Электронное правительство как средство решения задач социально-экономического развития региона

АНО ВПО «Региональный финансово-экономический институт» ИННОВАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ (Вторая лекция) ________________________ http://elearning.rfei.ru СОДЕРЖАНИЕ РАЗДЕЛ 1. ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК СРЕДСТВО РЕШЕНИЯ ЗАДАЧ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА....3 Глава 1.1. Разработка инновационной модели электронного правительства..................................................................................3 Глава 1.2. Характеристика эффективного структурного взаимодействия элементов электронного правительства региона РФ...................................28 Глава 1.3. Организация оптимального функционирования электронного правительства в регионе РФ.................................45 РАЗДЕЛ 2. ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ...........54 Глава 2.1. Основы разработки и содержания информационноаналитической системы органов государственной власти.......54 Глава 2.2. Алгоритм создания системы мониторинга социально-экономических процессов региона РФ....................62 Глава 2.3. Использование ИАС для анализа состояния и прогноза развития социально-экономических процессов......74 2 РАЗДЕЛ 1. ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК СРЕДСТВО РЕШЕНИЯ ЗАДАЧ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА Глава 1.1. Разработка инновационной модели электронного правительства Спецификой концепции электронного правительства является необходимость интеграции менеджериальных подходов и подходов, относящихся к сфере ИКТ. Это означает необходимость сохранения целостного взгляда на реформирование организации при разработке соответствующих моделей, которые будут интегрировать управленческую и технологическую составляющие всего проекта. Основным инструментом такого объединения является архитектура. В самом общем виде ее можно определить как фундаментальную организацию системы, которая состоит в совокупности компонент, их взаимосвязей, связей со средой, а также принципов, которыми руководствуются при создании системы. В самом общем виде, архитектура — это: • общий план или концепция, используемая при создании системы электронного правительства, включающая абстрактное описание данной системы, ее структуры, компонентов и их взаимосвязей; • семейство руководящих принципов, концепций, шаблонов, интерфейсов и стандартов, используемых при построении совокупности информационных технологий различных организаций, включая органы государственной власти. Архитектура организации — это способ понимания различных элементов, которые в совокупности составляют организацию, и то, как эти элементы взаимосвязаны. Она описывает, как организация работает, используя такие ресурсы, как люди, бизнес-процессы, данные и технологии. Ее можно также рассматривать как план реализации миссии организации через оптимальное выполнение своих ключевых бизнес-процессов в условиях формирования эффективной инфраструктуры информационных технологий. В своем развитии понятие организационной архитектуры претерпело определенную эволюцию в тесной взаимосвязи с теми 3 изменениями, которые происходят в принципах организации деятельности предприятия или организации. Можно выделить три базовых организационных механизма: функциональная специализации; реинжиниринг бизнес-процессов; корпоративная архитектура. Вертикально организованные структуры основаны на иерархии управления и целях реализации механизмов контроля и распространения информации. При этом структурные единицы в такой организации жестко специализированы, что обеспечивает определенный уровень эффективности их функционирования. Недостатком такой организации системы является наличие фрагментации в управлении и процессах, возникновение внутри организационных барьеров на пути потоков информации, что негативно сказывается на деятельности всей организации. В подходе, связанном с бизнес-процессами, изначально признается, что данные процессы пересекают линии функционального разделения. При этом основное внимание сосредотачивается на их оптимизации, реинжиниринге. Несмотря на то, что данный подход должен обеспечивать кардинальное повышение эффективности деятельности организации, на практике это не всегда достигается. Концепцию архитектуры организации можно рассматривать в качестве своеобразного синтеза указанных подходов, в котором также уделяется большое внимание использованию информационных технологий. Важной задачей разработки архитектуры организации является синхронизация возможностей и потребностей бизнеса и информационных технологий, которые берутся на вооружение данной организацией. Применительно к органам государственной власти это можно интерпретировать как синхронизацию задач организации в сфере социально-экономического развития и возможностями информационных технологий. Такая синхронизация достигается за счет: • автоматизации процессов, например, процессов предоставления государственных сервисов населению и бизнесу и рамках электронного правительства; • уточнения понимания и формализации описания организационных процессов по предоставлению государственных сервисов путем формального их моделирования. 4 Архитектура предприятия систематизирует и дает фиксированное описание в виде работоспособных моделей, диаграмм и функциональных описаний всех режимов деятельности данного предприятия. Для этого удобно воспользоваться концептуальной схемой, предложенной Дж. Захманом. Данная схема позволяет классифицировать логическую структуру организации и описать ее основные блоки, что необходимо и для управления предприятием, и для проектирования его развития. Как отмечает Дж. Захман, аналогом его схемы выступают методы проектирования сложных объектов в архитектуре и машиностроении, где особенно важно синтезировать общий стратегический взгляд на разрабатываемый проект с необходимостью проработки множества отдельных его составляющих. Разработчик любого модуля общей архитектуры организации должен работать в общем контексте проекта, постоянно держать в поле зрения все существенные связи своего направления работ со всеми остальными. Основная идея метода Захмана заключается в представлении архитектуры организации (под организацией здесь может пониматься предприятие, корпорация, министерство, ведомство и т.п.) как совокупности взглядов (проекций) на нее с точек зрения «планировщика», «владельца», «конструктора», «строителя», «субконтрактора» и «пользователя». Для каждого из этих организационных «срезов» характерна собственная модель структуры организации. «Планировщик» разрабатывает общую (концептуальную) модель архитектуры, «владелец» сосредотачивает основное внимание па бизнес-модели организации, «конструктор» занимается разработкой логической модели организации, «строитель» формирует технологическую модель, а более детальной проработкой соответствующих моделей занимаются «субконтрактаторы». На уровне «пользователя» разрабатывается функционирование системы уже непосредственно в штатном режиме повседневного использования. Каждый из «слоев» архитектуры обладает одинаковой структурой и включает шесть основных блоков, а именно: • «что?» — из чего сделано: материал, данные и т. п.; • «как?» — как это работает, описание процессов; 5 • «где?» — где размещены основные компоненты организации: сети, коммуникации, логистика; • «кто?» — кто выполняет данную работу: структура организации, персонал; • «когда?» — когда должны быть осуществлены те или иные организационные события: этапы выполнения проекта, графики, расписания; • «почему?» — почему делается тот или иной выбор из имеющихся альтернатив при организации деятельности предприятия: цели, миссия организации, бизнес-план и т.п. Совокупность «слоев» моделирования и структурных блоков удобно представить в виде таблицы, или матрицы. Архитектура организации по Дж. Захману Данные Функции (что?) (как?) Общая Перечень Перечень модель ресурсов бизнес для процессов проекта Бизнес-модель Семанти- Модель ческая бизнесмодель процессов Логическая Логическая Архитектура модель модель приложений системы данных Технологи- Модель Дизайн ческая модель физических системы (физическая) данных Детальная реализация Коммуникации Люди Время (где?) (кто?) (когда?) МестораспоСписок Перечень ложение организаций событий подразделений важных для важных для организации бизнеса компании организации Логическая Модель потоков Расписание система работы работ организации Архитектура Архитектура Структура системы взаимодействия процессов распределения персонала Технологическая Архитектура Организация архитектура презентации контрольной системы системы Описание Программы Архитектура данных сети Архитектура обеспечения безопасности Уровень пользователя Мотивы (зачем?) Цели организации, миссия, стратегия Бизнес-план «Планировщик» «Владелец» Модель «Конструкбизнес-правил тор» Алгоритм функционирования организации Осуществление Спецификатайминга работ ция правил «Строитель» «Субконтрактатор» «Пользователь» Соответственно разработка общей модели архитектуры организации заключается в заполнении каждой клетки матрицы конкретным содержанием той модели, которую необходимо разработать для выстраивания целостной организационной структуры. Архитектурная модель электронного правительства с необходимостью должна включать следующие уровни рассмотрения. 1) Организационный уровень содержит два фундаментальных элемента: описание организационной структуры элек6 тронного государства и организационную модель приложений. С учетом структуры архитектуры организации на данном уровне описываются общая среда системы «электронного государства», цели, имеющиеся ограничения, существующие процессы и выполняемые действия, процессы обработки данных, определение содержания таких понятий, как процедуры, правила процедур, действующие лица, ответственные за реализацию процессов, их роли. 2) Информационный уровень определяет структуру и семантику информационной системы организации. Здесь же определяются доноры и реципиенты информационных потоков, процессы обработки и распределения данных, а также правила их интеграции. 3) Компьютерный уровень рассмотрения архитектуры электронного государства в основном сосредотачивает внимание на интерфейсе, посредством которого осуществляется запрос клиентом на получение услуги и ее предоставление клиенту. 4) Инжиниринговый уровень описывает системы поддержки дистрибуции услуг. Они включают компьютеры, коммуникационную инфраструктуру, программное обеспечение. 5) Технологический уровень описывает конкретные технологии, с помощью которых осуществляется внедрение системы ЭП. Возникает вопрос о соотношении вышеприведенных уровней описания архитектуры «электронного правительства» с моделью архитектуры Захмана. На первый взгляд, уместно отождествить уровни описания с горизонтальными строками матрицы, где организационный уровень рассмотрения будет соответствовать уровню «планировщика» и «владельца», информационный уровень — «уровню «конструктора», компьютерный уровень — уровню «пользователя», инжиниринговый — уровню строителя, и технологический уровень — уровню «субконтрактатора». Вместе с тем спецификой метода Захмана являются его гибкость и адаптивность к потребностям организаций при моделировании собственной архитектуры. Можно привести пример Федерального казначейства США, где уровни рассмотрения архитек7 туры отождествляются с колонками матрицы Захмана. В этом случае организационный уровень соответствует колонкам «как?» и «кто?», информационный — колонке «что?», инжиниринговый (или инфраструктурный) — колонке «где?». В этом случае мы получаем несколько иной набор базовых моделей, из которых будет формироваться архитектура организации. Тем не менее в дальнейшем будем исходить из того, что уровни рассмотрения соответствуют горизонтальным «сечениям» матрицы Захмана. Отметим также, что мы не ставим перед собой цели описать подробно каждую ячейку и, соответственно, дать исчерпывающую характеристику каждой модели, из которой и должна формироваться общая модель архитектуры «электронного правительства». На концептуальном уровне это вряд ли является возможным и оправданным. Чем ниже мы спускаемся по слоям архитектуры, тем более конкретный класс задач приходится решить разработчикам, исходя из конкретных условий той организации, которая включается в систему «электронного государства». В значительной степени это касается уровней «конструктора», «строителя», «пользователя», где речь должна вестись о выборе конкретных стандартов данных, программного обеспечения, дизайна интерфейса и иных прикладных вопросах. Прежде всего рассмотрим наиболее общий «срез» архитектуры — уровень «планировщика». На данном уровне метод Захмана предусматривает четкое формулирование мотивов проекта «электронного правительства» (ответ па вопрос «зачем?»). Здесь необходимо определиться с формулировкой того, что именно вкладывается в понятие «электронного правительства», причем формулировка должна акцентировать те наиболее важные аспекты проекта, которым в рамках разрабатываемой архитектуры будет отдан приоритет. Напомним, что электронное правительство может пониматься преимущественно как выстраивание информационно-коммуникационной инфраструктуры органов государственной власти. Тогда в рамках архитектуры основное внимание будет уделено именно направлению информатизации, государственного управления. Если же электронное государство понимается как 8 инструмент реформы всей системы государственного управления, то архитектура должна включать широкий класс моделей, описывающих процессы в организациях, их взаимосвязи, иерархии. Здесь же должны быть заложены типовые модели организационной структуры ОГВ, модели сбалансированных показателей оценки эффективности их деятельности, модели осуществления процедур стратегического планирования развития организаций, входящих в систему государственного управлении и т.д. В нашем дальнейшем рассмотрении базовых структур «электронного правительства» мы будем исходить именно из такого понимания. На ячейке матрицы «что?» на данном уровне рассмотрения архитектуры ЭП указывается перечень целей, в достижении которых заинтересованы органы государственного управления, а также те сервисы, которые обеспечивают достижение поставленных целей. Под сервисом в системе электронного государства понимается любой контакт между гражданином, общественной организацией, субъектом экономической деятельности с одной стороны, и государством — с другой. Выделяется три основных класса сервисов, предоставляемых электронным правительством: • информационный класс сервисов, который ориентирован на обеспечении информацией населения, экономических субъектов, а также самих ОГВ; пользователи здесь действуют лишь как реципиенты информационных потоков через систему веб-порталов; • коммуникационный класс сервисов, где обеспечивается двусторонний поток информации между пользователем и ЭП; здесь используются как простые решения (электронная почта, форумы), так и сложные телекоммуникационные технологии (видеоконференции); • трансакционный класс сервисов, включающий те реальные услуги, которые предоставляют органы государственной власти населению и экономическим субъектам; данные услуги включают осуществление электронных платежей, электронных торгов, заполнение анкет и заявлений в режиме online и т.д. 9 В указанных взаимодействиях принимают участие следующие стороны: государство — население; государство — бизнес; государство — государство. Ответ на вопрос «как?» матрицы Захмана в рамках модели архитектуры электронного правительства содержится в описании процессов и функций органов государственной власти. Важной составляющей системы сбалансированных показателей и концепции реинжиниринга являются проектирование и перепроектирование бизнес-процессов. Соответственно, методы, которые используются в указанных менеджериальных подходах, могут быть использованы для моделирования и выработки типовых бизнеспроцессов органов государственной власти. Здесь же определяется перечень требований, выполнение которых необходимо для эффективного построения системы электронного государства. Как показывает опыт внедрения элементов ЭП в других странах, такими требованиями являются: • межведомственный подход при реализаций проектов электронного государства: для того, чтобы достигнуть максимальной «глубины» и «широты» предоставляемых государством сервисов, необходимы новые организационные решения, обеспечивающие высокий уровень координации между государственными ведомствами различных уровней (федеральных, республиканских, районных и муниципальных); • оптимизация процессов: необходимо осуществить реструктуризацию функций ОГВ на основе выделения в явном виде и описания осуществляемых ими административных процессов. Реструктуризация административных процессов включает: (а) упрощение процессов и процедур; (б) дерегулирование, избавление от ненужных функций; (в) сокращение процедурной «цепи»; (г) сокращение процедур согласования с вышестоящими органами; (д) избегание дублирования функций; (е) сокращение цикла и времени исполнения процедур. 10 Анализ типов сервисов, их структуры, базовых алгоритмов исполнения используется в качестве основы для описания базовых типов модулей приложений. Они включают: • пользовательский интерфейс, который выполняет функции по обеспечению доступа к приложениям и системе ЭП; • исполняемые программные модули; • модули интеграции и инфраструктуры, обеспечивающие взаимодействие базовых модулей ЭП. Принципиальный алгоритм предоставления сервисов в системе электронного правительства 11 Более подробная разработка соответствующих модулей осуществляется на пользовательском «срезе» архитектуры. На уровне «планировщика» в ячейке «кто?» определяется иерархическая структура организаций, включенных и реализацию проекта электронного государства, а также наиболее важные и принципиальные взаимосвязи между ведомственными подразделениями как на уровне одной организации, так и на межведомственном уровне. При этом кодифицируются функции каждого ведомства и его роль в системе электронного государства. Необходимо учитывать тот факт, что процесс предоставления услуг населению или бизнесу может охватывать подразделения различных ведомств как по «горизонтали», так и по «вертикали». Следовательно, важной задачей проектирования архитектуры является инжиниринг разветвленных и эффективных связей внутри системы государственного управления. Формирование таких связей должно происходить в законодательной, нормативноправовой, процедурной сферах, а также в сфере коммуникационных технологий. Еще раз отметим, что технологический аспект играет преимущественно подчиненную роль, так как очевидно, что одно лишь установление линий высокоскоростной передачи данных между центральными ведомствами и ведомствами территориальными не обеспечивает соответствующего ускорения принятия управленческих решений, скорость которых определяется процедурными алгоритмами. На следующем уровне модели архитектуры электронного правительства (точка зрения «владельца» организации по терминологии Дж. Захмана) основное внимание должно быть уделено разработке семантической модели, описывающей те реальные цели, которые стоят перед проектируемой системой (ответ на вопрос «что?»), модели организационных процессов предоставления государственных услуг клиентам (населению и бизнесу) (ответ па вопрос «как?»). Модель организационных процессов включает также описание взаимосвязи процессов, их декомпозицию и формирование карты взаимодействий. 12 Обратим внимание на то, что здесь вновь прослеживается определенная корреляция между моделью Дж. Захмана и системой сбалансированных показателей, которая была описана ранее. Соответственно, формирование архитектуры электронного правительства поддастся принципиальному интегрированию в систему сбалансированных показателей, где последняя будет выступать в качестве основы перепроектирования всей системы государственного управления. На данном уровне моделирования разрабатывается логистическая модель органов государственной власти (ответ на вопрос «где?»), описывающая местонахождение территориальных подразделений и их каналы связи (телефонные, транспортные, электронные). Необходимость такой модели обусловлена тем, что потребители государственных услуг будут иметь неодинаковый доступ к соответствующим каналам. Соответственно, необходимо предусмотреть дублирующие пути оказания услуг населению и бизнесу, если, например, и данной местности отсутствует доступ к Интернету. На уровне «конструктора» архитектуры формируется целостная система моделей, описывающих логику работы электронного государства. Ответ на вопрос «что?» на данном «срезе» архитектуры предполагает разработку логической модели данных — логическое представление объектов организации, в которых предполагается сохранять и архивировать всю информацию, поступающую в систему электронного правительства. Для облегчения обработки больших массивов данных, поиска необходимой информации соответствующая модель должна быть атрибутирована. Логическая модель данных позволяет документировать требования к данным, циркулирующим в системе ЭЛ, описывать процедурные правила и дизайн бизнес-процессов. Ответ на вопрос «как?» инициирует разработку логических системных приложений, поддерживающих эффективное протекание организационных процессов. Образно говоря, здесь должно быть указано разграничение между «зоной ответственности» техники и «зоной ответственности» работающих на ней специалистов. 13 Учитывая географическую распределенность органов государственной власти, в ячейке «где?» необходимо описать системную географическую архитектурную модель, то есть типы оборудования, программ, исполняемых в узлах и на линиях сети электронного правительства. После того, как выработана совокупность моделей, описывающих на концептуальном, организационном, логическом уровнях работу электронного государства, требуется построить «физическую» модель. Последняя включает наиболее конкретные детали архитектуры, вплоть до выбора программных пакетов, офисной техники, компьютерного и сетевого оборудования, устанавливаемого в «физических» узлах электронного государства (министерствах, ведомствах, территориальных представительствах, муниципалитетах). Важным аспектом данного «слоя» архитектуры является определение требований к программному обеспечению электронного государства. Прежде всего, необходимо учитывать, что ведомства могут в значительной степени различаться по уровню обеспеченности современной вычислительной техникой и программными продуктами. Очевидно, что в этих условиях могут возникать различные сбои, нестыковки при обработке запросов со стороны клиентов на получение государственных услуг и в целом на всем протяжении исполнения соответствующей процедуры или регламента. Поэтому в архитектуре должна быть предусмотрена унификация технического и программного обеспечения деятельности электронного правительства. Необходимо также подчеркнуть, что выбор соответствующего программного обеспечения должен ориентироваться на осуществление процессов упрощения наиболее сложных административных процедур (проектируемый на архитектурном уровне «владельца»). В противном случае выбор необходимо будет сделать в пользу более сложных, следовательно, и дорогостоящих программных приложений. При этом, как показывает практика, чем сложнее будет выполняемый процесс предоставления сервиса, тем больше вероятность возникновения программной или процедурной ошибки. 14 Пример четырехъярусной архитектуры приложений для ЭП При выборе программного и технического обеспечения необходимо также руководствоваться соображениями обеспечения безопасности хранения данных и осуществляемых трансакций. Среди других требований к программному обеспечению деятельности электронного государства можно назвать: • гибкость, адаптивность программных комплексов к возможным изменениям в административных процедурах, возникновению новых ведомств и сокращению старых, оптимизации регламентов осуществления сервисов и т.п.; 15 • открытость систем, их способность к интеграции дополнительных программных модулей, легкость и удобство осуществления такой интеграции; • масштабируемость программного обеспечения, его способность корректно функционировать при решении задач центральных органов государственной власти, территориальных подразделений, муниципалитетов; • быстродействие при выполнении транзакций любого уровня сложности; устойчивость к возможным ошибкам; • доступность используемого программного обеспечения не только для ОГВ, но и для населения и бизнеса, что будет способствовать их доверию к соответствующим программным приложениям; • легкость и удобство установки новых версий используемого программного продукта. Разработчики концепций программного обеспечения деятельности электронного государства предлагают использовать многоярусную архитектуру приложений, которая включает (смотри рисунок «Пример четырехъярусной архитектуры приложений для ЭП»): (а) клиентский ярус, где взаимодействуют пользователь и программное приложение; здесь осуществляется обработка данных с последующей визуализацией на пользовательском интерфейсе; (б) презентационный ярус, ответственный за представление данных приложений, например, в виде веб-сайта; (в) ярус приложений, где происходит адаптация наиболее важных компонентов для передачи па презентационный ярус; здесь контролируется последовательность исполнения программ, осуществляется передача данных с более низкого яруса на клиентский ярус при соответствующем контроле авторизации со стороны клиента; (г) ярус данных, где хранятся базы данных, происходит обращение к информационно-аналитической системе. Центральным фактором устойчивого функционирования архитектуры приложений электронного правительства является 16 проектирование соответствующей инфраструктурной архитектуры. Она должна обеспечивать физическую защиту систем ЭП; максимальную доступность систем; безопасность систем; распределение систем и системных компонентов по зонам безопасности; масштабируемость систем и инфраструктуры; простоту обслуживания, обеспечения функционирования и усовершенствования приложений и систем электронного правительства. Необходимо обеспечить такую физическую инфраструктуру систем ЭП, чтобы она максимально защищала их от внешнего воздействия. Поэтому отдельное внимание должно бить обращено на организацию систем пожарной безопасности, авторизацию доступа персонала в помещения, где находятся элементы электронного правительства, обеспечения хранения копий данных за пределами компьютерного центра ЭП. Основным принципом организации инжиниринговой инфраструктуры является распределение компьютерных систем электронного правительства по различным, физически разделенным зонам. Такие зоны могут включать: • информационную и сервисную зону, которая включает части сети, расположенные между Интернетом и другими зонами сети; • зону логики и обработки, где осуществляются извлечение данных из зоны данных и их обработка для обеспечения их доступности пользователям; • зону данных, которая содержит все системы, хранящие данные; • зону управления, содержащую системы, которые необходимы для администрирования и мониторинга систем в других зонах; здесь же могут содержаться системы обеспечения авторизации; • зону хранения копий данных. Мы остановились на данном аспекте проектирования электронного правительства для того, чтобы проиллюстрировать ширину спектра тех задач, которые необходимо решать при реализации данного класса проектов начиная от вопросов стратегического планирования, разработки и внедрения системы, выбора про17 граммного обеспечения и написания специальных приложений, формирования баз данных — до проектирования физического расположения серверов и оснащения помещений системами противопожарной безопасности. Принципиальная схема организации инжиниринговой инфраструктуры 18 Таким образом, еще раз отметим, что рассмотрение ЭП с точки зрения модели архитектуры предприятия Дж. Захмана наглядно демонстрирует значительную качественную разнородность проблем и задач, которые необходимо решать в процессе реализации данного проекта. При этом сложность заключается в интеграции столь различных уровней проектирования в единую, целостную систему. Необходимо сохранять баланс интересов между всеми группами разработчиков модулей электронного государства, чтобы проект не выродился в очередную волну информатизации органов государственного управления. Представляется целесообразным сформировать концептуальную схему комплексного проекта «Электронное Правительство условного региона РФ» в наиболее общем виде. Для этих целей воспользуемся методологической схемой архитектуры проекта, разработанной Дж. Захманом, — матрицей Захмана. В данном случае разрабатываемый комплексный проект представляется в виде набора частных моделей / проектов, которые соотносятся с ячейками формализованной матрицы. В целом данная концептуальная схема интегрирует цели и задачи комплексного проекта «Электронное Правительство условного региона РФ», способы функционирования электронного правительства, необходимые для реализации проекта ИКТ и решения, учитывает человеческий фактор и операционную динамику проекта. Практически каждая ячейка матрицы имеет развернутое изложение. Необходимо также рассматривать данную концептуальную схему в качестве эффективного подхода для дальнейшего планирования работ по комплексному проекту и более детальной проработки его компонентов. 19 Концептуальная схема проекта «Электронное Правительство условного региона РФ» Данные Функции Коммуникации Люди Время Мотивы (что?) (как?) (где?) (кто?) (когда?) (зачем?) Общая Ресурсы, Основные Территориальная Общая Основные этапы Цели характеристика необходимые принципы и структура структура реализации комплексного комплексного для реализации задачи комплексного руководства комплексного проекта проекта комплексного комплексного проекта комплексным проекта «Электронное «Электронное проекта проекта «Электронное проектом «Электронное Правительство Правительство «Электронное «Электронное Правительство «Электронное Правительство условного условного Правительство Правительство условного Правительство условного региона РФ» региона РФ» условного условного региона РФ» условного региона РФ» региона РФ» региона РФ» региона РФ» Базовая Типовая Типовая Типовая модель Типовая модель Типовая модель Цели единой архитектура модель модель размещения ОГВ организации графиков архитектуры Электронного данных ОГВ функций ОГВ региона ОГВ региона деятельности Электронного Правительства региона региона ОГВ региона Правительства условного условного региона РФ региона РФ Информационно- Взаимосвязь Структура Коммуникационная Функции и Хронологическое Цели и задачи аналитическая данных в ИАС взаимодействия структура ИАС уровни доступа структурирование ИАС ОГВ система органов ОГВ региона. с ИАС ОГВ ОГВ региона специалистов процессов и региона. государственной Основные региона ОГВ региона событий ИАС Функциональные власти типы моделей ОГВ региона регламенты условного представления работы ИАС региона РФ данных ИАС ОГВ региона ОГВ региона Внешний Принципы Функции Модель внешнего Обучение Основные этапы Цели и задачи контур организации внешнего контура государственных создания внешнего Электронного сервисных контура Электронного служащих внешнего контура Правительства процедур. Электронного Правительства работе с контура Электронного условного Типовой сайт Правительства региона системами, Электронного Правительства региона РФ ОГВ региона региона. входящими в Правительства региона Принципы состав региона проектирования Электронного внешнего Правительства контура региона Электронного Правительства региона Целью электронного правительства региона РФ является повышение эффективности деятельности и информационной открытости ОГВ региона, а также расширение доступа и упрощение процедур получения жителями региона и бизнесом государственных услуг. Основными принципами деятельности электронного правительства региона являются: • ориентация на информационную открытость ОГВ; • ориентация на удовлетворение потребностей граждан (клиентоориентированность); 20 • ориентация на получение конкретных результатов (измеримость); • широкое применение в деятельности ОГВ региона инноваций в сфере управленческих и информационных технологий (инновационность). Основными задачами электронного правительства региона являются: • оптимизация процессов предоставления государственных услуг жителям региона с использованием ИKT; • создание благоприятного делового климата в регионе на основе формирования широкого доступа к получению государственных услуг для экономических субъектов, создания условий для ликвидации административных барьеров и установления диалога между бизнесом и властью; • формирование вертикальных и горизонтальных информационных потоков между органами государственной власти региона, ликвидация межведомственных барьеров, повышение эффективности ОГВ при выработке и принятии стратегических и оперативных решений в сфере социально-экономического развития региона; • совершенствование внутриведомственных управленческих контуров в соответствии с принципами электронного правительства региона, снижение затрат и повышение качества принимаемых управленческих решений на уровне каждого органа государственной власти региона. Построение электронного правительства региона предполагает ряд последовательных этапов, согласно которым необходимо планировать разработку и внедрение основных блоков ЭП, привлечение ресурсов для их реализации. 1-й этап — предоставление информации органами государственной власти региона. Для различных уровней ОГВ (министерств, ведомств, администраций городов и районов, муниципалитетов) это означает построение соответствующих сайтов в Интернете, дальнейшее расширение их присутствия путем увеличения количества сайтов, объема информации, доступной в режиме on-line; поддержка актуальности информа21 ции, размещенной на этих сайтах; повышение уровня внутриведомственного взаимодействия, его эффективности и качества. 2-й этап — распространение, расширение гражданского участия в деятельности органов государственной власти региона: отработка и реализация режимов интерактивного взаимодействия между ОГВ региона и гражданами путем создания возможностей для заполнения пользователями официальных документов; получение официальных ответов через Интернет; расширение взаимодействия через официальные веб-сайты органов государственной власти; повышение качества межведомственного взаимодействия путем отработки в электронном виде административных регламентов, наиболее востребованных гражданами и экономическими субъектами. 3-й этап — взаимодействие, предоставление государственных yслуг On-line: полная интеграция электронных услуг; создание эффективных контуров оперативного взаимодействия ОГВ между собой, создание контура выработки стратегических решений, программ, прогнозов социально-экономического развития. Целью единой архитектуры электронного правительства региона является обеспечение условий для проектирования организационной структуры взаимодействия органов государственной власти в информационном пространстве с гражданами, экономическими субъектами, другими ОГВ. Для этого необходима разработка типовых моделей функций, графиков и регламентов деятельности, размещения, организации информационной базы данных ОГВ и режимов доступа к ней, а также процедур межведомственного взаимодействия. Основными задачами единой архитектуры электронного правительства региона являются: • создание непрерывного режима функционирования электронного правительства, когда все услуги, предоставляемые органами государственной власти, будут доступны гражданам и экономическим субъектам круглосуточно; • проектирование режима предоставления услуг, обеспечивающего их высокое качество и низкую стоимость, а также гибкость по отношению к изменению потребностей; 22 • расширение доступа к услугам ОГВ региона всем гражданам и организациям, расширение возможностей предоставления услуг в электронном виде; • обеспечение условий эффективного взаимодействия органов государственной власти при реализации стратегических и оперативных функций; • обеспечение информационной безопасности транзакций между ОГВ, гражданами и организациями республики. В единой архитектуре электронного правительства региона необходимо выделять две специализированные архитектуры: • архитектуру взаимодействия ОГВ в системе электронного правительства региона; • архитектуру информационных технологий ОГВ, включающую: • архитектуру приложений, описывающую прикладные системы, которые обеспечивают реализацию функций органов государственной власти; • архитектуру интеграции информационных ресурсов ОГВ, обеспечивающую инфраструктуру доставки государственных электронных документов и сообщений как гражданам и организациям, так и самим органам государственной власти; • архитектуру общих сервисов и компонент, включающих базовые компоненты и элементы электронного правительства региона, которые могут использовать все министерства и ведомства: единый правительственный Интернет-портал региона, специализированные порталы «государство — население» и «государство — бизнес» и др.; • архитектуру данных, включающую методологию описания и стандартизации данных государственных информационных систем; • технологическую архитектуру — стандарты и рекомендации по использованию в ОГВ аппаратного и программного обеспечения, коммуникаций и т. д. Типовая модель организации органов государственной власти региона должна создаваться на основе реальных организаци23 онных структур органов государственной власти региона. Она описывает принципы и справочные шаблоны формирования организационных структур; определяет характер обязанностей ответственных исполнителей соответствующих функций и процессов (в первую очередь, межведомственных функциональных процессов в рамках ЭП); обеспечивает методическую основу для оптимизации деятельности ОГВ, их штатной структуры и бюджета. Основные блоки типовой модели включают: • компоненты, свойства и взаимосвязи управленческих процессов, в реализации которых участвует организация; • компоненты, свойства и взаимосвязи приложений — комплекс прикладных систем, которые организация использует в своей деятельности; • компоненты, свойства и взаимосвязи основных блоков информации — описание того, что организация должна «знать» для эффективного выполнения своих функций; • компоненты, свойства и взаимосвязи основных технологических блоков — аппаратное и программное обеспечение, используемое в организации. Типовая модель функций органов государственной власти региона в структуре электронного правительства региона должна содержать обобщенное описание деятельности органов государственной власти региона с функциональной точки зрения и должна включать в себя: • услуги, которые оказывают ОГВ региона гражданам и организациям (экономическое развитие, образование, поддержка науки и инновации, обеспечение правопорядка и т.д.); • способы предоставления услуг или механизмы, которые используют ОГВ для реализации своих целей и задач (адресная социальная защита, субсидии, надзор, регулирование и т.д.); • поддержку процесса предоставления услуг или обеспечивающих функции, которые необходимы для работы ОГВ (разработка законов, постановлений и иных нормативно-правовых актов, сбор налогов и платежей, связи с общественностью и т. д.). 24 Типовая модель организации органов государственной власти региона позволяет осуществлять группировку различных направлений деятельности государства по функциональному принципу независимо от конкретной привязки к министерству, ведомству или иному органу власти региона; создает классификацию, определяющую в самом общем виде цели и задачи органов государственной власти в структуре электронного правительства. Имеются следующие дополнительные типовые модели, описывающие единую архитектуру ЭП региона. Типовая модель графиков деятельности ОГВ описывает принципы формирования графиков деятельности, которые соответствуют динамике событий; формирует шаблоны, ориентированные на оперативное, эффективное и качественное удовлетворение запросов со стороны граждан, экономических субъектов и других органов государственной власти. Типовая модель размещения ОГВ описывает принципы и шаблоны размещения центров выполнения функций государственного управления в районах и городах, включая территориальные органы министерств и ведомств региона. Типовая модель данных ОГВ обеспечивает общий подход к классификации, использованию, интеграции и распределению информации среди органов государственной власти. Построение системы электронного правительства региона предусматривает формирование структурных модулей, которые должны наиболее эффективно решать сложный комплекс задач. Выше уже отмечались те общие проблемы, которые должны находиться в фокусе создаваемой системы ЭП. Вместе с тем региональные особенности, административные, экономические, социальные, демографические и иные подсистемы, которые обуславливают специфику развития региона, должны быть заложены в структуру электронного правительства уже на этапе принципиального проектирования. По сути, речь идет о необходимости более глубокой проработки уже существующих решений, методологий в сфере ЭП и их приспособления к тому спектру проблем и задач, решение которых будет осуществляться с помощью данной системы. 25 Прежде всего, представляется оправданным в рамках предлагаемых концептуальных подходов конкретизировать приоритетные направления использования электронного правительства, а также дифференцировать указанные подходы в соответствии с тем, кто будет использовать тот или иной модуль проектируемой системы. Например, создаваемая система электронного правительства может ориентироваться, прежде всего, на удовлетворение следующих потребностей, обеспечивающих наиболее эффективное и оперативное принятие управленческих решений: • экспертная оценка краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных трендов социально-экономического развития региона; • формирование целостных «пакетных» управленческих решений, учитывающих сложность и нелинейность тех процессов, на которые предстоит воздействовать для формирования устойчивых позитивных результатов; • отработка оперативных систем обратной связи для регулярного мониторинга выполнения принятых решений; • получение периодических и оперативных отчетов о деятельности ОГВ. • На уровне министерств и ведомств региона система электронного правительства может решать следующие задачи: • внедрение системы электронного документооборота, полный переход на безбумажные технологии на всех уровнях государственной власти; • повышение прозрачности детальности ОГВ региона за счет обеспечения широкого доступа к информации о своей деятельности, о подготавливаемых и уже принятых решениях, о регламентах деятельности и т.д.; • автоматизация ведения архивов, формирование электронных баз данных для обеспечения удобного и оперативного извлечения необходимой для работы информации; • анализ обращений населения по текущим проблемам, находящимся в компетенции соответствующего министерства или ведомства; 26 • обеспечение возможности оперативного реагирования на запросы населения; • проведение тендеров, аукционов в рамках государственного заказа. Приоритетными направлениями развития ЭП региона в сфере взаимодействия с населением целесообразно считать: • создание электронных сервисов, обеспечивающих гражданам эффективную систему поиска работы и трудоустройства; • создание сервисов по подаче различного рода заявлений (на получение пособий по безработице, актов гражданского состояния, регистрации по месту жительства); • формирование каналов прямого взаимодействия граждан и государственных учреждений, позволяющих гражданам, в частности, обращаться в ОГВ по фактам нарушения их законных интересов; • получение гражданами информации об услугах организаций здравоохранения, образования, культуры, органов социальной защиты; • обеспечение гражданам доступа через Интернет к различным каталогам. Формирование комплекса электронных сервисов для бизнеса в рамках электронного правительства региона РФ должно предусматривать обеспечение следующих услуг: • электронная форма подачи предпринимателями документа в целях осуществления различного рода регистраций, аккредитаций; • электронная форма подачи предпринимателями заявлений на выдачу разрешений на строительство, аренду, торговлю и иные виды деятельности в соответствии с существующим законодательством; • обеспечение возможностей электронного предоставления необходимой отчетной информации в государственные органы управления; • участие в конкурсных торгах по государственным и муниципальным закупкам на региональных торговых площадках; 27 • • участие в конкурсных торгах по продаже государственного имущества; создание информационных каналов распространения предложений о возможностях сотрудничества с партнерами в России, ближнем и дальнем зарубежье. Глава 1.2. Характеристика эффективного структурного взаимодействия элементов электронного правительства региона РФ Приступая к построению модели электронного правительства, будем исходить из представления деятельности реального правительства и его структурных подразделений как единого организма, имеющего взаимосвязанную систему целей и задач, специализированную по отраслям и направлениям деятельности, но единую по конечным параметрам оценки: эффективность деятельности, информационная открытость, качество государственных услуг, предоставляемых населению и бизнесу. Данный подход, основанный на понимании деятельности правительства во всех его структурных частей и подразделений как единого взаимосвязанною целого, должен быть положен в основу проектирования архитектуры электронного правительства каждого региона РФ. Он характеризуется следующими основными чертами: • сервисоориентированность — конечным продуктом ЭП является не инфокоммуникационная система, а пользовательские сервисы; это касается как сервисов, ориентированных на государственных служащих и органы государственного управления, так и сервисов для граждан и бизнеса; в эти сервисы вмонтированы соответствующие инфокоммуникационные инструменты, выполняющие важную роль своеобразных движков сервисных систем и отдельных сервисов; но сама по себе инфокоммуникационная система в любой, самой совершенной и разнообразной комплектации не может стать электронным правительством, она — всегда средство, всегда инструмент; следовательно, «затачивать» архитектуру электронного правительства надо не под инфокоммуникационную составляющую, а под сервисы; 28 • унификация систем и модулей ЭП — в рамках как минимум одного региона должна быть выбрана модель единой комплектации электронного правительства всеми составляющими элементами; единой системой телекоммуникаций (функционирующей по одним чётко обозначенным правилам), едиными программно-аппаратными средствами, а также типовыми решениями для тех или иных сервисов; это позволяет не только существенно снизить затраты на создание ЭП, но и значительно сократить сроки его создания. К сожалению, в регионах Российской Федерации обычно преобладает другой подход, когда, например, в рамках одного регионального правительства министерства и ведомства, входящие в его состав, используют различные, независимые друг от друга и несовместимые аппаратные, программные и сервисные системы и компоненты, В этих условиях результатом наращивания усилий и затрат средств является нарастание беспорядка и раздробленности в деятельности органов государственного управления. • тиражирование решений (модулей, систем, компонентов) электронного правительства во все структурные подразделения (министерства, ведомства) правительства. Типовые решения, обработанные на том или ином пилотном объекте (министерстве, ведомстве в составе правительства региона), можно достаточно быстро внедрить во все остальные структурные подразделения правительства. Тем самым не только значительно ускоряется процесс внедрения систем электронного правительства, но и резко увеличивается потенциал горизонтального межведомственного взаимодействия. • оптимизация межведомственного взаимодействия — подавляющее большинство сервисов ЭП носит межведомственный характер; это касается как сервисов, ориентированных на сами госструктуры и госслужащих (электронный документооборот, ЭЦП, информационно-аналитическая система, геоинформационная система и т.д.), так и сервисов, ориентированных на население и бизнес; проще говоря, в государственном управлении нельзя (точнее, не нужно) быть результативным в одиночку; государственное управление — это обязательно командная игра. 29 Однако в реальной практике, как правило, приходится иметь дело с ситуацией «феодальной раздробленности». Наиболее уязвимыми являются горизонтальные связи, что приводит к общей потере конечной результативности деятельности органов государственного управления, если рассматривать эту результативность в категориях сервисоориентированности. С учётом вышесказанного общая модель электронного правительства региона должна быть спроектирована, исходя из необходимости достижения следующих групп целей: • повышение эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти региона; • повышение информационной открытости в их деятельности; • расширение спектра и повышение качества государственных услуг, предоставляемых населению и бизнесу. Модули и системы электронного правительства должны быть специализированы для выполнения данных групп целей, а также оптимизированы для взаимодействия между собой, что повысит как универсальность действия всего ЭП, так и надежность его функционирования. Приведем пример структуры электронного правительства региона. Электронное правительство региона может состоять из четырёх частей. Две из них являются инфраструктурными (организационно-управленческая и инфокоммуникационная системы), а две — сервисными: • внутренний контур — мультисервисная система, ориентированная на предоставление управленческих сервисов органам государственной власти и государственным служащим; • внешний контур — мультисервисная система, нацеленная на обеспечение открытости в деятельности ОГВ и оказание государственных услуг населению и бизнесу. Организационно-управленческая инфраструктура включает в себя: • вертикаль управления реализацией комплексного проекта «Электронное правительство региона» на уровне правительства региона; 30 • центры ответственности (рабочие группы) по реализации комплексного проекта «Электронное правительство региона» в министерствах и ведомствах правительства региона; • административно-управленческие регламенты; • систему обучения государственных служащих. Рассмотрим подробнее наиболее важные компоненты архитектуры электронного правительства. Электронное правительство начинается с создания системы управления. Она является первичным звеном в системе реализации проекта, и в этом плане малоэффективным является подход передачи заказа на разработку и создание системы ЭП заказчикам «со стороны». Основа успеха реализации проекта — наличие технологии внедрения. Поэтому крайне необходима система управления внедрением проектом. Как и всякая система, функционирующая в структуре государственного управления, она только тогда будет эффективной, когда будет обладать достаточным запасом административного ресурса. Отсюда следует, что возглавлять вертикаль управления проектом должен руководитель Аппарата Правительства региона, поскольку в его компетенции находятся вопросы административного управления. Важным условием реализации проекта является создание такой вертикали управления, которая бы обеспечивала процесс деятельности по разработке, развитию и функционированию электронного правительства. Поэтому важным архитектурным элементом здесь является Рабочая группа по внедрению электронного правительства, которая является центром принятия решений в этой сфере. Рабочая группа включает в себя представителей центральной власти, министерств и разработчиков. Продуктом деятельности Рабочей группы являются протоколы принятых решений, на основе которых разрабатываются административные регламенты. Кроме вертикали управления проектом электронного правительства, необходима и горизонталь управления — целевые рабочие группы, разрабатывающие различные модули ЭП. Среди них — группы, занимающиеся разработкой портала Правитель31 ства, электронного документооборота, ГИС. Продуктом работы этих групп, которые по своим целевым установкам и функциональности можно сравнить с конструкторскими бюро, являются модули электронного правительства. Функция Рабочей группы — управленческая, а функция проектных групп — креативная. Таким образом, в одном контуре управления достигается синтез креативной и творческой составляющих. Если в вертикальном сечении мы имеем жесткую иерархическую структуру, то в горизонтальном приближаемся качественно к так называемым сетевым структурам, обладающим огромным запасом гибкости и настройки. Синтез таких разнородных структур для своего эффективного функционирования требует наличия «медиатора», преобразующего административные сигналы в творческие и обратно. Схема управления проектами в рамках электронного правительства Мощным бюрократическим ресурсом отслеживания работоспособности системы является мониторинг. Корректирующие импульсы генерируются во время ежемесячных совещаний Рабочей группы через ее протоколы после выслушивания соответствующих отчетов. Электронное правительство можно рассматривать как «зеркало» системы государственного управления. Оно представляет собой управленческий процесс, обладает структурой и требует техническое обеспечение своей деятельности. 32 Поскольку Рабочая группа отвечает за (а) создание, (б) развитие и (в) функционирование электронного правительства, то можно выделить три типа управления этим проектом. (а) Управление процессом внедрения ЭП, где решаются следующие задачи: • обеспечение «выживаемости» нововведения, преодоление бюрократического сопротивления и «мимикрии» — во многом решается за счет использования административного ресурса, организованного и направленного особым образом; • выработка критериев реального внедрения того или иного модуля в деятельность органов государственной власти; • обеспечение интеграции нововведения в ОГВ; • рутинизация нововведения, которое должно быть интегрировано и адаптировано с внутри- и межорганизационными процессами управления. Средством решения поставленных задач выступают административные регламенты, которые способствуют тиражированию организационной инновации на все «этажи» государственного управления. Главным свойством административного регламента является его императивность. Административный регламент: • вводит организационно-управленческое новшество (инновацию) в ранг юридической нормы; • одномоментно перестраивает деятельность десятков и сотен структур органов rocvдарственного управления в целях повышения эффективности их деятельности; • обладает системой обратной связи, которая включает четкие и измеримые критерии надлежащего исполнения регламента. Таким образом, можно сказать, что главным элементом инновационных изменений органов государственной власти являются организационные изменения, а инструментом осуществления последних выступают административные регламенты. (б) Управление процессом функционирования электронного правительства. Здесь основной задачей является обеспече33 ние взаимной адаптации инновации и самой организации, а важным элементом является создание непрерывного процесса обучения государственных служащих работе в новой системе управленческих новации. (в) Управление развитием электронного правительства. Принципиальным свойством любого нововведения является его принципиальное несовершенство. Это стимулирует не отвержение организационной инновации, а дальнейшее наращивание организационных новаций — данный эффект можно назвать мультипликативным эффектом инновации к системе государственного управления. Важным свойством развития электронного правительства является более четкое выявление несовершенства используемых в работе процедур, регламентов и схем. В зависимости от качества выявленного несовершенства используются две принципиальные схемы дальнейшего развития: • кастоминационная (наладочная), обеспечивающая удобство пользования и глубину интеграции соответствующего модуля электронного правительства с другими модулями; • принципиальная, обеспечивающая качественную модернизацию того или иного модуля. Данный вид управления можно рассматривать как своего рода оперативный мониторинг эффективности электронного правительства. В целом все указанные виды управления представляют собой единый управленческий цикл, где от управления внедрением мы переходим к управлению функционированием, затем — к управлению развитием, после чего цикл замыкается, и мы возвращаемся на этап управления внедрением. С другой стороны, эти процессы во многом осуществляются одномоментно, что является спецификой именно электронного правительства, предоставляющего технические возможности столь сложного процесса управления. Инфокоммуникационная инфраструктура состоит из: • государственной интегрированной системы телекоммуникаций (ГИСТ); • регионального центра обработки данных (РЦОД); 34 • • системы функционирования ЭЦП; системы видеконференцсвязи. Наиболее общими стандартами оснащенности инфокоммуникациями являются следующие: 1. органы государственной власти должны быть связаны оптоволоконной связью; 2. каждый специалист должен иметь компьютер в стандартной комплектации; 3. наличие центра обработки данных (ЦОД) для преодоления информационной раздробленности, интегрирования ведомственных баз данных-унификаций результатов. Кроме того, в рамках проектирования электронного правительства необходимо предусмотреть «точки входа» для населения — на почтах, ведомствах и т.д. Необходим call-центр, наподобие службы 09, откуда бы вопросы переадресовывались соответствующим ведомствам. Данные процессы — создание технической инфраструктуры и электронного правительства — идут параллельно. По сути, запуск электронного правительства возможен на любом уровне развития ИКТ-инфраструктуры. После того, как запущены основные сервисы ЭП, можно постепенно «подтягивать» развитие ИКТ-инфраструктуры. Здесь важно создать систему обучения людей работе с данным продуктом, что также требует модификации организационной структуры. Новшество, тиражируемое по горизонтали, производит большой управленческий эффект. Здесь же достигается экономия средств за счет использования типового оборудовании и типовых решений. Например, пакет работы с картографической информацией покупается не каждым министерством, а Правительством, а доступ к работе с ним открывается всем ведомствам. При этом проще решаются проблемы безопасности. ИКТ обеспечивают организационную целостность Правительства и министерств, повышают уровень их связности, облегчают осуществление процесса принятия управленческих решений, оказания государственных услуг. При этом необходимо 35 обеспечить разумное использование ИКТ. Централизованная закупка ИКТ обеспечивает их стандартность и совместимость, а также антикоррупционность соответствующих расходов, что немаловажно, поскольку позволяет целевым образом- расходовать средства на достаточно инвестиционноемкий проект. Следует подчеркнуть, что электронное правительство влияет на ИКТ-составляющую, но не наоборот. Реальные задачи управления являются основным критерием определения уровня достаточности ИКТ. Стратегия технических инноваций — постоянно обновляться, сделать так, чтобы на момент продажи система УЖЕ устаревала. Ключевыми вопросами создания ИКТ-инфраструктуры являются следующие: чего мы хотим добиться, каковы цели ее создания? Прежде всего, эти цели заключаются в следующем: связать между собой все органы государственной власти; обеспечить доступ всех муниципальных районов к телекоммуникациям. Основной системный принцип проектирования архитектуры ИКТ-инфраструктуры — услуга должна быть донесена до всех. Методологический принцип: проектирование элементов электронного правительства и их взаимодействия должно исходить из состава тех задач, которые мы решаем, а не из каких-то внешних стандартов. Но при этом система изначально должна быть гибкой, чтобы обладать потенциалом расширения и модернизации, когда это понадобится. Например, все муниципальные образования сдают отчетность. Ее можно сдавать в электронном виде, чем существенно снижаются издержки на бензин, командировки и т.д. Проблемой является то, что в субъектах РФ доминирует подход к созданию электронного правительства, базирующийся именно на инфокоммуникациях, когда средство исполнения функций возводится в роль цели. Принципиальным моментом проекта электронного правительства является его масштабируемость по любому элементу (наращивание количества сайтов, сервисов и т. п.). Например, де36 лается типовое оснащение инфокоммуникационной инфраструктурой одного из районов региона. Для этого поставляется оборудование; определяются центры ответственности; подключаются органы муниципальное самоуправления, образования и т.д. На основе этого пилотного проекта отрабатываются все элементы проекта, создается необходимая документация, то есть получается готовое типовое решение, которое можно тиражировать на все остальные муниципальные районы региона. Конечно, это не означает отсутствия проблем. Но в рамках реализации проекта ЭП организационный подход должен быть преобладающим. Одним из инструментов реализации данного подхода выступают организационные регламенты. Например, на основе Государственной информационной системы телекоммуникаций (ГИСТ) в Татарстане создана система видеоконференций, которые проводятся практически ежедневно. Этим решается проблема проведения совещаний с большим количеством людей. Снижаются транзакционные издержки принятия управленческих решений. Внутренний сервисный контур ЭП может включать: • информационно-аналитическую систему органов государственной власти; • интегрированную систему организационного управления; • систему межведомсгвенного электронного документооборота; • геоинформационную систему органов государственной власти. Центральный процесс государственного управления — принятие управленческих решений. «Сырьем» в этом процессе является информация, причем информация, прошедшая достаточно глубокую стадию «обработки». Информацию в первом приближении можно рассматривать как некоторым образом разложенные первичные данные о функционировании какой-либо системы. Основные этапы обработки информационных потоков можно представить в виде перехода от описания объекта приложения управленческих усилий (данных) к оценке ситуации путем сорти37 ровки данных по тому или иному правилу, и затем — к выработке информации, которая предписывает те или иные управленческие действия. Информационно-аналитическая система органов государственной власти представляет собой инновационный механизм для такой обработки информации. Задачи информационно-аналитической системы: упорядочение информационных потоков; сопоставление полученных результатов с теми или иными индикаторами или плановыми показателями; оценка состояния развития территорий. Статистическая информация, направляемая сегодня в органы государственной власти, обладает следующими недостатками: она излишне подробная и не проблематизируемая, т.е. содержит самый минимум оценок и не указывает на существующие или назревающие проблемы; нет мониторинга и сравнений: имеются ошибки; информация поступает из органа региональной статистики преимущественно в режиме запроса — прямой доступ ОГВ к соответствующим базам данных отсутствует; наличие многочисленных; ведомственных неагрегированных баз данных, никак не взаимодействующих друг с другом, что зачастую порождает противоречия в данных; отсутствие информационного взаимодействия органов государственной власти по горизонтали; отсутствие общих стандартов интеграции ведомственных баз данных, обоснования и согласования этих решений. ИАС должна включать Центр обработки данных (ЦОД) с единым стандартом обработки. Также приобретаются программные пакеты, работа с которыми доступна всем министерствам и ведомствам. Главным принципом функционирования ИАС является централизация баз данных, в результате чего устраняется основные проблема — межведомственные барьеры, фрагментарность информации, разнородность и противоречивость баз данных. Основная проблема, которая возникает на начальном этапе централизации баз данных — министерства не в состоянии осуществить квалифицированный отбор базовых параметров и индикаторов. Как правило, они размещают в ИАС слишком много данных. Чтобы избежать этого, представители Правительства 38 совместно с министерствами должны определить перечень параметров, необходимых для оценки состояния отраслей экономики региона и принятия управленческих решений. Ответственность за ввод параметров в ИАС возлагается на соответствующее профильное ведомство. Процедура отработки введения данных с министерствами включает: • в составе совместной группы, составленной из представителей Рабочей группы и представителей ведомства, осуществляется формирование перечня показателей и индикаторов подведомственной ведомству отрасли, включаемых в базу данных ИАС; • принимается регламент, регулирующий все, связанное с вводом данных в ИАС, включая персонального ответственного за формирование того или иного отчета; регламент включает: какие данные вносятся министерством в ИАС; кто заполняет формы и когда; информацию об ответственном за своевременную и правильную подготовку отчета (ФИО и должность указывается в теле отчета); • создание системы оповещения руководства в случае, если данные вводятся несвоевременно. Можно выделить два основных этапа развития ИАС: 1-й этап (информационный): организация информационных потоков на уровне Правительства, создание информационных баз со всеми ключевыми данными по отраслям, необходимых для принятия управленческих решений; 2-й этап (аналитический); агрегирование отраслевых баз данных; создание аналитической среды для более глубокой обработки данных, формирование гибко настраиваемых отчетов по развитию отраслей, внедрение системы экспертных оценок. Важной составляющей организационных мероприятий по ИАС, которые необходимо предусмотреть при проектировании архитектуры, является создание системы непрерывного обучения специалистов работе с ИАС, особенно учитывая наращиваемость используемого в ней аналитического инструментария. 39 Неотъемлемой составляющей архитектуры электронного правительства является электронный документооборот. Основные недостатки существующих моделей электронного документооборота состоят в следующем: (а) берётся модельная, а не реальная организация и модельная система электронного документооборота, которая разработана под универсальную организационную платформу — корпоративную или государственную; основная проблема с системной точки зрения заключается в том, что инструмент накладывается на организацию, в результате чего происходит подмена структуры механизмом ее формирования; (б) документооборот обычно внедряется снизу вверх, начиная от канцелярии и отдела информатизации, тогда как более правильный путь — сверху вниз; происходит подмена — электронный документооборот локализуется на стартовых стадиях процесса прохождения документа. Здесь проявляется то, что можно назвать «эффектом инноваций», когда условия для их внедрения создаются не столько самими достоинствами той или иной инновации, а преимущественно волевым решением, административным ресурсом, позволяющим преодолеть инерционность той среды, где инновация внедряется. Можно сказать, что здесь действует следующее правило: «Не существует того, чем не пользуется премьер-министр». При архитектурном проектировании электронного документооборота самое главное — обеспечить его тотальность и всесторонность. Поскольку основным принципом любого управления является то, что при выработке решения оперируют с символьной реальностью, то система электронного документооборота пронизывает весь управленческий аппарат снизу доверху. Если управляющее воздействие идет сверху вниз, то оно охватывает все. Ввод в действие системы электронного документооборота необходимо осуществлять пошагово. 1-й шаг: модернизация системы регистрации документов путем технического оснащения канцелярии средствами потокового сканирования ВСЕХ входящих документов; создание органи40 зационных процедур для тотальной электронной регистрации документов, причем переход должен быть не постепенным, а одномоментным, но после тщательной процедурной, организационной и технической подготовок. 2-й шаг: все документы в Аппарате Правительства на этом этапе готовятся только в электронном виде; необходимо также проведение цикла обучения сотрудников работе с системой электронного документооборота; здесь же должна быть внедрена система ЭЦП на уровне Премьера, его заместителей и министров. 3-й шаг: согласование управленческих решений осуществляется только в электронном виде; апробирование данной системы на одном из ведомств, например, в Аппарате Правительства и Министерстве финансов, с последующим тиражированием данных процедур на другие ведомства; введением данной системы процесс электронного документооборота будет замкнут. Основная проблема реализации последнего шага — создание соответствующих процедур, регламентов, порядков прохождения согласуемых документов. Трудность заключается в том, что согласование управленческих решений — наименее алгоритмизируемая процедура, которая, как правило, осуществлялась в режиме «обычного» а не «кодифицированного» права. А без наложения конкретного регламента на процедуру система электронного документооборота будет давать сбои. Внешний сервисный контур состоит из: • официального портала правительства региона; • портала услуг «государство — население»; • портала услуг «государство — бизнес». • информационного портала «Реализация приоритетных национальных проектов в регионе РФ». Важным моментом при проектировании архитектуры ЭП является проработанность организационной системы поддержки и развития Интернет-представительства. Концепция развития Интернет-представительства заключается в создании типового сайта (шаблона) и его тиражировании. Вывод сайта в он-лайн — лишь одна десятая часть этой работы. 41 Проектирование сайтов должно осуществляться, исходя из соответствующих законодательных норм РФ и региона, регламентирующих открытие информации о деятельности органов государственной власти. Кроме того, необходимо официально установить веб-адреса для каждого сайта министерства и ведомства, чтобы обеспечить единообразие доменных имен. Министерства и ведомства должны получить регламент ведения сайта и типовой приказ по его поддержке. Наиболее оптимальным архитектурным решением является разделение типового сайта на стандартную часть и специфическую часть, которая отражает специфику той отрасли, которую курирует министерство. Кроме того, все сайты должны размещаться на едином правительственном портале, что обеспечивает не только удобство навигации, но и способствует формированию сети трансляции новаций на сайтах, когда те или иные новинки быстро берутся на вооружение другими министерствами. Разработкой сайтов должны заниматься целевые группы, регулярно собирающиеся, как это предусмотрено архитектурным решением по организационно-управленческой инфраструктуре. Для всех сервисных порталов точкой входа должен служить портал Правительства, что создает удобства для пользования госуслугами. Пользователь направляется туда, куда ему необходимо, причем с самого нижнего уровня портала можно попасть на самый верхний и наоборот, чем обеспечивается высокий уровень внутренней связности. В министерствах за работу Интернет-приемной должны быть ответственны управления организационной работы, а за новости, фотографии и т.п. — пресс-служба. Руководителем по ведению сайта, например, министерства должен являться один из заместителей министра, член Рабочей группы. Следует подчеркнуть, что понятие «сервисы» применимо к внешнему и внутреннему контурам электронного правительства и включают сервисы «государство-государство», «государствонаселение» и «государство-бизнес». 42 Работа ведомства ограничена по времени и человеческим ресурсам. Концепция электронных сервисов нацелена на обеспечение доступа к государственным услугам 24 часа в сутки 7 дней в неделю. Уязвимая часть государственных сервисов связана с включенностью в их исполнение цепочки ведомств (чтобы получить услугу, необходимо принести справку их другого ведомства). Система одного окна — это выход на конечную услугу, а не на ведомство. Обычно гражданин плохо информирован об услугах (не знает расписания транспорта, как приватизировать квартиру, где находится БТИ и т.п.). В свою очередь, государство также не предоставляет подобные информационные услуги. Подчас сотрудники ведомств не в курсе, какие же услуги они оказывают. Поэтому первоначальной задачей архитектурного проектирования является оптимизация структуры самих ведомств, ориентация их на сервисы. Поскольку в ведомствах отсутствуют процедуры оказания услуг, то необходимо на первом этапе определить: • перечень услуг, предоставляемых теми или иными ведомствами; • процесс предоставления услуг, его основные стадии; • временные рамки оказания услуги. Эти данные затем будут использованы при проектировании государственных электронных сервисов. Сами электронные сервисы можно разделить на две большие составляющие: (а) внутреннее состояние — процесс изготовлении самой услуги; (б) внешнее состояние — сама услуга. Традиционная структура ведомства препятствует организации оказания государственных услуг. Необходимо парадигмальное изменение сущности органов государственной власти — хотя сфера их ответственности и управления не только сократилась, но и потребовала перестройки самого процесса управления, их внутренняя структура так и осталась командной. Происходит постепенный и очень медленный поворот к сервисам. Необходимо менять формы кооперации между ведомствами и внутри ве43 домств, поскольку именно формы кооперации не позволяют наладить процесс производства и поставки государственных услуг. Это должно быть одной из важнейших задач архитектурного проектирования. Сервисноориентированное правительство требует модернизации не организационной структуры, а самого процесса деятельности. Электронное правительство является катализатором таких изменений. Главной проблемой в сфере организации сервисов остается формирование эффективного межорганизационного взаимодействия. Пока такое взаимодействие представляется возможным наладить лишь при создании условий территориальной близости соответствующих сервисных процессов, т. е. когда все службы от различных ведомств собираются под одной крышей — в «одном окне». Проблема — в технологии оказании услуги. Точкой прорыва здесь будет налаживание взаимодействия с негосударственными организациями, бизнесом, оказание им услуг (уплата налогов, арендной платы, участие в тендерах, государственный заказ и т.д.). Необходимо также учитывать, что есть услуги уникальные и стандартные. По оценкам, на 10 % услуг приходится 80 % всех запросов. Поэтому приоритет необходимо устанавливать именно на эти услуги. Важной составляющей внешнего контура электронного правительства является Интернет-приемная. Цели ее создания — снятие барьеров в общении власти и граждан. Интернет-приемная чисто психологически стимулирует обращение к ней, поскольку доверие к электронной почте, поддерживаемой верой в технические возможности Интернета, выше, чем к обычной. Обращение через Интернет-приемную необходимо процедурно приравнять к обычным бумажным обращениям граждан, работа с которыми установлена в соответствующем регламенте Правительства. Данную систему можно рассматривать как частный случай электронного документооборота. Обращения копируются в общую базу и маршрутизируются в целях проверки того, как министерства отвечают на запросы граждан. 44 Как показывает опыт, изменяется сам характер обращений, в них начинают преобладать обращения информационного или конструктивного характера. Кроме того, характер вопросов служит для корректировки создания электронных сервисов. Интернет-приемная может работать как пилот по разработке и расширению государственных электронных сервисов, их настройки под конкретные интересы граждан. Например, в последнее время возникает много вопросов по ипотеке, что требует ускорения работ по созданию специального сервиса, который бы полностью информировал граждан по данному вопросу. Важным направлением развития Интернет-приемной является развитие контроля качества ответов ведомств на поступающие обращения. Отметим, что со временем число обращений возрастает. Представленная выше архитектура электронного правительства является базовой, т. е. исчерпывающей в своих частях и элементах. Наличие какого угодно дополнительного количества систем и сервисных составляющих отраслевого характера, прямо не вписанных в представленную выше архитектуру, не ставит под сомнение корректность данного утверждения, поскольку названные составляющие являются системами более низкого уровня, инкорпорированными в базовую архитектуру. Вследствие этого данная архитектура является также универсальной с точки зрения адекватного отображения ее основных элементов и с учётом региональной специфики. Проще говоря, данную архитектуру ЭП можно представить в гораздо более дробном виде, но это будет та же самая архитектура. Степень её «распакованности» ничего принципиально не изменит. Глава 1.3. Организация оптимального функционирования электронного правительства в регионе РФ Успех в создании, функционировании и развитии ЭП во многом определяется соблюдением следующих основополагающих принципов. 45 Принцип обеспечения поддержки и участия в создании электронного правительства верхнего уровня управления. Деятельность по созданию ЭП связана с необходимостью концентрации значительных властных ресурсов на ключевых направлениях реализации проекта. Источником таких ресурсов является высший уровень руководства регионального правительства (премьерминистр, руководитель аппарата правительства, министры, руководители ведомств, руководители территориальных структур федеральных ведомств). Без активной и последовательной поддержки со стороны высшего руководства регионального правительства создание, а тем более функционирование и развитие электронного правительства практически невозможны. Поэтому участие высшего слоя руководства правительства является одновременно не только исходным, но и решающим фактором успеха в этой деятельности. При этом необходимо последовательно обеспечить два уровня такой властной поддержки: • уровень согласия с действиями по созданию ЭП (разрешение на действие; одобрение действий, но не активное участие в них); • уровень активного участия в действиях по созданию, функционированию и развитию ЭП (менеджериальное целеполагание, оценка действий по внедрению, мониторинг процесса внедрения и функционирования). Принцип создания вертикали управления реализацией проекта ЭП. Одна из наиболее распространенных ошибок при реализации проектов по созданию ЭП — недостаток административного ресурса при действиях в административной среде. Практическим способом привлечения административного ресурса является организационная структуризация деятельности, проводимой по созданию, функционированию и развитию электронного правительства, причем такая структуризация не должна быть «внешней» по отношению к правительству региона. Поэтому реализация данного принципа предполагает: • создание Рабочей группы по реализации проекта ЭП, возглавлять которую целесообразнее всего руководителю аппарата правительства как должностному лицу, ответ46 ственному за проведение административной реформы в регионе; включение в состав Рабочей группы представителей министерств (ведомств) в ранге заместителей министров (заместителей руководителей ведомств), а также представителей разработчиков проекта; • создание «центров ответственности» за реализацию, функционирование и развитей ЭП в каждом министерстве (ведомстве), т.е. возложение обязанностей руководства по реализации ведомственной части проекта на конкретное должностное лицо, статус которого — не ниже заместители министра (заместителя руководителя ведомства); • формирование сектора ЭП в аппарате правительства с функциями координирующего центра повседневной деятельности по мониторингу процессов создания, функционирования и развития электронного правительства. Принцип доминирования организационных изменений над инфокоммуникационными. Центральной составляющей процесса создания электронного правительства является не информатизация органов государственной власти, а административная реформа. Продуктом такой реформы должны быть административные регламенты, устанавливающие порядок и правила действий как органов государственного управления, так и государственных служащих. Как показывает опыт внедрения ЭП в тех странах мира, которые добились на этом пути серьезных позитивных результатов, последние были достигнуты не столько благодаря развитию ИКТ, сколько благодаря радикальному изменению в самой парадигме государственного управления, т.е. благодаря процессу административных реформ в органах государственного управления. При этом инфокоммуникационная составляющая в этих преобразованиях всегда играла сугубо подчинённую, инструментальную роль. Это правило не имеет исключений. Как точно отмечено в исследовании опыта развитых стран по внедрению электронного правительства, «e-Government» — это только одна буква для «электронного», а все остальные — для «правительства». Именно в такой пропорции и следует рассматривать этот процесс. 47 Принцип разработки системной архитектуры электронного правительства. Наличие разных и зачастую альтернативных проектов по созданию той или иной части электронного правительства создает ситуацию кусочно-несвязанной работы, что, соответственно, порождает кусочно-несвязанный результат. Он точнее всего характеризуется понятием «феодальная раздробленность», где ничего ни с чем не связано и ни одна часть не зависит от существования других частей. Между тем принципиальной особенностью ЭП является то, что оно способно реально функционировать только в случае, когда представляет собой систему в классическом понимании, т. е. совокупность взаимосвязанных элементов. Так же, как в автомобиле свойством движения не обладает ни одна из отдельно взятых частей, так и в электронном правительстве реальное функционирование возможно только при наличии определенного количества целесообразно взаимодействующих элементов. Создать такую систему можно только при наличии единого архитектурного решения. Системная архитектура ЭП состоит из: • базовой инфраструктуры, которая включает организационно-управленческую и телекоммуникационную инфраструктуры: • базовой структуры, состоящей из внутреннего и внешнего контуров, первый из которых ориентирован на обеспечение потребности самих органов государственного управления, а второй обеспечивает их взаимодействие с населением и бизнесом по вопросам предоставления различных государственных услуг; • специализированных модулей — сервисных модулей. В совокупности эти три части образуют своего рода «базовую комплектацию» ЭП, т. е. тот исходный (атрибутивный) минимум частей и модулей, без которых невозможно серьезно говорить о начальной стадии его создания. Следует особо подчеркнуть это обстоятельство, поскольку нередко на практике за электронное правительство выдается механическая смесь совершенно не связанных между собой ведомственных инфокоммуникационных проектов — общим у них является только то, что они реализуются и рамках одного региона. 48 Принцип выбора единого подрядчика. Обычно работу по созданию модулей ЭП делают различные подрядчики, как правило, не связанные друг с другом. В результате возникают серьезные проблемы для «стыковки» частей и модулей, которые нередко существуют сами по себе и не стыкуются. Тогда электронного правительства фактически нет. Для предотвращения подобных проблем нужно выбрать единого генподрядчика, который должен обеспечить практическую реализацию единства архитектурной конструкции всего проекта ЭП. Это не означает участия единственной группы разработчиков, но только одна из них должна быть ведущей. Практика однозначно свидетельствует в пользу выбора местных разработчиков. Такой выбор связан с рядом обстоятельств. Во-первых, ЭП связано с последовательным запуском и нормальной динамикой трёх групп процессов: создания частей и модулей электронного правительства; их функционирования; развития. Обеспечить нормальное движение по всем этим направлениям внешняя команда разработчиков практически не способна, поскольку реальная работа идет в режиме непрерывного наладочного мониторинга всего комплекса систем ЭП. Вo-вторых, подавляющее большинство команд разработчиков в Российской Федерации, позиционирующее себя на инфокоммуникационном рынке страны в качестве разработчиков электронного правительства, таковым фактически не является. Они являются типичными IТ-компаниями, а обычное их предложение — стандартное «коробочное» решение. Между тем, как мы уже отмечали, собственно инфокоммуникационная составляющая в работе по созданию ЭП относительно невелика. Главное здесь — деятельность по управленческому консалтингу. Специфика такого консалтинга применительно к электронному правительству состоит в непрерывном диалоговом режиме между различными госслужащими и разработчиками. При этом ролевое позиционирование разработчиков — стать для госструктур «своими». Достичь необходимого уровни взаимопонимания; в таком диалоге местным группам разработкой проще, чем внешним «командам». 49 Принцип одновременной разработки, поддержки и развития частей и модулей электронного правительства. Обычно при реализации проектов по созданию ЭП наблюдается «затухающий эффект». Он связан с тем, что основной акцент делается на создании электронного правительства, но при этом не обеспечивается должного внимания поддержке функционирования и развития его частей и модулей. А если такая поддержка и есть, то она мыслится преимущественно в терминах «проводов и железа», т.е. подразумевает модернизацию базовой инфраструктуры (программно-аппаратной части) электронного правительства. При этом сама по себе даже очень интенсивная модернизация ИКТ-инфраструктуры ЭП не способна ни в малейшей степени позитивно повлиять на решение тех задач, ради которых оно создаётся. Между тем, как мы наблюдаем на практике, в большинстве регионов Российской Федерации основные усилия и финансовые ресурсы идут именно на создание и модернизацию инфокоммукикациониой инфраструктуры электронного правительства. Такая диспозиция обеспечивает заведомый провал в усилиях по созданию ЭП, поскольку не способна решить задачи повышения эффективности деятельности ОГБ, усиления их информационной открытости к оптимизации системы предоставления услуг гражданам и бизнесу. При таком подходе инициаторы создания электронного правительства вольно или невольно выдают промежуточные результаты за готовый результат. Между тем конечный продукт ЭП — это пользовательские сервисы, ориентированные на три группы «потребителей»: государственных служащих, граждан и бизнес. Поэтому основное содержание работы по созданию электронного правительства — это контентное развитие, т. е. последовательное увеличение менеджериального и сервисного потенциалов. По этому же принципу должны оцениваться и функциональные возможности ЭП — сколько и как действует в нём конечных пользовательских сервисов (а отнюдь не по мощности серверов и пропускной способности каналов связи) Принцип достижения быстрых побед. Каждый этап реализации комплексного проекта электронного правительства жела50 тельно начинать с тех преобразований, которые дают быстрый и убедительный эффект. Для этого необходима декомпозиция всего проекта на этапы с ясно сформулированными промежуточными целями и критериями их достижения. Выполнение очередного этапа и получение конкретного результата будут означать еще одну «быструю победу» на пути к следующей стадии реализации проекта. Каждый из этих шагов должен нести результат, который может быть выражен в терминах «лучше», «удобнее», «быстрее», «интереснее». При этом главная задача — расширение базы поддержки реализации этого проекта не только среди высшего руководства, но и среди государственных служащих среднего и низового звеньев министерств и ведомств, от которых во многом зависит реализация проекта. Принцип формирования сторонников создания электронного правительства. ЭП является масштабной и комплексной инновацией, ориентированной на значительные изменения в деятельности органов государственной власти. Между тем одно из основных правил теории нововведений гласит, что если в результате нововведения в организации (обществе) не появилось недовольных, значит, само нововведение отсутствует. Появление недовольных новшеством — атрибутивное свойство любой управленческой инновации. Следовательно, если ЭП действительно внедряется в органы государственного управления (а не имитируется процесс внедрения), то у него обязательно будут противники. При этом специфика ситуации такова, что для по явления противников данного комплексного нововведения не нужно прилагать никаких усилий — достаточно только реально приступить к делу. К сожалению, так же автоматически не проходит процесс появления массовой базы сторонников электронного правительства среди основной части государственных служащих и в обществе, для этого нужна последовательная деятельность по формированию сторонников создания ЭП. Общий смысл такой деятельности — это практическая демонстрация того, что с электронным правительством лучше, чем без него. 51 Лучше государственному служащему, поскольку он получает инструменты более эффективной деятельности, его работа становится более квалифицированной и интересной. Лучше гражданам и бизнесу, поскольку ОГВ становятся более открытыми для взаимодействия с ними, а услуги, которые они оказывают, — более качественными и быстрыми. Сторонники электронного правительства — это те, кто активно использует его сервисы и возможности и создаёт условия для появления новых сервисов и пользователей. Тем самым формируются не только позитивный имидж ЭП и благоприятная атмосфера для дальнейших шагов по его развитию, но и возникает массовый запрос на новые сервисы и услуги (по принципу «мы попробовали — это хорошо, а хорошего должно быть больше»). Принцип непрерывного обучающего сопровождения процесса внедрения электронного правительства. Обучение — один из главных элементов формирования сторонников создания ЭП. Внедрение всех без исключения частей и модулей электронного правительства обязательно должно включать обучающую составляющую. Каждый государственный служащий — пользователь сервисов ЭП в обязательном порядке обязан пройти два основных этапа обучения; • обучение первого уровня — базовый курс, общий для всех, включающий формирование основных навыков работы с офисными пакетами, Интернетом, электронной почтой; • обучение второго уровня — специализированные курсы, в зависимости от направления деятельности и сферы компетенции государственного служащего. Учитывая, что процесс формирования электронного правительства находится в стадии постоянного развития (увеличение и модернизация сервисов), цикл обучения нужно регулярно повторять. Помимо базовых и специализированных обучающих курсов нужна система локальных, точечных информационно-обучающих консультаций по тем или иным новым элементам и функциям, которые непрерывно появляются в ЭП. Кроме того, необходимо организовать систему информирования и обучения граждан практическим навыкам использования сервисов, которые имеются в электронном правительстве. 52 Принцип незавершённости деятельности по созданию электронного правительства. Создание ЭП есть частный случай более общего процесса — совершенствования государственного управления. Последний обладает свойством принципиальной незавершённости. Это свойство распространяется и на электронное правительство. Можно говорить об относительной завершённости процесса создания ЭП в его, так сказать, «базовой комплектации». Однако в ходе функционирования базовой версии электронного правительства неизбежно потребуются его развитие и модернизация в двух направлениях: • в направлении увеличения количества сервисов, услуг, модулей, причём по мере их увеличения потребность в их росте будет не уменьшаться, а увеличиваться (согласно правилу социальной сатурации: потребности в сервисах и услугах растут тем быстрее, чем больше они удовлетворяются); • в направлении радикальной или кастоминационной (наладочной) модернизации уже функционирующих сервисов и модулей ЭП. Следовательно, в работе по электронному правительству есть только одна более или менее чётко зафиксированная точка — точка старта деятельности по его созданию. Не будет большим преувеличением сказать, что потребность в ЭП больше будет там, где его и так много, поскольку каждый уже функционирующий сервис электронного правительства инициирует необходимость его дополнения смежными с ним сервисами. Так формируется «самовоспроизводящийся» инновационный цикл, внутренним двигателем которого является состояние принципиальной неполноты и незавершенности деятельности по совершенствованию управления государственными структурами. На основании вышесказанного можно сделать вывод, что успех в процессе внедрения организационно-управленческих, инновационных технологий зависит от общего контекста соблюдения всех вышеперечисленных правил и принципов. 53 РАЗДЕЛ 2. ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ Глава 2.1. Основы разработки и содержания информационно-аналитической системы органов государственной власти Информационно-аналитическая система органов государственной власти по сути представляет собой интранетную (внутреннюю) информационную систему, осуществляющую информационно-аналитическое обеспечение органов государственной власти региона. Она позволяет осуществлять мониторинг, анализ и прогнозирование ключевых социально-экономических показателей региона и ориентирована на повышение эффективности принятия управленческих решений за счет: • консолидации информационных потоков; циркулирующих в среде ОГВ; • формирования целостной базы данных по всем аспектам социально-экономического развития; • использования современного инструментария их анализа для выявлении важнейших закономерностей и тенденций социально экономического развития как региона в целом, так и его муниципальных образований. Цели создания ИАС ОГВ региона РФ Цель 1. Синхронизировать процессы принятия решений и информационные потоки. Одной из основных проблем организации эффективной управленческой деятельности являются отсутствие или дефицит информации, необходимой для принятия управленческих решений. Информационные потоки часто не скоординированы с процессами принятия решений на государственном уровне. В результате имеется хроническое отставание традиционной статистики как по форме представления информации (громоздкие бумажные отчеты с минимальной селекцией наиболее важных социально-экономических тенденции), так и по номенклатуре собираемых данных. ИАС ОГВ региона проектиру54 ется и разрабатывается как инструмент выравнивания темпов производства и обработки информации с процессом принятия решений ОГВ. Цель 2. Структурировать и индексировать информационные потоки. Получение информации по важнейшим показателям — сложный и долгий процесс. В нем участвуют несколько информационных посредников и множество бумажных отчетов. Это во многом определяет фрагментарность информации, ее слабую внутреннюю связанность, которая затрудняет выявление краткосрочных и долгосрочных, тенденций и закономерностей в социально-экономической динамике, а также поиск необходимых данных. ИАС ОГВ региона ориентирована на формирование оптимально структурированной базы социально-экономических показателей, оснащенной аналитическим инструментарием и удобным для работы интерфейсом. Цель 3. Сформировать единый центр для сбора ведомственных информационных потоков. Каждое ведомство имеет собственные информационные источники, с помощью которых собираются и анализируются отраслевые, специализированные данные, как правило, либо отсутствующие в официальных статистических изданиях, либо публикующиеся там со значительным опозданием. Ведомственным информационным потокам в еще большей степени присущи фрагментарность и нестандартизированность, что препятствует их полноценной интеграции в общий информационный поток системы государственного управления. Целью ИАС ОГВ региона является полный охват ведомственной информации дня повышения полноты и точности социально-экономических показателей. Цель 4. Обеспечить внутреннюю синхронизацию процессов получения и обработки информации. В системе государственного управления недостаточно представлены регламенты первичной обработки и стандарты получения информации теми или иными организациями. Это существенно снижает качество информации, замедляет принятие управленческих решений. ИАС ОГВ региона призвана максимально унифицировать эти процессы, что позволяет упростить верификацию данных, существенно ускорить их введение в процесс принятия решений ОГВ. 55 Основными задачами ИАС ОГВ региона РФ являются: • создание эффективной системы управления органами государственной власти региона за счет информационно-аналитического обеспечения и интеграции информационных ресурсов; • предоставление возможности быстрого доступа к данным по важнейшим показателям развития республики за любой период времени; • представление данных показателей в виде, удобном для восприятия и анализа; • получение возможности выявлять и прогнозировать тенденции развития социально-экономических процессов на всех уровнях государственного управления; • повышение эффективности и скорости принятия управленческих решений за счет использования новых возможностей, предоставляемых системой; • сокращение бумажного оборота документов и отчетов; вытеснение бумажного оборота документов и отчетов и замена его электронным; • уменьшение числа информационных посредников за счет использования передовых ИKT; • содействие в обеспечении открытости в деятельности органов государственной власти и доступности государственных информационных ресурсов за счет интеграции ИАС ОГВ региона и официального веб-сайта региона по утвержденному регламенту. Функционирование ИАС ОГВ региона должно быть основано на следующих базовых принципах. Принцип построения отчетов. Отчеты могут быть построены на основе данных как одного, так и нескольких показателей. Отчеты содержат информацию в виде текста, таблиц, графиков, гистограмм, карт и других видов наглядного представления информации и разбиваются на группы, которые образуют древовидную структуру с любой степенью вложенности. Принцип построения аналитических модулей. Аналитический модуль — это набор алгоритмов для анализа данных по различным методам количественной и временной группировки для од56 ного или нескольких показателей. Результаты работы аналитических модулей отображаются в отчетах системы. В систему входит набор стандартных аналитических модулей. Дополнительные модули могут быть интегрированы в систему в случае необходимости. Принцип построения прогнозных моделей. Прогнозная модель — это набор алгоритмов для прогнозирования значения одного или нескольких показателей с использованием различных методик. Результаты работы прогнозных моделей отображаются в отчетах системы. Система, включает набор стандартных прогнозных моделей для инерционных процессом. Дополнительные модели могут быть интегрированы в систему в случае необходимости. Принцип разграничения прав доступа к информации. Система имеет эффективную многоуровневую защиту от несанкционированного доступа к данным, что позволяет осуществлять доступ к ней по обычным каналам связи, с помощью которых ОГВ региона подключены к Интернету. Для просмотра каждого отчета назначаются индивидуальные права. Таким образом, просматривать отчет могут либо все пользователи системы, либо определенные пользователи или группы пользователей. Пользователь ИАС ОГВ региона будет видеть только ту информацию, доступ к которой определен ему в соответствии с групповыми и личными правами, а также сможет осуществлять и делегировать другим пользователям только те функции администрирования, которые будут назначены ему вышестоящими администраторами. Основные процедуры, обеспечивающие эффективное функционирование ИАС ОГВ региона РФ должны включать следующее. Процедура определения перечня и структуры показателей для органов государственной власти. Должен быть определен список индикаторов, характеризующих деятельность для каждой единицы системы государственного управления (министерства, ведомства, целевой программы и т.д.). Для каждой такой единицы в ИАС ОГВ региона могут быть созданы дополнительные показатели как для внутреннего, так и для внешнего использования. Все министерства (ведомства) имеют возможность определить параметры доступа к показателям и отчетам. Система разграничения прав доступа позволяет гибко настраивать доступ к про57 смотру отчетов таким образом, что каждый пользователь (группа пользователей) увидит только предназначенную ему информацию. Для всех показателей определяются структура данных, а также электронные административные регламенты: периоды обновления информации, регламент ввода очередных значении и другие параметры каждого показателя, предусмотренные в системе, если состав, структура и электронные регламенты не определены в составе государственного заказа на информационный статистический ресурс. Процедура введения нового показателя в ИАС ОГВ региона выглядит следующим образом. Принятие решений руководством правительства о соответствующем расширении системы передается на уровень профильных ведомств, где в соответствии с регламентом определяются параметры сбора необходимой информации, ее агрегации в показатель, а также разрабатывается процедура сбора и формы заполнения данных, которые после официального утверждения руководством ведомства передаются исполнителям. После выполнения данной процедурной части в ИАС ОГВ региона уже практически сформирована «магистраль» потока новых данных. Исполнители вносят информацию в формы, утвержденные регламентом, которые затем автоматически, на основе заданных алгоритмов, агрегируются в ведомственные отчеты, а затем, по той же принципиальной схеме, — в отчеты для правительства. Пример процедуры включения показателей в ИАС ОГВ региона РФ 58 Процедура создания отчетов для органов государственной власти. Для каждой единицы системы государственного управления (министерства, ведомства, целевой программы и т.д.) определяются способы отображения заданных показателей в виде отчетов. Это включает выбор наглядного отображения информации (текст, таблицы, графики, карта, другие предусмотренные в системе типы визуализации); определение временных интервалов, за которые будут группироваться данные (единовременный, ежедневный, еженедельный, ежемесячный, ежеквартальный или ежегодный отчет); перечня показателей, которые должны быть объединены в одном отчете, а также других параметров, необходимых для полного и эффективного (с точки зрения информативности) представления собираемой информации. Пример процедуры формирования отчетов в ИАС ОГВ региона РФ Разработка структуры отчетов производится как с учетом существующей практики предоставления отчетности, так и с учетом новых возможностей, предоставляемых системой. В соответствии с разработанной структурой отчетов определяются права доступа к просмотру каждого отчета. После этого отчет становится доступным для просмотра всем пользователям, имеющим для этого соответствующие права. Вновь вводимые данные показателей становятся доступными для просмотра и анализа в соответствующих отчетах. 59 Процедура регистрации пользователей системы. Для каждого министерства/ведомства либо другой структурной единицы системы государственного управления определяется список сотрудников, которые будут работать с системой, и утверждается руководителем данного министерства или ведомства. По согласованию с руководством структурного подразделения индивидуально для каждого пользователя системы определяется первоначальный набор прав, а именно, права доступа к различным модулям системы, права па просмотр отчетов и их групп, различные предусмотренные в системе права по администрированию системы и се отдельных разделов. В соответствии с полученным списком ответственные администраторы регистрируют пользователей в системе с предоставлением им соответствующих прав и выдачей персональных паролей. Каждому пользователю системы вручается запечатанный конверт, содержащий персональный пароль и краткие инструкции по входу в систему. После этого ответственность за сохранение пароля в тайне и регулярную его смену ложится на пользователя, и все действия, выполненные в системе после ввода персонального пароля, считаются действиями данного пользователя. Запрещается передача пароля доступа третьим лицам. Все действия пользователя после входа в систему протоколируются, и ответственность за них ложится на пользователя, под чьим именем был осуществлен вход. Процедура назначения ответственных за ввод данных. Из числа сотрудников министерств и ведомств, определенных в качестве пользователей системы, для каждого показателя назначаются ответственные за ввод данных для него. Администраторы системы предоставляют доступ этим пользователям к соответствующим разделам системы, позволяющим осуществлять ввод значений показателей в базу данных системы. В соответствии с системой разграничения прав каждый пользователь получает доступ к процедуре ввода значений только строго определенных для него показателей. Принципы электронных административных регламентов. Система позволяет осуществлять контроль своевременности ввода данных. Имеется возможность определять набор показателей, по которым будет представлен отчет по соблюдению регламента. 60 Система позволяет оперативно получать информацию как об отсутствующих в системе, так и о несвоевременно введенных данных. В отчет также включаются фамилии и должности сотрудников министерств или ведомств (как непосредственных исполнителей, так и ответственных руководителей), ответственных за ввод названных единиц информации. ИАС ОГВ региона может содержать разделы, имеющие основной и вспомогательный характер- Основные разделы характеризуют различные направления социально-экономического развития региона, а также информацию управленческого характера. Вспомогательные разделы носят либо обучающий характер, либо служат для разработки и апробирования новых разделов системы. «Программы социально-экономического развития региона». В этом разделе могут размещаться полные текстовые версии всех программ социально-экономического развития, которые приняты правительством региона. Программы желательно разместить в порядке своей значимости. Пользователь, нажав на соответствующее название программы, должен иметь возможность загрузить на свои компьютер текстовую версию программы в формате Word. «Реализация приоритетных национальных проектов». Раздел должен объединять информацию о мероприятиях, объемах финансирования, ходе реализации на территории региона приоритетных национальных проектов «Здоровье», «Образование», «Родовые сертификаты», «Жилье». В каждом из подразделов, посвященных отдельному национальному проекту, пользователь должен иметь доступ к оперативной информации по соответствующему проекту. «Аналитика». Раздел должен содержать актуальную статистическую информацию по важнейшим направлениям социальноэкономического развития региона. Информацию желательно представлять, как правило, в формате Word. Информация должна охватывать не более чем годовые тренды социально-экономических показателей. Размещаемые здесь документы преимущественно должны быть ориентированы на бумажное их представление руководителям ОГВ. 61 «Исполнение бюджета». В разделе должны размещаться отчеты об исполнении консолидированного, регионального и муниципальных бюджетов региона, поступлении налогов и платежей в бюджеты всех уровней, задолженностях по налогам и платежам. Раздел «Внешние связи» должен содержать информацию по различным направлениям внешнеэкономической деятельности региона (внешнеторговый оборот, экспорт, импорт), договорам и соглашениям с зарубежными странами и другими российскими регионами, деятельности представительств региона. Здесь же пользователь должен обеспечиваться доступом к информации о миграции, визитах делегаций, международных мероприятиях, в которых участвует регион. Отдельный подраздел может быть посвящен развитию культурных связей с другими регионами России и с зарубежьем. Раздел «Информационная поддержка элементов системы индикативного управления» должен объединять информационные ресурсы по индикативному управлению в регионе, включая данные по госзаказу на управление, где содержатся утвержденные важнейшие индикаторы работы министерств и ведомств региона. Здесь же могут быть размещены данные по социальному нормированию (динамика прожиточного минимума, минимального потребительского бюджета), управлению развитием социальной сферы (обеспеченность больницами, школами, детскими садами и т.д.). Глава 2.2. Алгоритм создания системы мониторинга социально-экономических процессов региона РФ Создание ИАС ОГВ региона включает широкий круг мероприятий, таких, как формирование нормативно-правового обеспечения эффективного функционирования данной системы; планирование и реализация комплекса мероприятий по внедрению системы и выведению ее на соответствующий эксплуатационный уровень; формирование организационной структуры, управляющей внедрением, штатным функционированием и развитием системы, а также обеспечение мониторинга ее работы. 62 Нормативно-правовое обеспечение создания, функционирования и развития системы мониторинга социально-экономических процессов включает целый пакет документов, регламентирующий внедрение ИАС в практику органов государственной власти, положения о ее задачах, базовых процедурах и принципах, регламенты функционирования системы, план внедрения данной системы в практику работы министерств и ведомств, руководства по ее использованию и целый ряд других документов. Постановление регионального правительства о введении в действие информационно-аналитической системы должно включать: • преамбулу, мотивирующую необходимость использования такой системы в повседневной практике органов управления; • основную часть, содержащую предписание о внедрении данной системы; • утверждение официального веб-адреса системы, по которому она будет доступна для работы; • часть, утверждающую положение об информационно-аналитической системе; • определение источников финансирования разработки и внедрения ИАС; • положение о создании межведомственной группы по внедрению данной системы; • определение госзаказчика; • назначение ответственных лиц за реализацию проекта. Понятно, что в зависимости от региональных условий, выбранной модели информационно-аналитической системы, особенностей местного законодательства перечень и содержание приведенных пунктов правительственного постановления могут варьироваться. Для определения порядка работы ИАС поддержки принятия управленческих решений ОГВ региона необходимо разработать и принять соответствующее положение. Оно должно включать основные положения о системе, ее задачи, принципы функционирования, прописывать систему управления и утверждать базовые процедуры поддержки ее эффективной работы. 63 В разделе основных положений указывается назначение информационно-аналитической системы, вводимой в практику органов государственной власти. Например, определяется, что данная система осуществляет мониторинг, анализ и прогнозирование ключевых социально-экономических показателен региона. Здесь же определяются возможность данной системы интегрироваться с другими информационными системами и степень, в какой возможна подобная интеграция. Для ИАС ОГВ региона желательно предусмотреть интеграцию с другими информационно-аналитическими системами на уровне информационных потоков. В этом же разделе необходимо указать, на основе каких нормативно-правовых актов региона будет функционировать данная система. В разделе основных задач информационно-аналитической системы указываются ориентиры, для достижения которых она предназначена. Обычно задачи формулируются в терминах сокращения различных транзакционных издержек, связанных с получением, первичной обработкой, анализом и представлением важнейших социально-экономических тенденций регионального развития. Например, в качестве задач можно указать интеграцию информационных ресурсов и ликвидацию межведомственных барьеров, препятствующих свободной циркуляции информации между ОГВ; повышение скорости принятия управленческих решений; увеличение безбумажного документооборота. Раздел, посвященный управлению ИАС, должен определить организацию, ответственную за обеспечение ее технического функционирования, а также то, на каких условиях будут привлекаться разработчики программных модулей. Здесь же устанавливается, кто будет управлять процессом внедрения ИАС в органах государственной власти. Например, данная обязанность может быть возложена на межведомственную рабочую группу, а для управления процессом внедрения системы на уровне министерств и ведомств могут быть созданы соответствующие внутренние группы по внедрению. Принципы функционирования информационно-аналитической системы должны определять, каким образом в рамках систе64 мы строятся отчеты, аналитические и прогнозные модули, на какой основе осуществляется разграничение прав доступа к информации. При определении процедур функционирования системы требуется указать, каким образом осуществляется формирование перечня и структуры показателей, создание аналитических отчетов, регистрация пользователей системы и назначение ответственных за ввод информации. Регламент функционирования ИАС определяет порядок управления системой, организацию технического сопровождения работы системы, порядок разработки и утверждения используемых форм отчетности, ввод и актуализацию данных, разработку аналитических и прогнозных отчетов, права доступа к работе с системой, а также порядок регистрации пользователей системы. Рассмотрим каждое из этих положений подробнее. Порядок управления информационно-аналитической системой должен определить ответственных за общее управление и текущее управление ею и, соответственно, их функции. Так, в рамках реализуемого в Республике Татарстан проекта создания электронного правительства общее управление ИАС ОГВ РТ осуществляет рабочая группа по координации внедрения электронного правительства. В ее задачу входит определение направлений се развития. Для текущего управления и координации деятельности участников, обслуживающих ИАС ОГВ региона, в составе информационно-аналитического отдела Аппарата правительства региона целесообразно создать специальный сектор «Электронное правительство». На данный сектор необходимо возложить следующие функции: • разрабатывать и вносить в Рабочую группу предложения по совершенствованию функционирования ИАС ОГВ региона; • осуществлять взаимодействие с министерствами и ведомствами региона по вопросам разработки форм и содержания отчетов, характеризующих их деятельность; • контролировать своевременность ввода данных министерствами и ведомствами региона; 65 • взаимодействовать с группой разработчиков ИАС ОГВ региона по вопросу разработки и совершенствования структуры, дизайна, программного обеспечения данной системы; • осуществлять регистрацию пользователей ИАС ОГВ региона; • вести реестр пользователей ИАС ОГВ региона, имеющих специальный и служебный доступы; • проводить плановое обучение работе с ИАС ОГВ региона сотрудников органов государственной власти, являющихся пользователями данной системы; • осуществлять своевременное информирование об изменениях в работе с ИАС ОГВ региона ее пользователей; • вести статистику обращений к ИАС ОГВ региона. В разделе, посвященном организации технического сопровождения работы информационно-аналитической системы, определяются центр ответственности и его функции. Основными функциями соответствующей организации должны являться: хранение исходной информации, а также отчетов, производимых на ее основе; резервное копирование и архивация базы данных; обеспечение защиты информационных ресурсов системы от незаконного вмешательства. Порядок разработки и утверждения форм отчетности определяет, каким образом формируются структура и содержание информации, вводимой в ИАС, а также механизм рассмотрения и принятия соответствующих предложений со стороны министерств и ведомств. Предложения об изменении форм отчетности, характеризующих деятельность министерств и ведомств региона, направляются в адрес руководителя Рабочей группы за подписью руководителя соответствующего органа государственной власти. При этом необходимо установить предельный срок рассмотрения предложения. Оптимальным представляется ограничить время рассмотрения предложения 7-ю рабочими днями с момента получения предложения. В случае положительного решения вопроса в информационно-аналитическую систему вносятся необходимые изменения, в случае отрицательного решения — направляется мотивированный отказ. Кроме того, инициативой внесения па рассмотрение Рабочей группы предложений по оптимизации существующих форм 66 отчетов и созданию новых должен обладать соответствующий отдел аппарата правительства региона. Руководитель Рабочей группы направляет данные предложения письмом в адрес руководителя соответствующего министерства или ведомства, которое должно направить свои встречные предложения в месячный срок с момента получения соответствующего письма. Так, например, важной составляющей информационно-аналитической системы является наличие в ней инструментария аналитической обработки данных и формирования на их основе прогнозных отчетов. В целях эффективного развития данных модулей системы в регламенте функционирования ИАС ОГВ следует предусмотреть порядок разработки таких отчетов. Одним из возможных организационных механизмов является возложение на отдел аппарата регионального правительства, который ответственен за информационно-аналитическое обеспечение премьерминистра и его заместителей, права внесения соответствующих предложений в Рабочую группу. На основе таких предложений решением Рабочей группы разрабатывается техническое задание группе разработчиков ИАС ОГВ на создание дополнительных программных продуктов. Окончательное решение по формам отчетности, характеризующим деятельность министерств и ведомств региона, принимает руководитель Рабочей группы, который должен уведомить о нем (в устном или письменном виде) сектор «Электронное правительство» Аппарата правительства региона, который совместно с группой разработчиков ИАС ОГВ вносит соответствующие изменения в формы отчетности. Важным аспектом эффективной работы ИАС является обеспечение постоянной актуализации ее контента. Для этого руководителем рабочей группы должен быть утвержден порядок ввода информации в ИАС ОГВ, а на уровне министерств и ведомств приказом их руководителей должны быть утверждены собственные регламенты ввода и актуализации данных. В соответствии с данными регламентами: • определяются формы отчетности, характеризующие деятельность министерства или ведомства; 67 • устанавливаются сроки ввода данных в хранилище данных ИАС ОГВ; • назначаются специалисты, ответственные за ввод первичной информации. При введении или изменении данных в хранилище данных ИАС ОГВ региона фиксируются фамилия, имя, отчество пользователя, который осуществлял изменения; компьютер, на котором производился ввод данных; дата и время осуществления данных операций. Это позволяет оперативно осуществлять верификацию данных, поступавших в систему, выявлять тех лиц, кто допустил при их вводе серьезное искажение. Кроме того, заместители руководителей министерств и ведомств, которые являются членами рабочей группы, должны нести персональную ответственность за достоверность и своевременность внесения в ИАС ОГВ необходимой информации. Эффективная и безопасная работа информационно-аналитической системы требует регламентации прав доступа к работе с ней. Оптимальным представляется установление трех уровней доступа к информационным ресурсам — служебный доступ, специальный доступ и полный доступ. Служебный доступ представляет собой специальный интерфейс для ввода данных о деятельности министерства или ведомства. Он открывается оператору на основании письма заместителя руководителя министерства или ведомства региона в адрес руководителя рабочей группы, где указываются фамилия, имя, отчество оператора, его должность, реквизиты внутреннего документа о назначении его оператором, а также IP-адрес компьютера. Специальный доступ предоставляется руководителям и сотрудникам отдельных министерств и ведомств региона на основании решения руководителя рабочей группы. Полный доступ открывается для руководства региональных ОГВ. Регистрация пользователей информационно-аналитической системой должна предусматривать следующий порядок. Для каждого министерства и ведомства определяется список сотрудников, которые будут работать с ИАС ОГВ. Список утверждается руководителем данного министерства или ведомства. 68 Для каждого пользователя системы определяется первоначальный набор прав, а именно, права доступа к различным модулям системы, права на просмотр отчетов и их групп, различные предусмотренные права по администрированию системы и ее отдельных разделов. В соответствии с полученным списком сектор «Электронное правительство» аппарата регионального правительства регистрирует пользователей в информационно-аналитической системе и предоставляет им соответствующие права и персональные пароли. План мероприятий по внедрению ИАС поддержки принятия управленческих решений органами государственной власти должен включать по меньшей мере следующие базовые элементы: • планируемые мероприятия на этапе базового внедрения системы; • мероприятия, связанные с реализацией пилотного проекта; • мероприятия, рассчитанные на год; • мероприятия на среднесрочную перспективу; • мероприятия, связанные с обучением сотрудников. На этапе базового внедрения ИАС ОГВ необходимо спланировать такие мероприятия, как: (а) назначение ответственных лиц за внедрение ИАС ОГВ в министерствах и ведомствах региона, включая орган территориальной статистики, в соответствии с типовыми регламентными документами; (б) настройка прав доступа к ИАС ОГВ в министерствах и ведомствах региона; (в) разработка и согласование списка показателей для приоритетного включения в ИАС ОГВ; (г) настройка электронных административных регламентов ИАС ОГВ в соответствии с утвержденным списком показателей. Данный этап обычно занимает около полугода. Реализация пилотного проекта ИАС ОГВ, предусматривающего комплексную автоматизацию процесса подготовки и принятия решений в каком-либо региональном ведомстве, позволяет отработать основные элементы проекта, его модули и составляю69 щие. Важнейшей частью при этом является отработка организационного взаимодействия между всеми участниками — пользователями системы. Обычно на данном этапе выявляются все «узкие места» проекта, что позволяет вносить коррективы и более эффективно внедрять ИАС уже в масштабе всех органов государственной власти региона. На реализацию пилотного проекта оптимально отвести 3-4 месяца. При планировании мероприятий на первый год внедрения и запуска системы наиболее оптимальным представляется предусмотреть следующие составляющие: • разработка списка показателей для включения в ИАС ОГВ с учетом структуры паспортов районов и предприятий региона; • разработка списка показателей для включения в ИАС ОГВ с учетом принятых на региональном уровне индикаторов оценки уровня жизни населения, социально-экономического состояния, отраслей, городов, районов, предприятий; • разработка и создание дополнительных аналитических и прогнозных модулей. Таким образом, в течение года осуществляется формирование баз данных информационно-аналитической системы, а также разработка инструментария их обработки. Следует учесть, что на этом этапе оптимально перенести основной вес работ на формирование информационной составляющей системы, используя при этом наиболее традиционные методы их последующего анализа. Разработку более сложного аналитического и прогнозного инструментария следует отнести на более поздние этапы функционирования системы, поскольку они требуют не только более сложных методик и инструментов моделирования социально-экономических процессов, но и организационных изменений в системе принятия управленческих решений. При разработке плана на среднесрочную перспективу следует руководствоваться тем, что удалось достигнуть на первом этане внедрения ИАС. Важным элементом планирования должно стать проведение обучения работников органов государственной власти работе с системой. 70 Центральным элементом подготовки специалистов министерств и ведомств региона к работе с ИАС является разработка подробного руководства пользователя, которое разъясняет назначение информационно-аналитической системы, основы работы с отчетами, содержащимися в ней, последовательность шагов при начале диалога с ИАС, а также содержит контактные телефоны специалистов технической поддержки работы системы. Алгоритмическое описание работы пользователя с отчетами предполагает изложение процедуры просмотра категорий отчетов, содержащихся в ИАС, просмотра и печати отчетов, выбора интересующего отчета по хронологической дате, а также дополнительные функции, обеспечивающие дополнительную аналитическую обработку показателей отчета (создание графиков, ранжирование данных, представление данных на карте региона и т.д.). Несмотря на кажущиеся прозрачность и очевидность соответствующих положений руководства, практика показывает, что подобные материалы должны разрабатываться с максимальной подробностью и значительным числом иллюстративных материалов, относящихся к каждому этапу диалога пользователя и системы. Внедрение ИАС в практику работы региональных органов государственной власти требует тщательного контроля хода данной работы. Эффективной процедурой осуществления такого контроля, как показала практика внедрения ИАС ОГВ в регионах РФ, является введение системы регулярных отчетов министерств и ведомств о работе с системой. Наиболее важным элементом при разработке формы отчетности является выбор индикаторов, по которым министерствами и ведомствами осуществляется отчетность. Количество таких индикаторов не должно быть большим, они должны быть однозначно интерпретируемы в терминах «хорошо», «удовлетворительно», «плохо», а также легко верифицируемы, в том числе и средствами веб-технологий, используемых в ИАС. Оптимальным является следующий набор индикаторов: • число сотрудников министерства или ведомства, подключенных к информационно-аналитической системе; • своевременность обновления данных в ИАС, закрепленных за данным министерством или ведомством; 71 • • частота посещений ИАС сотрудниками министерства / ведомства; наличие утвержденных на уровне министерства / ведомства регламентов работы с ИАС. Примерная форма отчета приведена в следующей таблице. Примерная форма отчета по внедрению ИАС ОГВ региона в министерствах и ведомствах Министерство/ Число Своевременность Частота Наличие ведомства подключенных обновления посещений утвержденных к ИАС ОГВ данных ИАС ОГВ регламентов Министерства Минфин Минюст МВД МЧС … Ведомства Госалкогольинспекция … Регулярность таких отчетов на первых этапах ввода системы в эксплуатацию не должна превышать недельного срока. На основе таких отчетов ежемесячно готовится сводный отчет, который должен содержать не только динамику соответствующих индикаторов в разрезе министерств и в целом по ОГВ региона, но и выявлять причины отставания тех или иных ведомств от общего графика внедрения системы, содержать предложения по исправлению подобной ситуации. Еженедельные и ежемесячные отчеты должны направляться руководителю рабочей группы, а также подробно разбираться на ее заседаниях. Основным процедурным инструментом внедрения ИАС на уровне отдельного органа государственной власти являются разработка и принятие соответствующего внутриведомственного приказа. Данный документ определяет ответственного за осуществление работ по внедрению ИАС ОГВ в ранге нe менее, чем заместитель руководителя данного ведомства, который одновременно является членом рабочей группы по координации внедрения электронного 72 правительства. Также назначаются ответственные лица за ввод информации в систему, утверждаются соответствующие формы отчетности и сроки ввода данных по каждому показателю. Органами государственной власти регионов может быть взят за основу и использован следующий типовой приказ. Пример типового приказа Наиболее эффективным управление является тогда, когда весь цикл работ осуществляется под патронажем руководителя высшего органа исполнительной власти региона. Руководителем рабочей группы по координации внедрения электронного правительства, в том числе и ИАС ОГВ, назначается руководитель аппарата правительства региона, которому под73 чинены члены рабочей группы в ранге заместителей министров соответствующих ведомств, руководитель отдела аппарата правительства, занимающегося вопросами электронного правительства, а также технические разработчики системы. Глава 2.3. Использование ИАС для анализа состояния и прогноза развития социально-экономических процессов Информационным «ядром» информационно-аналитической системы региона является типовой отчет. Как правило, в его основе лежат статистические данные о развитии какой-либо отрасли или сектора экономики и социальной сферы, которые были соответствующим образом обработаны и снабжены удобной системой графического и табличного представления данных со встроенными элементами дополнительной аналитической обработки и интеграции полученных результатов с другими офисными программами (MS Word и Excel). Структура типового отчета включает текст, диаграммы, таблицы, карты, гиперссылки и инструменты интеграции. Типовой отчет, представляющий, например, анализ макроэкономической ситуации (в частности, объемы инвестиций в основной капитал), включает: (а) табличное представление показателя, содержащее его абсолютную величину за текущий период и с начала года, а также темп роста за сравнимый период прошлого года; в зависимости от того, является динамика позитивной или негативной, индекс окрашивается в различные цвета, например, в зеленый или красный цвета; (б) динамику показателя в абсолютных величинах или в виде индекса за 5–6-летиий период, на котором можно оценить его среднесрочные тенденции роста или падения; (в) межрегиональный или территориальный разрез показателя, что позволяет оценивать уровень развития районов и городов региона или самого региона в сравнении с близлежащими регионами; данная функция в отчете обычно реализуется либо как «вшитая в тело отчета» карта или диаграмма, либо как гиперссылка на соответствующую карту; 74 Типовой отчет отдела «Актуальные мониторинги». Структура отчета включает: (а) представление отчетного показателя в картографическом виде, где цвет соответствующего района указывает на величину данного показателя на его территории; (б) представление отчетного показателя в табличном виде в разрезе районов, при этом, кликая на любой из районов, пользователь в новом окне получает доступ к полному мониторингу актуальных показателей по данному району; (в) представление отчетного показателя в виде графика в сравнительной динамике с предыдущими годами. Типовой отчет подраздела «Текущие проблемы социальноэкономическою положении региона». Структура типового отчета данного раздела включает: (а) представление негативной тенденции в виде графика, что позволяет оценить, насколько тенденция устойчива, как сильно снизился соответствующий показатель по сравнению с относительно благоприятным периодом; (б) представление негативной тенденции в виде таблицы, особенно если она охватывает структурные составляющие одного и того же макроэкономического параметра. Аналитический инструментарий пользователя ИАС ОГВ региона. Для полноценной аналитической работы пользователя с отчетами в ИАС ОГВ региона должен иметься встроенный комплекс соответствующего инструментария. 1. Выстраивание динамики показателей за различные периоды времени. В отчетах пользователь должен иметь возможность ознакомиться не только с хронологически последним отчетом, но и с более ранними. Для этого в начале каждого отчета целесообразно поместить окно «Отчетный период». Нажав на кнопку, пользователь получит доступ к меню, на котором будет доступна размещенная в отчете информация. При выборе соответствующего периода или даты должен автоматически загружаться отчет, необходимый пользователю. 2. Визуализация информации. При генерации отчета существенная часть информации должна представляться пользователю в виде графиков, гистограмм, круговых диаграмм. 75 Это облегчает восприятие информации и позволяет в сжатой форме представлять значительные объемы информации. Имеется два типа представления графической информации в ИАС ОГВ региона. В первом случае она «жестко» вшита в отчет. Во втором случае соответствующий график или диаграмма формируются по необходимости, для чего пользователь должен нажать соответствующую ссылку, которая выделена цветом или подчеркиванием. После нажатия на ссылку открывается новое окно, где представлена динамика соответствующего показателя. 3. Табличное представление данных. Данные в отчетах должны быть организованы в виде таблиц, где первая колонка содержит наименование показателя или объект, который он характеризует, а другие — абсолютные величины показателя и соответствующие индексы. В зависимости от того, является ли динамика изменения показателя положительной или отрицательной, он окрашивается в различные цвета. В ряде отчетов таблицы целесообразно предусмотреть встроенную функцию ранжирования представленных в них показателей. Для того чтобы ею воспользоваться, пользователь должен нажать на кнопку «Ранжировать» в том столбце, к которому он хочет применить соответствующую операцию. При этом отранжированный столбец выделяется цветом. Дополнительно таблицы могут быть оснащены возможностями представления данных в виде графиков и карт. Для этого в таких таблицах в столбцах с данными должны иметься дополнительные кнопки «График» и «Карта». Нажатие кнопки «График» позволит открыть дополнительное окно с данными, представленными в форме гистограммы. Нажимая кнопку «Карта», пользователь откроет окно с картой региона или соответствующего федерального округа, где данные по районам и городам или по регионам представлены цветовыми оттенками. Чтобы увидеть на карте числовой показатель, достаточно кликнуть правой кнопкой «мыши» на районе региона или регионе федерального округа, интересующем пользователя. Кроме того, каждая таблица из любого отчета может быть экспортирована в Excel для дальнейшей аналитической обработки или подготовки отчета. Для этого достаточно нажать на соответствующую кнопку. 76 Таблицы, экспортированные в Excel, должны полностью сохранять свое оформление для того, чтобы их можно было без каких-либо доработок использовать для отчетов. Система гиперссылок между отчетами. Интернет-технологии, используемые в ИАС ОГВ региона, должны позволять организовать отчеты в виде гипертекстовых документов, связанных системой перекрестных ссылок, когда пользователь достаточно просто может от более общего отчета перейти к более частному и наоборот, открыть графики и карты, иллюстрирующие данный показатель. Опыт использования ИАС ОГВ регионов РФ показывает рост потребности пользователей в более широком и разнообразном наборе моделей базового уровня (описывающих поведение двух переменных), а также в разработке сложных многомерных моделей поведения социально-экономической системы. Ниже приведена обобщенная сводка моделей базового уровня, которые к настоящему времени используются в ИАС ОГВ регионов РФ. Характеристики моделей базового уровня, представленные в ИАС ОГВ регионов РФ Объемное Индикаторное Территориальное Хронологическое измерение измерение измерение измерение зависимости между стратегическое объемные динамика Объемное различными объемными позиционирование показатели в объемных измерение показателями, выявление по объемам и разрезе городов и показателей корреляций, кластером индикаторам районов корреляционные зависимости, кластерный стратегическое индикаторы в Индикаторное динамика анализ взаимосвязи позиционирование разрезе городов и измерение индикаторов индикаторов и по индикаторам районов объемных показателей территориальное стратегическое Территомодели межтер- динамика развитие в зависимости позиционирование риальное риториального территориального от различных объемных территорий по измерение взаимодействия развития показателей индикаторам Хронологидинамика ческое – – – динамики измерение модели «территориаль- «хронологические» «объемные» модели стратегического ные» модели модели позиционирования 77 Среди представленных моделей особое внимание привлекают модели, которые широко применяются в различных сферах менеджмента и нацелены на анализ стратегического положения экономического субъекта (предприятия, корпорации, отрасли). В подобной ситуации нет ничего необычного, и она в определенной степени отражает необходимый этап в развитии ИАС ОГВ регионов, которые в настоящий момент являются более информационными, чем аналитическими. На первом этапе развития ИАС ОГВ региона наиболее важными направлениями работы являются следующие: формирование обширных баз данных по всем направлениям социально-экономического развития региона, отработка процессов актуализации, верификации и представления данных в виде, удобном для пользователей. Очевидно, что требуется расширять присутствие в ИАС ОГВ регионов РФ групп моделей базового уровня, которые используют управленческий инструментарий, наработанный в современном менеджменте (модели стратегического позиционирования, кластерного и корреляционного анализа). Данные модели достаточно хорошо адаптируются для более глубокого анализа социально-экономического развития районов и городов региона, крупных предприятий одной отраслевой направленности. Основные принципы, которыми необходимо руководствоваться при формировании инструментария аналитических отчетов в данной системе, должны заключаться в следующем: • наличие необходимых статистических данных для использования в расчетах по той или иной социально-экономической модели; • относительная простота расчета по модели и последующей интерпретации полученных результатов; • распространенность используемых моделей в практике современного управления; • возможность генерации средствами ИАС ОГВ региона автоматических отчетов (минимизация усилий рядовых пользователей аналитического инструментария); • максимальное использование в моделях широкого набора показателей и минимальное их дублирование. 78 Исходя из сформулированных принципов, одним из перспективных направлений повышения аналитической оснащенности ИАС ОГВ регионов РФ признано формирование комплекта инструментов, позволяющих осуществлять стратегическое позиционирование районов и городов, отраслей и предприятий региона. Стратегическое позиционирование представляет собой многофакторную модель, позволяющую оценить сильные и слабые стороны экономического объекта относительно других экономических объектов того же класса (регионов, районов, городов, отраслей, предприятий). В настоящее время широко используются следующие модели стратегического позиционирования: • «доля рынка — рост» — модель Бостонской консалтинговой группы; • «стратегия, активированная рынком» –модель McKinsey; • «концепция стратегического управления» (анализ отраслей в зависимости от их «зрелости») — модель ADL/LC; • SWOT-анализ; • оценка (качественная и количественная) конкурентоспособности и перспектив развития — модель SHELL/DRM; • сравнительный анализ стратегических позиций направлений хозяйственной деятельности экономического субъекта — модель General Electric/McKinsey. Анализ названных моделей стратегического позиционирования показал принципиальную применимость на срезах, представленных в следующей таблице. Вместе с тем данные модели существенно различаются по уровню сложности как формирования исходных баз данных, так и их дальнейшей интерпретации. Применимость моделей стратегического позиционирования Модели стратегического Регион РФ Район/город Отрасль Предприятие позиционирования БКГ + + + + MACS + + + + ADL/LC + + SWOT-анализ + + + + SHELL/DRM + + GE/McKinsey + + 79 Такие модели, как БКГ и MACS, можно модифицировать таким образом, чтобы в значительной степени использовать уже имеющиеся в ИАС ОГВ региона статистические данные и стандартные алгоритмы анализа. Модели GE/McKinsey, ADL/LC, SHELL/DRM предполагают формирование существенно агрегированных показателей — производных от существующих статистических данных, а также использование системы экспертных оценок. В то же время исходно ориентированные на анализ корпораций, указанные модели нуждаются в широкой статистической базе, оценивающей работу отрасли и предприятий. С другой стороны, очевидно, что в рамках ИАС ОГВ региона нет необходимости получать абсолютно точную оценку позиционирования экономического субъекта — здесь вполне достаточно качественных относительных оценок положения района, города, отрасли, предприятия. Необходимо также формирование в ИАС ОГВ региона двух типов аналитических отчетов: • «жесткий» отчет, когда отчет создается по уже заданным моделям с предустановленной номенклатурой параметров и экспертных оценок этих параметров; • «мягкий» отчет, где пользователь имеет возможность сам определять номенклатуру и экспертные оценки параметров. При этом формирование аналитического инструментария ИАС ОГВ региона предпочтительнее начинать с относительно более простых и наглядных моделей — БКГ и MACS, уже модифицированных для использования при анализе отраслей и предприятии, районов и городов, а также региона в целом. 80 Алгоритм описания модели БКТ Модель: Параметры описание, идея модели (X, Y, Z) Матрица БКТ X — Идея: чем относительная больше объем доля бизнеспроизводства, области на рынке тем ниже издержки, выше конкурентное преимущество Параметры объекта X: Промышленность района/города — логарифм относительной доли района/города в общем объеме промышленного производства региона. Сельскохозяйственное производство — логарифм относительной доли района в общем объеме сельскохозяйственного производства региона Объект моделирования: районы и города региона Аналогично: Инвестиции Транспорт Торговля Y — темпы роста Y: бизнес-области Темпы роста промышленного производства района/города (в соотношении со средним ростом ВРП региона) Темпы роста сельхозпроизводства района (в соотношении со средним ростом ВРП региона) Z — доля анализируемой бизнес-области Аналогично: Инвестиции Транспорт Торговля Z: Доля основных фондов анализируемой бизнес-области района/города в общем объеме основных фондов региона Интерпретация Имеются следующие квадранты (1) высокие темпы роста — высокая относительная доля бизнес-области — отрасль является лидером в экономике данного города/района (2) низкие темпы роста — высокая относительная доля — отрасль имеет высокую долю в экономике данного города/района, но невысокие темпы роста (3) высокие темпы роста — низкая относительная доля — требуется инвестиционная поддержка, отрасль привлекательна из-за высоких темпов роста (4) низкие темпы роста — низкая относительная доля — требуется серьезное внимание к развитию данной отрасли, выработка программ реструктуризации или оздоровления Еще одним направлением развития ИАС ОГВ региона является использование моделей, позволяющих оценивать парамет81 ры экономического развитии, не наблюдаемые официальными статистическими органами. Одним из таких показателей, который в настоящее время вызывает большой интерес в связи с реализацией ряда региональных программ инновационной направленности, является уровень инновационной активности. Для качественной оценки данного показателя удобно использовать модель производственных функций. В этой модели предполагается, что объем выпуска в экономике (валовая добавленная стоимость) является функцией объемов основных фондов, затраченного труда, а также некоторого параметра, называемого совокупной факторной производительностью (СФП). В наиболее простых моделях производственных функций СФП отражает вклад в выпуск всех остальных факторов, которые не были учтены в качестве аргументов производственной функции: Y = F (K, L, A), где Y- производство добавленной стоимости; К — объем основных фондов; L — занятость; А — совокупная факторная производительность. Учитывая, что нас интересует не вся СФП, а лишь та ее часть, которая обусловлена вкладом инновационной активности в экономику, разложим производственную функцию по факторам производства и перейдем от объемных показателей к темпам роста (модель Солоу). Тогда уравнение для СФП примет вид: СФП= ΔY – 0,3K – 0,7ΔL. При расчетах необходимо также учесть поправки на степень загруженности основных фондов и неполную занятость. В случае корректного учета таких поправок СФП обосновано рассматривать как показатель, пропорциональный уровню инновационной активности экономики. Данная модель может также использоваться для анализа СФП районов и городов, отдельных отраслей. 82 Использование этих и других моделей является вторым этапом в расширении аналитических возможностей ИАС ОГВ региона. В заключение отметим, что опыт проектирования, внедрения и эксплуатации информационно-аналитической системы органов государственного управления в РФ показывает высокую эффективность данного управленческого нововведения для решения всего комплекса задач по систематизации информационных потоков, анализу и прогнозированию социально-экономического развитии региона Российской Федерации. Дальнейшие перспективы развития этой системы должны быть связаны с расширением спектра используемого экономического инструментарии для увеличения аналитического и прогнозного потенциала ИАС. Все замечания и предложения отсылайте по адресу: feedback@rfei.ru. 83