Этапы развития бюджетного контроля в Российской Федерации. Органы, осуществляющие бюджетный контроль

Тема 1: Понятие, виды, методы бюджетного контроля. Лекция 1. «Основы бюджетного контроля» (2 ч.) 1. Этапы развития бюджетного контроля в Российской Федерации. 2. Органы, осуществляющие бюджетный контроль 3. Понятие виды, объекты бюджетного контроля. 4. Правовые принципы, задачи и функции государственного бюджетногоконтроля. 1. Бюджетный контроль в России в своем развитии прошел довольно длинный и сложный путь, который условно можно разделить на следующие этапы. Первый этап (1656 год – начало XIX века). В этот период предпринимаются попытки создания контрольно-ревизионных учреждений, однако их так и не было создано. В основном указанные учреждения выполняли счетные, а не контрольные функции. Официальной датой образования финансового или бюджетного контроля в России считается 10 марта 1656 г. когда был создан Приказ Счета Большой казны (Счетный приказ), или Приказ Счетных дел. Второй этап (начало XIX века – 1917 год) в этот период создаются первые специализированные органы бюджетного контроля в России, позднее в России выстраивается вертикальная структура организации бюджетного контроля, тем самым завершается формирование модели бюджетного контроля дореволюционной России. Формирования системы организации бюджетного контроля начался в начале XIX века, когда был принят Высочайший манифест от 28 января 1811 г. «О устройстве Главного управления Ревизии Государственных счетов», который заложил основу только для организации высших органов финансового контроля. Реформирование финансового контроля в 30-е гг. XIX века велось втрех основных направлениях: 1) создание четких правил ревизионныхмероприятий; 2) изменение структуры центральных контрольных органов; 3)реформирование местных контрольно-счетных учреждений Министерствафинансов, а также создание инструкций для их деятельности.Новая реформа организации бюджетного контроля в России начался в50-60 годы XIX века и продлился вплоть до 1917 года. Во главереволюционных преобразований был поставлен умный и опытный чиновникГосударственного контроля В.А. Татаринов. Под его руководством былоразработано новое кассовое устройство (принцип «единства кассы») и новыеправила «современной документальной ревизии».Одним из основных направлений реформы было создание местныхорганов Государственного контроля. С 1 января 1864 г. в качестве опыта встолице при Государственном контроле была образована Временнаяревизионная комиссия «для документальной современной ревизии расходов,производимых в Санкт-Петербурге, во время предстоящего в сей столицеопыта единства кассы». Далее с 1 января 1865 г. в 12 губерниях появилиськонтрольные палаты, а с 1 января 1866 г. подобные учреждения былиоткрыты во всех губерниях Российской империи, за исключением Закавказьяи Туркестанского округа. Новый счетный и ревизионный порядок вводилсяс учетом столичного опыта и образованием в каждой из этих губернийместного ревизионного органа – аналогичного Петербургской временнойревизионной комиссии.Контрольные палаты чаще всего создавались на базе существовавших вгуберниях контрольных отделений Казенных палат. Так, например, вКурской губернии такая палата была образована на основе Контрольногоотделения Казенной палатыи Палаты государственных имуществ. Новыеконтрольные палаты были выведены из подчинения местных органов власти,они стали базой Государственного контроля для получения первичныхдокументов по совершению операций с материальными ценностями врегионах. В результате проведенной реформы была создана единая системабюджетного контроля, состоящая из Государственного контроля и еготерриториальных отделений. Итогом реформы стало то, что в 1911 году вкаждой из 60 губерний России существовали контрольные палаты. Третий этап – это советский период (1917–начало 90-х годов). Уже в начале создания советских органов управления государства новыевласти пошли по пути создания централизованной системы бюджетногоконтроля, что, естественно, не могло ни повлиять на дальнейшее развитиесоветской системы бюджетного контроля.14 (27) ноября 1917 г. на заседании ВЦИК был обсужден проектДекрета о рабочем контроле. На следующий день проект был принятСовнаркомом и подписан В.И. Лениным. В декабре 1917 г. СовнаркомРСФСР были приняты декреты «Об образовании в составе КоллегииКомиссариата Государственного контроля», «О правах Народного Комиссарапо Государственному контролю в Совете Народных комиссаров». Фактически Государственный контроль в тот период времени подчинялсяВЦИК.18 (31) января 1918 г. Совнарком принял Декрет «Об образованииЦентральной контрольной коллегии, местных учетно-контрольных коллегийи контрольных комиссий». Это было фактически началом создания вСоветском государстве единых органов контроля по всей стране. 10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов принял КонституциюРСФСР, в соответствии с которой Наркомат Государственного контроля сталорганом исполнительной власти, а 7 февраля 1920 г. он был преобразован вНародный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции. В начале 1920 г. произошла новая реорганизация Госконтроля. 7 февраляВЦИК принял Декрет «О рабоче-крестьянской инспекции». Народныйкомиссариат Государственного контроля постановлением ВЦИКпреобразовался в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции(далее НК РКИ) с включением в него ведомственных инспекций. За НК РКИсохранились все функции Государственного контроля. В дальнейшем продолжается централизация государственногоконтроля. Так, с целью усиления партии в административно-хозяйственнойсистеме государства в апреле 1923 года происходит объединениеЦентральной контрольной коллегии (ЦКК) и НК РКИ, таким образомсоздается единый орган – ЦКК-РКИ. Положение о Финансово-контрольном управлении, было утвержденоНаркомфином СССР и НК РКИ 21 декабря 1923 г . П. 4, части II указанногоПоложения закреплял структуру органов финансового контроля Союза ССР.Так, определялось, что «финансовый контроль состоит из: а) Финансово-контрольного управления Союза ССР; б) финансово-контрольныхуправлений союзных республик; в) контрольно-бухгалтерских управлений вавтономных республиках и в губерниях и областях (губернских и областныхконтролей); г) специальных контрольных частей при управлениях илиправлениях транспорта». При этом п. 15 устанавливал, что «Финансово-контрольные управления союзных республик проводят свою работу впределах исполнения республиканских бюджетов и особых порученийФинансово-контрольного управления НКФ Союза ССР».12 ноября 1923 г. ЦИК Союза ССР утвердил «Положение о народномкомиссариате рабочее-крестьянской инспекции». Согласно ему, НК РКИпризнавался основным органов Советской власти по проведению в жизньмероприятий, способствующих усовершенствованию государственногоаппарата, приспособлению его к задачам социалистического строительства. 16 ноября 1926 г. постановлением Совнаркома СССР вместоФинансово-контрольного управления Наркомфина СССР образуется Главноеуправление Госфинконтроля. Территориально в его составе создаютсяуправления и отделы при Наркомфинах союзных республик и местныхфинансовых органов. Однако самостоятельно Госфинконтрольпросуществовал недолго, в 1930 г. решением ЦИК и СНК СССР он былреорганизован, а его функции перешли органам РКИ.9 декабря 1932 г. Постановлением СНК на Наркомфин и его местныеорганы были возложены полномочия по проведению ревизий бюджетныхучреждений и хозяйственных организаций. В это же время было принятовременное положение о финансово-бюджетных инспекциях НаркомфинаСССР, Наркомфинов союзных республик и местных финансовых органов. 23 октября 1937 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР в составеНаркомфина СССР вместо финансово-бюджетной инспекции образуетсяКонтрольно-ревизионное управление, имеющее свои территориальныеотделения. Положение о Контрольно-ревизионном управлении утвержденопостановлением СНК СССР 9 мая 1938 г.После войны реформа бюджетного контроля в СССР продолжается. Так, контроль становится основной задачей министерства финансов СССР иместных финансовых органов. Бюджетный контроль осуществлялся присоставлении проектов бюджетов, рассмотрении финансовых планов и смет, впроцессе финансирования учреждений и предприятий и взиманияустановленных законом государственных доходов и налогов, а также путеманализа как периодической, так и годовой отчетности предприятий иучреждений. Министерство финансов СССР и его местные органы свою контрольнуюработу осуществляли в соответствии с утвержденными планами, в которыхуказывались объекты проверок, исполнители и сроки проведения.Существенные изменения произошли и на местах. В частности,сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся стали образовыватьпостоянные комиссии, состоящие из обычных работников. Сельские ипоселковые Советы – это самые массовые органы власти в СССР. В болеечем 44 тысячах сельских и поселковых Советов страны работало порядкаполутора миллионов выборных представителей народа. Кроме того, в работепостоянных комиссий этих Советов участвовали около миллиона семисоттысяч активистов. Данные представители и активисты выполняливажнейшую функцию управления – контроль, получивший название«народный контроль».В то время народному контролю, то есть контролю снизу уделялосьбольшее внимание. В 1979 году был принят специальный нормативный акт,регулирующий систему народного контроля. Органами народного контроля в СССР являлись: Комитет народногоконтроля СССР, комитеты народного контроля союзных и автономныхреспублик, краев, областей, а также окружные, городские и районныекомитеты народного контроля, группы и посты при сельских и поселковыхСоветах депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях,организациях и воинских частях. В СССР в послевоенное время важнейшим (но не единственным)финансово-контрольным учреждением было Контрольно-ревизионноеуправление Министерства финансов СССР. Система контрольно-ревизионных органов Министерства финансов СССР строилась на началахцентрализации. Следовательно, не применялся принцип двойногоподчинения – одновременно местному исполкому и вышестоящемуведомству. При этом все нижестоящие органы контрольно-ревизионногоаппарата на местах подчинялись КРУ министерств финансов союзныхреспублик.Важное значение для дальнейшего развития финансового контроляимел XXVI съезд КПСС (1981 г.). В «Основных направленияхэкономического и социального развития СССР на 1981–1985 годы и напериод до 1990 года» была отмечена необходимость обеспечения во всехзвеньях народного хозяйства строгого режима экономии и бережливости,ведения решительной борьбы с бесхозяйственностью и расточительством,повышения ответственности за это министерств, ведомств и других органовуправления, усиления контроля за результатами хозяйствования во всехзвеньях экономики, совершенствования контрольно-ревизионной работы,повышения роли народного контроля, бухгалтерского учета иведомственного контроля в обеспечении государственной дисциплины,сохранности социалистической собственности и соблюдения режимаэкономии, плановой и финансовой дисциплины. Четвертый этап (с начала 90-х годов XX века по настоящее время). После распада СССР, в основу органов бюджетного контроляисполнительной власти не только Российской Федерации, но и другихгосударств бывшего союзного государства легла структура Главногоконтрольно-ревизионного управления Министерства финансов СССР. ВРоссии на его базе в августе 1998 г. был создан Департаментгосударственного финансового контроля и аудита Министерства финансовРоссийской Федерации, а 6 августа 1998 г. Постановлением ПравительстваРоссийской Федерации № 888 «О территориальных контрольно-ревизионныхорганах Министерства финансов Российской Федерации» утвержденоПоложение о Контрольно-ревизионный управлениях Министерства финансовРоссийской Федерации в субъектах Российской Федерации.Контрольно-ревизионные управления Минфина России в субъектахРоссийской Федерации просуществовали вплоть до административнойреформы 2004 года, когда на основании Указа Президента РоссийскойФедерации от 9 марта 2004 года № 314 была создана Федеральная службафинансово-бюджетного надзора на базе Департамента государственногофинансового контроля и аудита и Департамента валютного контроля,существовавших в рамках Министерства финансов РоссийскойФедерации исоответствующих территориальных органов (контрольно-ревизионныхуправлений и территориальных органов валютного контроля).16 мая 1991 г. был принят закон СССР «О Контрольной палатеСССР», который так и не был реализован. Однако в 1995 году в РоссийскойФедерации была создана Счетная палата Российской Федерации, а также ссередины 90-х годов в субъектах Российской Федерации началиформироваться региональные контрольно-счетные органы.С 1 октября 2011 года вступил в силу ФЗ «Об общих принципахорганизации и деятельности контрольно-счетных органов субъектовРоссийской Федерации и муниципальных образований», который закрепилунифицированную модель организации контрольно-счетных органов иповлиял на дальнейшее развитие системы организации бюджетного контроляв Российской Федерации. 2. Бюджетный контроль, выступая видом финансового контроля, в условиях рыночных отношений приобретает особую значимость в силу того, что бюджет является особым «атрибутом» государства, который позволяет государству с одной стороны, как стимулировать развитие экономических отношений, так и с другой стороны, при принятии неправильных управленческих решений и осуществлении соответствующих действий, дестимулировать развитие экономики страны. Бюджетный контроль, по образному выражению выдающегося ученого-финансиста первой четверти XX века И.Х. Озерова1, является «последним, но очень важным колесом в бюджетном механизме государства». Бюджетный контроль важен не только на стадии исполнения бюджета, но и на стадиях составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы, т.е. на стадии планирования доходов и расходов. Таким образом, должно проверяться не только качество исполнения бюджета как по доходам, так и расходам, но и качество планирования бюджета, поскольку именно от того как будут запланированы доходы и расходы в бюджете будет зависеть и выполнение финансовых обязательств государством. Не случайно законодатель установил один из принципов бюджетной системы «принцип достоверности бюджета» (ст. 37 БК РФ)2. Именно посредством контроля осуществляется обратная связь государства с обществом, когда общество узнает о том, как были израсходованы, полученные финансовые ресурсы государством. Стоит заметить, что контроль как функция управления является процессом прерываемым, который заканчивается актом проверки. Легальное определение бюджетного контроля в законодательстве отсутствует. В действующей редакции БК РФ раздел IX носит название «Государственный (муниципальный) финансовый контроль», а в ст. 165 БК указывается лишь на то, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Проектом БК РФ предусматривается название раздела IX «Государственный (муниципальный) бюджетный контроль. Таким образом, в проекте БК РФ указывается на осуществление самостоятельного вида контроля – бюджетного - со стороны государства, в лице уполномоченных органов, но вместе с тем также отсутствует сама дефиниция «бюджетный контроль». В связи с этим представляется уместным привести несколько мнений ученых на данную категорию. Так, Д.Л. Комягин3 считает, что бюджетный контроль является разновидностью финансового контроля, осуществляемого уполномоченными органами за деятельностью участников бюджетного процесса, связанную с мобилизацией, распределением и использованием средств бюджетов бюджетной системы. Саттарова Н.А4 полагает, что бюджетный контроль – это вид государственного финансового контроля, осуществляемого в сфере бюджетной деятельности, направленного на установление законности, достоверности, экономической эффективности деятельности участников бюджетного регулирования и бюджетного процесса. По мнению А.В. Голубева5 бюджетный контроль представляет собой процесс воздействия уполномоченных органов государственной власти или органов местного самоуправления на участников исполнения бюджетов, выраженный в исследовании и фиксировании их состояния и поведения по осуществлению части бюджетного процесса, связанной с исполнением бюджетов, в сопоставлении их зафиксированного состояния и поведения с требованиями правовых норм, издании индивидуальных правовых актов. Как представляется, бюджетный контроль в данном определении рассматривается в узком смысле, т.е. только как контроль на стадии исполнения бюджета, но бюджетный контроль осуществляется так же и на стадии планирования (составления), рассмотрения и утверждения бюджета. Несмотря на отсутствие легального определения «бюджетного контроля» представляется, что все вышеприведенные трактовки объединяет следующие: во-первых, данный вид контроля является разновидностью финансового контроля; во–вторых, осуществляется в особом юридическом процессе – бюджетном, как на стадии планирования, так и исполнения, а также в отчетной стадии (на стадии составления бюджетной отчетности, а также ее рассмотрении и утверждении); в-третьих, осуществляется в бюджетной деятельности государства в-четвертых, данный вид контроля направлен на оценку эффективности государственного (муниципального) управления в бюджетной сфере и оценку эффективности управления бюджетом. Государственный бюджетный контроль также называют государственнымаудитом. В частности в ч.1 ст.1 Федерального закона от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетнойпалате Российской Федерации" установлено, что «настоящий Федеральный законрегулирует отношения, возникающие в процессе осуществления Счетной палатойРоссийской Федерации внешнего государственного аудита (контроля) порядкаформирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета,бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью ииными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты». «Государственный аудит – вид финансового контроля,осуществляемый контролирующими органами, не зависит от органов исполнительнойвласти и подотчетен органам законодательной власти. В Российской Федерациигосударственный аудит проводится на федеральном, региональном и муниципальномуровнях». Стоит отметить, что государственный финансовый аудит тесно связан аудитом эффективности, но имея общую базу, которая основывается на общих принципах финансового контроля, имеет при этом разное содержание. Именно поэтому аудит эффективности можно выделить как отдельный тип финансового контроля. «Одно из основных отличий аудита эффективности от финансового аудита, то, что его объектами являются не только организации, предприятия и учреждения, но и различные социальные группы граждан в деятельности которых учувствуют бюджетные средства. Так же нужно учитывать, что проведение аудита эффективности требует большее количество времени и затрат, имеет наиболее сложный порядок проведения, по сравнению с проверками законности и целевого использования бюджетных средств, то есть финансовым аудитом. Это связано с тем что для такого рода проверок как правило выбираются наиболее общественно значимые и крупные сферы расходования средствбюджета». Бюджетный контроль является самостоятельным видом финансовогоконтроля и представляет собой деятельность по проверке законности, эффективности, целесообразности и достоверности действий различных субъектов, направленных наформирование, распределение и использование средств централизованных денежныхфондов. Объекты контроля: главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными (муниципальными) программами; государственные (муниципальные) учреждения; государственные (муниципальные) унитарные предприятия; государственные корпорации и государственные компании; хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах; юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, государственных (муниципальных) контрактов, соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги таких юридических лиц; органы управления государственными внебюджетными фондами; юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования; кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. 2. Органы, осуществляющие бюджетный контроль Бюджетный контроль осуществляют следующие исполнительные и представительные органы государственной власти и местного самоуправления: Федеральное собрание; Счетная палата Российской Федерации; Центральный банк Российской Федерации (Банк России); Федеральное казначейство Российской Федерации; Федеральная налоговая служба Российской Федерации; Федеральная таможенная служба Российской Федерации; Органы представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; Финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; Главные распорядители бюджетных средств; Распорядители бюджетных средств. 4.Государственному бюджетному контролю как части финансовой деятельностиприсущи те же принципы, на которых осуществляется финансовая деятельностьгосударства и муниципальных образований и которые закреплены в Конституции РФи других нормативно-правовых актах. Одним из основополагающих нормативно-правовых актов, закрепляющихпринципы финансового контроля, а также бюджетного контроля, как одной изсоставляющих финансового контроля, является Лимская декларация руководящихпринципов контроля, принятая IX Конгрессом Международной организации высшихорганов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г. Лимская декларация с позиций международного права не имеет обязательногохарактера, но при этом является сосредоточением международного опыта организациигосударственного финансового контроля. Государство, которое приняло за основупринципы Лимской декларации, выражает согласие с постулатами, принятымимеждународным сообществом при обобщении исторического опыта создания иосуществления государственного финансового контроля, из которых и выводятся этипринципы. «Прямого указания на формулировку постулатов в декларации нет, однакоони вытекают из контекста самой декларации:  Государство,взявнасебяобязанностьуправленияцентрализованнымифинансами,несетответственностьправильность и эффективность их использования;  Государство само устанавливает модель организации и правила осуществлениягосударственного финансового контроля (как внешнего, так и внутреннего) изакрепляет их в Конституции и других законодательных и правовых актах;  В финансовой деятельности государства и его структур не должно бытьнаправлений, изъятых из системы контроля;  Контрольные органы (как внешние, так и внутренние) должны быть повозможности максимально независимы от проверяемых ими государственныхструктур;  Контрольные органы не несут ответственности за ошибки, допущенныепроверяемыми;  Меры по результатам контроля должны принимать сами руководителипроверенных организаций, контрольные органы могут давать рекомендации поустранению выявленных нарушений и недостатков или обращаться в компетентныеорганы с требованием о применении таких мер;  Учитывая высокий профессионализм работников контрольных органов, онимогут быть привлечены в качестве экспертов по проектам законов и других правовыхактов государства в финансовой сфере, однако это не должно влиять на эффективностьих основной деятельности, и на них не должны возлагать ответственность зарезультаты использования их экспертного мнения». На основе анализа положений Лимской декларации можно сделать вывод о том, что принципы финансового контроля следующие:  независимость высшего контрольного органа (органа парламентского контроля);  сочетание предварительного контроля и контроля по факту;  сочетание внешнего и внутреннего контроля;  формальный контроль и контроль исполнения. В основном нормативно-правовом акте, регулирующем бюджетный контроль вРоссийской Федерации, Бюджетом кодексе РФ, принципы бюджетного контроля небыли прямо закреплены. Однако их можно охарактеризовать через принципыдеятельности органов, осуществляющих контроль. Так ст. 4 Федерального закона от07.02.2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" закреплено,что«деятельностьконтрольно-счетныхоргановосновываетсянапринципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности». Бюджетному контролю как виду государственного финансового контроляприсущи те же цели, задачи, функции и те же проблемы – отсутствие единойконцепции контрольной деятельности, единых критериев оценки эффективности,рациональности,целесообразностирасходованияииспользованиясредств.«Главнойзадачейбюджетногоконтроляявляетсясодействиереализации финансовой политики государства посредством обеспечения соблюденияфинансового законодательства, финансовой дисциплины, недопущения нецелевогоиспользования бюджетных средств. Бюджетный контроль способствует разработке иреализацииоптимальнойфинансовойибюджетнойполитики,максимальный рост поступлений в государственный бюджет и развитие экономики». Иными задачами бюджетного контроля являются:  контрользасоблюдениемдействующегобюджетногозаконодательства;  обеспечение правильности составления и исполнения бюджета и внебюджетныхфондов;  обеспечение своевременности и полноты выполнения обязательств гражданамии хозяйствующими субъектами перед государственным бюджетом;  проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств исредств внебюджетных фондов;  проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках идругих кредитных учреждениях;  контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;  выявление резервов роста доходов бюджетов разных уровней;  обеспечение сохранности государственной собственности. Особое положение бюджетного контроля выражается в его собственныхфункциях. Являясь фактором, обеспечивающим нормальное функционированиесоциальной системы, эта контрольная деятельность применяет правовые способывоздействия на общественные отношения с помощью следующих функций: выявлениеотклонения, анализ причин отклонения, коррекция деятельности объекта контроля, превенция и правоохрана. Выявление отклонений включает в себя широкий круг деятельности. Это -обнаружение отклонений при исполнении законов в части использования средствгосударственного бюджета; и расхождения в формировании доходной части ииспользованиирасходнойчастибюджета;отклонениявсферефинансовойдеятельности министерств, ведомств, учреждений и предприятий. Анализ причин обнаруженных отклонений. Данная функция предполагаетанализ фактов, послуживших причиной того или иного отклонения, установление лиц,ответственных за отклонение. Функция коррекции деятельности представляет собой разработку предложенийпо ликвидации обнаруженных отклонений в процессе формирования и исполнениябюджета, а также в процессе финансово-хозяйственной деятельности учреждений ипредприятий. Функция превенции. Одним из важных элементов развития и базой дляукрепления эффективности контрольной деятельности служит профилактическаяработа для превенции правонарушений. Целью профилактики является поиск причини условий совершения правонарушений и их последующее устранение с цельюпредупреждения новых противоправных действий, снижения их уровня в социуме.Контрольную деятельность осуществляет множество субъектов, тем не менее всеони в большей или меньшей мере проводят профилактические мероприятия. Целипревенции достигаются: в процессе осуществления контрольной деятельности приобнаружении правонарушений и виновных лиц; при непосредственной реализацииправовых актов, принятых в результате контроля, в которых указаны рекомендации поустранению условий,способствующихправонарушениям; припроведенииконтрольными органами специальных профилактических мер.Отдельное место в системе мер профилактики занимают правовые актыконтрольных органов. Факт вынесения обоснованного и законного постановления поделу сам по себе имеет важное превентивное значение, причем как для лица,признанного виновным, так и для всех лиц, прямо или косвенно вовлеченных в процессконтроля. Имеется целый ряд специальных правовых актов предупредительногохарактера, выносимых субъектами контроля.Особоезначениевработеконтрольныхоргановимеетконкретнаяпрофилактическая деятельность: выявление и изучение причин тех или иныхнедостатков и нарушений, предпосылок, которые их вызвали, обобщение результатов предыдущих проверок, разработка и претворение в жизнь превентивных мероприятийорганизационного и воспитательного характера, рекомендаций и обязательныхуказаний органам управления по принятию соответствующих мер. Профилактика является одним из наиболее перспективных видов контрольной деятельности, основное предназначение которой предупреждение возможных правонарушений, определение мер по устранению предпосылок, способствующих совершению правонарушений, а в случае обнаружения неправомерного поведения применение соответствующих правоохранительных средств.  Функция правоохраны. Контрольная деятельность государственных органов является в большой мере правоохранительной, хотя и не заключается только в ней. Эта функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер государственного или иного общественного воздействия. По действующему законодательству не все контрольные органы полномочны как самостоятельно привлекать к ответственности виновных лиц, так и ставить перед вышестоящими органами вопрос о привлечении нарушителей к административной ответственности, а перед судебно-следственными - о привлечении к уголовной ответственности. Лекция 2. Формы (виды) и методы бюджетного контроля. (2 ч.) Вопросы: 1.Правовые формы (виды) осуществления государственного бюджетного контроля 2. Организационные методы осуществления государственного бюджетного контроля В соответствии с действующей редакцией БК РФ бюджетный контроль делится 1. на внешний, 2. внутренний государственный (муниципальный финансовый контроль (ст. 265 БК РФ) 3. и контроль учредителя (ведомственный контроль) (ст. 160.2-1 БК РФ). Стоит заметить, что второй вид контроля – внутренний государственный финансовый контроль в большей степени касается казенных учреждений. Согласно п. 2 ст. 265 БК РФ внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений осуществляют Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, которые являются соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) (п. 3 ст. 265 БК РФ). Полномочия органов государственного (муниципального) контроля как внешнего, так и внутреннего во многом имеют схожие позиции. Так, органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля в соответствии со ст.268.1 БК РФ осуществляют контроль: за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются согласно статье269.1 БК РФ осуществляют контроль: за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. Таким образом, основным полномочием и органов внешнего государственного (муниципального) контроля и внутреннего государственного (муниципального) контроля при осуществлении контроля за объектами контроля является соблюдение бюджетного законодательства объектами бюджетного контроля 2. Методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. Под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Под ревизией понимается комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности. По сравнению с другими формами контроля ревизия характеризуется следующими особенностями: • используются различные источники информации, но обязательно документально подтвержденные; • всегда исследуются уже совершившиеся факты, за исключением проверки фактического наличия ценностей; • применяются различные и многочисленные методические приемы и контрольно-ревизионные процедуры; • выводам присуща конкретность в определении ущерба, потерь, недостач ценностей, виновных лиц; выводы обоснованы системой доказательств. Идеология ревизии как формы контроля основана на обеспечении сохранности иэкономного расходования средств. Само происхождение слова определяет еесущность. В переводе с латинского ревизия (revisio) означает «пересмотр». Таким образом, определяется сущность ревизии как надстроечной формы контроля, всегдаосуществляемой специальными контрольными органами. По содержанию и полноте охвата всех сторон деятельности организацииразличают комплексные, документальные, тематические и выборочные ревизии. Результаты проверки, ревизии оформляются актом. Проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе встречные проверки. Под камеральными проверкамипонимаются проверки, проводимые по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной (бухгалтерской) отчетности и иных документов, представленных по его запросу. Под выездными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов. Под встречными проверками понимаются проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля. Под обследованием понимаются анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля. Обследование обычно используется для выявления необходимости проведенияревизии или проверки, поэтому представляется неправомерным ограничивать кругконтролирующих субъектов, которые могут осуществлять обследование, главнымираспорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета,главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета Результаты обследования оформляются заключением. Под санкционированием операций понимается совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Собственные методические приемы бюджетного контроля можно объединить следующие группы: расчетно-аналитические, эмпирические, документальные,обобщения и реализация результатов контроля. Расчетно-аналитические приемы включают экономический анализ,статистические расчеты, экономико-математические методы. Эмпирические методы, к ним относятсяинвентаризация, контрольные замеры, выборочные и сплошные наблюдения,экспертизы, служебное расследование. Документальные приемы состоят из информационного моделирования из исследования документов. Тема 2. Внешний бюджетный контроль. (4.) Лекция «Бюджетный контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ, муниципальных образований» Вопросы: 1. Правовой статус Счетной палаты РФ и ее компетенция. 2. Предписание Счетной палаты. Уведомление Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения 3. Правовые основы статуса региональных и муниципальных контрольно-счетных органов. 4. Аудит эффективности 1. Счетная палата РФ - высший орган внешнего государственного аудита (контроля), подотчетный Федеральному Собранию РФ, участвующий в осуществлении парламентского контроля. Конституционный Суд РФ охарактеризовал Счетную палату как специализированный постоянно действующий орган парламентского контроля за исполнением федерального бюджета. Независимость высшего контрольного органа, гарантированная Конституцией РФ и законом, "позволяет ему работать с высокой степенью инициативы и автономии даже в том случае, когда он выступает представителем парламента и проводит проверки по указаниям последнего" (ст. 8 Лимской декларации руководящих принципов контроля). Деятельность Счетной палаты РФ не может быть приостановлена, в том числе в связи с роспуском Государственной Думы (ст. 2 Закона о Счетной палате). Счетная палата РФ осуществляет внешний государственный аудит (контроль) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и иными ресурсами (в пределах ее компетенции), обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие РФ. В соответствии со своими полномочиями она вправе инициировать перед субъектами права законодательной инициативы предложения о совершенствовании бюджетного законодательства РФ и развитии финансовой системы РФ, а также участвовать в законопроектной деятельности государственных органов. Содержание направлений деятельности Счетной палаты РФ устанавливается в соответствии с Законом о Счетной палате, БК РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также стандартами Счетной палаты РФ (ч. 1 ст. 35 Закона о Счетной палате). Правовой основой регулирования процедурных и внутренних вопросов деятельности Счетной палаты РФ является ее Регламент . Счетная палата разрабатывает и утверждает общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального аудита (контроля) для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований Контрольные полномочия Счетной палаты РФ, как указывает С.М. Шахрай, распространяются, по существу, на всех экономических субъектов вне зависимости от видов и форм собственности, если "они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества" 2. Перечень основных задач Счетной палаты РФ определен в ст. 5 Закона о Счетной палате. К ним относятся: 1) контроль за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; 2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития РФ; 3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам РФ порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, в том числе для целей стратегического планирования в Российской Федерации; 4) анализ недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса; 5) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов; 6) определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ; 7) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных кредитных организациях РФ; 8) обеспечение (в пределах компетенции) мер по противодействию коррупции. Контрольная и экспертно-аналитическая деятельность осуществляется Счетной палатой РФ путем проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в форме предварительного аудита, оперативного анализа и контроля и последующего аудита (контроля) в соответствии с утверждаемыми Счетной палатой стандартами внешнего государственного аудита (контроля). В Законе о Счетной палате закреплены следующие виды контрольной и экспертно-аналитической деятельности: - финансовый аудит (контроль). Цель - документальные проверки достоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной и иной отчетности, целевого использования федеральных и иных ресурсов, проверки финансовой и иной деятельности объектов аудита (контроля); - аудит эффективности. Цель - определение эффективности использования федеральных и иных ресурсов, полученных объектами аудита (контроля) для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач развития Российской Федерации и осуществления возложенных на нее функций; - стратегический аудит. Цель - оценка реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, предусмотренных документами стратегического планирования Российской Федерации; - иные виды аудита (контроля) в соответствии со стандартами внешнего государственного аудита (контроля), утверждаемыми Счетной палатой. К таким видам аудита относятся, в частности, аудит государственных программ Российской Федерации (федеральных целевых программ); аудит государственных и международных инвестиционных проектов; аудит федеральных информационных систем и проектов; аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля). Счетная палата осуществляет как предварительный аудит формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, так и комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по проверке исполнения федерального закона о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Важным направлением ее работы является и аудит (контроль) деятельности Центрального банка РФ, других банков и небанковских кредитных организаций, входящих в банковскую систему Российской Федерации, в части обслуживания ими федерального бюджета и других федеральных денежных средств, а также деятельности Центрального банка РФ по обслуживанию государственного долга Российской Федерации. Счетной палате обязаны оказывать содействие, предоставляя информацию, необходимую для выполнения ее задач и функций, контрольные органы Президента и Правительства РФ, органы государственной безопасности, правоохранительные органы, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, Центральный банк РФ, финансовые органы, налоговые органы и иные государственные органы, подразделения внутреннего аудита. На современном этапе приоритетной для Счетной палаты РФ является задача повышении результативности аудиторской работы. Это касается как национальной деятельности, так и деятельности в формате экономической интеграции. И здесь одним из важных вопросов взаимодействия органов государственного контроля стран - участниц Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС) является разработка методологического обеспечения внешнего аудита и соответствующих стандартов аудита в рамках ЕАЭС. Договор о ЕАЭС от 29 мая 2014 г. предусматривает активное участие национальных органов государственного финансового контроля в деятельности ЕАЭС. Предусмотрена ревизия финансово-хозяйственной деятельности органов ЕАЭС для осуществления контроля за исполнением его бюджета. Ее будет осуществлять группа ревизоров - представителей органов государственного финансового контроля государств - членов ЕАЭС В целях определения эффективности формирования, управления и распоряжения средствами бюджета ЕАЭС, эффективности использования его имущества и других активов ст. 22 Договора о ЕАЭС предусмотрен внешний аудит (контроль) . Стандарты и методология внешнего аудита (контроля) совместно определяются высшими органами государственного финансового контроля государств-членов. Кроме того, Счетная палата РФ при сотрудничестве с Контрольной палатой Республики Армения, Комитетом государственного контроля Республики Беларусь, Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан в рамках совместных контрольных мероприятий будут ежегодно проверять соблюдение уполномоченными органами государств - членов ЕАЭС положений Протокола о порядке зачисления и распределения сумм ввозных таможенных пошлин, а также иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие, их перечисления в доход бюджетов государств-членов. Обладая опытом соответствующей деятельности в рамках аудита бюджета Союзного государства с Республикой Беларусь, Счетная палата РФ активно участвует в реализации Договора о ЕАЭС, являясь координатором работы по институированию органов аудита и контроля. 3. Государственный финансовый контроль, осуществляемый контрольно-счетной палатой субъекта РФ, представляет собой "специальную форму контроля уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации за расходованием и оборотом бюджетных средств субъекта Российской Федерации" . Контрольно-счетные палаты рассматриваются в научной литературе в качестве региональных органов государственной власти с особым статусом - как "финансово-контрольные органы, непосредственно не входящие ни в одну из трех ветвей власти" . Статья 153 БК РФ, закрепляя бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов, устанавливает, что они формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. В ст. 2 Закона о деятельности КСО субъектов РФ уточнены начала основанного на Конституции РФ правового регулирования организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований: 1) в первом случае такое регулирование осуществляется Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" , БК РФ, Законом о деятельности КСО субъектов РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ; 2) во втором - Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", БК РФ, Законом о деятельности КСО субъектов РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также в соответствии с законами субъекта РФ. Контрольно-счетный орган субъекта РФ является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Контрольно-счетный орган муниципального образования - это постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, который образуется представительным органом муниципального образования. Названные органы подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или представительному органу муниципального образования. Важное значение для определения их места в системе государственного (муниципального) внешнего финансового контроля имеет положение п. 4 ст. 3 Закона о деятельности КСО субъектов РФ о том, что контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Их деятельность не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа. В статье 9 Закона о деятельности КСО субъектов РФ определены основные полномочия контрольно-счетного органа субъекта РФ: 1) контроль за исполнением бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; 2) экспертиза проектов законов о бюджетах субъекта РФ и проектов законов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда; 3) внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ, годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; 4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта РФ, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством РФ; 5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта РФ; 6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта РФ, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета субъекта РФ и имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ; 7) финансово-экономическая экспертиза проектов законов субъекта РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ в части, касающейся расходных обязательств субъекта РФ, а также государственных программ субъекта РФ; 8) анализ бюджетного процесса, происходящего в субъекте РФ, и подготовка предложений, направленных на его совершенствование; 9) контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта РФ бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФ, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных БК РФ; 10) подготовка информации о ходе исполнения бюджета субъекта РФ, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); 11) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции; 12) иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. Таким образом, помимо финансового контроля за контрольно-счетными органами закрепляются и "общие управленческие полномочия, такие как соблюдение установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта РФ, в том числе охраняемым результатом интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту Российской Федерации, что не является непосредственно финансовым контролем, но с ним связано" Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. Контрольно-счетный орган субъекта РФ и контрольно-счетные органы муниципальных образований при осуществлении своей деятельности взаимодействуют между собой, с контрольно-счетными органами других субъектов РФ и муниципальных образований, а также со Счетной палатой РФ, с территориальными управлениями Центрального банка РФ, налоговыми органами, органами прокуратуры, иными правоохранительными, надзорными и контрольными органами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Счетная палата РФ вправе: 1) организовывать взаимодействие с контрольно-счетными органами субъектов РФ и контрольно-счетными органами муниципальных образований, в том числе при проведении совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий; 2) оказывать организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь; 3) содействовать в получении профессионального образования и дополнительного профессионального образования работников контрольно-счетных органов; 4) осуществлять планирование совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и организовывать их проведение; 5) по обращению контрольно-счетных органов субъектов РФ или законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ осуществлять анализ деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и давать рекомендации по повышению эффективности их работы. Несмотря на значимость задач, поставленных перед контрольно-счетными органами муниципальных образований, до настоящего времени сохраняется неопределенность в отношении их статуса. В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" контрольно-счетный орган муниципального образования входит в состав структуры органов местного самоуправления (наряду с представительным органом муниципального образования и иными органами местного самоуправления). Однако наличие в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетного органа муниципального образования не является обязательным, представительный орган муниципального образования вправе (но не обязан) создать контрольно-счетный орган муниципального образования в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля (ч. 2 ст. 34, ч. 1 ст. 38). Вместе с тем в соответствии с ч. 1 ст. 264.4 БК РФ полномочия по внешней проверке годового отчета об исполнении местного бюджета возложены только на контрольно-счетные органы муниципального образования (кроме случаев обращения представительного органа поселения о проведении внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета поселения контрольно-счетным органом муниципального района или контрольно-счетным органом субъекта РФ). Возможность исполнения указанных полномочий представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом муниципального образования) или каким-либо иным органом местного самоуправления БК РФ не предусмотрена. Кроме того, согласно ст. 265 БК РФ осуществление деятельности по внешнему муниципальному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений относится к полномочиям только контрольно-счетных органов муниципальных образований. Министерство финансов РФ в связи с этим высказывает мнение о необходимости организации контрольно-счетных органов муниципальных образований в целях создания полноценной системы муниципального финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений . Однако, учитывая многочисленность таких образований и имеющиеся у них проблемы с финансированием, переход к обязательной модели создания контрольно-счетных органов муниципальных образований может быть обременительным. Соответственно, разрешение данного вопроса не состоит исключительно в нормативном закреплении данной модели. Несмотря на достигнутые успехи, проблема системного подхода к функционированию механизма государственного финансового контроля сохраняет актуальность . В субъектах РФ не исключено дублирование полномочий между исполнительной и законодательной властью в области бюджетного контроля, на что обращают внимание многие исследователи <2>. Что касается системы внутреннего контроля федеральных органов власти, то, по оценке Счетной палаты РФ, она пока развита недостаточно: проверки свидетельствуют, что если бы такая работа была надлежащим образом налажена, снизилась бы потребность в проведении мероприятий внешнего контроля В научной литературе неоднократно обращалось внимание на то, что в Российской Федерации нет связующего базового акта о финансовом контроле . По мнению Е.Ю. Грачевой, необходимы разработка и принятие концепции осуществления государственного финансового контроля, а также федерального закона о финансовом контроле Названные предложения направлены на создание целостной скоординированной системы государственного финансового контроля, в основе которой - эффективное взаимодействие органов контроля - внешнего и внутреннего как между собой, так и с другими государственными органами для решения поставленных перед ними задач в рамках текущей и стратегической финансовой политики Российской Федерации. 4. Аудит эффективности В условиях ограниченности источников доходов бюджета и постоянного возрастания потребностей государства, требующих финансирования за счет средств бюджетов бюджетной системы, особое значение приобретает эффективное расходование средств бюджетов. В настоящее время принят ряд норм бюджетного законодательства, программных документов, иных актов, нацеленных на обеспечение эффективности расходов бюджета всех уровней бюджетной системы РФ, в том числе федерального бюджета :распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. N 2593-р "Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года"; Постановления Правительства РФ от 18 мая 2016 г. N 445 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами" др. Правовая регламентация аудита эффективности осуществляется на основе Стандарта финансового контроля СФК 104 "Проведение аудита эффективности использования государственных средств" . Необходимо заметить, что аудит эффективности является видом финансового контроля. Так, в п. 2.4 Стандарта финансового контроля СГА 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия" закреплены три основных типа финансового контроля: финансовый аудит, аудит эффективности и стратегический аудит. В Стандарте финансового контроля СФК 104 "Проведение аудита эффективности использования государственных средств" (далее - СФК 104) закрепляется определение эффективности использования государственных средств, которая характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение. Данное соотношение включает в себя экономичность, продуктивность и результативность использования государственных средств. Экономичность характеризует взаимосвязь между объемом государственных средств, использованных объектом проверки на осуществление своей деятельности, и достигнутым результатом с учетом обеспечения их соответствующего качества (п. 3.2 СФК 104). Продуктивность использования государственных средств определяется соотношением между объемом произведенной продукции (оказанных услуг, других результатов деятельности объекта проверки) и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами (п. 3.3 СФК 104). Результативность характеризуется степенью достижения запланированных результатов использования государственных средств или деятельности объектов аудита эффективности и включает в себя определение экономической результативности и социально-экономического эффекта (п. 3.4 СФК 104). Понятие аудита эффективности первоначально было закреплено ИНТОСАИ в Стандартах аудита 2 , а значительно позже - в стандартах Счетной палаты РФ как тип финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного мероприятия, целью которого является определение эффективности использования государственных средств, полученных проверяемыми организациями и учреждениями для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций. Возникновение аудита эффективности следует рассматривать как закономерный процесс, связанный с совершенствованием управления государственными финансами и развитием государственного финансового контроля В отечественной литературе аудит эффективности определяется как системный процесс получения экспертно-аналитической оценки объективных данных о результативности, экономичности и продуктивности экономической деятельности хозяйствующего субъекта с целью выражения мнения о соответствии этих данных определенным . Однако существует позиция, согласно которой "аудит эффективности не может быть жестко регламентирован, поскольку представляет собой комплексную исследовательскую работу, которая требует гибкости, воображения и высокого уровня аналитических навыков" . СФК 104 определяет, что критериями оценки эффективности являются "качественные и количественные характеристики организации, процессов и результатов использования государственных средств и (или) деятельности объектов проверки, которые показывают, какими должны быть организация и процессы и какие результаты являются свидетельством эффективного использования государственных средств". Указанный Стандарт не закрепляет четких критериев, а лишь определяет, что "критерии оценки эффективности выбираются для каждой установленной цели аудита эффективности" (п. 5.3.1), т.е. для каждого контрольного мероприятия должны устанавливаться свои критерии в начале его проведения. По мнению ученых, такой подход является бессмысленным и не дает возможности создания института ответственности за неэффективное использование средств . Для определения и понимания сущности аудита эффективности необходимо сконцентрировать внимание на цели его проведения . Для осуществления конкретного аудита эффективности нужно выбирать, как правило, несколько целей, которые определяют границы содержания предмета, выраженного в его наименовании. Формулировки этих целей должны указывать, на какие основные вопросы, относящиеся к оценке эффективности использования государственных средств в рамках предмета аудита эффективности и деятельности проверяемых объектов, ответит результат его проведения. Цели выбираются путем последовательного исключения из их возможного перечня тех вопросов, касающихся содержания предмета аудита эффективности и деятельности проверяемых объектов, которые по результатам предварительного изучения не имеют существенных негативных проблем. Цели аудита эффективности должны быть направлены на такие аспекты проверяемой сферы использования государственных средств и деятельности объектов проверки, в которых выявлена высокая степень риска неэффективного использования государственных средств, чтобы результаты проверки могли дать наибольший эффект от проведения данного аудита эффективности. Цели аудита эффективности определяются также исходя из содержания целей и задач проверяемой сферы использования государственных средств или деятельности проверяемых объектов, а также запланированных результатов их достижения и выполнения. Цели аудита эффективности должны иметь четкие формулировки и включать в себя определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств в совокупности или их оценки в различном сочетании, в соответствии с которыми можно было бы сделать выводы и дать рекомендации по результатам аудита эффективности. Вопросы аудита эффективности определяются по каждой цели и должны ей соответствовать. Перечень и содержание вопросов должны быть такими, чтобы результаты их проверки и анализа в виде полученных доказательств обеспечивали бы достижение поставленной цели аудита эффективности. Вопросов по каждой цели аудита эффективности должно быть немного, но каждый из них является существенным и важным для определения эффективности использования государственных средств в проверяемой сфере. Проведение аудита эффективности включает в себя следующие этапы, которые осуществляются с учетом общих правил проведения контрольного мероприятия, определенных в соответствующем стандарте финансового контроля. На первом этапе осуществляется предварительное изучение предмета и объектов для определения целей конкретного аудита эффективности, вопросов проверки и анализа, выбора критериев оценки эффективности и способов его проведения, по результатам которых подготавливается программа проведения аудита эффективности. В отношении определения предмета аудита эффективности в науке не сложилось единого мнения. Так, предметом аудита эффективности могут быть "государственное ведомство или направление деятельности, деятельность определенного сектора экономики или функциональная деятельность, охватывающая различные структуры управления" , "конкретная программа или вид расходов" , "государственные финансовые и материальные ресурсы, используемые уполномоченным органом государственной власти, учреждением или организацией" Объект аудита эффективности также является неоднозначным и определяется как "направления политики общественных расходов, программы общественных расходов" ; "деятельность организации в целом, так и отдельного подразделения. Но в любом случае это персонифицированная единица - организация, подразделение, должностное лицо" . На втором этапе аудита эффективности проводятся проверка и анализ результатов использования государственных средств в соответствии с вопросами программы, в том числе непосредственно на объектах, в ходе которых осуществляются сбор и оценка фактических данных и информации, необходимых для получения доказательств. Составляются акты и рабочие документы, фиксирующие результаты проверки и анализа, которые служат основой для подготовки заключений, выводов и рекомендаций. Способы проведения аудита эффективности могут варьироваться в зависимости от каждого конкретного случая и сферы деятельности проверяемого объекта, так как существует широкий спектр проблем, связанных с эффективностью использования средств, а также в зависимости от целей конкретного аудита эффективности. Так, Счетная палата выделяет следующие основные направления проведения проверки и анализа в рамках процедуры аудита эффективности : а) организация использования государственных средств. Как правило, это отправная точка проведения аудита эффективности. В периметр анализа попадают системы управления, планирования, мониторинга и контроля в проверяемой сфере использования государственных средств. В рамках данной процедуры особое внимание уделяется системе внутреннего контроля организации, а также вопросу, способна ли система внутреннего контроля обеспечивать в должной мере достижение запланированных результатов использования государственных средств. В ходе проверки внимание уделяется наиболее рисковым элементам. На основании результатов проверки системы внутреннего контроля могут быть составлены первичные выводы об эффективности работы всего проверяемого объекта; б) результаты использования государственных средств. При анализе результатов использования государственных средств в проверяемой сфере проводится сопоставление планируемых и фактических показателей деятельности организации. В случае невыполнения организацией плановых показателей проводится более глубокий анализ, направленный на выявление конкретных причин неудовлетворительных результатов. Если проверка не выявила отрицательных отклонений в результатах деятельности проверяемого объекта, определяется наличие резервов организации для получения более высоких результатов и формулируются соответствующие рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств в) отдельные аспекты использования государственных средств в проверяемой сфере или в деятельности проверяемых объектов. В рамках данного направления анализа выбираются аспекты, исследование которых могло бы способствовать повышению эффективности использования бюджетных средств во всей проверяемой сфере или оптимизации деятельности других организаций в данной сфере. На третьем этапе аудита эффективности подготавливается отчет, включающий в себя заключения, выводы и рекомендации, также оформляются другие документы по результатам аудита. На основе заключений формулируются соответствующие выводы по каждой цели аудита эффективности, которые должны: - содержать характеристику и значимость выявленных отклонений фактических результатов использования государственных средств в проверяемой сфере или деятельности объектов проверки от критериев оценки эффективности, установленных в программе аудита эффективности; - определять причины выявленных недостатков, которые привели к неэффективному использованию государственных средств, и последствия, которые эти недостатки влекут или могут повлечь за собой; - указывать ответственных должностных лиц, к компетенции которых относятся выявленные недостатки; - включать общую оценку степени эффективности использования государственных средств исходя из целей аудита эффективности . Если в ходе проверки получены какие-либо данные или выявлены проблемы, которые не могут быть оценены с точки зрения утвержденных критериев оценки эффективности, следует провести дополнительное изучение вопроса, в процессе которого необходимо: - определить, имеют ли эти данные случайный характер или же они свидетельствуют о наличии общей или системной проблемы в проверяемой сфере или деятельности объектов проверки; - оценить фактическое или возможное влияние данной проблемы на результаты использования государственных средств в проверяемой сфере или в деятельности объектов проверки; - установить причины наличия данной проблемы, для того чтобы подготовить соответствующие рекомендации по ее решению; - проанализировать возможности устранения выявленной проблемы самим объектом проверки, поскольку эта проблема может быть результатом действий или событий, которые от него не зависят; - обсудить данную проблему с экспертами и руководством объекта проверки; - собрать при необходимости дополнительные фактические материалы . Соответственно, на основе анализа собранного материала и по результатам проверки формулируются выводы, характеризующие значимость и причины выявленных проблем. Заключительный этап составления рекомендаций в основном повторяет этап подготовки - в случае выявления неудовлетворительных результатов деятельности даются рекомендации по устранению их причин, а в случае выполнения плановых показателей - рекомендации по использованию выявленных резервов организации с целью дальнейшего повышения эффективности деятельности. Содержание рекомендаций обязательно должно соответствовать первоначально поставленным целям аудита эффективности и основываться на заключениях и выводах, сделанных по результатам аудита эффективности . Стандарт финансового контроля устанавливает, что рекомендации необходимо формулировать таким образом, чтобы они были: - направлены на устранение причин существования выявленного недостатка или проблемы; - обращены в адрес объектов проверки, государственных органов, организаций и должностных лиц, в компетенцию и полномочия которых входит их выполнение; - ориентированы на принятие объектами контроля конкретных мер по устранению выявленных недостатков; - экономически эффективными, т.е. расходы, связанные с их выполнением, не должны превышать получаемую выгоду; - направлены на получение результатов от их внедрения, которые можно оценить или измерить; - четкими и простыми по форме. Содержание рекомендаций должно быть четким, чтобы их выполнение можно было проверить. В целом вопрос о разработке конкретных практических мер по устранению недостатков в деятельности объектов проверки и повышению эффективности использования государственных средств, как правило, должен решаться непосредственно руководством этих объектов. Между тем, если по результатам проверки установлена необходимость осуществления мероприятий по повышению эффективности использования государственных средств, они должны быть рекомендованы руководству объекта проверки Результаты аудита эффективности должны излагаться в отчете в соответствии с поставленными целями и давать ответы на каждую из них на основе заключений и выводов, сделанных по итогам проверки. В отчете следует приводить наиболее существенные факты, свидетельствующие о неэффективном использовании государственных средств, а также указывать конкретные причины, обнаруженные или возможные последствия выявленных недостатков. Для более объективной оценки результатов использования государственных средств в отчет о результатах аудита эффективности следует включать описание не только выявленных недостатков, но и заслуживающих внимания достижений в проверяемой сфере и деятельности объектов проверки, информация о которых могла бы быть использована другими государственными органами и организациями для совершенствования их деятельности в целях повышения эффективности использования государственных средств. Одновременно с проектом отчета подготавливаются проекты соответствующих документов, содержащих основные выводы по результатам аудита эффективности и рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств, которые направляются руководителям проверенных объектов и органов государственной власти, в компетенции которых находится решение поставленных вопросов. Кроме того, рассылаются информационные письма в государственные органы, организации и учреждения, заинтересованные в результатах аудита эффективности. Организация аудита эффективности по всем основным направлениям контрольного мероприятия существенно отличается от организации финансового аудита, что обусловлено более сложной методологией проведения первого, начиная с предварительного изучения предмета и проверяемых объектов и заканчивая оформлением отчета о результатах аудита эффективности. В процессе аудита эффективности, как правило, используется значительный объем контрольных, аналитических и оценочных методов и процедур, собирается обширная информация и изучается большое количество документов и материалов для формирования доказательств, которые требуют значительных затрат времени, трудовых и финансовых ресурсов. Особенностью осуществления аудита эффективности является срок его проведения (как правило, 6 - 12 месяцев), а также соотношение затрат времени между этапами, которое может варьироваться в каждом конкретном случае в зависимости от целей, характера предмета, объектов и масштаба проведения аудита эффективности. Таким образом, аудит эффективности расходования бюджетных средств является действенным видом финансового контроля, влияющим на деятельность хозяйствующих субъектов, соблюдение ими финансовой дисциплины и стимулирующим их на рациональное расходование бюджетных средств, что в масштабе всего государства способствует обеспечению финансовой устойчивости и экономическому развитию страны. Тема 3. Внутренний бюджетный контроль. (4 ч) Лекция «Внутренний бюджетный контроль органов исполнительной власти» Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований). Статья 269.1. Полномочия Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля при санкционировании операций 1. Полномочиями Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля при санкционировании операций являются: (в ред. Федерального закона от 03.07.2016 N 345-ФЗ) контроль за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями; контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств; контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета; контроль за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту сведениям о данном государственном (муниципальном) контракте, содержащемся в предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд реестре контрактов, заключенных заказчиками. (абзац введен Федеральным законом от 28.12.2013 N 418-ФЗ) Статья 269.2. Полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля 1. Полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. 2. При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях. гл. 26, "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 30.09.2017) {КонсультантПлюс} Деятельность по контролю основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости, профессиональной компетентности, достоверности результатов и гласности. 3. Деятельность по контролю подразделяется на плановую и внеплановую и осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок, а также проведения только в рамках полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений плановых и внеплановых ревизий и обследований (далее - контрольные мероприятия). Проверки подразделяются на выездные и камеральные, а также встречные проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок. 4. Плановые контрольные мероприятия осуществляются в соответствии с планом контрольных мероприятий Федерального казначейства, который утверждается руководителем Федерального казначейства по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации, и планами контрольных мероприятий территориальных органов Федерального казначейства, которые утверждаются руководителями территориальных органов по согласованию с руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства. (в ред. Постановлений Правительства РФ от 29.10.2014 N 1114, от 13.04.2016 N 300) 5. Внеплановые контрольные мероприятия осуществляются на основании решения руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 (ред. от 27.08.2016) "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (вместе с "Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере") {КонсультантПлюс} Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет: (в ред. Постановления Правительства РФ от 13.04.2016 N 300) а) полномочия по контролю: за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий; за соблюдением требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 Федерального закона о контрактной системе, и обоснованности закупок; за соблюдением правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 Федерального закона о контрактной системе; за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график; за применением заказчиком мер ответственности и совершением иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта; за соответствием поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта; за своевременностью, полнотой и достоверностью отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги; за соответствием использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки; (пп. "а" в ред. Постановления Правительства РФ от 29.10.2014 N 1114) б) проверки осуществления органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), контроля за соблюдением Федерального закона о контрактной системе; (пп. "б" в ред. Постановления Правительства РФ от 29.10.2014 N 1114) в) контроль за использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд), направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда и модернизации системы коммунальной инфраструктуры; г) контроль за использованием специализированными некоммерческими организациями, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах (далее - региональный оператор), средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете (счетах) регионального оператора; д) информационный обмен данными о лицах, привлеченных к административной ответственности, со Счетной палатой Российской Федерации в порядке, установленном соглашением о сотрудничестве. (пп. "д" введен Постановлением Правительства РФ от 13.04.2016 N 300) 7. Объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются: а) главные распорядители (распорядители, получатели) средств федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета; б) финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными программами; (пп. "б" в ред. Постановления Правительства РФ от 27.08.2016 N 851) в) федеральные государственные учреждения, а также государственные бюджетные и автономные учреждения субъекта Российской Федерации (муниципальные бюджетные и автономные учреждения) в части соблюдения ими целей и условий предоставления средств, источником финансового обеспечения которых являются целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета; (пп. "в" в ред. Постановления Правительства РФ от 29.10.2014 N 1114) г) федеральные государственные унитарные предприятия, а также государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации (муниципальные унитарные предприятия) в части соблюдения ими целей и условий предоставления средств, источником финансового обеспечения которых являются целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета; (пп. "г" в ред. Постановления Правительства РФ от 29.10.2014 N 1114) д) государственные корпорации и государственные компании; е) хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах; ж) юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги таких юридических лиц; (в ред. Постановления Правительства РФ от 27.08.2016 N 851) з) органы управления государственными внебюджетными фондами; (в ред. Постановления Правительства РФ от 13.04.2016 N 300) и) юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования; (в ред. Постановления Правительства РФ от 13.04.2016 N 300) к) кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета; л) заказчики, контрактные службы, контрактные управляющие, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, осуществляющие действия, направленные на осуществление в соответствии с Федеральным законом о контрактной системе закупок товаров, работ и услуг для обеспечения федеральных нужд; (пп. "л" в ред. Постановления Правительства РФ от 29.10.2014 N 1114) м) товарищества собственников жилья, жилищные, жилищно-строительные кооперативы или иные специализированные потребительские кооперативы, выбранные собственниками помещений в многоквартирных домах управляющие организации; н) региональные операторы; о) органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), в части осуществления ими контроля за соблюдением Федерального закона о контрактной системе; (пп. "о" введен Постановлением Правительства РФ от 29.10.2014 N 1114) п) субъекты контроля в части закупок, в отношении которых органами государственного (муниципального) контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), осуществлены мероприятия по контролю в соответствии с частью 8 статьи 99 Федерального закона о контрактной системе. (пп. "п" введен Постановлением Правительства РФ от 29.10.2014 N 1114) 8. При осуществлении деятельности по контролю в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок для обеспечения федеральных нужд, в рамках одного контрольного мероприятия могут быть реализованы полномочия Федерального казначейства по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также полномочия Федерального казначейства, предусмотренные частью 8 статьи 99 Федерального закона о контрактной системе. (в ред. Постановлений Правительства РФ от 29.10.2014 N 1114, от 13.04.2016 N 300) 9. Должностными лицами Федерального казначейства, осуществляющими контроль в финансово-бюджетной сфере, являются: (в ред. Постановления Правительства РФ от 13.04.2016 N 300) а) руководитель Федерального казначейства (его территориального органа); (в ред. Постановления Правительства РФ от 13.04.2016 N 300) б) заместители руководителя Федерального казначейства (его территориального органа), к компетенции которых относятся вопросы осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере; (в ред. Постановления Правительства РФ от 13.04.2016 N 300) в) руководители (заместители руководителей) структурных подразделений центрального аппарата Федерального казначейства (его территориального органа), ответственные за организацию осуществления контрольных мероприятий; (в ред. Постановления Правительства РФ от 13.04.2016 N 300) г) иные федеральные государственные гражданские служащие Федерального казначейства (его территориального органа), уполномоченные на участие в проведении контрольных мероприятий в соответствии с приказом (распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа), включаемые в состав проверочной (ревизионной) группы. 10. Должностные лица, указанные в пункте 9 настоящих Правил, имеют право: а) запрашивать и получать на основании мотивированного запроса в письменной форме информацию, документы и материалы, объяснения в письменной и устной формах, необходимые для проведения контрольных мероприятий; б) при осуществлении выездных проверок (ревизий) беспрепятственно по предъявлении служебных удостоверений и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) о проведении выездной проверки (ревизии) посещать помещения и территории, которые занимают лица, в отношении которых осуществляется проверка (ревизия), требовать предъявления поставленных товаров, результатов выполненных работ, оказанных услуг; в) проводить экспертизы, необходимые при проведении контрольных мероприятий, и (или) привлекать независимых экспертов для проведения таких экспертиз; г) выдавать представления, предписания об устранении выявленных нарушений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; д) направлять уведомления о применении бюджетных мер принуждения в случаях, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации; е) осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях; ж) обращаться в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, а также о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. 11. Должностные лица, указанные в пункте 9 настоящих Правил, обязаны: а) своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений в установленной сфере деятельности; б) соблюдать требования нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности; в) проводить контрольные мероприятия в соответствии с приказом (распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа); г) знакомить руководителя или уполномоченное должностное лицо объекта контроля (далее - представитель объекта контроля) с копией приказа (распоряжения) и удостоверением на проведение выездной проверки (ревизии), с приказом (распоряжением) о приостановлении, возобновлении и продлении срока проведения проверки (ревизии), об изменении состава проверочной (ревизионной) группы, а также с результатами контрольных мероприятий (актами и заключениями); д) при выявлении факта совершения действия (бездействия), содержащего признаки состава преступления, направлять в правоохранительные органы информацию о таком факте и (или) документы и иные материалы, подтверждающие такой факт. 11(1). Объекты контроля, указанные в пункте 7 настоящих Правил (их должностные лица), обязаны: а) выполнять законные требования должностных лиц, указанных в пункте 9 настоящих Правил; б) представлять своевременно и в полном объеме должностным лицам, указанным в пункте 9 настоящих Правил, по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных мероприятий; в) предоставлять должностным лицам, принимающим участие в проведении выездной проверки (ревизии), допуск в помещения и на территории, которые занимают объекты контроля; г) обеспечивать должностных лиц, принимающих участие в проведении контрольных мероприятий, помещениями и организационной техникой, необходимыми для проведения контрольных мероприятий. (п. 11(1) введен Постановлением Правительства РФ от 27.08.2016 N 851) 11(2). Объекты контроля, указанные в пункте 7 настоящих Правил (их должностные лица), имеют право: а) присутствовать при проведении контрольных действий, проводимых в рамках выездных проверок, давать объяснения по вопросам, относящимся к теме и основным вопросам, подлежащим изучению в ходе проведения контрольного мероприятия; б) обжаловать решения и действия (бездействие) Федерального казначейства и его должностных лиц в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации; в) представлять в Федеральное казначейство (его территориальный орган) возражения в письменной форме на акт, оформленный по результатам проверки (ревизии), в порядке, установленном настоящими Правилами. 12. Запросы о представлении информации, документов и материалов, предусмотренные настоящими Правилами, акты проверок и ревизий, заключения, подготовленные по результатам проведенных обследований, представления и предписания вручаются представителю объекта контроля либо направляются заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным способом, свидетельствующим о дате его получения адресатом, в том числе с применением автоматизированных информационных систем. 13. Срок представления информации, документов и материалов устанавливается в запросе и исчисляется с даты получения запроса. При этом такой срок составляет не менее 3 рабочих дней. 14. Документы, материалы и информация, необходимые для проведения контрольных мероприятий, представляются в подлиннике и (или) копиях, заверенных объектами контроля в установленном порядке. 15. Все документы, составляемые должностными лицами Федерального казначейства (его территориального органа) в рамках контрольного мероприятия, приобщаются к материалам контрольного мероприятия, учитываются и хранятся в установленном порядке, в том числе с применением автоматизированной информационной системы. 16. В рамках выездных или камеральных проверок могут проводиться встречные проверки. При проведении встречных проверок проводятся контрольные мероприятия в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля. 17. Встречные проверки назначаются и проводятся в порядке, установленном для выездных или камеральных проверок соответственно. Срок проведения встречных проверок не может превышать 20 рабочих дней. Результаты встречной проверки оформляются актом, который прилагается к материалам выездной или камеральной проверки соответственно. По результатам встречной проверки представления и предписания объекту встречной проверки не направляются. 18. Решение о проведении проверки, ревизии или обследования оформляется приказом (распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа). 19. Обследования могут проводиться в рамках камеральных и выездных проверок (ревизий) в соответствии с настоящими Правилами. 20. Порядок составления и представления удостоверений на проведение выездной проверки (ревизии) устанавливается административным регламентом. 21. Руководитель Федерального казначейства (его территориального органа) в целях реализации положений настоящих Правил утверждает правовые (локальные) акты, устанавливающие распределение обязанностей, полномочий и ответственность структурных подразделений (должностных лиц), уполномоченных на проведение контроля в финансово-бюджетной сфере. Указанные акты должны обеспечивать исключение дублирования функций структурных подразделений (должностных лиц), а также условий для возникновения конфликта интересов. 22. Сроки и последовательность проведения административных процедур при осуществлении контрольных мероприятий, а также ответственность должностных лиц, уполномоченных на проведение контрольных мероприятий, устанавливаются административным регламентом. К процедурам осуществления контрольного мероприятия относятся назначение контрольного мероприятия, проведение контрольного мероприятия и реализация результатов проведения контрольного мероприятия. 29. Контрольное мероприятие проводится на основании приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) о его назначении, в котором указываются наименование объекта контроля, проверяемый период при последующем контроле, тема контрольного мероприятия, основание проведения контрольного мероприятия, состав должностных лиц, уполномоченных на проведение контрольного мероприятия, срок проведения контрольного мероприятия, перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе проведения контрольного мероприятия. 30. Решение о приостановлении проведения контрольного мероприятия принимается руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) на основании мотивированного обращения руководителя проверочной (ревизионной) группы в соответствии с настоящими Правилами. На время приостановления проведения контрольного мероприятия течение его срока прерывается. 31. Решение о возобновлении проведения контрольного мероприятия осуществляется после устранения причин приостановления проведения контрольного мероприятия в соответствии с настоящими Правилами. 32. Решение о приостановлении (возобновлении) проведения контрольного мероприятия оформляется приказом (распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа), в котором указываются основания приостановления (возобновления) контрольного мероприятия. Копия решения о приостановлении (возобновлении) проведения контрольного мероприятия направляется в адрес объекта контроля. Проведение обследования 33. При проведении обследования осуществляются анализ и оценка состояния сферы деятельности объекта контроля, определенной приказом (распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа). 34. Обследование (за исключением обследования, проводимого в рамках камеральных и выездных проверок, ревизий) проводится в порядке и сроки, установленные для выездных проверок (ревизий). 35. При проведении обследования могут проводиться исследования и экспертизы с использованием фото-, видео- и аудиотехники, а также иных видов техники и приборов, в том числе измерительных приборов. 36. По результатам проведения обследования оформляется заключение, которое подписывается должностным лицом Федерального казначейства не позднее последнего дня срока проведения обследования. Заключение в течение 3 рабочих дней со дня его подписания вручается (направляется) представителю объекта контроля в соответствии с настоящими Правилами. 37. Заключение и иные материалы обследования подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) в течение 30 дней со дня подписания заключения. 38. По итогам рассмотрения заключения, подготовленного по результатам проведения обследования, руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) может назначить проведение внеплановой выездной проверки (ревизии). Проведение камеральной проверки 39. Камеральная проверка проводится по месту нахождения Федерального казначейства (его территориального органа), в том числе на основании бюджетной (бухгалтерской) отчетности и иных документов, представленных по запросам Федерального казначейства (его территориального органа), а также информации, документов и материалов, полученных в ходе встречных проверок и в результате анализа данных информационных систем, владельцем или оператором которых является Федеральное казначейство. 40. Камеральная проверка проводится должностным лицом, указанным в пункте 9 настоящих Правил, в течение 30 рабочих дней со дня получения от объекта контроля информации, документов и материалов, представленных по запросу Федерального казначейства (его территориального органа). 41. При проведении камеральной проверки в срок ее проведения не засчитываются периоды времени с даты отправки запроса Федерального казначейства (его территориального органа) до даты представления информации, документов и материалов объектом проверки, а также времени, в течение которого проводится встречная проверка и (или) обследование. 42. Руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) на основании мотивированного обращения руководителя проверочной (ревизионной) группы может назначить проведение обследования. По результатам обследования оформляется заключение, которое прилагается к материалам камеральной проверки. 43. По результатам камеральной проверки оформляется акт, который подписывается должностным лицом, проводящим проверку, не позднее последнего дня срока проведения камеральной проверки. 44. Акт камеральной проверки в течение 3 рабочих дней со дня его подписания вручается (направляется) представителю объекта контроля в соответствии с настоящими Правилами. 45. Объект контроля вправе представить в Федеральное казначейство (его территориальный орган) возражения в письменной форме на акт камеральной проверки в течение 10 рабочих дней со дня получения акта, которые приобщаются к материалам проверки. Возражения направляются нарочным либо заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении. 46. Материалы камеральной проверки подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) в течение 50 дней со дня подписания акта. 47. По результатам рассмотрения акта и иных материалов камеральной проверки руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) принимает решение: а) о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения; б) об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения; в) о проведении внеплановой выездной проверки (ревизии). Проведение выездной проверки (ревизии) 48. Проведение выездной проверки (ревизии) состоит в осуществлении соответствующих контрольных действий в отношении объекта контроля по месту нахождения объекта контроля и оформлении акта выездной проверки. 49. Срок проведения контрольных действий по месту нахождения объекта контроля структурными подразделениями центрального аппарата Федерального казначейства составляет не более 40 рабочих дней, территориальными органами Федерального казначейства - не более 30 рабочих дней. 50. Руководитель (заместитель руководителя) территориального органа Федерального казначейства может продлить срок проведения контрольных действий по месту нахождения объекта контроля на основании мотивированного обращения руководителя проверочной (ревизионной) группы, но не более чем на 10 рабочих дней. 51. Руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства может продлить срок проведения контрольных действий по месту нахождения объекта контроля не более чем на 20 рабочих дней: а) в отношении контрольного мероприятия, проводимого структурным подразделением центрального аппарата Федерального казначейства, - на основании мотивированного обращения руководителя проверочной (ревизионной) группы; б) в отношении контрольного мероприятия, проводимого территориальным органом Федерального казначейства, - на основании мотивированного обращения заместителя руководителя Федерального казначейства, руководителя (заместителя руководителя) территориального органа Федерального казначейства. 52. При воспрепятствовании доступу проверочной (ревизионной) группы на территорию или в помещение объекта контроля, а также по фактам непредставления или несвоевременного представления должностными лицами объекта контроля информации, документов и материалов, запрошенных при проведении выездной проверки (ревизии), руководитель проверочной (ревизионной) группы составляет акт. 53. В случае обнаружения подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений и при необходимости пресечения данных противоправных действий руководитель проверочной (ревизионной) группы изымает необходимые документы и материалы с учетом ограничений, установленных законодательством Российской Федерации, оставляет акт изъятия и копии или опись изъятых документов в соответствующих делах, а в случае обнаружения данных, указывающих на признаки состава преступления, опечатывает кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы. Форма акта изъятия утверждается Федеральным казначейством. 54. Руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) на основании мотивированного обращения руководителя проверочной (ревизионной) группы в случае невозможности получения необходимой информации (документов, материалов) в ходе проведения контрольных действий в рамках выездной проверки (ревизии) может назначить: проведение обследования; проведение встречной проверки. Лица и организации, в отношении которых проводится встречная проверка, обязаны представить для ознакомления информацию, документы и материалы, относящиеся к тематике выездной проверки (ревизии), а по письменному запросу (требованию) руководителя проверочной (ревизионной) группы обязаны представить копии документов и материалов, относящихся к тематике выездной проверки (ревизии), заверенные в установленном порядке, которые по окончании встречной проверки прилагаются к материалам выездной проверки (ревизии). Порядок взаимодействия территориальных органов Федерального казначейства при выполнении поручения о проведении встречной проверки устанавливается Федеральным казначейством. (абзац введен Постановлением Правительства РФ от 29.10.2014 N 1114; в 55. По результатам обследования оформляется заключение, которое прилагается к материалам выездной проверки (ревизии). 56. Контрольные действия по документальному изучению проводятся в отношении финансовых, бухгалтерских, отчетных документов, документов о планировании и осуществлении закупок и иных документов объекта контроля, а также путем анализа и оценки полученной из них информации с учетом информации по устным и письменным объяснениям, справкам и сведениям должностных, материально ответственных и иных лиц объекта контроля и осуществления других действий по контролю. Контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и осуществления других действий по контролю. Проведение и результаты контрольных действий по фактическому изучению деятельности объекта контроля оформляются соответствующими актами. 57. Проведение выездной проверки (ревизии) может быть приостановлено руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) на основании мотивированного обращения руководителя проверочной (ревизионной) группы: а) на период проведения встречной проверки и (или) обследования; б) при отсутствии бухгалтерского (бюджетного) учета у объекта контроля или нарушении объектом контроля правил ведения бухгалтерского (бюджетного) учета, которое делает невозможным дальнейшее проведение проверки (ревизии), - на период восстановления объектом контроля документов, необходимых для проведения выездной проверки (ревизии), а также приведения объектом контроля в надлежащее состояние документов учета и отчетности; в) на период организации и проведения экспертиз; г) на период исполнения запросов, направленных в компетентные государственные органы, в том числе в органы государств - членов Таможенного союза или иностранных государств; д) в случае непредставления объектом контроля информации, документов и материалов, и (или) представления неполного комплекта истребуемых информации, документов и материалов, и (или) воспрепятствования проведению контрольного мероприятия, и (или) уклонения от проведения контрольного мероприятия; е) при необходимости обследования имущества и (или) документов, находящихся не по месту нахождения объекта контроля; ж) при наличии обстоятельств, которые делают невозможным дальнейшее проведение проверки (ревизии) по причинам, не зависящим от проверочной (ревизионной) группы, включая наступление обстоятельств непреодолимой силы. 58. На время приостановления проведения выездной проверки (ревизии) срок проведения контрольных действий по месту нахождения объекта контроля прерывается, но не более чем на 6 месяцев. 59. Руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа), принявший решение о приостановлении проведения выездной проверки (ревизии), в течение 3 рабочих дней со дня его принятия: а) письменно извещает объект контроля о приостановлении проведения проверки и о причинах приостановления; б) может принять меры по устранению препятствий в проведении выездной проверки (ревизии), предусмотренные законодательством Российской Федерации и способствующие возобновлению проведения выездной проверки (ревизии). 60. Руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) в течение 3 рабочих дней со дня получения сведений об устранении причин приостановления выездной проверки (ревизии): а) принимает решение о возобновлении проведения выездной проверки (ревизии); б) информирует о возобновлении проведения выездной проверки (ревизии) объект контроля. 61. После окончания контрольных действий, предусмотренных пунктом 56 настоящих Правил, и иных мероприятий, проводимых в рамках выездной проверки (ревизии), руководитель проверочной (ревизионной) группы подписывает справку о завершении контрольных действий и вручает ее представителю объекта контроля не позднее последнего дня срока проведения контрольных действий по месту нахождения объекта контроля. 62. По результатам выездной проверки (ревизии) оформляется акт, который должен быть подписан течение 15 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем подписания справки о завершении контрольных действий. 63. К акту выездной проверки (ревизии) (кроме акта встречной проверки и заключения, подготовленного по результатам проведения обследования) прилагаются предметы и документы, результаты экспертиз (исследований), фото-, видео- и аудиоматериалы, полученные в ходе проведения контрольных мероприятий. 64. Акт выездной проверки (ревизии) в течение 3 рабочих дней со дня его подписания вручается (направляется) представителю объекта контроля в соответствии с настоящими Правилами. 65. Объект контроля вправе представить в Федеральное казначейство (его территориальный орган) возражения в письменной форме на акт выездной проверки в течение 10 рабочих дней со дня получения акта, которые приобщаются к материалам проверки. Возражения направляются нарочным либо заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении. 66. Акт и иные материалы выездной проверки (ревизии) подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) в течение 50 дней со дня подписания акта. 67. По результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) принимает решение: (в ред. Постановления Правительства РФ от 13.04.2016 N 300) а) о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения; (пп. "а" в ред. Постановления Правительства РФ от 29.10.2014 N 1114) б) об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения; в) о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), в том числе при представлении объектом контроля возражений в письменной форме, а также дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии). Реализация результатов проведения контрольных мероприятий 68. При осуществлении полномочий, предусмотренных абзацами вторым и третьим подпункта "а" и подпунктом "в" пункта 6 настоящих Правил, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет: (в ред. Постановлений Правительства РФ от 29.10.2014 N 1114, от 13.04.2016 N 300) а) представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан; б) предписания, содержащие обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации; в) уведомления о применении бюджетных мер принуждения, обязательные к рассмотрению Министерством финансов Российской Федерации, содержащие основания для применения предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению. четвертым - десятым подпункта "а" и подпунктом "б" пункта 6 настоящих Правил, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. При этом в рамках осуществления полномочий, предусмотренных абзацами четвертым - шестым подпункта "а" пункта 6 настоящих Правил, указанные предписания выдаются до начала закупки. 70. При осуществлении полномочий по контролю за использованием региональными операторами средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете (счетах) регионального оператора, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет региональному оператору представления и (или) предписания об устранении выявленных нарушений требований законодательства Российской Федерации. 71. Уведомление о применении бюджетной меры (бюджетных мер) принуждения содержит описание совершенного бюджетного нарушения (бюджетных нарушений). Уведомление о применении бюджетной меры (бюджетных мер) принуждения, подготовленное территориальным органом Федерального казначейства, подлежит согласованию со Федеральным казначейством. Уведомление о применении бюджетной меры (бюджетных мер) принуждения, в том числе подготовленное территориальным органом Федерального казначейства, направляется в Министерство финансов Российской Федерации руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства в определенный Бюджетным кодексом Российской Федерации срок. 72. Применение бюджетных мер принуждения осуществляется в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации. 73. Представления и предписания в течение 10 рабочих дней со дня принятия решения об их направлении направляются (вручаются) представителю объекта контроля в соответствии с настоящими Правилами. 74. Отмена представлений и предписаний Федерального казначейства (его территориального органа) осуществляется в судебном порядке. Отмена представлений и предписаний территориальных органов Федерального казначейства также осуществляется руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства по результатам обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц территориальных органов Федерального казначейства, осуществления мероприятий внутреннего контроля в порядке, установленном административным регламентом исполнения государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере. 75. Должностные лица, принимающие участие в контрольных мероприятиях, осуществляют контроль за исполнением объектами контроля представлений и предписаний. В случае неисполнения представления и (или) предписания Федеральное казначейство (его территориальный орган) применяет к лицу, не исполнившему такое представление и (или) предписание, меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. 76. В случае неисполнения предписания о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет в суд исковое заявление о возмещении объектом контроля, должностными лицами которого допущено указанное нарушение, ущерба, причиненного Российской Федерации, и защищает в суде интересы Российской Федерации по этому иску. 77. При выявлении в ходе проведения контрольных мероприятий административных правонарушений должностные лица Федерального казначейства (его территориального органа) возбуждают дела об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях. 78. В случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. 79. Формы и требования к содержанию представлений и предписаний, уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, иных документов, предусмотренных настоящими Правилами, устанавливаются Федеральным казначейством. IV. Требования к составлению и представлению отчетности о результатах проведения контрольных мероприятий 80. В целях раскрытия информации о полноте и своевременности выполнения плана контрольных мероприятий за отчетный календарный год, обеспечения эффективности контрольной деятельности, а также анализа информации о результатах проведения контрольных мероприятий Федеральное казначейство ежегодно составляет и представляет отчет по форме и в порядке, которые установлены Министерством финансов Российской Федерации (далее - отчет Федерального казначейства). 81. В состав отчета Федерального казначейства включаются формы отчетов о результатах проведения контрольных мероприятий (далее - единые формы отчетов) и пояснительная записка. 82. В единых формах отчетов отражаются данные о результатах проведения контрольных мероприятий, которые группируются по темам контрольных мероприятий, проверенным объектам контроля и проверяемым периодам. 83. К результатам проведения контрольных мероприятий, подлежащим обязательному раскрытию в единых формах отчетов, относятся (если иное не установлено нормативными правовыми актами): а) начисленные штрафы в количественном и денежном выражении по видам нарушений; б) количество материалов, направленных в правоохранительные органы, и сумма предполагаемого ущерба по видам нарушений; в) количество представлений и предписаний и их исполнение в количественном и (или) денежном выражении, в том числе объем восстановленных (возмещенных) средств по предписаниям и представлениям; г) количество направленных и исполненных (неисполненных) уведомлений о применении бюджетных мер принуждения; д) объем проверенных средств федерального бюджета; е) количество поданных и (или) удовлетворенных жалоб (исков) на решения органов Федерального казначейства, а также на их действия (бездействие) в рамках осуществленной ими контрольной деятельности. 84. В пояснительной записке приводятся сведения об основных направлениях контрольной деятельности Федерального казначейства, включая: а) количество должностных лиц, осуществляющих контроль в финансово-бюджетной сфере по каждому направлению контрольной деятельности; б) меры по повышению их квалификации, обеспеченность ресурсами (трудовыми, материальными и финансовыми), основными фондами и их техническое состояние; в) сведения о затратах на проведение контрольных мероприятий; г) иную информацию о событиях, оказавших существенное влияние на осуществление контроля в финансово-бюджетной сфере, не нашедшую отражения в единых формах отчетов. 85. Отчет Федерального казначейства формируется с учетом данных, содержащихся в отчетах о результатах проведения контрольных мероприятий территориальными органами, структурными подразделениями Федерального казначейства. 86. Отчет Федерального казначейства подписывается ее руководителем и направляется в Министерство финансов Российской Федерации до 1 марта года, следующего за отчетным. Отчет о результатах проведения контрольных мероприятий территориальным органом, структурным подразделением Федерального казначейства подписывается руководителем его территориального органа (структурного подразделения) и направляется руководителю Федерального казначейства в порядке и в сроки, установленные им. 87. Результаты проведения контрольных мероприятий размещаются на официальных сайтах Федерального казначейства и его территориальных органов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также в единой информационной системе в сфере закупок в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 (ред. от 27.08.2016) "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (вместе с "Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере") {КонсультантПлюс} Тема 4. Лекция Ведомственный (внутренний) финансовый (бюджетный) контроль и аудит. (4 ч) В соответствии с положениями ст. 160.2-1 БК РФ главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета обязаны осуществлять внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит. Кроме того, действующие нормы законодательства содержат требование о ведении органами, осуществляющими полномочия учредителя, контроля за деятельностью подведомственных казенных, бюджетных и автономных учреждений. В статье рассмотрим общие положения в части осуществления внутреннего финансового контроля и аудита. Внутренний финансовый контроль Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета осуществляют внутренний финансовый контроль. Он направлен (ч. 1 ст. 160.2-1 БК РФ): - на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета распорядителем и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств; - на подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств. Главный администратор (администратор) доходов бюджета осуществляет внутренний финансовый контроль, направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по доходам, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета этим администратором и подведомственными ему администраторами доходов бюджета. В свою очередь, главный администратор (администратор) источников финансирования дефицита бюджета ведет внутренний финансовый контроль, который направлен на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета данным администратором и подведомственными ему администраторами источников финансирования дефицита бюджета. Задачами внутреннего финансового контроля являются: - управление рисками полного или частичного недостижения результатов выполнения внутренних бюджетных процедур; - оперативное выявление, устранение и пресечение нарушений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также правомерных действий должностных лиц, негативно влияющих на осуществление главными администраторами (администраторами) и получателями бюджетных средств бюджетных полномочий и (или) эффективность использования бюджетных средств; - повышение экономности и результативности использования бюджетных средств путем принятия и реализации решений по результатам внутреннего финансового контроля. С учетом вышеизложенного внутренний финансовый контроль главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, главным администратором (администратором) доходов бюджета, главным администратором (администратором) источников финансирования дефицита бюджета осуществляется в отношении самих себя и подведомственных им распорядителей, администраторов и получателей бюджетных средств. При этом, поскольку ни бюджетные, ни автономные учреждения (за исключением отдельных случаев) не являются участниками бюджетного процесса (распорядителями, администраторами и получателями бюджетных средств), положения БК РФ, устанавливающие полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета по ведению внутреннего финансового контроля, на них не распространяются и такой контроль в отношении их не осуществляется. Правила осуществления указанными органами (лицами) внутреннего финансового контроля установлены Постановлением Правительства РФ от 17.03.2014 N 193 (далее - Правила N 193). Кроме того, следует руководствоваться Методическими рекомендациями по осуществлению внутреннего финансового контроля, утвержденными Приказом Минфина РФ от 07.09.2016 N 356. В соответствии с п. 3 Правил N 193 внутренний финансовый контроль ведется в структурных подразделениях главного администратора (администратора) средств федерального бюджета и получателя средств федерального бюджета, исполняющих бюджетные полномочия. Ответственность за организацию внутреннего финансового контроля несет руководитель или заместитель руководителя главного администратора (администратора) средств федерального бюджета, курирующий структурные подразделения главного администратора (администратора) средств федерального бюджета, в соответствии с распределением обязанностей. С целью организации внутреннего финансового контроля должен быть разработан и утвержден порядок внутреннего финансового контроля, предусматривающий положения, регулирующие: - формирование, утверждение и актуализацию карт внутреннего финансового контроля; - ведение, учет и хранение регистров (журналов) внутреннего финансового контроля; - составление и представление отчетности о результатах внутреннего финансового контроля. Например, порядок осуществления такого контроля установлен: - в МВД - Приказом МВД РФ от 12.10.2015 N 980 "Об утверждении Регламента осуществления внутреннего финансового аудита в системе МВД России и Регламента осуществления ведомственного финансового контроля в системе МВД России"; - в ФСИН - Приказом ФСИН РФ от 29.09.2015 N 864 "Об утверждении Порядка организации и осуществления внутреннего финансового контроля в Федеральной службе исполнения наказаний, Регламента организации и осуществления ведомственного финансового контроля в Федеральной службе исполнения наказаний и Порядка организации и осуществления внутреннего финансового аудита в Федеральной службе исполнения наказаний". Внутренний финансовый контроль осуществляется посредством следующих действий: - проверки оформления документов на соответствие требованиям нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) правовых актов главного администратора (администратора) бюджетных средств; - подтверждения (согласования) операций, подтверждающего правомочность их совершения, например визирования документа вышестоящим должностным лицом; - сверки данных, то есть сравнения данных из разных источников информации (например сверки остатков по счетам бюджетного учета с данными первичных документов по расчетам с поставщиками и подрядчиками); - сбора и анализа информации о результатах выполнения внутренних бюджетных процедур, а также иных контрольных действий. Кроме того, контрольные действия делятся на визуальные, автоматические и смешанные. Визуальные контрольные действия осуществляются без использования прикладных программных средств автоматизации. Автоматические контрольные действия совершаются с использованием прикладных программных средств автоматизации без участия должностных лиц. Смешанные контрольные действия выполняются с использованием этих средств автоматизации с участием должностных лиц. Существует два способа проведения контрольных действий: - сплошной - в отношении каждой совершенной операции; - выборочный - в отношении отдельной осуществленной операции. При ведении внутреннего финансового контроля используются следующие методы внутреннего финансового контроля. Метод Порядок осуществления внутреннего финансового контроля Самоконтроль Осуществляется сплошным способом должностным лицом каждого подразделения главного администратора (администратора) средств федерального бюджета путем проведения проверки каждой выполняемой им операции на соответствие нормативным правовым актам РФ, регулирующим бюджетные правоотношения, внутренним стандартам и должностным регламентам, а также путем оценки причин и обстоятельств (факторов), негативно влияющих на совершение операции Контроль по уровню подчиненности Осуществляется руководителем (заместителем руководителя) и (или) руководителем подразделения главного администратора (администратора) и получателя бюджетных средств (иным уполномоченным лицом) путем авторизации операций, осуществляемых подчиненными должностными лицами, сплошным способом или путем проведения проверки в отношении отдельных операций (группы операций) выборочным способом. Контроль по уровню подчиненности осуществляется в соответствии с картой внутреннего финансового контроля Контроль по уровню подведомственности Ведется сплошным или выборочным способом в отношении процедур и операций, совершенных подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств, администраторами доходов бюджета и администраторами источников финансирования дефицита бюджета Смежный контроль Осуществляется сплошным и (или) выборочным способом руководителем подразделения главного администратора бюджетных средств, администратора бюджетных средств (иным уполномоченным лицом) путем согласования (подтверждения) операций (действий по формированию документов, необходимых для выполнения внутренних бюджетных процедур), осуществляемых должностными лицами других структурных подразделений главного администратора бюджетных средств, администратора бюджетных средств Руководитель (заместитель руководителя), должностные лица уполномоченных подразделений главного администратора (администратора) бюджетных средств осуществляют контроль по уровню подведомственности путем проведения в соответствии с картой внутреннего финансового контроля проверок, направленных на установление соответствия представленных документов требованиям нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов главного администратора (администратора) бюджетных средств. Результаты таких проверок оформляются заключением с указанием необходимости внесения исправлений и (или) устранения недостатков (нарушений) при их наличии в установленный в заключении срок либо разрешительной надписью на представленном документе. Ведомственный финансовый контроль осуществляется в отношении подведомственных распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств, администраторов доходов бюджета, администраторов источников финансирования дефицита бюджета. Ведомственный финансовый контроль является видом контроля по подведомственности и ведется путем проверок (ревизий) и (или) путем сбора и анализа информации о своевременности составления и представления документов, необходимых для выполнения внутренних бюджетных процедур, точности и обоснованности информации, отраженной в указанных документах, а также законности совершения отдельных операций. Методами ведомственного финансового контроля являются выездные проверки, ревизии, документарные проверки и мониторинг. Главный администратор бюджетных средств вправе принять решение о создании подразделений ведомственного финансового контроля (назначении уполномоченных должностных лиц) или привлечении существующих контрольных подразделений для проведения ведомственного финансового контроля. Ведомственный финансовый контроль ведется в соответствии с регламентом, утвержденным руководителем главного администратора бюджетных средств. В силу п. 9 Правил N 193 с целью внутреннего финансового контроля руководитель каждого подразделения, ответственного за результаты выполнения внутренних бюджетных процедур, формирует (актуализирует) карты внутреннего финансового контроля, которые утверждаются руководителем (заместителем руководителя) главного администратора (администратора) средств федерального бюджета. Карта внутреннего финансового контроля является подготовительным документом к проведению внутреннего финансового контроля. Она содержит данные: - о должностном лице, ответственном за совершение операции (действия по формированию документа, необходимого для выполнения внутренней бюджетной процедуры); - о периодичности ее совершения; - о должностных лицах, осуществляющих контрольные действия в ходе самоконтроля и (или) контроля по уровню подчиненности (подведомственности); - о периодичности контрольных действий. Обязанность составления карты внутреннего финансового контроля возлагается на подразделение, ответственное за результаты выполнения внутренних бюджетных процедур. Под результатом выполнения внутренней бюджетной процедуры понимается утвержденный документ, необходимый для реализации бюджетного полномочия главного администратора (администратора) и получателя бюджетных средств, составленный в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов главного администратора (администратора) бюджетных средств, а также иных актов, включая методические рекомендации, распоряжения и поручения. К таким документам, например, относятся обоснование бюджетных ассигнований, реестр расходных обязательств, бюджетная смета, проект бюджетной сметы, бюджетная отчетность, заявка на кассовый расход, заявка на получение наличных денег. Карта внутреннего финансового контроля составляется при ее формировании и (или) актуализации. Актуализация (формирование) карт внутреннего финансового контроля проводится не реже одного раза в год. Внутренний финансовый аудит В силу ч. 4 ст. 160.2-1 БК РФ главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета (уполномоченные должностные лица) осуществляют на основе функциональной независимости внутренний финансовый аудит в целях: - оценки надежности внутреннего финансового контроля и подготовки рекомендаций по повышению его эффективности; - подтверждения достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Минфином; - подготовки предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств. Обратите внимание! Объектами внутреннего финансового аудита являются структурные подразделения главного администратора бюджетных средств, подведомственные ему администраторы бюджетных средств и получатели бюджетных средств. Таким образом, как и в случае с внутренним финансовым контролем, внутренний финансовый аудит может осуществляться в отношении бюджетных и автономных учреждений исключительно в случаях, когда им переданы полномочия государственного (муниципального) заказчика по заключению и исполнению от имени соответствующего публично-правового образования государственных (муниципальных) контрактов при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности. При осуществлении внутреннего финансового аудита, помимо Правил N 193, следует руководствоваться Методическими рекомендациями по осуществлению внутреннего финансового аудита, утвержденными Приказом Минфина РФ от 30.12.2016 N 822 (далее - Методические рекомендации N 822). Внутренний финансовый аудит проводится структурными подразделениями и (или) уполномоченными должностными лицами, работниками главного администратора (администратора) средств федерального бюджета, наделенными полномочиями по осуществлению такого аудита, на основе функциональной независимости. Согласно п. 7 Методических рекомендаций N 822 в целях организации осуществления внутреннего финансового аудита руководители главных администраторов (администраторов) бюджетных средств обеспечивают выполнение следующих действий: - корректировка своей организационной структуры в целях формирования субъекта внутреннего финансового аудита; - закрепление распределения полномочий и ответственности по организации и осуществлению внутреннего финансового аудита правовым актом главного администратора (администратора) бюджетных средств, разработка и утверждение должностных регламентов и инструкций сотрудников, осуществляющих внутренний финансовый аудит; - включение в должностные регламенты квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей сотрудников, организующих и осуществляющих внутренний финансовый аудит. Предметом внутреннего финансового аудита является оценка (тестирование) эффективности (надежности) и качества процедур внутреннего финансового контроля, в том числе посредством аудита операций с активами и обязательствами, совершенных структурными подразделениями главного администратора (администраторов) бюджетных средств, подведомственными им получателями бюджетных средств, администраторами доходов бюджета, администраторами источников финансирования дефицита бюджета. Внутренний финансовый аудит осуществляется посредством плановых и внеплановых аудиторских проверок. Плановые проверки проводятся в соответствии с годовым планом внутреннего финансового аудита, утверждаемым руководителем главного администратора бюджетных средств. Обращаем ваше внимание, что в целях обеспечения принципа независимости аудиторские проверки должны организовываться и осуществляться должностными лицами, которые (п. 9 Методических рекомендаций N 822, Письмо Минфина РФ от 10.02.2016 N 02-11-07/6892): - не принимают участие в организации и выполнении проверяемых внутренних бюджетных процедур объекта аудита в текущем периоде; - не принимали участие в организации и выполнении проверяемых внутренних бюджетных процедур объекта аудита в течение проверяемого периода и года, предшествующего проверяемому периоду; - не имеют родства или свойства с руководителем и другими должностными лицами главного администратора бюджетных средств, администратора бюджетных средств, организующими и выполняющими проверяемые внутренние бюджетные процедуры; - не имеют иного конфликта интересов, создающего угрозу способности беспристрастно и объективно выполнять обязанности в ходе проведения аудиторской проверки. Также отметим: в Письме от 17.04.2015 N 02-11-06/22198 Минфин указал, что в целях осуществления внутреннего финансового аудита главный распорядитель вправе создать комиссию по осуществлению внутреннего финансового аудита. Однако, учитывая непрерывность осуществления такого аудита, финансовое ведомство рекомендует создать субъект внутреннего финансового аудита в форме структурного подразделения или группы внутри структурного подразделения. Аудиторские проверки подразделяются: - на камеральные проверки, которые проводятся по месту нахождения субъекта внутреннего финансового аудита на основании представленных по его запросу информации и материалов; - на выездные проверки, которые проводятся по месту нахождения объектов аудита; - на комбинированные проверки, которые проводятся как по месту нахождения субъекта внутреннего финансового аудита, так и по месту нахождения объектов аудита. При этом в ходе проведения таких проверок должностные лица субъекта внутреннего финансового аудита имеют право: - запрашивать и получать на основании мотивированного запроса документы, материалы и информацию, необходимые для проведения аудиторских проверок, в том числе сведения об организации и результатах проведения внутреннего финансового контроля; - посещать помещения и территории, занимаемые объектами аудита, в отношении которых осуществляется аудиторская проверка; - привлекать независимых экспертов, в том числе в целях подготовки актов и заключений. Аудиторская проверка назначается решением руководителя главного распорядителя. Предельные сроки проведения аудиторских проверок, основания для их приостановления и продления устанавливаются в положении о порядке осуществления внутреннего финансового аудита. Проведению контрольного мероприятия должен предшествовать период подготовки, в ходе которого осуществляются следующие действия: - предварительный анализ данных об объекте аудита, соответствующих теме аудиторской проверки, опросы, собеседования; - разработка и утверждение программы аудиторской проверки; - формирование аудиторской группы. Результаты аудиторской проверки оформляются актом аудиторской проверки, который подписывается руководителем аудиторской группы и направляется (вручается) им представителю объекта аудита, уполномоченному на получение акта. Объект аудита вправе представить письменные возражения по акту проверки. Внутренний финансовый контроль обязаны осуществлять все главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета. В свою очередь, внутренний финансовый аудит обязаны осуществлять все главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета. При этом указанная обязанность не исчезает и при отсутствии у данных органов подведомственных организаций. Нельзя возложить функции осуществления внутреннего финансового аудита на лиц, которые проводят в данном органе и мероприятия внутреннего финансового контроля в соответствии со ст. 160.2-1 БК РФ. Тема 5. Бюджетная ответственность. Лекция «Бюджетная ответственность» (8ч) Вопросы: 1. Понятие и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. 2. Понятие и виды бюджетных нарушений. 3. Бюджетные споры. 1.Российская юридическая наука традиционно большое внимание уделяет вопросам юридической ответственности. Законодательство детально регламентирует административную, уголовную, гражданско-правовую ответственность. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства исторически относилась к уголовной и наступала только за особые должностные преступления, которые были связаны с казной государя, – казнокрадство. В последнее время правонарушения в бюджетной сфере приобрели массовый (катастрофический) характер. Так, выступая с отчетом о работе контрольного органа в 2015 г. в Государственной Думе РФ, Председатель Счетной палаты Российской Федерации в своем докладе отметила, что «в 2015 г. проведено 322 мероприятия, которыми было охвачено 2594 объекта. По результатам этих мероприятий было выявлено нарушений на общую сумму 516,5 млрд руб., что практически сопоставимо с уровнем 2014 г. (524,5 млрд руб.). При этом проявилась тенденция увеличения количества нарушений до 3445, или на 33% больше, чем в 2014 г. … Если возвращаться к объему и классификации выявленных нарушений, то основная сумма в 152,8 млрд руб. приходится на нарушения при формировании и исполнении бюджета; ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской отчетности – 78,2 млрд руб.; в сфере управления и распоряжения государственной (муниципальной) собственностью – 30,8 млрд руб.; при осуществлении государственных (муниципальных) закупок и закупок отдельными видами юридических лиц –126,1 млрд руб.; в ходе использования средств финансовой и гуманитарной помощи, в области соглашений о разделе продукции –15,6 млрд руб.; иные нарушения – 31,8 млрд руб.»6. Преамбулой БК РФ установлено, что данным законодательным актом «определяются основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства». Также согласно п. 2 ст. 1 БК РФ он устанавливает правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Кроме того, «установление оснований для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» относится к полномочиям РФ (ст. 7 БК РФ). В силу ст. 8, 9 БК РФ субъектам РФ или муниципальным образованиям не запрещено «устанавливать ответственность за нарушения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения». Но вместе с тем БК РФ закрепляет условие, когда такое право разрешено «в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными законами». «В настоящее время БК или иные федеральные законы подобных полномочий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований не устанавливают»7. Действующая до 2013 г. ч. IV БК РФ вся была посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ, но под нарушением бюджетного законодательства понимались только нарушения норм Бюджетного кодекса РФ. Под юридической ответственностью за нарушение бюджетного законодательства понимается особый вид государственного принуждения, состоящий в претерпевании субъектом бюджетных правоотношений невыгодных последствий, предусмотренных санкцией нарушенной нормы бюджетного права и осуществляемой в форме охранительного правоотношения8. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства – это широкое понятие, которое носит межотраслевой характер, «представляет собой родовое понятие, в которое законодатель включил такие разновидности юридической ответственности, как бюджетная, административная и уголовная»9. Вместе с тем вопрос о видах ответственности за нарушение бюджетного законодательства до конца в теории финансового (бюджетного) права не решен. Нет сомнений относительно таких видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства, как административная и уголовная. Вместе с тем наличие собственно бюджетной ответственности с изменением бюджетного законодательства вызывает сомнения, поскольку любая ответственность наступает за совершенное правонарушение и предусматривает ответ государства в виде принуждения к претерпеванию нарушителем определенных лишений, «которые являются естественной реакцией на вред, причиненный правонарушителем обществу и государству»10. Существуют разные точки зрения относительно наличия и самостоятельности собственно бюджетной (бюджетно-правовой) ответственности. Так, Д. Л. Комягин11 говорит о том, что бюджетная ответственность не является юридической ответственностью… ввиду того, что к специальным субъектам, которыми являются участники бюджетного процесса, при этом «обладающие усеченной, неполной правосубъектностью, бессмысленно применять карательные меры воздействия (например, в виде штрафа, что было предусмотрено в предыдущей редакции БК). Не имеет смысла и применение к таким лицам мер, которые имеют компенсационный характер, так как участники бюджетного процесса являются органами публичной власти, казенными учреждениями, функционирующими за счет средств бюджета и наделенными публичным имуществом. Любое взыскание с них будет означает взыскание из бюджета в другой бюджет или даже в тот же бюджет». Другой точки зрения придерживается Н. А. Саттарова, она пишет, что «бюджетно-правовая ответственность … выступает одновременно в качестве разновидности финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности», и «юридическим основанием применения финансово-процессуального принуждения, как правило, является факт совершения финансового правонарушения…»12. Большинство ученых финансового права придерживаются данной точки зрения. Таким образом, можно сказать, что основанием привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства может являться: бюджетное правонарушение; нарушения бюджетного законодательства, содержащее признаки административного правонарушения (бюджетные проступки); преступления, связанные с нарушением бюджетного законодательства (бюджетные преступления). Административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства применяется в отношении лиц, виновных в совершении административного правонарушения в бюджетной сфере. Административным правонарушением согласно ст. 2.1 КоАП РФ признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Следует отметить, что КоАП РФ закрепляет 18 составов правонарушений бюджетного законодательства: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14); невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 15.15); неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 15.15.1); нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 15.15.2); нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 15.15.3); нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций (ст. 15.15.4); нарушение условий предоставления субсидий (ст. 15.15.5); нарушение порядка представления бюджетной отчетности (ст. 15.15.6); нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет (ст.15.15.7); нарушение запрета на предоставление бюджетных кредитов и (или) субсидий (ст. 15.15.8); несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи (ст. 15.15.9); нарушение порядка принятия бюджетных обязательств (ст. 15.15.10); нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств (ст. 15.15.11); нарушение запрета на размещение бюджетных средств (ст. 15.15.12); нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга (ст. 15.15.13); нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде (ст. 15.15.14); нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания (ст. 15.15.15); нарушение исполнения платежных документов и представления органа Федерального казначейства (ст. 15.15.16). Субъект административной ответственности – граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица и должностные лица. Согласно ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (презумпция виновности). При этом лицо считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном производством по делу об административном правонарушении, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. За совершение вышеназванных видов нарушений Кодексом РФ об административных правонарушениях не предусмотрено применение правовосстановительных санкций в отношении нарушителей бюджетного законодательства. К ним могут быть только применены карательные меры в виде наложения штрафа, а для отдельных правонарушений применение дисквалификации. Стоит отметить, что дела об административных правонарушениях в бюджетной сфере рассматривает орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. В случае применения дисквалификации дела рассматриваются в судебном порядке. Уголовная ответственность за нарушение бюджетного законодательства наступает в тех случаях, когда совершенное должностным лицом нарушение бюджетного законодательства характеризуется повышенной общественной опасностью и подпадает под признаки уголовного преступления, совершенного в бюджетной сфере. В качестве карательных санкций уголовным законодательством предусмотрены меры ответственности, такие как штраф, принудительные работы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение свободы. Уголовная ответственность наступает за нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ), нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ). 2.Новеллой бюджетного законодательства является введение Федеральным законом № 252-ФЗ13 понятий «бюджетное нарушение» и «бюджетные меры принуждения». Введение законодателем данного понятия породило различные дискуссии14 относительно соотношений бюджетного нарушения и бюджетного правонарушения, является ли бюджетное нарушение бюджетным правонарушением. Любое правонарушение объективно обусловлено его составом: объект объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Кроме того, обязательными признаками правонарушения выступают: противоправность, общественная опасность, виновность, деяние, предусмотренность юридической ответственности. Для бюджетного правонарушения характерной особенность является отсутствие такого обязательного субъективного признака, как вина. Бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого в гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения. Общим объектом бюджетного нарушения являются общественные отношения, возникающие в результате нарушения предоставления средств из бюджета бюджетной системы РФ, действия (бездействия) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета. Объективная сторона бюджетного нарушения выражается в противоправности самого совершенного деяния (действие или бездействие). Субъектами бюджетного нарушения являются специфические субъекты – участники бюджетного процесса: финансовый орган, главный распорядитель бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств, получатель бюджетных средств, главный администратор доходов бюджета, главный администратор источников финансирования дефицита бюджета. Вместе с тем стоит отметить, что такие субъекты, как автономные, бюджетные учреждения, государственные (муниципальные) унитарные предприятия, юридические лица и иные субъекты (индивидуальные предприниматели, физические лица), которым выделяются бюджетные ассигнования, например в виде субсидий на основании ст. 78, 78.1, 78.2 БК РФ, не являются участниками бюджетного процесса по смыслу ст. 152 БК РФ. И по логике к ним неприменимы меры бюджетного принуждения. Субъективная сторона бюджетного нарушения не всегда является элементом состава бюджетного нарушения. В соответствии с п. 2 ст. 306.1 БК РФ действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, законодатель разграничивает понятия «бюджетное нарушение» и «действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство». И, следовательно, «нарушение бюджетного законодательства» может быть совершено только участниками бюджетного процесса; «действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство», – иными субъектами, не являющимися участниками бюджетного процесса. Меры бюджетного принуждения: бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации; бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации; бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций); передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Данные меры принуждения носят либо правовосстановительный характер, например, бесспорное взыскание пеней; либо пресекательный характер, например, бесспорное взыскание суммы предоставленных бюджетных средств. В силу ст. 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля. Под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения бюджетных мер принуждения. При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений руководитель органа государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу. Вместе с тем стоит отметить, что применение к участнику бюджетного процесса бюджетных мер принуждения не освобождает их должностных лиц от административной ответственности за связанное с ним административное правонарушение. Также принятие в отношении участника бюджетного процесса, совершившего бюджетное нарушение, бюджетной меры принуждения не освобождает его от обязанностей по устранению нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Порядок исполнения решения о принятии бюджетных мер принуждения устанавливается финансовым органом в соответствии с БК РФ. Действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ, т. е. административную или уголовную. Бюджетные меры принуждения подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Орган государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения не позднее 30 календарных дней после даты окончания проверки (ревизии). Исходя из ст. 306.3 БК РФ финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения. Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств) на основании решений финансового органа об их применении. Порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений органов финансового контроля – Счетной палаты РФ и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора15 утвержден Приказом Минфина РФ от 11 августа 2014 г. № 74н16. Наряду с применением бюджетных мер принуждения применяются меры ответственности в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. 2.Нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4 БК РФ). Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. Нецелевое использование бюджетных средств, совершенное главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств, влечет передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, и платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций). Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5 БК РФ) финансовыми органами влечет бесспорное взыскание суммы непогашенного остатка бюджетного кредита и пеней за его несвоевременный возврат в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка бюджетного кредита. Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6 БК РФ) влечет бесспорное взыскание суммы платы за пользование бюджетным кредитом и пеней за ее несвоевременное перечисление в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка платы за пользование бюджетным кредитом. Нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7 БК РФ), предоставленного одному бюджету бюджетной системы Российской Федерации из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы бюджетного кредита и (или) платы за пользование им и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций). Нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 306.8 БК РФ). Нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций). Совершение лицом правонарушения является основанием для привлечения его к юридической ответственности 3. Бюджетный процесс, связанный с аккумулированием, распределением и использованием денежных средств, в силу того, что в его ходе сталкиваются различные, зачастую прямо противоположные интересы различных частных и публичных субъектов, порождает многочисленные споры между данными субъектами такого процесса. Причем одной из сторон таких споров всегда выступает бюджет, являющийся одновременно местом как аккумулирования, так и распределения бюджетных средств, в лице уполномоченных органов исполнительной власти. Вторая сторона таких споров может быть представлена как субъектами, источниками пополнения бюджета (налогоплательщиками, плательщиками сборов), так и субъектами – получателями бюджетных средств, которые могут быть как физическими, так и юридическими лицами всех видов и форм собственности. Все эти споры имеют финансово-экономическую основу, т. е. возникают по поводу общественных отношений в сфере финансов и экономической деятельности с той лишь особенностью, что и финансовая, и экономическая деятельность связана с бюджетными средствами, т. е. средствами бюджетов различных уровней, федерального, регионального и местного, которые зачастую регулируются самостоятельными блоками нормативных правовых актов, объединяемых общим понятием бюджетного права17. Понятие «споры» предполагает равноправие участников такого спора, поскольку, при наличии у одного из участников спора властных полномочий в отношении другого участника, особенно касающихся предмета спора, такие отношения носят скорее административно-правовой характер, при котором одна сторона уполномочена принимать властно-обязывающие решения, а вторая – в силу свой подчиненности, обязана их исполнять, что, впрочем, не препятствует дальнейшему оспариванию данного решения в порядке субординации или в судебном порядке. Особенностью бюджетных правоотношений является то, что в них, как правило, одной из сторон выступает уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления, наделенный полномочиями в одной из сфер бюджетного процесса – аккумулирования денежных средств в бюджете, их распределения по видам бюджетных расходов, контроля за надлежащим использованием бюджетных средств. Далее, для сокращения, такой орган будет именоваться «орган публичной администрации». В связи с этим спорные ситуации возникают, как правило, по поводу оценки деятельности органов публичной администрации, уполномоченных на принятие решений и контроль в финансовой сфере, либо в связи с претензиями со стороны данных органов публичной администрации к другим субъектам, принимающим участие как в процессе формирования доходной части бюджета (налогоплательщиками, плательщиками сборов), так и в процессе расходования бюджетных средств, т. е. их использования получателями бюджетных средств. При этом первая группа включает себя и спорные ситуации, связанные с утверждением бюджетов, поскольку процесс формирования не заканчивается сбором налогов и иных бюджетных поступлений, он заканчивается процедурой утверждения бюджета, т. е. статей дохода и расхода бюджетов различных уровней. Вторая группа споров связана как с обоснованностью расходования бюджетных средств, в том числе и в аспекте нецелевого использования, так и со спорами о законности сделок, осуществленных с использованием бюджетных средств. Если исходить из структуры Бюджетного кодекса РФ18 (далее – БК РФ), то весь бюджетный процесс можно разделить на три больших элемента: – элемент формирования бюджета (Разделы VI–VII БК РФ); – элемент исполнения бюджета (Раздел VIII БК РФ); – элемент финансового контроля за целевым расходованием бюджетных средств (Часть IV БК РФ). Также в правоприменительной практике можно выделить такую группу споров, как споры, связанные с оспариванием сделок, совершенных с использованием бюджетных средств. Важно! Как следует из положений ст. 1–3 БК РФ, закон субъекта Российской Федерации о бюджете является одним из актов бюджетного законодательства, регулирующих бюджетные правоотношения. К таким правоотношениям, в частности, относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. В связи с этим, при анализе споров с применением норм бюджетного законодательства необходимо учитывать как нормы федерального бюджетного законодательства, прежде всего – Бюджетного кодекса РФ, иных законодательных актов федерального уровня, так и нормы регионального законодательства и местные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти в пределах их компетенции и не противоречащие нормам федерального законодательства. Споры, связанные с формированием и утверждением бюджетов Предметом судебного разбирательства нередко становятся споры между разработчиками бюджетов различных уровней, и органами государственной власти, в чьи полномочия входит надзор за соблюдением законности, в том числе и при формировании и утверждении бюджетов. Таким органом государственной власти является прокуратура, действующая на основе специального Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»19 (далее – Закон о прокуратуре). Согласно ст. 22 Закона о прокуратуре, сотрудники данного органа государственной власти уполномочены на проверку соблюдения законности в деятельности органов исполнительной власти, а разработка бюджета осуществляется именно представителями данной ветви власти (ст. 171 БК РФ), а потом уже утверждается или корректируется органом власти представительной. Так, например, заместитель прокурора Республики Тыва обратился в суд заявлением об оспаривании постановления Правительства Республики Тыва от 30 июня 2009 г. № 311 «О порядке проведения публичных слушаний по проекту закона Республики Тыва о республиканском бюджете Республики Тыва на очередной финансовый год и плановый период и по проекту отчета об исполнении республиканского бюджета за отчетный период», ссылаясь на то, что оспариваемое постановление противоречит федеральному законодательству. Решением Верховного Суда Республики Тыва от 24 сентября 2009 г. данное заявление заместителя прокурора Республики Тыва было удовлетворено. Как отметил суд апелляционной инстанции, «вывод суда о том, что все этапы бюджетного процесса согласно федеральному законодательству определяются Законом субъекта РФ и четко регламентированы, сделан правильно, поскольку публичные слушания проводятся по уже составленному исполнительным органом государственной власти и внесенному в законодательный (представительный) орган проекту закона о бюджете на стадии рассмотрения и утверждения бюджетов (раздел VII Бюджетного кодекса Российской Федерации), порядок осуществления которой устанавливается законом субъекта Российской Федерации»20. Данный пример, помимо того, что споры могут возникать еще на стадии разработки бюджета, характерен еще и тем, что нередко в спорах применяются не только нормы федерального законодательства, но и нормы законодательства регионального, а также акты местного самоуправления. Причем нормы регионального и местного уровней, во-первых, могут быть использованы в обоснование позиций сторон спора; а во-вторых, выступать в качестве объекта проверки на предмет соответствия нормам более высокой юридической силы. Таким образом, в спорах, связанных с применением бюджетного законодательства, необходимо отметить участие и такого специального участника, помимо представителей публичного образования – источника бюджетных средств, и получателя бюджетных средств, как прокуратура, орган государственный власти, уполномоченный на контроль за соблюдением законности на всех стадиях бюджетного процесса. Отдельного внимания на этом этапе бюджетного процесса заслуживают споры относительно государственных и муниципальных целевых программ (ст. 179.1 БК РФ). Данные целевые программы учитываются при составлении соответствующего бюджета (федерального, регионального, местного), и вопросы, связанные как с увеличением, так и с уменьшением финансирования данных программ, регулируются нормами бюджетного законодательства. Чаще всего споры возникают именно по вопросам уменьшения финансирования по той или иной целевой программе. Так, например, постановлением Правительства Челябинской области от 29 марта 2012 г. № 140-П «О внесении изменений в постановление Правительства Челябинской области от 18 февраля 2010 г. № 33-П» были внесены изменения в областную целевую Программу противодействия злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту в Челябинской области на 2010–2012 гг. Прокурор Челябинской области обратился в Челябинский областной суд о признании противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня принятия постановления. В обоснование заявления прокурор ссылался на несоответствие данного нормативного акта ст. 179 БК РФ и ст. 24 Закона Челябинской области от 27 сентября 2007 г. № 205-30 «О бюджетном процессе в Челябинской области», полагая недопустимым исключение финансирования программных мероприятий на 2012 г. после утверждения бюджета на 2012 г. Правительство Челябинской области возражало против удовлетворения заявленных требований прокурора. Решением Челябинского областного суда от 19 ноября 2012 г. заявление прокурора было удовлетворено, и суд апелляционной инстанции полностью согласился как с доводами прокурора, так и с решением областного суда21. Помимо целевых программ, государственных и муниципальных, предметом спора могут стать и решения органов исполнительной власти относительно различного рода инвестиционных программ, а также ведомственных целевых программ (ст. 1179.2–179.4 БК РФ). При разрешении споров, связанных с принятием и утверждением бюджетов, необходимо учитывать, что участниками данных споров могут быть лишь участники бюджетных правоотношений, несмотря на то что на данной стадии бюджетного процесса затрагиваются права и интересы и иных лиц. Так, например, анализируя гражданское дело по апелляционной жалобе Емцева С. В. на решение Красноярского краевого суда от 23 июля 2013 г., которым было отказано в удовлетворении его заявления о признании недействующими отдельных положений подп. «а» п. 1 ст. 50 Закона Красноярского края от 20 декабря 2012 г. № 3-811 «О краевом бюджете на 2013 год и плановый период 2014–2015 годов», Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, в частности, отметила, что Законом, оспариваемым в рамках данного гражданского дела, права заявителя не затрагиваются, поскольку в силу ст. 152 БК РФ он не является участником бюджетных правоотношений. С учетом изложенного у суда первой инстанции не имелось оснований для принятия заявления Емцева С. В. и проверки положений Закона, как бюджетного акта, на предмет соответствия нормам социального законодательства22. Еще один немаловажный вопрос, связанный с принятием и утверждением бюджетов, это вопрос об изменениях в действующем бюджете. Здесь стоит обратить внимание на то обстоятельство, что орган государственной власти при наступлении определенных обстоятельств обязан внести на рассмотрение в законодательный орган проект закона об изменении бюджета. Основанием для такого вывода служат положения ст. 212 БК РФ, а также сложившаяся правоприменительная практика. Так, например, Администрация муниципального района Омской области обратилась в Арбитражный суд Омской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании денежных средств, перечисленных Администрацией по решению суда в пользу отдельных граждан в качестве мер социальной поддержки. При рассмотрении данного дела суд отметил, что на протяжении финансового года в закон о бюджете могут вноситься изменения, обусловленные конкретными обстоятельствами его исполнения (ст. 212 БК РФ)23. Выводы: 1. В спорах, связанных с принятием и утверждением бюджетов различных уровней, могут участвовать только участники бюджетного процесса и прокуратура, как орган общего надзора за соблюдением законности; 2. Споры могут касаться как распределения бюджетных средств по статьям расходов, в том числе целевых и инвестиционных программ, так и самой процедуры составления проекта бюджета, а также его рассмотрения и утверждения. Споры, связанные с исполнением бюджетов Исполнение бюджета является самостоятельным этапом бюджетного процесса, регулируемым нормами раздела VIII «Исполнение бюджетов» БК РФ. В соответствии с абз. 2 ст. 215.1 БК РФ организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Наиболее часто на этой стадии возникают споры, связанные с перераспределением бюджетных средств в связи с поступлением судебных решений о взыскании денежных средств из того или иного бюджета. Согласно ч. 5 ст. 242.2 БК РФ, исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись. В соответствии с п. 1 и 3 ст. 217 БК РФ утверждение сводной бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляются руководителем финансового органа. Из анализа указанных правовых норм следует, что Бюджетный кодекс РФ предусматривает механизм, обеспечивающий возможность принятия финансовым органом публичного образования организационно-технических мер по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих административных структур публичного образования и не привела к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина. Так, например, в одном из дел гражданин К. являлся взыскателем по исполнительным листам, выданным мировым судьей судебного района Приморского края. В целях обращения взыскания на средства муниципального бюджета К. направил указанные исполнительные документы в администрацию Ярославского городского поселения, в дальнейшем данные исполнительные документы были отозваны и предъявлены на исполнение в службу судебных приставов. Давая оценку указанным обстоятельствам и учитывая вышеназванные положения закона, принимая во внимание, что администрация Ярославского городского поселения при должной степени заботливости и осмотрительности, которая от нее требуется, как от главного распорядителя средств местного бюджета, принимает должные меры к исполнению судебных актов по требованиям административного истца, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что удовлетворение требований К. невозможно без учета иных социально-значимых расходов поселения, поскольку это может привести к нарушению прав и законных интересов жителей, в том числе связанных с жизнедеятельностью, обеспечиваемых функционированием органов местного самоуправления и муниципальными учреждениями24. В то же время существует довольно устойчивая правовая позиция о том, что дефицит местного бюджета сам по себе не может являться причиной невозможности исполнить вступивший в законную силу судебный акт. По мнению суда, разъяснившего порядок применения п. 5 и 6 ст. 242.2 БК РФ и сославшегося на п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 2325, законодатель не ставит исполнение исполнительного документа в зависимость от наличия в бюджете соответствующего года необходимых для этого средств26. Кроме того, в случае отсутствия у должника – распорядителя бюджетных средств, денежных средств, достаточных для погашения задолженности, взыскание обращается на иное имущество, принадлежащее ему на праве собственности27. Кроме того, исходя из положений ст. 242.2 БК РФ и правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда РФ от 11 мая 2012 г. № 804-О, процедура исполнения судебного решения, предусматривающая расходование бюджетных средств, не может быть начата без непосредственного волеизъявления лица, в чью пользу взыскиваются денежные средства28. В данной категории дел следует выделить споры, связанные с установлением сроков исполнения судебных решений, по истечении которых у взыскателя возникает право требовать компенсации за нарушение указанных сроков. Согласно руководящим разъяснениям ВАС РФ, данным в постановлении Президиума от 27 июля 2010 г. № 5981/1029, сумма процентов за пользование чужими денежными средствами подлежит определению с учетом требования п. 6 ст. 242.2 БК РФ, предусматривающего трехмесячный срок для исполнения поступивших исполнительных документов. Содержащееся в указанном постановлении толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел. Исходя из вышеприведенных норм действующего законодательства и с учетом практики применения данных норм, определенной Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, необходимо учитывать, что в законе – п. 6 ст. 242.2 БК РФ определен иной момент начала начисления процентов, т. е. проценты в порядке ст. 395 ГК РФ подлежат начислению в том случае, если имеет место нарушение срока исполнения судебного акта о взыскании денежных средств с Российской Федерации за счет казны Российской Федерации, установленного п. 6 ст. 242.2 БК РФ30. Выводы: 1. Бюджетное законодательство РФ при разрешении споров, связанных с исполнением бюджетов при поступлении судебных решений о взыскании денежных средств из соответствующего бюджета, предусматривает специальный механизм, который, во-первых, обеспечивает возможность принятия финансовым органом субъекта организационно-технических мер по перераспределению бюджетных средств; во-вторых, увязывает реализацию права на судебную защиту с недопущением нарушения обеспечиваемых бюджетом функционирования прав и свобод человека и гражданина, нарушения деятельности органов публичных образований; и в третьих, не ставит возможность исполнения судебного решения в зависимость от наличия в бюджете соответствующего публичного образования необходимых для этого денежных средств. 2. Сроки исполнения судебных решений о взыскании денежных средств из бюджетов различных уровней установлены п. 6 ст. 242.2 БК РФ, по истечении которого начинается начисления процентов в порядке ст. 395 ГК РФ. Споры, связанные с бюджетными нарушениями Понятие бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения было введено в бюджетное законодательство в 2013 г.31 Необходимо учитывать, что бюджетные нарушения могут совершаться исключительно участниками бюджетного процесса (ст. 306.1 БК РФ), и за эти нарушения предусмотрена административная ответственность, поэтому стороной таких споров могут быть только участники бюджетного процесса. Довольно часто в судебной практике возникают споры, связанные с таким бюджетным нарушением, как нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4 БК РФ). За данное нарушение предусмотрена административная ответственность (ст. 15.14 КоАП РФ32). Как правило, анализируя положения ч. 1 ст. 306.4 БК РФ, суды в своих выводах указывают, что любая организация, финансируемая из федерального бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств (в размере кодов (статей) экономической классификации) определенных соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств33. Так, по мнению суда, разъяснившего порядок применения ст. 38 и 306.4 БК РФ и сославшегося на постановление ВС РФ от 23 декабря 2009 г. № 3-АД09-334, принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации35. Довольно часто эти же нормы бюджетного законодательства находят свое применение и в спорах, связанных с использованием средств обязательного медицинского страхования, других внебюджетных государственных фондов. Так, например, суд, анализируя положения п. 12 ч. 7 ст. 34, ч. 9 ст. 39 ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»36, ст. 38, ч. 1 и 3 ст. 306.4 БК РФ, пришел к выводу о том, что средства обязательного медицинского страхования относятся к государственным финансовым средствам, имеющим особый правовой режим, и подлежат использованию в соответствии с их целевым назначением. Нецелевое расходование этих средств является основанием для их возврата37. Другим видом бюджетного нарушения является невозврат (несвоевременный возврат) бюджетного кредита (ст. 306.5 БК РФ). За данное нарушение предусмотрена административная ответственность (ст. 15.15 КоАП РФ), и поэтому споры, также как и в случае нецелевого использования денежных средств, связаны, как правило, с решениями о привлечении тех или иных лиц к административной ответственности. Так, например, постановлением о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении, вынесенным и.о. заместителя руководителя Госфинконтроля Самарской области, должностное лицо – генеральный директор Общества с ограниченной ответственностью «Авиакор – Самарский авиационный завод» Г. был привлечен к административной ответственности по ч. 2 ст. 15.15 КоАП РФ за невозврат бюджетного кредита. Данное решение было обжаловано и отменено судом апелляционной инстанции в связи с отсутствием состава административного правонарушения38. Кроме того, гл. 30 БК РФ предусмотрены также следующие виды бюджетных правонарушений: неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6 БК РФ); нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7 БК РФ); нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (ст. 306.8 БК РФ). Данные нарушения также служат основанием для привлечения виновных лиц к административной ответственности. Так, например, начальник Управления строительства администрации муниципального образования «Город-курорт Геленджик» Х. нарушил условия предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета, а именно, не выполнил условие софинансирования из местного бюджета, судья городского суда пришел к законному и обоснованному выводу о том, что в действиях Х. имеется состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.15.3 КоАП РФ39. В практике иногда возникают ситуации неоднозначного восприятия этих норм получателями бюджетных кредитов. Так, отказывая в удовлетворении заявления администрации муниципального образования к службе контроля субъекта РФ о признании недействительным предписания, суд признал несостоятельной позицию заявителя о неправомерном применении ст. 306.4 БК РФ, мотивированную тем, что нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, послужившее основанием для выдачи оспариваемого предписания, образует состав правонарушения, предусмотренного ст. 306.8 БК РФ. По мнению суда, из буквального содержания представленного в материалы дела акта проверки и оспариваемого предписания следует, что в рассматриваемом случае администрации вменяется именно нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в предоставлении субсидии с нарушением условий, предусмотренных целевой программой субъекта РФ, что, в свою очередь, образует состав правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 3 ст. 306.4 БК РФ, в то время как ст. 306.8 БК РФ предусматривает ответственность за нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств40. Выводы: 1. Споры, связанные с различными видами бюджетных нарушений, такими как нецелевое использование бюджетных средств, нарушения, связанные с получением и использованием бюджетных кредитов и трансфертов, обусловлены привлечением получателей бюджетных средств к административной ответственности. В таких спорах, помимо норм бюджетного законодательства, применяются и нормы законодательства об административных правонарушениях; 2. Участниками таких споров выступают, с одной стороны, органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений о привлечении к ответственности за бюджетные нарушения, а с другой – лица, в отношении которых велось административное производство о допущенных бюджетных нарушениях. Недействительность сделок, заключенных с нарушением бюджетного законодательства Бюджетным кодексом РФ предусмотрена возможность заключения особых договоров (соглашений), регулирующих бюджетные правоотношения между их участниками, в частности отношения, связанные с расходными обязательствами бюджета. Важно! Статьями 1 и 6 БК РФ прямо предусмотрено, что обязательства, возникающие при предоставлении бюджетных средств, являются бюджетными обязательствами, возникающими и исполняющимися в рамках бюджетных правоотношений. В рамках указанных соглашений не реализуется гражданская правосубъектность публичного образования, являющегося распорядителем бюджетных средств. На основании таких соглашений не возникают, не изменяются и не прекращаются гражданские права и обязанности, в том числе обязательственного характера. Бюджетные отношения не входят в предмет регулирования ГК РФ, они являются предметом регулирования бюджетным законодательством, структура которого определена в ст. 2 БК РФ и не включает ГК РФ41. Тем не менее некоторые гражданско-правовые сделки совершаются с использованием бюджетных средств, в связи с чем вопросы недействительности таких сделок регулируются не только нормами гражданского законодательства, но и нормами Бюджетного кодекса РФ. Так, ст. 846 ГК РФ не устанавливает каких-либо ограничений на открытие банковских счетов для различных хозяйствующих субъектов. Однако при заключении договоров с органами публичных образований федерального, регионального и муниципального уровней необходимо учитывать требования и ограничения, установленные бюджетным законодательством РФ. В частности, договор банковского счета, на основании которого обслуживаются счета бюджетов, может быть заключен с кредитной организацией, только если на соответствующей территории нет учреждений ЦБ РФ или выполнение ими этих функций невозможно. Так, например, предметом одного из судебных разбирательств стал договор банковского счета, в соответствии с п. 1.1 которого предметом является открытие Банком Территориальному управлению счета в валюте Российской Федерации и осуществление расчетно-кассового обслуживания Территориального управления. Предметом спора по данному делу стала действительность заключенного между ответчиками вышеуказанного договора банковского счета, который, по мнению заявившего о недействительности прокурора, не соответствует ч. 2 ст. 155 БК РФ. Суды первой и последующих инстанций согласились с выводами прокурора и признали оспариваемый договор недействительным, поскольку он нарушал нормы бюджетного законодательства42. Договор должен быть заключен согласно положениям ст. 18 Федерального закона от 26 июля 2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Так, например, заместитель прокурора Белгородской области обратился в Арбитражный суд Белгородской области с иском к акционерному коммерческому Сберегательному банку Российской Федерации, отделению по Волоконовскому району Управления Федерального казначейства по Белгородской области о признании недействительным договора банковского счета для выплаты наличных денег бюджетополучателям. Решением Арбитражного суда Белгородской области от 2 июля 2010 г. в удовлетворении исковых требований отказано. По мнению суда, договор банковского счета был заключен по результатам проведенного аукциона, в рамках исполнения государственного контракта, т. е. с соблюдением нормы ст. 18 ФЗ «О защите конкуренции». Непосредственно результаты проведенного УФК по Белгородской области открытого аукциона в установленном законом порядке не обжаловались и недействительными признаны не были43. В 2006 г. ВАС РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой несоответствие муниципальной гарантии нормам бюджетного законодательства влечет признание договора, которым оформлена эта гарантия, недействительной (ничтожной) сделкой по правилам ст. 168 ГК РФ44. В рассмотренном случае администрация муниципального образования заключила с коммерческой организацией договор поручительства, который был переквалифицирован судом в муниципальную гарантию. В другом деле коммерческая организация обратилась в суд с требованием о взыскании долга, неустойки и пеней по договору поручительства с Администрации района. В обоснование иска было указано, что вследствие недостаточности денежных средств, входящих в конкурсную массу должника, долг по договору поставки не был погашен. Кредитор заявил, что сумму в размере данного долга должна выплатить ему администрация района на основании заключенного ими договора поручительства. Администрация обратилась с встречным иском о признании договора поручительства недействительным. Решением суда в удовлетворении основного требования отказано, поскольку администрация не является муниципальным заказчиком, так как договор поставки заключили коммерческие организации. Встречное требование удовлетворено, поскольку несоблюдение муниципальной гарантии влечет ничтожность сделки45. Довольно часто судами рассматривается договор цессии, причем вопрос, допустимо ли заключить договор цессии при госзакупках, решается судами неоднозначно. В отдельных случаях суды признают правомерной уступку права требования оплатить контракт46. Отметим, что Минфин России считает недопустимой цессию по государственным (муниципальным) контрактам. Данный вывод содержится в письмах Минфина России от 11 марта 2016 г. № 02-02-04/13740, от 11 марта 2015 г. № 02-02-08/12916 и обосновывается следующим. В силу ч. 1 ст. 2 Закона № 44-ФЗ законодательство РФ о контрактной системе основывается в том числе на положениях Бюджетного кодекса РФ. Согласно п. 5 ст. 219 БК РФ для санкционирования оплаты денежных обязательств проводится проверка соответствия сведений о контракте, содержащихся в реестре контрактов, и информации о принятом на учет бюджетном обязательстве условиям данного контракта. В частности, проверке подлежат данные о получателе платежа. Бюджетное законодательство РФ не предусматривает внесение изменений в ранее представленные данные о контрагенте. Следовательно, перечисление денежных средств по контракту возможно только поставщику. Суд учел позицию Минфина России и признал недействительным заключение договора цессии47. В научных публикациях отмечается, что нарушение при совершении сделки интересов бюджета публично-правового образования может расцениваться как нарушение публичного интереса, влекущее ничтожность сделки, если оно непосредственно связано с реализацией публично-правовым образованием задач, относящихся к защите общего блага, и препятствует их выполнению48. Иск о признании недействительной (ничтожной) сделки, противоречащей публичным интересам (п. 2 ст. 168 ГК РФ), без применения последствий ее недействительности может быть заявлен любым заинтересованным лицом. Требование о применении последствий недействительности сделки может заявить лишь сторона сделки. Выводы: Споры о признании сделок недействительными (ничтожными) в связи с нарушениями норм бюджетного законодательства рассматриваются на основании п. 2 ст. 168 ГК РФ, предусматривающей ничтожность сделки, противоречащей публичным интересам. Тема 6. Лекция. Обращение взыскания на денежные средства бюджетов бюджетной системы. (4ч) Нормами бюджетного законодательства установлен особый правовой режим (иммунитет) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с которым обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации возможно только на основании судебного акта в порядке главы 24.1 БК РФ. Порядок, регламентированный нормами главы 24.1 БК РФ, предусматривает возможность исполнения судебного акта о взыскании средств с бюджетов бюджетной системы Российской Федерации только путем предъявления исполнительного листа (судебного приказа) в соответствии со статьей 242.1 БК РФ. Исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета, средства бюджетных и автономных учреждений, лицевые счета которым открыты в органах Федерального казначейства (финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования)), должно осуществляться в порядке главы 24.1 БК РФ и части 20 статьи 30 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Об этом разъяснено в письме Минфина России N 02-01-09/62410, Казначейства России N 42-7.4-05/9.3-736 от 05.12.2014. Постановлением КС РФ от 02.03.2010 N 5-П положения статьи 242.1 БК РФ, определяющие общий порядок обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, применительно к случаям возмещения государством имущественного вреда, причиненного реабилитированному лицу, уголовное преследование в отношении которого было прекращено на стадии досудебного производства, признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку эти положения - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - предполагают, что обязанности взыскателя приложить к исполнительному документу копию судебного акта, на основании которого он выдан, корреспондирует с правом получить такой судебный акт в установленном Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации порядке на основании постановления следователя, дознавателя о прекращении уголовного преследования, реабилитации и производстве выплат в возмещение вреда, причиненного незаконным и (или) необоснованным уголовным преследованием. Судебная практика. В Постановлении ФАС Московского округа от 16.12.2013 N Ф05-15417/2013 суд отклонил ссылку на то, что по правилам статьи 242.1 БК РФ органы Федерального казначейства организуют процедуру исполнения судебного акта, а не исполнительного листа в виде постановления о привлечении к административной ответственности. Применив положения главы 23 КоАП РФ, относящие наложение административных взысканий не только к полномочиям судов, но и административных органов, пункта 5 статьи 32.2 КоАП РФ, предусматривающего бесспорный порядок исполнения решений административных органов, и статьи 12 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", относящей постановления административных органов к исполнительным документам, нижестоящие суды пришли к правильному выводу о том, что перечисленные нормы являются специальными по отношению к главе 24.1 БК РФ. Отсутствие у должника, являющегося бюджетным учреждением, счетов в банке или в другом кредитном учреждении, не исключает возможность исполнения вынесенного соответствующим административным органом постановления о назначении административного наказания через органы Федерального казначейства, в которых у должника открыт бюджетный лицевой счет. В Апелляционном определении Смоленского областного суда от 04.02.2014 по делу N 33-5890/2013 суд указал, что, как следует из буквального толкования пункта 1 статьи 242.1 БК РФ, правоотношения, связанные с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, регулируются нормами БК РФ. Нормы законодательства об исполнительном производстве распространяются на указанные правоотношения лишь в части требований, предъявляемых к исполнительным документам, сроков предъявления исполнительных документов, перерыва срока предъявления исполнительных документов, восстановления пропущенного срока предъявления исполнительных документов. В Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2013 N 09АП-25741/2013 суд отказал в удовлетворении требований о признании незаконным бездействия Управления Федерального казначейства, выразившегося в неисполнении судебного решения и исполнительного листа о возмещении заявителю убытков и суммы процентов как способа ответственности за неисполнение судебного акта. Суд отметил, что по смыслу пунктов 1 и 2 статьи 242.1 БК РФ взысканные суммы подлежат перечислению на банковский счет, открытый именно на имя заявителя (взыскателя), а не иного лица. В Постановлении Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2014 N 18АП-5711/2014 суд указал, что по смыслу пункта 2 статьи 242.1 БК РФ в случае подтверждения полномочий представителя взыскателя доверенностью такая доверенность может быть представлена исключительно в виде оригинала или в виде нотариально заверенной копии. Непредставление этих документов в силу пункта 3 статьи 242.1 БК РФ является основанием для возврата взыскателю поступивших на исполнение документов. В Постановлении Третьего арбитражного апелляционного суда от 09.07.2013 N А33-1458/2013 суд не принял ссылку Министерства финансов на отсутствие печати в заявлении учреждения. Как разъяснил суд, абзацем 2 пункта 2 статьи 242.1 БК РФ установлено требование, что заявление подписывается взыскателем либо его представителем с приложением доверенности или нотариально удостоверенной копии доверенности или иного документа, удостоверяющего полномочия представителя, однако требование о наличии печати в заявлении БК РФ не установлено. ФАС Московского округа в Постановлении от 26.02.2014 N Ф05-427/2014 суд удовлетворил требования общества к Управлению Федерального казначейства по субъекту РФ о признании незаконными действий, выразившихся в возвращении без исполнения исполнительного листа, а также обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества путем принятия к исполнению данного исполнительного листа. Исходя из анализа положений пункта 3 статьи 242.1 БК РФ суд пришел к выводу о том, что иных оснований для возврата взыскателю документов БК РФ не предусмотрено, в связи с чем установленный пунктом 3 статьи 242.1 БК РФ перечень является исчерпывающим. В Постановлении Восьмого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2013 N А46-3011/2013 суд, удовлетворяя заявление организации к Министерству финансов субъекта РФ о признании незаконными действий по отказу исполнения требований исполнительного листа, об обязании исполнить требования исполнительного документа, исходил из того, что нормами Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", АПК РФ, а также БК РФ не предусмотрено такого основания для возврата исполнительного листа, как отражение в исполнительном документе нефиксированных денежных сумм, подлежащих взысканию. Исчерпывающий перечень оснований для возврата взыскателю документов, поступивших на исполнение, установлен в пункте 3 статьи 242.1 БК РФ, при этом в данной правовой норме не предусмотрено такое основание возврата исполнительного документа, как отсутствие в нем фиксированных денежных сумм, подлежащих взысканию. В Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.09.2013 N А56-8906/2013 суд также отметил, что пункт 3 статьи 242.1 БК РФ содержит перечень оснований для возврата взыскателю документов, поступивших на исполнение, указанный перечень является исчерпывающим и расширенному толкованию не подлежит. По смыслу положений главы 24.1 БК РФ, предусматривающей исполнение судебных актов за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, исполнительный лист о взыскании денежных средств с должника - бюджетного учреждения - не может быть возвращен без исполнения по мотиву неуказания ИНН и КПП организации - взыскателя. В Постановлении от 25.12.2013 N А81-1461/2013 ФАС Западно-Сибирского округа, отказывая в удовлетворении заявления налогового органа к Управлению Федерального казначейства по субъекту РФ о признании незаконными действий, выразившихся в принятии к исполнению заявления внешнего управляющего организации и направлении уведомления об истребовании документов, обязании отозвать из налогового органа уведомление о поступлении исполнительного документа, признании незаконными действий, выразившихся в приостановлении операций по расходованию средств на лицевых счетах налогового органа, указал, что обстоятельств для возврата взыскателю документов на основании пункта 3 статьи 242.1 БК РФ, перечень которых является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит, в данном случае не установлено, в связи с чем принятие Управлением Федерального казначейства по субъекту РФ к исполнению заявления конкурсного управляющего и направление в налоговый орган оспариваемого уведомления произведены правомерно. В Постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19.08.2014 N А46-16289/2013 суд указал на правильность выводов о том, что по смыслу пункта 4 статьи 242.1 БК РФ финансовый орган муниципального образования не является надлежащим органом исполнения судебных актов о взыскании денежных средств за счет средств казны муниципального образования в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств местного бюджета; такие судебные акты на основании пункта 9 статьи 242.5 БК РФ подлежат исполнению органами Федерального казначейства. В Постановлении ФАС Поволжского округа от 25.07.2014 N А57-11938/2010 суд указал, что в статье 242.1 БК РФ определен порядок для исполнения исполнительных документов, предусматривающих взыскание денежных средств за счет бюджета субъекта Российской Федерации, однако норм об ответственности соответствующего финансового органа за нарушение срока их исполнения БК РФ не содержит. Сумма, на которую начислены проценты за пользование чужими денежными средствами, является неосновательным обогащением комитета, в связи с чем порядок начисления процентов подлежал установлению по общим правилам (статьи 395, 1107 ГК РФ), в данном случае пункт 6 статьи 242.2 БК РФ применен быть не может, поскольку правоотношения сторон по настоящему делу возникли не из публично-правовых, а из гражданско-правовых отношений. Статья 242.2 БК РФ определяет особенности исполнения судебных решений, принятых по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, и о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. Пунктом 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод закреплено право каждого в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Право на судебную защиту, включающее право на исполнение судебного акта, гарантировано статьей 46 Конституции Российской Федерации. 04.05.2010 вступили в силу Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" и Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок". Как разъяснено в пункте 43 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 30, Пленума ВАС РФ N 64 от 23.12.2010 "О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок", при исчислении общей продолжительности исполнения судебного акта учитывается период со дня поступления надлежаще оформленного исполнительного документа на исполнение до момента окончания производства по исполнению судебного акта (пункт 6 статьи 242.2, пункт 8 статьи 242.3, пункт 7 статьи 242.4, пункт 7 статьи 242.5 БК РФ). Судебная практика. В Постановлении ФАС Центрального округа от 19.07.2013 N А09-6155/2012, удовлетворяя иск конкурсного управляющего организации к муниципальному образованию о взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами, суд отклонил довод ответчика о том, что обязанность по уплате денежных средств по вступившему в законную силу судебному акту возникает у него только после предъявления исполнительного листа в порядке, установленном статьей 242.2 БК РФ, в связи с чем право на получение процентов непосредственно связано с моментом предъявления исполнительного листа. Как разъяснил суд, обязанность исполнения судебного акта лежит на должнике независимо от совершения взыскателем действий по принудительному исполнению судебного решения, поэтому непредъявление исполнительного листа к исполнению не должно рассматриваться в качестве основания освобождения государственного органа от ответственности за несвоевременное исполнение судебного акта. В Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2014 N А42-3112/2013 судом на основании положения пункта 4 статьи 242.2 БК РФ сделан вывод о том, что установленный указанной нормой порядок направления исполнительных документов для исполнения судебных актов к муниципальным образованиям не распространяется на судебные акты о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств местного бюджета. Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 24.07.2013 N 18АП-6039/2013, отказывая в удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя о признании незаконным действия управления Федерального казначейства по субъекту РФ, выразившегося в возврате документов, направленных для исполнения, суд указал, что ни БК РФ, ни Административным регламентом исполнения Федеральным казначейством государственной функции организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, утвержденным Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 22.09.2008 N 99н, органы Федерального казначейства субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по перенаправлению поступивших с нарушением правил статьи 242.2 БК РФ в их адрес на исполнение документов в компетентные финансовые органы муниципального образования. Также суд отметил, что согласно пункту 4 статьи 242.1 БК РФ возвращение исполнительного документа взыскателю не является препятствием для нового предъявления указанного документа к исполнению в пределах срока, исчисляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации. В Постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2012 N 15АП-15073/2012 суд, удовлетворяя иск организации к муниципальному образованию в лице администрации муниципального образования (за счет средств бюджета муниципального образования) о взыскании неустойки, начисленной в результате ненадлежащего исполнения обязательств по контракту, и отказывая в удовлетворении иска к муниципальному бюджетному учреждению культуры, признал несостоятельными доводы о том, что администрация муниципального образования не является надлежащим ответчиком по делу. Как отметил суд, в силу статьи 158 и пункта 4 статьи 242.2 БК РФ по искам, предъявляемым к муниципальному образованию о взыскании денежных средств за счет средств казны муниципального образования, его интересы представляет главный распорядитель бюджетных средств. В Постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.05.2014 N 17АП-3444/2012-ГК суд удовлетворил заявление конкурсного управляющего должника (предприятия) о привлечении администрации муниципального образования к ответственности за неисполнение судебного акта, наложив на администрацию судебный штраф за неисполнение определения суда. Суд также указал, что пунктами 5 и 6 статьи 242.2 БК РФ, а также пунктом 1 статьи 217 БК РФ предусмотрен механизм, обеспечивающий возможность принятия финансовым органом муниципального образования организационно-технических мер по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах. При этом законодатель не ставит исполнение исполнительного документа в зависимость от наличия в бюджете соответствующего года необходимых для этого средств. В Постановлении ФАС Центрального округа от 14.04.2014 N А35-3520/2013 суд разъяснил порядок применения пункта 6 статьи 242.2 БК РФ. Сославшись на статью 16 АПК РФ, а также Постановление Президиума ВАС РФ от 14.12.2010 N 8893/10 и Постановление Президиума ВАС РФ от 22.10.2013 N 6309/13, суд указал, что обязанность исполнения судебного акта лежит на должнике независимо от совершения взыскателем действий по принудительному исполнению судебного решения, поэтому непредъявление исполнительного листа к исполнению не должно рассматриваться в качестве основания освобождения государственного органа от ответственности за несвоевременное исполнение судебного акта. Власти и публичные образования должны самостоятельно предпринять самостоятельные шаги с целью исполнения вынесенного против них судебного акта и по возможности исполнить такой акт по собственной инициативе. Установленные БК РФ особенности порядка исполнения судебных актов, предусматривающие взыскание средств за счет бюджетов по предъявлении исполнительного листа, не регулируют имущественные гражданско-правовые отношения, не затрагивают соотношения прав и обязанностей их участников и сами по себе не изменяют оснований и условий применения гражданско-правовой ответственности за нарушение обязательств. Статья 242.3. определяет особенности исполнения судебных решений, которые предусматривают обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных казенных учреждений. В письме от 16.12.2013 N 02-03-007/55348 Минфин России указал, что статьями 242.3, 242.4(242.5) БК РФ установлен порядок, согласно которому осуществляется организация исполнения судебных актов (далее - исполнительный документ), предусматривающих обращение взыскания соответственно на средства федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) по денежным обязательствам казенного учреждения. При этом исполнительный документ направляется судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета казенного учреждения, по месту открытия должнику как получателю средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) лицевого счета для учета операций по исполнению расходов соответствующего бюджета (далее - лицевой счет должника). В случае нарушения должником - казенным учреждением требований, установленных статьями 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ, при поступлении исполнительного документа на исполнение в территориальный орган Федерального казначейства указанный орган приостанавливает до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в данном органе Федерального казначейства (за исключением операций по исполнению исполнительных документов), с уведомлением должника и его структурных (обособленных) подразделений. Порядком открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденным Приказом Федерального казначейства от 29.12.2012 N 24н (далее - Порядок N 24н), предусмотрено, что в территориальных органах Федерального казначейства (далее - органы Федерального казначейства) лицевые счета открываются в том числе обособленному подразделению получателя бюджетных средств, указанному в учредительных документах данного получателя бюджетных средств, действующему на основании утвержденного получателем бюджетных средств положения, наделенному имуществом, находящимся в оперативном управлении получателя бюджетных средств, и обязанностью ведения бюджетного учета (далее - обособленное подразделение). При этом в соответствии с Порядком N 24н данное обособленное подразделение представляет в указанный орган Федерального казначейства в том числе копию положения об обособленном подразделении (далее - положение) и ходатайство создавшего его получателя бюджетных средств (казенного учреждения) об открытии обособленному подразделению лицевых счетов, подписанное руководителем и главным бухгалтером (уполномоченными руководителем лицами) получателя бюджетных средств (казенного учреждения), создавшего обособленное подразделение (далее - ходатайство). Обособленному подразделению открываются только те виды лицевых счетов, которые открыты создавшему его получателю бюджетных средств (казенному учреждению). Учитывая изложенное, орган Федерального казначейства, на основании имеющихся у него копий учредительного документа (устава (положения) казенного учреждения), положения и ходатайства, располагает информацией о наличии либо отсутствии в данном органе лицевых счетов, открытых казенному учреждению и созданным этим казенным учреждением обособленным подразделениям. В случае нарушения должником - казенным учреждением требований, установленных статьями 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ, орган Федерального казначейства приостанавливает до момента устранения нарушений осуществление операций по расходованию средств на лицевых счетах должника, открытых в указанном органе данному казенному учреждению и созданным им обособленным подразделениям. Следует отметить, что в соответствии с Порядком N 24н орган Федерального казначейства осуществляет открытие лицевых счетов структурным подразделениям Федеральной службы судебных приставов. Поскольку данным структурным подразделениям в органах Федерального казначейства открываются лицевые счета для учета операций со средствами, поступающими во временное распоряжение получателя бюджетных средств, которые не являются лицевыми счетами для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, на указанные лицевые счета не распространяются положения статей 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ. Открытие лицевых счетов в органах Федерального казначейства иным структурным подразделениям получателя бюджетных средств Порядком N 24н не предусмотрено. В письме Казначейства России от 07.02.2014 N 42-7.4-18/9.3-106 указано, что в случаях, когда должником в орган Федерального казначейства в срок, установленный пунктом 3 статьи 242.3 БК РФ, представлена заявка на возврат для исполнения требований исполнительного документа, но при этом следственными органами в связи с возбуждением уголовного производства осуществляется выемка в органе Федерального казначейства файлов с заявками на возврат, приостановление осуществления операций по расходованию средств на лицевых счетах налогового органа, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в данном органе Федерального казначейства, не производится. В письме Минобороны России N 180/6/8835, Казначейства России N 42-7.4-05/5.1-572 от 23.09.2014 отмечено, что исполнение исполнительных документов по взысканию денежных средств на выплату недополученных пенсий, пособий и компенсаций на основании исполнительных документов, должниками по которым являются военные комиссариаты субъектов Российской Федерации (далее - военные комиссариаты), осуществляющие назначение пенсий, пособий и компенсаций лицам, пенсионное обеспечение которых осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей", а также членам их семей, предъявленных в органы Федерального казначейства, осуществляется в соответствии с положениями статьи 242.3 БК РФ. При исполнении требований вышеуказанных исполнительных документов документом, подтверждающим их исполнение, является представленная военным комиссариатом в орган Федерального казначейства выписка из пенсионного дела на бумаге (лицевой счет) (приложение N 1 к указанному письму), в которой отдельной строкой отражается сумма, выплаченная по исполнительному документу, заверенная Сбербанком России, которая направляется в орган Федерального казначейства любым доступным для должника способом, с сопроводительным письмом военного комиссариата (приложение N 3 к указанному письму) с указанием в нем исполнительного документа по выплаченной сумме. Судебная практика. В Апелляционном определении Алтайского краевого суда от 05.02.2014 по делу N 33-865/2014 суд удовлетворил требования гражданина о взыскании с Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Алтайском крае процентов за пользование чужими денежными средствами. Судом были поддержаны выводы суда первой инстанции о том, что установленные БК РФ особенности порядка исполнения судебных актов, предусматривающие взыскание средств за счет бюджетов по предъявлении исполнительного листа (статья 242.3 БК РФ), регулируют порядок и срок исполнения судебных решений в отношении федеральных казенных учреждений, а не имущественные гражданско-правовые отношения. Положения указанной нормы права не затрагивают соотношения прав и обязанностей участников гражданско-правовых отношений, не изменяют сами по себе оснований и условий применения гражданско-правовой ответственности за нарушение обязательств и не освобождают федеральные казенные учреждения от гражданско-правовой ответственности, предусмотренной, в частности, статьей 395 ГК РФ. В Определении ФАС Северо-Западного округа от 13.09.2013 N А56-10270/2013 суд указал на несоответствие положениям статьи 242.3 БК РФ довода налогового органа о том, что непосредственно неисполнение судебного акта может повлиять на закрытие операций по расчетным счетам налогового органа. В Постановлении Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.07.2014 N А15-413/2013 суд отметил, что по смыслу положений статьи 242.3 БК РФ казначейство, принимая исполнительные листы, не возбуждает исполнительное производство и не совершает исполнительных действий, предусмотренных статьей 64 Закона об исполнительном производстве, а также не применяет меры принудительного исполнения, указанные в статье 68 Закона об исполнительном производстве (обращение взыскания на имущество должника, в том числе на денежные средства и ценные бумаги, обращение взыскания на имущественные права должника, наложение ареста на имущество должника). В Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 17.03.2014 по делу N А31-5010/2013 суд пояснил, что по смыслу пунктов 1 и 2 статьи 242.3 БК РФ, статьи 120 ГК РФ, а также Постановления Президиума ВАС РФ от 01.03.2011 N 9647/10 следует, что исполнительный лист о взыскании денежных средств с должника - бюджетного учреждения, финансируемого исключительно из федерального бюджета через лицевые счета, не может быть возвращен без исполнения по мотиву отсутствия у него лицевого счета в конкретном органе Федерального казначейства. Таким образом, орган Федерального казначейства по месту нахождения бюджетного учреждения, получивший исполнительный лист арбитражного суда и выявивший отсутствие лицевых счетов должника в данном органе казначейства, должен сам установить надлежащий орган казначейства по месту открытия лицевого счета должника и направить в этот орган исполнительный лист для исполнения. В Постановлении от 01.08.2013 N А21-664/2013 Тринадцатый арбитражный апелляционный суд не принял доводы налогового органа о том, что возврат излишне уплаченных (взысканных) сумм налогов и сборов разрешается в порядке статей 78, 79 НК РФ, отметив, что приостановление операций по расходованию средств на лицевых счетах должника в порядке пункта 3 статьи 242.3 БК РФ является прямо предусмотренной законом обязанностью органов Федерального казначейства, выполнение которой не ставится в зависимость от объемов финансирования должника и лимитов доведенных до него средств. Статья 242.4. определяет особенности исполнения судебных решений, которые предусматривают обращение взыскания на средства регионального бюджета по денежным обязательствам казенных учреждений субъекта РФ. Согласно положениям данной статьи исполнительный документ, предусматривающий обращение взыскания на средства бюджета субъекта Российской Федерации по денежным обязательствам его казенного учреждения - должника, направляется судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем вместе с документами, предусмотренными ст. 242.1 Бюджетного кодекса, в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета казенного учреждения субъекта Российской Федерации, по месту открытия должнику как получателю средств бюджета субъекта Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов бюджета субъекта Российской Федерации. Иной порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетным законодательством Российской Федерации не предусмотрен. На это указал и Минфин России в письме от 17.10.2013 N 02-13-10/43507. Статья 242.5. определяет особенности исполнения судебных решений, которые предусматривают обращение взыскания на средства местного бюджета по денежным обязательствам муниципальных казенных учреждений. Судебная практика. В Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.10.2013 N А42-2372/2013 суд, отказывая в удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя к администрации муниципального образования, заместителю главы администрации по экономике и финансам о признании незаконным возврата без исполнения исполнительного листа и бездействия, выразившегося в непринятии мер по своевременному исполнению определения арбитражного суда, указал, что оснований для перенаправления исполнительного листа в отдел УФК по субъекту РФ не установлено, поскольку из содержания пункта 1 статьи 242.5 БК РФ данная обязанность администрации не вытекает. Седьмой арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 05.09.2013 N А02-131/2013, толкуя пункты 3 - 7 статьи 242.5 БК РФ, пояснил, что по смыслу данных пунктов в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа в финансовый орган при отсутствии у должника бюджетных средств по целевой статье расходов, по которой производится исполнение, должны быть проведены все организационно-технические мероприятия по перераспределению учитываемых на лицевых счетах бюджетных средств для предоставления должнику достаточных для исполнения судебного акта лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. При неисполнении исполнительного документа в течение трех месяцев со дня его поступления в финансовый орган данный орган приостанавливает до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника (за исключением операций по исполнению исполнительных документов). В Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 23.07.2014 N А82-13122/2013 суд, признавая правомерным отказ в удовлетворении заявления администрации муниципального образования о признании незаконными действий Управления Федерального казначейства по субъекту РФ, выразившихся в приостановлении операций по расходованию средств в связи с невыполнением требований исполнительного документа, выданного на основании решения арбитражного суда, а также о признании недействительным уведомления Управления о приостановлении операций по расходованию средств в связи с невыполнением требований данного исполнительного документа, применительно к положениям пункта 7 статьи 242.5 БК РФ отметил, что приостановление операций является временной ограничительной мерой, применяемой к неисправному должнику для защиты прав и законных интересов взыскателя денежных средств. Применение данной меры является прямо установленной законом обязанностью органов Федерального казначейства, вводится ими независимо от объема доведенных до должника лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования и действует до момента устранения должником допущенных им нарушений. В данном случае установлено, что исполнительный лист на взыскание сумм с субсидиарного должника поступил в Управление и в трехмесячный срок должником не был исполнен. В Постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда от 19.06.2014 N А03-23208/2013 суд с учетом пункта 7 статьи 242.5 БК РФ заключил, что диспозиция данной статьи не содержит каких-либо условий для ее применения - неисполнение должником в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа является достаточным основанием для приостановления до момента устранения нарушения осуществления операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений. Недостаток бюджетного финансирования и иные, в том числе ранее предъявленные должнику, исполнительные листы не указаны в действующем законодательстве в качестве оснований для неприменения положений пункта 7 статьи 242.5 БК РФ. В Постановлении от 07.10.2013 N 05АП-10436/2013 Пятый арбитражный апелляционный суд, поясняя пункт 7 статьи 242.5 БК РФ, отметил, что приостановление операций является временной ограничительной мерой, применяемой к неисправному должнику для защиты прав и законных интересов взыскателя денежных средств. Применение данной меры является прямо установленной законом обязанностью органов Федерального казначейства, вводится ими независимо от объема доведенных до должника лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования и действует до момента устранения должником допущенных им нарушений. В Постановлении ФАС Уральского округа от 03.10.2013 N Ф09-8594/13 суд, отказывая в удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя о признании незаконными действий управления финансов администрации муниципального образования, выразившихся в неприостановлении операций по счетам должника, обязании приостановить операции по расходованию средств на всех лицевых счетах муниципального образования в лице администрации муниципального образования до момента погашения задолженности в полном объеме, руководствовался тем, что законодателем предусмотрен порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства местного бюджета по денежным обязательствам муниципальных казенных учреждений, предоставляющий органу, осуществляющему открытие и ведение лицевых счетов муниципальных казенных учреждений, право на приостановление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, в случае допущения им нарушений требований, установленных пунктами 3, 6 и 7 статьи 242.5 БК РФ, и при достаточности лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов муниципального бюджетного учреждения исполнение исполнительного документа должно быть осуществлено в пределах трех месяцев со дня его поступления в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов муниципальных бюджетных учреждений (в рассматриваемом случае - в управление). Судом установлено, что управлением осуществляются мероприятия по исполнению исполнительного листа в отношении третьего лица за счет казны муниципального образования, все возложенные на орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов муниципального учреждения, местного бюджета, нормами статей 242.5, 242.2 БК РФ обязанности управлением исполняются, при этом из данных положений БК РФ не следует, что финансовый орган обязан производить приостановление операций по лицевым счетам всех главных распорядителей, распорядителей и получателей местного бюджета, открытых в рамках счета местного бюджета. В Постановлении от 13.08.2013 N А19-20636/2012 ФАС Восточно-Сибирского округа исходил из того, что в установленные законом сроки учреждением исполнительный документ не был исполнен, в связи с чем финансовое управление в силу положений пункта 7 статьи 242.5 БК РФ обязано было приостановить до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах учреждения, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в данном органе, осуществляющем открытие и ведение лицевых счетов муниципальных казенных учреждений (за исключением операций по исполнению исполнительных документов), с уведомлением должника и его структурных (обособленных) подразделений. Как отметил суд, названные требования бюджетного законодательства финансовым управлением не были выполнены, что привело к неисполнению решения арбитражного суда, то есть к нарушению принципа обязательности исполнения вступивших в законную силу судебных актов, установленного статьей 16 АПК РФ. В Постановлении от 25.07.2013 N А57-18659/2012 ФАС Поволжского округа отметил, что такие обстоятельства, как недостаток бюджетного финансирования, так и иные, в том числе ранее предъявленные должнику исполнительные листы, не установлены законодателем в качестве оснований для неприменения положений пункта 7 статьи 242.5 БК РФ, закрепляющего приостановление до момента устранения нарушения осуществления операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника. Статья 242.6. определяет особенности исполнения решений налогового органа о взыскании налога, сбора, пеней и штрафов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Данная статья добавлена в БК РФ Федеральным законом от 04.10.2014 N 283-ФЗ (далее - Закон N 283-ФЗ), вступившим в силу с 06.10.2014. До этого в БК РФ отсутствовали нормы, регулирующие напрямую порядок исполнения решений налоговых органов о взыскании налога, сбора, пеней и штрафов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов. В письме Минфина России от 27.09.2007 N 03-02-07/2-162/2 разъяснено, что, поскольку в отношении организаций, которым открыты лицевые счета, в силу пункта 2 статьи 45 НК РФ взыскание налогов, сборов, пеней и штрафов может производиться только в судебном порядке, руководители (заместители руководителей) налоговых органов не вправе принимать решения о взыскании этих платежей с таких организаций в порядке, установленном статьями 46 и 47 НК РФ. В пункте 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.05.2007 N 31 "О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение" указано, что в судебном порядке осуществляется взыскание с бюджетных учреждений задолженности по налогам, сборам, пеням и штрафам за налоговые правонарушения, поскольку применение к данным организациям установленной статьями 46 и 47 НК РФ внесудебной процедуры взыскания по решению налогового органа исключено абзацем четвертым пункта 2 статьи 45 НК РФ. Приведенные разъяснения по аналогии применялись и в отношении казенных учреждений. Закон N 283-ФЗ устанавливает обязанность органа, осуществляющего открытие и ведение лицевых счетов муниципальных казенных учреждений соответствующего муниципального образования уведомить налоговый орган об исполнении решения налогового органа о взыскании налога, сбора, пеней и штрафов, предусматривающее обращение взыскания на средства муниципального бюджета. Следует учитывать, что данная обязанность установлена БК РФ, а не НК РФ. В пункте 1 статьи 129.1 НК РФ предусмотрена ответственность за несоблюдение норм налогового законодательства, в которое БК РФ, в частности, пункт 8 статьи 242.6 БК РФ, не входит. Таким образом, орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов муниципальных казенных учреждений соответствующего муниципального образования, который не сообщил в налоговый орган об исполнении решения налогового органа о взыскании налога, сбора, пеней и штрафов, предусматривающего обращение взыскания на средства муниципального бюджета, не может быть привлечен к налоговой ответственности по пункту 1 статьи 129.1 НК РФ.