, который не найдет ответа на эти вопросы, вскоре поймет, что хорошие идеи и даже правильная стратегия погрязнут в деталях административной рутины. Вместе с тем нюансы игры на нижнем уровне — хотя и необходимый, но отнюдь не достаточный компонент эффективного государственного стратегического менеджмента. Стратегический государственный менеджмент должен решать три задачи: 1) устанавливать цели на несколько лет вперед; 2) разрабатывать меры по их достижению; 3) изыскивать соответствующие организационные ресурсы. Другими словами, государственный менеджмент призван найти сочетание ресурсов и методов государственного администрирования, с одной стороны, и возможностей и рисков, исходящих из окружающей среды, с другой стороны, действующих в настоящем и будущем, при которых государство способно достигать основных целей. По мнению экспертов, стратегический менеджмент должен: а) четко определять перспективы и цели; б) содержать все основные проблемы организа- ции государственного управления; в) создавать рамки для более детального планирования и принятия текущих решений; г) придавать государственному администрированию стройность и внутреннее единство; д) заставлять высшее руководство мобилизовать государственные структуры для активной работы. Стратегические цели — это те ключевые результаты, к которым государственный менеджмент должен стремиться на протяжении длительного времени (5-10 лет). Эксперты считают, что нормативное количество целей может колебаться в пределах от четырех до шести. Цели носят общий характер, являются вспомогательными средствами управления, планирования, руководства и мышления. Например, стратегической целью многих государственных организаций может быть достижение максимально высокой степени охвата соответствующих групп населения. Эта цель может конкретизироваться следующим образом, если в ближайшие три года планируется поднять процент охвата населения с 60 до 75%. Эту цифру можно разбить по годам, как это показано в таблице 6.1 (допустим, потенциальный рост численного состава должен быть 1 тыс. человек в год, и он выполняется на 100%, значит, рост численности организации составит 5% в год). Таблица 6.1 Конкретизация основных стратегических целей организации Положение на конец 2000 г. Показатель Результаты Конец 2001 г. Конец 2002 г. Конец 2003 г. Потенциальное число членов 15 000 16 000 17 000 18 000 Число новых членов — 1400 1500 1600 Общее число членов 9000 10 400 11 900 13 500 Процент охвата 60 65 70 75 Для достижения результатов необходимо развивать новые формы, постоянно работать над улучшением качества работы, повышать эффективность информационной деятельности, устраивать кампании по приему новых членов. Продвижение к цели должно находиться под постоянным контролем, а итоги работы — подводиться хотя бы раз в год. Измеримость цели — основная проблема, возникающая при ее определении. Постановка измеримых целей требует дополнительной обработки фактического материала, собранного в ходе анализа исходных позиций, и оценки его измеримости с точки зрения содержания цели. Оценивая изме76 римость цели, имеет смысл при ее определении подумать над следующими вопросами: Что измеряется (деньги, материалы, люди)? Как измеряется (управление капиталом, использование материалов, работа машин, работа людей)? Каков способ измерения (фундаментальный, измерение соотношений, тенденций)? Каковы функции измерения (целесообразная точность)? Каковы издержки измерения (время, труд, деньги)? ГЛАВА 6. МЕНЕДЖМЕНТ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Какова методологическая база (литература и другие источники)? Каковы конечные критерии выбора показателей (издержки, потенциальная стоимость, время, доступность объема, статистическая надежность измерений и компетентность)? Эксперты рекомендуют проверять актуальность стратегических целей ежегодно или по мере изменения основных факторов (например, если цель считается достигнутой или признана ошибочной). Следовательно, цели и приоритеты государственного стратегического менеджмента не являются постоянными величинами, они могут и должны время от времени пересматриваться. 6.2. Разработка государственной политики: синергетическая модульная стратегия Проблема государственного регулирования общественного развития — одна из центральных в теории государственного управления. В первые годы рыночных реформ отечественные управленцы, уповая на «невидимую руку рынка», поспешили отказаться от накопленного у нас опыта государственного регулирования и планирования. Однако в результате по базовым показателям развития страна откатилась к середине 1960-х гг. Особенно пострадали наука, культура, образование, наукоемкие и высокотехнологичные производства. Как показал исторический опыт, рыночная экономика, открывая просторы для роста производительных сил, порождает тенденцию к размыванию социальных ценностей — интеллектуальных, нравственных, гражданских, общекультурных. К счастью, в последние годы положение меняется. Правительством РФ был принят целый ряд документов, сыгравших значительную роль в стабилизации производства и переходе к экономическому росту. Это, в частности, Программа координации работ в области нанотехнологий и наноматериалов в Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2006 г. № 1188-р; Федеральная целевая программа «Культура России (2006-2010 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2005 г. № 740, и др. Международные организации также уделяют внимание проблемам государственного регулирования в условиях рынка. В частности, на XII Совещании экспертов ООН в области государственного управления и финансирования (Нью-Йорк, 1995) было предложено использовать при разработке государственных программ новую стратегию совершенствования государственного потенциала. По существу, эксперты ООН предложили кардинально изменить систему госрегулирования на основе синергетической избирательной модульной стратегии. Использование этой стратегии предполагает наличие различных структур для разработки государственной политики, образующих открытую сеть госрегулирования, где поощряются элементы здоровой конкуренции. Речь идет о стратегии комплексного (системного) долгосрочного планирования общественного развития (до 50 лет) с разбивкой на циклы по 5-10 лет. Именно в таком долгосрочном режиме работал когда-то Госплан СССР. Сегодня эксперты предлагают мыслить категориями «крупных стратегий и больших начинаний». Переход от преимущественно оперативного государственного регулирования (один-два года) к долгосрочному (50 лет) — новшество для западного менеджмента, но не для российских управленцев, которые в советский период использовали именно такой подход к разработке госпрограмм. Синергетика — наука о саморазвитии материальных систем. Чтобы общество двигалось вперед, «саморазвивалось», необходимо поставить перед ним не просто прагматические, утилитарные задачи, а такие, которые способны воодушевлять большинство. Именно поэтому при разработке государственной политики эксперты ООН предлагают широко использовать аргументацию, опирающуюся на моральные факторы и нравственные категории, значимые для всего общества. Ценностный подход — еще одно новое направление в западном менеджменте, но и оно давно известно российским управленцам, в прошлом привыкшим опираться преимущественно на моральные и нравственные факторы. Серьезной проблемой современного западного общества является пассивность большинства населения, ориентация не на культуру демократического участия, а на культуру пособий. Оказалось, что лежащая в основе рыночного общества мотивация индивидуального обогащения создает значительный дефицит коллективного морального воодушевления, необходимого для решения крупных национальных задач. В условиях рынка именно на государство ложится сложная гуманитарная миссия — генерировать общезначимые нравственные цели и ценности, способные объединять и вдохновлять большинство граждан. Современная наука доказала, что чем выше доля ценностных мотиваций в управленческом мышлении, тем больше его способность подчинять конъюнктурные краткосрочные цели стратегическим долгосрочным. 77 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ Эксперты ООН рекомендуют при разработке государственных программ опираться на следующие 16 принципов. Концептуальное мышление в стратегических масштабах с упором на реалистические цели. Речь идет об отказе от строго утилитарного подхода при разработке государственных программ. Не текущие потребности сегодняшнего дня (какими бы актуальными они ни казались), а исторические цели, «касающиеся подъема и упадка наций, долгосрочных последствий революций, распада обществ и цивилизаций», должны служить экспертам в качестве определяющих. Концептуальное стратегическое мышление предполагает «реалистическое, а иногда и трагическое видение происходящих событий для обеспечения более прочной связи между долгосрочной политикой и непосредственными решениями». Синергетика рассматривает общественное развитие как бифуркационное, катастрофическое, неоднозначное. Каждый его момент можно интерпретировать как точку бифуркации, раздвоения сложившихся тенденций, ведь вполне вероятно подняться на ступень вверх, но можно и скатиться вниз. В точке бифуркации таится опасность общественных катастроф, но именно эта опасность и побуждает человека действовать, ускорять процессы самоорганизации, регулирования и управления. Задача госрегулирования — снижать вероятность неблагоприятного хода событий, минуя общественные катастрофы. Именно поэтому требуется концептуальное стратегическое мышление, дающее осознание глубинной многовариантности и альтернативности общественного развития и доказывающее возможность человека находить и реализовывать оптимальные для себя сценарии. К разработке государственных программ (каких бы областей они ни касались) необходимо привлекать, помимо специалистов, крупнейших ученых-обществоведов — носителей системного знания, объединяющего разные отрасли науки. Приоритетное внимание к ключевым вопросам, открывающим возможность альтернативного выбора. Эксперты считают, что основная ошибка специалистов, работающих над сложными многосоставными документами, заключается в неправильной расстановке акцентов, когда основное место отводится тактическим вопросам, а не перспективным целям. В программе необходимо четко выделять ключевые пункты — точки бифуркации общественного развития, открывающие возможность альтернативного выбора. Это позволит своевременно обратить внимание как на грядущие опасно78 сти, так и на возникающие благоприятные возможности, которыми надо суметь воспользоваться. В противном случае в погоне за прибылью можно забыть о главных национальных и государственных приоритетах. Широкий творческий подход к разработке новых альтернативных вариантов. Этот принцип особенно важен в рамках синергетической стратегии. Основная трудность состоит в отсутствии или непонимании надлежащих альтернатив. Предложение самого широкого спектра альтернативных вариантов программы — одна из главных целей. При выборе доминантного сценария альтернативные варианты не выбрасываются в корзину, а используются для подстраховки как запасные. В условиях стратегической нестабильности общественного развития основной вариант может быстро устареть, перестав соответствовать требованиям жизни. Наличие альтернативных разработок позволит перейти на запасные варианты, задействовать имеющиеся резервы. Эксперты подчеркивают, что творческий подход к разработке государственных программ зависит от возможности менять свое мнение, критически переоценивать его. Для разработки альтернативных программ, обогащающих и развивающих основную государственную линию в соответствующей области, рекомендуется широко использовать негосударственные организации (включая заинтересованные коммерческие и бизнес-структуры). Достаточная степень понимания глобальных исторических процессов. По мнению экспертов ООН, «чтобы оказать воздействие на будущее в желаемых направлениях, необходимо эффективно вмешиваться в исторические процессы. Для достижения этой цели требуется максимально широкое понимание их динамики». Другими словами, государственные планы и программы представляют собой эпохальные документы, способные влиять на судьбы народов. Именно с таких позиций надо рассматривать их разработку и принятие: нужны историческая ответственность и историческое мышление. Наиболее важные долгосрочные программы требуют всенародного обсуждения в прессе с последующей корректировкой основных положений. Граждане должны одобрять основные цели этих программ. Важным моментом является тезис о том, что общество должно знать имена ведущих экспертов — разработчиков программы: и в случае успеха программы, и в случае ее провала эти люди несут личную ответственность. ГЛАВА 6. МЕНЕДЖМЕНТ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Тщательный самоанализ в условиях стратегической нестабильности. Этот принцип требует постоянного использования мониторинга «оценок происходящих изменений и процессов», что может служить основанием для возможной корректировки целей программы в будущем. Мониторинг должно осуществлять специальное подразделение специалистов, которым рекомендуется чаще оценивать себя со стороны, беспристрастно интерпретировать самые эмоциональные высказывания оппонентов. Хорошо зарекомендовал себя мониторинг параллельных оценок — доброжелателей и критиков. Учет долгосрочной перспективы. Это означает умение связывать любое текущее (оперативное) планирование с перспективным — на 20-50 лет, а иногда и на более длительный период. Понимание исторических изменений, верная самооценка и умение мыслить категориями «крупных стратегий и больших начинаний» возможны именно в рамках долгосрочной перспективы. Специальный научный анализ фактора неопределенности. Сегодня любая программа реализуется в условиях нестабильной социально-политической обстановки, когда сохраняется возможность кризисов, чрезвычайных обстоятельств, катастроф, непредвиденных стихийных бедствий. В современной науке это нашло отражение в термине «стратегическая нестабильность». В такой обстановке все крупные решения и программы, по мнению экспертов ООН, представляют собой «основанные на догадках азартные игры с историей». Вместе с тем современная наука (математика, статистика) много сделала для глубокого понимания фактора неопределенности, и этот фактор достаточно часто можно рассчитать с некоторой степенью точности. Для этого к разработке государственных программ необходимо привлекать соответствующих специалистов, которые смогут ввести коэффициент неопределенности в программу, сделав ее более реалистичной. Системный подход. Хотя он известен в теории государственного управления с 1950-х гг., использование его на практике довольно редко. Речь идет о необходимости целостного подхода к решению поставленных проблем, в рамках которого большое внимание уделяется взаимосогласованию различных секторальных решений. Нередко меры, предлагаемые в одном секторе государственного управления, «гасятся» параллельными мерами, используемыми в другом секторе. Реализация системного подхода в условиях рыночной экономики требует особой государственной воли, поскольку в интересах государства необходимо увязывать конъ- юнктурные устремления различных отраслей экономики, а также соперничающих финансово-промышленных групп. Ценностный подход. Он состоит в том, что основные цели и задачи программы должны быть аргументированы с учетом моральных факторов, общезначимых ценностей и идеалов большинства населения. Это должно обеспечить широкую общественную поддержку госрегулированию и способствовать успешному осуществлению программы. Ориентация на поиск допущенных ошибок. Данный принцип предполагает, что в рамках программы будет функционировать специальная группа психологов и менеджеров, занятая мониторингом «диагностики отклонений». Постоянный контроль за выполнением программы, поиск ошибок, отклонений и дефектов управления призваны создать корректирующую линию менеджмента, что может значительно повысить качество разработки и реализации программы. Повышенное внимание к ресурсам. Раздел о ресурсах должен занимать в программах одно из первых мест. Эксперты призывают рассматривать понятие «ресурсы государственной программы» в широком плане, включая политические, административные, экономические, сырьевые, трудовые (кадровые). В зависимости от целей программы на передний план выходят те или иные виды ресурсов. В программе должны быть разработаны специальные меры, направленные на сохранение ограниченных ресурсов, создание дополнительных и резервных ресурсов. Использование административных структур и внимание к юридическим аспектам их деятельности. Для осуществления любой государственной программы необходимо задействовать соответствующие учреждения, институты и другие административные структуры. Иногда достаточно воспользоваться уже имеющимися структурами, но часто нужно создавать специальные подразделения или даже самостоятельные учреждения. Поскольку это требует значительных средств из бюджета программы, необходим сбалансированный подход: затраты на административные структуры должны быть целесообразными и оправданными. Большое значение придается правовым аспектам деятельности институтов. Нередко для выполнения государственной программы требуется разработка специального пакета документов, чтобы обеспечить правовое поле ее осуществления. Опора на закон является составной частью госрегулирования. Приоритет неполитических методов с учетом влияния политических факторов. Любая госу79 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ дарственная программа, считают эксперты ООН, должна быть строго отделена от политической конъюнктуры. Если принять во внимание, что долгосрочные программы рассчитаны на 20-50 лет, нетрудно определить, сколько правительственных кабинетов может смениться за такое время. Именно поэтому разумное дистанцирование от политической конъюнктуры — важное требование. Вместе с тем процесс разработки программы невозможен без глубокого понимания и реалистичного учета политических факторов. В состав разработчиков программы должны быть включены эксперты-политологи — носители научного знания о политическом процессе. Развитие плюралистического общественного мышления. Государственные программы требуют широкого обсуждения. В группе готовящих их экспертов должны быть грамотные специалисты по связям с общественностью. Использование всего спектра PR-технологий для привлечения внимания граждан к готовящейся программе — важная составляющая современного подхода к госрегулированию. Эксперты подчеркивают, что связь с общественностью — вопрос функциональной необходимости при разработке «политики высокого качества». Повышенное внимание к вопросам регулирования кризисов, т.е. к прогнозированию предрасположенных к кризису областей. Кризисный менеджмент является сегодня важной составной частью менеджмента в государственных организациях. Своевременно принятые антикризисные меры нередко способствуют разрядке ситуации и стабилизации общественного развития. Но даже если этого не происходит, кризис может пройти в более «мягком» режиме. По мнению экспертов, кризис — не только обострение проблемной ситуации, но и благоприятная возможность для использования радикальных мер и привлечения дополнительных ресурсов, что в других условиях было бы неосуществимо. Такие шаги необходимо планировать заранее. Это могут быть решения о привлечении дополнительных (резервных) бюджетных и внебюджетных средств, просьбы к благотворительным организациям и общественным фондам об экстренной помощи, прямые обращения к населению и т.п. Готовность перманентно обобщать накопленный опыт в ходе реализации программы. Любая государственная программа — это процесс непрерывной оценки и переоценки результатов, творческого обучения и развития. Для реализации про80 граммы требуется специальная подготовка и переподготовка задействованных в ней специалистов. Средства на их обучение необходимо выделить отдельной статьей в бюджете программы. Одновременно при разработке государственной программы следует предусматривать работу специальной группы экспертов, занятых мониторингом оценки ее итогов. Положительные и отрицательные результаты призваны служить основанием для корректировки старых и разработки новых способов госрегулирования, творческое совершенствование которого никогда не должно прекращаться. Таковы 16 принципов «стратегии синергетического избирательного модульного совершенствования государственного потенциала». Эта стратегия может служить в качестве «компаса» при разработке государственных программ. Хотя все принципы носят инструментальный характер, конечная цель применения стратегии гуманитарнополитическая — придать деятельности современных правительств более высоконравственный и подотчетный характер. Использование синергетической стратегии предполагает наличие разнообразных структур для разработки государственной политики, которые образуют открытую сеть государственного регулирования, функционирующую на синергетической основе. В этой сети допускаются и поощряются элементы здоровой конкуренции. Условно можно выделить два вида подразделений в комплексе госрегулирования: • группы по разработке государственной политики при министрах и руководителях, ответственных за принятие решений; • научно-исследовательские организации и аналитические центры, уделяющие основное внимание разработке государственных программ и других долгосрочных политических документов и решений. Эти структуры должны функционировать на некотором удалении от текущей политической жизни, чтобы иметь возможность независимо заниматься углубленной разработкой долгосрочных документов. Вместе с тем им необходимо взаимодействовать и обмениваться информацией. В системе госрегулирования должны работать эксперты самой высокой квалификации, специализирующиеся в таких областях, как принятие решений, политическая и экономическая аналитика, политическая и экономическая прогностика, социологический анализ, системный математический анализ, статистика, политическая психология, PRтехнология, госрегулирование. ГЛАВА 6. МЕНЕДЖМЕНТ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ В канцелярии главы правительства целесообразно наличие подразделения из 15-17 человек, занимающихся разработкой государственной политики. Аналогичные подразделения в основных министерствах и ведомствах могут иметь меньшую численность (8-10 сотрудников). Кроме того, в решении этих вопросов должно быть задействовано хотя бы одно крупное государственное научно-исследовательское учреждение с «критической массой» специалистов в 30-50 человек. В частности, эксперты ООН считают необходимым поощрять организацию негосударственных независимых аналитических и исследовательских центров по вопросам общественной политики, чтобы иметь большой спектр альтернативных решений по наиболее важным общественным проблемам. Сегодня многие страны обладают большим опытом в области госрегулирования и разработки государственных программ. Так, в Великобритании и Северной Ирландии созданы специальные подразделения по государственному регулированию, подчиненные премьер-министру и кабинету. Вместе с тем опрос, проведенный экспертами ООН среди президентов и премьер-министров 34 государств, показал, что в большинстве случаев они недовольны профессиональным уровнем своих экспертов и качеством программ. Вопрос подготовки высококвалифицированных кадров для системы госрегулирования и разработки эффективной государственной политики — актуальная проблема для многих стран. Специалисты считают, что наиболее быстрый и эффективный путь ее решения — принятие государственной программы аспирантской подготовки в ведущих университетах по таким специальностям, как политическая аналитика, политическая прогностика, госрегулирование и разработка государственных программ, принятие решений. Например, специальные учебные программы подготовки аспирантов в области государственной политики уже введены в Японии, во Франции, на Филиппинах. Целесообразно также создавать национальные колледжи, в которых политические деятели в течение двух недель могли бы знакомиться с новейшими рекомендациями в области разработки государственных программ. В экспериментальном порядке в высших учебных заведениях Бразилии организовано обучение политиков современным подходам к политическому проектированию. Эксперты подчеркивают особый междисциплинарный характер знаний, необходимых специалистам в области госрегулирования: от истории до математики, от теории принятия решений до эти- ки, от социологии и статистики до философии. Хотя эксперты по этим и другим дисциплинам могут предоставить значительный объем информации, необходимой для групп по разработке государственных программ, особое значение придается подготовке специалистов, обладающих профессиональными навыками в области прикладного использования обширной междисциплинарной информации для решения наиболее важных проблем. Эксперты ООН рекомендуют признать специалистов в области разработки государственной политики высшей элитой в рамках государственной службы и подчеркивают, что для них «необходимо создать особые возможности служебного роста, условия для непрерывного процесса обучения и накопления всестороннего опыта». Сегодня мир вступил на путь кардинальных изменений системы госрегулирования. Отрасли современной науки: информатика, кибернетика, политология, социология, статистика — готовы предоставить в распоряжение государственных деятелей свои достижения, чтобы сделать процесс общественного развития более управляемым. Однако для эффективных преобразований в области госрегулирования требуются не только знания и информация — необходимы государственная воля и активные усилия общественности. 6.3. Принятие решений в государственном управлении Наиболее сложный и ответственный этап в процессе управления — принятие решения. Любое управленческое решение предполагает выбор одного или большего числа средств (линий поведения) для достижения одной или большего числа целей (желаемых исходов). В процессе принятия решений обычно выделяют четыре фазы: • возникновение проблемы решения; • формулировка и анализ проблемы; • принятие решения; • исполнение решения. Сторонник «мягкого» мышления в управлении, известный ученый Рассел Акофф (р. 1919) предлагает начинать первый этап со всестороннего взвешенного анализа исходных позиций. Такой анализ должен прояснить внутреннее и внешнее положение организации (или отдельной проблемы), в отношении которой принимается данное решение. В анализ исходных позиций можно, а чаще всего и необходимо включить выяснение всей картины ожиданий групп давления и лиц, принимающих решение. 81 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ Целью анализа исходных позиций является проникновение в суть истории, современного положения и перспектив развития организации, а также грозящих ей изменений. Ответственность за проделанный анализ несет руководство организации, но в процесс обсуждения желательно включить как можно большее число компетентных сотрудников организации. Анализ исходных позиций можно начать с факторов успеха прошлой деятельности организации — тех черт, ресурсов, знаний, навыков, возможностей и достижений, на основании которых деятельность в предлагаемой сфере принятия решений считается успешной. На данном этапе используются знания и опыт всей организации. Надо заметить, что это не требует непосредственных решений и мер, нужен лишь сложный поиск верных и наиболее важных объектов анализа. В качестве метода работы можно порекомендовать, например, совместные обсуждения. Выявленные в результате совместного мышления факторы успеха создают основу для следующего этапа анализа исходных позиций — условно его можно назвать этапом сбора информации. Данные для анализа собираются из имеющегося в наличии статистического или иного материала путем анкетирования, интервьюирования, с помощью социальных проектных групп и на совещаниях по вопросам развития. Основной задачей составления анализа является сбор разносторонних данных для выводов и дальнейшего планирования. Эти сведения могут быть поданы как «жесткая» статистика, материалы для чтения или как «мягкие» сведения для оценок. Сведения из таких разных источников, как статистика, бухгалтерские отчеты и прочие расчеты, могут считаться довольно объективными, поскольку они лишены субъективных оценок людей, тем не менее субъективные понятия 82 также стоит принимать во внимание. Общее мнение можно выяснить с помощью анкет, интервью, наблюдений и заседаний. Анализ исходных позиций считается полным, если он содержит как «жесткие», так и «мягкие» сведения. Единый анализ сильных (Strengths) и слабых (Weaknesses) сторон, возможностей (Opportunities), опасностей или угроз (Threats) в деятельности организации называется анализом четырех полей, или SWOT-анализом (рис. 6.1). Он включает анализ как внешних (возможности и опасности), так и внутренних факторов деятельности организации (сильные и слабые стороны). Анализ исходных позиций потеряет смысл, если из него не будут сделаны необходимые выводы для дальнейшего этапа принятия решений. Точные и глубокие выводы должны быть сделаны на основе всех этапов анализа: они могут касаться реакции на ожидания связанных групп, использования возможностей, которые в будущем может представить окружающая среда, предотвращения опасностей, которые она может таить в себе, или укрепления внутренних сильных сторон организации и устранения внутренних слабостей. Информация о типичных участниках процесса принятия административно-государственных решений в демократическом обществе на разных этапах представлена в таблице 6.2. Для того чтобы процесс принятия решений проходил рационально и эффективно, во второй и третьей фазах, т.е. при формулировке и анализе проблемы, а также при выборе одной из альтернатив действия можно использовать прикладные методики конфликтологии. Чтобы избежать обострения конфликтов противоборствующих сторон, при обсуждении проблемы необходимо применить следующие правила рациональной дискуссии. ГЛАВА 6. МЕНЕДЖМЕНТ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Рисунок 6.1. Анализ четырех полей (SWOT-анализ) 83 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ Таблица 6.2 Возможные формы участия лидеров, партий и граждан на основных этапах принятия решений Фазы процесса принятия решений I II Участники Политические лидеры, политические партии, общественные или государственные организации, граждане Формы участия Передача постулатов, Дискуссии мобилизация общественного мнения, разные формы давления (митинги и др.) Политические партии, Органы общественные органи- ственной зации, эксперты, го- страции сударственная администрация, граждане Правило постановки проблемы: каждый дополнительный вопрос нужно преобразовать в основной и каждый из них обсуждать по очереди. В этом случае основная проблема выяснится в процессе обсуждения и займет центральное место без давления какой-либо из сторон участников дискуссии. Правило реплики в дискуссии: каждое выступление участников дискуссии должно содержать критику аргументов предшествующих ораторов и защищать собственные аргументы по дискутируемой проблеме, а не уводить дискуссию в сторону. Правило согласования смыслового значения многозначных терминов: следует с самого начала договориться о том, какой смысл участники дискуссии будут вкладывать в ключевые понятия по существующей проблеме. Это ПОЗВОЛИТ избежать многих недоразумений в дальнейшей дискуссии. В качестве примера можно рассмотреть проблему распределения дефицитных ресурсов (лекарственного сырья) между различными фармацевтическими предприятиями. В соответствии с перечисленными выше правилами рациональной дискуссии прежде всего следует по очереди рассмотреть заявления всех без исключения предприятий, претендующих на данное лекарственное сырье. При этом каждая из заинтересованных сторон должна защищать свои аргументы: на производство каких конкретно лекарственных препаратов будет использовано сырье; кто (и по какой причине) является предполагаемым потребителем данных лекарственных средств; почему выпускать отечественные препараты выгоднее, чем закупать аналогичные за рубежом, и т.д. Одновременно каждая из сторон 84 III IV государ- Государственная адмиадмини- нистрация, граждане Голосование, ком- Воздействия: припромиссное реше- нуждение, соглашение, ние манипуляция должна предложить аргументированную критику доводов конкурирующих предприятий: почему выпуск других лекарственных препаратов менее важен; возможно ли закупить другие лекарства за рубежом, если это дешевле, и т.п. В самом начале дискуссии стороны должны договориться о понятиях и терминах, которые будут употребляться при обсуждении проблемы; названия лекарственных препаратов, их назначение, потребительская стоимость при выпуске на каждом из предприятий, стоимость аналогичных препаратов за рубежом и т.д. Если участники обсуждения будут стараться соблюдать правила рациональной дискуссии, то основной вопрос — кто и почему острее всех нуждается в дефицитном лекарственном сырье — постепенно выяснится в процессе дебатов и займет центральное место без давления какой-либо из сторон участников дискуссии. Между тем на практике при обсуждении гораздо чаще используются так называемые нерациональные методы дискуссии: высмеивание, ирония, апеллирование к авторитетам, использование стереотипов, приписывание оппоненту определенных свойств, которые в данной группе осуждаются, тенденциозная интерпретация высказываний оппонента, чтобы вменить в вину противнику намерения, которых он не имел, и т.д. Подобная процедура состоит в выборочном извлечении высказанных оппонентом суждений и создании таким образом целого, которое способно вызвать у слушателей отрицательное отношение к взглядам противника. В результате может победить не тот, чье решение более эффективно и рационально, а тот, кто с помощью ГЛАВА 6. МЕНЕДЖМЕНТ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ нерациональных методов ведения дискуссии сумел привлечь на свою сторону больше сторонников. Поэтому в процессе обсуждения следует по возможности избегать перечисленных нерациональных приемов дискуссии, которые вносят излишнее эмоциональное напряжение в обсуждение проблемы. Для того чтобы наиболее полно выявить слабые стороны предлагаемых решений, и в особенности избежать некритических оценок планируемых социальных изменений, к участию в дискуссии можно привлекать не только представителей власти, администрации, экспертов, но и представителей заинтересованных социальных групп, которых касается решение проблемы. Однако групповое обсуждение может пойти по ложному пути, если заранее не учесть несколько факторов, которые специалисты называют ловушками группового мышления. Вот семь наиболее распространенных ловушек: • ограничение дискуссии до обсуждения одного из предлагаемых способов решения проблемы, который представляется как наилучший вариант; • блокирование информации, не соответствующей избранному проекту решения; • упрощение ситуации, вследствие чего она воспринимается схематично и односторонне; • пренебрежение при анализе планируемых социальных изменений факторами, мешающими реализации избранной альтернативы действия (например, бюрократическая инерция, сопротивление противников данного проекта и т.д.); • односторонняя переоценка или недооценка действительного масштаба планируемого решения (учет только текущих или краткосрочных последствий); • тенденциозное приписывание позитивных следствий определенному решению проблемы, а негативных — факторам, действующим независимо от него; • односторонняя сосредоточенность на положительных факторах решения проблемы и пренебрежение отрицательными следствиями. После завершения дискуссии наступает решающая фаза процесса принятия решения — выбор одной из возможных альтернатив действия. В политической практике обычно используют два основных метода выбора практического решения: путь компромисса и путь голосования (последний метод нами рассматриваться не будет, поскольку прикладные возможности конфликтологии в нем не используются). Применение метода компромисса возможно в том случае, когда интересы участников решения не находятся в остром противоречии: они в чем-то совпадают, а в чем-то расходятся. В многонациональном государстве, например, объединяющей идеей может выступать удержание интегральности и независимости государственной организации. Общее решение в таком случае возникает в результате согласования мнений всех участников, что не гарантирует ни одной из сторон осуществления ее целей, но возможно для принятия всеми участниками. Желание не задевать самолюбия, равно как и чисто политическая озабоченность тем, чтобы намеченное решение не слишком повлияло на равновесие сил, приводит к компромиссным соглашениям: нет ни победителей, ни побежденных. Разумеется, это может сказаться на эффективности государственного управления, поэтому для достижения компромисса возможен и другой путь. Болгарский социолог Марко Марков предлагает во избежание конфликтов при выборе одной из возможных альтернатив действия опираться на эмпирические законы науки, т.е. оценивать все возможные варианты решения на основе единых объективных критериев: • каково будет состояние проблемы по каждому варианту после ее решения; • сколько времени и какие средства будут необходимы для осуществления каждого варианта решения; • какие трудности и каким образом необходимо преодолеть при реализации каждого из проектов; • как будет отражаться каждый вариант решения на состоянии всего социального организма в целом. Если выбор решения в значительной мере определяется действиями партнера в предполагаемой ситуации, то при подготовке проекта решения используется теория игр. В данном случае игра рассматривается как конфликтная ситуация, столкновение, в котором кто-то должен выиграть, а ктото проиграть. Наиболее выигрышный и эффективный вариант утверждается в качестве окончательного проекта решения. Метод мозгового штурма в последние годы ученые все чаще предлагают использовать в процессе принятия административных решений. Мозговой штурм — это способ работы группы, 85 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ при котором первоочередной целью является нахождение новых альтернативных вариантов решения в проблемной ситуации Отправным моментом мозгового штурма является проблема, которая не нашла достаточно хорошего решения. Мозговой штурм — не чудодейственный инструмент, с помощью которого можно решить вечные и глобальные проблемы. Лучшие решения находятся тогда, когда речь идет о конкретных задачах. По характеру проблемы можно разделить на два основных типа: аналитические, или причинные, и синтетические, или проблемы мер. Мозговой штурм — это способ разрешения синтетических проблем. К счастью, подавляющее большинство практических рабочих проблем можно облечь в синтетическую форму «как»: как это сделать? Наилучшие результаты мозгового штурма достигаются при разработке инноваций, совершенствовании существующих способов работы, а также при улучшении уже разработанных планов. Хотя мозговой штурм — вид творческой работы, он имеет относительно шаблонные формы. Сначала представляют проблему для рассмотрения. Затем выдвигают как можно больше идей для решения или смягчения проблемы. Лицо, излагающее проблему (ведущий), выбирает несколько идей для их дальнейшей проработки. На основе выбранных идей разрабатывают альтернативные варианты решения. Мозговой штурм — это ни в коем случае не процесс анализа или принятия решения. Эти понятия лучше разделять, поскольку правила игры здесь различны. Процесс мозгового штурма обычно длится два-три часа, из которых большая часть времени приходится на последнюю стадию — построение действенных решений. Мозговой штурм можно проводить разными способами. Выбор способа работы ложится на лицо, направляющее дискуссию. Вывод делается в конце. При организации мозгового штурма в состав группы, как правило, входят: а) ведущий — лицо, которое излагает проблемы и несет ответственность за выполнение решения. Ведущий, обладающий задатками хорошего организатора, должен знать, к чему он стремится, побуждать и вдохновлять участников на поиск новых и оригинальных решений, уметь переводить приходящие на ум критические соображения в форму вопросов «как» (к примеру, фразу «Это слишком дорого» преобразовать в форму «Как можно получить это по более низкой цене?»); 86 б) оппонент — лицо, направляющее работу. Важно, чтобы оппонент управлял рабочим процессом по крайней мере на начальной стадии. Его задача заключается в том, чтобы заставить участников действовать согласно принципам творческой работы. Оппонент также составляет график работы; в) идеологи — все прочие участники. Хорошо, если в группе идеологов есть и специалисты, и «профаны», т.е. не знающие проблемы. Последним значительно легче высказать идеи именно по той причине, что они мыслят нестандартно. Суждения «профанов» служат своеобразными катализаторами идей для специалистов. Фактором, более других препятствующим мозговому штурму, является критика. Она действует двояко: заставляет лицо, высказывающее критические замечания, мыслить логично, что мешает другим искать отличные от стандартных идей решения. Другие факторы, препятствующие появлению идей: официальность и формальность; поиск «правильных» решений; разъяснения и обоснования; пассивность. Говоря об успехе в появлении идей, прежде всего следует упомянуть о безопасной и открытой атмосфере, ибо в атмосфере критики практически невозможно заставить людей раскрыться: рождение идей всегда связано со свободой мысли. Другие факторы, способствующие успеху в появлении идей: активное воображение и желание; развитие, переработка и объединение высказанных идей; удивление и сомнение в отношении имеющегося решения; поиск аналогичных проблем и действий; активность. Как уже отмечалось, мозговой штурм не годится для рассмотрения всех проблем. По своему характеру это поисковая работа, противоположностью которой является строго логическая и аналитическая деятельность. Французский политолог Бернар Гурней предлагает в исключительных случаях, когда сторонам не удается прийти к соглашению, во избежание обострения конфликта обращаться за арбитражным решением к вышестоящей инстанции. Не стремясь к парадоксам, можно утверждать, что конфликты при принятии решений неизбежны и даже полезны. Наивно полагать, что эффективное государственное управление должно быть единообразным, единодушным и что возникновение конфликтов в государственной системе следует рассматривать как чрезвычайное происшествие. Подобное представление имело бы основание, если бы поведение людей во всех случаях было идеальным, но поскольку это далеко не так, ГЛАВА 6. МЕНЕДЖМЕНТ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ устранять конфликты не просто невозможно: стремление ликвидировать их любой ценой опасно. Дух соперничества между различными министерствами и отделами при принятии решений в государственном управлении часто является стимулятором, играющим ту же роль, что и механизм конкуренции в частном секторе. Если до принятия правительством решения каждое министерство или ведомство представит свои соображения по обсуждаемому вопросу, будет защищать свой проект, укажет на ошибки и просчеты в проектах конкурирующих отделов, это надо только приветствовать. Чем шире борьба мнений, которая выявляет достоинства и недостатки различных вариантов, тем выше качество конечного решения. Государство, в котором органы управления во всем соглашаются с политической властью, не является демократическим, по своей сути оно тоталитарно. В большинстве случаев, несмотря на все трудности обсуждения, в последний момент путь к достижению соглашения принимается. В нем достаточно точно отражаются позиции, занятые сторонами в процессе его подготовки, и довольно редко бывает, чтобы позиция одной из сторон одержала верх по всем ключевым вопросам. Как правило, инициаторы проекта решения стараются беспристрастно распределять преимущества и издержки и не вносить в проект таких положений, которые могли бы быть восприняты одной из сторон как окончательный отказ от того, что она относит к своим главным целям. При более или менее равном соотношении сил конечное решение складывается из откровенных обоюдных уступок участников переговоров, которые публично берут на себя ответственность за компромисс. Каждый из партнеров на время отказывается от тотальности своих первоначальных притязаний ради общего согласия. Но каким бы хорошим ни казался окончательный проект решения, он не приведет к результату, пока не пройдет испытания делом. Эксперты советуют не ограничиваться принятием одного решения и на случай непредвиденных обстоятельств составить несколько запасных вариантов. Смысл этой идеи в том, чтобы ввести в принятое решение фактор надежности. В случае неудачи при реализации основного проекта всегда можно будет воспользоваться запасным вариантом. Кроме того, принятие нескольких запасных решений поможет смягчить конфликт противоборствующих сторон при обсуждении проблемы: в запасные варианты могут войти те положения, от которых в основном проекте пришлось отказаться. Эти варианты ни к чему не обязывают, но могут послу- жить буфером при столкновений различных интересов и существенно разрядить психологическую обстановку. Поэтому не стоит бороться с конфликтами любой ценой, иногда их можно использовать во благо общего дела. Как любят шутить французы, в мире существует лишь одно место, где нет конфликтов: это — кладбище. 6.4. Административные переговоры Ведение переговоров — важная составная часть профессиональной деятельности чиновников среднего и высшего звена. Специфика административных переговоров между представителями различных министерств и ведомств состоит в том, что они обычно проходят в рабочем порядке, без присутствия прессы, за закрытыми дверями. Однако иногда представителям государственной администрации на самых разных уровнях приходится вступать в переговоры с политиками, группами лоббирования, иностранными партнерами. В этих случаях переговоры носят уже политический характер и проходят в сопровождении информационной кампании в средствах массовой информации. Именно поэтому владение актуальными приемами ведения переговоров входит в сферу профессиональной компетенции современного чиновника. Административные переговоры — это специфический вид межличностного взаимодействия сторон и совместной деятельности, ориентированный на разрешение административных конфликтов или организацию сотрудничества и предполагающий совместное принятие решения, оформленного письменным соглашением или договором. Теория переговоров должна дать ответы на весьма сложные вопросы: как верно интерпретировать позицию партнеров по переговорам в конфликтной ситуации? Как добиться того, чтобы оппоненты поняли вас правильно? Каким образом прийти к общему соглашению, если ни одна сторона не хочет «поступиться принципами»? Сегодня теоретики разных направлений и школ предлагают весьма противоречивые ответы на эти вопросы, однако все они согласны с тем, что переговоры — особый вид взаимодействия между людьми, которому можно и нужно учиться. Между тем искусство овладения переговорными стратегиями приходит только на практике, и в этом случае, как всегда, прав великий Гёте: «суха теория, мой друг, а древо жизни пышно зеленеет». Если говорить о переговорах как об искусстве, нельзя не заметить: в первую очередь это «искусство возможного» — оно балансирует на тонкой 87 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ грани между «убедить» и «победить», что всегда связано с определенным риском. С этой точки зрения специфика переговоров наиболее полно открывается в теории игр. Участие в переговорной игре, как и в любой другой, имеет смысл лишь постольку, поскольку ее результаты не предопределены и, следовательно, каждый из игроков имеет свой шанс. Поэтому переговоры — форма рисковой деятельности, в ходе которой участники оспаривают друг у друга возможность определять характер будущих соглашений. Решающим здесь является принцип неопределенности, отраженный в понятии риска: искусство опытного переговорщика состоит в том, чтобы этот риск максимально уменьшить. Если рассматривать переговоры как «искусство компромисса», то важно обратить внимание на приемы тонкого лавирования и маневра, искусство толерантности (терпимости). Администратору за столом переговоров необходимы тонкая интуиция и высокое мастерство, чтобы претворить задуманные планы в жизнь. Современные исследователи в своих определениях переговоров делают акценты на разные стороны переговорного процесса. Например, известные американские ученые Роджер Фишер и Уильям Юри видят в переговорах прежде всего стремление к консенсусу: для них это совокупность практик, которые позволяют мирно сочетать антагонистические интересы, «метод достижения соглашения на дружеской основе, без поражения сторон». Известный американский политолог Уильям Зартман настаивает на том, что во время переговоров «создается новая реальность» под воздействием «контролируемого обмена информацией» и происходит трансформация неизменных ценностей в ценности подвижные. С ним согласны Клод Селлих и Субхаш С. Джейн: «Переговоры — ситуация взаимозависимости, поскольку в ней один участник переговоров оказывает влияние на другого, и наоборот». Французский исследователь Лионель Белланже рассматривает переговоры в экзистенциальном ракурсе: «...переговоры позволяют находить приемлемое урегулирование для сохранения или расширения своей собственной свободы, своего “Я”, своей личности перед лицом другого человека или других людей, правил, целей, перед развитием мира и его структур», поэтому в переговорах он видит прежде всего указание на коллективную волю к изменению, ориентированную на все более активное участие всех во всех главных решениях, касающихся повседневной жизни. Вместе с тем Белланже подчеркивает плодотворность интегративного подхода к переговорам, объединяющего четыре различные перспективы. Переговоры — это: 88 1) «шарада», в которой каждый из участников стремится разгадать часто почти определенное ситуацией решение и самих действующих лиц; 2) «искусство», состоящее, в частности, в ловкости установления отношений, в которых переговоры являются скорее маркером начала, чем конца; 3) «торговля» в процессе выделения ресурсов; 4) познавательный процесс и последовательное обучение. Как видим, в современной науке развивается множество взаимно дополняющих друг друга подходов к переговорам. Во время административных переговоров часто используется модель «переговорного торга», причем в ее достаточно жестком варианте. Достижение консенсуса с помощью торга ориентировано на использование силовых приемов, рассчитанных на манипулирование поведением партнера. При этом «жесткий» торг рассчитан на абсолютный выигрыш: все или ничего, однако в таком радикальном варианте он используется в самых крайних случаях. Гораздо чаще за столом переговоров используются лишь различные приемы оказания давления на партнеров, смысл которых — во что бы то ни стало добиться уступок. Существует целый спектр переговорных приемов, которые специалисты рекомендуют использовать во время «переговорного торга»: произведение эффекта сюрприза; смена плана дискуссии; создание искусственного стержня переговоров; выдвижение алиби; постоянная ссылка на другие инстанции; упорное молчание; организованный уход с заседания; обдуманное отсутствие на заседаниях; обмен мнениями в марафонском темпе; прием «свершившегося факта» и др. Помимо этого известно несколько «именных» тактических подходов, разработанных и успешно апробированных на переговорах известными политическими и государственными деятелями прошлых эпох. Тактика отсрочки (тактика Линкольна Форда): вначале не принимать ни аргументов, ни альтернатив, выдвинутых оппонентами, отложить на более поздний срок обсуждение основной темы и аргументацию собственной позиции, затем подчинить переговоры решению второстепенных проблем, переформулировав основной вопрос переговоров иначе. Тактика принца Максимилиана (тактика цейтнота): сделать акцент на точном расписании действий во время переговоров, никому не объяснять своих целей, погрузить противника в атмосферу нехватки времени, заставив его поверить в то, что имеется некая возможность успеть что-либо сделать или избежать опасности. ГЛАВА 6. МЕНЕДЖМЕНТ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Тактика вины: с возмущением атаковать «провинившегося» противника, потребовать объяснений, указав на все допущенные им ошибки, акцентируя внимание на размахе нанесенного им ущерба и одновременно напомнить о важности переговоров и той политической миссии, в которой все собравшиеся призваны участвовать. Тактика Талейрана ("разделяй и властвуй"): разделить союзников, эксплуатируя их разлад, ревность и опасения, постепенно ослаблять их раздорами и интригами, не давая выступить единым фронтом, чтобы затем разбить поодиночке. Между тем не стоит преувеличивать значение метода торга и конфронтационных приемов на переговорах. Несмотря на то что конфронтационный подход к переговорам вполне может закончиться консенсусом в результате долгого и нудного выторговывания партнерами уступок друг у друга, оценка значения таких соглашений в долгосрочной перспективе может измениться. После подобных переговоров у каждого из партнеров складывается определенная репутация, которая может неожиданно сыграть свою роль (часто отрицательную) на следующих переговорах. Тактика торга ведет к тому, что баланс интересов нарушается и стороны имеют дело с асимметричным типом решения, причем перевес бывает необязательно в пользу более сильного партнера. Иногда решающее значение имеют случайные факторы, например напористость, демонстративная жесткость слабого партнера. В результате у более сильной стороны возникает чувство неудовлетворенности, а ведь не исключено, что те же лица могут вновь оказаться за столом переговоров. Именно поэтому на административных переговорах иногда весьма плодотворно используется «мягкий» подход. Мягкая линия переговорной стратегии подчеркивает важность создания и сохранения отношений: участники переговоров рассматриваются как друзья, которые делают уступки друг другу для культивирования отношений, пытаясь избегать состязания воли, при этом допускаются односторонние потери ради достижения соглашения. Однако даже в мягком варианте метафора торга обладает неприятной особенностью: то, что выигрывает один, проигрывает другой. При этом установка на торг предполагает симметричную ситуацию: нет никаких оснований ожидать, что та же стратегия не может быть использована другой стороной. Когда участники переговоров начинают вести торг, они сразу связывают себя с определенной позицией, и чем дольше они будут безоговорочно настаивать на своем, тем больше их станут «связывать» объявленные позиции. По мере того как все больше внимания уделяется позициям, все меньше значения придается основополагающим интересам сторон. Достижение согласия становится все менее вероятным; любое достигнутое соглашение может скорее отражать механический компромисс между финальными позициями, нежели решение, тщательно выработанное с целью учета законных интересов сторон. Результатом зачастую является соглашение, удовлетворяющее каждую из сторон менее, чем это могло бы быть. Если же в переговорах участвует несколько сторон, позиционный торг усугубляется и достижение совместных договоренностей еще более усложняется. Использование одним из партнеров мягкого стиля при позиционном обсуждении на переговорах делает его уязвимым для сторонника жесткой линии, настаивающего на уступках и угрожающего; переговоры определенно закончатся в пользу приверженца жесткой линии. Вот почему на переговорах мягкая стратегия редко бывает успешной. Эта тактика возможна лишь в случае весьма прочных долгосрочных отношений, когда участники переговоров — политические партнеры и согласны на взаимные уступки, причем у обоих партнеров есть подспудная убежденность в том, что развитие отношений для них важнее, чем любой разовый выигрыш. Экспериментальные исследования и практические наблюдения подтвердили: в ответ на жесткую линию партнеры склонны также демонстрировать жесткость, а уступки в большинстве случаев рождают стремление пойти навстречу, поэтому некоторые исследователи стали исходить из компромиссного варианта, предполагающего попеременное сочетание «мягкой» и «жесткой» стратегий. Однако поскольку все это предполагает общую ситуацию торга, то минусы общей линии продолжают сказываться и в таком варианте. Гораздо более эффективной в теории политических переговоров оказалась теория игр, разработанная уже не практическими политиками, а учеными. Она была создана американским математиком венгерского происхождения Джоном фон Нейманом (1903-1957) и экономистом Оскаром Моргенштерном (1902-1977) в середине прошлого века. Несколько позже ее начали использовать в теории переговоров американские ученые Говард Райффа, Анатоль Рапопорт и Нобелевский лауреат Томас Шеллинг (р. 1921), выделив «игры с нулевой суммой» (победитель получает все), «игры с положительной суммой» (каждый что-то выигрывает) и «смешанные игры». 89 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ Вопрос использования экспериментальных теорий игр в реальных переговорных ситуациях весьма сложен, поскольку в данной теории предполагается, что действующие лица являются существами сугубо рациональными. Помимо этого теория игр не принимает во внимание многие непредвиденные факторы субъективного плана, такие как манипулирование информацией и ее сокрытие, харизматические черты характера переговорщиков, их конфликтность и т.п. Вместе с тем теория игр позволила более четко сформулировать проблему выбора между отношениями соревнования и отношениями сотрудничества на переговорах, поэтому впоследствии важный вклад в развитие этой теории внесли психологи, рассмотрев феномены соревнования и сотрудничества в межличностном плане, влияние субъективных факторов, качества обмена информацией, возможности использования личных отношений в процессе переговоров. Именно психологи предложили рассматривать переговорную игру как «активизированный конфликт интересов», ибо всякий участник процесса пытается максимально реализовать свои собственные интересы на переговорах. Было выделено четыре ведущих психологических фактора, определяющих выбор модели «переговорной игры»: а) объективные представления партнеров о предстоящих переговорах (бесполезная дискуссия, последний шанс договориться, ежегодный ритуал, навязанный представителями власти, шаг вперед в политическом отношении и т.п.); б) взаимные ставки партнеров (что партнеры предполагают предпринять с учетом некоторого риска, учитывая их политическую репутацию и внутренние устремления); в) личностный фактор (особенности характера, личного стиля и психологического настроя, взаимные симпатии и антипатии, компетентность, лояльность и т.д.); г) качество коммуникации (манера самоутверждаться и защищать свою систему ценностей, агрессивность, уровень внимания во время выслушивания доводов партнеров, терпимость, внятность излагаемой точки зрения, способность рассуждать, влиять, убеждать, высказываться). Указанные факторы — субъективные представления о процессе переговоров, ставки, оценка личности и качества коммуникации — являются решающими для выбора переговорной стратегии и определяют тип переговоров. При анализе этих факторов в конкретной переговорной ситуации 90 сразу же проступают различия двух крайних полюсов: столкновения или согласия интересов, что определяет «интегративные» (партнерские) переговоры или переговоры полемические (конфликтные). Стремление отойти от крайностей привело к методу «принципиальных переговоров», разработанному в рамках Гарвардского проекта по переговорам Р. Фишером и У. Юри. Суть этого метода состоит в том, чтобы решать проблемы на основе их качественных свойств, исходя из существа дела, а не торговаться, на что может пойти или нет каждая из сторон. При таком подходе принципиальная переговорная игра ориентирована на то, что каждый партнер будет стремиться «быть мягким снаружи и твердым внутри»: демонстрировать внимание и вежливость к оппонентам, но при этом твердо отстаивать свои позиции. Такие переговоры в равной мере отрицают как «жесткие» схемы (переход к силовым методам), так и «мягкие» приемы полюбовных решений. Авторы данной переговорной модели предлагают переговорщикам искать взаимную выгоду там, где только возможно, но в сфере несовпадения интересов настаивать на таком результате, который был бы обоснован какими-то справедливыми нормами независимо от воли каждой из сторон. При этом этика принципиальных переговоров построена исключительно на моральном постулате: участники переговоров должны совместно доказать откровенность, лояльность, способность к компромиссу. Важно отметить, что «принципиальные» переговоры отрицают метод торговли, поскольку торговаться — значит изматывать себя в поисках компромиссного решения, где каждая уступка порождает желание реванша. Напротив, такого рода переговоры состоят в улаживании спора скорее на глубинном уровне, чем в бесконечном обсуждении уступок, на которые присутствующие стороны готовы согласиться и от которых они отказываются. При каждом удобном случае участники прикладывают усилия для поиска взаимных выгод, и когда интересы сторон оказываются в явном противоречии друг с другом, они будут настаивать, чтобы вопросы решались совместно путем использования справедливых критериев, не зависящих от желания присутствующих сторон. Рациональные переговоры основываются на четырех основополагающих принципах, которые, в свою очередь, сами состоят из нескольких параметров. Отдельно рассматривать вопросы, относящиеся к личности участников и к теме перегово- ГЛАВА 6. МЕНЕДЖМЕНТ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ров. Участники переговоров в первую очередь являются людьми. Каждый участник имеет двойственный интерес: решение проблемы и развитие отношений с партнером. Необходимо дать противнику возможность «выплеснуть эмоции», однако не следует отвечать на вспышки гнева; нужно нападать не на личность, а на предмет разногласия. Концентрироваться на интересах, а не на позициях сторон. Следует помнить, что каждая сторона имеет в споре больше одного интереса. Нужно открыто признавать, что интересы противника составляют часть предмета обсуждения; задавать вопросы для выдвижения предложений; забыть о прошлом, чтобы повернуться лицом к будущему. Искать альтернативные варианты. Не следует искать только один ответ. Нужно отвергать идею, согласно которой трудности противника касаются только его. Необходимо рассмотреть с оппонентами возможность проведения заседания по типу мозгового штурма; придумывать решения различной степени сложности и изменять поле применения предложений; наконец, стараться делать расходящиеся интересы второстепенными. Требовать, чтобы результат основывался на объективных критериях — профессиональных, юридических, процессуальных, исторических. Иногда возможно обращение к традициям, обычаям, историческим прецедентам. Весьма важными являются статистические и социологические данные, доказанные факты и все то, что обе стороны воспринимают как «объективные доказательства». При этом важно оставаться открытым к рассуждению, но никогда не следует уступать давлению. Ярким примером эффективного использования этой концепции в переговорной практике является подписание мирного договора в КэмпДэвиде в 1978 г. между Египтом и Израилем. Напомним, что Израиль оккупировал египетский Синайский полуостров и первоначально позиции обеих сторон были принципиально противоположными: Израиль настаивал на части Синая, а Египет не хотел отдавать «ни дюйма своей территории». Обращение к интересам, а не к позиционному торгу сделало возможным компромиссное решение: Синай вернулся под полный суверенитет Египта, но была достигнута договоренность об обширной зоне демилитаризации на границе с Израилем, что гарантировало безопасность последнего — везде развивался флаг Египта, но вблизи Израиля не было египетских танков. Сегодня концепция Р. Фишера и У. Юри воспринимается уже как классическая схема ведения конструктивных переговоров ради достижения общих целей и выработки взаимовыгодных соглашений. Вместе с тем важно отметить, что теоретики всегда выстраивают идеальные модели, которые весьма редко в чистом виде могут быть использованы в переговорном процессе. На практике в переговорах неизменно присутствует дозированная смесь конфликта и сотрудничества, полемики и рациональности, но всегда важно определить доминанту. Между тем — и на это также следует обратить внимание — современная теория переговоров все больше отходит от методов жесткого противостояния и агрессивного давления в пользу «мягкого» переговорного мышления, рассчитанного на долговременное конструктивное сотрудничество партнеров. 6.5. Управление инновационной деятельностью В последние годы разработка и внедрение инноваций в государственных структурах — приоритетное направление менеджмента в государственных организациях. В числе ключевых направлений инновационной деятельности эксперты выделяют три основные группы: • устранение малопроизводительных структурных звеньев с целью повышения эффективности государственного управления, а также совершенствование структуры для облегчения функции контроля; • внедрение новаторских организационных концепций в рамках распространения нового понимания организаций; • проведение «пилотных» инновационных проектов, апробирующих в рамках отдельных структурных подразделений организации наиболее рискованные инновационные идеи с целью их более широкого распространения в случае успеха. Поскольку разработка и реализация инновационных проектов в государственных организациях проходят долгий путь от идеи до готового решения, их принято рассматривать в виде инновационного цикла, охватывающего три фазы: прединновационную, инновационную и производственную. Ключевой для принятия решения является прединновационная фаза. Только при глубоких комплексных и вариантных исследованиях, проведенных на этой стадии и обеспечивающих высокий уровень обоснованности, инновационная идея может воплотиться в детально проработанный проект с последующей реализацией на второй и третьей фазах цикла. Поэтому исследования в прединновационной фазе проводятся в несколько этапов: 91 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ • новение политической нестабильности или форс-мажорных, т.е. непреодолимых, обстоятельств; • экономические риски — недостаточная степень точности оценки ресурсов или затрат, уровня инфляции и др.; • технические риски — недостаточная степень точности анализа надежности используемых в проекте технологий, строительных конструкций и т.д.; • экологические риски — непредвиденное законодательное ужесточение экологических нормативов в процессе реализации проекта или недостаточная степень учета природоохранных требований при прединвестиционных и предпроектных обоснованиях. Сегодня в нашей стране формируется система консультационных фирм, или так называемых учреждений инфраструктуры, которые наряду с банковскими структурами предоставляют различные услуги в области принятия инновационных решений, анализа и обоснования предпроектных и проектных исследований, помогая прояснить перспективы реализации проекта, снизить степень неопределенности и риска для разработчиков и банков-кредиторов. Однако цена таких услуг даже по небольшим и средним проектам весьма значительна: 1,5-5,5% от стоимости проекта. В системе государственного управления сложились три принципиально различные организационные формы внедрения инноваций — последовательная, параллельная и интегральная. Последовательная форма предполагает поэтапное проведение инновационной деятельности поочередно во всех функциональных отделах. После окончания этапа в конкретном отделе результаты передаются руководству организации, которое принимает решение о целесообразности продолжения работ по внедрению инноваций. Например, если руководство принимает стратегически важное решение о разработке новой программы, то при последовательной форме организации работ будет действовать программа, приведенная на рисунке 6.2. 92 ГЛАВА 6. МЕНЕДЖМЕНТ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ первый этап включает анализ необходимости и возможности реализации проектной идеи, исследование благоприятных инвестиционных условий (включая вопросы финансирования); • на втором этапе осуществляется анализ рынка и среды реализации проекта, необходимых для этого ресурсов, влияния на эффективность проекта налоговой, амортизационной и кредитно-финансовой политики, а также экологических и других нормативов. На этой стадии организация может выбрать управляющего проектом, а также привлечь независимых экспертов из консультационных фирм или финансовых организаций; • третий этап предусматривает изучение вариантов проекта (как правило, не менее трех) либо собственными силами, либо с привлечением консультационных компаний. Детально анализируются альтернативные варианты технологических и конструктивных решений, даются их первоначальные оценки. Окончательное решение принимается руководством государственной организации, как правило, совместно с управляющим проектом и деловыми партнерами, участвующими в его осуществлении. После завершения предварительных исследований для проведения банковской и другой экспертизы составляется доклад, содержащий исчерпывающую характеристику проекта, путей и методов его реализации на всех этапах инновационного цикла, а также анализ факторов риска. Риски и непредвиденные расходы в инновационной деятельности учитывались всегда, однако в современных условиях их круг существенно расширился. Для административно-государственного управления инновационные риски могут быть сведены к следующим четырем взаимосвязанным группам: • политические риски — изменение политики государственного регулирования в части налогообложения, амортизации и т.д., возник- РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Рисунок 6.2. Последовательная форма внедрения инноваций Такой подход имеет свои положительные и отрицательные стороны. К числу позитивных факторов относятся повторяемость оценки проекта на каждой стадии и, как следствие, снижение рисков; упрощение системы контроля, поскольку на каждом этапе существует лишь однородный вид деятельности. Негативные факторы: • предыдущие отделы уже не имеют возможности улучшить и скорректировать свой этап работы после передачи его следующей группе специалистов, а последняя не может внести свои идеи в проект на предыдущих стадиях; • с каждым этапом растет стоимость исправления предыдущих дефектов (на стадии проектирования такое исправление оценивается в среднем до 1 тыс. долл. США, а на стадии испытания его стоимость повышается до десятков тысяч долларов); • удлиняются сроки реализации проекта из-за необходимости принятия решений после каждой его стадии; • если последующий отдел высказывает принципиально важные замечания к предыдущим этапам и руководство эти замечания принимает, то весь процесс начинается заново, с первого звена цепи. Параллельная форма внедрения инноваций предполагает проведение всех работ по проекту одновременно во всех отделах (рис. 6.3). Для корректировки работ администрации достаточно направить проект на изменение в соответствующий отдел. В качестве основных недостатков данной формы эксперты называют отсутствие координирующего органа; сложность контроля за выполнением каждого этапа; необходимость од- новременного анализа результатов высшим руководством организации. Как правило, такую форму используют средние и мелкие отделы с плоской структурой управления и небольшим количеством функциональных подразделений. Рисунок 6.3. Параллельная форма внедрения инноваций Очевидно, что при всех положительных чертах последовательной и параллельной организации работ по реализации инновационных решений имеется существенный негативный фактор: полная переориентация всех участвующих отделов на работу по проекту при отказе от выполнения обычных повседневных функций по традиционной деятельности организации. Во избежание такого положения современный менеджмент предполагает внедрение интегральных форм управления инновационной деятельностью. При принятии очередного инновационного решения руководителям рекомендуется создавать целевые отделы, куда на время осуществления проекта приглашаются специалисты из других подразделений. При этом они находятся в двойном подчинении: у руководителя проекта и у начальника своего подразделения. Однако конфликта соподчиненности не возникает, так 93 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ как функции каждого руководителя четко разделены. Руководитель проекта определяет задачи, необходимые для выполнения решения высшего руководства, а функциональные и линейные руководители осуществляют функции организации и контроля за ходом работ. В крупных организациях такие формы часто преобразуются в самостоятельные научно-производственные комплексы по развитию новых сфер управления. На высшем уровне руководства создаются консультационные целевые комитеты или советы по определению стратегии научно-технического развития организации, общим исследованиям и планированию инновационной деятельности, которые дают рекомендации руководству и администрации. В их состав входят высокопрофессиональные консультанты, часто приглашаемые со стороны. Когда инновации становятся для государственной организации не исключением, а нормой, реализуются, как правило, сразу несколько инновационных проектов и интегральная структура принимает следующий вид (рис. 6.4). Рисунок 6.4. Интегральная форма внедрения инноваций При использовании интегральной структуры отмечены такие преимущества, как сокращение времени внедрения инновационных проектов на 30-70%; снижение числа конструкторских изменений на 65-80%; повышение качества выполнения решений на 200-600%; создание творческой атмосферы в коллективе и уменьшение сопротивления инновациям. Основным условием эффективности данной формы является четкое определение функций и ответственности всех членов целевых групп. В этой связи эксперты выделяют три задачи. Во-первых, необходимо обеспечить коллективное принятие решений по: выполнению задач реализации проекта, причем в интегральных структурах существует возможность участия специалистов со стороны. Во-вторых, следует строго определить ответственность участников проекта. Каждый специалист и каждая группа отвечают за качественное выполнение всего проекта в установленные сроки, а провал работ на одной стадии означает провал проекта в целом. В-третьих, для обеспечения выполнения этих условий руководство должно ввести особую систему стимулирования и вознаграждения со- 94 трудников целевых отделов, ориентированную на достижение конечного результата. Проектные (целевые) группы создаются при принятии решений по внедрению продуктовых инновационных стратегий, Они эффективны при реализации любой инновации. В заключение отметим основные факторы, которые позволяют снизить сопротивление инновационному процессу в государственных структурах, сократить сроки реализации проектов, уменьшить количество дефектов в выполнении работ, стимулировать рост творческой инициативы: • комбинирование множественных структур управления, когда наряду с основной создаются временные вторичные структуры и отдельные координирующие подразделения; • снижение административных уровней управления и расширение управленческого диапазона каждого структурного звена; • использование интегральных структур, позволяющих снизить сроки работ, повысить личную и коллективную ответственность, пригласить внешних консультантов, устранить двойную бюрократизацию в результате четкого распределения функций; • передача руководителям проектных подразделений функции координации инновационной деятельности и определения приоритетных задач по проекту; • развитие особой системы гибких мотиваций, ориентированных на достижение конечного результата и создание высокой инновационной культуры в организации; • объединение подразделений в многофункциональные научно-производственные центры по разработке и внедрению инноваций; • создание на уровне высшего административного руководства постоянных комитетов по стратегическому консультированию высшего звена управления. Итак, очевидно, что сегодня эксперты предлагают различные варианты внедрения инноваций в государственные структуры, пытаясь максимально усилить положительное влияние инноваций и снизить при этом бюрократическое сопротивление новым идеям. В целом менеджмент в государственных организациях нацелен на то, чтобы развивать управленческую культуру, опираясь на новейшие достижения современной науки. ГЛАВА 6. МЕНЕДЖМЕНТ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ГЛАВА 7. АНТИКРИЗИСНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Мы живем в обществе риска, где прошлое потеряло способность определять настоящее. Или мы будем активны сегодня, чтобы предусмотрительно устранять или смягчать проблемы и кризисы завтрашнего дня, или потом у нас этой возможности не будет. Ульрих Бек 7.1. Определение и оценка кризиса в системе государственного управления Информационная революция чрезвычайно обострила проблему безопасности государства и общества. Сегодня впервые в истории человечества главный источник кризисов коренится не в невежестве, а в самом знании, в системе принятия решений. В развитых странах современного мира общественное производство богатства, к сожалению, сопровождаетсяи «общественным производством рисков. Непрерывное самовозрастание рисков — техногенных, экологических, экономических, социально-политических — обратная сторона современной информационно-технологической революции. Сегодня назрело понимание того, что необходима научно обоснованная концепция антикризисного менеджмента в государственных организациях, и это тем более важно на фоне разразившегося мирового экономического кризиса, оказывающего влияние на все сферы государственной политики. Понятие «антикризисный менеджмент» (англ. crisis management, букв. «управление кризисом») означает систему взаимосвязанных мер, направленных на предупреждение кризисной ситуации или минимизацию вреда, наносимого уже разразившимся кризисом. Следовательно, для разработки научной стратегии антикризисного менеджмента в первую очередь необходимо определить, какую ситуацию можно считать кризисной в системе государственного управления. Кризис (греч. krísis — перелом, исход, тяжелое переходное положение) представляет собой катастрофическое, непредсказуемое и разрушительное событие в системе. Как отмечает известный специалист по антикризисному менеджменту X. Дэвис, кризис — это «поворотный, решающий момент в развитии системы, ситуация крайней нестабильности». Сложность кризисной ситуации — в ее неожиданности и новизне. Но профессиональный антикризисный менеджер должен быть к этому готов. По-военному четко определяет кредо антикризисного менеджера адмирал Дэвид Кууни: «Вы должны быть организованы таким образом, чтобы начать работу с кризисом в следующие пятнадцать минут». Он советует менеджерам в начале кризисной ситуации последовательно задать себе такие вопросы: «Что случилось? Почему это случилось? Что вы собираетесь сделать, чтобы это не повторилось? Как это повлияло на людей?» Для государственного управления особую опасность представляют политические кризисы. Политический кризис связан с обострением противоречий в политической системе общества, сопровождающимся снижением управляемости этой системы, разбалансировкой деятельности политических институтов, значительным увеличением социально-политической активности граждан. Острыми политическими кризисами в России была отмечена эпоха Б. Н. Ельцина. В 1993 г. политическое противостояние президента и парламента закончилось расстрелом «Белого дома». В 1999 г. кризис легитимности президентской власти Ельцина был разрешен с помощью достаточно успешно реализованной антикризисной программы добровольной передачи власти преемнику — будущему президенту В. В. Путину, сумевшему вывести страну из кризиса. Политический кризис может принимать следующие формы: • конституционный кризис, который характеризуется снижением эффективности действия основного закона государства, что при обострении кризиса может привести к фактическому прекращению действия конституции; • правительственный кризис — резкое снижение эффективности деятельности правительства, потеря им рычагов управления общественно-политической жизнью, что может привести к отставке правительства; • кризис власти, который связан с обострением трудностей в деятельности системы политической власти (или одной из ветвей власти), что требует срочных кадровых перестановок, а иногда и полной смены властных 95 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ элит (роспуск парламента, его переизбрание или смена правительства). Таким образом, это более широкий кризисный политический процесс; • кризис политического участия, который выражается в политическом неучастии граждан в делах государства, отказе от голосования на выборах, что свидетельствует о неприятии политическими субъектами сложившейся системы политических отношений. Для исследования кризисных процессов в управлении важно классифицировать кризисы на основании нескольких наиболее важных критериев: Но противоречиям в управленческой структуре различают кризис: а) функциональный, связанный с расстройством некоторых функций управления в отдельных сферах. Для преодоления кризиса данного типа обычно достаточно инициировать реформы, направленные на совершенствование функций и механизмов управления; б) структурный. Такого рода кризис в государственном управлении означает, что обострились противоречия в рамках структуры управления, но среди альтернативных сценариев развития ситуации, которые могут быть реализованы после прохождения кризиса, имеется по крайней мере один, предполагающий структурную перестройку государственного управления без потери его существенных особенностей; в) системный государственный кризис ведет к разрушению и самоуничтожению всей системы — за порогом кризиса данное государство уже не может существовать, на его месте возникает нечто принципиально новое. По степени предсказуемости эксперты различают «известное неизвестное» и «неизвестное неизвестное». В первом случае речь идет о вполне предсказуемых кризисных событиях, к числу которых относятся, например, технологические аварии, связанные с износом оборудования. Во втором случае кризис является полностью неожиданным и связан с непредсказуемым катастрофическим событием, например потрясшая мир гибель практически всего состава польского правительства летом 2010 г. во время авиакатастрофы под Смоленском. По масштабам кризисы бывают общие и локальные. Первые способны охватывать всю систему государственного управления, вторые — лишь одну какую-то ее часть. С точки зрения уровня проявления эксперты различают макро- и микрокризисы. Макрокризис 96 захватывает большой объем различных по масштабу проблем. Микрокризис касается одной узкой проблемы. По сферам проявления выделяют политические, экономические, социальные, организационные, психологические, технологические, экологические и другие кризисы. По остроте протекания различают кризисы высокой и низкой интенсивности. Несмотря на перечисленные различия, особенностью кризисов является то, что, даже будучи даже локальными, они способны вызвать цепную реакцию и постепенно распространиться на всю систему. Именно так происходит в тех случаях, когда отсутствует эффективный антикризисный менеджмент, нет эффективного регулирования кризисной ситуации. Важно подчеркнуть, что с позиции современной синергетической методологии кризис представляет собой точку бифуркации, открывающую новый поворот в развитии системы. И хотя кризис связан с потерей устойчивости управления, попытка поддержания внутреннего равновесия может привести к качественным изменениям в системе управления. Проходя точку бифуркации, система имеет возможность приспособиться к меняющимся условиям среды, выбрать более конструктивный вариант развития. Именно от этого зависит, способна ли система управления преодолеть кризис или обречена на гибель. Кризис в системе государственного управления характеризуется некоторыми общими проблемами: недостаток информации, эскалация событий, потеря контроля над ситуацией, неожиданные повороты в развитии. Однако главная острота и сложность кризисной ситуации коренится в ее новизне, поскольку кризис — это прежде всего новые обстоятельства, новый поворот, новый виток в развитии, к которому мы еще не готовы. Но именно в новизне ситуации для управленцев кроются и возможности совершенствования системы: мы приобретаем новые знания и принимаем новые решения. Синергетика учит воспринимать кризис не как катастрофу, а как переломный момент, способствующий обновлению и даже качественному совершенствованию системы управления. Для понимания природы кризиса важно установить его основные причины. Их принято подразделять на: а) внешние и внутренние. Кризис может быть вызван как внешними причинами, порождаемыми средой функционирования системы государ- ГЛАВА 7. АНТИКРИЗИСНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ственного управления (например, мировой экономический кризис), так и внутренними причинами, связанными со стратегией управления внутри государственных структур (например, конфликт внутри политических элит, непродуманная инновационная политика); б) объективные и субъективные. В развитии кризиса могут сыграть решающую роль объективные причины, связанные с результатами инновационных процессов, модернизацией и реструктуризацией в системе управления, и субъективные причины, отражающие ошибки лиц, принимающих решения в системе управления; в) функциональные, структурные и системные. Функциональные причины кризисов связаны с расстройством некоторых функций управления, структурные причины свидетельствуют о нарушениях и сбоях в работе всей структуры управления, системные причины связаны с разрушением целостной системы управления на всех или на большинстве уровней, что особенно опасно и, как отмечалось, ведет к полному системному кризису. Для того чтобы вовремя распознать кризис в системе государственного управления, специалисты рекомендуют использовать антикризисный мониторинг, призванный осуществлять контроль над общественными процессами и отслеживание их негативных тенденций по критериям антикризисного управления со стороны специально для этого подготовленных органов государственной власти. Антикризисный мониторинг выступает для системы государственного управления своего рода службой прогнозирования кризисных ситуаций. В рамках мониторинга происходит отслеживание динамики изменения основных показателей развития социально-политической ситуации в стране по следующим политическим критериям: • уровню поддержки (апатии, протеста) населением решений властных структур; • рейтингу изменения популярности ведущих политических и государственных лидеров; • изменениям в уровне жизни населения, в социальной структуре; • усилению/снижению социально-политических противоречий и др. Что касается инструментария, то, по мнению экспертов, наиболее эффективными для определения критериев кризисного развития являются: а) компаративный метод, направленный на выявление индексов, суммарно отражающих картину социально-политических процессов в обществе по сравнению с другими странами или регионами; б) метод социально-политических нормативов «оптимального состояния социального прогресса» для данного общества в его стабильном состоянии. Выяснив с помощью мониторинга, какова вероятность наступления кризисных процессов, или выявив признаки уже обозначившегося кризиса, важно понять, на каком этапе развития кризисной ситуации находится общество. Основные признаки предкризисной ситуации можно определить в следующей логической последовательности: • удивление по поводу неожиданного события — сообщение о проблемной ситуации приходит неожиданно; • недостаточность информации, эскалация событий — неприятные события развиваются слишком стремительно, за ними не успевают следить СМИ; • постепенная потеря контроля над ситуацией; • возрастающее внешнее давление — все наполнено слухами, все требуют комментариев; • распространение панических настроений. Когда кризис окончательно разразился и уже идентифицирован экспертами как определенная кризисная ситуация в конкретной области, важно правильно определить фазу кризиса. Принято выделять три этапа в процессе развития кризиса государственного управления: • начальный (первый) этап кризиса связан с возникновением и распространением многочисленных конфликтных точек в разнообразных сферах политической системы общества. При этом гибкие демократические системы в процессе преодоления сложившейся кризисной ситуации способны выйти на качественно новый уровень развития, чему способствует создание нового баланса сил и интересов. Кризис государственного управления в подобных случаях несет в себе позитивный, корректирующий потенциал, является индикатором областей, требующих более пристального внимания со стороны государственной власти и, возможно, внедрения новых стабилизирующих факторов. В жестких (итарных) политических системах кризисы, напротив, выполняют деструктивную функцию, способны привести к дестабилизации, а в крайнем случае и к разрушению самой политической системы; • второй этап кризиса характеризуется прояв97 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ лением расстройства структурно-функциональной системы государственного управления. Становится очевидным несоответствие способов регулирования новым и продолжающим меняться политическим и социальноэкономическим условиям; • третий этап кризиса предполагает дальнейшее развитие кризисной ситуации, в ходе которой продолжается обострение существующих в различных сферах противоречий. Этому этапу соответствуют разрушение политических структур, потеря государственной властью своей ценности и важнейшей функции — способности управлять процессами, происходящими в социально-экономической и политической областях. После этого этапа с помощью принятых антикризисных мер система может начать выходить из кризиса, если будут проведены функциональные или структурные реформы. Тем не менее в реальной политической практике между различными этапами развития кризиса нет четкого разграничения: они могут пересекаться, а иногда и протекать параллельно. Но наступлению кризиса всегда предшествует определенная комбинация условий. В соответствии с подобным пониманием кризис не является полностью непредсказуемым событием. Задача специалиста в области антикризисного менеджмента — предсказать наступление кризиса посредством анализа комбинации событий и не допустить его развития. «Быть готовым ко всему!» — таков должен быть девиз современного антикризисного менеджера. 7.2. Методология и инструментарий антикризисного менеджмента Методология формирования антикризисного менеджмента опирается на весь богатый арсенал исследовательских методов современной политологии, используя системный, структурно-функциональный, социокультурный, синергетический, ситуационный, инновационный и другие научные подходы. Антикризисный менеджмент в государственном управлении — это целостная система мер, где все действия и программы должны быть связаны в единую логическую цепочку и представлять собой некое структурно-функциональное целое. Методологически он в первую очередь опирается на идеи системной методологии и структурно-функционального анализа. Однако принципиально важным решением при определении набора 98 методологических концепций и инструментария антикризисного менеджмента в конкретной управленческой ситуации является стратегический выбор между двумя моделями менеджмента — превентивной и реактивной. Указанные модели противоположны друг другу по принципам антикризисного реагирования. Превентивная модель антикризисного менеджмента направлена на предупреждение кризисов, она может рассматриваться как система мер, предупреждающая наступление кризисной ситуации. Это своего рода превентивная стратегия действий государства, призванная предотвратить кризис. Например, достаточно легко прогнозировать, что принятие непопулярных политических решений (сокращение рабочих мест, монетизация льгот, снижение заработной платы и др.) способно генерировать кризисные тенденции и поэтому должно сопровождаться превентивным антикризисным менеджментом, способным смягчить для общества последствия таких решений. Реактивная модель антикризисного менеджмента направлена на преодоление кризиса, она может рассматриваться как система мер, призванная свести к минимуму возможные негативные последствия кризиса. Другими словами, это стратегия выхода из кризиса, когда он уже наступил со всей своей очевидностью. Инструментарий превентивного менеджмента базируется прежде всего на синергетической методологии, которая рассматривает любую управленческую ситуацию как потенциально кризисную: каждое наше решение — ошибка (в каких-то аспектах). Именно поэтому важно с самого начала определить возможные точки бифуркации в развитии управленческой ситуации. Другим важнейшим методологическим подходом здесь выступает социокультурный подход, необходимый для определения защитных социокультурных механизмов (традиции, ценности, ментальные установки), которые можно использовать, чтобы нейтрализовать возникающие кризисные тенденции. Например, важно обратиться к историческому опыту аналогичных кризисных ситуаций в прошлом и посмотреть, какие пути выхода из кризиса уже были апробированы обществом. Именно их можно рекомендовать в первую очередь как стратегии, адаптированные социокультурным опытом. В превентивной стратегии важно использовать также эволюционный подход, предлагающий воспринимать возможную кризисную ситуацию не как приближающуюся катастрофу, а как естественный процесс в развитии системы, требующий необ- ГЛАВА 7. АНТИКРИЗИСНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ходимого перехода к более современным технологиям управления. Эволюционная методология предупреждения кризиса использует несколько наиболее важных механизмов совершенствования системы управления: • экспертный анализ условий деятельности государственных менеджеров и оперативное внедрение более современных и эффективных методик управления; • разработку различных исследовательских программ, направленных на создание новых управленческих моделей. Например, изучение антикризисного опыта правительств зарубежных стран и адаптация к российским условиям наиболее прогрессивных зарубежных антикризисных технологий; определение потребностей организации в инновационных подходах и разработка требуемых инноваций и др. Однако главное значение для превентивной модели антикризисного менеджмента приобретает изучение механизмов зарождения и развития кризисных тенденций с помощью ведения мониторинга. Задача состоит в том, чтобы как можно раньше обнаружить приближение симптомов возможного кризиса. В процессе мониторинга необходимо осуществлять стратегический контроль деятельности всех сфер государственного управления, проводить оперативную оценку их состояния, выявлять различные типы рисков в управленческой деятельности. Именно на этой основе в дальнейшем предполагается выработка стратегии предотвращения развития кризисных тенденций, а также разработка концепции антикризисного менеджмента. Алгоритм превентивной модели антикризисного менеджмента: • Идентификация областей риска. • Предотвращение возникновения кризиса с помощью антикризисной программы изменений, рассчитанных на основе идентификации областей риска. • Подготовка команды антикризисного реагирования, которая способна быстро действовать, если кризис все-таки разразится. • Разработка концепции антикризисного менеджмента. Превентивная модель антикризисного менеджмента более экономична, чем реактивная, поскольку предотвратить кризис значительно дешевле, чем преодолеть его разрушительные последствия. Вот почему сегодня эксперты рекомендуют использовать методику превентивного антикри- зисного менеджмента в повседневной управленческой практике, даже если кризис маловероятен, ведь предупрежден — значит вооружен. Реактивная модель менеджмента исходит из принципиально других методологических постулатов. Она направлена на разработку действий, позволяющих преодолеть уже обозначившуюся кризисную ситуацию с наименьшими потерями, путем применения эффективных управленческих механизмов. Задача менеджмента в этом случае — эффективная реакция на значимые изменения ситуации на основе заранее четко спланированного комплекса альтернативных вариантов управленческих решений, предусматривающих реализацию различных мер в зависимости от развития ситуации. Инструментарий реактивного менеджмента базируется прежде всего на ситуационном анализе, который рассматривает любую управленческую ситуацию в динамике и предполагает гибкое использование самых разнообразных взаимодополняющих методик. Достоинством данного подхода является разработка системы альтернативного реагирования на критическую ситуацию с учетом направления ее развития. Важным методом в рамках реактивной модели выступает инновационный подход, который направлен на использование нестандартных инновационных решений в процессе выхода из кризисов. В русле данного подхода принято отказываться от традиционного стремления к усиленной экономии ресурсов во время кризисной ситуации и пытаться сделать акцент на поиске новых управленческих решений, заняться модернизацией технологий управления. Инновационный подход предполагает активное использование механизмов интеграции и партнерства, выстраивание взаимодействия государства, бизнеса и общества в процессе преодоления кризиса. Такое взаимодействие является фундаментом для генерирования бизнес-идей и перманентного развития всей системы в инновационном потоке. В рамках использования реактивной модели также предполагается ведение мониторинга для фиксации всех негативных и позитивных тенденций, свидетельствующих о выходе из кризиса или о его обострении, чтобы иметь возможность своевременно принимать адекватные ситуационные решения и пересматривать стратегическую линию в случае необходимости. Алгоритм реактивной модели антикризисного менеджмента: • Идентификация областей кризиса. • Оперативное создание команды антикризисного реагирования, которая способна 99 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ быстро действовать в сложившейся ситуации. • Срочная разработка концепции антикризисного менеджмента с ее немедленной реализаций. Отметим, что реактивный и превентивный подходы на практике часто используются в качестве взаимодополняющих, поскольку в системе управления возможны кризисные ситуации на разных уровнях, в разных структурах и на разных стадиях развития. Таким образом, с точки зрения современного антикризисного менеджмента преодоление кризиса — вполне управляемый процесс, успех которого во многом зависит от своевременного распознавания кризисных тенденций и выстраивания системы менеджмента адекватного реагирования. 7.3. Современная концепция антикризисного менеджмента Большинство специалистов, разрабатывающих концепции антикризисного менеджмента, предлагают четырехфазную модель его формирования: • формулирование проблемы; • оценку альтернатив; • выбор оптимального варианта и разработка на его базе концепции антикризисного менеджмента; • корректировку реализуемой концепции с учетом недостатков, выявленных в процессе осуществления. На наш взгляд, в системе государственного управления возможен более детальный план формирования концепции антикризисного менеджмента, включающий семь этапов: • формирование команды антикризисного менеджмента; • анализ исходных позиций (сбор информации); • определение характера кризисной ситуации (предкризисная или кризисная); • формулировку альтернатив; • выбор оптимального варианта и разработка на его базе концепции антикризисного менеджмента; • реализацию концепции, включая мониторинг происходящих изменений; • поиск ошибок и корректировка реализуемой концепции с учетом недостатков, выявленных в процессе осуществления. 100 Важные качественные отличия государственного антикризисного менеджмента — системность, оперативность, гибкость и адресность. Системность и оперативность проявляются в необходимости срочной оперативной разработки целого взаимосвязанного комплекса мер для преодоления кризисной ситуации. Гибкость необходимо рассматривать как способность антикризисного менеджмента адекватно меняться под воздействием ситуации, выстраивая линию корректирующего менеджмента. Адресность предполагает направленность управленческой инициативы и ресурсов в эпицентр кризисных процессов. Для разработки концепции антикризисного менеджмента необходимо подготовить и использовать команду высококвалифицированных специалистов по государственному антикризисному регулированию. Первый этап — формирование команды антикризисного менеджмента. Эксперты советуют во главе команды поставить руководителя, на которого можно персонально возложить ответственность за антикризисные мероприятия. При этом во главу угла должен быть положен профессионализм руководителя, вне зависимости от возраста, предыдущей государственной должности и т.п. В команде менеджеров должны быть четко очерчены роли участников, задачи экспертов, включая группу мониторинга кризиса и ответственного за связи с общественностью. Необходимо построить в команде конструктивные личные отношения. Антикризисные решения нельзя блокировать из-за личных сложностей, поэтому тех, кто мешает, необходимо оперативно отстранять от работы. На практике команда антикризисного реагирования способна столкнуться с несколькими основными проблемами: • потерей времени на «притирку» команды; • потерей времени из-за неотработанности схем принятия решений и неналаженности системы антикризисных коммуникаций; • отсутствием заранее подготовленных баз данных для разного варианта кризисных ситуаций; • непониманием сути работы команды со стороны других государственных структур, возникновение нездоровой конкуренции между ними; • отсутствием специализации между членами команды — все отвечают за все сразу; • слабой связью с первым лицом; ГЛАВА 7. АНТИКРИЗИСНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ борьбой за неформальное лидерство внутри команды. В связи с указанными проблемами вопрос о том, кто потенциально может войти в команду антикризисного реагирования, лучше поставить и решить задолго до кризиса и апробировать команду в игровых ситуациях на тренингах. Это поможет во многом избежать отмеченных выше проблем в условиях кризиса. Второй этап — анализ исходных позиций: сбор информации. Такой анализ должен прояснить внутреннее и внешнее положение организации в условиях кризиса. Целью анализа исходных позиций является исследование современного положения и перспектив развития организации, а также грозящих ей кризисных тенденций. Ответственность за проделанный анализ несет руководитель команды по менеджменту кризиса, но в процесс обсуждения желательно включить как можно большее число компетентных сотрудников команды. Данные для анализа собираются с использованием мониторинга, с опорой на имеющийся в наличии статистический материал, с применением метода анкетирования и интервьюирования экспертов. Основной задачей составления анализа является сбор разносторонних данных для выводов и дальнейшего определения характера кризисной ситуации. Возможно использование методологии анализа четырех полей (или SWOT-анализа), который включает анализ как внешних (возможности и опасности), так и внутренних факторов деятельности организации (сильные и слабые стороны). Третий этап — определение характера кризисной ситуации. Как уже отмечалось, выбор превентивной или реактивной модели антикризисного менеджмента зависит от фазы развития кризиса. Большинство экспертов советуют прежде всего определить причины кризиса, выявить его характер и основные симптомы, поскольку различное понимание причин кризиса подразумевает и выбор разных путей выхода из него. Предлагается следующий алгоритм определения характера кризиса: • выявить причины кризиса (например, выяснить противоречия между основными политическими силами, отследить функциональные и структурные противоречия в системе управления и др.); • определить характер кризиса (выявить степень его интенсивности, области локализации); • определить степень вовлеченности основных групп (установить отличительные черты • групп, которых кризисные проблемы непосредственно коснулись); • уточнить определения ситуации как кризисной или предкризисной. Четвертый этап — формулировка альтернатив. Модели антикризисного реагирования должны разрабатываться с учетом имеющихся государственных средств и ресурсов, а также возможных политических, экономических и иных рисков. Эксперты советуют использовать стандартный, качественный и модифицированный анализ выгод-затрат, многоцелевой анализ и анализ экономической эффективности. Стандартный анализ производится в денежной форме, качественный анализ выгод-затрат выражается в натуральных единицах (например, сокращение или увеличение рабочих мест, тонны материалов и т.п.) Достаточно часто в системе управления монетаризуемые и не монетаризуемые, но важные затраты способны иметь практически равное значение, тогда они рассматриваются в качестве самостоятельных целей и для анализа альтернатив применяется многоцелевой подход. Пятый этап — выбор оптимального варианта антикризисного решения и разработка концепции антикризисного менеджмента. При выборе одной из возможных альтернатив действия эксперты советуют оценивать все возможные варианты решения на основе следующих единых объективных критериев: • каково будет состояние системы управления по каждому варианту антикризисного решения после его осуществления; • сколько времени и какие средства будут необходимы для осуществления каждого варианта решения; • какие трудности и каким образом необходимо преодолеть при реализации каждого из проектов; • как будет отражаться каждый вариант решения на состоянии всей системы управления в целом. При выборе альтернатив возможно использование метода мозгового штурма. Когда принципиально определена антикризисная стратегия — превентивная или реактивная (возможно также их сочетание в сложных ситуациях), формируется антикризисная программа, представляющая собой комплекс взаимосвязанных мер антикризисного реагирования. Под эту программу в дальнейшем необходимо получить правовое и бюджетное обеспечение. 101 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ Шестой этап — реализация концепции антикризисного менеджмента, включая мониторинг происходящих изменений. Для реализации концепции антикризисного менеджмента необходимо прежде всего создание современной системы антикризисных политических коммуникаций, в центре которых должен находиться антикризисный центр, в рамках которого будет работать специальная группа мониторинга, чтобы специалисты антикризисного центра непрерывно отслеживали изменения ситуации на разных уровнях управления. Об этом подробно будет рассказано в следующем параграфе. Седьмой этап — поиск ошибок и корректировка реализуемой концепции. Этот этап оперативно подводит итоги проведенной работы, он нацелен на поиск ошибок и выстраивание линии корректирующего менеджмента. Важным инструментом реализации этой задачи служит мониторинг эффективности программы, в рамках которого происходит отслеживание динамики показателей, выбранных в качестве критериев эффективности. Например, критериями политической эффективности антикризисной программы могут быть рост поддержки населением решений властных структур, увеличение рейтинга популярности ведущих политических и государственных лидеров, повышение уровня жизни населения, снижение социально-политических противоречий и др. Динамика изменения критериев эффективности антикризисной программы позволит сделать обоснованный вывод о целесообразности принятых мер и предложить новые идеи с целью увеличения эффективности антикризисного менеджмента. В реальной политической практике рассмотренные этапы разработки концепции антикризисного менеджмента могут пересекаться и проходить параллельно, поскольку их цели и задачи тесно взаимосвязаны. Важно помнить, что в условиях кризисного цейтнота процесс разработки антикризисной концепции должен проходить как можно более оперативно. 7.4. Формирование и использование антикризисных политических коммуникаций в государственном управлении В рамках антикризисного управления принципиальное значение приобретает умение своевременно сформировать и использовать систему антикризисных коммуникаций, позволяющих эффективно влиять на общественное мнение. Разработка такой системы может осуществляться на основе двух стратегических подходов: 102 а) предупреждение кризисной ситуации, принятие превентивных мер во избежание наступления кризиса; б) преодоление уже разразившегося кризиса при помощи минимизации возможных негативных последствий. Следуя этим стратегическим линиям, используют две базовые модели формирования антикризисных коммуникаций — превентивную и реактивную. Эксперты, разработавшие превентивную модель, выделяют несколько этапов формирования антикризисных коммуникаций: • анализ возможного набора проблем и определение зоны предполагаемого кризиса; • разработку антикризисного плана; • отбор команды; • обеспечение средствами связи, т.е. создание собственно системы антикризисных коммуникаций; • тренировку; • деловые игры. Реактивная модель используется, когда кризис уже наступил или весьма вероятен. Она предполагает такую последовательность шагов: • прогнозирование реакций, которые вызовет разразившийся кризис; • анализ ситуации, т.е. выявление причин, времени, обстоятельств произошедшего с учетом последствий для деятельности организации (прямых или косвенных); • выработку с помощью мозгового штурма, совместных усилий руководства организации и PR-службы управленческих решений для определения стратегии поведения; • создание специального антикризисного комитета для анализа и критики предлагаемых решений; • составление проекта, содержащего предложения по более быстрому выходу из кризиса; ознакомление с ними общественности; • заключительные выводы; • осуществление предложенных мер. В информационном обществе кризисные явления означают в первую очередь кризис общественного мнения, поэтому с самого начала важно определить, каким образом на кризисные события может отреагировать общественность. Кризисная коммуникация осуществляется в сложных условиях нарастания панических настроений и волны слухов, что необходимо учитывать специалистам по связям с общественностью. ГЛАВА 7. АНТИКРИЗИСНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Основные особенности информационного пространства в условиях кризиса: а) гибкое изменение каналов коммуникации; возможное смещение акцентов от официальных к неофициальным каналам, особенно в условиях дефицита информации; б) возрастание несистематизированного информационного вала из-за отсутствия четкой и понятной всем интерпретации кризисных событий; в) резкое сокращение числа управляемых параметров; г) смещение аргументации от рациональной оценки в сторону эмоциональных психологических реакций; д) возрастание роли базисных потребностей общества (по шкале А. Маслоу), что отражается на содержании приоритетных информационных сообщений. Для определения коммуникационной стратегии в условиях кризиса необходимо опросить высококвалифицированных экспертов, хорошо разбирающихся в проблемных зонах предполагаемой или уже произошедшей кризисной ситуации. Последовательность работы с экспертами: • методом опроса экспертов выявить проблемы, установить их приоритеты и спрогнозировать существующие тенденции, которые могут негативно повлиять на развитие общества. • С помощью экспертов провести анализ проблем с точки зрения возможностей и угроз, которые они представляют для общества (возможен метод мозгового штурма), что позволит выработать более широкий взгляд на кризисную ситуацию. Выработать позицию государственных структур по отношению к зоне кризиса, определить группу наибольшего воздействия, установить наиболее приемлемые решения проблем и их последствия. • С помощью экспертов определить целевую аудиторию и лидеров общественного мнения, которые могут помочь в решении проблем. Необходимо учесть, какая социальная группа поддержит принятое решение и кому из официальных лиц и общественных деятелей аудитория поверит больше. • Выработать необходимую стратегию поведения государственных структур и лидеров общественного мнения; связать стратегию поведения с целями коммуникации. Широкое распространение получила система планирования и оценки PR-программ, разработанная Дж. Марстоном, — RACE: Research (исследование), Action (действие), Communication (общение), Evaluation (оценка). Эта формула содержит конструктивный подход к планированию, дает описание мероприятий, этапов и сроков их исполнения. Так формируется «красная папка кризисного реагирования» («Red folder»), представляющая собой схему, в которой содержится общий план экстренных мер по формированию связей с общественностью, применяемых в кризисной ситуации: • № п/п Содержание мероприятия Сроки реализации Ответствен- Кто ное лицо привлекается Меры обеспечения Отметка о выполнении 1 2 3 4 6 7 Использование заранее подготовленных материалов «красной папки» способствует оперативной реализации антикризисного плана, позволяет заранее проинструктировать сотрудников, что особенно важно в ситуации антикризисного реагирования, когда дефицит времени ощутим весьма остро. Для реализации мероприятий, намеченных в «красной папке», необходимо создание антикризисного центра, который должен руководить процессом, разрабатывая стратегические и принимая оперативные решения. Специалисты антикризисного центра должны оценивать возможное влияние кризи- 5 са на различные целевые аудитории и следить за тем, как изменяется общественное мнение, проводить мониторинг СМИ. В антикризисном центре должна работать профессиональная команда антикризисного реагирования. В число участников такой команды метут входить специалисты разных профилей и влиятельные государственные чиновники: • пресс-секретарь; • высокопоставленные представители ведущих политических институтов; • ряд чиновников, ответственных каждый за определенную сферу деятельности; 103 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ консультанты по СМИ, эксперты, лидеры общественного мнения, работники пресс-службы, системный администратор, специальная группа мониторинга и др. Это позволит специалистам антикризисного центра непрерывно отслеживать изменения ситуации на разных уровнях управления. Эксперты рекомендуют также включать в команду неформальных лидеров, которые помогут сгладить негативные общественные настроения и правильно подать информацию через СМИ. Процесс формирования информационного потока в условиях кризиса особенно важен: необходимо правильно подать информацию о кризисном событии, воздействовать на общественное мнение в нужном ракурсе, предупредить возникновение негативных слухов. В условиях кризиса СМИ выступают не только важным каналом коммуникации, но и источником особых проблем в связи с особенностями подачи кризисной информации, поэтому очень важно заранее определить стандарты получения и распространения информации в условиях кризиса. Например, во избежание распространения слухов необходимо сообщать сведения всем сотрудникам антикризисного центра одновременно. Эксперты рекомендуют четко объяснять причины принятых решений, давать конкретные рекомендации, проявлять тактичность и сочувствие при сообщении неутешительных новостей, например о сокращении рабочих мест, вынужденных отпусках и т.п. Психологи предостерегают: люди весьма часто помнят не то, что им сообщили, но то, как им это сообщили, с каким эмоциональным настроем. Главное правило профессионалов — честность и открытость организации в кризисной ситуации: "Говорите все и говорите это поскорее!". Нелишне запомнить несколько простых законов кризисной коммуникации. Всегда подчеркивайте в сообщениях, что вы стремитесь помочь людям. Знакомьтесь с представителями СМИ заранее, чтобы обе стороны знали технологии работы друг друга. Назначьте для общения со СМИ человека, которому верят журналисты. Желательно, чтобы именно от него одного пресса узнавала все новости — это поможет избежать разночтений в интерпретации ситуации. Будьте доступны, старайтесь отвечать на все информационные запросы СМИ. Специально отметьте для себя время выхода основных газет и теленовостей, чтобы вовре- • 104 мя собирать пресс-конференции. На пресс-конференциях желательно присутствие первых лиц для усиления информационного влияния. Придавайте огласке только точно подтвержденные сведения. Старайтесь избегать фразы «Без комментариев», которая способна усилить враждебность аудитории. Если вы не имеете права выдавать информацию, лучше объясните это откровенно. Фиксируйте содержание всех звонков в антикризисный центр, чтобы знать, что интересует общественность. Информационные технологии в условиях кризиса должны быть креативными и персонифицированными, поскольку здесь особенно важно демонстрировать гибкость и оперативность при решении проблем. Креативность должна проявляться в том, чтобы вовремя предлагать в зависимости от сложившейся ситуации самые неожиданные, незапланированные заранее решения. Например, в одних случаях важно своевременно опровергать скандальную информацию, в других, напротив, раздувать необходимые слухи, чтобы успокоить общественное мнение. При этом важно персонифицированно подходить к налаживанию коммуникаций, уделяя повышенное внимание индивидуальным решениям: пороги восприятия и преодоления стрессовых ситуаций у всех людей разные. Эксперты рекомендуют во время кризиса отдавать предпочтение наступательным технологиям: как известно, нападение — лучший метод защиты. Именно наступательность помогает преломить нежелательные тенденции, остановить панику, сформировать в СМИ информационную повестку дня в нужном ракурсе. Особенно важно как можно быстрее создать атмосферу безопасности, убедить общественность, что ситуация находится под контролем и необходимые меры последовательно осуществляются. Интеллектуальной основой антикризисной коммуникации могут быть такие модели, как управление конфликтом, управление восприятием, проблемное управление. Типичные ошибки специалистов по связям с общественностью во время кризиса связаны с недооценкой фактора времени, нехваткой гибкости и корректности. Перечислим наиболее уязвимые качества кризис-менеджеров, с которыми необходимо решительно расстаться в период кризиса: Агрессивный тон комментариев — он подпитывает кризисную атмосферу. ГЛАВА 7. АНТИКРИЗИСНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Туманные разглагольствования — они вызывают раздражение. Нерешительность, робость — они создают у аудитории ощущение некомпетентности. Уклончивость, уход от ответа — они вызывают раздражение. Склонность к судебным разбирательствам — это привлекает еще больше внимания к кризису. Конфронтация — она подпитывает кризис. Совершенствование навыков антикризисного управления осуществляется с помощью тренингов и деловых игр. При таком комплексном подходе к формированию антикризисных коммуникаций в государственных организациях момент кризиса перестает быть для всех новым и неожиданным, снижается уровень стрессового реагирования, который может привести к поспешным и необдуманным решениям. 105 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ГЛАВА 8. СВЯЗИ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ Люди могут достигать в любой области сколько-нибудь разумных результатов только после того, как они в этой области исчерпали все возможные глупости. Бернар де Фонтенель 8.1. Цели и задачи государственных служб по связям с общественностью Установление эффективных связей с общественностью (public relations) — неотъемлемая часть современного стиля управления в государственных организациях. Сегодня в государственных структурах связи с общественностью имеют следующие основные направления: • формирование общественного мнения и позитивного имиджа государства как внутри страны, так и за рубежом; • влияние на динамику общественных отношений; • освещение деятельности правительства и органов местного самоуправления; • влияние на внутреннюю политику (развитие промышленности, финансов, торговли и др.) и международные отношения; • проведение исследований и сбор статистических данных по актуальным политическим проблемам. За последние полвека специалисты предлагали множество самых разных интерпретаций понятия «public relations». Так, британский Институт общественных отношений (IPR) принял следующее определение данного понятия: Public relations — это планируемые продолжительные усилия, направленные на создание и поддержание доброжелательных отношений и взаимопонимания между организацией и ее общественностью. Многие эксперты считают, что лучшее из ныне существующих определений содержит Мексиканское заявление, с которым выступили представители более чем 30 национальных PRассоциаций. В заявлении указано, что public relations — это искусство и наука анализа тенденций развития общественных отношений, а также выдача рекомендаций руководству организаций и осуществление программ действий в интересах и организаций, и общественности. В общей сложности сегодня насчитывается свыше 500 различных определений данного поня106 тия. Однако при всем разнообразии интерпретаций большинство авторов согласны, что public relations — это одна из функций управления, способствующая установлению и поддержанию взаимопонимания и сотрудничества между организациями и общественностью. Важнейшим направлением деятельности PR-служб является обеспечение руководства организации необходимой информацией о состоянии общественного мнения. Основные средства деятельности — открытое общение путем личных контактов или с помощью средств массовой информации, а также организация научных исследований. Специалисты по связям с общественностью выступают как в роли советников руководителей организации, так и в качестве посредников, помогающих руководителям перевести личные цели и задачи организации в разумную и приемлемую для общественности политику. В конечном счете пиар призван обеспечить гармонизацию государственной, частной и общественной деятельности. В государственных организациях деятельность специалистов по связям с общественностью обладает определенной спецификой. Если в частном секторе они адресуются к достаточно узким группам общественности, которые выступают в роли потребителей определенной продукции или услуг, то в государственных организациях поле их профессиональной деятельности необыкновенно расширяется: в идеале они должны охватить своим вниманием все группы общества, причем как внутри страны, так и за рубежом. Такая широкая социальная база требует очень высокой квалификации и предполагает особую постановку профессиональных целей. Здесь на первый план выходит несколько основных направлений: • изучение сложного спектра общественного мнения всех социальных групп, дифференциация различных ожиданий этих групп от государственных институтов; определение лидирующих тенденций в области развития общественного мнения; • выработка рекомендаций для руководства ГЛАВА 8. СВЯЗИ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ В ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ государственных организаций и проведение необходимых мероприятий, направленных на удовлетворение наиболее значимых ожиданий со стороны общественных кругов с целью оказания влияния на динамику общественных настроений; • предотвращение возможных конфликтов и недопонимания в работе с общественностью; • установление и поддержание двусторонних контактов с разными общественными группами и их лидерами; • улучшение производственных отношений и создание общей атмосферы доброжелательности внутри самих государственных организаций; • реклама услуг, предоставляемых государственными организациями; • повышение эффективности работы государственных служб; • создание положительного образа государственных служб и институтов в сознании широкой общественности. Анализ перечисленных основных направлений деятельности государственных служб по связям с общественностью позволяет сделать вывод о том, что в основе успешной деятельности PR-специалистов лежит умение наладить эффективные коммуникационные контакты с различными группами населения. Сэм Блэк, много лет занимавший пост Генерального секретаря Международной ассоциации PR, сформулировал девять правил эффективного общения: Всегда настаивайте на правде и полной информации. Ваше сообщение должно быть простым и понятным для всех. Не преувеличивайте и не набивайте цену. Помните, что половина вашей аудитории — женщины. Делайте процесс общения увлекательным, не допускайте скуки. Следите за формой общения, не допускайте вычурности или экстравагантности. Не жалейте времени на выяснение всех нюансов общественного мнения. Помните: общение должно быть непрерывным. Старайтесь быть убедительным и конструктивным на каждом этапе общения. Эксперты выделяют несколько основных этапов при организации текущей работы PR-служб в государственных организациях. Первый этап: анализ обстановки, необходимые исследования и постановка основной задачи. Второй этап: разработка программы и сметы планируемых мероприятий. Третий этап: осуществление намеченных программ, расширение круга общения. Четвертый этап: исследование результатов, оценка и возможная доработка. 8.2. Организация информационных служб при центральных и местных органах власти В последние десятилетия в России, как и в большинстве развитых стран мира, были созданы эффективные PR-службы при правительствах. Перед такого рода службами поставлены две основные цели: во-первых, просвещать общественность в отношении деятельности государственных институтов, создавая благоприятный общественный климат для осуществления политических и государственных программ; во-вторых, информировать министров и других лиц, принимающих решения, о существующей и возможной реакции общественности на проводимую и намеченную политику. Практически в каждой крупной государственной организации сегодня есть информационный отдел, кроме того, руководители государственных структур пользуются услугами особых пресссекретарей для связей с общественностью. В разных странах информационные службы могут называться по-разному: информационный центр, служба информации и т.п. В большинстве организаций руководители служб или PR-отделов располагают правом высказывать свое мнение в ходе обсуждения любых вопросов на любых уровнях; главы PR-служб пользуются доверием министров и других руководителей. Считается, что начальник службы по связям с общественностью не может эффективно выполнять возложенные на него функции, если ему не предоставлен доступ к необходимой информации внутри организации. Его мнение должно учитываться при разработке всех планов организации. Например, в Великобритании каждый министр несет персональную ответственность за проведение политики в области связей с общественностью. Помимо ведомственных PR-служб в этой стране существует и специализированное учреждение, координирующее деятельность служб по связям с общественностью всех государственных организаций, — Центральное управление информации (Central Office of Information — COI). Оно имеет широкий круг экспертов по разным направ107 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ лениям организации деятельности PR-служб (содержать которых отдельному министерству не под силу), предоставляя возможность по мере необходимости каждому из государственных институтов пользоваться услугами этих экспертов. Кроме того, управление снабжает все государственные PRподразделения информацией по вопросам технической рекламы, занимается подготовкой и выпуском фильмов, фотоматериалов и публикаций, проведением выставок. Организационная структура наиболее типичной правительственной PR-службы, как правило, включает четыре основных отдела: прессы; телевидения и радио; рекламы; брифингов. Каждый из этих отделов имеет свою область компетенции. Пресс-отдел. Его основная задача — служить источником информации о государственной политике для газет, популярных и специализированных журналов и зарубежных СМИ. Персонал этого отдела должен иметь профессиональные навыки работы с отчетами о дебатах в парламенте и совещаниях кабинета министров для того, чтобы быстро интерпретировать их в популярной форме для всех видов средств массовой информации. Кроме того, пресс-отдел организует визиты корреспондентов в правительственные учреждения и на пресс-конференции, на которых министры и другие ответственные лица выступают с официальными заявлениями и отвечают на вопросы. Отдел телевидения и радио. В последние десятилетия роль теле- и радиовещания необычайно возросла, что нашло отражение в создании автономной службы. Специфика этого отдела связана с техническим обеспечением работы теле- и радиопрограмм. Служба рекламы. Деятельность правительства сегодня немыслима без широкой рекламы в средствах массовой информации. Ежедневно отдел рекламы работает над созданием кино- и видеороликов, рекламных брошюр, афиш, плакатов и целых кинофильмов, посвященных деятельности государственных организаций. Эта служба пользуется услугами рекламных агентов, работает в тесном контакте с местными властями. В тех случаях, когда одноразового сообщения по каналам СМИ бывает недостаточно, она берет на себя расходы по более широкому распространению важной информации по всей стране в течение необходимого отрезка времени. Отдел брифингов. Специалисты этого подразделения заняты сбором информации о деятельности правительства и государственных организаций и ее передачей в распоряжение пресс108 отдела, отдела рекламы и для распространения за рубежом. PR-технологи работают с запросами, адресуемыми в парламент, с письмами граждан и общественных организаций в газеты и журналы по поводу политики правительства, для того чтобы учитывать общественное мнение и состояние общественного сознания при трансляции информации в СМИ. Брифинги для прессы организуются таким образом, чтобы как можно более широко учитывать весь разброс мнений и точек зрения на политику правительства со стороны общественности и в популярной форме ответов на вопросы удовлетворить основные ожидания различных общественных кругов. Кроме того, сегодня эксперты рекомендуют министрам и другим крупным государственным руководителям иметь специально выделенные помещения для встреч с представителями общественности. При этом эксперты настаивают на том, что эти помещения должны быть не менее уютными и удобными, чем личные кабинеты руководителей, поскольку они призваны каждой деталью интерьера свидетельствовать о том, с каким вниманием государственные деятели относятся к рядовому гражданину. Организация работы в этих приемных также входит в обязанности PR-службы. Формирование эффективной системы служб по связям с общественностью при местных органах власти также обладает своей спецификой. По мнению экспертов, местные органы власти должны действовать на основе коллективной ответственности, требующей делового партнерства и сотрудничества между общественностью и представителями администрации, при этом связи с общественностью рассматриваются как наиболее эффективное средство для достижения такого сотрудничества. Главная задача информационных служб местных органов власти — развивать гражданское самосознание и воспитывать у граждан активный интерес к проблемам местного самоуправления. Деятельность PR-служб местных органов власти имеет определенную специфику. Эксперты выделяют несколько основных целей таких служб: • информирование общественности о политике местной администрации и ее повседневной деятельности; • предоставление общественности возможности высказать свое мнение о новых важных проектах и планах администрации до принятия окончательных решений; • просвещение общественности о работе системы местного самоуправления, правах и обязанностях каждого гражданина; ГЛАВА 8. СВЯЗИ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ В ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ развитие у людей чувства гражданской гордости. Интересно заметить, что даже сегодня в странах Запада сохранилось недоверие некоторых членов муниципалитетов по отношению к эффективности PR-служб в структурах местной администрации. Основные возражения сводятся к аргументам о дороговизне устройства и функционирования подобных подразделений, ведь местной администрации всегда необычайно трудно изыскивать дополнительные средства. Достаточно распространены также опасения, что PR-технологи в основном способствуют поддержке политики правящего большинства со стороны общественности и в таких условиях голос местной оппозиции практически никем не может быть услышан. Между тем практика последних десятилетий показала, что местные органы власти могут успешно использовать PR-отделы для популяризации своей деятельности без каких-либо существенных затрат на их организацию. Эксперты полагают, что местной администрации вполне достаточно иметь весьма скромный PR-отдел, состоящий из одного-двух сотрудников, нескольких помощников и секретаря. Сотрудник PR-отдела должен быть в курсе всех основных проблем местной администрации, регулярно посещать заседания муниципального совета или другого органа местного самоуправления и через секретаря совета регулярно предоставлять в распоряжение администрации свои отчеты, рекомендации и разработки. Наиболее важным направлением деятельности PR-отдела остаются личные контакты членов местной администрации с избравшей их общественностью. Если пришедшего со своей проблемой в орган местного самоуправления посетителя плохо и невнимательно приняли, никакие последующие усилия не смогут сгладить неблагоприятного впечатления. Эксперты рекомендуют все виды контактов: личные, переписку, общение по телефону — сделать максимально учтивыми и непринужденными. PR-отдел призван разработать стандарты письменных и устных обращений к посетителям, чтобы задать некий эталон административной вежливости, отступать от которого было бы плохим тоном. В некоторых органах местного самоуправления PRотделы организуют специальные курсы для ознакомления новых сотрудников с практикой работы и введения их в курс дела. Специалисты подчеркивают: когда посетитель приходит в муниципальный совет, он должен без труда найти нужный ему отдел или службу, поэтому задача специалистов по связям с обще- • ственностью — разработать простую и эффективную систему указателей и рекламных плакатов. Такого рода информационные сообщения должны быть яркими, остроумными, привлекающими внимание и создающими атмосферу доброжелательности. Главная задача руководителя PR-отдела — сделать все виды контактов местной администрации с посетителями максимально эффективными, а для этого требуется использование целого комплекса средств. Связь со средствами массовой информации. Особый упор эксперты рекомендуют делать на контакты с местной прессой, поскольку теле- и радиовещание в районных масштабах достаточно ограничено по времени. Установление и поддержание хороших отношений с редакторами и сотрудниками местных газет и журналов позволит наиболее полно и объективно освещать работу администрации. Исследования социологов показали, что влияние местной прессы на настроения общественности часто значительно превосходит влияние центральных газет. Благодаря важности событий, подробно освещаемых на страницах местных газет, парламенты многих западных стран признали за прессой право ее представителей присутствовать на заседаниях советов местной администрации. Такие социальные темы, как жилье, забота о детях и престарелых, охрана здоровья и окружающей среды, часто возбуждают человеческие эмоции. Если газеты «выкапывают» очередной «скандал», задача PR-отдела — обеспечить прессе максимальные возможности для объективного расследования и изучения подлинных обстоятельств, которые зачастую оказываются весьма непохожими на те, о которых первоначально сообщали корреспонденты. Эксперты полагают: если «скандал» стал реальным фактом, его следует предать гласности, ибо это поможет местной администрации предпринять решительные шаги для исправления положения. Утаивание скандальной информации может нанести значительно больший урон репутации местных властей. Отношения PR-отдела с местным радио- и телевещанием, как правило, бывают не столь постоянными, но они также играют важную роль в развитии связей с общественностью. Местное телевидение обычно имеет несколько документальных программ, которые занимаются освещением «горячих» проблем, пытаются анализировать их причины и следствия. Именно на эти программы следует 109 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ обратить особое внимание, поскольку они формируют мнение населения о состоянии дел в округе или районе. Связь с местным населением. Эксперты рекомендуют местным органам власти использовать все возможные средства для развития отношений с общественностью и таким образом обеспечить поддержку своей деятельности. Это могут быть личные встречи в клубах и на предприятиях, выступления с обращениями к общественности на местном теле- и радиоканале, организация праздников и митингов, статьи о текущих проблемах в прессе. Основная задача PR-отдела — сделать каждую проблему предлогом для встречи представителей администрации с населением, чтобы общественность была уверена: именно местная администрация выступает главным инициатором решения назревших проблем. Организация информационных центров. В последние десятилетия во многих странах Запада местные органы власти организовали информационные бюро, которые отвечают на личные, письменные или телефонные обращения граждан. Это значительно разгрузило администрацию от наплыва случайных посетителей. Роль PR-отдела состоит в том, чтобы своевременно транслировать информацию, передавая в эти центры наиболее важные решения администрации. Одновременно социологическая обработка запросов граждан позволяет руководителю PR-отдела составить вполне объективное представление о динамике общественных проблем и настроений в районе или городе. Периодические отчеты перед избирателями. Ежемесячно, поквартально и ежегодно каждый орган местной администрации должен отчитываться перед избирателями о своей работе. Такие отчеты должны широко обсуждаться в местных средствах массовой информации, за этим призван наблюдать руководитель PR-отдела. Именно он обеспечивает обратную связь населения и администрации, обрабатывая информацию, которую дают пресса и масс-медиа. На основе анализа могут быть выработаны актуальные рекомендации по корректировке курса местных властей. Выставки. В масштабах местной жизни, где население привязано к определенной среде проживания, выставки, лекции и собрания являются весьма эффективным средством общения. Когда предстоит провести какое-то крупное торжество, эксперты советуют организовать большую выставку. Она расскажет о местных традициях и достижениях, укрепит связь поколений, вызовет у населения чувство гордости за свой район. Для организа110 ции выставки можно привлечь местные предприятия, учреждения и банки, которые не только предоставят средства, но и получат возможность широко прорекламировать свою деятельность в масштабах района или города. Собрания и лекции. В результате роста популярности телевидения в последние десятилетия заметно снизилась посещаемость лекций и собраний. Между тем эксперты считают, что для установления и поддержания эффективных связей с общественностью две эти формы коммуникации незаменимы. Именно они дают возможность совместного обсуждения и выработки коллективных решений. Поэтому организация интересных лекций — одна из задач руководителя PR-отдела. Наиболее эффективными, по оценкам социологов, являются лекции в школах, поскольку здесь удается достичь максимальной широты охваты аудитории и молодые умы легко заинтересовать актуальными проблемами. Некоторые местные муниципальные советы проводят межшкольные викторины и конкурсы, посвященные гражданским проблемам. Для молодежи более старшего возраста организуется церемония «Добро пожаловать, новые граждане!» — ежегодный прием, устраиваемый советом в честь юношей и девушек, достигших 18-летнего возраста, получивших право на участие в муниципальных выборах. «Новых граждан» приветствуют мэр, руководители совета, которые рассказывают о своей работе и показывают гостям здание местной администрации. Затем каждому молодому гражданину выдается сертификат, подписанный мэром, удостоверяющий, что отныне он является полноправным гражданином города. Эта простая церемония, по оценкам социологов, находит добрый отклик у молодежи и стимулирует их активное участие в местных делах. Итак, деятельность информационных служб по связям с общественностью при местных органах власти обладает своей ярко выраженной спецификой как с точки зрения постановки целей, так и в отношении используемых средств. Если центральные органы власти активнее могут использовать средства масс-медиа, то местная администрация способна добиться большего успеха при личных контактах с населением. 8.3. Информационное сопровождение государственной политики: поиск новых технологий Современная информационная революция, изменив политическую картину мира, властно дик- ГЛАВА 8. СВЯЗИ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ В ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ тует новые принципы и правила политических коммуникаций, бросает вызов всей старой системе властных отношений в обществе. Осознание новых реалий во властной сфере особенно важно, так как проблема власти была и остается центральной в мире политики. Информационная цивилизация создает новые правила политической игры, выводя властные элиты за пределы централизации, синхронизации и бюрократизации, опрокидывая старые иерархии власти, словно карточный домик. Американский социолог Элвин Тоффлер (р. 1928) пророчески предсказывал, что новая информационная волна принесет с собой «собственные представления о мире, со своими собственными способами использования времени, пространства, логики, причинности». И вот наконец это время наступило: информационная волна вплотную подступила к политическому берегу... Информационная революция предоставила в распоряжение государственной власти принципиально новый ресурс — сеть информационных потоков, и этот ресурс по-новому обозначил все прерогативы политической власти. Средства массовой информации постепенно превращаются в виртуальную «четвертую власть» — одну из ветвей политической власти, которая по силе, оперативности и проникновению своего влияния намного превосходит все три традиционные ветви, вместе взятые. Новым кредо виртуальных информационных политтехнологов стал девиз: «То, что не показали по ТВ, вообще не произошло в политике». Именно поэтому в информационном обществе государственная политика может получить серьезный общественный резонанс только с помощью использования современных информационных технологий. К сожалению, информационное сопровождение российской внутренней и внешней политики еще далеко от идеала. Данные о состоянии общественного сознания являются, с одной стороны, чувствительным барометром принимаемых государственных политических решений, а с другой — результатом оценки этих решений гражданским обществом и выражением их общественной позиции. Социологические опросы населения в 2007 г. показывают, что 33,3% граждан России затрудняются оценить эффективность деятельности органов государственной власти по материалам СМИ. Недостаточность информации о деятельности органов власти, принимаемых ими решениях не позволила оценить деятельность представителей Президента РФ в округах 48% опрошенных, а 43,3% не смогли охарактеризовать деятельность региональных законодательных органов. При этом 39,9% населе- ния очень интересует, а 32,7% — скорее интересует деятельность органов государственной власти федерального и регионального уровней. Решения и действия органов власти для граждан считают в достаточной мере открытыми 13,75%, отчасти открытыми — 50,4%, закрытыми — 27,5% опрошенных. Приведенные данные свидетельствуют о том, что государственная политика России должна в значительно более полной мере освещаться в средствах массовой информации чтобы получить весомый общественный резонанс и поддержку общественного мнения. Это тем более актуально в условиях современного экономического кризиса, когда власти порой вынуждены принимать непопулярные политические решения, связанные с сокращением кадров, урезанием премий и льгот для разных групп населения. Все это требует особенно подробных и аргументированных разъяснений в СМИ, чтобы не спровоцировать возмущение общественного мнения. Именно поэтому сегодня так важно использовать новейшие научные разработки в сфере информационного сопровождения государственной политики. Эксперты рекомендуют крупные мероприятия, направленные на развитие государственной политики и управления, сопровождать специальными информационными кампаниями. Само понятие «информационная кампания» позволяет отличить единичные действия и спонтанные информационные акции от комплексных, заранее запланированных и согласованных действий в сфере политических коммуникаций по определенной программе. Главной причиной проведения информационной кампании является необходимость информационной поддержки основных целей организаторов той или иной политической акции с целью формирования благоприятного общественного мнения. Цели информационной кампании, сопровождающей государственную политику в той или иной области, могут быть представлены в виде следующего алгоритма: • постепенное расширение зоны информации вокруг определенной политической акции или заявления государственных деятелей; • придание теме политического события (заявления) четкого оценочного содержания в интересах организаторов кампании; • целенаправленное воздействие на формирование определенного общественного мнения вокруг политического события (заявления); • целенаправленное информационное воздействие на оппозицию с целью корректировки ее мнений; 111 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ изменение общественного мнения в пользу поддержки определенной политической акции или заявления государственных деятелей. Таким образом, информационная кампания, сопровождающая государственную политику, представляет собой заранее спланированный комплекс взаимосвязанных коммуникационных мероприятий, направленных на обеспечение поддержки конкретных мероприятий по развитию государственной политики и управления путем целенаправленного воздействия на общественное мнение. Не секрет, что средства массовой информации сегодня стали главным инструментом формирования общественного мнения. «СМИ фактически контролируют всю нашу культуру, пропуская ее через свои фильтры, выделяют отдельные элементы из общей массы культурных явлений и придают им особый вес, повышают ценность одной идеи, обесценивают другую, поляризуют таким образом все поле культуры. То, что не попало в каналы массовой коммуникации, в наше время почти не оказывает влияния на развитие общества». Эксперты выделяют четыре основных этапа при организации информационной кампании. Первый этап — анализ обстановки, необходимые исследования и постановка основной задачи кампании. Здесь решаются вопросы с определением предполагаемых сроков кампании, ее ресурсов, а также происходит согласование структуры информационной кампании с программой политической акции. Существенное значение имеет анализ общей политической или деловой ситуации вокруг предполагаемых политических акций или программ, определение состояния общественного мнения внутри страны и за рубежом по поводу предполагаемой политической акции, контент-анализ СМИ за последнее время. Второй этап — разработка программы, отбор каналов массовых коммуникаций, выбор техники воздействия, определение публики, планирование бюджета. На этом этапе решаются важнейшие организационные задачи: выбираются конкретные каналы СМИ, обладающие ключевым влиянием в области темы политического события (заявления); решается вопрос о публикации предполагаемых докладов и выступлений участников акции, планируется сюжет информационных вестей, определяется необходимая частота упоминаний в СМИ темы политического события, решается вопрос с аккредитацией журналистов на брифингах, выбираются определенные методы воздействия на общественное мнение. • 112 Третий этап — осуществление намеченной программы, «раскрутка» темы. Необходимо иметь в виду, что оптимальный срок «раскрутки» темы политического события (заявления) в зависимости от его масштаба составляет от одного до двух месяцев. В течение этого срока общественность должна быть соответствующим образом подготовлена к восприятию темы политического события в нужном ракурсе, так как «реальное событие только тогда существенно, когда о нем широкой публике рассказали средства массовой информации». Для этого в публичный дискурс постепенно вводятся сообщения, подогревающие интерес публики к будущей теме политического события (заявления). Задача состоит в том, чтобы «переломить» общественные настроения в пользу инициаторов акции, заранее сформировать определенную повестку дня, «заглушив» при этом негативные альтернативные информационные источники. Эксперты считают, что для «прободения» информационного шума тема политического события (заявления) должна быть концептуально оформлена в виде стрелы: ясный заголовочный комплекс и стройное «тело» текста, тематически расширяющееся, детализируемое к концу (схема перевернутой пирамиды). При этом важно, чтобы тема эмоционально затрагивала массовую аудиторию — только в этом случае удается достичь максимального информационного эффекта. Тема политической акции считается «раскрученной», если ее подхватили ведущие СМИ, при этом тема резонирует, держится на первых полосах, начинает жить своей жизнью и даже «зарабатывает» обратную связь. Для убедительности представленных позиций особое значение отводится приведению исторических аналогий, привлечению мнений влиятельных общественных деятелей, поддерживающих планируемую политическую акцию. В период прохождения самой политической кампании осуществляется информационная атака, или фаза активных действий на информационном рынке, особенно в новостной информации СМИ. При этом особое внимание привлекается к подаче эксклюзивной информации с места проведения акции, сенсационным заявлениям участников, а иногда и к сообщению компрометирующих сведений об оппозиции (если этого требует ситуация). В этот период эффективны приемы дробления темы на «яркие осколки» и «острые фрагменты», утечка эксклюзивной информации, проведение темы сквозь несколько «циклов вращения», чтобы ее подхватили не только центральные, но и региональные СМИ, повторяя основные сюжеты. ГЛАВА 8. СВЯЗИ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ В ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Четвертый этап — информационное прикрытие, оценка результатов кампании, основные выводы. Задача информационного прикрытия после завершения политического события (заявления) состоит в том, чтобы скрыть персональную заинтересованность инициаторов акции в достижении поставленных целей и создать эффект максимальной объективности освещения событий, дабы затянувшиеся дискуссии вокруг темы политического события (заявления) не повернули острие кампании против самих инициаторов («эффект бумеранга»). Для этого делается акцент на сравнительно нейтральных сюжетах, из информационных сообщений убирается полемика. Иногда результаты уже проведенной кампании становятся основой для «раскрутки» новых тем, что позволяет плавно перевести общественный интерес в новое русло. Эксперты подчеркивают: тот, кто раньше сделает выводы, устраивающие общественность, оказывается в выигрыше, ведь в определенном смысле он сам объявляет себя победителем. Однако помимо этого на заключительном этапе важно действительно подвести итоги кампании и выяснить: удалось ли реально достичь поставленных целей, какие были допущены ошибки и как их можно было бы исправить. Именно в этом залог успеха будущих информационных кампаний. Специалисты по связям с общественностью совсем недавно отказались от приемов «жесткой» пропаганды, предполагающей выраженную агрессивную тональность комментариев; хлесткие замечания в адрес оппонентов; откровенные технологии упрощения информации; «вдалбливающие» повторения. Все эти грубые «геббельсовские» приемы в условиях демократии недостаточно эффективны. А как отмечает известный французский имиджмейкер Жак Сегела, «политическая реклама, замаскированная под объективную новость... “стреляет” лучше, чем целая серия заказных публикаций». Именно поэтому современные «мягкие» информационные технологии делают акцент на регулировании интенсивности «раскрутки» темы; на том, как отбираются сюжеты, кто дает интервью, какие задаются вопросы, что выносится на первый план, а какие моменты сглаживаются. Вместо того чтобы прямо высказывать нужную точку зрения, действуют скрытно, отбирая, выделяя и подавая отдельные элементы информации. Использование «мягких» технологий в первую очередь предполагает формирование информационной повестки дня (ИПД). Теория ИПД появилась в 1950-е гг. Американский социолог Бернард Берелсон (1912-1979) сформулировал основную идею этой концепции весьма однозначно: определенные виды коммуникации, привлекая внимание аудитории к определенным темам, способны оказывать определенное информационное воздействие. Между тем современные исследователи отмечают, что такое однозначное понимание влияния ИПД на аудиторию не соответствует реальности. Действительно, установление ИПД никогда не бывает сознательным волевым актом: она возникает на пересечении усилий различных СМИ, государства, других политических институтов и подвержена воздействию неконтролируемых событий и внезапных кризисов. Первоначально кампания по подготовке ИПД порождает волну ожиданий общественности, но позитивная направленность этой волны может исчезнуть при любой неудаче. Поэтому сегодня установление ИПД понимается в первую очередь как конкуренция СМИ за внимание аудитории с помощью правильно установленной сетки вещания. При этом нереализованные ожидания аудитории могут формировать негативное поле ИПД, в которое постепенно начинают втягиваться все новые и новые темы, что неминуемо ведет к кризису ожиданий. В случае появления в эфире какой-то неожиданной новости, нарушающей комплекс ожиданий, также возникает информационный стресс, разрушающий первоначальный замысел ИПД. Однако при всех отмеченных сложностях и нюансах ИПД все-таки может достаточно эффективно использоваться при освещении государственной политики. Например, один из бывших руководителей ВГТРК Олег Добродеев считает основой работы на телевидении способность вычленять главную новость дня и беспрепятственно ее освещать. Специалисты по связям с общественностью подчеркивают, что вся публичная политика строится преимущественно на эмоциях: именно возбужденные эмоции являются проводником большинства эффективных воздействий на общественное мнение. Наиболее часто обращаются к таким эмоциям, как потребность в любви и одобрении; чувство опасности; страх перед неопределенностью; престижные ценности; сексуальные инстинкты; чувство долга и справедливости; чувство вины. Раскрывая механизмы воздействия на общественное мнение с помощью средств массовой информации, эксперты выделяют три основных этапа информационного воздействия: • на первом этапе формируется несистематизированный и масштабный информационный поток («информационный вал»), регулярно 113 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ направляемый на избранные целевые аудитории; • на втором этапе, когда доверие к разнообразным информационным материалам становится ощутимым, информация начинает носить выборочный, дозированный характер (происходит «сегментирование информационного потока»); • на третьем этапе осуществляется расширенный обмен информацией со «своими» субъектами информационного поля и ограничивается информационный поток для «чужих» («информационное партнерство», «информационная закрытость»). При информационном сопровождении государственной политики важным методом влияния, позволяющим формировать общественное мнение, является имиджелогия, или создание имиджей (от англ. image — образ, изображение). Имидж создается путем акцентирования определенных ассоциаций в образе политика или руководителя; он всегда связан с воображением; создает реальную социально-психологическую установку, определяющую поведение людей по отношению к лидеру. Формируя имидж политиков и государственных деятелей, СМИ привлекают к ним внимание населения. Особенно запоминающимися выглядят яркие, оригинальные, даже эпатажные образы. Для того чтобы образ политика не стал «затертым», СМИ периодически представляют его в несколько ином свете, что часто вновь привлекает аудиторию. Целый спектр современных информационных технологий направлен на то, чтобы управлять общественным мнением во время политического события (заявления). Например, для того чтобы «раскрутить» тему политического события, используются обычно следующие «мягкие» приемы подачи информации в СМИ. Завышение информационного повода: теме придается неоправданно высокий уровень сенсационности. «Сладкий контекст»: публикуется серия репортажей, напрямую не связанных с фактом предстоящего политического события (заявления), но с разных сторон подающих будущую тему как актуальную. «Воке попули» («глас народа») по принципу «глас народа — глас Божий». «Закладывание шашек»: публикации на смежные темы, которые затрагивают отдельные ас114 пекты предстоящих дискуссий вокруг политического события (заявления) в нужном ракурсе, чтобы позже они «сдетонировали» вместе с темой политического события. Анимация (оживление): попытка взглянуть на участников политического события как на яркие личности, подчеркнув в них «человеческое, слишком человеческое» (Ф. Ницше). Фальшивая утечка информации: ссылка на «хорошо информированные анонимные источники». Кластеризация (членение): дробление темы политического события (заявления) на яркие значимые «осколки», которые можно обсуждать отдельно, каждый раз обращаясь к новому социальному слою общества. «Пластиковый эксперт» («говорящая голова»): публикация авторитетного мнения влиятельного политика. «Наш человек в толпе»: интервью со «случайными» прохожими на улице. «Искусственный спутник»: любая знаменитость в фокусе обсуждаемых тем политического события (заявления). Используя информационные технологии, важно помнить о том, что не следует упрощенно трактовать социальные аспекты политической коммуникации. Например, долгое время среди политологов была популярна теория «волшебной пули» американского политолога Гарольда Лассуэлла (1902—1978), согласно которой если достаточно точно учесть все основные структурные моменты информационного воздействия, то информация как волшебная пуля поразит аудиторию, зажжет ее как «электрическую лампочку», трансформирует общественное мнение необходимым образом. Однако сегодня политические психологи критикуют такое схематичное представление о возможностях информационных технологий, обращая особое внимание на вопрос о границах информационных воздействий, о существовании не только информационного внушения (суггестии), но и сопротивления внушению (контрсуггестии) или способности человека защититься от внешних информационных влияний. Был раскрыт психологический феномен «воинственного нейтралитета», который развивается у человека в условиях информационного соперничества разных каналов СМИ, что выражается в его стремлении занять позицию, равноудаленную от конкурирующих информационных каналов. При этом информационное воздействие может быть значительно ослаблено такими факторами, как об- ГЛАВА 8. СВЯЗИ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ В ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ разование, социокультурная и партийная идентичность, групповая солидарность. С развитием информационных технологий эффект контрсуггестии возрастает, поскольку уровень доверия населения к СМИ постепенно падает. Помимо этого политические психологи установили, что принцип наступательности в процессе информационного сопровождения политических акций имеет свои пределы. Здесь уместно вспомнить о феномене обращения «перегретого» средства коммуникации в свою противоположность, который исследовал канадский ученый Маршалл Маклюэн (1911-1980). В любом средстве коммуникации есть то, что принято называть «границей прорыва», когда система внезапно меняется и превращается в другую систему. Этот феномен присущ не только СМИ. Так, еще древние философы (например, Гераклит) отмечали способность вещей обращаться в свою противоположность в процессе эволюции. Как известно, в СССР была создана самая мощная на тот исторический период система коммунистической пропаганды, которая в условиях «железного занавеса» практически монопольно влияла на каждого человека. И такая массированная пропаганда оказалась чреватой эффектом контрсуггестии: общество постепенно выработало мощный иммунитет в ответ на штампы коммунистических лозунгов. Другими словами, система «перегрелась» и обратилась в свою противоположность, начав саморазрушение. Таким образом, необходимо тщательно продумывать информационные акции, сопровождающие государственную политику. Не случайно М. Маклюэн образно сравнивал глобальную информационную среду с центральной нервной системой человечества, благодаря которой общество реагирует на политические события. 8.4. Имидж государства в информационном обществе: виртуальные технологии успеха Сегодня в центре концепции политических коммуникаций находится идея трансляции информации в виртуальное политическое поле, где под воздействием информационных технологий стремительно меняются формы и методы политических взаимодействий. Трагедия и фарс современности состоит в развитии парадоксальной тенденции информационного общества: чем современнее становится общество, тем большее значение в нем придается не сложившимся политическим институтам и нормам, а виртуальной политической сцене, где властвуют виртуальные образы и имиджи. В современной борьбе за мировое общественное мнение пропагандистская техника и политическая реклама имеют уже более существенное значение, чем реальные шаги, направленные на развитие политики и управления. Новая информационная парадигма государственного управления означает, что позитивный имидж государства в мировых каналах коммуникаций играет сегодня определяющую роль в политике. На заре информационной эры один из идеологов информационной революции М. Маклюэн пророчески писал о том, что «отсталые» страны могут научиться у технически «передовых», как нанести им сокрушительное поражение в виртуальной политической борьбе. Он обратил внимание на то, что в традиционных обществах осталась привычка к пониманию устной пропаганды и убеждения, тогда как в высокоразвитых индустриальных культурах эта привычка давно уже выветрилась. «Русским достаточно адаптировать свои традиции восточной иконы и построения образа к новым электрическим средствам коммуникации, чтобы быть агрессивно эффективными в современном мире информации», — писал этот «пророк электронной эпохи». К сожалению, мы все еще не воспользовались в полной мере его плодотворной идеей. Существует трагический разрыв между реальным символическим богатством российской политической культуры и виртуальным имиджем российского государства в мировых каналах коммуникаций. Западные СМИ представляют образ России как авторитарной страны, где нет и не может быть демократической политической культуры, где отсутствует свобода слова, нарушаются права человека, нет гражданского общества. Так, в своем интервью немецкой газете «Handelsblatt» американский политолог Збигнев Бжезинский (р. 1928) подчеркивает сходство России с итальянским фашизмом Муссолини 1930-х гг.: «...авторитарное государство, националистическая риторика, исторические мифы о великом прошлом». При этом чем сильнее становится Россия, укрепляя свой экономический и политический потенциал, тем сильнее информационное давление извне. Один из парадоксов нашего времени состоит в том, что имидж современного российского государства проигрывает даже по сравнению с имиджем советского государства, хотя за два десятилетия Россия значительно продвинулась по пути формирования рыночной экономики, институтов гражданского общества и политической демократии (в западных странах заняло нескольких столетий). В свое время Советский Союз был способен создать достойный образ страны и национальной культуры: о достижениях советской космонавтики, 115 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ советской индустрии, советского спорта и советского балета знали во всех уголках земного шара. От советской эпохи нам досталась масса символов и привычек, к нам перешли по наследству все те бонусы, на которых сегодня процветает русский глянец в самом широком смысле слова. Советская эстетика возвращается в моду; иностранные дизайнеры изучают и даже специально приезжают посмотреть на здания эпохи конструктивизма. В СССР была создана достаточно разветвленная система внешнеполитической информации и пропаганды, которая была почти полностью демонтирована в 1990-е гг. (сегодня российские эксперты признают это серьезной ошибкой). Одновременно значительно расширилась сеть зарубежных информационных агентств внутри России: сегодня зарубежные ресурсы на территории нашей страны на 15—20% превышают национальные. В результате имидж современного российского государства стал значительно проигрывать по сравнению с имиджем СССР. Социологические исследования свидетельствуют, что Советский Союз положительно воспринимали не менее одной трети зарубежного населения, тогда как в 2001 г. отрицательно относились к России 80% населения развитых стран и 60% населения в развивающемся мире. В последние годы предпринимаются определенные шаги, чтобы исправить существующее положение, больше внимания уделяется информационным технологиям и государственной информационной политике. Сегодня этими вопросами занимаются три уровня информационных служб: • Управление Президента РФ по внешней политике и Управление пресс-службы Президента РФ; • департамент информации и печати МИД России, пресс-центр МИД; • государственные информационные агентства — Информационное телеграфное агентство России (ИТАР ТАСС), Российское информационное агентство «Новости», Информационное агентство «Интерфакс», государственная радиовещательная компания «Голос России» и др. В 2005 г. начал вещание англоязычный телеканал «Russia Today», ориентированный на Северную Америку, Азию, Африку и Австралию. С 2006 г. «Российская газета» приступила к реализации масштабного проекта подготовки специальных российских вкладок «Trendline’s Russia» («Российские тренды») для ведущих газет мира: американской «Washington Post», британской «Daily 116 Telegraph» и китайской «Жэньминь жибао», в которые включены статьи об экономической, социальной, культурной и спортивной жизни России. В 2006-2007 гг. в США и Европе проведены беспрецедентные по размаху художественные выставки российского искусства, организованы международные форумы, состоялась международная акция «Russia!» в Нью-Йорке. Появились новые культурные проекты, экспертные форумы: «Валдайский клуб», «Диалог цивилизаций», «Петербургский диалог». Обо всех этих мероприятиях и акциях негативно, язвительно или весьма сдержанно, как о государственной пропаганде, сообщают мировые каналы коммуникаций, что свидетельствует о низкой эффективности прямолинейных официозных и полуофициозных мероприятий. В результате среди некоторых российских политологов начало формироваться мнение, что проблема заключается не в том, как сформировать привлекательный имидж современного российского государства, а в том, как сделать саму Россию привлекательной. При всей важности этой идеи, нельзя не обратить внимания на один из парадоксов развития информационного общества, который состоит в непрерывно увеличивающемся разрыве между объектами и событиями реального мира и их образами, символами, имиджами в мире виртуальном. Человечество все глубже погружается в мир виртуального зазеркалья, где реальные события уже не играют особой роли, а определяющее значение принадлежит символической коммуникации: имидж и реальный объект все дальше отстоят друг от друга. Борьба за общественное мнение — вот центральный нерв современной политики. В информационной сфере сегодня используются самые современные технологии, поэтому не только сама Россия должна быть привлекательной, но и символический капитал культуры, транслируемый в мировые каналы коммуникаций, должен создавать достойный имидж современного российского государства. В эпоху информационных технологий непрерывно возрастает значение символической коммуникации, при этом знаки и символы являются не столько зеркальным отражением реальной действительности, сколько средством, с помощью которого люди пытаются понять и интерпретировать окружающий мир. Поэтому важно не только то, каким является некое государство на самом деле, но и его имидж, впечатление, которое оно производит. Для более глубокого проникновения в механизмы формирования имиджа политическая наука ГЛАВА 8. СВЯЗИ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ В ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ опирается на концепцию символического капитала культуры французского философа и социолога Пьера Бурдьё (1930-2002). Символический капитал культуры — это коллективная память, культурные символы, образы, духовная сфера социума. С этой точки зрения имидж государства — неотъемлемая часть символического капитала культуры, который основан на вере людей, считающих этот капитал ценным для себя, в силу чего он обладает символической властью над ними. Слово «image» переводится как образ, изображение, статуя, идол, характер, облик, лицо, престиж, репутация, отражение, метафора, представление. Многие политологи подчеркивают, что образ является родовым понятием по отношению к имиджу, поэтому данные термины часто используют как равнозначные. Достаточно часто имидж определяют как стереотипизированный образ конкретного объекта, существующий в массовом сознании. В отличие от образа имидж может существовать независимо от ситуации восприятия объекта и возникает только тогда, когда объект — носитель имиджа становится публичным. Таким образом, имидж государства — это стереотипизированный образ страны, существующий в массовом сознании благодаря как стихийному, так и целенаправленному его формированию элитой и политтехнологами в целях оказания политического и эмоционально-психологического воздействия на общественное мнение внутри страны и за рубежом. Имидж государства — понятие многосоставное. Можно выделить внутри- и внешнеполитический имидж, а также политический, социально-экономический, военный, культурный, экологический и другой имидж государства. В последние годы политологи стали активно использовать понятие «бренд государства» (от англ. brand — марка). В политике сильная, востребованная идея и есть успешный бренд. В определенном смысле бренд является символическим выражением имиджа. В имидже государства причудливо сочетаются стихийные и целенаправленно формируемые линии, вырастающие из спонтанно возникающих и искусственно сконструированных мифов, символов, слухов и стереотипов, которые активно тиражируют каналы массовых коммуникаций. Важно подчеркнуть, что в современном информационном обществе, осознавшем силу и могущество информации, имидж государства не может быть отдан на откуп стихийному общественному мнению: он создается и тиражируется целенаправленными усилиями самого государства с использованием всего комплекса технических средств и каналов информационно-идеологического обеспечения. В современной политической науке сложилось несколько ключевых характеристик имиджа государства: а) простота и схематичность имиджа, которые достигаются с помощью редукции, т.е. сведения к единому знаменателю множества противоречивых элементов. Именно так добиваются компактности имиджа, его простоты и доступности для широких слоев населения; б) насыщенность имиджа информацией, несущей большую эмоциональную нагрузку посредством ограниченного набора символов; в) динамичность имиджа, предполагающая способность быстро и оперативно интерпретировать постоянно изменяющиеся внутренние и внешние реалии; г) закамуфлированная идеализация имиджа, предусматривающая его подачу с помощью определенного комплекса идей, в выгодном обрамлении, что не должно противоречить установкам и меняющимся психологическим ожиданиям целевой аудитории; д) информационно-технологическая составляющая имиджа. Здесь речь идет о формах, средствах и путях его «продажи» или распространения, где ключевую роль играют рекламные и PRтехнологии; е) социокультурная составляющая имиджа, отражающая политико-культурные особенности страны. Неотъемлемой частью имиджа являются национально-государственные символы и идеалы: эмблемы, гербы, флаги и другие атрибуты, воплощающие идею национально-государственного единства и величия. При формировании имиджа государства необходимо учитывать воздействие всей системы ценностей, сложившихся в данном обществе, что делает изучение социокультурных и исторических традиций, сформировавшихся в прошлом и передающихся от поколения к поколению, весьма актуальной задачей. Систему детерминант имиджа государства можно представить следующим образом: • базовые ценности и традиции; • природно-географические факторы; • ресурсный потенциал государства; • геополитическое положение страны; • форма государственного устройства; • внутренняя и внешняя политика государства; 117 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ национальные интересы; имидж ведущих политических лидеров; социально-психологические настроения в обществе; • информация в ведущих каналах массовых коммуникаций. В целенаправленном формировании имиджа государства участвуют не только политтехнологи, но и прежде всего элита страны. Многие исследователи важное место при продвижении позитивного имиджа государства отводят публичной (гражданской) дипломатии, осуществляющейся с помощью неофициальной внешнеполитической деятельности независимых непосредственно от правительства политических акторов — неправительственных организаций, движений и институтов, деятельность которых направлена на сохранение мира, развитие и улучшение межгосударственных отношений. Основными методами публичной (гражданской) дипломатии являются акции солидарности и поддержки, поиск консенсуса, сотрудничество, информационно-просветительская деятельность. Существенную роль в продвижении имиджа государства играют организации соотечественников за рубежом, культурные центры, а также деятельность государства, направленная на поддержку и защиту прав соотечественников, что обозначено в качестве национальных приоритетов России в концепции ее внешней политики. Любые имиджевые кампании политтехнологов по продвижению демократического образа России обречены на провал, если 30-миллионная зарубежная община России будет выглядеть в глазах иностранных граждан заброшенной и незащищенной. Вот почему особенно важно, чтобы сегодня внимание к поддержке русского языка и «русского мира» стало актуальным направлением политики российского государства. Ключевую роль в формировании имиджа государства призваны играть средства массовой коммуникации, поскольку коммуникация стала системообразующим элементом политики. Именно системный подход к информационному ресурсу в процессе формирования имиджевой стратегии государства способен принести успех, при этом важно объединить усилия всех каналов массовых коммуникаций: телевидения, радио, печати и интернетресурсов. Весьма эффективными средствами коммуникации при формировании имиджа государства являются информационные имиджевые кампании и • • • 118 распространение политических и социальных мифов, влияющих на чувства и поведение людей. Новые мифы создаются с помощью ярких эмоций, обращаясь к древним архетипам сознания. Например, американцы придумали «империю зла», «врагов цивилизации», «врагов демократии», чтобы укрепить имидж США как оплота цивилизации. С помощью новых политических мифов весьма успешно осуществили ребрендинг многие государства современного мира. Весьма интересный опыт построения современного имиджа государства представляет Великобритания. Слоган «Cool Britannia» («Классная Британия») придумал не политтехнолог, а популярный рекламист Уолли Олинс, консультировавший британское правительство. Придуманный в марте 1997 г. лозунг «Cool Britannia» уже через несколько месяцев стал поистине народным. «Британцы просто сходят с ума от рекламной фразы Cool Britannia. И, похоже, это новая национальная идея». Кроме идеи, британцев привлекла и творческая находка: девиз «Cool Britannia» лингвистически созвучен знаменитому слогану XVIII-XIX вв. «Rule, Britannia» («Правь, Британия»). Олинс лишь подхватил и озвучил идею, которая витала в воздухе и которую так ждала нация. В течение 1990-х гг. достаточно успешное репозиционирование провела Испания, создав новый имидж государства, во многом помогающий стране удерживать неплохие для Европы темпы развития. Используя Олимпиаду 1992 г. в Барселоне как точку отсчета, правительство развернуло широкую кампанию ребрендинга Испании. Испанская культура обрела новое прочтение с продвижением известных имен (например, таких как Педро Альмодовар) и культурных явлений (клубный остров Ибица). Символом Испании стал придуманный художником Жоаном Миро (1893-1983) солнечный диск, ставший первым логотипом государства. Самым большим вызовом в области брендинга для Испании является уход от «лубочного» образа страны — фиеста, фламенко, коррида — в сторону построения имиджа государства в целом: процветающая солнечная демократическая европейская страна, набирающая новые темпы экономического развития. У. Олинс считает пример ребрендинга Испании эталоном, на который можно ориентироваться. Таким образом, современная имиджевая стратегия государства включает несколько основных направлений: Разработка яркой идейной концепции и популярного слогана, созвучного настроениям ГЛАВА 8. СВЯЗИ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ В ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ большинства граждан страны и отвечающего историческим и социокультурным традициям. Системный охват все каналов массовых коммуникаций — телевидения, радио, печати, интернет-ресурсов, призванных активизировать в своей работе тему продвижения позитивного имиджа государства с помощью специальных программ, разделов, интернет-порталов и т.п. Оживление политических мифов, поддерживающих интерес нации к ее историческим героям и ключевым событиям политической истории, которые должны стать частью современной политической мифологии, окружающей имидж государства. Имиджевые атаки «с помощью личного обаяния» (charm offensive), когда ведущие политические лидеры находятся в центре информационной кампании и с помощью харизматических черт стараются улучшить имидж своей страны. Подключение известных деятелей науки и культуры к имиджевым проектам, проведение творческих конкурсов и объявление грантов. Разработка и проведение информационных имиджевых кампаний в связи с национальными праздниками, юбилеями, саммитами дружественных государств, поездками политических лидеров за рубеж. Активизация усилий публичной (гражданской) дипломатии, осуществляющейся с помощью неофициальной внешнеполитической деятельности неправительственных организаций, движений и институтов. Активизация деятельности организаций соотечественников за рубежом, развитие культурных центров, поддержка и распространение русского языка и культуры. Что касается процесса создания современного позитивного имиджа российского государства, то многие отечественные политологи жалуются на отсутствие продуманной «имиджевой стратегии», недостаток средств и системных усилий. Однако дело не только в этом: проблема заключается в первую очередь в содержании тех имиджевых проектов, которые предлагают российские информационные каналы. Сегодня остро ощущается недостаток ярких идей, по-настоящему созвучных глубоким традициям национальной культуры и потому поддержанных не только отдельными группами творческой или политической элиты, но и большинством российского общества. Символический капитал культуры нельзя искусственно сконструировать: сила его символического воздействия в том общественном резонансе внутри страны, который транслируется вовне энергетикой на- ционального культурного единства. Именно в этом заключена магическая миссия слова культуры, многократно подхваченного эхом миллионов и сегодня беспрецедентно усиленного массовыми коммуникациями. Наиболее глубоко к анализу вызовов информационной революции подошел немецкий философ и психолог Эрих Фромм (1900-1980) в своем фундаментальном труде «Анатомия человеческой деструктивности» (1973). Он обратил внимание на то, что человеку как существу, взыскующему смысла, важно опереться на определенную систему нравственных координат — разделить добро и зло, чтобы противостоять внешним обстоятельствам. Когда человек четко идентифицирует себя с определенным обществом, видит себя частью какой-то группы или коллектива, он «обрастает нравственными корнями», поскольку общество предлагает ему определенную систему координат, которая помогает всем коллективно выжить в самых сложных ситуациях. Ведь не случайно меньше всего поддаются манипулированию люди с четко выраженной социальной и политической позицией, поскольку манипулятивные воздействия обратно пропорциональны социокультурной идентичности, образованности, групповой солидарности, партийной принадлежности. Именно поэтому в выработке коллективной контрсуггестии особое значение имеет система воспитания и образования, развивающая гражданские качества, патриотизм, любовь к Родине. Особую роль в развитии коллективной идентичности играет национальная идея — система ценностных установок общества, в которых выражается самосознание народа и задаются цели личного и национального развития в исторической перспективе. Именно национальная идея является ядром символического капитала культуры, что позволяет в информационном пространстве сформировать яркий внешнеполитический имидж государства. С этой точки зрения культурной гегемонией обладает та страна, которая выстроит в информационном пространстве и предложит своим гражданам яркий символический проект национальной идеи — систему национальных приоритетов, идей и традиций, которые для большинства окажутся более значимыми, чем любые информационные воздействия и соблазны извне. При этом в глобальном контексте информационного пространства чрезвычайно важно, чтобы провозглашенные национальные цели и приоритеты были признаны остальным сообществом как гуманные. Внешнеполитический имидж страны должен вдохновлять ее граждан и вызывать 119 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ положительный резонанс в мировом общественном мнении. И не случайно одной из главных мишеней разрушения в постсоветской России стала система образования и науки, вымывание из школьных программ идей гражданственности и патриотизма, вплоть до скандально известного «переписывания» учебников отечественной истории, из которых бесследно исчезали наиболее значимые страницы русских побед. Широко известна также деятельность фонда Сороса в этом направлении. Именно поэтому так актуальны сегодня слова М. Маклюэна о преимуществах традиционных обществ в информационной войне. Его алгоритм победы в информационном противоборстве по-прежнему актуален: чтобы быть «агрессивно эффективными в современном мире информации», необходимо активизировать в сознании людей национальную систему приоритетов, создать яркий образ национальной идеи, адаптировать традиции к новым средствам коммуникации. Другими словами, источником победы в информационной войне может быть только символический капитал русской культуры, многократно усиленный современными высокими технологиями. Сегодня наиболее популярной идеей, глубоко укорененной в архетипах и кодах российской политической культуры, является идеология евразийства, поскольку, согласно многочисленным опросам социологов, большинство россиян (около 74%) по-прежнему считают Россию особой евразийской цивилизацией. Россия как мост между Европой и Азией, как цивилизация на рубеже культур, обращенная в своем творческом политическом диалоге как к миру Востока, так и к миру Запада, дорога и понятна и самим россиянам, и зарубежной политической аудитории. В этом можно усмотреть и цивилизационную миссию нашей культуры, и позитивный внешнеполитический имидж российского государства. Политическая активность России в рамках таких международных организаций, как Содружество Независимых Государств, Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), может и должна сопровождаться эффективными информационными имиджевыми кампаниями, раскрывающими высокую гуманитарную миссию России в политическом диалоге Востока и Запада. Евразийцы предложили множество ярких и глубоких гуманитарных символов российской политической культуры, о которых сегодня важно помнить в научных и политических дискуссиях. Это живое слово выдающихся национальных политиче120 ских мыслителей: Н. С. Трубецкого (1890-1938), П.Н. Савицкого (1895-1968), Г. В. Флоровского (1893-1979), Г. В. Вернадского (1886-1967), Л. Н. Гумилева (1912-1992) и др. Евразийство блестяще проявилось и в художественном творчестве, в литературе и искусстве, что также обладает колоссальным эмоциональным воздействием в информационном пространстве. Само понятие «Россия-Евразия» сегодня приобретает смысл сжатой культурно-исторической и геополитической характеристики: существует особый тип евразийской культуры, евразийской идентичности, евразийской политики и геополитики. Оно указывает на то, что в социокультурное бытие России вошли в соизмеримых между собой долях, перемежаясь и сплавляясь воедино, элементы культур Востока, Запада и Юга, создав особое синтетическое, евразийское геополитическое видение мира. Например, евразийцы высказали предположение о том, что в будущем объединительная миссия России-Евразии должна осуществляться в новых социокультурных формах: «В современный период дело идет о путях культурного творчества, о вдохновении, озарении, сотрудничестве». Россия должна попытаться в сфере мировой политики испробовать новые формы социокультурного диалога для достижения объединительной миссии. При этом евразийцы неустанно подчеркивали определяющее значение самой идеи единства Евразии в мировой геополитике, общей геополитической картине мира. Они были убеждены: если устранить этот евразийский центр, то все его остальные части, вся эта система материковых «окраин» (Европа, Передняя Азия, Иран, Индия, Индокитай, Япония) превращается как бы в «рассыпанную храмину». Этот мир, лежащий к Востоку от границ Европы и к северу от «классической Азии», есть то звено, которое спаивает в единство их всех. Именно поэтому Россия имеет все основания называться «срединным государством»: связующая и объединяющая миссия «срединного мира» играет огромную роль в мировой геополитике. В странах Востока, таких как Индия, Китай, Вьетнам, Япония, Иран, Сирия, и сегодня российская политическая культура и российская политическая миссия позитивно воспринимаются прежде всего в контексте евразийского диалога, именно поэтому общественно-политический резонанс в мировых каналах коммуникаций от имиджевых акций России в этом политическом ареале может быть огромным. Вопрос о символическом капитале российской политической культуры в информационном обществе — это вопрос о высоком престиже ГЛАВА 8. СВЯЗИ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ В ОРГАНИЗАЦИЯХ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ценностей и принципов, на которых организовано пространство власти, что заставляет живущий на этом пространстве российский народ и все окружающие его народы уважать сложившуюся систему геополитических сил. Русские культурные приоритеты со всей определенностью обозначил Г. В. Флоровский: «...есть бесспорная правда в живом пафосе родной территории, — дорога и священна родимая земля, и не оторваться от нее в памяти и любви. Но не в крови и почве подлинное и вечное родство. И географическое удаление не нарушает его, если сильны и крепки высшие духовные связи». Под русским трехцветным знаменем нельзя победить, пока оно выступает только символом государственной или национальной мощи. Оно неизменно должно стать в глазах народа символом веры, поэтому такое важное значение в России всегда имела национально-государственная идея, которую создавала интеллигенция. В этом смысле культурное возрождение России — более насущное национальное дело, чем текущие политические проблемы. Ни экономики, ни государственности, ни нации, ни позитивного внешнеполитического имиджа страны нельзя создать только по рациональному плану, поскольку единственная реальность и нации, и государства и его символического имиджа заключена в переживании людей, творящих эти процессы. Именно поэтому эффективные информационные имиджевые кампании должны начинаться с культурного обновления, а не с «политического заказа». Одним из главных условий для создания позитивного имиджа современного российского государства в мировых каналах коммуникаций является возрождение национальной гордости и высокой культурной самооценки: мы должны вновь научиться гордиться русской культурой, русским словом, русским искусством, прежде чем заинтересовать этим всех остальных. Не стоит забывать о том, что имидж страны в первую очередь создается у себя дома, и сегодня большинство материалов, в той или иной степени дискредитирующих Россию, появляется в российской прессе. Как пишет Жак Сапир, «нынешний имидж России отражает и двойственные представления о стране, сложившиеся у самих россиян. Вот уже почти два века русский взгляд на Россию колеблется между ханжеской самовлюбленностью и ярой самокритикой. Нередко именно в российской прессе западные коллеги черпают элементы для поддержания мрачного имиджа страны». Именно поэтому культурное возрождение страны является главным условием проведения эффективных имиджевых кампаний. Символический капитал культуры неосязаем и невеществен, но его сила — в мистических межиндивидуальных взаимодействиях, его нити уходят в неведомые тайники народной души. Вот почему духовное самоубийство России равносильно ее политическому самоубийству. В русской культуре «нация есть начало духовное», поэтому «мы можем культурно возродиться и восстать в духе, или Россия уже погибла». Британский культуролог и историк Арнольд Тойнби (1889-1975), исследовавший вызовы и ответы в истории цивилизаций, приводившие к их развитию и гибели, справедливо отметил: когда технологии эпохи могущественно подталкивают в одном направлении, мудрость вполне может потребовать уравновешивающего подталкивания в другом направлении. Эффективный ответ на вызов эпохи не может лежать в той же самой плоскости, иначе враждующие системы просто «взорвут» друг друга. Первыми ответ на вызов эпохи всегда находили люди творчества. После появления телевидения они неожиданно почувствовали потребность в личном контакте с аудиторией. Телевидение своей моделью глубокого, но пассивного участия побудило молодых поэтов читать свои стихи в кафе и на площадях, поскольку устное слово драматически, а не пассивно захватывает все человеческое существо. В информационном обществе аналогичный эффект дают трансляции в прямом эфире, «прямой провод» с президентом или мэром. Информационная эпоха, тиражирующая массовую культуру, высоко ценит харизматические пассионарные личности. Не случайно политтехнологи сегодня большое внимание отводят имиджевым атакам политиков «с помощью личного обаяния». Этот подход используют президент Д. А. Медведев и премьер-министр В. В. Путин. В качестве верховных представителей российской власти они активно общаются с представителями мировой политической элиты, стараясь изменить в лучшую сторону отношение к России. Высокоэффективные информационные технологии рождаются на пути гибридного смешения или встречи разных коммуникативных систем, которые взаимно усиливают друг друга. Так, соединение технологий шоу-концерта с политическими технологиями способно многократно усилить эффект политических действий, что продемонстрировали так называемые «бархатные революции». Современные системные исследования программируют гибридный принцип как метод творческого открытия, что позволяет увидеть в процессе пересечения двух средств коммуникации творческое рождение 121 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ новой формы. В сфере имиджевых кампаний этот принцип может привести к позитивному эффекту. Не случайно именно патриотические песни советской эпохи (гибрид технологий шоу-концерта с политическими технологиями) обладали колоссальным мобилизующим эффектом и производили неизгладимое впечатление на иностранцев (достаточно вспомнить знаменитую «Катюшу»). В эпоху информационной революции главную роль в политике начинают играть культурно-информационные технологии. Символическая культурная гегемония в информационном обществе приобретает сегодня значение решающего ноосферного оружия. Именно поэтому вопрос о позитивном имидже современного российского государства имеет первостепенное значение. КОНЕЦ КУРСА 122 ГЛАВА 8. СВЯЗИ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ В ОРГАНИЗАЦИЯХ Отпечатано в типографии РФЭИ. Как связаться с РФЭИ: Чтобы обратиться в РФЭИ, откройте ресурс RFEI Online по адресу: http://elearning.rfei.ru/support Позвоните по телефону 8-(4712)-36-09-36 (многоканальный) Напишите нам письмо: 305029, Российская Федерация, г. Курск, ул. Ломакина 17, а/я 304 Напишите нам электронное письмо на адрес: feedback@rfei.ru http://elearning.rfei.ru