Экономика общественного сектора

Южно-Уральский государственный университет Факультет «Экономики и управления» Кафедра «Экономическая теория и мировая экономика» А.А. Горшков Экономика общественного сектора Курс лекций по теории государственных финансов Челябинск 2014 В методическом пособии изложены основные понятия и принципы экономики общественного сектора, производства и распределения социальных благ в государстве, учтены особенности переходного периода в экономике России. Рабочая программа соответствует государственному образовательному стандарту высшего профессионального образования подготовки экономиста и менеджера. Методическое пособие по курсу «Экономика общественного сектора» разработано кандидатом экономических наук Горшковым Андреем Александровичем в соответствии с современной концепцией функционирования экономики общественного сектора. Методическое пособие утверждено _________________________ _____________________________________________________ «__» __________ 2010 года Введение. Задачей курса «Экономика общественного сектора» является формирование концептуальных подходов по проблемам функционирования общественного сектора государства и, в частности, в условиях переходной экономики России. Экономика Российской Федерации переживает в настоящий момент сложный период адаптации к рыночным условиям. Общественный сектор, который представляет собой совокупность всех ресурсов, находящихся в распоряжении государства, трансформируется коренным образом. В условиях административно - командной системы государство через Госплан, министерства, ведомства, предприятия и организации, собственником которых оно являлось, пыталось выражать всю совокупность экономических интересов граждан. В результате приватизации подавляющей части предприятий и организаций, ранее находившихся в государственной собственности, возникло множество новых субъектов частной собственности со своими экономическими интересами, что потребовало трансформации распределения ресурсов через общественный сектор. В настоящий момент государство может осуществлять воздействие на экономическое положение граждан и их благосостояние, формируя рыночные механизмы распределения ресурсов и создание адекватной системы государственных расходов. Вследствие этого меняется структура общественного сектора. Проблема усугубляется тем, что дореформенная система производства и распределения социальных благ разрушена, а новая система находится в стадии становления. В основу курса «Экономика общественного сектора» положены постулаты теории соотношения общественного и частного блага. Особое внимание уделено возможности замены общественных благ частными и выбору оптимального их соотношения для граждан государства. По данному курсу предполагается написание курсовой работы или реферата и сдача экзамена. К курсу «Экономика общественного сектора» прилагается список литературы по данной проблеме. К каждой теме даны задания и вопросы, с которыми студенты должны ознакомиться и быть готовы дать по ним исчерпывающий ответ. Тема 1. Общественный сектор экономики. 1. Общественный сектор государства и рынок. 2. Изъяны рынка и перераспределение. 3. Масштабы общественного сектора в условиях перехода к рынку. 1. Общественный сектор государства. Ресурсы общественного сектора. Состав общественный сектор государства. Роль государства в смешанной экономике. Решающая экономическая особенность государства. 2. Задачи общественный сектор государства. Понятие Парето-улучшения. Парето-оптимальное состояние. Изъяны рынка. Причины возникновения изъянов рынка: ограниченная конкуренция, внешние эффекты, асимметричность информации. 3. Причина несовпадения долей общественного сектора в национальном капитале и в совокупном доходе государства. Факторы, влияющие на изменение общественного сектора в период перехода к рыночной экономике: социальные, политические, экономические. Задания и вопросы. 1. Что представляет собой общественный сектор государства в рыночной экономике? 2. В чем сходство и каковы отличия государства от других субъектов рыночной экономики? 3. Чем обусловлена необходимость участия государства в экономической жизни? 4. Раскройте понятие «Парето-улучшение» и «Парето-оптимизации». 5. Что такое «изъяны рынка» и каковы их основные типы? 6. В чем причины возникновения естественной монополии и как можно преодолеть ее влияние в условиях рыночной экономики? 7. Раскройте понятие позитивных и негативных экстерналий. Почему они ведут к неоптимальному использованию ресурсов и какие существуют способы преодоления этого влияния? 8. Объясните несовпадение долей общественного сектора в национальном капитале и в совокупном доходе. 9. Какие факторы влияют на изменение общественного сектора в период перехода к рыночной экономике? 1. Общественный сектор государства и рынок. Государство призвано обеспечить правовую базу и общественный климат, благоприятствующий эффективному функционированию рыночной экономики; защиту конкуренции; перераспределение доходов; корректирование распределения ресурсов с целью изменения структуры национального продукта; стабилизацию экономики, контроль за уровнем занятости и инфляции, стимулирование экономического роста. Количественно определить роль правительства в управлении экономикой весьма трудно, если не невозможно. Она настолько широка и многообразна что ее нельзя выразить в каких бы то ни было количественных или статистических единицах измерения. Правда, с определенной долей достоверности можно установить объем национального продукта, производимого под эгидой правительства, общий объем продукции, приобретаемой государством, удельный вес и абсолютные размеры государственных инвестиций. Но вряд ли можно сколько-нибудь точно определить и измерить коэффициент полезного действия мер государства по защите окружающей среды, охране здоровья и труда рабочих, защите интересов потребителей, обеспечению равного доступа к вакантным рабочим местам и контролю за практикой ценообразования в определенных отраслях экономики и т.д. Экономисты, столкнувшись с проблемой внешних эффектов и общественных благ, решили выделить ту сферу экономической деятельности, в которой не срабатывают рыночные механизмы распределения благ. Таким образом, возникла наука, занимающаяся исследованием сектора экономики, в котором ресурсы распределяются не через рынок, а через другие экономические институты, в первую очередь, через государство. Итак, ОС представляет собой такую область экономики или ту часть экономического пространства, где: 1) Рынок не действует или только частично действует, а следовательно, преобладает нерыночный способ координации деятельности; 2) Производятся и потребляются не частные, а общественные блага; 3) Экономическое равновесие между D и S общественного блага осуществляется государством, органами местного самоуправления и добровольно-общественными организациями с помощью соответствующих социальных институтов (в первую очередь с помощью бюджетно-финансовой политики). Главное отличие организаций частного и ОС является то, что в ОС организации являются некоммерческими (то есть не ставят перед собой главную задачу в получении прибыли), доминирующую роль в ОС играет государство. Структура ОС: На рисунках ЧС – частный сектор; ДОС – добровольно-общественный сектор; на пересечении областей находятся смешанные формы экономической деятельности. Заштрихованная область на рисунке справа обозначает то, что включает в себя ОС. Система национальных счетов делит экономическую деятельность по этим секторам, в частности, она выделяет: • частные коммерческие организации; • общегосударственное управление (государственные учреждения и организации на бюджетном финансировании) – доходы складываются за счёт налогов и доходов от собственности; • негосударственные некоммерческие организации – доходы складываются из добровольных взносов населения, пожертвований, а также из доходов от собственности. Даже в рамках наиболее абстрактного представления о рынке фактически предполагается наличие государства как гаранта выполнения взаимных обязательств, которые берут на себя свободно взаимодействующие индивиды, гаранта правового порядка. Расширение понимания роли государства - изучение макроэкономических процессов. Здесь государство – «надэкономический регулятор», а не производитель услуг; в стороне остается проблема ресурсного обеспечения самого государства и рационального использования его собственных ресурсов. Особенности экономики общественного сектора - государство есть один из субъектов экономической деятельности, хотя и обладающий одним отличием: государство и его органы обладают правом принуждения в рамках и на основе законов, принуждения, оправданного с точки зрения экономической эффективности и социальной справедливости Предполагается, что: • государство, подобно предпринимателям и некоммерческим организациям функционирует в рыночной среде, а потребность в его участии в экономической жизни возникает тогда и только тогда, свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального размещения и использования ресурсов; • цели государственных органов и способы их достижения, а также стратегии предприятия и некоммерческих организаций в конечном итоге определяются интересами индивидов и формируются в ходе их взаимодействия; • государство использует, прежде всего, финансовые инструменты реализации своих целей (налоги, общественные расходы). При признании многими экономистами необходимости сочетания рынка и государства существуют серьезные разногласия по поводу пропорций и соотношения этого сочетания, низших и верхних границ роли государства в экономике, форм государственного контроля. Две полярные точки зрения на это: • неолибералы (минимум государства); • радикалы и государственники (ведущая роль государственного сектора, прямой контроль через государственную собственность). Многие экономисты полагают, что для развития современного общества должен быть такой объем функций государства, который, обеспечивая макроэкономическую стабильность, одновременно содействовал бы микроэкономической конкуренции. Кроме того, достигалось бы соблюдение принципов социальной справедливости, уважения человеческой личности к улучшения качества жизни людей. Современная эк-ка - эк-ка смеш. типа. Ее смеш. хар-тер опред-ся наличием разных форм собственности и способов хозяйствования. сочетанием рыночных и государственных, общественных мех-нов регулирования, возможностями согласования эк. и сои, начал. Неолиберальная модель - большая роль гос-ва считается неоправданной, решение соц. задач передается благотвортельным орг-м. Радикально-государственная модель - ведущим должен быть госсектор, доминирующей формой контроля • прямой контроль через гос. собственность. Особый тип • модель социальной рын. эк-кн; активная роль гос-ва не только в регулировании эк. процессов, но и в решении соц проблем. Появление • конец 40-х гг, вызов либеральному кал-му н планово-командной эк-ке. Помещая государство в общий ряд участников экономичес­кой деятельности, необходимо, разумеется, учитывать его прин­ципиальное отличие от других субъектов рыночного хозяйства. Рыночная система, вообще говоря, строится на базе добровольно заключаемых сделок. Однако из этого правила есть исключение. Государство и его органы обладают правом принуждения в рам­ках и на основе законов. Этим преимуществом в отношении своих партнеров не располагают никакие другие участники рыночного об­мена. Их законные права устанавливаются и защищаются государ­ством. Данная особенность государства предопределяет своеобразие его взаимоотношений с предприятиями, независимыми неком­мерческими организациями и домохозяйствами. Ресурсы государ­ства, с которыми имеет дело экономика общественного сектора, могут формироваться за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций. В современном обществе это достигает­ся посредством налогообложения. Экономика общественного сектора с самого начала исходит из того, что всякое принуждение и в особенности принудитель­ное перераспределение ресурсов целесообразно ограничивать необходимым минимумом. Вопрос состоит в том, в каких специ­фических случаях использование элементов принуждения оправ­дано с точки зрения экономической эффективности и социаль­ной справедливости. Прежде чем приступить к изучению этого вопроса, необходи­мо отметить следующее. Решающая экономическая особенность государства, которая была отмечена выше, относится ко всей сис­теме власти, основанной на законе. На практике власть всегда разделена между ветвями и иерархическими уровнями, а в ее осу­ществление вовлечены многочисленные специализированные органы, каждый из которых имеет свои полномочия и функции. В федеративных государствах, к числу которых относится Рос­сия, в рамках общественного сектора выделяются элементы (пред­приятия и организации, налоги и программы расходов), находя­щиеся в непосредственном распоряжении федеральных властей, и те, которыми распоряжаются субъекты федераций: республики, края и области в России, а в федеративных государствах за рубе­жом -- штаты, земли и др. Кроме того, в каждом государстве существенную роль играет муниципальный уровень организации общественного сектора (местное самоуправление). Проблемы межуровневого взаимодействия имеют важное зна­чение для экономики общественного сектора и будут неоднократно затрагиваться ниже. Однако ряд ключевых теоретических вопро­сов удобнее рассматривать, используя наиболее общее представ­ление о государстве и отвлекаясь от его внутреннего членения, подобно тому как микроэкономика обычно рассматривает фирму как нечто целостное, чаще всего абстрагируясь от ее внутренней структуры. 2. Изъяны рынка и перераспределение В смешанной экономике общественный сектор призван не подменять «невидимую руку» рынка, а участвовать в решении тех задач, которые не удается успешно решить на основе доброволь­ного обмена между независимыми друг от друга обладателями прав собственности. Эти задачи можно с некоторой долей услов­ности разделить на два типа. К первому относится достижение Парето-улучшений при наличии изъянов (провалов) рынка, ко второму — перераспределение доходов или имущества в соответ­ствии с принципами социальной справедливости. Напомним, что Парето-улучшением называется такое изме­нение в ходе экономических процессов, которое повышает уро­вень благосостояния (значение функции индивидуальной полез­ности) хотя бы для одного из их участников, если при этом не допускается снижение уровня благосостояния ни одного из дру­гих участников. При анализе конкретных ситуаций экономичес­кая наука, в том числе и экономика общественного сектора, как правило, стремится прежде всего выявить пути Парето-оптимизации, т.е. достижения всех возможных Парето-улучшений. Парето-оптимальное состояние наилучшим образом отвечает интересам каждого при условии, что исходное распределение ре­сурсов (имущества, доходов) между индивидами задано и не подлежит изменению иначе, как по их взаимному согласию. Что же касается перераспределения, оно, вообще говоря, предполагает улучшение положения одних индивидов за счет ухудшения поло­жения других, а значит, связано с конфликтами интересов. Осу­ществляя принудительное перераспределение, государство берет на себя функцию арбитра в такого рода конфликтах и неизбежно солидаризируется с одной частью общества в ущерб другой. Когда речь идет о Парето-оптимизации, экономика общест­венного сектора занимает однозначную позицию: всякое Парето-улучшение желательно, в ходе его достигается повышение эффективности. Перераспределение же осуществляется главным образом исходя из социальных, культурных и этических требова­ний, характер которых меняется с развитием общества и которые играют роль ограничений при принятии экономически эффек­тивных решений. Изъянами рынка называются ситуации, в которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето-оптималъного ис­пользования ресурсов. В качестве синонимов этого термина исполь­зуются также слова: «провалы рынка», «ошибки рынка», «неэф­фективности рынка». Отвлекаясь на время от проблем перерас­пределения, можно сделать вывод, что общественный сектор при­зван функционировать только в зонах изъянов рынка. Характер государственного вмешательства должен в каждом случае точно соответствовать специфике конкретных изъянов рынка, типология которых имеет для экономики общественного сектора принципиальное значение. При этом изъяны рынка не­обходимо сопоставлять с возможными изъянами (провалами) госу­дарства, которые будут рассматриваться в главе четвертой. Дело в том, что действия государства, направленные на преодоление изъянов рынка, подчас в свою очередь оборачиваются неоправ­данными потерями. Изъяны рынка возникают вследствие ограниченной конку­ренции, внешних эффектов и неполноты информации. Ограниченность конкуренции Последствия монополизации подробно изучаются в общем курсе экономической теории. Поскольку монополия ведет к не­оптимальному использованию ресурсов, государственное вмеша­тельство может способствовать существенным улучшениям. Во многих случаях это достигается с помощью одних лишь мер пра­вового регулирования. Они способствуют свободному доступу конкурентов на рынок или даже предусматривают разделение фирм-монополистов. В подобных случаях роль общественного сектора сводится к деятельности законодательных и правоприме­нительных органов. Сложнее дело обстоит в ситуации естественной монополии. Примером может служить городской водопровод. Подвести к домам и квартирам коммуникации нескольких конкурирующих между собой водопроводных компаний значило бы увеличить за­траты в несравненно большей степени, чем полезный эффект. Разделение водопроводной компании на ряд независимых под­разделений, как правило, также не имеет смысла. Оно не обеспе­чит конкуренции, поскольку каждое из подразделений окажется монополистом в одном из районов города. Вместе с тем расходы на эксплуатацию водопровода, в частности на управление, ско­рее всего возрастут. В основе естественной монополии лежит экономия, обуслов­ленная масштабом производства. Если предельные издержки быстро снижаются с увеличением масштабов производства, его концентрация экономически эф­фективна. Если экономически оптимальный уровень концентра­ции близок к предельной емкости рынка или превышает его, ис­кусственно поддерживать конкуренцию можно лишь за счет сни­жения эффективности производства. Следует напомнить, что ограниченная конкуренция, не обеспечивающая оптимального использования ресурсов, имеет место не только, когда рынок полностью контролируется единствен­ным производителем, но и в более общем случае, когда крупный производитель или посредник способен эффективно воздейство­вать на цену. Важно подчеркнуть значение конкретных масштабов рынка, или, иными словами, его емкости. В маленьком отдаленном по­селке услуги врача, учителя и, быть может, даже сапожника обла­дают свойствами естественной монополии. Появление второго врача имеет смысл, лишь если он способен предложить услуги на гораздо лучших условиях, чем первый. Но в этом случае первый скоро окажется вытесненным с рынка, недостаточно широкого для двоих. В итоге монополия восстановится. Если же оба пред­лагают услуги, примерно одинаковые по качеству и ценам, когда спрос мог бы полностью удовлетворить один, ситуация анало­гична дублированию водопровода. Конечно, потребитель по­лучил бы возможность выбора, но это было бы достигнуто за счет увеличения издержек по сравнению с их необходимым уровнем. На практике контроль над ограниченным рынком обычно сохраняет тот поставщик услуг, который первым сумел в при­емлемой степени удовлетворить весь предъявляемый спрос: ком­пания, первой построившая водопровод, врач, успевший завое­вать репутацию, и т.п. Чтобы завладеть рынком, предполагаю­щим естественную монополию, как правило, требуются значи­тельно большие затраты, чем чтобы удержать его. Естественная монополия чаще всего характерна для рынков услуг, поскольку они не поддаются транспортировке и в боль­шинстве случаев могут реализовываться лишь тем потребителям, которые находятся в непосредственном контакте с производите­лем. Поставщики услуг вынуждены работать на ограниченный рынок, нередко более узкий, чем оптимальные масштабы кон­центрации производства (из этого правила имеются исключения, например, телевешание, авиационный и автомобильный транс­порт и др.). Не имея возможности преодолеть естественную монополию без потери эффективности, государству приходится выбирать один из двух основных подходов: использовать меры регулирования не для устранения монополии, а для прямого воздействия на от­дельные аспекты деятельности монополиста либо заполнять зоны естественной монополии предприятиями, организациями и про­граммами общественного сектора. Регулирование может выра­жаться, в частности, в установлении предельных уровней цен или возложении на поставщиков разного рода дополнительных обя­зательств. Например, известная компания АТТ, чье положение в сфере дальних телефонных коммуникаций в США приближалось к естественной монополии, была, по решению Конгресса, не толь­ко обязана предоставлять услуги всем желающим по ценам, уста­навливаемым правительством, но также не имела права вторгать­ся на рынки товаров и услуг, не имевших непосредственного от­ношения к телефонной связи. Предоставление государственными и муниципальными орга­нами различного рода услуг в ситуациях естественной монопо­лии — обычная практика в большинстве стран мира. Это касается многих видов коммунальных услуг, метрополитенов, почтовой службы и др. Естественная монополия может разрушаться за счет технологических сдвигов. Например, развитие современных транс­портных средств и средств связи сделало потребителей менее за­висимыми от традиционной почты. Поэтому в ряде стран обыч­ная почта, оставаясь в руках государства, ныне конкурирует с целым рядом других средств доставки корреспонденции, находя­щихся в руках частного сектора. Внешние эффекты В условиях эффективно функционирующего рынка произво­дитель не может использовать ресурсы, не неся издержек в раз­мере их альтернативной стоимости, а потребитель вынужден пол­ностью оплачивать альтернативную стоимость каждого товара. Только в этом случае обеспечивается оптимальная аллокация ре­сурсов, цены соответствуют предельным полезностям, а доход адекватно выражает вклад производителя в развитие экономики. Напомним, что альтернативная стоимость — это потенциальная отдача от лучшего из всех тех вариантов использования данного ресурса (блага), которые были принципиально возможны, но ос­тались нереализованными. Если кто-то эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возме­щая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных участ­ников хозяйственной жизни. В этом случае имеет место негатив­ный внешний эффект. Так происходит, например, когда пред­приятие бесплатно пользуется речной водой, загрязняя ее, а те, кто живут ниже по течению, вынуждены вкладывать средства в строительство очистных сооружений. Вместе с тем нередки пози­тивные переливы полезного эффекта. Если, например, фермер построил за свой счет дорогу, соединяющую его хозяйство с шоссе, и по этой дороге бесплатно ездят жители соседнего села, воз­никает позитивный внешний эффект. Примеры позволяют понять, что предприятие, деятельность которого порождает негативные внешние эффекты, перекладывает часть издержек на других, а те, кто создают позитивные внешние эффекты, берут на себя часть издержек по реализации чужих ин­тересов. В то же время очевидно, что в основе переливов всегда лежит явное или скрытое использование (присвоение) какого-либо ресурса без принятия на себя издержек в размере его альтернатив­ной стоимости. Там, где имеют место негативные внешние эффекты, возни­кает тенденция к относительному перепроизводству при расто­чительном расходовании ресурсов. Позитивные внешние эффек­ты оборачиваются недопроизводством, поскольку для тех, кто обу­словливает их своей деятельностью, результаты оказываются не­адекватными затратам. Проблемы, связанные с внешними эффектами, могут решаться на основе адекватного установления прав и ответственности участ­ников экономической деятельности. На практике это обычно достигается с помощью законотворческой и контролирующей активности государства. Однако во многих случаях целесообраз­нее затрачивать ресурсы государства не на создание громоздких механизмов контроля, а на непосредственное выполнение функ­ций, порождающих позитивные экстерналии, или на формирова­ние налоговых регуляторов деятельности, сопровождающейся негативными внешними эффектами. Вместо того чтобы гарантировать взимание платы с проезжа­ющих для каждого, кто задумает построить дорогу, государство может полностью или частично взять на себя заботу о развитии и эксплуатации дорожной сети, тем более что во многих случаях это позволяет одновременно разрешить проблемы и экстерна­лии, и естественной монополии. Альтернативой прямым запре­там на загрязнение воды является налогообложение экологичес­ки вредных производств по ставкам, побуждающим предприятия избегать неблагоприятного воздействия на природную среду. Государство, как правило, не может оставаться индифферент­ным, сталкиваясь с существенными экстерналиями. Но выбор оптимальной формы вмешательства не осуществляется по шаб­лону. Он определяется спецификой конкретной ситуации и прак­тической целесообразностью. В общественном секторе, как и на частном предприятии, приходится тщательно сопоставлять разные варианты решения задачи, стремясь достичь результата с наименьшими издержками. Неполнота информации Функционирование рынка решающим образом зависит от того, насколько участники сделок владеют информацией о потреби­тельских свойствах товаров и услуг, альтернативных возможнос­тях их производства и приобретения, а также о тенденциях изме­нения конъюнктуры. Неполнота информации лимитирует воз­можности эффективного использования ресурсов, обусловливая неоптимальное поведение продавцов и покупателей. Зачастую она ограничивает конкуренцию, мешает заключению долгосрочных сделок. Информационные проблемы лежат в основе такого феноме­на, как неполнота рынков. Имеются в виду ситуации, когда по­требности в отдельных видах услуг не могут быть удовлетворены, поскольку потенциальным производителям пришлось бы дейст­вовать в условиях чрезмерно высокой неопределенности. В ответ на запросы потенциальных потребителей не появляется адекват­ное предложение. Соответственно рыночный механизм оказыва­ется неспособным реализовать потенциальные Парето-улучшения. В качестве примера часто приводят страхование банковских депозитов. Без государственных гарантий его, как правило, не удается достаточно эффективно осуществлять на основе свобод­ного действия рыночных сил. В то же время отсутствие рынка страхования депозитов негативно сказывается на состоянии дру­гих рынков и аллокации ресурсов в целом. Обычной практикой для стран с развитой рыночной эконо­микой является участие государства в формировании информа­ционной инфраструктуры рынка. Уместно отметить, что распро­странение информации, необходимой производителям и потре­бителям, представляет собой пример деятельности, порождаю­щей позитивные внешние эффекты. На идеальном рынке совершенной конкуренции и продавцы, и покупатели пользуются неограниченным и бесплатным досту­пом ко всей необходимой им информации. На реальных рынках никто не обладает полной информацией, но при этом доступ­ность наиболее существенной ее части для продавцов и покупа­телей может быть примерно одинаковой, что предотвращает чрез­мерные искажения и диктат одной из сторон. Разумеется, продавец обуви знаком с техническими деталями ее производства, как правило, лучше потребителя, но последний может осмотреть и примерить приобретаемый товар. Кроме того, его интересы за­щищают стандарты и гарантии ответственности производителя, при нарушении которых можно апеллировать к государству. Та­ким образом, покупатель обуви способен в достаточной мере оце­нить потребительские качества товара, прежде чем оплатить по­купку, а если какая-то критически важная информация была скры­та от потребителя, государство в состоянии добиться полной ком­пенсации ущерба с помощью одних только мер правового регу­лирования. Однако рынки некоторых товаров и особенно услуг характе­ризуются существенной информационной асимметрией, то есть неравномерным распределением информации, необходимой для принятия решений о покупках и продажах. В условиях информаци­онной асимметрии информация, существенная для заключения сдел­ки, находится в преимущественном распоряжении одного из ее участ­ников. Классические примеры информационной асимметрии дает сфера здравоохранения, хотя этот феномен характерен и для мно­гих других областей. Пациент в большинстве случаев не в состо­янии самостоятельно поставить диагноз, выбрать методы лече­ния и даже оценить, насколько рационально оно ведется. Иными словами, потребитель не может решить, какая конкретная услуга нужна для удовлетворения его потребности и каково качество фактически предоставленных услуг. Он вынужден, по сути, во всем полагаться на производителя (врача), который благодаря профессиональной подготовке владеет необходимой информацией. Аналогией могла бы быть ситуация, когда покупатель знает толь­ко, что нуждается в обуви, и полностью доверяет продавцу вы­брать фасон, размер и цену. Если бы медицинская помощь предоставлялась исключитель­но на частнопредпринимательской основе, а врачи ориентирова­лись бы прежде всего на максимизацию дохода (прибыли), они были бы склонны постоянно навязывать пациентам наиболее дорогие, зачастую избыточные и при этом не всегда высококаче­ственные услуги. Элементы такой практики действительно встре­чаются в странах, где регулирующая роль государства в предо­ставлении медицинской помощи представлена относительно слабо. Пациенты способны защитить свои интересы, нанимая незави­симых консультантов и оплачивая экспертизу оказываемых ме­дицинских услуг, но это влечет за собой рост издержек. Информационная асимметрия больше характерна для отдельных отраслей сферы услуг, чем для производства товаров, по­скольку купля-продажа услуги, как правило, предшествует ее ока­занию. Покупатель вынужден принимать решение о приобрете­нии услуги до того, как проявятся ее конкретные полезные свой­ства. Это не слишком существенно, если услуги поддаются стро­гой стандартизации, а их потребительские качества наглядны и могут оцениваться вполне объективно и однозначно. Однако в здравоохранении и некоторых других отраслях для оценки услуг нужна высокая степень компетентности. Там, где информационная асимметрия грозит диктатом про­изводителя, поставку услуг часто берет на себя общественный сектор. Как и в случаях других изъянов рынка, это оправдано постольку, поскольку предполагается, что общественный сектор подвержен внерыночному контролю со стороны заинтересованных граждан. В самом деле, если из-за информационной асимметрии по­требитель не в силах защитить свои интересы с помощью рыноч­ных механизмов в качестве покупателя, он может попытаться сделать то же самое через механизмы управления общественным сектором в качестве избирателя. Вопрос, однако, в том, насколь­ко общественный сектор подконтролен рядовым избирателям и насколько успешно он удовлетворяет их реальные запросы. Эту проблему необходимо постоянно иметь в виду, определяя рацио­нальные формы и методы функционирования общественного сек­тора. Некоммерческие организации В зонах изъянов рынка забота предприятий о максимизации собственной прибыли не гарантирует эффективного использова­ния ресурсов. Выше было, в частности, показано, что естествен­ная монополия и значительные позитивные экстерналии порож­дают тенденцию к недопроизводству соответствующих благ (по сравнению с оптимальным уровнем), а негативные побочные эффекты и слабая информированность потребителя часто обора­чиваются чрезмерным производством и потреблением того или иного блага за счет избыточного вовлечения ресурсов в отрасль или ее подразделение. Наряду с аллокационной неэффективнос­тью (неоптимальным размещением ресурсов) часто возникает и технологическая неэффективность (так называемая X-неэффективность), т.е. неоправданно высокий расход ресурсов на едини­цу продукции. Это особенно характерно для не рассматриваемых здесь подробно ситуаций, связанных с неполной информацией, Отклонение уровней продаж и издержек от оптимальных значе­ний предполагает, разумеется, что цены, в свою очередь, не со­впадают с теми, которые установились бы при наличии совер­шенной конкуренции. Организация, действующая в рыночной среде, обязательно должна покрывать свои расходы доходами, причем жесткое ад­министративное регулирование этих доходов в большинстве слу­чаев неоправдано. Если необходимо ослабить заинтересованность в прибыли, предпочтительнее, как правило, ограничивать не воз­можность превышения поступлений над затратами и даже не раз­мер такого превышения, а лишь право распределять соответст­вующие суммы между лицами, определяющими стратегию орга­низации. Прибыль в этом случае может образовываться, но ее следует полностью затрачивать на нужды самой организации, например на строительство новых зданий, приобретение обору­дования и т.п. Фиксированный профиль (миссия) и запрет на распределение при­были — отличительные черты некоммерческих организаций. Например, некоммерческий университет имеет в условиях развитой рыночной экономики разнообразные источники дохо­дов, от благотворительных пожертвований до выручки от реали­зации услуг. Цены на некоторые услуги могут не покрывать рас­ходов на их оказание. Это зачастую относится к плате за обуче­ние, которую вносят студенты (если такая плата предусмотрена). Другие услуги, например проведение исследований по заказам предприятий, могут приносить прибыль. Для того чтобы обеспе­чить экономическое благополучие университета, суммарные до­ходы из всех источников должны превосходить текущие расходы, иначе не удалось бы финансировать развитие организации и об­разовывать резервные фонды. Однако учредители университета, даже если это частные лица или предприятия, не вправе превра­щать свободные средства в свои доходы, коль скоро университет имеет некоммерческий статус. В этом отношении налицо оче­видный контраст, например, с акционерным обществом, которое функционирует ради выплаты дивидендов. Кроме того, неком­мерческий университет может быть ограничен в праве занятия деятельностью, не являющейся для него профильной, то есть не имеющей прямого отношения к обучению и исследованиям. Некоммерческими организациями чаще всего бывают учеб­ные заведения, больницы, научно-исследовательские центры фун­даментального профиля, симфонические оркестры, музеи, а так­же религиозные организации, благотворительные фонды и др. Все они, будучи субъектами рыночной экономики, заботятся о собст­венных доходах, но их экономические интересы подчинены стрем­лению как можно полнее реализовать свои конкретные миссии. Чтобы добиться этого, экономические интересы некоммерческих организаций сознательно ставятся в сравнительно узкие рамки, а формирование стратегии их деятельности и общий контроль за ее осуществлением возлагаются на тех, кто не может получить персональную выгоду от максимизации прибыли, зато заинтере­сован в престиже организации и успешном выполнении ею своей миссии. В результате некоммерческие организации менее, чем пред­приятия, склонны использовать изъяны рынка в ущерб потреби­телю. Например, некоммерческий университет, даже если он на­ходится в монопольном положении, склонен, определяя опти­мальную численность учащихся, сопоставлять скорее средние, чем предельные, издержки и доход, а значит, при прочих равных ус­ловиях, примет больше абитуриентов и установит более низкую плату за обучение, чем учебное заведение, ориентирующееся на извлечение прибыли. Больницы в меньшей степени склонны зло­употреблять информационной асимметрией, если они не стре­мятся максимизировать прибыль, и т.д. Кроме того, для некоммерческих организаций, выполняющих социально значимые миссии, в целом характерно пользование налоговыми льготами. Такие льготы представляют собой с точки зрения бюджета недополученные средства, а значит, в определен­ном смысле эквивалентны общественным расходам. Поэтому даже те негосударственные некоммерческие организации, которые, на первый взгляд, не связаны с общественным сектором и не испыты­вают его прямого воздействия, нередко бывают в существенной степени интегрированы в него по линии налоговых льгот. Вместе с тем негосударственные некоммерческие организа­ции являются ближайшими конкурентами общественного секто­ра во многих областях деятельности, имеющих отношение к изъ­янам рынка. 3. Масштабы общественного сектора Ресурсы, с помощью которых государство участвует в общест­венной жизни, — это, с одной стороны, все то, владельцем чего оно является, а с другой — доходы и расходы бюджета. В первом случае речь идет о запасе ресурсов, во втором — об их потоке. Такого рода двойная характеристика экономического потенциала присуща, вообще говоря, любому субъекту хозяйства, причем доля частного лица или фирмы в совокупном запасе ресурсов нации, как правило, примерно равна доле их дохода в национальном доходе, по крайней мере в долгосрочном плане. Ведь поток ре­сурсов (доход) в определенном смысле порождается их запасом (физическим или человеческим капиталом) и в эффективно функ­ционирующей рыночной экономике распределяется в соответст­вии с факторными вкладами. Особенность государства состоит, однако, в том, что, пользуясь законным правом принуждения, оно систематически осуществляет перераспределение, поэтому доля общественного сектора в национальном доходе, как правило, суще­ственно отличается от его доли в совокупном капитале. В странах с развитой рыночной экономикой обычно сущест­вует консенсус в отношении того, что перераспределению подле­жат скорее доходы, чем факторы производства, которые должны находиться в основном в распоряжении частного сектора. Соот­ветственно удельный вес общественного сектора в доходах и рас­ходах общества в большинстве случаев превосходит его удельный вес как в совокупном капитале, так и в производстве реализуе­мых на рынке товаров и услуг. Необходимо, впрочем, отметить два обстоятельства. С одной стороны, государство часто контролирует огромные ресурсы, ко­торые не получают надлежащей экономической оценки в качест­ве потенциальных или реальных факторов производства. Это, например, земли, не находящиеся в сельскохозяйственном обо­роте, охраняемые природные и культурные ценности нации и др. С другой стороны, расходы государства в конечном счете харак­теризуют услуги, предоставляемые им на нерыночной основе, однако этот момент, как и предыдущий, подчас остается в тени. Таким образом, и запас, и поток ресурсов общественного сектора частично изъяты из рыночного оборота, что сказывается на эко­номических измерениях и может создавать неадекватное пред­ставление о «паразитизме» государства. В качестве непосредственного поставщика товаров и услуг общественный сектор, как правило, занимает прочное положение прежде всего в таких отраслях, как образование, здравоохра­нение, культура, транспорт и связь, энергетика, коммунальное хозяйство и некоторых других. Предприятия и организации, при­надлежащие государству, играют ведущую роль в предоставлении почтовых услуг, в сфере железнодорожных и авиаперевозок (ис­ключениями являются США и в меньшей степени Япония), а в ряде стран, например в Великобритании, Германии, Италии, Нидерландах, Франции, - и в электроэнергетике. В некоторых странах общественный сектор относительно широко представлен даже в обрабатывающей промышленности. Это касается, в част­ности, сталелитейной промышленности Австрии, Италии, Фран­ции, Швеции, британской, голландской и французской автомо­бильной индустрии, судостроения Великобритании, Италии, Ис­пании, Швеции. Однако, как следует из предыдущего изложения, непосредст­венная поставка товаров и услуг на рынок является хотя и важ­ной, но все же не основной формой участия общественного сек­тора в экономической жизни. Роль и масштабы этого сектора наиболее концентрированно выражаются не его долей в совокуп­ном капитале или товарной массе, производимой для реализа­ции, а скорее, удельным весом государственных доходов и расходов в национальном доходе, валовом национальном или валовом внутрен­нем продукте. В табл. 1.1 представлены данные о доле совокупных расходов общественного сектора в валовом национальном продукте 16 стран, а на рис. 1-1 — тенденции изменения этой доли в шести странах Таблица 1.1 Доля совокупных расходов государства в валовом внутреннем продукте в 1989 г. (в %) Страна Доля расходов Страна Доля расходов Австралия 13,4 Норвегия 56,8 Австрия 49,9 Португалия 30,1 Великобритания 40,5 США 36,0 Индия* 17,6 ФРГ 43,8 Испания* 34,3 Финляндия 35,9 Италия 52,5 Франция 45,4 Корея (Южная) 17,7 Швеция 61,5 Нидерланды 55,8 Япония 32,4 * Данные относятся к 1988 г, Источник: National Accounts Statistics: Main Aggregates and Detailed Tables, 1989. Parts 1-2. New York: United Nations, 1991. Рис. 1-1. Изменение доли государственных расходов в валовом внутрен­нем продукте. с 1970 по 1989 г. Следует отметить, что надежная обобщающая информация о масштабах общественного сектора представлена преимущественно в статистике наиболее развитых стран. Насколь­ко можно судить, удельный вес этого сектора в экономике разви­вающихся стран, как правило, значительно ниже, чем в Западной Европе, США и Японии. Для последней группы стран характерно, что в общественный сектор вовлекается от 30 до 60% ресурсов экономики, причем дифференциация определяется национальными традициями, структурными и другими факторами. В 70-х годах в этих странах в целом преобладала тенденция повышения доли данного секто­ра в ВВП, позднее эта доля стабилизировалась, а в последние годы в некоторых странах, например в Швеции, она стала не­сколько сокращаться. Однако независимо от этих колебаний фак­тические данные показывают, что в высокоразвитой рыночной экономике общественный сектор вполне сопоставим по своим масштабам с частным, тогда как при более низком уровне разви­тия один из секторов занимает явно доминирующие позиции. По мере становления промышленного капитализма доля го­сударства в национальном доходе в целом уменьшалась, но позд­нее с усложнением структуры хозяйства и быстрым увеличением расходов на образование, здравоохранение, науку, социальное обеспечение и оборону эта доля, как правило, вновь увеличива­лась. Так, в Великобритании она в течение XIX века сократилась примерно с одной четверти до одной десятой национального до­хода, но на протяжении XX века выросла вчетверо. Общественный сектор в условиях перехода к рынку Общественный сектор в том виде, как он определен выше, - это составная часть рыночной экономики. В рамках командной системы государство выступало по отношению к хозяйству в роли интегрирующей силы, а не одного из секторов. Это предполагало совершенно особые условия, цели и методы экономической дея­тельности государства. Командной системе не удалось на деле полностью подчинить экономику единому плану. В порах этой системы находили себе место элементы предпринимательской активности, как нелегаль­ные, так и частично легализованные в ходе реформ 60—80-х го­дов в связи с развитием хозрасчета. Однако эволюция менее все­го касалась способов участия государства в экономической жиз­ни, поскольку именно государство составляло ядро системы. Поэ­тому формирование общественного сектора в формах, адекват­ных природе смешанной экономики, имеет мало общего с кон­сервацией структур и подходов, обеспечивавших функциониро­вание планового хозяйства. В переходный период общественный сектор формируется, по сути, заново, что, разумеется, не исклю­чает опоры на накопленный прежде ресурсный потенциал, начи­ная от имеющихся в распоряжении фондов и до управленческих знаний и навыков. Ключевой предпосылкой становления общественного сектора вы­ступает широко понимаемая приватизиция. Имеется в виду не толь­ко юридическое закрепление частной собственности, но и начав­шаяся несколько раньше переориентация предприятий (во многом независимо от формы собственности) с выполнения плановых заданий на рыночную конъюнктуру и собственные экономичес­кие интересы. В итоге государство становится контрагентом под­линно самостоятельных предприятий, а также негосударствен­ных некоммерческих структур. Оно более не пытается непосред­ственно выражать всю совокупность экономических интересов, наличествующих в обществе. А те приоритеты, которые государ­ство стремится отстаивать, находят выражение прежде всего в политике налогов и государственных расходов, которые превра­щаются в основные инструменты его воздействия на хозяйствен­ные процессы. Не устраняясь от решения социально-экономических задач, государство кардинально меняет границы своей ответственности и способы действий. Для начального этапа перехода к рынку характерны спад про­изводства, необходимость макроэкономической стабилизации и вместе с тем потребность в активной социальной и структурной политике. В совокупности это порождает крайнюю остроту бюд­жетных проблем и требует особенно тщательной проработки стра­тегии налогообложения и общественных расходов. Удельный вес общественного сектора в переходной экономике довольно зна­чителен, если иметь в виду долю доходов, мобилизуемых государ­ством, в совокупных результатах производства. При быстром уг­лублении экономического спада эта доля может быть относительно высокой, если социальные, политические и культурные факторы не позволяют сокращать сферу государственной ответственности тем же темпом, каким уменьшается объем производства. Есть основания считать, что в переходный период удельный вес общественного сектора должен постепенно уменьшаться, но прежде всего не за счет простого сокращения его масштабов, а за счет опережающего развития частного сектора, повышения его эффективности. Важнейшей чертой прав собственности является их исключи­тельный характер. Так, права владения, использования, управле­ния, равно как права на доход и капитальную стоимость, не про­сто определяют некоторые возможности собственника, но и ис­ключают несобственников из числа получателей выгод от облада­ния объектом. Право собственности всегда выделяет его носите­ля и содержит некоторый запрет, ограничение для тех, кто собст­венником не является. В этой связи теория избегает отождествления общественной и государственной собственности. Общественная собственность предполагает свободный доступ к объекту, т. е. фактическое от­сутствие зафиксированных исключительных правомочий. Госу­дарственная собственность означает исключительное право госу­дарства на те или иные объекты. В самом деле, необходимо раз­личать отношения собственности, с одной стороны, на пустую­щие неразведанные земли, на которые свободно мигрируют по­селенцы, распределяя между собой осваиваемые участки, а с другой — на земли, которые государство отвело под националь­ные парки и военные полигоны, жестко регламентируя доступ и использование. В первом случае имеет место общественная собственность в строгом смысле этого слова, во втором — собствен­ность государства. Поскольку носителями любых правомочий в конечном счете являются конкретные люди, государственная соб­ственность предполагает, что соответствующие права непосред­ственно принадлежат отнюдь не всем гражданам, а лишь закон­ным представителям государственных органов, т. е. должност­ным лицам. Собственники предприятия соглашаются на ограничение своих прав только потому, что государство финансирует производство, и бюджетные средства, которыми оплачивается продукция, по­зволяют акционерам на деле реализовать право на доход. Имен­но оно представляет для большинства акционеров наибольшую ценность. Таким образом, государственные расходы, с помощью которых предприятие как бы вовлекается в общественный сек­тор, создают предпосылки и для условной (основанной на кон­тракте) передачи государству некоторых правомочий. Вместе с тем, облагая предприятия и частных лиц налогами, государство ограничивает их права на доход и на передачу иму­щества, точнее, частично перераспределяет эти права собствен­ности в свою пользу. Налог -- это вторжение государственных правомочий (исключительного права государства) в сферу част­ной собственности, в результате которого, например, у предпри­ятия фактически появляется своего рода скрытый акционер в лице государственных органов, законным образом претендующий на твердо установленную долю прибыли. Бюджетная политика государства неизбежно затрагивает гра­ницы фактических правомочий частных собственников, хотя фор­мально не меняет их юридического статуса. Между тем с точки зрения экономической теории интерес представляет не столько вопрос о том, кто считается собственником, сколько реальные возможности использовать установленные законом права для осу­ществления экономически значимых действий. С этих позиций доходы и расходы государства в целом более представительны, чем перечень принадлежащих ему предприятий и организаций. Ключевые понятия Общественный сектор Естественная монополия Государство Внешний эффект Собственность Неполнота рынков Налогообложение Информационная асимметрия Общественные расходы Некоммерческая организация Изъяны рынка Тема 2. Общественные блага. 1. Общественные блага. Свойства чистых общественных благ. Смешанные и частные общественные блага. 2. Проблема переполнения и теория клубов. Спрос на социальные блага. Проблема «безбилетника». 1. Общественные блага как результат функционирования общественного сектора. Классификация общественьных благ. Свойства общественных благ: несоперничество в потреблении и неисключаемость из числа потребителей. Смешанные и частные общественные блага. Локальные блага. Совместно потребляемые блага. 2. Зависимость полезности совместно потребляемого блага и численности его потребителей. Проблема переполнения и теория клубов. Спрос на общественные блага. Равновесие Линдаля. Цены Линдаля. Проблема «безбилетника». Государство как поставщик экономических благ. Задания и вопросы. 1. Раскройте понятие общественного блага. 2. Почему совместно потребляемое благо не обязательно является общественным? 3. В чем различие между частными и смешанными общественными благами? 4. Что представляют собой локальные блага? 5. Раскройте основные положения теории клубов. 6. Как формируется совокупный спрос на общественное благо? 7. Почему частное благо приобретается потребителями по одной цене, но в разных количествах, а общественное – по разным «ценам», но в одинаковом количестве? 8. Что такое «цены Линдаля» и что необходимо сделать для достижения оптимума по Парето, если цена Линдаля отрицательна? 9. В чем смысл проблемы «безбилетника? 1. Общественные блага. Свойства чистых общественных благ. Смешанные и частные общественные блага. Результаты функционирования общественного сектора вопло­щаются главным образом в общественных благах. Доходы и расхо­ды государства должны как можно точнее соответствовать предъ­являемым гражданами потребностям в конкретных обществен­ных благах и целенаправленно использоваться для удовлетворе­ния этих потребностей. Понимание особенностей общественных благ, умение их распознавать, находить оптимальные варианты обеспечения ими потребителей и анализировать возможности за­мещения общественных благ частными, а также навык сопостав­ления бюджетов всех уровней с реальным спросом и фактичес­ким предложением общественных благ принципиально важны для обоснования социально-экономической политики. Свойства общественных благ К числу обязанностей государства во всех странах относится, в частности, обеспечение обороны. Если бы граждане приобрета­ли право на защиту от агрессии индивидуально, имел бы место очевидный провал рынка, обусловленный прежде всего огром­ными положительными экстерналиями. «Ядерный зонтик» защи­щал бы не только тех, кто уплатил за пользование им. Мало того, невозможно было бы исключить неплательщиков из числа поль­зователей данного блага, если только не депортировать их из стра­ны. По сути, сходные ситуации имели бы место, если бы жиль­цам большого дома предложили индивидуально приобретать на рынке услуги пожарных или автомобилистам пришлось бы на рыночной основе нанимать регулировщиков движения. В подоб­ных случаях мы имеем дело с общественными благами. К числу общественных благ относятся некоторые материаль­ные объекты, но чаще это блага нематериальные, не похожие на обычные товары. Тем не менее это вполне реальные экономи­ческие блага, поскольку, с одной стороны, они обладают полезностью для потребителей, а с другой — их создание требует затрат ресурсов, которые могли бы быть использованы для производст­ва других благ. Для общественных благ характерны два свойства: увеличение числа потребителей блага не влечет за собой сниже­ния полезности, доставляемой каждому, из них; ограничение доступа потребителей к такому благу практически невозможно. Первое свойство называется несоперничеством в потреблении, а второе — неисключаемостью. Блага, не обладающие этими свой­ствами, называются частными. Несоперничество - это, по сути, предельный случай положи­тельного внешнего эффекта. Множество людей совместно и одно­временно пользуются защитой от пожаров и военного нападе­ния, и нельзя сказать, кто из них «основной» получатель услуги, а кому достается внешний эффект. Численность пользователей может расти при стабильном уровне производства общественных благ. Например, нет надобности возводить дополнительный маяк рядом с построенным ранее, если возрастает число судов, прохо­дящих мимо места, где расположен последний. Таким образом, предельные издержки предоставления общественного блага индиви­дуальному потребителю равны нулю, а появление дополнительного потребителя представляет собой Парето-улучшение. Следователь­но, несоперничество порождает необычные для рыночной эко­номики ситуации: если имеется индивид, желающий воспользо­ваться благом, но не готовый за него платить, оптимальное ис­пользование ресурсов предполагает предоставление ему данного блага даром. Неисключаемость же означает, что производитель не имеет реального выбора, предоставлять ли благо только тем, кто за него платит, или всем желающим. Говоря точнее, характер блага не позволяет предотвратить его потребление индивидом, не выпол­няющим требования, которые предъявляет или хотел бы предъ­явить поставщик (например, индивидом, который нарушает ус­ловия сделки или вообще в нее не вступает). Санкции против неплательщиков обернулись бы ущербом для добросовестных пользователей, и возможные Парето-улучшения не были бы реа­лизованы. Подобные блага поставляются сообществам людей, в которых индивиды как бы растворяются, выступая лишь в каче­стве представителей той или иной группы. В итоге поставщик общественного блага не в состоянии обособить свои взаимоотноше­ния с каждым из потребителей в отдельности. Блага, обладающие этим свойством, резко выделяются из гораздо более широкой совокупности товаров и услуг, потребляе­мых индивидами совместно. Совместное потребление имеет мес­то, например, когда пассажиры пользуются автобусом или поез­дом, зрители, находясь в одном зале, смотрят спектакль и т.д. Во всех этих случаях подчас возникает несоперничество, хотя оно отнюдь не является неотъемлемым свойством совместно потреб­ляемых благ, как можно убедиться, сопоставив полупустой авто­бус или зал с переполненным. В то же время в подобных ситуа­циях несомненно отсутствует неисключаемость. Поставщик ус­луги может вступать в отношения с каждым из потребителей пер­сонально, требуя заключения индивидуальной сделки, простей­ший вариант которой — это покупка билета по заранее назначен­ной цене. В итоге совместно потребляемая услуга как бы дробит­ся, превращаясь в сумму индивидуальных, которые иногда суще­ственно отличаются друг от друга. Это особенно очевидно, когда цены, по которым потребители получают доступ к благу, дифференцированы. Так, билеты на один и тот же спектакль продаются по разным ценам в зависимости от расположения мест, билеты на поезд или самолет — в зависимос­ти от класса и т.д. Зритель платит за билет в партере дороже, чем за вход на галерку, именно потому, что это позволяет ему приоб­рести не совсем ту же услугу, которую получают сидящие далеко от сцены. Для театра постановки спектакля — единый «технологичес­кий» процесс, как, впрочем, единым процессом для автозавода является одновременная сборка многих автомобилей на одном конвейере. Но, чтобы вписаться в рыночные отношения, про­дукцию приходится в конечном итоге продавать теми «порция­ми», на которые предъявляют спрос индивиды. С позиций про­изводителя результатом деятельности выглядит дневная или не­дельная продукция завода, спектакль в целом и т.п. Такие резуль­таты могут становиться объектами оптовой реализации. Однако индивидуальный потребитель как субъект рынка на заключитель­ной стадии признает товаром или услугой отдельный автомобиль, место на спектакле и т.д. Именно на них устанавливаются цены, с помощью которых достигается рыночное равновесие и эффек­тивное использование ресурсов. То, что театр или экипаж авиалайнера способны одновремен­но обслуживать многих потребителей, создавая сразу целые «пуч­ки» услуг, проявляется на рынке главным образом как фактор снижения удельных затрат и оказывается, по сути, частным слу­чаем экономии на масштабе. Между тем, когда речь идет, напри­мер, о таких общественных благах, как регулирование уличного движения или законодательная деятельность государства, налицо не просто совместное потребление. Некоторые блага представля­ют ценность для индивида лишь постольку, поскольку предна­значены не для него одного. Так, полезность услуги регулиров­щика для отдельного водителя была бы нулевой, если бы ту же услугу не получали одновременно другие водители. Множествен­ность потребителей в подобных случаях существенна не столько с точки зрения минимизации издержек, сколько с позиций до­стигаемого эффекта. Свойства общественных благ внутренне взаимосвязаны. По-видимому, все производимые людьми блага, обладающие неисключаемостью, характеризуются в то же время и несоперничест­вом в потреблении (хотя бы в некоторых пределах). В противном случае это были бы блага, потребление которых было бы сугубо индивидуальным, но при этом не поддавалось бы какому-либо упорядочению, будь то на основе оплаты, очереди, нормирова­ния или как-то иначе. Даже если бы подобный товар мог быть изобретен, никакая реальная экономика не создала бы стимулов для его производства. В то же время чем сильнее выражено несо­перничество, тем, при прочих равных условиях, вероятнее неисключаемость. Выше отмечалось, что несоперничество может иметь место при обычном совместном потреблении благ, однако при этом прак­тически всегда легко указать его границы, например вместимость зрительного зала, самолета или автобуса. Вспомним, что, с одной стороны, при отсутствии неисключаемости совместно потребляе­мое благо можно представить в качестве «пучка» частных благ (услуг), пригодных для рыночной реализации индивидуальным потребителям, а с другой — несоперничество означает равенство нулю предельных издержек обслуживания потребителя, т.е. воз­можность без дополнительных затрат увеличивать «пучок» и вы­ручку от его реализации. Коль скоро неисключаемость отсутствует, услуги можно реа­лизовать за плату. В то же время безграничный рост объема реа­лизации при фиксированных издержках экономически немыс­лим и в действительности никогда не происходит. На деле несо­перничество без неисключаемости свидетельствует всего лишь о том, что размеры предлагаемых для продажи «пучков» услуг пре­вышают спрос при установленных ценах; например, в зритель­ном зале мест больше, чем желающих посетить спектакль. Но это означает, что ресурсы используются не вполне эффективно либо в связи с просчетами производителей, либо из-за недостаточной гибкости рыночных механизмов, либо, наконец, в силу технических ограничений (например, автобус, который обслуживает пас­сажиров в часы пик, приходится выводить на линию и в часы минимальной нагрузки). Когда границы совместного потребления существуют, то оп­тимальное использование ресурсов предполагает максимальное приближение к этим границам. При этом для несоперничества уже не остается места, а предельные издержки оказываются по­ложительными, равными равновесной цене последнего элемента «пучка», например цене билета на самое неудобное место. Когда же речь идет о типичных общественных благах, грани­цы несоперничества практически недостижимы в реально су­ществующих обстоятельствах и нередко с трудом поддаются точной фиксации. Это в значительной мере и создает предпо­сылки неисключаемости. Вместе с тем свойства, характерные для общественных благ, могут проявляться с разной степенью интенсивности. Чистые и смешанные общественные блага В предыдущем параграфе говорилось о том, что для общест­венных благ практически невозможны достижение границ несо­перничества и исключение индивида из числа потребителей. Это означает, что исключение и соперничество могут быть в принци­пе мыслимы, но либо несовместимы с конкретными условиями жизни того сообщества, в котором производится и потребляется благо, либо предполагают неприемлемо высокие издержки. В самом деле, лишь для очень немногих благ, таких, как, на­пример, законодательство или стратегические ядерные вооруже­ния, численность индивидов, извлекающих преимущества из их наличия, может едва ли не беспредельно увеличиваться без до­полнительных затрат, а ограничение доступа к этим благам, если и осуществимо, то для целых групп (например, в случае дискри­минационного законодательства), но не для отдельного лица пер­сонально. Заметим, что применительно к таким благам, которые обладают свойствами общественных в абсолютном смысле, т. е. безотносительно к каким-либо пределам, можно вполне безого­ворочно утверждать, что они не делимы на элементы, представ­ляющие собой частные блага. На практике чаще встречаются не­сколько иные ситуации. Так, научные знания, подобно законодательству, могут ис­пользоваться неограниченным числом индивидов, иными слова­ми, вообще говоря, обладают свойством несоперничества. Однако существуют механизмы ограничения доступа к ним, в част­ности, с помощью патентного права, предотвращающего неис-ключаемость. Важно подчеркнуть, что, если доступ ограничива­ется, общественное благо в той или иной мере трансформируется в «пучок» частных, что, в свою очередь, ставит под вопрос не­соперничество. Если научное достижение общедоступно, те, кто с ним зна­ком, практически не несут ущерба от приобщения к нему новых лиц. Но сам факт введения ограничений существенно меняет положение тех, кто имеет доступ к благу, и эффект индивидуаль­ного коммерческого использования научного открытия сущест­венно зависит от численности пользователей, конкурирующих между собой. Разумеется, коммерческий эффект монопольного владения знаниями не тождествен полезности этих знаний для индивида в случае их общедоступности. Для современного обще­ства характерен консенсус в отношении того, что ограничение доступа к фундаментальным знаниям практически неприемлемо, хотя оно в принципе возможно, о чем свидетельствует, напри­мер, история развития физики в период создания ядерного ору­жия. В то же время существует согласие, что с результатами при­кладных разработок следует обращаться, как с частными блага­ми. Между этими полюсами имеется спектр промежуточных ва­риантов с разной степенью практической неисключаемости. Относительным может быть и несоперничество. Так, при очень высокой интенсивности движения дороги и мосты не обладают этим свойством, и их, как правило, целесообразно использовать, регулируя доступ с помощью взимания платы. В этих случаях имеет место аналогия с театральным залом или салоном авиалайнера. Однако на слабо или нерегулярно загруженном участке пути не­соперничество возникает постоянно или по крайней мере эпизо­дически. Соответственно даже минимальные ограничения досту­па, например введение невысокой платы, способны предотвра­тить некоторые Парето-улучшения. В то же время нет оснований считать, что строительство мостов оправдано лишь на магистра­лях с интенсивным движением. Между полярными ситуациями абсолютного несоперничества, с одной стороны, и тривиального сведения совместно потребляемого блага к строго ограниченно­му «пучку» частных, с другой, также имеется целый спектр про­межуточных вариантов. Например, поддержание строгого равенства спроса и предло­жения может быть технически достижимым, но предполагающим Исключительно высокую подвижность цен. На практике же на транспорте, в местах отдыха и т.п. в лучшем случае вводятся две-три градации иен по сезонам, дням недели или часам суток; в итоге различные по масштабам перегрузки чередуются с недоис­пользованием ресурсов, иначе говоря, границы упомянутых «пуч­ков» как бы размываются. Избежать этого можно, если затратить усилия и средства на точное прогнозирование колебаний спроса и соответствующих равновесных цен, а также на введение мно­жества типов билетов, усложнение контроля и т.п. Итак, в отношении многих благ, пригодных для совместного потребления в широких, однако конечных пределах, возникает проблема выбора: либо предоставлять их в качестве обществен­ных, открывая свободный доступ для всех желающих, либо вво­дить стабильные, усредненные цены, не позволяющие поддер­живать оптимальную нагрузку, либо, наконец, идти на увеличе­ние трансакционных издержек, добиваясь строгого соответствия цен колеблющемуся спросу при предложении, фиксированном на уровне границ несоперничества. Все три варианта чреваты потерями эффективности, и вопрос о том, какой из них обеспе­чивает наилучшую аллокацию ресурсов, может решаться лишь применительно к конкретным обстоятельствам. Значимость трансакционных издержек еще очевиднее, когда речь идет о неисключаемости. Ограничение доступа всегда требу­ет затрат. Огромная часть издержек обращения оправдана имен­но потому, что предотвращает бесплатное присвоение товаров. Если благо допускает совместное потребление, причем факти­ческое число пользователей далеко от предельно возможного, введение платности нежелательно. Ведь оно не только препятст­вует расширению потребления при нулевых предельных издерж­ках, но само должно быть обеспечено ресурсами, а значит, увели­чивает средние издержки. Можно сделать вывод, что разным общественным благам в неодинаковой мере присуши свойства несоперничества в потреб­лении и неисключаемости. Те, которые в высокой степени облада­ют обоими свойствами, называются чистыми общественными бла­гами. Те, у которых хотя бы одно из свойств выражено в умеренной степени, называются смешанными общественными благами. Между теми и другими нельзя, разумеется, строго провести грань. Одна­ко различие между ними практически значимо, поскольку, как будет показано далее, сфера чистых общественных благ прибли­зительно соответствует минимально возможным границам обще­ственного сектора, а сфера смешанных общественных благ дает представление о допустимых пределах экспансии этого сектора и служит ареной его конкуренции с частным сектором. Некоторые общественные блага доступны одновременно целой нации, потребителями других выступают жители отдельного региона, города и т.п. Общественные блага, относящиеся к пос­ледней категории, принято называть локальными. Общественные блага называют также коллективными. Послед­ний термин особенно часто применяется, когда речь идет о бла­гах, которые потребляются сравнительно небольшой группой. Для таких благ характерны сравнительно узкие границы несоперни­чества, а неисключаемость, по определению, не распространяет­ся на тех, кто в группу не входит. Чтобы воспользоваться многими коллективными благами, надо прежде получить доступ в соответствующее сообщество, т. е. пре­одолеть некоторые ограничения, например, внеся плату или до­казав свое право на принадлежность к специфической группе. Однако в рамках данного сообщества благо может обладать свой­ствами общественного для тех, кто к этому сообществу относит­ся. Например, размеры гостиных, библиотеки и спортивных пло­щадок клуба могут обеспечивать несоперничество его членов в потреблении коллективных благ. Нередко практически невозмож­но (по техническим, экономическим или даже этическим причи­нам) исключить отдельное лицо, принадлежащее к сообществу, из числа пользователей какого-либо из конкретных благ, предо­ставляемых другим его членам. В итоге воспроизводятся, пусть и в миниатюре, те же ситуации и проблемы, которые, когда речь идет о чистых общественных благах, затрагивают все обще­ство. 2. Проблема переполнения и теория клубов. Спрос на социальные блага. Проблема «безбилетника». Полезность совместно потребляемого блага для каждого из его пользователей зависит от их численности. Когда пройдена граница несоперничества, неудобства, которые потребители не­вольно причиняют друг другу, нарастают постепенно. Одно дело ехать в автобусе, в котором заняты лучшие места, другое — если вообще нет свободных сидений, третье — когда в автобусе прак­тически негде встать. Для смешанных общественных благ характерна изображен­ная на рис. 2-1 зависимость между численностью потребителей и выгодой (полезностью), которую типичный потребитель получа­ет от этого блага. Пользование благом в одиночку (как частным) приносит индивиду полезность, эквивалентную денежной сумме , и обходится ему в сумму . Некоторый рост численности потребителей до значения может иногда увеличивать выгоды для каждого из них. Например, автомобилиста чаще всего уст­раивает, когда дорогой пользуется не только он один, если, ко­нечно, она не слишком перегружена (есть к кому обратиться за помощью в случае поломки); при потреблении некоторых благ желательно общение. При численности потребителей в диапазо­не от до полезность остается постоянной, так что на этом участке линия В на рисунке горизонтальная. Существует, разуме­ется, немало смешанных общественных благ, при пользовании которыми положительная зависимость индивидуальной выгоды от численности потребителей вообще не наблюдается, так что линия могла бы быть горизонтальной и от начальной точки. На рисунке соответствует границе несоперничества. При такой численности пользователей начинается переполнение (пере­грузка), т. е. уменьшение выгод, приносимых благом отдельному потребителю. Постепенно оно увеличивается: при численности пользователи чувствуют себя менее комфортно, чем когда их число не превышает , а при численности их удовлетворен­ность потреблением блага еще ниже. Количество смешанного общественного блага, доступного для потребления, обычно поддается увеличению; например, перегру­женную дорогу можно расширить. Однако для этого требуются средства точно так же, как и для увеличения производства част­ных благ. Избегая чрезмерных затрат, пользователи нередко пред­почитают мириться с довольно высокой степенью переполнения. При этом они делят между собой как издержки, так и выгоды. При прочих равных условиях желательно делить выгоды с отно­сительно небольшим числом партнеров, а затраты — как можно с большим их числом. Следовательно, необходимо искать оптимум, сопоставляя из­держки и выгоды, причем оптимальная численность пользователей смешанного общественного блага не обязательно совпадает с чис­ленностью, при которой не ощущается перегрузка. Закономерно возникают два тесно взаимосвязанных вопроса: при какой численности потребителей обеспечивается наиболее эффективное использование данного количества смешанного об­щественного блага (с учетом затрат на его производство) и какое количество блага наилучшим образом соответствует данному числу потребителей? Ответ на эти вопросы дает теория клубов. Ведь задаваться подобными вопросами приходится, например, когда частному клубу предстоит определить для себя, с одной стороны, наиболее приемлемое число членов, а с другой — подходящие размеры помещений и т.п. Однако теория клубов имеет непо­средственное отношение и к действиям государства либо органов местного самоуправления, когда они принимают на себя ответст­венность за поставку смешанных общественных благ. Рис. 2-1. Индивидуальные выгоды и издержки потребления клубного блага. N- численность потребителей, В — выгоды в денежном выражении, С — за­траты потребителя в денежном 'выраже­нии, Y-денежный масштаб. В ситуации, изображенной на рис. 2-1, если численность поль­зователей не достигает , то им было бы невыгодно пользовать­ся благом. Приемлема лишь численность большая, чем , но при этом меньшая, чем ,так как только при таком числе по­требителей полезность, доставляемая благом индивиду, перекры­вает его затраты на получение данного блага. Заметим, что опре­деленный таким образом диапазон отнюдь не совпадает с интер­валом , в котором выгоды, оцениваемые без учета издержек, максимальны. Вместе с тем внутри диапазона разной чис­ленности потребителей соответствуют, конечно, неодинаковые со­отношения индивидуальных затрат и выгод. Для нахождения оптимума следует, как обычно, сосредоточить внимание на пре­дельных значениях этих величин. Численность потребителей смешанного общественного блага це­лесообразно увеличивать до тех пор, пока переполнение, обусловлен­ное приемом последнего «члена клуба», не вызовет такого уменьше­ния выгод для других его членов, которое уравновешивает снижение издержек, обусловленное участием новичка в финансировании затрат. Если же численность пользователей задана, то количество предла­гаемого для потребления блага должно возрастать, пока предельные затраты индивида на получение этого блага не уравновесят его пре­дельную полезность. Спрос на общественные блага До сих пор предполагалось, что разные индивиды не только потребляют одни и те же общественные блага, но и оценивают их полезность с одних и тех же позиций. Например, имелось в виду, что одинаковое значение для всех членов клуба имеет площадь его помещений, а для всех граждан государства - количество ра­кет, используемых для стратегической обороны. На деле, однако, отношение людей к всевозможным общест­венным благам дифференцируется, по-видимому, не в меньшей степени, чем к благам частным. Значение имеет прежде всего разнообразие вкусов, пристрастий и представлений, а иногда ска­зываются также различия в интенсивности потребления. Напри­мер, развитие фундаментальной науки приносит выгоды всему обществу, но все же наибольшее значение новым открытиям при­дают, как правило, сами ученые. Именно они зачастую демон­стрируют максимальную заинтересованность в поддержке науки, причем не только тех ее направлений, в которых сами специали­зируются; за ними обычно следуют представители других образо­ванных слоев, а менее образованные группы населения склонны проявлять индифферентность. К наращиванию военного потен­циала страны нередко по-разному относятся люди, одинаково далекие от оборонной сферы в своей повседневной жизни, но придерживающиеся противоположных политических взглядов. Встречаются ситуации, когда индивид негативно относится к об­щественному благу (которое лично для него благом не является, но он не имеет возможности избежать приобщения к нему либо потому, что «потребление» ему намеренно навязывается, либо в силу практической неисключаемости). Простейшими примерами могут служить, соответственно, отношение преступника к уголовному законодательству и отношение пацифиста к перевоору­жению армии. Общественные блага не становятся объектами обычных ры­ночных сделок; соответственно, предпочтения не проявляются в привычных формах спроса. Спрос на общественные блага может, однако, существовать латентно, как восприятие потребителем полезности каждого из них в сопоставлении с другими благами, иными словами, как оценка того количества иных благ или де­нежных сумм, от которых потребитель согласился бы отказаться ради получения дополнительной единицы данного блага. Спрос на общественное благо, как и на частное, по сути, подразумевает цену, которую индивид потенциально был бы готов за него упла­тить при том или ином объеме потребления. Спрос населения и на частные, и на общественные блага фор­мируется путем агрегирования индивидуального спроса. Однако если применительно к частным благам происходит горизонталь­ное суммирование, то применительно к общественным благам про­исходит вертикальное суммирование функций индивидуального спро­са. В самом деле, дифференциация запросов потребителей в от­ношении частного блага проявляется в том, что они приобре­тают разное количество данного товара по одной и той же ры­ночной цене. Общественное же благо в силу неисключаемости не может быть предоставлено одному члену потребляющего его сообщест­ва в меньшем количестве, чем другому. Следовательно, диффе­ренциация запросов должна получить признание в дифференциации той платы, за которую благо в равном количестве достается раз­ным потребителям. Ясно, что свободный доступ к благу, которым пользуется индивид, предполагает, что производство этого блага так или иначе финансируется сообществом в целом, причем бре­мя финансирования должно быть в конечном счете распределено между индивидами. Очевидно, что даже если готовность платить за общественное благо для всех потребителей положительна, но не одинакова, а бремя финансирования производства распределяется поровну, происходит перераспределение в пользу тех, чья предельная го­товность платить ниже. Ведь любое общественное благо может быть произведено лишь за счет фактического или потенциально­го уменьшения потребления других общественных и частных благ. Парето-нейтральными являются лишь такие изменения, при ко­торых полезности утрачиваемых и приобретаемых благ уравнове­шивают друг друга с тонки зрения каждого индивида. Следователь­но, индивидуальные «цены» общественных благ не только могут, но в принципе должны дифференцироваться, причем не произволь­ным образом, а в соответствии с дифференциацией предельных норм замещения. Если для отдельного потребителя полезность общественного блага отрицательна, Парето-оптимизация предполагает выплату ему соответствующей компенсации. В принципе возможны си­туации, когда величина требующейся компенсации превышает го­товность платить, присущую другим потребителям. Тогда обще­ственное благо становится, по сути, мнимым и увеличение его производства заведомо нецелесообразно. «Цены» общественного блага для различных индивидов, точ­но отражающие дифференциацию предельных норм замещения, в идеале могли бы служить основой распределения налогового бре­мени. Состояние, которое при этом достигалось бы, принято назы­вать равновесием Линдаля, а сами такие «цены» - ценами Линдаля. Эти понятия, а также факторы, под действием которых рас­пределение налогового бремени на практике отклоняется от эко­номически оптимального, будут обстоятельно раскрыты в после­дующих главах. Проблема «безбилетника» Бремя затрат на получение общественного блага может рас­пределяться между членами потребляющего его сообщества не только в форме денежных выплат. Во-первых, налагаемые на индивидов обязанности способны принимать формы натураль­ных повинностей. Это, например, безвозмездная передача части урожая или другой произведенной продукции (так, десятина ког­да-то играла роль оплаты общественных благ, поставляемых цер­ковью) либо непосредственный трудовой вклад (так, обязательст­ва гражданина по участию в защите государства могут включать не только уплату соответствующих налогов, но и прохождение срочной службы; история знает примеры, когда освобождение от последней предполагало дополнительные выплаты). Во-вторых, индивид способен вносить вклад в производство или приобретение общественного блага, не только выполняя обя­занности, наложенные на него сообществом, но и добровольно, по своей личной инициативе. Те же пожертвования на церковь и безвозмездная воинская служба, например в ополчении, нередко выходили за рамки предписанного; в современном мире широко распространены добровольные пожертвования на развитие нау­ки, культуры, здравоохранения, а также другие формы благотво­рительности. Добровольное участие в производстве общественных благ либо их финансировании несомненно предпочтительнее принудитель­ного. С одной стороны, подверженность принудительно нало­женным обязательствам, при прочих равных условиях, сама по себе снижает уровень благосостояния индивида. С другой сторо­ны, определение, фиксация и реализация таких обязательств пред­полагают, как правило, значительные издержки. Так, требуется разработать налоговое законодательство, организовать и содер­жать налоговую службу, тратить средства на выявление и пресле­дование уклоняющихся от налогов и т.д. Итак, повинность не только сама обладает, вообще говоря, от­рицательной полезностью для несущих ее индивидов, но и влечет за собой избыточное расходование ресурсов, имеющих для них положительную полезность. Потери могут стать сопоставимыми с полезностью получаемого в итоге блага и в значительной степе­ни его обесценить. Коль скоро признается, что производство об­щественных благ призвано служить не абстрактным интересам государства, а интересам потребляющих их конкретных индиви­дов, задача состоит в том, чтобы свести указанные потери к ми­нимуму. В силу каких причин подобные потери могут быть оправдан­ными? Для получения общественного блага требуются коллектив­ные действия, которые складываются из действий индивидов, будь то вложения труда, его продуктов или денежных сумм. Наличие у потенциального пользователя потребности в результатах таких действий не гарантирует его участия в них. Ведь ожидаемый эф­фект формируется на основе коллективного действия в целом и может быть достигнут при разных вариантах распределения за­трат: трудовых усилий, денежных взносов и т.д. Максимизируя собственную функцию полезности, каждый из индивидов стре­мится свести свою долю затрат к минимуму. Следовательно, заинтересованность в общественных благах со­вместима с уклонением от участия в коллективных действиях, не­обходимых для получения этих благ. Формулируемая таким образом проблема «безбилетника» зани­мает основное место в теории коллективных действий и принци­пиально важна для экономики общественного сектора. Иногда эта проблема рассматривается в несколько упрощенном виде. Не­явным образом допускается, что, во-первых, общественное бла­го, которое требуется произвести, обладает абсолютной неисключаемостью и при этом имеет примерно равную полезность для всех потребителей при любом уровне поставки; во-вторых, ми­нимизация затрат во всех случаях тождественна полному неучас­тию в предполагаемых действиях; в-третьих, принудительное вве­дение обязательств и их реализация не требуют существенных Дополнительных расходов. При таких допущениях, очевидно, воз­никает альтернатива: либо, положившись на добровольность учас­тия, убедиться, что все предпочитают быть «безбилетниками», а благо не производится вообще, либо возложить его поставку на Располагающее силой принуждения государство, не увязывая на­прямую это решение с тем, как именно государство станет рас­пределять бремя затрат (налоговое бремя). В действительности все может быть не столь однозначно. Так, если речь идет о смешанном общественном благе, издержки при­нудительного вовлечения в коллективное действие способны иног­да превышать затраты, с помощью которых удалось бы ввести некоторые ограничения доступа, преодолев тем самым неисключаемость. Соответственно можно попытаться вместо проблемы «безбилетника» решить проблему неисключаемости. При этом, впрочем, надо учитывать, что введение ограничений, в свою оче­редь, не только само требует дополнительных затрат, но и чрева­то снижением интенсивности использования блага, также озна­чающим потери для некоторых индивидов. Нормы замещения блага другими, как отмечалось выше, за­частую неодинаковы для разных потребителей. Если в распоря­жении государства нет механизмов, позволяющих распределить бремя расходов хотя бы с некоторым учетом данного обстоятель­ства, вопрос о целесообразности принуждения нельзя считать тривиальным. Ведь в этом случае многие индивиды (прежде все­го те, для кого предельная полезность блага относительно невы­сока) скорее всего проиграют от увеличения его производства. Между тем ни само по себе наращивание поставки обществен­ных благ, ни даже приведение ее в соответствие с агрегирован­ным спросом не является самоцелью. Требуется учет интересов каждого из потенциальных потребителей в отдельности, а зна­чит, следование, насколько это возможно на практике, принци­пам Парето-оптимизации. Помня о дифференциации позиций потребителей, можно так­же сделать вывод, что эффективное с точки зрения экономичес­ких критериев вовлечение индивидов в коллективное действие предполагает, вообще говоря, не только сам факт некоторого учас­тия каждого, но и соответствие предельных значений индивиду­альных вкладов соотношениям цен Линдаля. Отсюда следует, в частности, что если те потребители, для которых характерна наи­более высокая оценка общественного блага, настаивают на все­общем и равном участии в его финансировании, то они в опреде­ленном смысле ведут себя как «безбилетники». Наконец, нельзя игнорировать возможности и границы осу­ществления коллективных действий без непосредственного при­нуждения. Так, в обществе, где большинство граждан привы­кли быть относительно добросовестными налогоплательщика­ми, затраты на содержание налоговой инспекции могут быть несколько ниже, чем в том, для которого характерно массовое уклонение от налогов. Оставляя в стороне культурные разли­чия и собственно этические аспекты проблемы, экономичес­кая теория определяет, при каких условиях рациональное поведение индивидов, преследующих собственные интересы, включает в себя добровольное участие в создании обществен­ных благ. Существуют два основных подхода к изучению этого вопроса, которые не противоречат друг другу. Ключевую роль в одном из них играет понятие избирательного стимула, в другом — понятие взаимности. Избирательными стимулами являются частные блага, получе­ние которых увязывается с участием в коллективных действиях. Например, профессиональные союзы, не обладая, в отличие от государства, законным правом принуждения, тем не менее ус­пешно вовлекают своих членов в коллективные действия, кото­рые зачастую не сводятся к одной лишь уплате взносов на удов­летворение общих нужд. Они могут включать также, например, участие в забастовках, пикетах и т.п., сопряженное иногда с су­щественными потерями. При прочих равных условиях добиться участия тем легче, чем ощутимее для индивида персональные преимущества членства в организации. Так, результаты политической забастовки могут быть чистым общественным благом, которым воспользуются не одни только члены начавшего ее профсоюза. Это, конечно, сказывается на численности участников. Однако, планируя забастовку, профсо­юзу скорее всего имеет смысл рассчитывать в первую очередь на своих членов, т.е. на тех, кто персонально получал от него защи­ту от увольнения, юридическую помощь, льготные услуги и т.д. и предполагает получать их впредь. Все это предоставляется изби­рательно только тем, кто проявляет лояльность по отношению к данной организации. В случае уклонения от участия в коллектив­ном действии к «безбилетникам» можно легко применить сан­кции, исключив их из организации, а тем самым и из числа поль­зователей частных благ, которые выступают в роли избиратель­ных стимулов. В то же время ограничить доступ «безбилетников» к результатам коллективного действия как такового трудно или вообще невозможно. Санкции (наказания) сами способны играть роль избиратель­ных стимулов, только негативных. Избирательные стимулы могут быть как материальными, так и моральными, точнее говоря, со­циальными (давление общественного мнения). Будут ли санкции в виде лишения членства в добровольной организации достаточно действенными, чтобы конкурировать с принуждением со стороны государства, зависит от того, сколь велика полезность позитивных избирательных стимулов в срав­нении с издержками, которые приходится брать на себя индивиду3. В этой связи наиболее сплоченными нередко оказываются привилегированные компактные группы, способные предостав­лять своим членам многочисленные весомые преимущества при условии адекватного участия в реализации коллективных интере­сов. Насколько эффективна замена принуждения избирательным стимулом, зависит, помимо прочего, от соотношения издержек на обеспечение первого и второго. Другой подход акцентирует значение взаимной лояльности для решения проблемы «безбилетника». Рациональное максимизирую­щее поведение предполагает,что, принимая решение об участии в коллективном действии или уклонении от него, индивид не обязательно избирает путь «безбилетника», а стремится прежде всего оценить вероятность сотрудничества или уклонения своих потенциальных партнеров. Если коллективные действия носят повторяющийся характер, создаются предпосылки для образова­ния устойчивых групп, связанных взаимным доверием. Оно ста­новится экономически значимым ресурсом, обладание которым существенно повышает эффективность функционирования сооб­щества. Чем больше повторений действия ожидается и чем ниже затраты на проведение первой попытки, тем вероятнее, что ин­дивиды попробуют сотрудничать и в итоге сформируется новая устойчивая группа. Вместе с тем вероятность продолжения со­трудничества в существующей группе, при прочих равных усло­виях, выше, чем вероятность формирования новой. Итак, первый подход привлекает внимание к способности сообщества избирательно вознаграждать своих членов частными благами, второй — к характеру взаимных ожиданий. В совокуп­ности они объясняют, почему на практике эффективнее других обычно действуют группы, имеющие привилегированное поло­жение или длительную историю. В своем предельном негативном выражении особенности таких групп определяются, соответст­венно, как корпоративная солидарность и клановость. С позиций обоих подходов важно, чтобы вклад каждого инди­вида в коллективные действия был ясно различим для других чле­нов сообщества и они могли, не прибегая к принуждению, согла­сованно и оперативно реагировать на изменения данного вклада. Выполнить эти условия в сравнительно небольшой группе гораздо легче, чем в сообществах национального или регионального мас­штаба. Есть, следовательно, основания полагать, что доброволь­ное участие в создании коллективного блага для небольшой группы, при прочих равных условиях, вероятнее, чем в создании чис­того общественного блага. Концепции избирательных стимулов и сотрудничества на ос­нове взаимности представляют интерес для экономики общест­венного сектора не только потому, что помогают понять, в каких случаях общественные блага удается производить без посредства государства и использования бюджетных средств. Они также от­крывают дорогу к анализу поведения организованных групп инте­ресов, которые при посредстве лоббирования повсеместно влия­ют на политические решения, в особенности на размеры и струк­туру бюджета, характер налогообложения, использование госу­дарственной собственности и др. Фактические расходы государ­ства и распределение налогового бремени могут существенно от­личаться от оптимальных, в частности, потому, что одни группы избирателей значительно эффективнее других организуют кол­лективные действия, отстаивая перед государственными органа­ми свои представления о желательном уровне производства кон­кретных общественных благ и уменьшая за счет других собствен­ный вклад в финансирование общественных нужд. Государство как поставщик экономических благ Поскольку отличительной чертой государства является закон­ное право принуждения, имеет смысл использовать потенциал общественного сектора в тех и только в тех случаях, когда из­держки и негативные последствия принуждения, как минимум, уравновешиваются его позитивными последствиями. Оставляя пока в стороне вопрос о возможности справедливого перераспре­деления, который рассматривается в главе третьей, это утвержде­ние следует трактовать так, что потери должны в принципе урав­новешиваться приобретениями для каждого индивида в отдель­ности, а не только для сообщества в целом. Наиболее очевидна целесообразность участия государства в удовлетворении потребностей в чистых общественных благах. С одной стороны, для них, по определению, практически непре­одолима неисключаемость, а значит, заведомо отсутствует воз­можность заменить издержки принуждения, даже если они очень велики, затратами, которые позволили бы создать механизм ог­раничения доступа к данному благу для «безбилетников». С дру­гой стороны, практически беспредельное несоперничество не позволяет ни полностью свести общественное благо к «пучку» частных благ, ни сфокусировать коллективные действия в грани­цах компактных устойчивых групп. Если находится группа, желающая удовлетворить потребнос­ти своих членов в чистом общественном благе на основе добро­вольного сотрудничества, она сталкивается с проблемой положи­тельных внешних эффектов. В подобной ситуации трудно достичь оптимальных масштабов поставки благ, а у группы в целом появ­ляется стремление выступить в роли «безбилетника» либо попы­таться заменить чистое общественное благо групповым, удовле­творяющим ту же потребность, пусть и в меньшей степени. Например, если государство не способно осуществлять при­зыв на военную службу и собирать налоги на содержание армии, сравнительно маловероятно, что спонтанно возникнет доброволь­но пополняемое и финансируемое общенациональное ополчение. Скорее всего в первую очередь появятся разрозненные воору­женные формирования наиболее сплоченных компактных групп. Коль скоро они пожелают и смогут избежать соперничества и добиться взаимовыгодной интеграции, им придется пойти на вве­дение принудительного подчинения единому командованию и окажется выгодным зафиксировать четкие, принудительно вы­полняемые обязательства по финансированию вооруженных сил не только членами этих групп, но и другими гражданами. Приведенный пример (в котором могли бы фигурировать и другие блага) помогает понять, что, во-первых, различные сооб­щества, в которые входит индивид, способны выступать по отно­шению к нему в роли конкурирующих производителей взаимоза­меняемых общественных благ, причем те сообщества, которые демонстрируют неконкурентоспособность, оказываются перед угрозой распада на более мелкие или поглощения более крупны­ми. Во-вторых, эффективное производство чистых обществен­ных благ предполагает коллективные действия в сообществах наи­большего масштаба. В-третьих, чем масштабнее коллективные действия, тем, при прочих равных условиях, выше издержки их обеспечения (в частности, тем вероятнее необходимость прямо или косвенно использовать принуждение, иными словами, при­бегать к содействию государства). В-четвертых, абсолютный рост издержек может отставать от увеличения достигаемых результа­тов за счет опережающего повышения численности потребите­лей, для которых доступно общественное благо, и его полезности для каждого из них. В-пятых, введение принуждения и подчине­ние ему могут быть добровольными. Так, избиратели склонны одобрять налогообложение, если им ясны конкретные цели, до­стижению которых оно служит, реализация этих целей отвечает их интересам и вместе с тем отсутствует более эффективный спо­соб решения тех же задач. Нельзя категорически утверждать, что чистые общественные блага не могут производиться без участия государства. В частнос­ти, перевороты в науке и культурные инновации, которые в ко­нечном итоге меняли к лучшему жизнь миллионов людей, неред­ко осуществлялись за счет добровольных усилий и средств от­дельных лиц или небольших групп. В подобных случаях индиви­дуальная инициатива заменяла коллективные действия лишь по­тому, что индивид имел возможность и желание мириться с на­личием многочисленных «безбилетников». Для этого требуется, чтобы уровень издержек был посилен для одного или нескольких индивидов и у них имелась исключительно стойкая мотивация. Как правило, создание чистого общественного блага в оптималь­ном количестве предполагает объединение средств всех или поч­ти всех его потенциальных пользователей, а это обычно достига­ется с помощью государства, которое определяет размеры инди­видуальных вкладов и налагает санкции на неплательщиков. Круг чистых общественных благ относительно не широк, но многие из них выступают в роли своеобразных ресурсов, исполь­зуемых во всех отраслях экономики. Так, к числу чистых общест­венных благ относятся услуги государства по обеспечению закон­ности, в том числе правовых основ хозяйственной деятельности, поддержанию денежной системы и т.д. В большинстве стран го­сударство не только финансирует поставку подобных благ за счет налогов, но и непосредственно организует их создание силами своих служащих. Смешанные общественные блага нередко производятся и по­ставляются на основе сотрудничества и разделения функций между государством и предпринимательским либо частным некоммер­ческим сектором. Это касается как источников финансирования, так и выполнения конкретных работ. Когда речь идет о смешанных общественных благах, допусти­ма и целесообразна постановка вопроса о минимизации участия государства в их создании и финансировании. Если менее ярко выражено свойство неисключаемости, имеет смысл проанализи­ровать перспективы использования рыночных механизмов и пред­принимательской инициативы. Если относительно узки границы несоперничества, ответственность государства за поставку обще­ственного блага следует, как правило, сосредоточивать преиму­щественно на локальных уровнях и по мере возможности под­ключать механизмы добровольных коллективных действий. Ре­шение последней задачи достигается обычно при посредстве благотворительных и иных негосударственных некоммерческих ор­ганизаций. Анализ перспектив частичного замещения государства други­ми производителями общественных благ полезен, даже если он не опирается на точные количественные оценки, а только при­близительно очерчивает пределы, в которых удовлетворение по­требностей в конкретном благе предполагает принуждение к коллективным действиям. Причем основным результатом анали­за должно, как правило, становиться не само по себе решение об участии или полном самоустранении государства (последнее ред­ко осуществимо в отношении большинства смешанных благ), а определение оптимальной меры и форм участия. Оценив, в какой мере данное благо или хотя бы некоторые существенные предпо­сылки его создания могут формироваться на основе предпри­нимательства, а также добровольной самоорганизации заинтере­сованных групп, можно добиться удовлетворения потребности при минимальных расходах бюджета. Если работа над бюджетом ориентируется преимущественно на сложившиеся масштабы и структуру общественного сектора, с одной стороны, и на обобщенные абстрактные цели его разви­тия, с другой, неизбежны глубокие диспропорции и расточитель­ность. Главными ориентирами призваны выступать четкие пред­ставления о том, какие именно блага предполагается создать в данном секторе, какие конкретные причины обусловливают не­обходимость бюджетного финансирования их производства, ка­ков круг непосредственных потребителей каждого из благ и на­сколько надежны оценки соответствующих запросов, каковы, наконец, альтернативные варианты удовлетворения этих запро­сов и какие группы проявляют активность в отстаивании каждого из вариантов. Проследив связь между общественным сектором и общест­венными благами, следует поставить вопрос о целесообразности участия государства в производстве и поставке частных благ. Оче­видно, оно может быть оправданным только в ситуациях изъянов рынка. Однако наличие изъяна рынка еще не говорит о том, что общественный сектор должен полностью взять на себя удовле­творение запросов потребителей. Во многих, если не в большинстве случаев участие государст­ва ограничивается регулятивными мерами, например установле­нием предельных цен в ситуации естественной монополии, спе­циальных налогов на производителей, создающих негативные экстерналии, или контроля за поставщиками, имеющими суще­ственные информационные преимущества перед потребителями. Все это предполагает функционирование общественного секто­ра, но лишь в лице регулирующих и контролирующих звеньев го­сударственного аппарата, непосредственные результаты деятельнос­ти которых несомненно относятся к категории общественных, а не частных благ. Потребность в бюджетном финансировании в по­добных, случаях также сводится к содержанию этих органов. Даже если общественный сектор выступает в роли непосред­ственного поставщика частных благ, нет необходимости покры­вать все издержки за счет принудительной мобилизации средств. Например, в ситуации естественной монополии или информаци­онной асимметрии создание государственной организации, не­посредственно оказывающей услуги населению, подчас эффек­тивнее, чем финансирование контролирующих инстанций, одна­ко эти услуги могут и, как правило, должны оплачиваться потре­бителями. Принадлежность организации, поставляющей частные блага, к общественному сектору предполагает специфическую регламентацию ее деятельности, но отнюдь не обязательно вле­чет за собой безвозвратное расходование бюджетных средств. Принято считать, что финансирование производства частных благ за счет налоговых средств оправдано, если это так называе­мые блага, обладающие особыми достоинствами. Это такие блага, потребление которых общество в целом желало бы сделать обяза­тельным для своих членов. В качестве примеров можно указать услуги образования, культуры и здравоохранения, расходы на оказание которых в большинстве развитых стран покрываются за счет бюджета или обязательного страхования, то есть на основе принудительной мобилизации средств под эгидой государства. Для благ, обладающих особыми достоинствами, характерны очень значительные позитивные экстерналии. Именно это и обу­словливает целесообразность их общественного финансирования. На практике такие блага не всегда легко отделить от смешанных общественных благ. В ряде случаев государство вмешивается в производство и распределение частных благ исходя из политических или соци­альных целей. Например, чтобы избежать безработицы, оно мо­жет субсидировать разоряющиеся предприятия или даже их на­ционализировать, а, чтобы обеспечить на случай войны незави­симость страны от внешних поставок, может инвестировать об­щественные средства в различные отрасли промышленности либо создавать в них предприятия общественного сектора. При обо­сновании подобных решений во внимание принимается не толь­ко и, как правило, не столько экономическая эффективность про­изводства частных благ сама по себе, сколько потребность в таких общественных благах, как поддержание социальной стабиль­ности или укрепление обороноспособности. Именно поэтому учас­тие государства может иногда находить оправдание. Впрочем, с точки зрения социальных целей в большинстве случаев эффек­тивнее оказывать поддержку конкретным индивидам, чем пред­приятиям, и субсидировать имеет смысл скорее потребление, чем производство. Принципы, на которых построена рыночная система, несо­вместимы с прямым или косвенным использованием принужде­ния в исключительных интересах отдельного лица. Действия, не предполагающие законного права принуждения, могут быть осу­ществлены без участия государства и финансирования его аппа­рата. В то же время каждая акция государства, которая опирается на принудительную реаллокацию или перераспределение ресур­сов, должна иметь результатом нечто полезное одновременно для всех или хотя бы большинства членов сообщества. Оптимальной является ситуация, когда каждый, на кого принудительно возла­гается обязанность: налог, повинность и т.п., получает адекват­ную полезность как потребитель общественного блага, для созда­ния которого эта обязанность введена. Общественные блага в переходный период В сфере создания общественных благ командная экономика демонстрировала в целом большую конкурентоспособность по отношению к рыночной, чем в сфере производства благ частных. В самом деле, СССР и страны Восточной Европы значительно отставали от США и стран Западной Европы по уровню развития и эффективности сельского хозяйства, гражданских отраслей про­мышленности и т.п., но зачастую успешно соревновались с ними в таких областях, как оборона, наука, образование и ряде других. На отдельных этапах своей истории СССР становился мировым лидером, например, в исследовании космического пространства. В то же время ни одной из стран с плановым хозяйством не уда­валось приблизиться к лидерам в производстве потребительских товаров или оказании бытовых услуг. Понятие общественного блага дает ключ к объяснению этого феномена. Определяющая черта командной экономики — ее огосударст­вление. Применительно к производству частных благ оно заведо­мо неоправдано и с неизбежностью приводило к худшему по срав­нению с рыночным хозяйством использованию ресурсов. Приме­нительно к процессам создания общественных благ существенное участие государства уместно и не ведет к однозначно нега­тивным последствиям. Однако нет оснований утверждать, что командная экономика превосходила смешанную в эффективности поставки обществен­ных благ. Во-первых, при создании многих из них, относящихся к категории смешанных, эффективно сочетание государственно­го участия (иными словами, принудительной аллокации части ресурсов) с действием рыночных сил, а иногда и участием неза­висимых некоммерческих организаций. Примечательно, что ус­пехи стран с плановой экономикой редко касались создания кол­лективных благ, дифференцированных в соответствии с запроса­ми разных групп населения. Во-вторых, эффективная аллокация ресурсов предполагает адекватное выявление индивидуальных предпочтений. Для част­ных благ такую возможность обеспечивает рынок, для общест­венных — демократия. В их отсутствие всю совокупность потре­бительских предпочтений замещает позиция государственного аппарата. Даже при желании он, оказываясь фактически авто­номным, не способен получить надежную информацию о том, какая структура общественных благ (не говоря уже о частных) оптимальна с точки зрения основной массы индивидов. Нельзя, следовательно, избежать относительного перепроизводства одних общественных благ при недопроизводстве других. Плановая эко­номика способна концентрировать ресурсы на отдельных участ­ках сферы производства общественных благ, но не располагает инструментами ее гармонизации. В-третьих, само положение высших звеньев государственного аппарата предопределяет специфические предпочтения, реализа­ция которых зачастую приносит большинству скорее издержки, чем выгоды. Результаты подобных действий, например избыточ­ные вооружения или мелиоративные сооружения, наносящие не­поправимый ущерб природе, сказываются на множестве индиви­дов, обладая, во всяком случае формально, свойствами общест­венных благ: несоперничеством и неисключаемостью. Итак, переход от командной экономики к рыночной (сме­шанной) в принципе создает предпосылки повышения эффек­тивности производства не только частных, но и общественных благ. Однако реализация этих предпосылок зависит от продуман­ной бюджетной политики и своевременного формирования но­вой институциональной основы функционирования общественного сектора. Сохранение унаследованных от планового хозяйст­ва механизмов создания общественных благ не только нерацио­нально, но и во многом неосуществимо в меняющейся экономи­ческой, социальной и политической среде. Вместе с тем промед­ление и просчеты в реформировании общественного сектора спо­собны вести к его деградации и, как следствие, например, к неоправданным потерям существенной части научного потен­циала. Итак, в переходный период возникает потребность в некото­рых существенно новых видах общественных благ и вместе с тем нужно поддерживать на приемлемом уровне воспроизводство многих реальных общественных благ, которые создавались и ра­нее. В то же время возможна немалая экономия средств за счет прекращения их расходования на мнимые общественные блага. Требуется также гармонизировать распределение'ресурсов между сферами создания частных и общественных благ; именно эта про­блема является, по сути, стержневой, когда устанавливается доля доходов, мобилизуемых в бюджет с помощью налогообложения. Умеренное, не являющееся необратимым сокращение поставки отдельных общественных благ, представляющих ценность для большинства, может быть оправдано, если позволяет преодолеть унаследованное от командной системы недопроизводство благ частных. Четкое разграничение частных и общественных благ помога­ет определить рациональные пределы, формы и методы участия государства в решении проблем переходной экономики и избрать рациональные подходы как в бюджетной политике, так и в поли­тике приватизации. Ключевые понятия Общественное благо Переполнение Несоперничество Теория клубов Неисключаемость Спрос на общественные блага Чистое общественное благо Равновесие Линдаля Смешанное общественное благо Цены Линдаля Проблема «безбилетника» Коллективное благо Коллективное действие Локальное общественное благо Избирательный стимул Блага, обладающие особымидостоинствами Тема 3. Распределение, эффективность и благосостояние. 1. Перераспределительные процессы, издержки перераспределения, принцип компенсации. 2. Эффективность и справедливость, благосостояние общества. Анализ политических решений. 1. Политика перераспределения как одно из важнейших направление деятельности любого государства. Трансфертный платеж как форма осуществления перераспределительных процессов. Источники перераспределения. Причины издержек перераспределения. Принцип Калдора - Хикса. 2. Принцип компенсации и анализ целесообразности действий государства. Представления о справедливости, принятые в обществе как ограничители и критерии политики перераспределения. Утилитаризм, либертаризм и эгалитаризм как модели миссии государства. Понятие «государство благосостояния». Анализ политических решений. Задания и вопросы. 1. В каких формах осуществляются перераспределительные процессы? 2. Почему создание социальных благ тесно связано с перераспределением? 3. Что представляет собой трансфертный платеж (трансферт)? 4. Из-за чего появляются издержки перераспределения? 5. Что представляет собой принцип компенсации? 6. Каким образом принцип компенсации связан с идеей оптимизации по Парето? 7. Раскройте проблему выбора между эффективностью и справедливостью. 8. Поясните особенности утилитаристского, либертаристского и эгалитаристского подходов к проблемам благосостояния. 9. Что выражает понятие «государство благосостояния»? 10. Перечислите этапы анализа политических решений. 1. Перераспределительные процессы, издержки перераспределения, принцип компенсации. Государство призвано прежде всего обеспечивать экономи­чески эффективное удовлетворение потребностей своих граждан в общественных благах. Именно эта его миссия рассматривалась в предыдущей главе. Оптимизировать структуру общественных благ, ресурсное обеспечение их производства и распределение бремени финансирования нелегко. На практике удается лишь в той или иной степени приблизиться к решению данной задачи. Однако ее смысл во всяком случае вполне объективен и поддается исчерпывающему определению на языке экономической науки. Вместе с тем требования граждан по отношению к государст­ву обычно предполагают, что его полномочия должны использо­ваться не только для организации коллективных действий по со­зданию общественных благ. От государства ожидают также спра­ведливого перераспределения доходов, а иногда и имущества. Политика перераспределения - важное направление деятельнос­ти любого государства, и экономика общественного сектора, ра­зумеется, не вправе от него абстрагироваться. Проблема, однако, в том, что не только крупным сообществам, не схожим по своей культуре, традициям, верованиям, но и многим индивидам внут­ри каждого из таких сообществ свойственны неодинаковые пред­ставления о желательности и справедливости различных вариан­тов распределения. Налицо конфликты ценностей и интересов, которые экономическая наука, оставаясь на почве объективных знаний, вряд ли способна полностью устранить. Она не может подменить историческое развитие и политическую борьбу, в ходе которых проявляются, сталкиваются и эволюционируют миро­воззрения и интересы, одерживая, как правило, лишь временные победы. Не претендуя на обладание всеобщей и окончательной исти­ной в вопросе о справедливости, экономика общественного сек­тора должна внимательно анализировать характер, предпосылки и следствия перераспределительных процессов, поскольку это необходимо для понимания реальной логики экономического поведения государства и обоснования практических рекоменда­ций. Существенное значение имеют, в частности, пределы, в ко­торых конфликтующие интересы могут в некоторой степени при­миряться. Требуется также прослеживать влияние, которое поли­тика распределения, отвечающая тому или иному пониманию справедливости, оказывает на экономическую эффективность производства общественных и частных благ. Перераспределительные процессы Принудительная реаллокация ресурсов, к которой прибегает государство, обычно приводит к разнонаправленным изменени­ям в уровне благосостояния индивидов. Принося преимущества одним членам общества, она влечет за собой потери для других. Это происходит прежде всего в тех случаях, когда законы и политические решения предусматривают осуществление транс­фертных платежей, как правило, опосредуемых бюджетом. Транс­фертный платеж (трансферт) представляет собой безвозмездную передачу части дохода или имущества индивида либо организации в распоряжение других лиц. Трансфертами являются, например, по­собия, выплачиваемые нуждающимся за счет налогообложения лиц с относительно высокими доходами. Трансферты могут осуществляться добровольно, приобретая характер пожертвований. Но на практике преобладающая часть трансфертов связана с деятельностью государства. Трансферт не обязательно приобретает денежную форму, хотя эта форма доминирует. Те, в чью пользу перераспределяются сред­ства, могут получать не денежные суммы, а профинансирован­ные за счет трансферта бесплатные услуги, продовольственные талоны и т.п. Вместе с тем перераспределительные процессы не сводятся к непосредственной передаче денег, товаров и услуг. Перераспре­деляться могут и экономические возможности. Перераспределе­ние происходит, например, вследствие государственного регули­рования заработной платы, цен, таможенных тарифов и других экономических переменных. В результате одни члены общества приобретают преимущества, а для других сужаются возможности получения дохода. При этом реальная направленность и интен­сивность перераспределительных процессов зачастую остается скрытой, а конечные результаты не всегда согласуются с целями, во имя которых эти действия предпринимались. Как было показано в предыдущей главе, перераспределение сопровождает и создание общественных благ, если бремя коллек­тивных действий распределяется не в соответствии с дифферен­циацией индивидуального спроса на эти блага. Повышая налоги в целях укрепления обороны, государство не предоставляет льгот тем, кто считает достаточным ранее созданный оборонный по­тенциал; в странах, где часть общественных средств использу­ется для поддержки церкви, соответствующие налоги уплачивают все граждане независимо от религиозных убеждений; бюджетные расходы на проведение парламентских выборов осуществляются не только за счет политически активных граждан, но и за счет тех, кто равнодушен к политике, и даже за счет принципиальных противников парламентаризма. Еще один источник перераспределительных процессов — внеш­ние эффекты, сопровождающие создание некоторых обществен­ных благ. Так, аэропорт, построенный на окраине города, пред­ставляет собой смешанное общественное благо для всех его жи­телей. Однако для тех, кто проживает именно на этой окраине, появление аэропорта вызывает целый ряд специфических разно­характерных побочных эффектов. Это, с одной стороны, улучше­ние дорожной сети и коммуникаций, увеличение спроса на труд и на услуги местных магазинов и т.п., с другой — шум, перегрузка транспорта и т.д. Баланс преимуществ и потерь окажется неоди­наковым, например, для владельца платной автостоянки, оказав­шейся в непосредственном соседстве с аэропортом, и для четы пенсионеров, когда-то купившей дом в местности, привлекав­шей тишиной. Различия в данном случае менее всего связаны с дифферен­циацией индивидуального спроса на услуги аэропорта, хотя ре­акции на подобного рода экстерналии нелегко отличить от диф­ференцированного отношения к общественным благам как тако­вым. С практической точки зрения важна неодинаковая готов­ность платить за общественное благо, независимо от того, опре­деляется ли она их собственными свойствами или связанными с ними побочными эффектами, тем более что разделить те и дру­гие подчас удается лишь условно. Если владелец стоянки стал богаче в результате строительства аэропорта, последствия таковы, как если бы средства налогоплательщиков, инвестированные в строительство, частично транс­формировались в его индивидуальный капитал, причем налог, уплаченный им лично, не сыграл существенной роли. Если условия жизни семьи пенсионеров, по их собственному мнению, существенно ухудшились, можно сделать вывод, что эта семья уплатила за создание аэропорта нечто большее, чем внесенная ею часть налогов. Впрочем, этот вывод предполагает, что рыночная цена при­надлежащей семье недвижимой собственности существенно не изменилась. Между тем не исключено, что спрос на землю вбли­зи аэропорта поднимется настолько, что, продав дом, семья смо­жет перебраться в гораздо лучший в другом месте и при этом полу­чит еще и дополнительные средства, компенсирующие понесенное беспокойство. Тогда она, подобно владельцу стоянки, окажется, по сути, в таком же положении, как если бы ей передали соответст­вующую денежную сумму, собранную за счет налогов. Наконец, имеются примеры, когда государство само выпла­чивает владельцам недвижимости компенсацию за уменьше­ние ее стоимости в результате строительства общественных со­оружений. Это в принципе позволяет придавать изменениям Парето-нейтральный характер при условии, что размеры компен­сации адекватны фактическому ущербу, Итак, когда одни и те же действия государства приводят к повышению благосостояния одного индивида и снижению благосо­стояния другого, есть основание говорить о перераспределении, хотя при этом не всегда происходит принудительная передача каких-либо материальных объектов или денежных сумм. Вместе с тем для лю­бых изменений благосостояния, возникающих вследствие пере­распределения, существуют аналоги в движении денежных дохо­дов и капиталов. Для того чтобы найти их, следует поставить во­прос, сколь много готов заплатить индивид за улучшение тех или иных жизненных условий или какая денежная компенсация спо­собна, на его взгляд, возместить понесенные потери. Как было показано с помощью примеров, трансформация эффектов, связанных с созданием общественных благ, в денеж­ный доход нередко происходит на практике. Поэтому последст­вия каждой акции государства, как правило, многоаспектные и противоречивые, удается с некоторой долей условности разде­лить на два самостоятельных компонента: изменения, отвечаю­щие общим интересам (иными словами, интересам, в той или иной мере разделяемым всеми, кого затрагивает акция), и пере­распределение, понимаемое прежде всего как явное или латент­ное перераспределение доходов. При этом, разумеется, сущест­вен и третий компонент, а именно затраты на проведение акции, распределение которых между индивидами в свою очередь может порождать перераспределительные эффекты. Именно с таких позиций граждане склонны на деле опреде­лять свое отношение к начинаниям государства. Например, когда речь идет о строительстве аэропорта, они с полным основани­ем разграничивают три вопроса: нужен ли он городу в целом, каких суммарных издержек потребует строительство и что при­несет данному конкретному лицу появление аэропорта в данном конкретном пригороде при данной конкретной схеме возмеще­ния затрат? Смешение подобного рода вопросов — один из ха­рактерных приемов недобросовестной политики, тогда как даже приблизительная оценка масштабов и направленности перерас­пределительных процессов, которым фактически дает импульс то или иное решение, способна подсказать наиболее приемлемые варианты действий, чаще всего связанные с компромиссами. Обычно компромиссы достигаются на основе компенсаций. Однако даже непосредственно в сфере бюджетной политики, не говоря уже о других сферах политических решений, ком­пенсации — это отнюдь не обязательно прямые платежи, в точ­ности уравновешивающие перераспределительные эффекты. Ком­пенсационный характер могут иметь самые различные меры, в которых заинтересованы те, за чей счет производится перерас­пределение. Подобные меры зачастую принимаются «в пакете» с теми, уравновесить которые они призваны. Рациональная бюджетная политика предполагает серьезный анализ не только спектра возможных компромиссов, но и конеч­ных результатов каждого из них с точки зрения всех заинтересо­ванных сторон. Издержки перераспределения Представление о чистом трансферте, при котором денежная сумма лишь меняет конкретного владельца, не вполне адекватно характеру реальных перераспределительных процессов, которые осуществляются при посредстве общественного сектора эконо­мики. Причина не в том, что перераспределение не всегда при­обретает денежную форму: как было показано, разнообразным приобретениям и потерям можно поставить в соответствие при­рост и снижение дохода. Однако они, как правило, не равны друг Другу, поскольку часть ресурсов и экономических возможностей утрачивается в ходе перераспределения. Дело в том, что перерас­пределительные акции, во-первых, требуют затрат на свое осущест­вление и, во-вторых, оказывают долговременное воздействие на эф­фективность производства. Это очевидно даже в простейшем случае, когда предполагает­ся осуществить трансферт. Допустим, например, что намечено, собрав некую сумму за счет налогообложения наиболее состоя­тельных граждан, раздать ее наименее обеспеченным. Необходи­мо затратить средства, чтобы не только идентифицировать по­тенциальных плательщиков и получателей средств (первые могут скрывать свою состоятельность, вторые - преувеличивать свои нужды), но и постоянно содержать аппарат, реализующий транс­фертные платежи и контролирующий их обоснованность. Следо­вательно, часть собранной суммы непременно поглотят админи­стративные издержки. Их существенным компонентом в свою очередь являются личные доходы тех, кто обслуживает процесс перераспределения: разработчиков соответствующего законода­тельства, работников налоговой службы и социального обеспече­ния и т.д. Кроме того, перераспределение влияет на аллокацию ресур­сов и мотивы экономической деятельности. Анализируя это вли­яние, экономисты обычно предполагают в качестве исходного со­стояние конкурентного равновесия, при котором доходы определя­ются предельной производительностью соответствующих факто­ров. В такой ситуации перераспределение является нежелатель­ным с позиций экономической результативности, хотя может, разумеется, быть оправданным с точки зрения этических требо­ваний. Несоответствие конечных доходов предельной производитель­ности факторов не позволяет добиться максимально возможного роста производства. Так, изъятие значительной части доходов с капитала уменьшает как потенциал, так и стимулы инвестицион­ной активности. Перераспределение части доходов от высокопрои­зводительного труда в пользу тех, кто трудится с низкой произво­дительностью, оказывает дестимулируюшее воздействие на работ­ников. Причем это касается не только тех, за счет кого осуществля­ется трансферт, но и получателей выплат. Первые недостаточно заинтересованы в повышении заработка, поскольку часть его под­лежит изъятию, вторые — поскольку заработок фактически не является для них единственным источником дохода, причем с ростом заработка они рискуют лишиться дополнительных выплат. Понятно, что такого рода эффекты не очень ощутимы при низкой интенсивности перераспределительных процессов и на­растают с их усилением. Примеры ярко выраженного дестимулирующего воздействия перераспределения в нашей стране дали, в частности, политика продразверстки, проводившаяся в период военного коммунизма, и практика обязательных поставок сель­скохозяйственной продукции, характерная для 30—50-х годов. В обоих случаях имели место натуральные повинности, достигавшие масштабов, которые не только блокировали накопление в аграрном секторе, но и глубоко деформировали мотивацию его работников. Чрезмерная интенсивность перераспределительных процессов способна в конечном итоге подорвать их собственную основу. Издержки перераспределения, включая упущенные возможнос­ти, могут увеличиваться быстрее, чем его масштабы. В то же время нельзя утверждать, что перераспределительные процессы при всех обстоятельствах негативно сказываются на перспективах роста производства. Проблема в том, каково исход­ное состояние, по отношению к которому осуществляется пере­распределение. Если, например, огромная часть доходов граждан мобилизу­ется государством для производства мнимых общественных благ, есть основания добиваться отказа от такой политики. Это, одна­ко, в свою очередь предполагает перераспределительный процесс, наносящий ущерб тем или иным индивидам. В частности, могут пострадать государственные служащие: некоторые из них поте­ряют работу, а у других снизятся оклады. Существенные перерас­пределительные эффекты могут вызывать приватизация, антимо­нопольная политика, кейнсианская политика стимулирования эффективного спроса и т.д. Здравый смысл подсказывает, что, оценивая подобные дейст­вия государства, не следует ограничиваться одним только крите­рием Парето-оптимизации, предполагающим незыблемость ис­ходного распределения доходов и экономических возможностей. Ведь едва ли не большая часть мероприятий, которые государст­во проводит на практике, приносит потери некоторым индиви­дам. Коль скоро экономическая теория претендует на серьезную роль в анализе, обосновании и критике реальных политических решений, она не может безоговорочно отвергать все подобные мероприятия, как, впрочем, и вставать на позицию апологии го­сударственного произвола. Политическая практика чаще всего базируется на предполо­жении, что общество в целом может выигрывать, если даже кто-то из его членов несет ущерб. Смысл этого положения нуждает­ся, очевидно, в прояснении и экономической интерпретации. Принцип компенсации В соответствии с принципом компенсации, предложенным Н. Калдором и Дж.Р. Хиксом, переход от одного состояния экономики к другому представляет собой улучшение положения об­щества, если те его члены, чье благосостояние повысилось, мо­гут компенсировать потери, понесенные другими индивидами, и при этом сохранить уровень благосостояния, по крайней мере рав­ный исходному. С момента появления этой идеи она широко используется в дискуссиях о политике государства, в частности налоговой и та­моженной. Так, Н. Калдор, предлагая принцип компенсации, доказывал целесообразность отмены пошлин на импортируемое зерно. Эта мера влечет за собой значительный перераспредели­тельный эффект: потребители сельскохозяйственной продукции получают выигрыш за счет снижения цен, зато отечественные производители зерна и землевладельцы оказываются в проигры­ше. По Калдору, устранение таможенных барьеров отвечало бы национальным интересам, поскольку оно позволяет потребите­лям сэкономить сумму, достаточную, чтобы выплатить компен­сацию всем, кто понесет убытки, и при этом все еще остаться в выигрыше. По критерию Парето можно сравнивать эффективность лишь таких мероприятий, которые инвариантны с точки зрения рас­пределения и различаются лишь в отношении аллокации ресур­сов. Критерий Калдора—Хикса позволяет ранжировать по степе­ни экономической эффективности и те мероприятия, которые приводят одновременно и к реаллокации, и к перераспределе­нию. Вернемся к рассмотренному выше примеру со строительст­вом аэропорта. Согласно первому критерию, оно эффективно, если всем, чье положение в результате строительства ухудшается, фактически возмещается весь понесенный ущерб. Если же этого не происходит, любой вариант строительства должен быть при­знан неприемлемым и нет смысла сравнивать разные варианты между собой. С позиций второго критерия можно и нужно, оста­вив временно в стороне проблему перераспределения, ранжировать разнообразные варианты, выясняя, какие совокупные результаты дает каждый из них. При этом совокупные результаты оцениваются с позиций потенциальной способности обеспечить компен­сацию. На первый взгляд, принцип компенсации тождествен требо­ванию максимизировать валовой национальный продукт или на­циональный доход. Однако это не совсем справедливо. Измене­ния условий жизни людей далеко не во всех своих аспектах нахо­дят на практике отражение в фактически исчисляемых значениях макроэкономических показателей. Принцип компенсации под­разумевает учет всех изменений в благосостоянии индивидов. Во внимание может быть принят любой фактор, влияющий на значение функции полезности хотя бы одного из членов об­щества. Улучшение предполагает, что негативное изменение та­кого фактора потенциально поддается компенсации, пусть даже в форме, не имеющей к данному фактору прямого отношения. Так, в рассмотренном примере шум от аэропорта мог компенси­роваться с помощью денежных выплат. Однако роль компенса­ции способны играть и любые неденежные преимущества, имею­щие полезность для данного индивида. Вместе с тем на практике применение критерия Калдора— Хикса часто сводится к постановке вопроса о влиянии измене­ний на величину национального дохода, поскольку именно прин­цип компенсации позволяет четко обособить этот вопрос от во­проса о распределении индивидуальных доходов. 2. Эффективность и справедливость, благосостояние общества. Анализ политических решений. Принцип компенсации дает удобную схему анализа целесооб­разности действий государства. Сначала определяется их суммар­ный экономический эффект. При этом общество как бы предста­ет в роли единого субъекта и конфликты интересов между его членами выносятся за скобки. И лишь затем рассматриваются варианты распределения полученной выгоды. Применение такой схемы полезно при всех обстоятельствах. Однако оно не всегда приводит к однозначным решениям. Классическим примером изменений, эффективных по крите­рию Калдора—Хикса, служат огораживания, принудительно про­водившиеся с конца XV в. в Англии при активном участии госу­дарства. Результатами этих изменений стал гигантский рост про­изводительности в сельском хозяйстве, а в конечном счете - бес­прецедентное укрепление экономического потенциала стра­ны. В то же время огораживания разорили значительную часть сельского населения. Объективно верно, что аграрный строй Англии после эпохи огораживаний стал более эффективным экономически, чем до их начала. В данном случае сравниваются условия производства, соответствующие разным историческим периодам, в которые жили разные поколения. Критерий Калдора—Хикса позволяет, как пра­вило, делать однозначные выводы и при сравнении экономичес­ких возможностей и достижений разных стран. В подобных слу­чаях не стоит вопрос об изменении положения конкретных индиви­дов. Однако для политических решений именно последний вопрос имеет первостепенное значение. Причем его далеко не всегда удается снять, соединив эффективные по Калдору—Хиксу меро­приятия с реальными компенсациями. Так, огораживания были бы практически неосуществимы, если бы крестьяне имели право на денежную компенсацию убытков. И даже если бы нашелся источник такой компенсации, суммарный экономический эффект огораживаний был бы, по-видимому, гораздо меньшим при от­сутствии дешевой рабочей силы. Фактическое распределение между индивидами того выигрыша, который общество получает от экономически эффективных изме­нений, как правило, предопределяется конкретными институциональ­ными условиями этих изменений и не может произвольно варьиро­ваться. Это хорошо видно, в частности, на примере рыночных реформ, которые проводятся в России. Из всех возможных мероприятий, отвечающих критерию Кал­дора—Хикса, каждое общество осуществляет такие, которые со­гласуются с принятыми в нем представлениями о справедливости. Эти представления, с одной стороны, выступают в роли огра­ничений при определении экономически эффективной политики аллокации ресурсов, с другой - непосредственно выполняют роль критериев, по которым осуществляется политика перераспреде­ления. Поскольку требования справедливости ограничивают область максимизации экономической эффективности решений, сущест­вует проблема выбора между эффективностью и справедливостью. Предположим, что в некотором обществе преобладают такие пред­ставления о справедливости, согласно которым непременно долж­но обеспечиваться полное равенство в потреблении всех его чле­нов. В таком обществе любые изменения, предполагающие ин­дивидуальное стимулирование высокой производительности, по­кажутся неприемлемыми. Такое общество будет вынуждено пренебрегать большей частью вариантов развития, эффективных не только по Калдору-Хиксу, но и по Парето. Если общество допускает неравенство, но отвергает перерас­пределение исходных экономических возможностей (иными сло­вами, строго придерживается принципа Парето), оно будет одоб­рять стимулирование индивидуальных усилий, но при этом бло­кировать любые мероприятия типа огораживаний, пусть даже не влекущие столь масштабных и драматических последствий. Бо­лее того, в таком обществе было бы невозможно отказаться от феодальных привилегий или ввести государственные гарантии прожиточного минимума для нетрудоспособных. На деле ни одно общество не придерживается столь жестких правил, и вместе с тем представления о желательных и допусти­мых границах перераспределения в разных обществах не одина­ковы. Экономическая теория оставляет в стороне эти различия, когда речь идет о рыночных взаимоотношениях индивидов, по­скольку сделки, заключаемые на основе взаимного согласия, в целом представляют собой процессы Парето-оптимизации, во всяком случае при отсутствии изъянов рынка. Однако примени­тельно к действиям государства, претендующего выступать от имени всего общества и осуществляющего принудительное пере­распределение, критерии выбора решений должны быть осознан­ными и по возможности ясно сформулированными. Стремление к справедливости отнюдь не обязательно сводит­ся к отстаиванию как можно большего равенства и неограничен­ного перераспределения доходов в пользу менее обеспеченных членов общества. Для многих индивидов и общественных групп характерны такие представления о справедливости, согласно ко­торым на первый план выдвигается свобода экономической дея­тельности и защита прав собственности. С их точки зрения не­справедливо, когда государство забирает значительную часть до­ходов для целей перераспределения. Каждое общество вынуждено искать некоторый баланс между разными аспектами справедливости, имея в виду, в частности, с одной стороны, право на заработанный доход, а с другой — солидарность с нуждающимися. В той мере, в какой реализация сло­жившихся в обществе представлений о справедливости требует отклонения предельных доходов индивидов от предельных производительностей принадлежащих им факторов производства, возникает конфликт между принципами экономической эффектив­ности и справедливости. Ведь, как отмечалось выше, такие откло­нения не благоприятствуют экономически оптимальному исполь­зованию ресурсов. На практике, если общество сознательно идет на подобные отклонения, оно делает это, как правило, только ради улучшения положения малоимущих, так что конфликт приобретает форму «выбора между эффективностью и равенством». Благосостояние общества Политика перераспределения получает оправдание с позиций общественного благосостояния. Функция общественного благосостояния, не сводящаяся к принципу максимизации экономического потенциала, существу­ет постольку, поскольку в обществе имеются некоторые домини­рующие представления о справедливости. Как видно из предыду­щего изложения, они приобретают решающее значение, именно когда .речь идет о том компоненте экономических изменений, которые связаны с процессами распределения и перераспределе­ния. Распространенные в обществе представления о миссии госу­дарства в сфере распределения редко поддаются однозначной характеристике, но все же обычно приближаются к той или иной из трех основных позиций: утилитаристской, либертаристской или эгалитарной. Каждая из них в своем концептуальном выражении представляет не столько явление массового сознания, сколько его своеобразную асимптоту или полюс тяготения. Базируясь на описании этих позиций, удается пусть упрощенно, но все же ос­мысленно моделировать социально-экономическую политику, в которой реализуется то или иное понимание справедливости. Для утилитаризма в целом характерно представление о функ­ции общественного благосостояния как сумме индивидуальных функций полезности. Согласно этой позиции, благополучие об­щества как бы складывается из достижений индивидов и госу­дарство призвано заботиться о максимизации суммарного резуль­тата. Такая позиция оправдывает перераспределение, хотя и в довольно узких пределах. В ее основе лежит допущение о срав­нимости индивидуальных полезностей; ведь несопоставимые ве­личины невозможно было бы суммировать. Именно это допущение придает смысл вопросу, насколько изменится благосостояние общества, если 1 тыс. денежных еди­ниц, принадлежащих индивиду с высоким доходом, передать тому, чей доход низок. Имеется в виду, что с ростом дохода предельная полезность его единицы снижается и одна и та же денежная сум­ма представляет меньшую субъективную ценность для богача, чем для бедняка. Отсюда можно сделать вывод, что при перераспре­делении бедняки способны приобрести больше (с точки зрения полезности), чем теряют богачи. Однако тезис о сравнимости индивидуальных полезностей недоказуем. Это обстоятельство, а также приоритет индивиду­альных свобод и права частной собственности подчеркивают пред­ставители либертаризма. С их точки зрения, государство обязано содействовать лишь таким изменениям, которые отвечают крите­рию Парето. С точки зрения либертаризма принудительное пере­распределение заведомо неприемлемо. Для либертаризма характерен последовательный индивидуализм, исключающий, в част­ности, возможность суммирования индивидуальных полезностей. В противоположность этому эгалитаризм, отстаивающий при­оритет равенства, связан с идеями коллективизма. С точки зре­ния коллективистского подхода благосостояние общества — не просто собирательное обозначение для благосостояния индиви­дов, как у либертаристов, и даже не сумма индивидуальных по­лезностей, как у утилитаристов. Это нечто отвечающее выс­шим интересам самого общества как единого организма, в кото­ром индивиды выполняют функции членов. С этих позиций спло­ченность и солидарность, как правило, не слишком совместимые со значительной дифференциацией доходов, оцениваются выше, чем индивидуальные достижения и независимость индивида от государства. Эгалитаристы выступают за активную деятельность государства по выравниванию доходов. Особым вариантом эгалитаризма является ролзианский подход к пониманию справедливости. Ролзианство не предполагает на­личия у общества интересов, не сводимых к индивидуальным, однако акцентирует заинтересованность каждого индивида в со­циальных гарантиях. Для ролзианского подхода характерен мыс­ленный эксперимент, получивший название «вуаль незнания». Суть его состоит в следующем. Когда индивид выносит суж­дение о справедливости, претендующее на общезначимость, он должен отвлечься от тех специфических интересов, которые свя­заны с особенностями фактически занимаемого им положения. Ему следует осознать, что для каждого существует вероятность подняться вверх по социальной лестнице, но также и опуститься вниз. «Вуаль незнания», упрощенно говоря, означает, что инди­вид должен определить свои предпочтения исходя из того, что ему ничего не известно о собственном будущем. С точки зрения ролзианцев, в этом случае индивиды предпочтут такую политику распределения, которая направлена главным образом на улучше­ние положения членов общества, находящихся в наихудшем по­ложении. Эгалитаризм, и в частности ролзианство, не требует абсолют­ного равенства доходов. Ведь, как уже отмечалось выше, полное равенство могло бы уничтожить стимулы к экономической дея­тельности, а это в конечном счете ухудшило бы положение всех членов общества, в том числе и наименее обеспеченных. В этой связи эгалитаристы, как и утилитаристы, пытаются найти компромисс между требованиями эффективности и равенства. Одна­ко утилитаристы признают целесообразность лишь умеренного перераспределения, а ролзианцы — максимально возможного при данном уровне экономической эффективности. Предложенные выше характеристики утилитаризма, либертаризма и эгалитаризма, естественно, предельно схематичны. Они призваны дать лишь некоторое представление о концепциях спра­ведливости. Следует подчеркнуть, что каждая из этих концепций доводит до логического предела ту или иную сторону понимания справед­ливости, распространенного в современных обществах. Реальная политика развития общественного сектора всегда в той или иной степени отражает как право индивида на свободный выбор и не­отчуждаемость собственности, которым отдает приоритет либертаризм, так и общую заинтересованность в максимальном благо­состоянии большинства, которую акцентирует утилитаризм, рав­но как и ответственность общества за положение своих наименее благополучных членов, которая находится в центре внимания эга­литаристской концепции. Эта ответственность за слабейших, воз­ложенная на государство, определяет на практике большую часть перераспределительных процессов, во всяком случае тех, кото­рые пользуются широким одобрением граждан и которые госу­дарственные органы осуществляют целенаправленно и не склон­ны маскировать. Государство благосостояния Функции общественного сектора, связанные с обеспечением всех индивидов, во-первых, минимально приемлемым уровнем гарантированного дохода, во-вторых, защитой на случай болез­ни, безработицы и т.п., в-третьих, доступом к благам, обладаю­щим особыми достоинствами, ассоциируются с понятием госу­дарства благосостояния. Фактически государства едва ли не во все времена были в ка­кой-то степени причастны к осуществлению этих функций, однако целостная и стабильная политика социальной поддержки и разви­тия - характерная черта XX в. При этом элементы государства благосостояния создавались в разных странах неодинаковыми темпами (табл. 3.1). Пионером в данной области еще в конце XIX в. выступила Германия. В начале XX в. лидерство в значитель­ной мере перешло к Великобритании, затем к Швеции и другим Скандинавским странам, тогда как, например, США и Канада дол­го воздерживались от введения широких социальных программ. Для характеристики масштабов государства благосостояния часто используют долю общественных расходов на социальные нужды в валовом внутреннем продукте. Так, в Великобритании эта доля составляла в 1910 г. 4%, в 1920 г. - 6%, в 1975 г. - 29%, а в 1987 г. - 22,5%. Некоторое снижение данного показателя на­блюдалось в 80-х годах и в других странах Запада. Оно было связано с определенным снижением интереса к дальнейшему росту государства благосостояния после его бурно­го развития в 70-х годах. Следует, однако, подчеркнуть, что рубежи, достигнутые в этот период, в целом сохраняются. Ранее введенные социальные гарантии, как правило, не отменялись, хотя нередко обусловлива­лись более жесткими требованиями, а социальные программы становились более селективными и подчас менее щедрыми. Таблица 3.1 Годы введения общегосударственных социальных программ в отдельных странах Программа Герма­ния Велико­британия Швеция Франция Италия США Канада Страхование от несчастных случаев на производстве 1884 1906 1901 1946 1898 1930 1930 Пособия по болезни 1883 1911 1910 1930 1943 1971 Пенсионное обеспечение 1889 1908 1913 1910 1919 1935 1927 Страхование по безработице 1927 1911 1934 1967 1919 1935 1940 Семейные пособия 1954 1945 1947 1932 1936 1944 Медицинское страхование либо предоставление бесплатной медицинской помощи 1880 1948 1962 1945 1945 1972 Относительный упадок государства благосостояния был обу­словлен первоначально угрозой стагфляции, а затем - стремле­нием в большей степени стимулировать экономический рост и изменением ценностных ориентации западных обществ. Однако само это изменение, связанное с утверждением неолиберальных идей, стало в значительной мере результатом того нового баланса экономических возможностей и социальных гарантий, который принесло государство благосостояния. Вместе с тем необходимо отметить, что программы государства благосостояния далеко не всегда демонстрировали высокую эффективность и в конечном счете обеспечивали лишь относительный прогресс. Как позитивный, так и негативный опыт создания государст­ва благосостояния в условиях развитой рыночной экономики представляет непосредственный интерес для России и других стран, находящихся в процессе перехода к рынку. Осуществле­ние политики перераспределения и социальных гарантий, кото­рая бы не ослабляла стимулов экономической активности, но при этом удерживала в приемлемом диапазоне уровень жизни всех граждан, - одна из ключевых задач переходного периода. Анализ политических решений Склонность скорее описывать различные варианты перераспре­деления, выявляя их ключевые характеристики, чем предписывать какой-либо вариант в качестве обязательного — не слабость, а до­стоинство экономической теории, неразрывно связанное с при­знанием суверенитета потребителя. Дифференциация индивидуаль­ных представлений о справедливом распределении заслуживает та­кого же уважения, как дифференциация любых других предпочте­ний. Задача экономической науки состоит в том, чтобы помочь выявлению разнообразных предпочтений и их реализации в пре­делах, не задевающих законных (то есть признанных и защищае­мых данным конкретным обществом) интересов других граждан. Применительно к любому политическому решению, пусть даже внешне не имеющему касательства к распределению доходов, экономист призван четко ставить следующие вопросы: какие общественные блага и перераспределительные процес­сы станут результатами осуществления решения; каков ожидаемый совокупный экономический эффект; какие общественные группы и в какой степени заинтересова­ны в достижении данных результатов; насколько предполагаемое перераспределение согласуется с доминирующими в обществе представлениями о справедливости; насколько оправданы издержки достижения результатов и не могут ли они быть сокращены, в том числе за счет уменьшения участия государства? На практике чаще всего имеют шансы быть принятыми те решения, которые либо существенно не меняют сложившееся распределение доходов, либо предполагают умеренное перерас­пределение, несколько улучшающее положение малоимущих. В то же время решения, явным образом увеличивающие неравенст­во либо связанные с радикальным перераспределением, как пра­вило, не находят широкой поддержки в стабильных обществах. Ключевые понятия Распределение и перераспре­деление Общественное благосостоя­ние Трансферт Утилитаризм Издержки перераспределения Либертаризм Принцип компенсации Эгалитаризм Экономическая эффектив­ность Ролзианство Справедливость Государство благосостояния Равенство Тема 4. Общественный выбор. 1. Нерыночное согласование предпочтений. Механизм согласования предпочтений потребителей социальных благ. 2. Исполнительские структуры. Изъяны государства. 1. Теория общественного выбора. Нерыночное согласование предпочтений. Определяющие роли индивидов в рыночном секторе и в общественном секторе государства. Рациональное неведение избирателей. Голосование как механизм согласования предпочтений потребителей социальных благ. Рациональное поведение политика. Рациональное поведение работников общественного сектора. Группы специальных интересов и погоня за рентой. 2. Задачи исполнительных органов власти и преимущества бюрократии перед рядовыми избирателями. Цели сотрудников исполнительских структур общественного сектора. Понятие изъянов государства. Группы факторов, вызывающих изъяны государства. Задания и вопросы. 1. Что изучает теория общественного выбора? 2. Каким образом потребитель проявляет свои предпочтения в процессах общественного выбора? 3. Что такое рациональное неведение? 4. Почему участники общественного выбора могут быть заинтересованы скрывать свои предпочтения? 5. Раскройте роль политических деятелей в процессах общественного выбора. 6. Каковы критерии рационального поведения для работников общественного сектора? 7. Объясните универсальность механизма принятия коллективных решений. 8. Как образуются и действуют группы специальных интересов? 9. В чем заключаются преимущества бюрократии перед рядовыми избирателями? 10. Назовите основные группы факторов, определяющие изъяны государства. 1. Нерыночное согласование предпочтений. Механизм согласования предпочтений потребителей социальных благ. Понимание природы провалов рынка, общественных благ и перераспределительных процессов позволяет уяснить роль го­сударства в рыночной экономике и оценивать фактическое по­ложение дел в общественном секторе с точки зрения принци­пов экономической теории. Однако ответ на вопрос, как дол­жен функционировать общественный сектор, обычно не во всем совпадает с ответом на вопрос, как он функционирует на прак­тике. Очевидно, что этот сектор — не просто механизм, способный трансформировать ресурсы в общественные блага в соответствии с запросами потребителей. Он представляет собой прежде всего особую сферу деятельности людей, у каждого из которых имеют­ся собственные интересы и предпочтения. Стратегия развития общественного сектора формируется на основе политических ре­шений, а они, очевидно, могут в большей или меньшей степени соответствовать принципам экономической эффективности и справедливости. Изучение политической жизни общества составляет, разуме­ется, предмет политологии, а не экономической науки. Однако экономика общественного сектора не может оставить в стороне влияние политических процессов на перераспределение и алло­кацию ресурсов этого сектора. Первостепенный интерес для нее представляет, в частности, понимание причин, в силу ко­торых решения, касающиеся общественного сектора, бывают неоптимальными, а также возможностей корректировки таких решений. Эта проблема имеет две стороны. Необходимо проанализиро­вать, во-первых, возможность достижения в общественном сек­торе относительно устойчивого баланса разнонаправленных ин­тересов, подобного тому, который обеспечивается в состоянии равновесия на конкурентном рынке. Во-вторых, важно понять, почему такая возможность не полностью реализуется, даже если она существует. Нерыночное согласование предпочтений Поскольку государство берет на себя аллокацию ресурсов об­щественного сектора, уместно задуматься об изъянах государства, которые должны соотноситься с изъянами рынка; ведь и в обще­ственном секторе, как и на рынке, ресурсы не всегда использу­ются идеально. Причем в обоих случаях дело нельзя свести к слу­чайным просчетам или злоупотреблениям. Изъяны рынка, как известно, определяются объективными условиями заключения сделок. Изъяны государства, видимо, коренятся в особенностях нерыночных процессов выявления и согласования предпочтений с по­мощью политического механизма. Изучение таких процессов с по­зиций экономической науки составляет предмет теории общест­венного выбора. Экономист не пытается предложить исчерпывающее описа­ние подобных процессов. Его задача заключается прежде всего в том, чтобы дать сопоставимую картину рыночной и нерыночной аллокации и перераспределения ресурсов и создать основу для выбора разумных подходов в тех случаях, когда значение имеют достоинства и недостатки как рынка, так и государства. Общую основу для анализа составляет представление о том, что любые экономически значимые решения в конечном счете принимаются людь­ми, максимизирующими значения своих функций полезности. Этот тезис не исключает ни разнообразия функций индиви­дуальной полезности, ни соблюдения моральных норм, ни альт­руистического поведения. Для некоторых индивидов выполне­ние общественного долга либо власть и престиж вполне способ­ны служить более весомыми аргументами функции полезности, чем материальные блага. Как бы то ни было, не замечая собст­венных интересов лиц, принимающих решения, не удалось бы избежать уподобления государства техническому устройству и понять, почему позиции представительных органов не всегда в точности отражают предпочтения большинства избирателей, а действия исполнительных органов не сводятся к буквальному осуществлению программы победившей на выборах партии. Одни и те же люди и организации способны по-разному вес­ти себя в зависимости от конкретных институциональных условий общественного выбора. Здесь уместна аналогия с тем, как по-разному действует фирма в условиях конкуренции и монопо­лии. Различие, очевидно, нельзя свести к чертам характера или моральным качествам отдельных лиц, оказавшихся в положении монополистов. Суть дела в типичных рациональных реакциях на объективно складывающиеся ограничения и стимулы. Именно такие реакции лежат в основе доминирующих тенденций эконо­мического поведения, хотя, конечно, не всегда полностью опре­деляют поступки отдельного человека. Прослеживая зависимости между условиями общественного выбора и его исходами, можно, с одной стороны, полнее объяс­нять и точнее прогнозировать ситуацию в общественном секто­ре, а с другой — находить пути улучшения его институционально­го устройства. Общественный сектор: потребители и поставщики Рыночный механизм приводится в действие прежде всего не­совпадающими интересами продавцов и покупателей. И те и дру­гие в принципе стремятся максимизировать значения своих функ­ций полезности, оставаясь в пределах некоторых ограничений. Однако для продавца непосредственной целью выступает макси­мизация чистого денежного дохода, а ограничения задаются тем набором товаров и услуг, который он способен предложить по­требителям, тогда как цель покупателя состоит в получении наи­более устраивающего его набора благ, а ограничение — денежная сумма, которой можно распорядиться. Именно различие экономических ролей делает возможным взаимодействие и определяет его природу и динамику. Чтобы понять, как функционирует рынок, надо прежде всего зафикси­ровать тот факт, что участники рыночных процессов — не просто индивиды со свойственными им разнообразными намерения­ми и чертами характера, а носители этих институционально оформленных ролей. Тем самым из всего многообразия моти­вов, влияющих на человеческие поступки, выделяются устой­чивые интересы, формирующие логику экономического пове­дения. Аллокация и перераспределение ресурсов общественного сек­тора происходят главным образом не на рынке, а в сфере госу­дарственной власти. Поэтому различия ролей и соответствующих интересов здесь связано в первую очередь с положением индивидов в системе политических институтов, которое определяет спо­собы и степень влияния на позицию государственных органов. Рядовой потребитель общественных благ выражает и защи­щает свои интересы в качестве избирателя. В демократическом государстве позиция избирателей, вообще говоря, является ре­шающей, подобно тому как рыночная система в принципе обес­печивает приоритет запросам потребителей. Известно, однако, что влияние потребителя на производство частных благ в рыноч­ной системе зависит от распределения доходов, а также от нали­чия монополий и других изъянов рынка. Точно так же, когда речь идет об общественном секторе, конкретные особенности политического устройства способны существенно ограничивать воздействие тех или иных групп потребителей общественных благ на масштабы и структуру их поставки, а также на перераспреде­лительные процессы. Если же политическая демократия отсутст­вует, общественный сектор оказывается, по сути, вне сферы не­посредственного воздействия большинства потребителей его ус­луг. Избиратель обнаруживает свои предпочтения с помощью ме­ханизма голосования. Находящиеся в распоряжении избирателя ресурсы — это не только его собственное право голоса, но также возможности, связанные с участием в различных организациях, проведении и финансировании политических кампаний. Эти воз­можности в свою очередь обусловлены распределением доходов, свободного времени и других ресурсов, а их использование — сте­пенью заинтересованности индивида в принятии того или иного решения. Если бы все избиратели были одинаково заинтересова­ны в исходе каждого голосования и при этом заранее имели бы сформировавшиеся позиции по каждому вопросу, проведение кампаний вряд ли имело бы смысл. Для общественного выбора характерны способность и стремление одних потребителей сущест­венно влиять на решения других. Частные блага каждый приобретает для себя. Покупки, осу­ществляемые другими потребителями, не оказывают в условиях нормально функционирующего рынка существенного воздейст­вия на значение функции индивидуальной полезности. Точнее говоря, воздействие опосредуется ценовым механизмом: с увели­чением рыночного спроса цена, как правило, увеличивается. Поэ­тому каждый покупатель, при прочих равных условиях, заинтере­сован, чтобы предпочтения других людей не совпадали с его соб­ственными. Однако обычно он не имеет ни возможности, ни осо­знанного желания ограничивать спрос, предъявляемый другими потребителями. В отношении общественных благ все обстоит иначе. Поскольку их поставка финансируется совместно, каждый потребитель за­интересован, чтобы его предпочтения в максимальной степени разделялись другими и, используя политические институты, мо­жет добиваться широкой поддержки своей позиции. Наибольшей активности, очевидно, следует ожидать от тех, чья субъективная готовность платить за общественное благо выше. В то же время они не заинтересованы демонстрировать, что, при прочих рав­ных условиях, согласились бы взять на себя повышенную по срав­нению с другими долю затрат. Покупатель частного блага стремится получить наиболее пол­ную информацию о его потребительских свойствах и альтерна­тивных возможностях его приобретения. Но тот же индивид, дей­ствуя в качестве избирателя, редко затрачивает усилия, чтобы детально оценить, какие именно общественные блага, в каком количестве и при каких издержках он получит, проголосовав за того или иного кандидата. В обоих случаях потребитель поступа­ет рационально. В самом деле, он в состоянии эффективно ис­пользовать любую дополнительную информацию, касающуюся частных благ, но, когда речь идет об общественном благе, более точный выбор отдельного индивида не гарантирует соответствую­щий исход общественного выбора. Пусть обладание дополнительной информацией позволяет потребителям экономить при заключении сделки 5% затрат в рас­чете на единицу полезного эффекта. Если предстоит покупка то­вара стоимостью свыше 1 млн руб., потребителю имеет смысл затратить усилия, время и деньги, эквивалентные сумме 50 тыс. руб., чтобы, получив исчерпывающую информацию, сделать обо­снованный выбор. Теперь представим себе, что 100 млн избира­телей принимают решение о производстве общественного блага стоимостью 1 трлн руб., причем каждому из них предстоит для этого уплатить налог в 10 тыс. руб. Допустим, что, как и в предыду­щем случае, имеется возможность сэкономить 5% суммы, если располагать дополнительной информацией. Потенциальная эко­номия составляет, очевидно, 50 млрд. руб., или 500 руб. в расчете на одного избирателя. Пусть для получения адекватной информации нужно затра­тить усилия, время и деньги, эквивалентные 40 млрд. руб. Для всех налогоплательщиков в совокупности эти затраты были бы оправданными. Однако для отдельного налогоплательщика было бы явно нерационально (да и вряд ли возможно) проводить за свой счет детальный анализ проекта, нанимать экспертов и т.п. Более того, даже если кто-то владеет соответствующей информацией, ему пришлось бы, по-видимому, затратить довольно зна­чительные усилия, чтобы сделать ее общим достоянием и разъяс­нить большинству избирателей, какое голосование в наибольшей степени отвечало бы их общим интересам. А без того, чтобы при­влечь на свою сторону большинство, не удалось бы реально по­влиять на решение, если оно принимается не индивидуально. Между тем потенциальный выигрыш отдельного налогоплатель­щика незначителен, так что он, действуя рационально, то есть максимизируя значение своей функции полезности, скорее всего проявит пассивность. По-иному способны вести себя главным образом те, кем движет либо исключительно сильная альтруисти­ческая мотивация, либо специальный интерес (последнее отно­сится, например, к владельцам предприятий, которые могли бы получить существенный выигрыш от принятия альтернативного проекта). Итак, довольно часто возникают ситуации, когда с точки зре­ния индивидуальных интересов не представляется рациональным предпринимать существенные усилия для получения информа­ции, которая, возможно, способствовала бы более обоснованно­му общественному выбору. В этом состоит феномен рационально­го неведения избирателей. При прочих равных условиях оно про­является тем сильнее, чем больше число участников выбора. Причина рационального неведения состоит в том, что выго­ды от уточнения решения рассредоточиваются в обществе, так что индивиду, который берет на себя издержки, связанные с по­лучением и распространением информации, достается лишь не­большая часть выигрыша (в нашем примере одна стомиллион­ная). За рациональным неведением стоит проблема «безбилетни­ка». Информация, касающаяся общественных благ, сама являет­ся общественным благом. Затраты на ее получение зачастую оп­равдывают себя, лишь когда они предпринимаются в рамках кол­лективного действия. А его организация в свою очередь требует затрат. Если государство не снабжает избирателей достаточно полной информацией, каждый из них в отдельности вряд ли станет восполнять пробелы. При определенных условиях избиратель способен не только демонстрировать рациональное неведение, но и сознательно скры­вать свои предпочтения. Предположим, что сделана попытка до­стичь равновесия Линдаля, непосредственно увязав налогообло­жение каждого из граждан с мерой его индивидуальной заинте­ресованности в получении конкретных общественных благ. Тог­да, по замыслу, тот, для кого благо представляет большую полез­ность, должен, при прочих равных условиях, платить более высокий налог. Следует ожидать, что в подобной ситуации многие стали бы вести себя как «безбилетники». Они воздержались бы от проявления заинтересованности в общественных благах, надеясь на то, что ее проявят (и, соответственно, уплатят налоги) другие граждане. Нежеланием тратить много времени и сил на детальное озна­комление с вопросами, решение которых в любом случае зависит не только от данного индивида, объясняется также незаинтере­сованность большинства избирателей в частом проведении рефе­рендумов и внимательном изучении предвыборных программ. Непосредственное активное участие рядовых налогоплательщи­ков в повседневном решении конкретных проблем обществен­ной жизни характерно, как правило, лишь для сравнительно не­больших локальных сообществ, где влияние каждого отдельного избирателя ощутимо. Так обстояло дело, например, в античных полисах или средневековой Новгородской республике. Редко доверяя другим лицам приобретать для него обычные товары и услуги, индивид в то же время предпочитает уполномо­чивать парламентариев, членов муниципалитетов и т.п. прини­мать решения, касающиеся общественных благ и общественного сектора. Дело отнюдь не в том, что такие решения не столь зна­чимы: в общественном секторе расходуется, как правило, не ме­нее трети всех средств общества. Причина в том, что природа общественного выбора ограничивает способность отдельного лица влиять на его исход. Обычно потребители общественных благ, действуя в роли из­бирателей, непосредственно определяют не конкретные размеры налогов, особенности оборонных и образовательных программ и т.п., а лишь состав органов власти. Поэтому в результатах вы­бора как бы растворяются не только предпочтения конкретного индивида, но и позиции большинства, касающиеся отдельных во­просов развития общественного сектора. Голосуя на выборах, избиратели приобретают общественные блага «в едином пакете». Формировать такие «пакеты», предлагать их избирателям в фор­ме предвыборных программ, а затем принимать детальные реше­ния, в частности утверждая бюджет, и контролировать их испол­нение — функция профессиональных политиков. Они выступают посредниками между избирателями и обще­ственным сектором. Даже самый добросовестный политик не может ограничиться сбором пожеланий избирателей, касающих­ся общественных благ; он должен интерпретировать эти пожела­ния и, более того, взять на себя ответственность, с одной сторо­ны, за их конкретизацию, а с другой - за определение некоторой обшей линии. Ведь предпочтения потребителей общественных благ не только не совпадают друг с другом, но и несут на себе отпечаток рационального неведения и редко отличаются чет­костью. Политиков, предлагающих «пакеты» решений, относящихся к общественным благам, принято уподоблять предпринимателям, поставляющим потребителям частные блага. Чтобы преуспеть в своих сферах, и те и другие вынуждены ориентироваться на конъ­юнктуру. Рациональное поведение предпринимателя предпола­гает максимизацию прибыли, рациональное поведение политика — стремление полунить как можно больше голосов избирателей. Отдельный политик способен в той или иной мере противо­стоять конъюнктуре в силу своих убеждений, личных пристрас­тий, долговременных планов или просто недостаточной инфор­мированности. Однако, подобью тому как максимизация прибы­ли представляет собой доминанту предпринимательской актив­ности (притом что, по-видимому, ни один конкретный предпри­ниматель не использует исчерпывающим образом резервы увели­чения прибыли), борьба за голоса избирателей — это общая тен­денция политической жизни в демократическом государстве. В политике, как и на рынке, происходит своего рода естественный отбор, и те, кто не хотят или не способны адаптироваться к конъ­юнктуре, вытесняются конкурентами. В принципе это соответствует интересам потребителей (изби­рателей). Однако в зависимости от того, как проявляется конъ­юнктура и происходит процесс адаптации, различные интересы могут реализовываться не в одинаковой степени. Значение име­ют, например, частота и способы проведения выборов, процеду­ры определения победителей и т.п. Так, если выборы проводятся ежегодно, маловероятно принятие непопулярных мер, сокраща­ющих текущее потребление, но способствующих стабильному эко­номическому росту и развитию общественного сектора в буду­щем. Если интервал между выборами очень велик, избиратели во многом утрачивают влияние на общественный сектор. Реализация политических решений и фактическая поставка общественных благ потребителям зависят от работы государст­венного аппарата. Его служащие являются работниками общест­венного сектора. Рациональное поведение любого работника пред­полагает заинтересованность в повышении заработной платы. Это, разумеется, касается и государственных служащих. В то же время каждое звено государственного аппарата, точнее, его руководи­тели и работники, заинтересованы иметь в своем распоряжении как можно больше разнообразных ресурсов для решения задач, которые ставят перед ним политики, и вместе с тем определенную сво­боду в истолковании этих задач. Механизм голосования Как избиратели, так и члены представительных органов при­нимают решения с помощью голосования. Более того, совеща­ние, проводимое в органе исполнительной власти, также подра­зумевает своего рода подачу голосов за различные варианты ре­шения. Другой вопрос, что голоса участников в этом случае не­равноценны, но то же имеет место, например, на собрании акци­онеров корпорации, если один из них имеет контрольный пакет акций. Голосование — достаточно универсальная модель коллектив­ного принятия решений. Весомость каждого голоса, порядок их подачи и способ подведения итогов могут влиять на исход голо­сования не меньше, чем разброс мнений среди его участников. Какие налоги и бюджетные программы будут одобрены, не в пос­леднюю очередь зависит от процедуры, с помощью которой на основе разнообразных индивидуальных предпочтений определя­ется точка зрения, получающая признание в качестве позиции всего общества. Смысл процедуры состоит в том, чтобы, с одной стороны, адекватно выявить имеющиеся предпочтения, а с другой -- по мере возможности их согласовать. Применительно к частным благам аналогичные задачи решаются с помощью механизма спро­са-предложения. Механизм голосования — это, помимо прочего, применяемый на практике инструмент определения совокупного спроса на общественные блага. Способность механизмов голосо­вания справляться с подобного рода задачами имеет, очевидно, немалое значение для использования ресурсов в общественном секторе. Решения, как правило, принимаются большинством голосов. Однако в соответствии с процедурой может быть достаточно от­носительного большинства или требоваться абсолютное; иногда для утверждения проекта необходимо квалифицированное боль­шинство; имеются примеры решений, для принятия которых тре­буется общее согласие (отсутствие голосов против) и т.д. Обычно при голосовании действует принцип: один человек — один голос, но и из этого правила бывают исключения. В прошлом избира­тельное право зачастую обусловливалось имущественным цензом, а в некоторых странах по сей день существует ценз оседлости. Каким тенденциям, непосредственно затрагивающим обществен­ный сектор, дают импульс те или иные особенности процедуры определения большинства? Чем большая дом голосов необходима для принятия решения, тем, при прочих равных условиях, менее вероятны частые и глубокие из­менения в общественном секторе. Так, если для введения либо от­мены налога требуются две трети голосов, налоговая система об­наруживает большую стабильность, чем если процедура допуска­ет принятие решений простым большинством. Развитие общественного сектора, как и всей экономики, инер­ционно. Решения, касающиеся бюджетных вопросов, как прави­ло, подразумевают наличие ранее сложившихся тенденций и имеют своей целью их корректировку. Даже при подготовке таких круп­ных мероприятий, как приватизация или национализация, прак­тически значимы не столько конечные идеальные цели, сколько конкретные темпы, масштабы и методы изменения исходной си­туации. Если не удается в рамках принятой процедуры одобрить ни один из обсуждавшихся проектов, это на деле не приводит ни к исчезновению общественного сектора (хотя, например, несвое­временное утверждение бюджета может нанести ему урон), ни к резкой смене приоритетов. Скорее закрепляется статус-кво. Точ­но так же, если не принимается ни один из вариантов нового законодательства, обычно сохраняют силу законы, одобренные ранее. При одном и том же распределении мнений сторонники суще­ствующего положения вещей имеют тем большее преимущество, чем большее единодушие требуется для принятия решения. По­скольку принятие решений на основе общего согласия соответст­вует принципу Парето, существует внутренняя взаимосвязь между этическим либерализмом, неприятием радикальных изменений и поддержкой процедур, предполагающих более жесткие требования, чем достижение относительного большинства. В то же время ради­кальная приверженность быстрым изменениям обычно предпола­гает признание приоритета активного меньшинства перед большин­ством. Иногда такой приоритет обусловливается несовпадением фактических предпочтений большинства с его подлинными ин­тересами, однако подобное допущение в свою очередь вступает в конфликт с принципом суверенитета потребителя. Признание позиции большинства точкой зрения всего обще­ства в целом соответствует утилитаристской установке и готов­ности к умеренным изменениям. Принцип один человек — один голос несет на себе отпечаток эгалитаризма. Право всех граждан, включая освобожденных от налогов, на равных участвовать в принятии решений, касающих­ся общественного сектора, воспринимается ныне как естествен­ное. Но исторически оно существовало далеко не всегда, и нет вполне объективных аргументов, которые позволяли бы безого­ворочно доказать, что для этого сектора неприемлемы, напри­мер, принципы голосования, характерные для акционерных об­ществ. Рассматриваемый принцип имеет в конечном счете эти­ческую природу, а потому не может быть ни доказан, ни опро­вергнут с помощью аргументов, типичных для экономической науки. Итак, на общественный выбор влияет не только распределе­ние предпочтений между голосующими, но и процедура приня­тия решений, причем она не является этически нейтральной. Одна и та же процедура и принимаемые на ее основе решения могут оцениваться одними людьми как справедливые, а другими — как несправедливые. Нельзя однозначно определить, кто в подобном случае прав, но можно и нужно улавливать связь между особен­ностями процедуры и тем, какие аллокационные и перераспре­делительные решения она делает наиболее вероятными. Способность механизма, с помощью которого принимаются коллективные решения, обеспечивать результативный выбор при любом сочетании индивидуальных предпочтений относится, оче­видно, к числу его важнейших свойств. Это свойство называется универсальностью. При сравнении вариантов изменений иногда используются неуниверсальные процедуры, и если ни одна из альтернатив не получает поддержки, сохраняется статус-кво. Од­нако это возможно лишь потому, что статус-кво само играет роль неявно присутствующей альтернативы, причем фактически для ее одобрения обычно требуется меньше голосов, чем для приня­тия других. В общем случае неуниверсальные процедуры непри­емлемы. Между тем при наличии двух альтернатив любой критерий выбора, более жесткий, чем правило простого большинства, не является универсальным. Так, если из двух кандидатов на госу­дарственную должность избранным считается тот, кто набрал не менее двух третей голосов, выборы могут оказаться безрезультат­ными. Строго говоря, даже простое большинство может не до­стигаться, если число голосующих четно или если допустимо воз­держаться от голосования. На практике же приходится иметь дело со множеством аль­тернатив, и обеспечение абсолютного большинства голосов в поль­зу одной из них зачастую сомнительно. Когда речь идет о реше­ниях, затрагивающих общественный сектор, число подразумеваемых альтернативных вариантов его развития, по сути, бесконеч­но. Так, если предлагаются два варианта снижения налогов: на 10 и 12%, всегда можно поставить вопрос, не будет ли предпочти­тельнее третий вариант, предусматривающий снижение на 11%. Коль скоро альтернатив много, допустимо использовать, например, критерий относительного большинства или поэтапно отсекать варианты, поддерживаемые наименьшим числом голо­сующих. Любой из таких подходов в конечном итоге эквивален­тен некоторой процедуре последовательного сопоставления пар альтернатив. Скажем, если есть четыре альтернативы: а, b, с, d, то сначала можно сравнить а и b, а затем то решение, которое получит большую поддержку, следует сравнить с c и т.д. Опреде­ление относительного большинства фактически предполагает попарное сравнение числа голосов, поданных за каждую альтерна­тиву. Естественно ожидать от процедуры полноты, то есть способ­ности обеспечить сравнение любой возможной пары альтернатив и признание одной из них превосходящей другую либо равно­ценной. Способно ли появление дополнительных вариантов, в том числе не получающих широкой поддержки, изменить исход вы­бора между двумя первоначально существовавшими альтернати­вами? Имеет ли значение порядок, в котором альтернативы срав­ниваются? За подобными вопросами стоит более общая пробле­ма, которая заключается в следующем. Можно ли найти универ­сальную процедуру, обеспечивающую устойчивые результаты кол­лективного выбора для любых наборов альтернатив и индивиду­альных предпочтений участников? Разумеется, коль скоро существуют конфликты интересов, как правило, не удается находить решения, полностью удовлетворяю­щие всех. Однако и равновесные цены на частные блага не обя­зательно всех устраивают, тем не менее состояние равновесия в условиях совершенной конкуренции обладает известными свой­ствами, в силу которых именно его естественно считать выраже­нием баланса несовпадающих интересов. На вопрос, можно ли сконструировать универсальный механизм, позволяющий мно­жеству людей с несовпадающими предпочтениями последователь­но и непротиворечиво осуществлять индивидуальный выбор част­ных благ на основе «голосования рублем», есть основания дать положительный ответ: таким механизмом является рынок совер­шенной конкуренции. Делая этот вывод, мы, очевидно, отвлека­емся от того, как распределены денежные средства между инди­видами и какие причины мешают в полной мере реализовать преимущества такого механизма на практике. Однако сама тео­ретическая возможность рыночного согласования предпочтений, в рамках которого ни одно из них не игнорируется (хотя они и получают разный вес в зависимости от платежеспособности), имеет принципиальное значение. Достижимо ли нечто подобное в сфе­ре нерыночного совместного (коллективного) выбора? Рациональный коллективный выбор Ситуация, в которой устойчивый коллективный выбор не­осуществим, описывается, в частности, известным парадоксом го­лосования. Допустим, что есть три равные по величине группы избирателей или фракции парламента (I, II и III), которым пред­стоит сделать выбор из трех альтернатив, одна из которых — это, например, снижение налогов (Н), другая — увеличение расходов на оборону (О), а третья — расширение программы охраны здо­ровья (3). В табл. 4.1 представлены два из возможных профилей предпочтений. Профилем предпочтений называется описание того порядка, в котором участники выбора ранжируют имеющиеся альтернативы. Таблица 4.1 Первый вариант Второй вариант I: Н,О,З Н, 0,3 I: Н, О, З II: О,Н,З II: О, З, Н III: Н,З.О III: З, Н, О В первом варианте группа I более всего предпочитает сниже­ние налогов, менее высоко ценит усиление обороны и еще ниже — развитие здравоохранения; для группы II оборона стоит на пер­вом месте, снижение налогов на втором, а здравоохранение на третьем, для группы III важнее всего снижение налогов, потом здравоохранение, а оборона наименее привлекательна. В каком бы порядке ни ставились на голосование альтернативы Н, О, З, поддержку получит Н. Например, если сначала сравниваются О и З, то голосами I и II поддержку получает О, а затем при сравне­нии О и Н победа достанется Н за счет голосов I и III. Тот же результат будет достигнут, если сначала сопоставляются О и Н либо Н и З. Альтернатива Н будет выбрана и если решение при­нимается каким-либо иным способом (но с сохранением прин­ципа большинства), например, если сначала отсекается наименее популярная альтернатива (ею в данном случае окажется З), а по­том сопоставляются две оставшиеся. Однако если профиль предпочтений соответствует второму варианту, возникает циклическое голосование, которое и составля­ет содержание парадокса. Если во втором варианте сравниваются Н и О, голосами I и III предпочтение отдается Н. На следующем шаге при сравнении Н и З поддержку получает З за счет голосов II и III. Однако если сравнить З и О, то преимущество достанет­ся отвергнутой в самом начале альтернативе О, после чего новый цикл сравнений приведет все к тем же неустойчивым результа­там. В данном случае предпочтения не являются транзитивными: сначала альтернатива Н признается лучшей, чем О, затем З — лучшей, чем Н; транзитивность предполагала бы, что З лучше О, но это не так. При нетранзитивных предпочтениях процесс вы­бора может продолжаться бесконечно, не обеспечивая устойчи­вого исхода. Если же процедура предусматривает остановку, например, после первого цикла, то возможны два случая. Либо порядок, в котором сравниваются альтернативы, выбирается случайным об­разом, и тогда результат выбора произволен, иными словами, он может оказаться разным при одном и том же распределении мне­ний и ни один из вариантов не будет иметь преимуществ перед другими. Либо порядок сравнений (в более общем случае — по­вестка дня) контролируется одним из участников (или одной из коалиций), и тогда этот участник в состоянии добиться результа­та, который он предпочитает, то есть результат поддается мани­пулированию. В обоих случаях процедуру трудно признать рацио­нальной. Рациональным принято называть выбор, для которого характерны одновременно полнота и транзитивность. Индивидуальный потре­бительский выбор, вообще говоря, рационален: по отношению к любым двум товарам индивид способен либо предпочесть один другому, либо признать их равноценными, а если из трех товаров первый обладает большей индивидуальной полезностью, чем вто­рой, а второй — большей, чем третий, то полезность первого для индивида не ниже, чем третьего. Именно в силу рациональности потребительского выбора покупатель способен, посещая магазин, принимать устойчивые решения, а спрос на частные блага подда­ется упорядочению. Парадокс голосования показывает, что общепринятый под­ход к осуществлению коллективного выбора, базирующийся на принципе большинства, не обеспечивает рациональности, во вся­ком случае при некоторых профилях предпочтений. Иными сло­вами, требование рациональности несовместимо для него с тре­бованием универсальности. Нельзя ли пожертвовать требованием универсальности (то есть применимости ко всем мыслимым профилям предпочтений), выбирая процедуру, пригодную для принятия рациональных ре­шений, которые касаются общественного сектора? Существует ли какой-либо принцип, пусть непохожий на правило большин­ства, который позволял бы выполнить как условие рациональ­ности, так и условие универсальности? При ответе на первый вопрос ясно, что если в данном кон­кретном обществе сложился консенсус по наиболее принципи­альным проблемам и расхождения взглядов в целом не очень ве­лики, то такое общество фактически не нуждается в универсаль­ной процедуре, и вероятно, что правило простого большинства будет обеспечивать в нем достижение устойчивых результатов кол­лективного выбора. Однако, когда речь идет о менее однородных обществах, особенно переживающих процессы глубоких измене­ний, а также о решении проблем перераспределения, близость позиций маловероятна. Тем не менее рациональный коллективный выбор возможен, если рассматриваемые альтернативы удается упорядочить таким образом, что у каждого из участников имеется наиболее жела­тельная альтернатива, до достижения которой индивидуальные оценки данного участника не убывают, а после достижения - не возрастают. Иными словами, индивидуальные оценки располага­ются по линии, имеющей не более одной вершины (рис. 4-1). У каждого из участников могут быть свои «одновершинные линии» и наиболее предпочитаемые альтернативы, однако доказано, что, если профили предпочтений отвечают указанному условию, всег­да найдется процедура, приводящая к коллективному решению, которое не будет произвольным или подверженным манипулиро­ванию. Рис. 4-1. Некоторые варианты «одновершинного» упорядочения альтер­натив. А — альтернативы (например, величина общественных расходов), U— значение индивидуальной функции полезности. На деле наличие одной вершины естественно, когда индивид определяет свою позицию по отношению к отдельному общест­венному благу. Но если голосование проводится по целым «паке­там» решений, а выбор приобретает многокритериальный харак­тер, одновершинное упорядочение не всегда достижимо. Следо­вательно, для обычных выборов представительных органов не обязательно существует такая процедура голосования, которая при любом практически возможном распределении индивидуальных предпочтений обеспечивала бы устойчивый результат. Иногда «пакеты» могут создаваться неявным образом. Пусть, например, относительно состоятельный индивид решает, какой уровень общественных расходов на образование для него прием­лем. Поскольку расходы производятся за счет налогов, он, по сути, принимает во внимание два разных критерия: масштаб и качество образовательных программ, с одной стороны, и уровень налогообложения, с другой. Наиболее предпочтительным для него может оказаться сравнительно низкий уровень расходов на об­щественные школы (рис. 4-2), соответствующий низким нало­гам, поскольку лично он способен приобретать для своих детей услуги частной школы. В этом случае он принимает во внимание преимущественно второй критерий. Но если общественные рас­ходы (а с ними и налоги) независимо от позиции данного инди­вида, окажутся высокими, у него может найтись своего рода ре­зервный вариант действий. Учитывая, что с ростом затрат на общественные школы каче­ство обучения в них улучшается, а с увеличением налогов у инди­вида остается меньше свободных средств, он может при уровне расходов отказаться от услуг частной школы. Теперь уже он непосредственно заинтересован в дальнейшем повышении качества работы общественных школ, а потому может выступить за увеличение расходов до величины которой соответствует вто­рая вершина на рис. 4-2. Рис. 4-2. Отношение индивида к расходам на образование. Е- величина расходов, U- значение индивидуальной функции полезности. Итак, процессы принятия коллективных решений в рамках ре­ального общественного выбора не всегда можно свести к ситуаци­ям, когда предпочтения индивидов поддаются «одновершинному» упорядочению. Приходится поэтому возвратиться к вопросу о со­вместимости рационального выбора с универсальностью проце­дуры. Ответ дает теорема о невозможности, доказанная К. Эрроу. Согласно теореме, не существует процедуры, которая отвеча­ла бы одновременно двум указанным требованиям и двум другим условиям, также представляющимся естественными, если только отсутствует «диктатор», иными словами, если ни один индивид не имеет права единолично принять окончательное решение не­взирая на мнения остальных. Формулировка теоремы Эрроу и схема ее доказательства даны в приложении. Говоря упрощенно, теорема о невозможности обнаруживает, что при любой процедуре выбора, если он на деле является коллек­тивным (отсутствует «диктатор»), могут найтись такие профи­ли предпочтений, для которых не существует устойчивого, не под­верженного манипулированию исхода голосования. С этой точки зрения коллективный выбор более уязвим, чем индивидуальный. Отсутствие коллективного решения, которое не было бы произвольным или манипулируемым, тем вероятнее, чем значительнее, во-первых, несходство индивидуальных позиций и конфликты интересов и, во-вторых, разнородность вопросов, явно или неявно заключенных в одном «пакете», и множественность применяемых критериев. Медианный избиратель и коалиции Рационально действующий политик стремится обеспечить себе поддержку возможно большего числа избирателей. Ее удается найти, как правило, придерживаясь центральной части полити­ческого спектра. Рис. 4-3 Пусть имеется некоторая совокупность альтернатив, располо­женных на одной шкале (рис. 4-3). Это могут быть, например, разные величины совокупных бюджетных расходов или парамет­ры какой-либо конкретной бюджетной программы. Допустим, что обозначенные буквами точки отмечают альтернативы, каж­дая из которых наиболее предпочтительна для одного из семи голосующих индивидов (или семи одинаковых по численнос­ти групп избирателей). Если из трех политиков один защища­ет альтернативу А, второй Д, а третий Г, то на выборах, прово­димых в несколько туров (вариант попарного сравнения), первый окажется явно неконкурентоспособным, а второй в конечном сче­те уступит третьему. Преимущество третьего политика в том, что его позиция со­впадает с точкой зрения медианного избирателя, по обе стороны от которого на шкале находится по равному числу альтернатив, поддержанных другими избирателями. Заметим, что позиция ме­дианного избирателя не обязательно расположена точно в центре шкалы; важно, чтобы он занимал срединное положение среди участников голосования. В этом случае ему обеспечена возмож­ность коалиции по крайней мере с половиной остальных избира­телей, а значит, одобренная им альтернатива получит большин­ство голосов. В самом деле, при сравнении Г с Д все, кто находятся «левее» Г (это сторонники позиции А, Б, В), поддержат Г, а при сравне­нии Г с А в коалицию с «медианным избирателем» вступят все, кто находятся от него «справа» (Д, Е и Ж) и, быть может, также Б и В. Последнее уже зависит от соотношения «расстояний» по шкале от этих точек до А и Г. Определяющая роль «медианного избирателя» — реальная и весьма важная тенденция политической жизни и развития обще­ственного сектора. Особенно она заметна в стабильных, сравнительно однородных обществах. Для них характерны, в част­ности, поочередные победы на выборах двух-трех умеренных партий, программы которых расходятся примерно в тех же пре­делах, в каких могут колебаться предпочтения «медианного из­бирателя». Отмечая существенное значение этой тенденции, следует вмес­те с тем поставить вопрос, почему ориентация на «медианного избирателя» не полностью предопределяет исход голосований на практике. Дело прежде всего в том, что при оценке предвыбор­ных программ и документов, выносимых на референдумы, исче­зает возможность расположить варианты на единой шкале и ука­зать медианную позицию, поскольку фактически речь идет о «па­кетах» решений и многокритериальном выборе. Вернемся к описанному выше парадоксу голосования. Пусть имеется профиль предпочтений, представленный в правой части табл. 4.1, и две партии, борющиеся за голоса избирателей. Найти устойчивую медианную позицию невозможно, поскольку аль­тернатива Н отличается от З и О прежде всего по критерию общей величины бюджетных расходов, а З и О различаются совсем по другому критерию, а именно по направлениям расхо­дов. Допустим, что одна из партий решила объединить требования З и О и выступить за существенный рост бюджета, а вторая под­держивает требование снижения налогов. Исход голосования не ясен, поскольку вторая и третья группы избирателей готовы за­щищать решения, отвечающие их специальным интересам, но совместимость их позиций не очевидна. Так, избиратели третьей группы согласны участвовать в дополнительном финансировании здравоохранения, но укрепление обороны для них совершенно не привлекательно. Между тем «пакету», включающему З и О, по-видимому, соответствуют гораздо большие издержки, чем од­ной только альтернативе З. Поэтому не исключено, что третья группа предпочтет коалицию с первой. Все зависит, с одной сто­роны, от конкретных величин издержек, а с другой — от интен­сивности предпочтений. Вопрос в том, настолько ли сильно стрем­ление отстоять альтернативу З, чтобы платить за это еще и стои­мость О. Если альтернативы располагаются по одной шкале и имеется только один критерий выбора, конфигурация потенциальных ко­алиций предопределяется положением «медианного избирателя». Интенсивность предпочтений при этом не принимается во вни­мание, так как различия в интенсивности сами по себе предпола­гают по крайней мере еще одну шкалу. На ней могут откладываться, например, денежные суммы или время, которые каждый избиратель или группа готовы затратить ради утверждения своей позиции. Допустим, что избиратель, защищающий альтернативу Д (рис. 4-3), настолько заинтересован в ее победе, что согласен заплатить крупную сумму потенциальным партнерам по коали­ции или потратить эту сумму на пропаганду своих взглядов. Пусть при этом сторонник альтернативы В имеет слабо выраженное пред­почтение, которое можно изменить. Вероятна его коалиция со сторонником Д, в результате чего Г утрачивает медианное поло­жение. Предпосылка создания коалиции состоит в том, что альтер­нативы, расположенные на шкале АЖ, фактически рассматрива­ются избирателями не изолированно, а в более широком кон­тексте. Существенны способность и стремление не только высказы­вать, но и активно отстаивать свои предпочтения. Те участники коллективного выбора, которые не довольствуются собственным слабым влиянием на его исход, имеют возможность завоевывать сторонников. Существуют два основных пути решения этой задачи: во-пер­вых, повлиять на выбор тех, кто относительно индифферентен и проявляет рациональное неведение, и, во-вторых, обменяться голосами с теми, у кого имеются интенсивные предпочтения на другой шкале альтернатив. Первый путь чаще используется в от­ношении рядовых избирателей, второй находит применение во взаимоотношениях политически активных групп, парламентских фракций и т.п. Если вторая и третья группы в нашем примере активно стре­мятся добиться принятия О и З, они могут не тратить средства на убеждение друг друга, а договориться об обмене голосами. Тогда «пакет», состоящий из О и З, получит устойчивую поддержку. Заметим, что члены третьей группы, выступающей за разви­тие здравоохранения, вполне могут быть пацифистами. В этом случае их предпочтения на шкале оборонных расходов концент­рируются вблизи нулевой точки. Не исключено, что они не изме­нили бы своей позиции, даже если вторая группа, отстаивающая интересы обороны, затратила бы немалые средства на пропаган­ду или подкуп. Но предложение второй группы создать коалицию Для продвижения «пакета» принимается третьей группой, посколь­ку ее члены не видят другой возможности защитить программу поддержки здравоохранения. Иными словами, они жертвуют сво­ими предпочтениями на шкале оборонных расходов ради более интенсивных предпочтений на шкале расходов на здравоохране­ние. Аналогично ведет себя и вступающая с нею в коалицию вто­рая группа, с той разницей, что для нее приоритетны расходы на оборону. Условием обмена голосами является создание «пакетов» раз­нородных проблем и дифференцированная интенсивность пред­почтений, которые участники голосования проявляют по отно­шению к различным элементам «пакета». Каждый из путей завоевания сторонников связан с затрата­ми. Это очевидно, когда речь идет о привлечении относительно индифферентных индивидов. Однако и обмен голосами предпо­лагает, с одной стороны, трансакционные издержки (расходы на достижение соглашения и обеспечение его выполнения), а с дру­гой — издержки каждой из сторон коалиции, связанные с удовле­творением запросов другой стороны. Так, в рассмотренном при­мере активные сторонники оборонной программы соглашались вносить вклад в финансирование программы здравоохранения и наоборот. Группы специальных интересов и погоня за рентой Те, для кого характерны интенсивные однородные предпо­чтения, естественным образом объединяются в группы. Для каж­дой из таких групп одобрение поддерживаемого ею решения пред­ставляет собой коллективное благо. Как уже было показано, добро­вольное участие в усилиях, необходимых для достижения резуль­тата, тем вероятнее, чем компактнее и стабильнее группа и чем выше ее способность поощрять своих участников. Чем значи­тельнее безработица, тем труднее ожидать сплоченности от всех безработных, а объединение всех налогоплательщиков для систе­матического проведения акций в пользу общего снижения нало­гов гораздо менее вероятно, чем настойчивые скоординирован­ные действия узкой группы лиц или организаций, добивающихся для себя специальных налоговых льгот. Небольшие по размерам группы, отстаивающие специальные интересы, имеют еще одно преимущество. Такой группе легче добиться согласия на предоставление ей привилегии или льготы, поскольку связанные с этим затраты почти не ощутимы для дру­гих граждан. Ведь выгоды от реализации специального интереса концентрируются внутри группы, а издержки распределяются во всем сообществе. Следует иметь в виду, что выгоды в данном слу­чае не обязательно являются денежными. Однако улучшение по­ложения индивида или группы удобно представить как увеличе­ние денежных доходов, эквивалентное тем приращениям соот­ветствующих функций полезности, которые фактически имели место. Коль скоро, влияя на механизм голосования, группа добива­ется смещения исхода в свою пользу, это можно считать перерас­пределительным процессом. Очевидно, что, чем меньше группа, тем большие выгоды способен получить каждый из ее членов, обложив остальных граждан едва заметной «данью». Допустим, некто добивается льготы в размере 50% налога, обосновывая свое требование общественной значимостью выпол­няемых им функций. Если критерии значимости сформулирова­ны четко и ясно, причем на их основании льготу предполагается предоставить, например, 10% всех налогоплательщиков, осталь­ные вряд ли проявят безразличие при решении данного вопроса, поскольку для них это будет означать осязаемое перераспределе­ние налогового бремени. Но если критерии не очень ясны, носят специальный характер, а главное, под них подпадают, во всяком случае на первый взгляд, всего 0,01% налогоплательщиков, мож­но ожидать рационального неведения. В этом случае те, кто пре­тендуют на льготу, действуя в качестве организованной группы специальных интересов, вероятно, смогут добиться решения в свою пользу, особенно когда их предложения «упакованы» в достаточ­но многоаспектный «пакет», в целом привлекательный для боль­шинства голосующих. Если у нескольких небольших групп специальных интересов наиболее интенсивные предпочтения расположены на разных шкалах (то есть непосредственно не сталкиваются), они способ­ны к эффективным совместным действиям. Ведь каждая из групп, вообще говоря, заинтересована в увеличении «пакета», а вместе они могут затратить больше усилий и средств, чтобы обеспечить его одобрение. Такой коалиции активных групп интересов, мо­жет быть, даже легче сместить коллективное решение сразу по нескольким шкалам, чем по одной. Собственная активность и рациональное неведение осталь­ных дают группе интересов шанс повлиять на коллективное ре­шение, даже если оно принимается вне «пакета» (например, если бы предоставление льготы членам данной группы стало предме­том особого референдума). При наличии «пакета» этот шанс уве­личивается. Когда же данная группа, взаимодействуя с другими, сама участвует в формировании «пакетов», решения могут быть очень далеки от тех, которые получили бы поддержку медианных избирателей при поэлементном рассмотрении вопросов и отсут­ствии пропаганды, обмена голосами и т.п. Группы интересов зачастую концентрируют свои усилия на формировании нужной им позиции не столько самих избирате­лей, сколько органов власти. Это достигается за счет лоббирова­ния. Если оставить в стороне явные злоупотребления, смысл лоб­бирования состоит в том, чтобы разъяснять властям позицию со­ответствующей группы и приводить аргументы в ее защиту. Дело в том, что политические деятели и государственные слу­жащие не могут быть одинаково знакомы со всеми аспектами решаемых ими проблем. Более того, им, как и избирателям, свой­ственно рациональное неведение. Так, если член парламента из­бран преимущественно голосами сельских жителей, заинтересо­ван главным образом в их поддержке и занимается прежде всего аграрными вопросами, то, участвуя в голосовании, например, по поправкам к закону об авторском праве, он вряд ли станет де­тально изучать историю вопроса, преимущества и недостатки воз­можных вариантов решения и т.д. В результате парламентарий будет скорее всего подвержен влиянию лоббистов. Если это вли­яние не выходит за рамки распространения адекватной, пусть и односторонней, информации, оно менее опасно, чем, например, обмен голосами. Впрочем, одно не исключает другого, а лобби­рование не всегда укладывается в такие рамки. Коль скоро лоббирование получает распространение, оно ста­новится сферой конкуренции групп, которые отстаивают несо­впадающие, порой противоположные интересы. Каждая из групп вынуждена противопоставлять свои аргументы и методы влияния аргументам и акциям соперников. В принципе разнонаправлен­ные воздействия могут уравновешиваться. Но различия в актив­ности и сплоченности групп специальных интересов, а главное, в их ресурсных возможностях способны порождать заметные сме­щения позиций органов власти. Конкуренция групп интересов за влияние на властные струк­туры связана со значительными издержками. Так, численность одних лишь официально зарегистрированных лоббистов при Сенате США, составляющая в 1960 г. 365, увеличилась к 1992 г. до 40 тыс. (правда, фактически действовавших лоббистов было 7.6 тыс.). Только по вопросам, имевшим непосредственное отно­шение к здравоохранению, лоббированием занимались в США более 700 организованных групп. Расходование ресурсов с целью получить от государства ис­ключительные права и преимущества, приносящие их обладателям выгоды за счет других членов общества, принято называть погоней за рентой. Если, например, государство наделяет только одно предпри­ятие привилегией производить какой-либо товар, поставлять его армии или осуществлять его импорт, это предприятие превраща­ется с помощью государства в получателя монопольного дохода. Но поскольку претендентов на привилегию бывает много, между ними завязывается борьба за влияние на государственные орга­ны. Даже если эта борьба ведется в формах, не противоречащих законам и морали, она связана с затратами на лоббирование, рек­ламу, участие в политических кампаниях и т.п. При острой кон­куренции каждый из претендентов, реально рассчитывающих на победу, склонен увеличивать эти затраты до тех пор, пока они не становятся сопоставимыми с потенциальным выигрышем. В ито­ге не только эффект монополии как таковой, но и издержки борьбы между потенциальными монополистами по большей части пере­кладываются на потребителей товаров и услуг. Степень влияния групп специальных интересов, масштабы и формы их деятельности могут лимитироваться политической куль­турой общества и эффективным функционированием демокра­тических институтов. Вместе с тем реальная оценка конфигура­ции этих групп и их коалиций нередко помогает понять конкрет­ные изъяны государства и обнаружить резервы улучшения ситуа­ции в общественном секторе. 2. Исполнительские структуры. Изъяны государства. Взаимодействие избирателей и политиков, а также решения представительных органов обычно определяют лишь общие кон­туры стратегии развития общественного сектора. Ее/конкре­тизация и реализация - задачи исполнительных органов влас­ти. В непосредственном распоряжении этих органов в значи­тельной мере находится то законное право принуждения, ко­торое отличает государство от других субъектов рыночной эко­номики. В теории общественного выбора государственный аппарат и его служащих принято обозначать термином «бюрократия». В дан­ном случае не обязательно подразумеваются те заведомо негатив­ные ассоциации, которые связаны с этим термином в русском языке. В частности, отнюдь не предполагаются постоянные со­знательные отклонения от выполнения служебного долга. Одна­ко само положение бюрократии во многих случаях предопределяет выбор в пользу не самых эффективных из имеющихся аль­тернатив. В то время как предприниматели ориентируются преимуще­ственно на величину прибыли, которую можно точно оценить, и даже политические деятели имеют в конечном счете количест­венно определенные критерии успеха (победы на выборах), госу­дарственный аппарат занят выполнением разнородных, зачастую поддающихся не вполне однозначной интерпретации решений представительных органов. Выполнять эту миссию тем легче, чем больше ресурсов находится в распоряжении бюрократии. Вместе с тем четкие и универсальные критерии оценки результативности обычно отсутствуют. В силу самого статуса исполнительной власти и специализа­ции государственного аппарата служащие редко имеют дело не­посредственно с предпочтениями избирателей во всем их много­образии. Так, звенья аппарата, ответственные за развитие здра­воохранения, не могут и не должны соизмерять значимость вы­полняемых ими функций со значимостью работы оборонного или образовательного ведомства. Их задача — обеспечить как можно лучшее состояние здравоохранения, и даже в силу одной только искренней преданности делу служащие склонны добиваться уве­личения бюджетных расходов на эти цели. Но такое увеличение отвечает и их экономическим интересам, поскольку облегчает выполнение миссии, а в той мере, в какой речь идет о росте самого аппарата и повышении окладов, расширяет возможности их продвижения по службе и укрепляет материальное положе­ние. Аппарат исполнительных органов не только реализует приня­тые политические решения, но фактически участвует и в подго­товке большинства из них. При этом бюрократия проявляет свою заинтересованность в ослаблении ресурсных ограничений и не слишком жестком определении задач. Служащие специализиро­ванных государственных органов, подобно представителям групп специальных интересов, зачастую имеют значительные преиму­щества в информированности по тем конкретным вопросам, на которых сфокусировано их внимание. Это позволяет им в суще­ственной степени формировать мнения политиков. Нередко воз­никают неформальные коалиции между специализированными органами и группами интересов, отстаивающими принятие од­них и тех же решений. Бюрократия не заинтересована в конфликтах с активными группами специальных интересов. Положение государственных служащих, особенно высокопоставленных, зависит в конечном счете от одобрения политиков и общественности. При недоста­точной ясности и объективности критериев, по которым оцени­вается работа, основную опасность может представлять не столь­ко умеренное недовольство общим положением дел со стороны большинства, сколько настойчивая целенаправленная критика, пусть даже она выражает позицию заинтересованного меньшин­ства и сосредоточена на частностях. В то же время те органы и служащие, которые сумели заручиться симпатиями активных вли­ятельных групп, могут рассчитывать на их поддержку даже в слу­чае явного провала. Допустим, что предстоит выбор между двумя системами кон­троля за состоянием окружающей среды. Одна из систем несколько надежнее другой, но гораздо дороже. При этом ее отстаивает вли­ятельная группа интересов. Политики, принимающие решение, во многом полагаются на мнение служащих того государственно­го органа, который непосредственно отвечает за осуществление контроля. Трудно ожидать, что они выскажутся за более дешевый вариант. Экономия им практически ничего не принесет, а принятие дорогостоящего варианта может обеспечить, помимо прочего, увеличение штата данного органа и расширение его полномочий. В то же время собственные профессиональные интересы и убеж­дения, а также не желание брать на себя ответственность за воз­можные сбои более дешевой системы и стремление избежать кон­фликта с заинтересованной группой создают мощные стимулы поддержать первый вариант. Наряду со склонностью к расточительности для бюрокра­тии чаще всего характерно стремление к стабильности. Пред­приниматель зачастую готов пойти на риск и осуществлять кар­динальные изменения, поскольку, с одной стороны, он распо­ряжается собственными ресурсами, а с другой - результат пред­принятых усилий в случае успеха воплотится в его собственной прибыли. Государственным служащим, включая наиболее высокопоставленных, труднее предпринимать крупные инно­вации, поскольку они расходуют общественные средства и стес­нены инструкциями. Вместе с тем если нововведение прине­сет отдачу, эквивалентную, например, 1000 годовых окладов служащего, который его предложил, сам он скорее всего полу­чит лишь относительно скромную премию или очередную долж­ность. Чем больше преимущества бюрократии в информированнос­ти и ее реальное влияние на принятие политических решений, тем, при прочих равных условиях, вероятнее избыточные затраты ресурсов в общественном секторе и консервация неоптимальных вариантов его развития. Определенную заинтересованность в экономии и нововведе­ниях создает конкуренция между органами, выполняющими схожие или взаимозаменяемые функции. Каждый из них, стремясь расши­рить сферу своей компетенции и увеличить степень влияния, может искать наиболее эффективные решения. Конкуренция воз­никает, если, например, вопросами охраны окружающей среды в некоторой мере занимаются не только специализированные ор­ганы, но и органы здравоохранения. Однако оборотной стороной подобной конкуренции является нечеткое разделение полномо­чий и ответственности, а также и дублирование функций и свя­занные с ним издержки. Изъяны государства Изъян государства — это его неспособность обеспечить аллокационную эффективность и соответствие политики распределения принятым в обществе представлениям о справедливости. Концепция изъянов государства менее развита, чем теория изъянов рынка. Однако выделяются четыре группы факторов, негативно сказывающихся на выработке и реализации решений, основанных на общественном выборе. К первой относится ограниченность доступной информации. Здесь имеется прямая аналогия с информационными проблема­ми, возникающими в условиях рынка. Само по себе участие госу­дарства далеко не всегда позволяет решить эти проблемы. В ряде случаев общественный сектор лучше справляется с перераспре­делением информации (преодолением информационной асиммет­рии), чем с увеличением ее объема. Между тем каждое конкретное решение, прежде чем быть при­нятым, нуждается в анализе с точки зрения возможных потерь. Там, где не хватает объективных данных, позволяющих с достаточ­ной достоверностью прогнозировать результаты, следует, как пра­вило, воздерживаться от чрезмерного расширения зоны ответст­венности государства и экспансии общественного сектора. Вторая группа факторов - это неспособность государства пол­ностью контролировать реакцию контрагентов на его действия. Общественный сектор - лишь одна из составных частей рыноч­ного хозяйства. Действия государства, в том числе связанные с принуждением, вплетаются в сложную структуру взаимодействий между другими субъектами экономики. Государство не может и не стремится нейтрализовать их активность, оно лишь в некото­рой мере ее модифицирует. Но, следовательно, конечные резуль­таты начинаний, которые предпринимает государство, зависят не только от него самого. Помня, что государство в рыночной экономике заведомо не является .всесильным, удается избежать иллюзии, будто для лю­бого изъяна рынка существует такая форма государственного вмешательства, которая позволяет его полностью преодолеть, не вызвав побочных негативных последствий. Третья группа связана с несовершенствами политического про­цесса. Под воздействием обстоятельств, рассмотренных в данной главе, в частности рационального неведения избирателей, при­нятия произвольных и манипулируемых решений, влияния групп специальных интересов и погони за рентой, политика государст­ва отнюдь не всегда обеспечивает даже ту меру эффективности и справедливости, которая в принципе достижима на основе до­ступной информации и фактического влияния на рыночные про­цессы. Четвертая группа факторов касается ограниченности контроля над государственным аппаратом. Особенности положения и пове­дения бюрократии способны, как было показано, усиливать не­эффективность функционирования общественного сектора, в част­ности, вести к его чрезмерному разрастанию и неоправданному увеличению затрат. В силу изъянов государства на практике не удается обеспечи­вать равновесия Линдаля, а значит, при производстве общест­венных благ возникают потери эффективности. Очевидно, на­пример, что ограниченность информации, обусловленная, в част­ности, сокрытием предпочтений, препятствует достижению точ­ного соответствия между налогом и индивидуальной готовнос­тью платить за общественное благо. Сталкиваясь с конкретным изъяном рынка, экономист имеет основание поставить вопрос о целесообразности государственно­го вмешательства и использовании общественного сектора. Од­нако, поскольку существуют изъяны государства, целесообраз­ность вмешательства не столь очевидна, а выбор его оптималь­ных форм и методов не столь прост, как могло бы показаться на первый взгляд. В то же время не оправдана и противоположная крайность: наличие изъяна государства само по себе не предоп­ределяет однозначный выбор в пользу ничем не ограниченного действия рыночных сил, поскольку существуют изъяны рынка. Для реальной экономики, не укладывающейся в рамки эле­ментарных моделей, характерны ситуации, когда одновременно дают о себе знать и изъяны рынка, и изъяны государства, причем ослабить влияние одних зачастую удается, лишь усиливая влияние других. На практике редко встречаются идеальные решения. Одна­ко в любой ситуации важно выявлять все имеющиеся варианты действий. Варианты, предполагающие активное государственное вмешательство, помогают преодолевать изъяны рынка, но часто связаны с изъянами государства. Принимая политическое реше­ние, следует сопоставить экономические последствия тех и других, чтобы определить оптимальную форму и меру вмешательства. Даже если количественные сопоставления сделать не удается, самое общее представление о тех изъянах рынка и изъянах госу­дарства, которые имеют отношение к рассматриваемой конкрет­ной ситуации, позволяет многое прояснить и в ней, и в намечае­мых способах использования общественного сектора. Прежде всего отпадают заведомо неприемлемые варианты, базирующиеся на чрезмерно оптимистичной оценке возможностей либо рынка, либо государства. Обычно именно эти варианты внешне наиболее при­влекательны. Остальные варианты предстают в более реалисти­ческом свете, и расширяется информационная основа для их срав­нения. Экономика общественного сектора помогает, насколько это возможно, избегать как изъянов рынка, так и изъянов государства. Итак, если предметом общественного выбора становится ре­шение, не сводящееся к Парето-улучшениям (предполагающее широко понимаемое перераспределение), не всегда существует возможность сделать этот выбор одновременно рациональным и «недиктаторским». Ключевые понятия Общественный выбор Политическое решение Избиратель Политик Государственный аппарат Голосование Теорема о невозможности Медианный избиратель Интенсивность предпочтений Обмен голосами Рациональное неведение Сокрытие предпочтений Коллективное принятие решений Профиль предпочтений Циклическое голосование Рациональный выбор Группы специальных инте­ресов Лоббирование Погоня за рентой Изъяны государства Тема 5. Доходы общественного сектора. 1. Источники доходов общественного сектора государства. 2. Классификация налогов. 1. Основное отличие государства от других участников рынка в вопросах получения доходов. Налоговые доходы. Неналоговые доходы и их состав: доходы от использования имущества общественного сектора; финансовая помощь от других бюджетов; средства, полученные в результате применения мер правовой ответственности; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями. Безвозмездные перечисления. 2. Понятие налога. Прямые и косвенные, маркированные и немаркированные налоги. Пропорциональное, прогрессивное и регрессивное налогообложение. Налоговая система государства. Критерии оценки налоговых систем. Задания и вопросы. 1. В чем заключается основное отличие государства от других участников рынка в вопросах получения доходов? 2. Назовите основные виды доходов государства и дайте им количественную оценку (в долях от доходной части бюджета). 3. В чем сходство и в чем отличие государственных предприятий от предприятий частного сектора в вопросах получения и распределения прибыли от своей деятельности? 4. Раскройте понятие налога и его коренной признак. 5. Раскройте понятия прямых и косвенных налогов. 6. Раскройте понятия маркированных и немаркированных налогов. 7. В чем отличие пропорционального, прогрессивного и регрессивного налогообложения? 8. Что представляет собой налоговая система государства? 9. Назовите основные подсистемы налоговой системы государства. 10. К чему ведет уклонение от налогов с позиций экономики общественного сектора? 1. Источники доходов общественного сектора государства. Способность общественного сектора поставлять обществен­ные блага и осуществлять перераспределение зависит от дохо­дов, которыми он располагает. Обладая законным правом при­нуждения, государство имеет возможность извлекать доходы не только за счет реализации товаров и услуг на рынке, но и за счет налогообложения. Именно налоги — основная форма доходов современного государства, обеспечивающая его функциониро­вание. Говоря о доходах общественного сектора, необходимо преж­де всего определить их важнейшие виды и обсудить те требова­ния, которые целесообразно предъявлять к налоговой системе. Источники доходов Доходы общественного сектора складываются из налоговых поступлений, а также доходов принадлежащих государству пред­приятий и организаций. Налоги в данном случае понимаются широко. Они включают все виды доходов, аккумулируемых госу­дарством на регулярной основе с помощью принадлежащего ему пра­ва принуждения. Изучение специфики налоговых поступлений, их видов и способов формирования, влияния налогов на хозяй­ство и путей оптимизации налоговой системы относится к числу важнейших задач экономики общественного сектора. К неналоговым доходам относятся: 1. доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; 2. доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; 3. средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям и иные суммы принудительного изъятия; 4. доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления; 5. иные неналоговые доходы. Особо отметим доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Так, в их состав впервые включены доходы в виде части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов может оказываться в виде дотаций, субвенций и субсидий. Доходы государственных предприятий образуются в общем и целом на основе тех же закономерностей, что и доходы пред­приятий частного сектора. Если доля национализированных пред­приятий велика, их доходы во многом определяют финансовое состояние общественного сектора. Однако не все доходы госу­дарственных предприятий находятся в непосредственном распо­ряжении государственных органов. Коль скоро предприятие функ­ционирует по законам рыночной системы, его финансы обособле­ны от финансов государства. Оно самостоятельно выплачивает заработную плату, возмещает другие издержки и, как правило, инвестирует часть прибыли в собственное развитие. В той мере, в какой поведение предприятий определяется свободным действием рыночных сил, его принадлежность к об­щественному сектору проявляется главным образом в том, что чистая прибыль, причитающаяся собственнику, передается в бюд­жет. Конечно, государство, выступая в качестве собственника, способно повлиять на доходы предприятия, предписывая ему основные параметры затрат и выпуска, а также цены. Но для рыночной экономики такие действия государства в принципе не характерны и могут быть оправданы лишь постольку, поскольку они необходимы для удовлетворения потребностей в обществен­ных благах, а также для реализации перераспределительной по­литики. Все это предполагает издержки. Иными словами, либо при­надлежность конкурентоспособного предприятия к обществен­ному сектору не сказывается на его доходах (за исключением адреса, по которому перечисляется чистая прибыль), либо она обусловливает некоторые изъятия из потенциально достижимого максимального дохода. Это происходит, например, когда госу­дарство, заботясь о поддержании занятости, препятствует уволь­нению работников на принадлежащих ему предприятиях или когда оно берет в свои руки естественную монополию, устанавливая цены на уровне более низком, чем это сделал бы частный собст­венник. По сути, подобные действия представляют собой ис­пользование прерогатив государства не для извлечения доходов, а, напротив, для мобилизации средств в целях финансирования общественных благ и перераспределения. Если же речь идет о неконкурентоспособных предприятиях, субсидируемых государством, и о бюджетных учреждениях, то их расходы приходится полностью или частично финансировать либо за счет прибыльных предприятий общественного сектора, либо, чаще всего, за счет налогов. Как бы то ни было, нерыночные поступления этих предприятий и организаций представляют со­бой не чистые доходы общественного сектора, а трансферты, также сопряженные с издержками (потерями). Применить специфические возможности государства для того, чтобы повысить доходы предприятия по сравнению с уровнем, достижимым при свободном действии рыночных сил, значит осуществить принудительное перераспределение. Между тем интересы отдельного предприятия или их группы сами по себе не способны служить основанием для перераспределения ни при каком истолковании справедливости. Другой вопрос, что создание преимуществ для предприятия или организации иногда слу­жит инструментом и промежуточной стадией перераспредели­тельного процесса, от которого выигрывают некоторые слои на­селения. Однако в этом случае дополнительные доходы не оста­ются на предприятии. При прочих равных условиях доходы государственного пред­приятия тем позитивнее отражаются на доходах общественного сектора, взятого в целом, чем меньше рыночное поведение этого предприятия отличается от поведения его конкурентов, находя­щихся в частной собственности. Говоря упрощенно, если бы го­сударственное предпринимательство служило только способом пополнения казны, то наилучшей его формой была бы покупка акций высокодоходных частных компаний при минимальном вмешательстве в их оперативную деятельность. Конечно, произ­водство товаров и услуг в общественном секторе имеет, как пра­вило, другие доминирующие цели и связанные с ними особен­ности, которые будут рассматриваться, в частности, в главе один­надцатой. Но при анализе этих особенностей проблема государ­ственных доходов, оставаясь важной, все же не играет централь­ной роли. Когда же на первом плане находится именно эта проблема, экономист должен, не оставляя без внимания доходы государст­венных предприятий, в первую очередь анализировать налого­вую часть поступлений. Именно в ней в наибольшей степени проявляется специфика экономической роли государства. Фор­мирование этой части государственных доходов подчиняется осо­бого рода закономерностям, которые детально изучает теория общественных финансов. 2. Классификация налогов. Коренной признак налогов — их принудительный характер. С этой точки зрения к ним относятся не только те платежи, в названии которых присутствует слово «налог», например налог на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц и т.д. Налогами являются также таможенные пошлины, обяза­тельные отчисления в государственные внебюджетные фонды, например в пенсионный фонд, и т.д. Все эти платежи в совокуп­ности образуют налоговую систему. Широкое понимание налогов помогает уяснить единую при­роду и взаимозаменяемость многих из них. Так, общественное финансирование здравоохранения может осуществляться из бюджета за счет разнообразных налоговых поступлений либо из спе­циально созданного государственного фонда за счет целевых платежей в этот фонд. Каждый из вариантов имеет свои преиму­щества и недостатки. Однако выбор между ними удается сделать именно потому, что к обоим приложимы общие критерии как к альтернативным инструментам решения одной и той же задачи. В обоих случаях вводится обязательный платеж, в конечном сче­те покрываемый за счет населения, однако варианты различают­ся по конкретному кругу плательщиков, размеру издержек и це­лому ряду других характеристик, что и создает проблему выбора. В большинстве стран наряду с налогами, поступающими в бюджет и внебюджетные фонды, которыми располагает цент­ральное правительство, имеются налоги, поступающие в распо­ряжение региональных и местных властей. Обычно региональ­ные и местные представительные органы участвуют в установле­нии перечня или хотя бы размера таких налогов. Особенно это характерно для федеративных государств. Так, в России наряду с федеральными налогами существуют налоги республик в составе Российской Федерации, налоги краев, областей, автономной об­ласти, автономных округов, а также местные налоги. Налоговые платежи подразделяются на прямые и косвенные. Прямыми налогами облагаются непосредственно физические и юри­дические лица, а также их доходы, косвенными — ресурсы, виды деятельности, товары и услуги. Иными словами, прямой налог увязывается непосредственно с характеристиками плательщика, а косвенный — с той деятельностью, которой он занимается. Типичными примерами прямых налогов являются уже упо­минавшийся подоходный налог с физических лиц и налог на прибыль с предприятий. К числу косвенных налогов относятся, в частности, налог на добавленную стоимость, акцизы, регистра­ционные, лицензионные и иные сборы, налог на рекламу и т.п. Простейший тип прямого налога — недифференцированная подушная подать, известная в истории многих народов. Однако издавна предпринимались попытки учесть различия в платеже­способности тех, кто вносит прямые налоги. Так, размер подуш­ной подати мог различаться в зависимости от положения пла­тельщика. Кроме того, могла взиматься десятина и иные подоб­ные ей платежи. Ныне прямые налоги почти всегда увязываются с доходом плательщика, будь то заработная плата, гонорар, при­быль и т.д. Косвенные налоги разнообразнее прямых, поскольку спектр несхожих между собой объектов обложения очень широк. В Рос­сии и многих зарубежных странах наибольшую роль среди кос­венных налогов играет более или менее унифицированный на­лог на добавленную стоимость (кое-где, например, в США, вместо него применяется налог с продаж), а также акцизы, которыми дифференцированно облагаются отдельные товары и услуги. Вы­сокие акцизы устанавливаются обычно на алкогольные напитки, табачные изделия и предметы роскоши. В табл. 5.1 приведены данные о структуре налоговых поступ­лений в странах, входящих в Организацию экономического со­трудничества и развития. Хотя конкретные цифры от года к году меняются, основные тенденции в достаточной мере ус­тойчивы. В частности, как видно из таблицы, косвенные на­логи (ведущую роль среди них чаще всего играет налог на до­бавленную стоимость) в экономически развитых странах в це­лом уступают по своему значению прямым. Наиболее высок удельный вес доходов от обложения товаров и услуг в странах, отличающихся, как правило, относительно умеренным уров­нем экономического развития (Португалия, Греция, Ирлан­дия). Налогообложение собственности играет существенную роль в Великобритании, Японии, США, Канаде, Швейцарии, Австралии. В целом ряде стран важнейшим источником средств для об­щественного сектора выступает прямое налогообложение лич­ных доходов граждан и прибыли предприятий. Это относится, в частности, к Новой Зеландии, Дании, Австралии, Финляндии, Канаде, Японии, Швеции, США, Швейцарии и др. Целевые пла­тежи по социальному страхованию особенно весомы во Фран­ции, Нидерландах, Германии, Италии, Бельгии, тогда как в не­которых других странах социальные нужды в большей степени удовлетворяются за счет бюджетных ассигнований, финансируе­мых на основе прямых и косвенных налогов, непосредственно не имеющих целевого характера. В России наибольшее место в совокупных доходах общест­венного сектора занимают налог на прибыль, налог на добавлен­ную стоимость, акцизы и платежи в различные внебюджетные фонды. Для федерального бюджета роль важнейшего источника поступлений играет налог на добавленную стоимость. В услови­ях становления новой налоговой системы доли поступлений из различных источников из года в год существенно менялись. В Дальнейшем предполагается стабилизация этих долей, которая, по-видимому, будет сопровождаться некоторым повышением удельного веса налогообложения граждан и соответствующим снижением доли платежей предприятий. Таблица 5.1 Доля отдельных видов налогов в совокупных налоговых поступлениях стран—членов ОЭСР в 1986 г. (в %). Страна Налого­обложение доходов и прибыли Обязательные целевые платежи по социальному страхованию Налого­обложение собствен­ности Налого­обложение товаров и услуг Другие налоги Австралия 55,6 — 8,0 30,5 5,9 Австрия 26,8 31,9 2,4 32,1 6,8 Бельгия 40,4 33,6 1,9 24,0 0,1 Великобритания 38,3 17,9 12,9 30,9 — Германия (ФРГ) 34,5 37,2 3,1 25,2 — Греция 17,5 32,6 2,7 45,4 1,8 Дания 56,2 3,1 4,7 35,4 0,6 Ирландия 36,1 14,2 3,9 44,1 1,7 Испания 25,2 39,1 3,2 32,0 0,5 Италия 37,9 34,3 2,7 24,6 0,5 Канада 45,9 13,7 9,4 29,7 1,3 Люксембург 43,2 25,6 6,2 24,5 0,5 Нидерланды 27,7 42,5 3,6 26,0 0,2 Новая Зеландия 70,5 — 1,7 26,9 0,9 Норвегия 36,1 22,2 2,1 38,8 0,8 Португалия 21,2 28,1 1,9 48,0 0,8 США 42,4 29,8 10,3 17,5 — Турция 39,0 12,8 3,3 31,5 13,4 Финляндия 51,9 9,0 3,1 35,8 0,2 Франция 18,2 42,7 4,8 29,4 4,9 Швейцария 41,2 31,6 8,4 18,8 — Швеция 42,8 25,0 2,8 24,8 4,6 Япония 45,7 29,8 10,9 13,4 0,2 Источник: Revenue Statistics of OECD Member Countries, 1986—1996. Paris, 1998. Пропорциональное, прогрессивное и регрессивное налогообложение Налог называется пропорциональным, если он возрастает в той же пропорции, как доход плательщика. Наряду с пропорциональ­ным широко распространено также прогрессивное налогообложе­ние, при котором доля налога в доходе растет по мере его увели­чения. В то же время некоторые налоги (как правило, косвенные) фактически имеют регрессивный характер; иными словами, в доходах менее обеспеченных групп населения доля этих нало­гов выше, чем у более обеспеченных. Это происходит в тех случаях, когда, например, акциз ус­танавливается в виде фиксированной суммы на единицу това­ра (скажем, на 1 пачку сигарет независимо от сорта и стоимос­ти). Тогда для тех, кто покупает товар более низкого качества (а это характерно для лиц с низкими доходами), доля акциза в рас­ходах оказывается, при прочих равных условиях, выше. Более того, если даже акциз пропорционален цене, но при этом то­вар, на который он установлен, в большей степени потребля­ется малообеспеченными, то данный акциз фактически может относиться к числу регрессивных налогов. Во многих странах Запада ныне именно так обстоит дело с налогообложением табачных изделий. Приведенные примеры помогают понять, что, когда речь идет о пропорциональном, прогрессивном или регрессивном харак­тере косвенного налога, как правило, имеется в виду не форму­ла, с помощью которой налог начисляется по отношению к цене, объему продаж, добавленной стоимости и т.п., а его фактическое соотношение с доходами плательщиков. Так, мы видели, что ак­циз, начисляемый пропорционально цене товара, способен вы­ступать в качестве регрессивного налога по отношению к дохо­дам. Акциз может быть также прогрессивным налогом, если он устанавливается, например, на ювелирные изделия. Различия между пропорциональными, прогрессивными и рег­рессивными налогами связаны с неодинаковыми соотношениями предельных и средних норм налогообложения. Норма налогообло­жения характеризует ту часть дохода, которая изымается в виде налога. При пропорциональном налогообложении предельная норма постоянна и равна средней при любой величине дохода. При прогрессивном налогообложении средняя норма растет, при регрессивном снижается. Очевидно, это возможно и в том слу­чае, когда предельная норма остается постоянной в некотором интервале. Постоянство предельной нормы, разумеется, не относится к числу обязательных свойств ни прогрессивного, ни регрессивно­го налогообложения. Например, с увеличением дохода не только средняя, но и предельная норма может возрастать. Средняя нор­ма — это отношение величины налога к доходу, предельная нор­ма — производная налога по доходу. Очевидно, росту предель­ной нормы соответствует такое увеличение доли налоговых от­числений в доходах, которое все более ускоряется по мере их повышения. Маркированные и немаркированные налоги Размеры и структура налогообложения должны соответство­вать потребностям в общественных благах и справедливом пере­распределении. Достижению соответствия могло бы благоприят­ствовать строгое целевое назначение каждого налога. Целевой характер имеют, например, взносы в пенсионные фонды, фонды медицинского и социального страхования. Увязка налога с конкретным направлением расходования средств, например с конкретным видом общественных благ, со­здаваемых за его счет, называется маркировкой налога. Если на­лог имеет целевой характер и соответствующие поступления не могут расходоваться ни на какие иные цели, кроме той, ради которой он введен, он называется маркированным. Все прочие налоги являются немаркированными. Средства, аккумулируемые с помощью немаркированных налогов, могут использоваться для решения самых разнообразных задач по усмотрению тех орга­нов, которые утверждают бюджет. Преимущество немаркированных налогов состоит в том, что они обеспечивают гибкость бюджетной политики, способность государственных органов, не меняя налоговую систему, перерас­пределять поступающие средства между направлениями расхо­дов. В то же время преобладание стабильных немаркированных налогов означает, что доходы государства не находятся в непо­средственной связи с колебаниями спроса потребителей (нало­гоплательщиков) на конкретные общественные блага. Оборот­ной стороной гибкости выступает фактическое ослабление зави­симости бюджетной политики от потребительских предпочтений населения. Доминирование немаркированных налогов в современных налоговых системах коренится в рациональном неведении по­требителей общественных благ и порождаемой им тенденции приобретать эти блага «в пакетах», предоставляя государствен­ным органам право заниматься аллокацией ресурсов обществен­ного сектора без детальных консультаций с избирателями. В этой связи единый, по сути, процесс формирования спроса на обще­ственные блага разделяется на два хотя и взаимосвязанных, но во многом самостоятельных компонента: определение суммар­ного лимита налоговых поступлений, которые налогоплательщики согласны предоставить государству, и спецификацию использо­вания этих средств, в которую рядовые граждане чаще всего не слишком глубоко вникают. В идеале первичным должно было бы быть выявление готов­ности платить за каждое из общественных благ. Суммарное на­логовое бремя выступало бы в этом случае лишь некоторой ито­говой характеристикой процесса, подобно тому как, например, определение суммарных потребительских расходов на продоволь­ствие не предшествует конкретным покупкам хлеба, молока, мяса или овощей, а всего лишь помогает составить обобщенное пред­ставление о результатах множества конкретных актов потреби­тельского выбора. Имеются исторические примеры широкой вовлеченности граждан в общественные дела, когда потребность в целевом фи­нансировании конкретных акций определялась при прямом за­интересованном участии рядовых налогоплательщиков. Так, в древнегреческих полисах существовала система литургий, то есть утверждаемых народным собранием повинностей, которые состоя­тельные граждане несли с целью строительства кораблей и храмов, организации праздников и театральных представлений и т.д. В современном мире аналогичным образом действуют небольшие сообщества, когда требуется профинансировать создание или приобретение коллективных благ. Вместе с тем в различные исторические эпохи целевой ха­рактер нередко приобретали важнейшие налоги и повинности, которыми население облагалось без его согласия. Среди много­численных примеров можно указать «датские деньги» (поземель­ный налог, введенный в X в. в Британии для выплаты дани дат­чанам и превратившийся позднее в источник регулярного фи­нансирования собственных военных нужд) или «выход» (налог, собиравшийся в XIII - XV вв. русскими князьями для выплаты дани Орде). В подобных случаях независимость обложения от предпочтений плательщиков делала неактуальной проблему рационального неведения; в то же время целевой характер повин­ностей помогал регулировать их размер и структуру. В демократическом обществе маркированные налоги, в прин­ципе, способны служить наиболее адекватным выражением спроса на конкретные общественные блага. Однако на практике они чаще всего являются инструментами аккумулирования средств для последующих индивидуальных выплат. Так, в государственных пенсионных фондах накапливаются средства для выплаты пенсий, в фондах медицинского страхова­ния — для покрытия расходов на лечение и т.д. Выплаты из по­добного рода фондов представляют собой частные блага. Обще­ственными благами в данном случае являются те организации и институты, которые обеспечивают общенациональный охват стра­хованием и пенсионным обеспечением. Именно стремление обеспечить общенациональный охват и элементы перераспределения оправдывают принудительный (на­логовый) характер платежей, а значит, и участие государства в формировании и расходовании соответствующих фондов. Одна­ко, будучи по своему назначению близкими к взносам в частные страховые компании и пенсионные фонды, эти платежи, как правило, естественным образом приобретают маркированный характер и не растворяются в бюджете. Типичный налогопла­тельщик, проявляющий рациональное неведение, например, в вопросах распределения средств между разными оборонными программами, в то же время склонен держать под контролем связь между пенсионными взносами и пенсией, которую пред­стоит получать ему лично. В ряде случаев маркированными бывают и иные налоги, ко­торые в отличие от пенсионных и других подобных платежей целиком предназначены для финансирования производства об­щественных, а не частных благ. Так, в ряде стран средства, по­ступающие от акцизов на бензин и налога на автомобили, на­правляются на содержание и развитие дорожной сети. В резуль­тате те, кто больше используют дороги, несут большую долю рас­ходов по их финансированию. Однако большая часть общест­венных благ, поставляемых государством, финансируется за счет немаркированных налогов. Критерии оценки налоговых систем Единственный смысл и оправдание налогов в демократичес­ком обществе — служить выражением спроса налогоплательщиков на общественные блага и признанных гражданами принци­пов перераспределения доходов. В то же время в силу изъянов государства налоговые системы на практике не способны вполне безукоризненно выполнять данную миссию. Это обстоятельство имеет два следствия. Во-первых, при анализе реально существующих налоговых систем и выборе путей их совершенствования необходимо хотя бы в общих чертах соотносить их возможности с обозначенными выше идеальными требованиями и учитывать, что рост налогов при прочих равных условиях усиливает тенденцию к не вполне эффективной аллокации ресурсов, коль скоро не достигается равновесие Линдаля. Во-вторых, разумно было бы ввести также ряд более скромных требований, пригодных для детальной оценки фактически применяемых налогов и позволяющих фокусировать внимание на частичных улучшениях и ухудшениях налоговой системы. Если некоторые несовершенства в принципе неизбеж­ны, надо располагать критериями, позволяющими отсекать наи­худшие варианты и отбирать относительно приемлемые. Подобные критерии способны помогать не столько в опреде­лении социально-экономической стратегии государства, сколь­ко в выборе средств ее осуществления, хотя, разумеется, не всег­да можно провести четкую грань между стратегическими целями и средствами, с помощью которых они достигаются. Тем не ме­нее на практике очень часто приходится решать задачи, напри­мер следующего типа: какие изменения в налоговой системе по­зволили бы с наименьшими социальными и экономическими потерями увеличить бюджетные поступления на заданную вели­чину, дабы обеспечить политически запрограммированный рост расходов на общественные блага или перераспределительные процессы. Когда потребности в финансировании общественных благ и прин­ципы распределения можно считать данными, то, сравнивая нало­говые системы и оценивая возможности их совершенствования, целесообразно принимать во внимание прежде всего критерии относительного равенства обязательств, экономической нейтраль­ности, организационной простоты, гибкости и контролируемости налогов со стороны плательщиков. Равенство обязательств Коль скоро принудительное изъятие средств налогоплатель­щиков для финансирования общественных нужд является неизбежным, законное право государства на принуждение должно в равной степени применяться ко всем гражданам. В этом состоит фундаментальная особенность налогообложения в демократичес­ком обществе по сравнению с обществом, признающим сослов­ные, национальные и иные подобные привилегии. Равенство граждан в сфере налогообложения не означает, что налоги не подлежат дифференциации. Оно предполагает, одна­ко, что, во-первых, дифференциация производится по четким критериям, соответствующим принятым в данном обществе пред­ставлениям о справедливости, и, во-вторых, эти критерии связа­ны с результатами действий индивидов, а не с их врожденными неизменными качествами. Так, вообще говоря, желательна дифференциация налогов в соответствии с предпочтениями индивидов в отношении общест­венных благ (иными словами, с результатами их потребительского выбора). Такая дифференциация в принципе не противоречила бы идее равенства, как не противоречит ей дифференциация потреби­тельского поведения индивидов на рынке товаров и услуг. Тот, чьи запросы выше, платил бы больше, но ко всем применялся бы один и тот же подход и каждый был бы способен в той или иной степени изменить свое положение на общей «шкале». Вместе с тем в данном случае достигается лишь относитель­ное равенство, иными словами, равенство по отношению к неко­торому принципу, одинаково (хотя и с разными результатами) применимому ко всем потенциальным налогоплательщикам. Имеются два основных принципа дифференциации налогов: принцип получаемых выгод и принцип платежеспособности. Первому отвечают различия в величине налогового бремени, соответствующие различиям в полезности действий государства для разных налогоплательщиков. Если для одного индивида эти действия полезнее, чем для другого, первый должен вносить боль­ший вклад в финансирование общественного блага. Поскольку отсутствует возможность адекватно оценивать субъ­ективную готовность индивидов платить за общественные блага, принцип получаемых выгод фактически применяется в ограни­ченных масштабах, главным образом при взимании некоторых маркированных налогов. При этом, как правило, учитывается дифференциация не столько функций полезности, сколько объ­емов фактического потребления некоторых смешанных общест­венных благ либо частных благ, поставляемых с помощью госу­дарства. Именно количество реально потребляемых услуг госу­дарства (если это потребление добровольно) используется в ка­честве индикатора получаемых выгод. Гораздо шире сфера практического применения принципа платежеспособности. Он предполагает соразмерность налогооб­ложения не субъективной готовности, а объективной способности отдельных плательщиков нести налоговое бремя. Эта способность оценивается размером получаемых доходов (подоходный налог, налог на прибыль), объемом покупок (акцизы) и т.п. На практике принцип платежеспособности трудно заменить каким-либо иным. Допустим, например, что предполагается ввес­ти количественно равное налогообложение всех потенциальных плательщиков. В этом случае лимитирующим фактором стано­вятся доходы наименее обеспеченных из них. В итоге суммар­ный объем налоговых поступлений скорее всего окажется недо­статочным для финансирования нужд общественного сектора. В то же время нельзя утверждать, что количественно равное нало­гообложение было бы заведомо эффективнее и справедливее того, которое базируется на принципе платежеспособности. Ведь, как было продемонстрировано в главе второй, такое распределение налогового бремени оправдано только при равной готовности индивидов платить за общественные блага. Однако принцип платежеспособности, в свою очередь, нахо­дит ясное теоретическое обоснование лишь в специфическом контексте традиционной утилитаристской концепции, предпо­лагающей соизмеримость индивидуальных полезностей и возмож­ность оценки общественной полезности на основе их суммиро­вания. Если к этому добавить предположение о примерно рав­ной полезности одной и той же денежной суммы для лиц с рав­ным уровнем дохода и богатства, а также соответствующий ос­новным постулатам экономической теории тезис об уменьше­нии предельной полезности индивидуального дохода по мере увеличения его абсолютного размера, то можно сделать вывод, что с позиций общественной полезности предпочтительно взи­мать более высокие налоги с тех, чьи доходы выше. Какой бы конкретный принцип ни был положен в основу относительного равенства налоговых обязательств, оно предус­матривает, во-первых, равенство по горизонтали и, во-вторых, равенство по вертикали. Равенство по горизонтали — это непосредственное равенство обязательств для всех лиц, находящихся в одинаковом положении с тонки зрения принятого принципа. Так, если в качестве критерия выбрана дифференциация доходов, то каждый налогоплатель­щик вправе рассчитывать, что принудительное изъятие его средств будет осуществляться лишь в тех формах и размерах, что и у других лиц с аналогичными доходами. Равенство по вертикали — соответствие дифференциации на­логовых обязательств индивидов различиям в их положении, оцени­ваемом с тонки зрения принятого принципа. Так, если общим прин­ципом остается дифференциация платежеспособности, измеряе­мая доходом, причем этот принцип принимается в варианте, предполагающем рост налоговых обязательств, пропорциональ­ный росту доходов, то ни один индивид не должен облагаться налогом, например, по прогрессивной шкале. Оба эти принципа воспринимаются как очевидные. По сути, они выражают лишь идею запрета на дискриминацию в налогооб­ложении. Однако, с одной стороны, признание этой идеи, ис­ключающей сословные привилегии, пристрастность и произвол государства в налоговой сфере, стало для многих обществ не толь­ко чрезвычайно важным, но и сравнительно новым завоевани­ем. А с другой стороны, обеспечение равенства по горизонтали и вертикали связано на практике с немалыми трудностями. Допустим, что предполагается дифференцировать налог с уче­том уровня доходов плательщиков. Сразу же возникает вопрос, как правильно измерить доходы. Простейший вариант - прини­мать во внимание только денежные поступления. Однако в этом случае в преимущественном положении окажутся те граждане, которые получают значительную часть доходов вне сферы рыноч­ных отношений. Так, при прочих равных условиях для семьи ока­жется выгодным, чтобы хотя бы один из ее членов не обращался на рынок труда, а работал в домашнем хозяйстве. Если даже при этом, например, пошитая дома одежда будет с точки зрения тру­дозатрат немного дороже, чем та, которую можно приобрести на рынке, семья предпочтет идти на некоторые избыточные издерж­ки, чтобы избежать налогообложения. В то же время на рынке труда может возникнуть тенденция к широкому использованию неденежных форм вознаграждения: дополнительных отпусков, «бесплатных» обедов на производстве и т.п. А для предприятий и предпринимателей, в свою очередь, окажется выгодным, во-первых, как можно чаще прибегать к бартеру и, во-вторых, ограничивая величину прибыли, выплачи­ваемой в денежной форме, обеспечивать владельцев собствен­ности многообразными услугами. Все это, с одной стороны, са­мым негативным образом сказалось бы на аллокации ресурсов, а с другой — лишило бы практического смысла принципы равен­ства налоговых обязательств по горизонтали и вертикали. Следовательно, дифференцируя налоги на основе различий в пла­тежеспособности, нельзя полагаться только на данные о денежных доходах. Вместе с тем неденежные компоненты дохода далеко не всегда поддаются точной оценке. А если такая оценка возможна (за счет нахождения аналогов на рынке), ее осуществление тре­бует немалых затрат. Вместе с тем некоторые компоненты расходов могут иногда трактоваться как вынужденные вычеты, снижающие платежеспо­собность, а значит, предполагающие уменьшение налоговых обя­зательств. На этом основании во многих странах из налогообла­гаемой базы полностью или частично исключаются, например, расходы на лечение и предоставляются некоторые другие нало­говые льготы. При определении круга вынужденных выплат, как и при оцен­ке неденежных компонентов доходов, неизбежны компромиссы и существенные погрешности. Поэтому принципы равенства ни­когда не реализуются в полной мере. Ни одна налоговая система не предусматривает учет всех без исключения натуральных компонентов доходов хотя бы уже по­тому, что это предполагало бы создание гигантского контроль­ного аппарата. В то же время отдельные наиболее заметные и весомые компоненты нередко принимаются во внимание. Это относится, в частности, к «услугам» жилья, которым пользуются его владельцы. Допустим, что имеются две семьи, одна из которых тратит четверть своего денежного дохода на аренду жилья, а вторая живет в таком же по качеству собственном доме, полученном по на­следству, но имеет денежный доход на 25% более низкий, чем первая. Очевидно, что фактически обе семьи находятся в равном положении, и, вообще говоря, нет оснований предоставлять вто­рой из них преимущества в налогообложении. Достаточно аде­кватная экономическая оценка «услуг» жилья (потенциальная стоимость его аренды), как правило, может быть найдена без больших дополнительных затрат, поскольку она связана с ры­ночной стоимостью жилого фонда, которая, в свою очередь, оце­нивается, например, в связи с его страхованием. Существенное значение, однако, имеет вопрос о том, не не­сет ли семья, проживающая в собственном доме, дополнитель­ные расходы на выплату налога на недвижимость. Если такой налог существует и он достаточно высок, то учет «услуг» собст­венного жилья при определении величины подоходного налога способен привести к нарушению принципов равенства, если их рассматривать в контексте налоговой системы, взятой в целом. Ее отдельные элементы могут реализовывать эти принципы в неодинаковой степени. Следовательно, проблему относительно­го равенства необходимо рассматривать не только с позиций каж­дого конкретного налога, но прежде всего с точки зрения нало­гоплательщиков, для которых в конечном итоге важны совокуп­ные обязательства перед государством. Экономическая нейтральность Если критерий относительного равенства связан в первую очередь с принципами справедливости, то критерий экономи­ческой нейтральности выражает важнейший аспект эффектив­ности налоговой системы. Проблема экономической эффективности налогов может рас­сматриваться в двух разных плоскостях. С одной стороны, встает вопрос об эффективности аллокации ресурсов внутри общест­венного сектора. Повышение эффективности в данном случае предполагает увязку налогового бремени с потребностями в об­щественных благах. Выше проблема эффективности затрагива­лась именно в этом контексте. Однако существует и другая сторона данной проблемы. Коль скоро налог введен, он влияет на аллокацию ресурсов за предела­ми общественного сектора. Если, например, инвестиции в про­мышленность облагаются большими налогами, у предпринима­телей теряется заинтересованность в развитии промышленного производства. Если очень высок уровень импортных и экспорт­ных пошлин, нет особого стимула заботиться о производстве продукции, конкурентоспособной на мировом рынке. Если про­грессивный подоходный налог построен таким образом, что сред­няя норма налогообложения возрастает очень быстро, он тормо­зит повышение эффективности. Итак, несомненный интерес представляет вопрос о воздействии налогов на аллокацию ресурсов в сфере производства и поставки частных благ. На практике именно он нередко выходит на пер­вый план, когда налогоплательщики не стремятся предоставить государству детальную информацию о своих предпочтениях, и как формирование спроса на конкретные общественные блага, так и распределение налоговых обязательств передоверяется го­сударственным органам. Основное ограничение, с которым этим органам приходится считаться, — это некие (скорее подразуме­ваемые, чем точно фиксируемые) лимиты налоговых сумм, кото­рые налогоплательщики согласны выплачивать в обмен на более или менее приемлемый уровень удовлетворения потребностей в общественных благах и перераспределении. В подобном случае главная проблема состоит в том. какие конкретные способы сбо­ра требуемой суммы окажутся наименее болезненными для пла­тельщиков и нанесут наименьший ущерб хозяйству. Допустим, что, по мнению политиков, уполномоченных ут­верждать бюджет, первоочередная потребность в общественных расходах составляет 10 трлн. денежных единиц и налогоплатель­щики в принципе готовы выплатить такую сумму. Какие кон­кретные виды налогов следует использовать, чтобы собрать эти средства? По каким ставкам надо взимать каждый из налогов? Выбирая лучшие из всевозможных ответов, следует, конеч­но, использовать всю доступную информацию о дифференциа­ции потребительских предпочтений в отношении общественных благ. Однако не менее важным и нередко более осуществимым является анализ воздействия налогов на рыночное поведение произ­водителей и потребителей, продавцов и покупателей, работода­телей и работников в различных отраслях экономики. Такой ана­лиз позволяет выявлять искажающее влияние налогов и, пра­вильно подбирая их характеристики, добиваться относительного уменьшения нежелательных искажений. Искажающим называется налог, который, воздействуя на мо­тивацию участников экономической жизни, побуждает их изби­рать аллокационные решения, отличающиеся по своей эффектив­ности от тех решений, которые были бы приняты при отсутствии данного налога. Налог, который не оказывает такого действия, называется неискажающим. Неискажающий характер носят аккордные налоги, то есть те, которые предусматривают выплату в заранее определенное вре­мя твердых фиксированных сумм, не подлежащих какому-либо пересмотру в зависимости от меняющихся обстоятельств, в том числе от поведения налогоплательщика и его экономического положения. Так, если бы на каждого гражданина была возложена обязанность выплачивать в конце каждого года одинаковый налог, налогообложение сделало бы, конечно, всех граждан не­сколько беднее, но не препятствовало бы наиболее эффектив­ной аллокации тех ресурсов, которые остаются в их распоряже­нии. По-иному действует искажающий налог. Ярким примером может служить способ налогообложения строений, который до­вольно широко использовался в Западной Европе в эпоху абсо­лютизма. Естественно облагать больший дом более высоким на­логом, чем меньший, поскольку размер строения косвенно ха­рактеризует платежеспособность владельца. Довольно естественно также измерять величину постройки числом окон, которые она имеет. В этой связи жилые строения облагались так называемым налогом на окна, который, однако, привел к тому, что большие дома стали строиться с малым числом окон. На относительное уменьшение налоговых поступлений пра­вительство могло реагировать увеличением обложения каждого окна. В итоге государство так или иначе собирало намеченную сумму, но для налогоплательщиков ущерб в этом случае не сво­дился к платежам как таковым. Под влиянием налога они изби­рали не самые удобные, красивые и экономичные проекты до­мов, то есть отказывались от наиболее эффективных способов аллокации ресурсов при производстве одного из видов частных благ. Если бы домовладельцы стали беднее на сумму, выплачен­ную в виде налога, но при этом была бы устранена зависимость выплат от числа окон, появилась бы возможность Парето-улучшения: каждый индивид, используя оставшиеся у него средства, строил бы дом, обеспечивающий (при данных ресурсных огра­ничениях) максимальный уровень полезности, и уже не чувство­вал себя стесненным необходимостью приспосабливаться к дан­ной конкретной форме налога. Любой налог, как искажающий, так и неискажающий, умень­шает количество ресурсов, находящихся в непосредственном рас­поряжении налогоплательщика, что неизбежно влияет на его поведение. Так, плательщик аккордного налога может быть вы­нужден сократить потребление или увеличить интенсивность труда. Но у него нет оснований намеренно преуменьшать свои реальные возможности или отказываться от наиболее эффектив­ных вариантов их использования. Неискажающие налоги являются экономически нейтральными в том смысле, что не оказывают воздействия на эффективность ал­локации ресурсов. Организационная простота Сбор налогов, как и любые другие экономически значимые действия, требует затрат. Это, во-первых, расходы на содержа­ние налоговой службы; во-вторых, затраты времени и средств плательщиков, связанные с определением причитающихся с них налоговых сумм, их перечислением в бюджет и документирова­нием правильности уплаты налогов; в-третьих, затраты на при­обретение услуг налоговых консультантов и адвокатов, а также другие виды расходов, обусловленных потребностью в квалифи­цированной трактовке налогового законодательства и его при­менении для разрешения возникающих конфликтов. Затраты на обслуживание налоговой системы подчас не менее значимы для характеристики ее экономической эффективности, чем оказываемое ею искажающее воздействие на производство частных благ. При прочих равных условиях эти затраты тем ниже, чем яснее и единообразнее налоговые обязательства и легче про­верка их выполнения. Так, если бы налогообложение сводилось к равным аккордным платежам физических лиц, третий компо­нент затрат был бы практически исключен ввиду предельной ясности, однозначности и неоспоримости обязательств каждого индивида. Одновременно были бы сведены к минимуму и пер­вые два компонента, поскольку ни плательщикам, ни сборщи­кам налогов не имело бы смысла обращаться к данным бухгал­терского учета, производить какие-либо подсчеты, принимать во внимание различного рода льготы и т.п. Все перечисленные виды затрат входят в состав администра­тивных издержек налогообложения. Они очевидным образом за­висят от вида налога, дифференциации его ставок, наличия льгот и иных особых условий его выплаты. Организационная простота налога позволяет при прочих равных условиях собирать суммы, необходимые государству для выполнения его функций, при от­носительно низком уровне этих издержек. Гибкость налога Мера искажающего воздействия налога и величина связан­ных с ним административных издержек характеризуют его влия­ние на экономику, рассматриваемую в целом, и прежде всего на ту ее часть, которая лежит за пределами общественного сектора. В этом же ряду находится и такая характеристика налогообложе­ния, как экономическая гибкость. Гибкость налога — это его способность адекватно реагировать на динамику макроэкономических процессов, прежде всего на смену фаз делового цикла. Аккордный налог, очевидно, не способен быть гибким. А, например, прогрессивный налог на прибыль предприятий помо­гает до некоторой степени сглаживать цикл деловой активности, работая как встроенный стабилизатор. В самом деле, в фазе подъема, когда прибыли растут, опере­жающее увеличение налогового бремени может служить одним из факторов, предотвращающих «перегрев» экономики. Вместе с тем в условиях спада, когда прибыли сокращаются, снижаются и налоговые платежи, причем если налог прогрессивный, налого­вое бремя уменьшается быстрее, чем масса прибыли. В итоге ухудшение конъюнктуры относительно слабее сказывается на положении предприятий-налогоплательщиков, что облегчает сдер­живание спада и его последующее преодоление. Контролируемость налоговой системы В принципе, в демократическом обществе политика государ­ства во всех областях, в том числе и в сфере налогообложения, зависит от предпочтений избирателей. Однако в силу уже из­вестных причин она далеко не всегда непосредственно выражает позицию большинства. Рядовой избиратель не слишком компе­тентен в деталях налоговой политики, не всегда ощущает ее от­даленные последствия и, проявляя рациональное неведение, не очень стремится их прогнозировать. Поэтому он по-разному от­носится к тем налогам, прямая связь которых с его уровнем бла­госостояния очевидна, и тем, которые, на первый взгляд, затра­гивают его не столь сильно. Когда налоговая система характеризуется с точки зрения кон­тролируемости, имеется в виду не просто право налогоплатель­щиков корректировать налоговую политику через участие в вы­борах и референдумах. Акцент делается на способности граждан на практике распознавать особенности тех или иных налогов и проецировать их на собственные интересы. Высокая мера кон­тролируемости соответствует своего рода прозрачности налого­вой системы. При прочих равных условиях она выше у прямых налогов по сравнению с косвенными, у маркированных по срав­нению с немаркированными и у налогов, отличающихся органи­зационной простотой, по сравнению с более сложными. Итак, контролируемость налоговой системы несомненно от­носится к числу ее желательных свойств, хотя данный критерий в отличие от предыдущих не всегда находит поддержку тех, кто непосредственно проектирует эти системы и отвечает за их функ­ционирование. Взаимосвязь и противоречия критериев Поскольку описанные критерии оценки налоговых систем не предназначены для нахождения некоторого единственного иде­ального состояния, неудивительного они не всегда в полной мере согласуются между собой. За некоторой несогласованностью критериев нередко скры­вается конфликт между требованиями экономической эффек­тивности и справедливости. Нейтральность, организационная простота и гибкость связаны преимущественно с первым тре­бованием, относительное равенство обязательств и контроли­руемость — в большей мере со вторым. Противоречия между этими требованиями не могут быть полностью устранены и сказывают­ся при решении многих конкретных проблем. Это относится, в частности, к вопросу о налоговых льготах. Чаще всего их правомерность обосновывается с позиций спра­ведливости. Например, вычет из налогооблагаемых сумм средств, израсходованных на лечение, может быть оправдан тем, что бо­лезнь фактически создает неравенство (потерю благосостояния) при данной величине дохода. Однако любые льготы предполага­ют относительное усложнение налоговой системы и, как прави­ло, усиливают ее искажающее воздействие. Принимая во внимание все рассмотренные критерии, удает­ся, с одной стороны, выбирать пусть не безукоризненные, но приемлемые компромиссные варианты налоговой системы, а с другой - различать не только достоинства, но и недостатки из­бранного варианта, по мере возможности уравновешивая пос­ледние специально подобранными мерами социально-экономи­ческой политики. Ключевые понятия Налог Налоговая система Прямые налоги Косвенные налоги Предельная норма налога Средняя норма налога Маркированный налог Равенство по горизонтали Равенство по вертикали Равенство налоговых обязательств Экономическая нейтральность налога Организационная простота налога Гибкость налога Контролируемость налога Принцип получаемых выгод Принцип платежеспособности Искажающий налог Корректирующий налог Тема 6. Эффективность общественных расходов. 1. Оценки затрат и результатов в частном и общественном секторах государства. Критерии оценивания. 2. Индикаторы результативности. Анализ издержек и результативности. Анализ издержек и выгод. 3. Реальные и денежные экстерналии. Приведение издержек и выгод к одному моменту времени. 1. Различия и сходство в оценке затрат и результатов в частном и общественном секторах государства. Необходимость учета негативных и позитивных экстерналий в составе общественных выгод и общественных издержек. Экономичность, производительность и результативность затрат как составляющие рациональности общественных расходов. 2. Индикаторы результативности как показатели достижения целей. Методы определения степени достижения целей. Анализ издержек и результативности. Анализ издержек и выгод. Чистая выгода проекта как критерий реализации различных политических решений. 3. Понятие реальных и денежных экстерналий, их отношение к изменению эффективности использования ресурсов. Приведение издержек и выгод к одному моменту времени. Чистая настоящая стоимость проекта. Задания и вопросы. 1. В чем состоят различия и сходство в оценке затрат и результатов в частном и общественном секторах государства? 2. Что представляют собой критерии экономичности, производительности и результативности и какова их взаимосвязь? 3. Какие задачи решаются с помощью анализа издержек и результативности? 4. Чем обусловлена правомерность денежной оценки благ, не являющихся объектами купли-продажи? 5. При каком соотношении предельных издержек и предельной готовности платить чистая выгода общественных расходов достигает максимума? 6. Что представляют собой денежные и реальные (технические) экстерналии? Какие из них непосредственно учитываются при анализе издержек и выгод? 7. Почему необходимо приведение издержек и выгод к одному моменту времени? 8. Что представляет собой чистая настоящая стоимость проекта? 9. Каким образом анализ издержек и выгод способен отражать приоритеты распределения? 1. Оценки затрат и результатов в частном и общественном секторах государства. Критерии оценивания. Чтобы добиться наиболее рационального использования об­щественных средств, требуется как можно точнее определять их отдачу, сопоставлять ее с затратами, сравнивать различные вари­анты программ с точки зрения издержек и выгод. Каков размер средств, необходимых общественному сектору для выполнения возлагаемых на него функций? Как оптимизировать структуру расходов? Как достичь желаемых результатов с наименьшими за­тратами? Эти вопросы постоянно возникают в ходе разработки и исполнения бюджетов. Четкие формализованные процедуры оценки и соизмерения затрат и результатов способны служить альтернативой, с одной стороны, волюнтаристского принятия решений, подчиненного в конечном счете интересам бюрократии, а с другой — планирова­ния предстоящих расходов «от достигнутого уровня», когда за­траты определяются не столько соображениями рациональности, сколько ранее сложившимися пропорциями. Инерционность об­щественных расходов, характерная для планирования «от достиг­нутого», чревата двоякого рода опасностями. Во-первых, возни­кает тенденция к многократному повторению однажды допущен­ных ошибок. Во-вторых, даже если в прошлом структура расхо­дов была близка к оптимуму, ее чрезмерно длительная консерва­ция неизбежно приходит в противоречие с меняющимися потреб­ностями и новыми возможностями. Планирование расходов «от достигнутого уровня» более или менее приемлемо, когда общество в высокой степени удовлетво­рено состоянием общественного сектора и при этом само не на­ходится в процессе глубоких перемен. Чем глубже и интенсив­нее сдвиги в объективных условиях развития общественного сек­тора и запросах, которые он призван удовлетворять, чем настоя­тельнее потребности в реформировании самого этого сектора, тем менее допустимо полагаться на прежние образцы. В центр вни­мания выдвигается поиск альтернативных вариантов использования общественных средств и сравнение этих вариантов между со­бой с целью выбора оптимального. В рационализации отбора ва­риантов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эф­фективности, и состоит смысл тех методов оценки затрат и ре­зультатов, которым посвящена настоящая глава. Прежде чем приступить к характеристике этих методов, сле­дует подчеркнуть, что они не заменяют политических решений, а скорее доставляют информацию, полезную для их принятия. Обще­ство не может и не стремится передоверить аллокацию своих ре­сурсов неким безличным формализованным процедурам. Про­цедуры и правила разрабатываются людьми и в данном случае служат для максимально полного, точного и систематизирован­ного отражения интересов налогоплательщиков. Естественно, что применение этих процедур встроено в политический процесс, и в них следует видеть не более чем инструменты информационного обеспечения принятия решений. Учитывая это обстоятельство, не имеет смысла предъявлять к оценкам чрезмерно высокие требования, в частности ожидать, что на их основе удастся находить решения, полностью гармони­зирующие объективно не совпадающие интересы. Зачастую при анализе не удается обойтись без некоторых упрощений, субъек­тивных допущений и т.п. Идеальных формализованных методов оценки затрат и результатов в общественном секторе не сущест­вует, иначе подготовку и принятие бюджета можно было бы пре­вратить в сугубо техническую операцию. Однако применение имеющихся аналитических методов дает огромный выигрыш, позволяя отсекать заведомо худшие варианты, находить удачные альтернативы, которые иначе оставались бы в тени, избегать внут­ренних противоречий в оценках, принимать во внимание разно­образные побочные эффекты, делать межвременные сопоставле­ния и т.д. Короче говоря, эти методы позволяют достичь гораздо большей рациональности общественного выбора, чем обычно уда­ется без их помощи (как отмечалось в главе третьей, рациональ­ность выбора предполагает полноту и транзитивность). Разработка и применение аналитических процедур, помогаю­щих принимать обоснованные решения, сами по себе являются конкретными видами деятельности в общественном секторе и требуют расходов. Чем более полную и совершенную информа­цию предполагается использовать, тем, как правило, больше вре­мени и средств приходится затрачивать на ее получение. Это от­носится как к сбору исходных данных, так и к их обработке. Уточ­нение информации может обесцениваться ее слишком поздним поступлением и чрезмерным ростом ее стоимости. В данной связи на практике далеко не всегда реализуются все теоретически имеющиеся резервы совершенствования оценок и принимаемых на их основе решений. Соответственно, остается некоторое, хотя и существенно суженное, пространство и для сугубо волевых, интуитивных решений, и для планирования «от достигнутого». Даже если ситуация не позволяет применять сложные мето­дики и трудоемкие расчеты, исключительно полезно умение ос­мысливать реальные процессы аллокации и использования об­щественных средств с позиций тех принципиальных подходов, которые предлагает теория анализа издержек и выгод. Задача дан­ной главы состоит в том, чтобы именно на уровне общих прин­ципиальных подходов познакомить читателя с методами поиска оптимальных решений в сфере использования общественных средств. Оценки затрат и результатов в частном и общественном секторах Оценка и сопоставление затрат и результатов позволяют при­нимать обоснованные решения не только в общественном, но и в частнопредпринимательском секторе. В обоих случаях требует­ся как можно полнее и точнее определить, во-первых, компонен­ты затрат, во-вторых, круг последствий, результатов, к которым они приводят, в-третьих, экономические измерители, позволяю­щие оценивать разнообразные элементы затрат и результатов в едином масштабе, в-четвертых, чистую отдачу, то есть разницу между результатами и затратами. Однако решаются эти задачи по-разному, в зависимости от того, чьи интересы диктуют хозяй­ственные решения. В предпринимательском секторе естественно исходить из частных интересов инвесторов, в общественном — из общих интересов граждан (налогоплательщиков). Для частной фирмы, действующей в интересах своих владель­цев, компоненты затрат — это оплачиваемый труд ее собственно­го персонала, а также закупаемые на рынке сырье, материалы и другие товары и услуги, необходимые для производственного про­цесса. Непосредственные результаты этих затрат воплощаются в продукции фирмы, также поступающей на рынок. В роли аде­кватных экономических измерителей затрат и результатов выступают те рыночные цены, по которым фактически осуществляются покупки и продажи. Чистая отдача характеризуется прибылью. Когда же речь идет об общественном секторе, дело обстоит сложнее. Издержки и выгоды должны быть оценены с позиций всего общества. Чистая отдача, подлежащая максимизации, пред­ставляет собой разность между общественными выгодами и обще­ственными издержками. Отсюда прежде всего следует, что и компоненты затрат, и круг достигаемых результатов следует оценивать с учетом экстерналий. Если частная фирма оказывает негативное воздействие на при­родную среду, не подвергаясь за это санкциям, не следует ожи­дать, что она включит соответствующие потери общества в со­став собственных издержек. Ведь даже при условии, что владель­цы проживают в той же местности, они несут лишь ничтожную часть общих потерь. Если же ужесточение законодательства за­ставит фирму уплачивать корректирующий налог либо приобрес­ти более совершенные очистные установки, ее затраты возрастут, а прибыль уменьшится, так что интересы владельцев пострадают. Однако коль скоро какая-либо деятельность осуществляется в общественном секторе или финансируется за счет общественных расходов, ее негативные экстерналий должны быть полностью приняты в расчет в составе издержек, а их уменьшение следует рассматривать как положительный результат, так как оно отвеча­ет интересам общества. В то же время в составе получаемых обществом выгод необхо­димо учитывать позитивные экстерналий. Когда положительные внешние эффекты обусловлены затратами частной фирмы, доход ее владельцев от этого не увеличивается и фирма не принимает такие эффекты во внимание при определении результативности своей работы. Но для общества в целом позитивные экстерналий означают прирост благосостояния. В то время как частные фирмы ориентируются на рыночную конъюнктуру, применительно к общественному сектору часто приходится корректировать рыночные цены. Это касается не толь­ко цен на материальные блага, но и, например, ставок заработ­ной платы и нормы процента, которая позволяет соизмерять те­кущее и будущее потребление и служит основой для аллокации ресурсов во времени. Допустим, что общественный сектор использует продукт, вы­пускаемый монополистом, в качестве одного из компонентов своих затрат. В силу несовершенства рынка данного продукта его цена не отвечает условиям оптимальной с точки зрения общества ал­локации ресурсов. Это может дать основания для корректировки расчетов. Учет экстерналий, о котором говорилось выше, так­же может осуществляться с помощью расчетной корректировки цен на элементы затрат и результатов. При анализе рациональности общественных расходов необ­ходимо оценивать и те компоненты затрат и результатов, кото­рые не становятся объектами рыночных отношений. Частная фир­ма, живущая по законам рынка, не станет производить продук­ты, которые невозможно продать с выгодой, а ресурсы, которые не нужно приобретать за плату, например воздух, она рассматри­вает как даровые. Что же касается общественного сектора, к его функциям относится удовлетворение потребностей в обществен­ных благах, не имеющих рыночных цен. Отдача общественных расходов, безусловно, не может быть определена без учета благ, для которых отсутствуют рынки. Вместе с тем, когда затрачивае­мый ресурс не получает рыночной оценки, однако не является неисчерпаемым, с точки зрения общества могут иметь смысл по­пытки придать ему расчетную цену. Итак, для корректировки рыночных цен и для учета ценности благ не поступающих на рынок, требуются расчетные цены, аде­кватно отражающие предпочтения общества и альтернативную стоимость затрачиваемых ресурсов. Такие цены, применяемые при анализе общественных издержек и выгод, принято называть те­невыми. Мы убедились, что общественном секторе в отличие от част­ного нельзя некритически полагаться на ту информацию, кото­рую дает рынок. Это закономерно, поскольку общественный сек­тор функционирует преимущественно в зонах изъянов рынка. Именно в этих зонах сигналы, формируемые в рамках рыночного ценообразования, недостаточно точно ориентируют потребите­лей и производителей на достижение Парето-оптимальных со­стояний. Вместе с тем рыночное поведение индивидов и органи­заций дает важнейшую исходную информацию для определения общественных издержек и выгод. Критерии оценивания Рациональность общественных расходов определяется их эко­номичностью, производительностью используемых ресурсов и результативностью затрат. Экономичность характеризует затратную (ресурсную) сторону эффективности. Экономичными являются такие решения, при которых ресурсы необходимого состава, количества и качества приобретаются и используются с минимально возможными из­держками. Экономичность означает отсутствие расточительнос­ти, то есть вовлечения в общественный сектор избыточных ре­сурсов, создания излишних запасов, оплаты компонентов затрат по ценам, превышающим минимальные, и т.п. Производительность — это соотношение количества продук­ции или услуг с величиной затрат на их производство. В общест­венном секторе, как и в частном, используются показатели, отра­жающие производительность труда и иных отдельных видов ре­сурсозатрат, а также интегральные показатели, предполагающие соизмерение затрат всех видов между собой. Результативность характеризует соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, которым в том или ином случае призван служить общест­венный сектор. Если при оценке производительности внимание концентрируется на продукции, как таковой, то при анализе ре­зультативности — скорее на мере ее соответствия определенным потребностям, предпочтениям общества. Очевидно, что экономичность, производительность и резуль­тативность теснейшим образом связаны между собой и могут быть обособлены друг от друга лишь с некоторой долей условности. Ведь по сути они выражают лишь различные аспекты, стороны эффективности общественных расходов. Как правило, более экономичные решения обеспечивают наивысшую производитель­ность, а она в свою очередь приводит к должной результатив­ности. Однако разграничение взаимодополняющих аспектов анализа помогает его упорядочению. К тому же в ряде случаев между ука­занными критериями возникают конфликты. Например, при на­личии экономии от масштабов производительность тем выше, чем значительнее объем работы, тогда как с точки зрения результа­тивности может быть целесообразно ограничиться небольшим объемом. Допустим, учебное заведение, финансируемое за счет общественных средств, способно снизить затраты на одного уча­щегося на 20%, если численность учащихся возрастет вдвое. Имеет ли смысл идти на соответствующее увеличение суммарных рас­ходов, зависит от потребности в специалистах данного профиля. Если она далека от насыщения и общество ставит целью воспол­нение недостатка, повышение производительности, несомненно, помогает добиться большей результативности. Но если потреб­ность в достаточной мере удовлетворялась при прежней числен­ности учащихся, соображения производительности не должны доминировать. В областях деятельности, связанных с риском и неопределен­ностью, иногда приходится в какой-то степени жертвовать эко­номичностью, чтобы надежнее гарантировать результативность. Так, в системе общественного здравоохранения могут на случай непредвиденных обстоятельств приобретаться ресурсы, не являю­щиеся абсолютно необходимыми с точки зрения текущей потреб­ности. Можно привести и иные примеры, когда требования эконо­мичности и производительности, взятые изолированно, вступают в противоречие с критерием результативности. В конечном итоге этот последний имеет решающее значение, и эффективность не­редко выступает синонимом результативности. При рациональной подготовке решений идея результативнос­ти принимается в качестве исходной. С позиции целей, выбран­ных обществом, определяются основные требования к продук­ции и услугам, которые должны быть созданы с помощью обще­ственного сектора (отметим, что в предпринимательском секторе производственную программу определяет рыночная конъюнкту­ра). Затем на этой основе ставится проблема достижения макси­мально возможной производительности и осуществляется эконо­мичный подбор ресурсов. Вместе с тем речь идет об итеративном процессе, в котором результаты последующих этапов могут обу­словить некоторую корректировку предыдущих. 2. Индикаторы результативности. Анализ издержек и результативности. Анализ издержек и выгод. Для того чтобы сравнивать варианты общественных расходов с точки зрения экономичности, необходимо знать состав затрат и их цены (возможно, расчетные, построенные с учетом обстоя­тельств, о которых говорилось выше). Для оценки производи­тельности наряду с этим требуются также показатели, характери­зующие продукцию и услуги, созданные за счет общественного сектора, например, количество введенного жилья, объем меди­цинской помощи и т.д. Наибольшие трудности при этом обычно связаны с учетом качества продукции и услуг. Так, жилье, обору­дованное современными удобствами, — иное благо, по сравне­нию с жильем, такими удобствами не располагающим, и, естест­венно, это отражается на величине затрат. В данной связи, опре­деляя производительность, необходимо дифференцировать дости­гаемые результаты на основе качественных стандартов и прини­мать во внимание сравнительную ресурсоемкость реализации каж­дого из них. Что касается оценки результативности, то невозможность ори­ентироваться на универсальные показатели прибыльности застав­ляет разрабатывать специальные индикаторы достижения целей. Широко применяются, в частности, индикаторы, характеризую­щие своевременность и полноту реализации той или иной функ­ции. Так, судить о работе скорой медицинской помощи, пожар­ной охраны и аварийных служб помогают характеристики сред­ней и максимальной скорости реагирования на вызов. Для некоторых видов деятельности удается найти простые обобщающие показатели результативности, для других необходи­мы системы индикаторов, включающие экспертные оценки. Соотношение показателей производительности и результатив­ности можно пояснить с помощью следующих примеров. Пусть речь идет о профессиональной переподготовке безработных с целью трудоустройства. Производительность в данном случае определяется расходом ресурсов в расчете на одного учащегося, но для характеристики результативности важно принять во вни­мание в том числе и долю тех, кто фактически смог получить работу в общем числе прошедших переподготовку. Другой пример относится к строительству общественного жилья. Производительность характеризуется соотношением ко­личества жилья с затратами на его строительство, а с точки зре­ния результативности важно не столько число введенных квад­ратных метров, сколько численность семей, получивших кварти­ры приемлемого для них качества. Очевидно, при выборе реше­ний требуется уделить внимание структуре семей и характеру их запросов, в частности, сравнительной настоятельности, с одной стороны, скорейшего получения жилья, а с другой — улучшения его качественных характеристик. Ясно, что при данных ресурс­ных возможностях одно может быть в определенной степени до­стигнуто за счет другого, так что важно уловить реальные пред­почтения потребителей. Оценка предпочтений потребителей и их удовлетворенности состоянием общественного сектора имеет первостепенное значе­ние и для совершенствования существующих систем обслужива­ния. Для получения соответствующей информации могут прово­диться опросы населения. Не касаясь более конкретных методических проблем, связан­ных с построением индикаторов, целесообразно вместе с тем подчеркнуть желательность их использования едва ли не во всех случаях, когда планируются и осуществляются общественные рас­ходы. Ясно определенные цели и набор характеристик эконо­мичности, производительности и результативности помогают не только обосновывать инвестиционные решения, но и отслежи­вать ход выполнения программ, выявлять резервы повышения эффективности и выбирать наилучшие пути использования средств. Анализ издержек и результативности Термином «анализ издержек и результативности» обозначается совокупность аналитических приемов, которые позволяют опреде­лять расход ресурсов на достижение той или иной специфической цели, поставленной перед общественным сектором, и выбирать оп­тимальные, с этой точки зрения, решения. Рамки такого анализа охватывают оценки не только результативности, как таковой, но также производительности и экономичности, поскольку они не­посредственно влияют на результативность. Вместе с тем анализ издержек и результативности не предполагает соизмерение разно­родных результатов между собой. Допустим, например, что городская администрация выдвину­ла четкие цели, касающиеся улучшения работы детских садов и общественного транспорта. В данном случае налицо две несхо­жие задачи, для решения каждой из которых уместно применить анализ издержек и результативности. В обоих случаях потребует­ся подобрать показатели, адекватные конкретному виду деятель­ности и специфике поставленных целей. Поскольку и виды дея­тельности, и цели существенно различны, показатели, по-види­мому, окажутся непосредственно несопоставимыми между собой. Но это не является недостатком, когда на практике задачи мож­но в достаточной мере изолировать друг от друга. Так, для под­разделения, отвечающего за транспорт, зачастую не только пра­вомерно, но и желательно оперировать характеристиками, в мак­симальной степени отражающими специфику отрасли, хотя бы они и были неприложимы к другим отраслям. Этого, однако, недостаточно, когда требуется распределить ресурсы общественного сектора между различными направления­ми деятельности. Анализ издержек и результативности целесооб­разен, когда установлены лимиты средств как для общественного транспорта, так и для детских садов, и проблема состоит в улуч­шении их использования в каждой из сфер. Однако такой анализ не позволяет дать обоснованный ответ на вопрос, в какую из сфер уместнее вложить дополнительные средства. Ведь вопрос предполагает сопоставимые между собой оценки отдачи, кото­рую общество получает от расходов в обеих сферах. Для этого требуются более сложные и трудоемкие аналитические процеду­ры, о которых говорится ниже. На первый взгляд, анализ издержек и результативности мож­но свести к простому определению среднего расхода ресурсов на единицу результата. Разумеется, соответствующие показатели имеют важное практическое значение. Однако при подготовке аллокационных решений в общественном секторе, как и вообще в экономике, особого внимания заслуживают предельные величи­ны. Пусть город приобрел дополнительную партию автобусов и решается вопрос, по каким маршрутам их направить, причем в качестве критерия оезультативности принято сокращение време­ни, затрачиваемого пассажирами на ожидание на остановках. Вряд ли преимущество должен получить маршрут, для которого и без того характерны наименьшие потери времени в расчете на одно­го пассажира. Очевидно, каждый дополнительный автобус дол­жен быть направлен на тот маршрут, на котором его появление обеспечит максимальную экономию времени, причем распреде­ление всей партии по этому принципу приведет к выравниванию различий между маршрутами с точки зрения результирующего показателя. В случаях когда оценке подвергается деятельность, приводя­щая к целому спектру результатов, а также когда результаты мо­гут существенно различаться не только по количеству, но и по качеству, целесообразно применение анализа издержек и полез­ности, который представляет собой несколько усложненную мо­дификацию анализа издержек и результативности. Различие меж­ду ними состоит в том, что при анализе издержек и полезности используется условное соизмерение близких по характеру результа­тов. Оно достигается, как правило, на основе весовых коэффи­циентов, определяемых чаще всего экспертным путем. Так, улучшение медицинской помощи ведет к сокращению заболеваемости, инвалидности и смертности. Допустим, что кон­кретное мероприятие по совершенствованию здравоохранения позволяет, предотвратив преждевременную смерть определенно­го числа людей, обеспечить им суммарно А дополнительных лет жизни, а также ведет к уменьшению совокупного времени пре­бывания на инвалидности на В лет и периодов временной нетру­доспособности, обусловленной заболеванием, — на С лет. Мож­но сказать, что данное мероприятие приносит обществу допол­нительно А + В + С человеко-лет жизни, не отягощенной заболе­ванием. Однако время болезни нельзя, конечно, безоговорочно приравнивать к годам, потерянным в связи с преждевременной смертью. В то же время, выбирая наилучший вариант мероприя­тия, следует учитывать все виды результатов, а не только один из них, пусть и наиболее важный. Поэтому имеет смысл на основе экспертных оценок придать показателям А, В и С различные веса а, b, c (а > b > с) и затем уже подбирать вариант, для которого характерно наилучшее соотношение издержек со взвешенной сум­мой . Этот упрощенный пример дает представление об анализе издержек и полезности и в частности о подходе к оценке «числа лет жизни с поправкой на качество» (QALY), с помощью которой такой анализ нередко проводится в сфере здра­воохранения. Анализ издержек и выгод Для оптимизации общественных расходов требуется не толь­ко наилучшим образом использовать ресурсы в каждой из сфер общественного сектора, но и обоснованно распределять их меж­ду сферами. Для этого, как уже отмечалось, необходимо сопо­ставлять между собой принципиально разные по своему характе­ру результаты несхожих видов деятельности, а значит, выйти за рамки анализа издержек и результативности. В данных рамках затраты оцениваются либо в натуральной, либо в денежной фор­ме, а результаты — в натуральной форме или с помощью специ­ально построенных индикаторов, непосредственно отражающих отраслевые особенности и поставленные цели. В более же общем случае задача состоит в том, чтобы соизмерить затраты и резуль­таты проектов, реализуемых в общественном секторе, в универ­сальной денежной форме, подобно тому как это происходит в пред­принимательском секторе с помощью рыночных цен. Решение данной задачи достигается на основе оценочных процедур, кото­рые носят название анализ издержек и выгод. Когда требуется соизмерить между собой, с одной стороны, обычные товары, а с другой — блага, не подлежащие купле-про­даже, это вызывает не только серьезные технические трудности, но порой и неприятие. Обратимся к уже использованному при­меру из сферы здравоохранения. Результатом улучшения меди­цинской помощи может быть сохранение человеческих жизней. Кстати, то же относится к улучшению состояния дорожной сети, уменьшающему число аварий, и ко многим другим сферам дея­тельности, финансируемым за счет общественных средств. Пра­вомерно ли давать сохраняемым жизням денежную оценку, соиз­меряя их, с одной стороны, с затрачиваемыми ресурсами, а с другой - например, с результатами работы музеев или расшире­ния троллейбусной сети? Ответ состоит в том, что в анализе издержек и выгод следует применять оценки, адекватные реальным предпочтениям конкрет­ного общества и практике общественного выбора. Если общество на деле оценивает даже незначительное продление жизни любого из своих членов неизмеримо выше, чем работу музеев, это зна­чит, что оно предпочитает распродать музейные ценности ради закупки дополнительных лекарств и медицинской аппаратуры. Коль скоро общество не склонно действовать таким образом, от­сюда с очевидностью вытекает, что его предпочтения сложнее и оно готово пожертвовать некоторыми возможностями увеличе­ния средней продолжительности жизни в пользу благ, делающих жизнь более насыщенной, содержательной, приносящей большее удовлетворение. Конечно, следует помнить, что речь идет имен­но о позиции общества в отношении сдвигов в средней продол­жительности жизни, а не об оценке индивидом собственной жиз­ни, которая имеет иной характер. Итак, поскольку общественные ресурсы на практике не кон­центрируются в какой-то единственной сфере или на достиже­нии какой-то одной, пусть и наиболее привлекательной цели, то, следовательно, общество наделяет разные цели и виды деятель­ности лишь относительной, а не абсолютной приоритетностью. Однако когда это происходит неявно, почти неизбежна непосле­довательность (нетранзитивность) выбора, а значит, и его нера­циональность. Если аллокационные решения принимаются ис­ключительно на основе интуиции, велика, в частности, опасность, что одному и тому же фактору благосостояния в разных случаях будет придано разное значение. Опасность особенно возрастает, когда ощутимо влияние групп специальных интересов. Так, группа, заинтересованная в увели­чении закупок конкретного вида медицинской техники, может эффективно лоббировать специфическую медицинскую програм­му, ссылаясь на важность сохранения человеческих жизней, но при этом другие лечебные программы, а также мероприятия по охране окружающей среды и снижению травматизма, от которых также зависит снижение смертности, не найдут поддержки. Не­сомненно лучше, когда самые разнообразные проекты явным образом помещаются в общий ряд на основе более или менее унифицированной и относительно стабильной системы их срав­нительного оценивания. Анализ должен отражать полезность соответствующих благ для потребителей, иными словами, готовность налогоплательщиков платить за те или иные блага, создаваемые с помощью общест­венного сектора. Конечно, оценить эту готовность помимо рын­ка можно лишь с погрешностями, часто условно, но даже при­близительные оценки способны приносить значительную пользу. Как, в принципе, выразить в денежной форме ценность про­екта, результатом которого не становится рыночная реализация товаров и услуг по адекватным ценам? Каждому проекту соответ­ствует его фактическая стоимость, но нас в данном случае инте­ресует не только она, а денежная оценка выгод, сопоставление которой с издержками позволило бы судить о целесообразности осуществления данного проекта. Итак, временно оставим в сто­роне фактическую стоимость (издержки) и представим себе, что проект осуществлен даром. Насколько высоко потребители оце­нивают доставляемые им преимущества? В терминах готовности платить этот вопрос можно переформулировать следующим об­разом: какую наибольшую денежную сумму согласились бы от­дать налогоплательщики, чтобы не лишиться выгод, полученных в результате реализации проекта? Если эта сумма выше той, в которую фактически обошелся проект, значит, выгоды превыша­ют издержки. Легко видеть, что описанный подход к оценке готовности платить реализует уже известный нам принцип определения ком­пенсирующего изменения. Альтернативный (также правомерный) подход к интерпретации готовности платить базируется на идее эквивалентного изменения. В этом случае ответ дается на вопрос о том, какая минимальная денежная сумма, выплаченная потреби­телям вместо реализации проекта, была бы в их глазах эквива­лентной выгодам проекта (приросту благосостояния, которую он способен был бы принести в случае своего дарового осуществле­ния). Для сравнительно небольших по масштабам и экономи­ческой значимости проектов, с которыми чаще всего прихо­дится иметь дело, разница между двумя подходами малоощу­тима, а функция готовности платить может рассматриваться как аналог обычной функции спроса. Тогда выгоды могут ин­терпретироваться в терминах потребительского излишка, по­нимаемого по Маршаллу. Разность между выраженными в денежной форме выгодами и издержками проекта — это чистая выгода, своего рода аналог при­были применительно к общественному сектору. Говоря об этом, надо, разумеется, помнить о рассмотренных в начале главы отли­чиях общественных издержек и выгод от частных. Подлежат ре­ализации такие решения, для которых чистая выгода положительна и достигает максимума. Когда предельная готовность платить превосходит предельные издержки, расширение проекта ведет к увеличению чистой выгоды (это не означает, впрочем, что она непременно будет положительной; возможно, дело ограничива­ется сокращением чистых потерь). Максимальное значение чис­той выгоды соответствует точке, в которой предельные издержки уравновешивают предельную готовность платить после того, как вторая превышала первые. 3. Реальные и денежные экстерналии. Приведение издержек и выгод к одному моменту времени. Как уже отмечалось, в состав общественных издержек и вы­год необходимо включать оценку положительных и отрицатель­ных внешних эффектов, связанных с анализируемым проектом. Однако при этом следует различать, с одной стороны, реальные (или, их еще называют, технические) экстерналии; а с другой — экстерналии денежные. Чтобы уяснить разницу между ними, представим себе, что между двумя городами, связанными ранее неудобной петляющей дорогой, проведена более короткая и качественная автомагистраль. Среди гипотетических позитивных последствий строительства можно указать, в частности, некоторое удешевление продукции, производимой в одном городе из сырья, доставляемого из друго­го, а также рост доходов предприятий обслуживания в населен­ных пунктах, вблизи которых прошла магистраль. Среди негатив­ных последствий строительства упомянем, например, ухудшение состояния воздушной среды в районе новой магистрали и паде­ние доходов владельцев заправочных станций и магазинов, рас­положенных вдоль старой дороги. Все это правомерно рассматривать в качестве экстерналии, но природа их неодинакова. Перемещение спроса от одних предприятии обслуживания к другим само по себе не означает ни выигрыша, ни проигрыша для общества в целом. Экстерналии в данном случае имеют перераспределительный характер (вспомним пример с аэропортом из главы третьей). Такие экстерналии на­зываются денежными, и их не имеет смысла учитывать при опре­делении общественных издержек и выгод. В то же время уменьшение транспортных издержек и ущерб для окружающей среды представляют реальные, «технические» изменения, сказывающиеся на эффективности использования ресурсов (по критерию Калдора—Хикса). Реальные экстерналии требуется оценивать в составе издержек и выгод. На практике разграничить реальные и денежные внешние эффекты не всегда легко. Ведь многие процессы содержат как элементы изменений уровня эффективности, так и элементы пере­распределения. Еще одна непростая практическая проблема связана с выбором круга наиболее значимых экстерналии. Учесть все без исключения внешние эффекты, как правило, невозмож­но. Ведь одни косвенные последствия проекта тянут за собой другие, и так едва ли не без конца. Зачастую уместно ограничи­ваться учетом ближайших косвенных результатов. Рассмотренный пример позволяет пояснить значение еще двух парных понятий, используемых при анализе издержек и выгод. Издержки и выгоды называются осязаемыми, если они проявля­ются на рынке, и неосязаемыми при отсутствии непосредствен­ных рыночных проявлений. Удешевление продукции и измене­ние доходности предприятий обслуживания в этом смысле ося­заемы, а ухудшение воздушной среды неосязаемо. Альтернативная стоимость и корректировка рыночных цен Даже когда издержки и выгоды осязаемы, их, как уже отмеча­лось, часто требуется оценивать не в фактически действующих рыночных ценах, а с помощью теневых цен. Последние, по идее, призваны моделировать цены, которые могли бы сложиться, если бы все элементы затрат и результатов реализовывались на совер­шенных рынках. Корректировки призваны устранять искажения, которые привносятся монополией, налогами, неполной занятостью ресурсов и т.д. Однако бывают случаи, когда оправданно не­посредственное использование рыночных цен, хотя бы даже они были сами по себе несовершенны. Оставляя в стороне вопрос о технических приемах корректи­ровки, попытаемся яснее понять ее смысл. Пусть в строительст­ве, финансируемом за счет общественных расходов, используют­ся материалы, производимые монополистом. В этом случае есте­ственно попытаться исключить из состава издержек извлекаемый монополистом рентный доход. Однако это оправдано, лишь ког­да в ответ на спрос, предъявляемый общественным сектором, вы­пуск данных материалов увеличивается. Если же увеличения вы­пуска не происходит, то есть в ходе реализации проекта затрачи­ваются материалы, которые иначе использовались бы в частном секторе, то для определения издержек следует воспользоваться рыночной ценой. В самом деле, нас интересует, во что реально обходится про­ект обществу, иными словами, от каких альтернативных возмож­ностей оно отказывается ради осуществления данного проекта. Очевидно, речь идет об определении альтернативной стоимости материалов. Когда выпуск материалов увеличивается, то для об­щества в целом издержки определяются затратами ресурсов на производство их дополнительного количества. То, что при этом некоторые члены общества (владельцы предприятия-монополис­та) еще и извлекают рентный доход, можно рассматривать как своего рода перераспределение. Ведь по сравнению с ситуацией совершенной конкуренции это денежный выигрыш одних чле­нов общества за счет других. Но если выпуск материалов жестко лимитирован, то реализа­ция общественного проекта предполагает вытеснение каких-то проектов, осуществлявшихся в частном секторе. Частные инвес­торы, покупая материалы по рыночной цене, демонстрировали готовность платить за собственные проекты суммы, включающие рентный доход монополиста. Следовательно, результаты, дости­гавшиеся в частном секторе с помощью данных материалов, пере­крывали издержки, исчисленные с учетом рентного дохода. При невозможности увеличить выпуск эти результаты были бы при­несены в жертву общественному проекту. Таким образом, при рассматриваемых обстоятельствах «завышенная» рыночная цена на элемент затрат косвенно отражает выгоды от проектов, аль­тернативных рассматриваемому. Вот почему в подобных случаях целесообразно пользоваться рыночными ценами. Тот же принцип определения альтернативной стоимости следу­ет применять и когда речь идет об «очищении» рыночных цен от налогов. Если в общественном секторе используются товары, сто­имость приобретения которых включает налог, то, по сути, одни организации этого сектора уплачивают налог в пользу других его организаций (а быть может, и самих себя). В большинстве случаев сумма налога должна исключаться из расчета общественных издер­жек. Однако если производство облагаемого налогом товара не может быть увеличено, когда возрастает его использование в обществен­ном секторе в качестве затрачиваемого ресурса, корректировка рыночных цен нежелательна по уже указанной причине. Рассмотрим теперь ситуацию, когда реализация проекта в об­щественном секторе не требует увеличения производства ресурса, а, напротив, позволяет полнее использовать уже имеющийся ре­сурс, в частности рабочую силу. Осуществление многих проектов влечет за собой создание новых рабочих мест и как следствие — сокращение безработицы. Наем дополнительных работников тре­бует расходов, соответствующих складывающимся на рынке труда ставкам заработной платы. Но от чего реально отказывается обще­ство, вовлекая своих членов в осуществление проекта? При полной занятости проект чреват вытеснением частных инвестиций, и поэ­тому, как в только что рассмотренных ситуациях, имеет смысл оце­нивать издержки с учетом рыночных цен на ресурс (ставок опла­ты труда). Однако когда налицо безработица, то альтернативой проекту выступают нулевые результаты экономической деятель­ности тех, кто мог бы быть в нем занят. Приравнивание соответст­вующих компонентов общественных издержек к нулю благоприят­ствует принятию проектов, уменьшающих безработицу. Можно высказать соображение, что при наличии безработи­цы альтернативой занятости в общественном секторе выступает не просто нулевая предельная отдача трудовых ресурсов, но еще и необходимость выплачивать безработным пособия. Однако эти пособия представляют собой трансферты. В анализ должны быть включены издержки и выгоды общества в целом; значит, средст­ва, перемещаемые от одних его членов к другим, следует оста­вить в стороне. Вместе с тем нулевая оценка трудовых компонентов издержек уместна лишь постольку, поскольку меры, ведущие к уменьшению безработицы, не вызывают отрицательных косвенных последст­вий. При реализации крупномасштабных проектов не исключе­но, что сокращение безработицы в одном регионе оказывается сопряженным с ее ростом в другом либо с ускорением инфля­ции, способным повлечь существенные потери для экономики. Итак, ключ к корректировке рыночных цен в процессе анали­за издержек и выгод дает умение определять альтернативную стоимость благ. Вообще говоря, для этого следует аппроксимировать цены совершенной конкуренции; однако в ряде случаев от дан­ного подхода надлежит отказываться, если альтернативные вари­анты использования ресурсов в свою очередь несут на себе явст­венный отпечаток изъянов рынков. В таких случаях отказ от кор­ректировки отвечает принципу «второго лучшего». Оценка неосязаемых благ Пожалуй, наибольшие трудности при построении теневых цен вызывает оценка благ, не выступающих на рынках в качестве предметов купли и продажи. К их числу относятся прежде всего разнообразные общественные блага. Ценность любого блага для потребителей можно попытаться определить с помощью анкети­рования, интервью, экспертных оценок и т.п. К таким способам действительно прибегают, когда не удается применить иные. Но, конечно, подобные способы очень несовершенны, поскольку получаемые с их помощью оценки непосредственно не базиру­ются на анализе реального экономического поведения. Некоторые возможности для экономической оценки общест­венных благ дают ситуации, в которых они выступают субститу­тами благ частных. Например, улучшение очистки воды в город­ском водопроводе избавляет жителей от необходимости устанав­ливать фильтры в своих домах и квартирах. Базируясь на факти­ческих и прогнозируемых расходах на индивидуальные фильтры, можно получить полезную информацию о готовности платить за чистую воду и в результате - об общественных выгодах улучше­ния очистных сооружений. Другой подход связан с выявлением роли, которую неосязае­мые, в том числе общественные блага, играют в качестве ресур­сов, используемых при производстве обычных товаров и услуг. Например, очень многие проекты, финансируемые за счет обще­ственных расходов, направлены на экономию времени налого­плательщиков. Эта цель принимается во внимание, в частности, при решении транспортных проблем. Между тем экономическая оценка времени может быть получена на основе почасовых ста­вок заработной платы, которые показывают, на какие денежные суммы способно быть в принципе «обменено» сэкономленное время. Конечно, при этом затушевывается различие между рабо­чим и свободным временем и непосредственно не учитывается, что увеличение предложения труда повлекло бы изменение его рыночной цены. Но как бы то ни было, подобная оценка дает некоторое первоначальное представление о денежном эквиваленте сэкономленного времени. Далее эта оценка может корректиро- , ваться, как корректируются при анализе не вполне адекватные рыночные цены. Сэкономленное время поддается приблизительной оценке не только как ресурс, но и непосредственно как потребительское благо. Материал для этого дает, например, информация о готов­ности людей платить более высокую цену за поездку скоростным транспортом по сравнению с обычным. Если бы аллокация ре­сурсов в экономике была близка к оптимальной, то «ресурсный» и «потребительский» подходы к оценке сэкономленного времени и других неосязаемых благ давали бы в конечном счете тождест­венные результаты. На деле возможны довольно значительные расхождения в оценках, однако даже установление некоторого диапазона, в котором содержится действительный денежный эквива­лент рассматриваемого блага, существенно помогает анализу. Подходы, во многом аналогичные тем, которые применяются для определения экономической ценности сэкономленного вре­мени, используются и для оценки мероприятий, сберегающих человеческие жизни. Эти оценки находят применение при ана­лизе медицинских, природоохранных, оборонных и многих дру­гих проектов. «Ресурсный» подход в данном случае предполагает оценку на, базе предельной производительности труда, измеряемой его оп­латой (при этом, разумеется, могут проводиться корректировки фактических ставок). По сути, предпринимается попытка ответить на вопрос, каков прирост национального дохода, приноси­мый обществу сохранением одной человеческой жизни. Конеч­но, отношение к человеку как ресурсу, используемому общест­вом для создания национального дохода, далеко не бесспорно. Однако, коль скоро речь идет об оценках, прилагаемых к некото­рому абстрактному, усредненному члену общества, справедливо будет отметить, что в среднем на сохранение одной жизни невоз­можно затратить больше, чем производит один человек. «Потребительский» подход к денежной оценке жизни (точнее говоря, не жизни, как таковой, а увеличения шансов на ее дли­тельное сохранение) удается реализовать, используя информацию о том, какую оплату приходится предлагать, чтобы привлечь лю­дей для работы в зонах повышенной опасности. Это относится, например, к командировкам в неспокойные регионы, к работе на производственных участках с высоким уровнем травматизма и к опасным профессиям. Впрочем, к полученным таким образом оценкам часто предъявляются претензии. Дело в том, что люди, которые выбирают опасную работу, вероятно, отличаются повы­шенной, по сравнению с другими членами общества, склоннос­тью к риску, и к тому же они не всегда располагают адекватной информацией о степени опасности и не всегда ее полностью осоз­нают. В итоге оценки могут оказаться несколько заниженными, но все же они несомненно полезны. Приведение издержек и выгод к одному моменту времени Анализ издержек и выгод чаще всего используется для оценки инвестиционных проектов, реализация которых занимает не один год и которые призваны приносить выгоды в течение долгого времени после осуществления затрат. Это касается строительства аэропортов и электростанций, разработки новых методов лече­ния заболеваний и совершенствования систем вооружений, а также многого другого. Всякий инвестор вынужден сравнивать текущие и будущие выгоды и издержки. Известно, что обладание некоторыми блага­ми сегодня ценится выше, чем перспектива их получения, на­пример, через три года. За этим стоит как психологический фе­номен — предпочтение текущего потребления будущему, так и экономическая обусловленность: экономический рост создает тенденцию к прогрессирующему расширению доступности боль­шинства благ и, следовательно, к снижению их предельной по­лезности. Благодаря существованию рынка капиталов, частное лицо, ограничив свое текущее потребление на сумму , может рассчи­тывать на получение через п лет суммы , где r — ставка процента, под которую деньги отдаются заемщикам. Соответст­венно ценность суммы , которую предполагается получить че­рез п лет, может быть приведена к начальному моменту времени с помощью формулы: . Величина r выступает в роли нормы дисконта («уценки») будущих поступлений по сравнению с настоящими. Тот же прием используется для приведения к на­стоящему времени ценности элементов издержек. Пусть . — измеренные в денежной форме выгоды, которые приносит проект в i-м году с начала его осуществления, а . — издержки в том же году. Тогда чистая выгода от проекта, приве­денная ко времени его начала, составит за п лет . В некоторые годы, особенно в начале осуществления проекта (например, в период строительства), выгоды могут быть равны нулю при высоком уровне издержек; в некоторые другие перио­ды нулевыми способны оказаться издержки, хотя обычно какой-то уровень текущих затрат необходим для поддержания проекта до тех пор, пока он продолжает приносить выгоды. Как бы то ни было, типично, что вначале разность отрицательна, а затем становится положительной. При прочих равных условиях, чем выше норма дисконта, то есть чем большее предпочтение ока­зывается нынешним выгодам перед будущими, тем менее привле­кательными выглядят проекты, требующие больших начальных ин­вестиций и приносящие отдачу лишь в сравнительно отдаленном будущем. Все это не ново для тех, кто знаком с проблематикой частных капиталовложений. Однако, когда речь идет об общественном секторе, не только определение выгод и издержек за каждый от­дельный год, но и использование нормы дисконта для их соизме­рения имеет свою специфику. Частный инвестор ориентируется на рыночную цену ссудного капитала, то есть на процент (говоря упрощенно, инвестиция тем выгоднее, чем больше ее ожидаемая отдача превышает то, что можно получить, просто поместив деньги в банк, или, с другой стороны, то, что нужно отдать кредитору, если для осуществления инвестиции используются заемные сред­ства). В общественном секторе выбор конкретной нормы дис­конта требует обоснования. Существуют два подхода к интерпретации общественной нор­мы дисконта. Один из них предполагает попытку сопоставления текущего и будущего потребления с позиций членов общества как потребителей товаров и услуг. Другой подход фокусирует внима­ние на альтернативной стоимости, то есть на вопросе о том, ка­кие частные инвестиции вытесняются (замещаются) обществен­ными. Если бы экономика представляла собой совокупность со­вершенных рынков, то оба подхода давали бы одинаковые ре­зультаты (рынок капитала точно фиксировал бы межвременные потребительские предпочтения), но тогда, очевидно, не нужен был бы общественный сектор. Некоторые сторонники первого подхода высказывались за то, чтобы использовать в общественном секторе более низкую норму дисконта, чем в частном (иначе говоря, ценить перспективную отдачу выше, чем это делают частные инвесторы). В качестве ар­гументов приводились, например, соображения о «близорукости» предпринимательских решений и о том, что для общества в це­лом забота о будущих поколениях имеет большее значение, чем для частных лиц. Для сторонников второго подхода решающую роль играет ар­гумент, согласно которому инвестирование ресурсов в общест­венном секторе оправдано, лишь если при этом частный сектор не лишается возможности использовать те же ресурсы с большей отдачей. Слишком значительный разрыв между общественной нормой дисконта и той, на которую ориентируются частные ин­весторы, означал бы готовность общественного сектора финан­сировать очень многие крупномасштабные проекты, рассчитан­ные на получение выгод по прошествии долгого времени. Источ­ником финансирования послужили бы, по-видимому, налоги, уменьшающие частные инвестиции. Между тем предпринимате­ли часто лучше государственных чиновников умеют находить выгодные, нередко неожиданные варианты капиталовложений, ускоряющие в конечном счете рост национального дохода. Фактически сторонники обоих подходов принимают данные о рынке капитала и отдаче частных инвестиций в качестве осно­вы для получения скорректированных оценок, хотя применяют неодинаковые по характеру и масштабам корректировки. Даже исходя из идеи альтернативных издержек, нельзя безоговорочно принимать те показатели доходности, которые характерны для частных капиталовложений. Так, желательно составить ясное представление о том, какого рода потенциальные инвестиции могли бы действительно быть «вытеснены» оцениваемым проек­том и соответственно какие именно рыночные параметры надле­жит учитывать. Необходимо также принять во внимание, напри­мер, то обстоятельство, что доходы от частных капиталовложений облагаются налогами, так что их отдача для общества в целом пре­вышает выгоды, непосредственно получаемые инвесторами. Выбрав норму дисконта, можно по указанной выше формуле определить чистую выгоду от проекта, которая обычно приводит­ся к моменту выполнения анализа. Эта величина, называемая чистая настоящая ценность проекта, используется при анализе издержек и выгод для обоснования общественных инвестиций и сравнения их вариантов. На практике учет неопределенности и риска часто осущест­вляется в более упрощенных формах. Например, избегая оценки вероятностей всех возможных исходов, прорабатывают «песси­мистический», «оптимистический» и «средний» сценарии осущест­вления проекта. Пусть для двух конкурирующих рискованных проектов А и В «пессимистические» сценарии дают примерно одинаковую чистую настоящую ценность, «оптимистическим» соответствует незначительное преимущество проекта А, а «сред­ним» — заметное преимущество проекта В. В такой ситуации есть основания выбрать проект В, хотя не вполне исключено, что бо­лее полная проработка вариантов исходов побудила бы скоррек­тировать это решение. Анализ издержек и выгод и проблемы распределения При определении общественных издержек и выгод в основ­ном принято, как мы видели, отвлекаться от перераспределитель­ных аспектов деятельности государства и сосредоточивать вни­мание на оценке того, что приобретает или теряет общество в целом в лице всех своих членов. Иными словами, издержки и выгоды оцениваются, как правило, с точки зрения критерия Калдора—Хикса, то есть с позиций экономической эффективности, при­ближения к поверхности достижимых полезностей, соответствую­щей данному ресурсному потенциалу. Имеется в виду, что перераспределительная политика как бы накладывается на решения, отвечающие принципу эффективнос­ти, с одной стороны, используя результаты этих решений, а с дру­гой — определяя ограничения, в рамки которых должны уклады­ваться все проекты, имеющие шансы быть одобренными. Так, если проект, который характеризуется высоким значением чис­той настоящей ценности, ведет к последствиям, не согласующимся с принятой политикой распределения, он может быть либо про­сто исключен из рассмотрения, либо дополнен специальными перераспределительными мероприятиями, в том числе использу­ющими выгоды от реализации проекта. Подход, который четко разграничивает экономическую эф­фективность и распределительные цели, не только привлекате­лен теоретически, но и часто удобен на практике. Он помогает, в том числе, отделить задачи аналитиков, описывающих издержки и выгоды, от функции принятия политического решения. Вместе с тем встречаются ситуации, когда принципы распределительной политики желательно с самого начала инкорпорировать в анали­тические процедуры, с помощью которых сравниваются вариан­ты обсуждаемых проектов. Это особенно характерно для проек­тов, непосредственно включающих решение некоторых перерас­пределительных задач в состав ожидаемых основных результатов (например, совершенствование медицинской помощи может быть прямо направлено не только на общее повышение ее качества, но и в особенности на улучшение обслуживания малообеспечен­ных граждан). Аналитики способны учесть в своих оценках лишь те принци­пы, которые предварительно четко сформулированы на полити­ческом уровне. На основе одобренных принципов могут быть за­фиксированы относительные веса, которые придаются выгодам, получаемым той или иной группой потребителей. Пусть все насе­ление разделено на три группы по уровню обеспеченности и для каждой из групп раздельно определена чистая настоящая цен­ность проекта. Предположим, при этом принимается, что наибо­лее важны выгоды, извлекаемые малообеспеченными; например, выгоды, достающиеся средней по обеспеченности группе, оце­ниваются на 10% ниже, а выгоды, получаемые высокообеспечен­ными, приобретают оценку на 25% более низкую, чем у мало­обеспеченных. Тогда, чтобы получить оценку проекта с учетом принятых распределительных приоритетов, следует не просто сложить значения его чистой настоящей ценности для отдельных групп, но определить их взвешенную сумму, причем веса в дан­ном случае составляют 1 для первой группы, 0,9 для второй и 0,75 для третьей. Ключевые понятия Рациональность обществен­ного выбора Общественные выгоды Общественные издержки Расчетные (теневые) цены Индикаторы достижения целей Анализ издержек и результативности Анализ издержек и полезности Анализ издержек и выгод Реальные и денежные экстерналии Осязаемые и неосязаемые издержки и выгоды Норма дисконта Чистая настоящая ценность проекта Тема 7. Бюджетный федерализм. 1. Бюджетная централизация и бюджетная децентрализация. Функции и расходы территориальных бюджетов. 2. Доходы территориальных бюджетов. Бюджетные гранты и «эффект липучки». 3. Бюджетный федерализм в условиях перехода к рыночной экономике в России. 1. Понятие федерализма. Бюджетная централизация и бюджетная децентрализация. Спрос на локальные социальные блага как основа бюджетной децентрализации. Теорема о децентрализации. Гипотеза Тибу. Функции и расходы территориальных бюджетов. 2. Собственные и регулирующие доходы территориальных бюджетов и различные модели бюджетного федерализма. Бюджетные гранты и их классификация. «Эффект липучки». 3. Бюджетная централизация как основа функционирования плановой экономики. Бюджетная децентрализация как основа эффективности общественного сектора в смешанной экономике. Факторы, влияющие на развитие бюджетного федерализма в период перехода от плановой экономики к рыночной. Задания и вопросы. 1. Раскройте понятие бюджетного федерализма, бюджетной централизации и бюджетной децентрализации. 2. При каких условиях бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям? 3. Каково содержание теоремы о децентрализации? 4. В чем заключается гипотеза Тибу? 5. Какие функции выполняют общественные финансы и какова роль территорий в реализации этих функций? 6. В чем особенности так называемых американской и германской моделей бюджетного федерализма? 7. Что такое бюджетный грант и какие бывают виды бюджетных грантов? 8. Почему бюджетные гранты делают население региона менее восприимчивы к предельным издержкам поставки локальных общественных благ? 9. В чем состоит «эффект липучки»? 10. Какие факторы влияют на развитие бюджетного федерализма в период перехода от плановой экономики к рыночной? 1. Бюджетная централизация и бюджетная децентрализация. Функции и расходы территориальных бюджетов. Ресурсы общественного сектора находятся в распоряжении не только центральных, но и территориальных (региональных, местных) органов. Для осуществления своих функций каждый из них располагает собственным бюджетом. В России и других фе­деративных государствах субъекты федерации пользуются широ­кими бюджетными правами, в унитарных государствах права ад­министративно-территориальных образований, как правило, не столь значительны. Однако некоторая самостоятельность если не в определении источников доходов, то в аллокации расходов ха­рактерна для всех вариантов и уровней самоуправления террито­рий. По сути, именно способность в некоторых пределах распо­ряжаться ресурсами общественного сектора делает власть терри­ториальных органов реальной. Вместе с тем значительная часть общественных средств в лю­бой стране сосредоточена в руках центральных органов законо­дательной и исполнительной власти. Решения, принимаемые на общенациональном уровне, существенно влияют на бюджетную политику регионов. Это происходит, в частности, потому, что во многих странах, в том числе в России, территориальные бюдже­ты формируются в преобладающей степени за счет устанавливае­мых законом отчислений от общенациональных (федеральных) налогов, а также за счет финансовой помощи из общенациональ­ного бюджета. Таким образом, на практике имеет место сложная система взаимоотношений между бюджетами разного уровня. Объяснить эти взаимоотношения и определить пути их формирования, от­вечающие принципу эффективности, призвана теория бюджет­ного федерализма. Этот термин применяется и в отношении стран, федерациями не являющихся. Федерализм в данном случае под­разумевает только наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы государства. В той мере, в какой децентра­лизованное в территориальном разрезе распоряжение обществен­ными ресурсами не сводится к реализации бюджетных полномочий (так, например, регионы могут владеть собственными пред­приятиями), бюджетный федерализм составляет аспект более широкого понятия, а именно экономического федерализма, впро­чем, аспект наиболее важный, определяющий. Экономические взаимоотношения между федерацией и ее субъ­ектами, а также органами местного самоуправления неизбежно испытывают влияние многообразных исторических, географичес­ких, политических и этнокультурных факторов. Несомненно, не все, что имеет место в таких взаимоотношениях, исчерпываю­щим образом отражается в моделях и положениях теории бюд­жетного федерализма, особенно если это вводные положения, которые рассматриваются в настоящей главе. Однако экономи­ческая теория открывает возможность выделять те тенденции, которые в наибольшей степени отвечают идее рационального вы­бора форм децентрализации, масштабов самоуправляемых тер­риториальных единиц, механизмов пополнения и расходования их бюджетов. Теория позволяет понять, при каких условиях эти тенденции получают развитие и какие факторы способны огра­ничивать их действие. Спрос на общественные блага и бюджетная децентрализация Децентрализация в общественном секторе уместна в той мере, в какой она позволяет эффективнее выполнять функции данного сектора, то есть удовлетворять потребности в общественных бла­гах и перераспределении. При каких обстоятельствах переход от централизованного к децентрализованному принятию решений о поставке общественных благ и ее финансировании может приво­дить к Парето-улучшениям? Когда выгоды от каждой единицы общественного блага получа­ет все население страны, то децентрализация фактически невоз­можна. Например, стратегические вооружения предназначены для защиты всех граждан от опасности агрессии, значит, решение о том, каким должен быть состав ядерных сил и как их финансиро­вать, необходимо принимать централизованно. Если жители одно­го региона предпочитают «потреблять» больше ракет, чем жители другого, должно быть выработано какое-то одно согласованное ре­шение, пусть даже оно не в равной степени отвечает интересам каждого. Общенациональные органы власти создаются как раз для того, чтобы решать вопросы, непосредственно затрагивающие ин­тересы граждан независимо от места их проживания. Однако во многих случаях выгоды, приносимые обществен­ным благом, локализуются. При этом состав общественных благ, в которых нуждается население разных городов и регионов, бы­вает неодинаковым. Так, в одном месте для улучшения снабже­ния питьевой водой требуется бурить скважины, в другом — стро­ить канал, в третьем — создавать очистные сооружения повы­шенной эффективности. Но даже если речь идет об одном и том же виде общественного блага, часто каждая его единица потреб­ляется локально. Например, любой город нуждается в освеще­нии, однако оно, в отличие от оборонительных систем, непо­средственно доставляет выгоды только тем, кто находится в дан­ном месте. Значит, решение о том, как лучше освещать город в принципе может быть принято децентрализованно. Локализация выгод от общественного блага не всегда приоб­ретает пространственный характер. Границы фактического по­требления (восприятия, усвоения) блага бывают не только гео­графическими, но и социальными. Так, радиопередача на ино­странном языке представляет смешанное общественное благо для тех, кто знаком с данным языком. Однако там, где нет четкой пространственной границы распространения выгод, труднее справ­ляться с проблемой «безбилетника», контролируя доступ к благу. Следовательно, велика опасность того, что децентрализованные решения, касающиеся желательного состава и количества обще­ственных благ, не будут подкреплены децентрализованным фи­нансированием. Конечно, государство выделяет регионам и даже отдельным организациям или группам граждан средства, мобилизуемые в общенациональном масштабе, и обусловливает пути их исполь­зования. Однако это нельзя еще считать бюджетной децентрали­зацией в полном смысле. Бюджетный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определе­нии потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Лишь тогда можно говорить об относи­тельно независимой бюджетной политике. Административно-тер­риториальные образования, имеющие собственные органы влас­ти и управления, в принципе способны обладать подобного рода самостоятельностью. Локализация выгод от общественного блага создает возмож­ность децентрализованного принятия касающихся его бюджетных решений. Но чтобы децентрализация имела практический смысл, необходим еще особый характер дифференциации потреб­ности в этом благе. Представим себе, что всем гражданам страны свойственна одна и та же функция спроса на освещение улиц. В этом случае оптимальной была бы централизованная разработка соответствующих нормативов. Отметим, что в связи с различиями в уровне издержек для разных населенных пунктов могли бы выби­раться неодинаковые параметры освещенности; однако основой выбора успешно служила бы единая шкала, связывающая эти пара­метры с готовностью платить. Децентрализация принятия решений в подобной ситуации либо оказалась бы формальной (свелась к проведению расчетов по заданной схеме), либо обернулась бы дублированием в оценке одних и тех же предпочтений, а значит, неоправданным ростом административных издержек. Допустим теперь, что население делится на три группы, каж­дой из которых присуща своя, непохожая на другие функция го­товности платить за общественные блага, однако в любом регио­не и городе эти группы представлены в равных пропорциях. В таком случае также отсутствовала бы территориальная диффе­ренциация предпочтений, относящихся к общественным благам, и, следовательно, не было бы основы для подлинной бюджетной децентрализации. Напротив, она бы в максимальной степени на­полнилась реальным содержанием в ситуации, когда у каждой группы, однородной по предпочтениям, касающимся локальных общественных благ, оказался бы свой регион или город, где жили бы только представители данной группы. Тогда им было бы удоб­но порознь выявлять и удовлетворять свои несхожие запросы, подобно тому как разные индивиды предпочитают порознь при­обретать частные блага. Итак, бюджетный федерализм в принципе способен быть эф­фективным, если: децентрализованно принимаются решения, относящиеся к поставке тех общественных благ, выгоды от которых в основном локализуются на данной территории; локализацию выгод предполагается в существенной степени совместить с территориальной локализацией издержек; иными словами, жители региона берут на себя преимущественную (не обязательно полную) ответственность за финансирование поставки локальных общественных благ; предпочтения, относящиеся к локальным общественным ола-гам в большей степени различаются между регионами, чем внут­ри регионов; иначе говоря, население региона в некотором смысле более однородно, чем население страны в целом. На практике данные условия могут выполняться в различной мере и это, конечно, сказывается на степени реализации тех тен­денций которые фиксирует теория бюджетного федерализма. Тем не менее чтобы выявить эти тенденции, естественно на первом этапе предположить, что все перечисленные условия удовлетво­ряются полностью. Теорема о децентрализации: если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решения в отношении поставки локального общественного блага либо эффективнее централизо­ванного, либо, по крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности. Этот тезис позволяет перевести вопрос о преимуществах и недостатках децентрализации в уже привычную нам плоскость сопоставления общественных издержек и выгод. Децентрализа­ция обычно требует затрат, по крайней мере административных. Они могут сделать децентрализованную поставку общественного блага более дорогой, чем централизованная. Однако если повыше­ние издержек перекрывается выигрышем, который в нашем уп­рощенном примере изображался площадью заштрихованных тре­угольников, то децентрализация эффективна. Дополнительные издержки, связанные с децентрализацией, возникают при наличии экономии на масштабе. Централизация и связанная с нею стандартизация зачастую позволяют не только снижать затраты административного характера, но и удешевлять непосредственно производство единицы общественного блага. Точно количественно соизмерить выгоды и издержки децент­рализации на практике вряд ли возможно. Однако, зная влия­ющие на них факторы, удается обоснованнее судить о конкрет­ных проблемах бюджетного федерализма. Гипотеза Тибу Коль скоро эффективность децентрализованного принятия решений зависит, в частности, от рассредоточения людей с раз­ными вкусами по разным регионам и населенным пунктам, воз­никает вопрос, способна ли децентрализация сама порождать механизмы, благоприятствующие такому рассредоточению. Что­бы дать ответ, постараемся прежде всего понять, при каких об­стоятельствах индивид демонстрирует уровень своей готовности платить за локальные общественные блага и как, объединившись с другими индивидами, имеющими схожие предпочтения, он ока­зывается в состоянии реализовать эту готовность. В связи с рассматриваемой проблемой американский экономист Ч. Тибу привлек внимание к процессам миграции и значению того, что иногда называют «голосованием ногами». Гипотезу Тибу можно сформулировать следующим образом: при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям, так как она создает предпосылки для адекватно­го выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ, и наиболее полной реализации этих предпочтений. В предель­ном случае механизм, описанный Тибу, работал бы подобно ры­ночному механизму, обеспечивающему достижение Парето-оптимальных состояний: каждый индивид, «голосуя ногами», то есть меняя место жительства, был бы способен подобрать наибо­лее подходящий для себя набор локальных общественных благ и их «цен» (местных налогов). Отметим, что при этом по отноше­нию к данным благам была бы полностью решена и проблема определения готовности платить, что позволило бы рационали­зировать налоговую систему. Разумеется, на практике существует немало факторов, сдер­живающих проявление тенденции, которая описана Ч. Тибу. Во-первых, смена места жительства связана с издержками. Причины этого не только денежные затраты на переезд, но и возможные потери заработка, а также ущерб для благосостояния, обуслов­ленный утратой привычного окружения, круга общения, клима­тических условий и т.п. Во вторых, издержки не всегда полностью ложатся на тех, кто принимает решение о смене места жительства, то есть имеют мес­то внешние эффекты, которые, как мы знаем, при прочих рав­ных условиях не благоприятствуют повышению аллокационной эффективности. Экстерналии связаны, в частности, с зависимос­тью уровня издержек от масштабов производства общественного блага (в несколько ином контексте роль экономии на масштабе уже отмечалась выше). Отъезд либо приезд большого числа жите­лей может значительно изменить уровень издержек, которые ло­жатся на других лиц, проживающих в населенном пункте. В-третьих, локализация выгод от общественного блага почти никогда не бывает абсолютной, что также обусловливает экстерналии. Производство локальных общественных благ, как и благ частных, нередко порождает переливы. Например, улучшение охраны общественного порядка в отдельном населенном пункте в какой-то мере влияет на обстановку в целом регионе. В-четвертых, индивиды не располагают совершенной информа­цией, которая требуется для принятия оптимальных решений. В-пятых, число потенциальных мест жительства для индивида не безгранично, так что параметры развития общественного секто­ра вряд ли могут дифференцироваться столь же широко, как по­требительские предпочтения. В-шестых, привести административно-территориальное деле­ние и бюджетные полномочия в полное соответствие с экономичес­ки оптимальными условиями производства локальных общественных благ крайне трудно как в силу исторических и политических причин, так и в силу разнообразия самих этих благ, выгоды от кото­рых распространяются в неодинаковых пределах. Чем больше дает о себе знать каждый из перечисленных фак­торов, тем меньше Парето-улучшений достигается на базе соче­тания миграции с бюджетной децентрализацией. На деле эти факторы настолько существенны, что дают основание употреб­лять слово «гипотеза», когда говорится о повышении эффектив­ности за счет описанных процессов. Однако эмпирические дан­ные в целом подтверждают, что дифференциация бюджетной политики в отношении локальных общественных благ влияет на миграцию, в которой проявляется потребительский выбор. Вмес­те с тем главное, пожалуй, состоит в том, что модель Тибу позво­ляет распознавать процессы прогрессирующего увеличения вы­год от децентрализации и обстоятельства, от которых зависит торможение либо ускорение этих процессов. Численность населения и масштабы производства локальных общественных благ Для эффективного удовлетворения потребностей в локальных общественных благах необходимо, чтобы масштабы, в которых они поставляются, соответствовали численности потребителей. Дело в том, что для большинства этих благ возникает проблема переполнения, так что их потребление следует рассматривать под углом зрения теории клубов. Функции и расходы территориальных бюджетов Общественные финансы выполняют три взаимосвязанные и нередко переплетающиеся функции: аллокационную, распредели­тельную (дистрибутивную) и стабилизационную. Первая из них выражается в аллокации ресурсов для производства благ, постав­ляемых с помощью общественного сектора, вторая — в перерас­пределительных процессах, третья — в проведении макроэконо­мической политики, обеспечивающей здоровое развитие хозяй­ства в целом, прежде всего частнопредпринимательского секто­ра. Рациональная макроэкономическая политика является, оче­видно, общественным благом. Модель, характеризующую распре­деление функций между звеньями бюджетной системы, которые принадлежат к разным ее уровням, часто называют моделью «сло­еного пирога». Децентрализованное выполнение стабилизационной функции практически неэффективно. Ведь региональная экономика явля­ется, как правило, несравненно более открытой, чем националь­ная. Границы рынков далеко не совпадают с административно-территориальным делением. В потреблении жителей каждого региона огромное место занимают товары, импортируемые в него из других регионов страны. Известно, что чем выше предельная склонность к импорту, тем меньше мультипликатор расходов. Эффект изменения уровня общественных расходов в отдель­ном регионе не концентрируется внутри данного региона, а рас­пределяется по всем остальным регионам, поставляющим ему про­дукцию. Таким образом, обособленное проведение региональной макроэкономической политики породило бы столь существенные экстерналии, что хозяйству региона скорее всего досталась бы лишь небольшая часть выгод. В то же время в масштабах всей нацио­нальной экономики последствия стабилизационной политики региона вряд ли оказались бы по-настоящему значительными. Перераспределительная функция нередко в определенной сте­пени выполняется на региональном уровне. Однако и в этой области, как правило, доминирует общенациональное начало. То или иное понимание справедливого распределения характеризу­ет обычно целую нацию, государство, а не население отдельного города или района. Единство государства и общества оказалось бы серьезно подорванным, если бы, например, переезд из одной части страны в другую влек за собой кардинальный пересмотр социальных гарантий, на которые вправе рассчитывать гражда­нин. Основные гарантии, а значит, и ключевые параметры пере­распределительной политики определяются централизованно и находят выражение в общенациональном (федеральном) законо­дательстве. В Российской Федерации ряд важнейших гарантий, таких, как право на социальное обеспечение, бесплатную меди­цинскую помощь и образование, предусмотрен в Конституции. Наиболее пригодна для децентрализованного выполнения аллокационная функция в той мере, в какой она касается ресурсов, необходимых для удовлетворения потребностей в локальных об­щественных благах. В зависимости от того, в каких границах в основном сосредоточиваются выгоды от конкретного обществен­ного блага, аллокация ресурсов для его поставки может осущест­вляться территориальными органами разного уровня. Так, в Рос­сии имеются государственные органы субъектов Федерации: рес­публик, краев, областей, городов федерального значения, авто­номной области и автономных округов, а также районные, го­родские и иные органы местного самоуправления. Некоторые функции естественным образом относятся к сфере деятельности местных органов, другие осуществляются на уровне субъектов Федерации, иногда с участием федерального уровня. Участие общенациональных (федеральных) органов в форми­ровании ресурсной основы решения региональных проблем, а региональных органов — в решении проблем местного характера имеет два теоретических основания. Во-первых, как уже отмеча­лось, пределы распространения выгод от локального обществен­ного блага обычно не вполне совпадают с административными границами. Если имеют место позитивные внешние эффекты, то для оптимальной аллокации ресурсов требуется, чтобы террито­рия, за счет бюджета которой производится общественное благо, получала компенсацию за экстерналии извне. Это одна из причин, по которым даже при оптимальном распределении бюджетных функций потребовалось бы выделение части федеральных дохо­дов в распоряжение субъектов Федерации, а части их доходов — в распоряжение районов и населенных пунктов. Во-вторых, аллокационные процессы связаны с распредели­тельными. Принципы справедливости требуют обеспечить всему населению страны некоторый минимум не только денежных до­ходов, но и потребления ряда локальных общественных благ. Коль скоро это локальные блага, желательно использовать преимуще­ства децентрализации в их поставке. В то же время ресурсные возможности регионов неодинаковы, что может обусловливать чрезмерные различия в доступности этих благ для населения. Поэтому ради справедливого распределения благ между потреби­телями (индивидами и их группами) приходится прибегать к пере­распределению ресурсов общественного сектора между регионами. С учетом сказанного понятны различия в структуре расходов бюджетов разных уровней. Так, в федеральном бюджете России наибольший удельный вес занимают расходы на национальную оборону, государственную поддержку отраслей народного хозяй­ства, финансовую поддержку территорий, внешнеэкономическую деятельность, погашение и обслуживание государственного дол­га, а в бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах выше доля расходов на финансирование социально-культурных меро­приятий. При этом схожие по направленности расходы финан­сируются бюджетами разного уровня в зависимости от того, об­служивание какой территории обеспечивается затратами. Напри­мер, если речь идет о народном образовании, средняя школа по­лучает средства из местного бюджета, а вуз, привлекающий студентов со всей страны и готовящий кадры для многих регио­нов, — из бюджета Федерации. 2. Доходы территориальных бюджетов. Бюджетные гранты и «эффект липучки». Функциям территориального бюджета должны соответствовать его доходы. Это один из важнейших принципов бюджетного фе­дерализма. Бюджеты территорий формируются в основном за счет трех типов доходов. Во-первых, это налоги, самостоятельно устанав­ливаемые и собираемые территориальными органами власти. В России федеральным законодательством определен перечень на­логов, которые вправе собирать как органы субъектов Федера­ции, так и органы местного самоуправления. Во-вторых, имеют место долевые отчисления в бюджет тер­ритории от налогов, поступающих на более высокий уровень бюджетной системы. Так, в России существенную роль в форми­ровании бюджетов субъектов Федерации играет налог на добав­ленную стоимость. Он является федеральным налогом. Однако, например, на 1994 г. было установлено, что 25% поступлений от этого налога зачисляется в бюджеты тех субъектов Федерации, на территории которых данные средства собраны. Бюджеты органов местного самоуправления в свою очередь могут получать долевые отчисления от источников, формирующих доходы субъектов Феде­рации. В-третьих, в нижнее звено бюджетной системы из верхнего обычно поступают различного рода трансферты (субсидии, дота­ции, субвенции), представляющие собой формы помощи в по­крытии расходов. Между ними и долевыми отчислениями нет непроходимой грани, однако долевые отчисления предполагают нормативное закрепление за территориальным бюджетом стабиль­ного источника дохода, тогда как трансферты зависят от частных решений органов, распоряжающихся бюджетом, из которого трансферты черпаются. Зависимость от трансфертов сковывает самостоятельность территории в разработке и реализации бюд­жетной политики, отвечающей предпочтениям ее жителей. При прочих равных условиях желательно, чтобы доля транс­фертов в доходах территориального бюджета была невысокой. Что же касается территориальных налогов, с одной стороны, и доле­вых отчислений от федеральных налогов (или иных доходов верх­него уровня бюджетной системы), с другой, то и те и другие име­ют свои преимущества. Преобладание собственных, устанавлива­емых в регионе налогов в доходной базе территориального бюд­жета (так называемая американская модель бюджетного федера­лизма) обеспечивает максимальную гибкость и самостоятельность бюджетной политики региона. Высокой доле отчислений от об­щенациональных, федеральных налогов в территориальных бюд­жетах (так называемой германской модели) соответствуют относи­тельно большее единство бюджетной политики в масштабе всей страны и заинтересованность региональных властей в полном сборе этих налогов. Для России в настоящее время характерна скорее германская модель. Для собирательного обозначения различных форм передачи средств из одних звеньев бюджетной системы в другие будем да­лее использовать термин «бюджетные гранты». Специфические предпочтения, характерные для населения территории, выявляются тем точнее, чем адекватнее ее жители воспринимают предельные издержки поставки локальных общест­венных благ. Бюджетные гранты позволяют непосредственно не увязывать удовлетворение потребностей в локальных обществен­ных благах с ростом налогообложения именно тех граждан, кото­рые, проживая в регионе, потребляют данные блага. В результате возникает избыточное давление в пользу увеличения бюджетных расходов. Поскольку это происходит одновременно на всех тер­риториях, предъявлявших спрос на гранты, слабая увязка регио­нальных расходов с собственными доходами порождает при про­чих равных условиях тенденцию к превышению оптимального уровня совокупного налогового бремени за счет неоправданного роста федеральных налогов. Издержки, с которыми связано удовлетворение потребностей, предъявляемых на территории региона, всего нагляднее, когда финансирование обеспечивается с помощью маркированных на­логов и платежей за используемые ресурсы. Они играют замет­ную роль в формировании территориальных бюджетов. Так, в России к доходам субъектов Федерации отнесена, в частности, плата за воду, забираемую промышленными предприятиями, а к доходам местных бюджетов — налог на строительство объектов производственного назначения в курортных зонах, сбор за убор­ку территории населенных пунктов и др. Во многих странах существенное место среди доходов терри­торий занимают налоги на имущество, в особенности недвижи­мое. Недвижимость четко локализована, что издавна делало ее привлекательным объектом местного налогообложения. В то же время пользование строениями и земельными участками тесно корреспондирует с потреблением целого ряда локальных общест­венных благ, обеспечивающих коммуникации, безопасность, удов­летворительное гигиеническое состояние территории и т.д. В России субъекты Федерации взимают налог на имущество пред­приятий и налог с имущества, переходящего в порядке наследо­вания и дарений, а в местные бюджеты поступает налог на иму­щество физических лиц и земельный налог. Когда большинство жителей региона располагают значитель­ной по размерам собственностью, распределенной не слишком неравномерно (скажем, когда преобладает проживание в собст­венных домах, имеющих сравнительно высокую стоимость), об­ложение имущества позволяет поддерживать довольно наглядную связь между выгодами, которые типичный налогоплательщик получает от локальных общественных благ, и размером налога, который он уплачивает. Однако чем неравномернее распределе­ние собственности и чем выше доля неимущих, тем реже для конкретного индивида выгоды соответствуют налоговым обяза­тельствам. В условиях концентрации собственности в немногих руках налог на имущество воспринимается как «налог на бога­тых», то есть в первую очередь как инструмент перераспределе­ния. Точка зрения большинства на желательные размеры подоб­ных налогов определяется скорее соображениями справедливости, чем предпочтениями, касающимися локальных обществен­ных благ. В данной связи налогообложение имущества не всегда в полной мере адекватно функциям территориальных бюджетов и не везде способно успешно играть решающую роль в их фор­мировании. Вместе с тем восприятие налога гражданами неизбежно во многом определяет политику его применения и может, как мы уже знаем, фиксировать скорее характер налоговых обязательств, чем реальное распределение налогового бремени. В частности, даже если налоги на имущество уплачиваются главным образом наиболее состоятельными гражданами, нельзя утверждать, что они не перемешаются на других членов общества. Например, налог на имущество домовладельца в принципе способен перемещать­ся на тех, кто арендует жилье. Ввиду первостепенной значимости налогов на недвижимое имущество для региональных и местных бюджетов многих стран, вопрос о сфере их действия привлекает внимание исследовате­лей. Согласно так называемому традиционному взгляду на этот вопрос, налог на недвижимость подобен акцизу. Имеется в виду, что, например, налогообложение жилого дома означает для его потенциального покупателя то же самое, как если бы покупка была обложена акцизом в размере капитализированного налога. Если же дом сдается внаем, то владелец стремится включить сум­му налога в состав арендной платы так же, как продавец обычно­го товара попытался бы включить в цену акциз. Последствия налогообложения товаров и услуг зависят, как известно, от соотношения эластичностей спроса и предложения. Недвижимое имущество состоит прежде всего из земельных участ­ков и строений. Предложение земли абсолютно неэластично, поэтому в той мере, в какой налог относится к земельной собст­венности, его бремя ложится на землевладельцев. Но в той степе­ни, в какой налог относится к строениям, предложение высоко­эластично, по крайней мере в долгосрочном плане. Ведь масшта­бы строительства чутко реагируют на изменения рыночной конъ­юнктуры. Что же касается спроса на строения, во всяком случае на жилье, он не отличается высокой эластичностью по цене. Таким образом, в соответствии с традиционным взглядом бремя налогообложения недвижимости в очень большой степени ложится на потребителей жилья. Поскольку в странах с рыноч­ной экономикой расходы на жилье занимают гораздо большее место в бюджете семей среднего достатка, чем в богатых семьях, сторонники традиционного взгляда склонны считать налогооб­ложение недвижимости скорее регрессивным, чем прогрессив­ным. Так называемый новый взгляд на налоги с недвижимости ха­рактеризуется перенесением акцента с частичного равновесия на общее и истолкованием данного налога как формы обложения капитала. Накопленные средства могут вкладываться в недвижи­мость наряду с другими активами. Когда под влиянием налога недвижимость становится относительно дороже, увеличивается привлекательность иных форм инвестиций, которые в результате поглощают возрастающую долю совокупного капитала. С точки зрения сторонников нового взгляда, имеет место процесс, подоб­ный описанному в главе шестой, когда речь шла о налогообложе­нии прибыли корпораций. В краткосрочном периоде, пока пере­мещение капитала из налогооблагаемой сферы к иным формам вложений не успевает совершиться, бремя налога несут в основ­ном те лица, на которых непосредственно возложены налоговые обязательства. Однако в среднесрочном периоде бремя распро­страняется на всех владельцев капиталов, а в долгосрочном — последствия зависят от степени открытости национальной эко­номики, как это было показано в названной главе. Согласно новому взгляду на налогообложение недвижимости, оно затрагивает в основном тех, кто направляет значительную часть своих доходов на накопление, то есть в первую очередь наиболее обеспеченные слои населения. С этих позиций налог представляется прогрессивным. Бюджетные гранты К числу наиболее важных проблем теории бюджетного феде­рализма относится анализ воздействия бюджетных грантов на децентрализованно принимаемые решения. Разумеется, такой анализ предполагает, что децентрализация реальна, то есть тер­риториальные органы располагают полномочиями (пусть даже не безграничными) самостоятельно изменять как предложение об­щественных благ, так и уровень региональных (местных) нало­гов. Тогда для них актуален выбор наилучшего соотношения налогов и потребления локальных общественных благ, а бюджет­ные гранты, изменяя условия выбора, влияют на это соотноше­ние. Для проведения анализа принято выделять следующие типы бюджетных грантов: блочные и категориальные, а среди послед­них — долевые и недолевые. Блочный грант поступает в полное распоряжение территориального бюджета и может быть исполь­зован по усмотрению территориальных органов на любые цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы. Таковы, например, отчисления от налога на добавленную стои­мость и других федеральных налогов в бюджеты субъектов Рос­сийской Федерации. Категориальным называется грант, направляемый в террито­риальный бюджет для использования на конкретные цели, кото­рые устанавливаются органом, передающим средства из бюджета более высокого уровня. Так, часть ассигнований из федерального бюджета выделяется регионам для финансирования их участия в реализации общегосударственных программ. Категориальный грант является долевым, если регион обязан дополнять его ассигнованиями из собственных источников на достижение той цели, для которой грант предназначен. Напри­мер, общегосударственная программа может предусматривать, что регионы, которые предпринимают строительство новых шоссей­ных дорог, получают из федерального бюджета средства, покры­вающие 50% стоимости этого строительства. Регион вправе обра­титься за подобным грантом, только когда он готов тратить и собственные средства на цель, поддерживаемую центральным правительством. Общегосударственный и региональный бюдже­ты как бы вступают в долю для «приобретения» конкретного об­щественного блага. Если этого не происходит, категориальный грант является недолевым. Например, предоставление недолевого федерального гранта на улучшение водоснабжения населенных пунктов регио­на предполагает, что в связи со значимостью экстерналий или требованиями политики распределения федеральный бюджет в полном объеме финансирует создание соответствующих локаль­ных общественных благ, а территориальный бюджет выступает в роли канала, по которому передаются средства. Долевые гранты бывают нелимитированными и лимитирован­ными. Нелимитированный грант неограниченно возрастает с уве­личением степени достижения цели, для которой он предназна­чен, и ростом целевых ассигнований территориального бюджета. Так, центральное правительство может взять на себя обязательство финансировать половину расходов на строительство дорог независимо от его масштабов. Ограничителем суммарных затрат в этом случае служит только мера готовности населения региона оплачивать вторую половину расходов. Блочные и недолевые категориальные гранты практически всегда лимитированы. Ведь у их получателей отсутствовала бы заинтересованность удерживать расходы в разумных пределах, если бы ограничения не накладывались фиксированными размерами грантов. Для региона бюджетный грант играет примерно ту же роль, что социальная помощь для индивида. Блочный грант подобен помощи в форме денежной выплаты, которую получатель тратит на приобретение наиболее привлекательных для него товаров и услуг. Категориальный грант предполагает «натурализацию» по­мощи. При прочих равных условиях население региона наиболее за­интересовано в получении блочных грантов. Бюджетный грант в данном случае является аккордным трансфертом, который не порождает эффекта замещения и связанных с ним потерь эффективности (мы оставляем в стороне воздействие на трудовую активность). Очевидно, что такой трансферт предпочтителен, когда надо ре­шать сугубо перераспределительные задачи, выравнивая возмож­ности регионов, но не является подходящим инструментом воз­действия на структуру потребления. Таким образом, действие любого гранта зависит не только от его типа и размера, но и от позиции жителей региона, в который направляется фант. При недостаточно адекватной оценке харак­терной для региона готовности платить за общественные блага децентрализованно принимаемые решения могут не во всем сов­пасть с ожиданиями центральных органов, выделяющих фант. Децентрализация собственно и означает, что решения на деле отражают местные предпочтения, в том числе в отношении ис­пользования бюджетных фантов. «Эффект липучки» В предыдущем параграфе предполагалось, что использование бюджетных фантов прямо определяется предпочтениями типич­ного жителя региона, а именно свойственными ему предельными нормами замещения различных частных и общественных благ. При этом условии фанты равноценны помощи, поступающей в денежной или натуральной форме непосредственно индивидам. Например, выделение блочного фанта эквивалентно по своим описанным выше последствиям такому же по величине приросту денежных доходов населения из любого другого источника, в том числе повышению заработков. В данной связи следовало бы ожидать, что на динамику рас­ходов территориального бюджета практически одинаково влияют дополнительно получаемые гранты (во всяком случае блочные) и повышение собственных доходов жителей. Пропорции, в кото­рых дополнительные средства направляются на приобретение частных и общественных благ, должны были бы, при прочих рав­ных условиях не зависеть от источника этих средств. Однако эм­пирические исследования показывают, что это не так. Например, в США из одного доллара, дополнительно полу­ченного в виде личных доходов, в среднем не более 10 центов направляется на увеличение расходов территориальных бюдже­тов, а из доллара прироста блочных фантов не менее 40 центов идет на эти цели, и только остальная часть обеспечивает рост потребления частных благ за счет относительного снижения тер­риториальных налогов. Естественно предположить, что первый показатель точнее отражает предпочтения основной массы насе­ления. Но тогда получается, что деньги, поступающие в террито­риальный бюджет в виде грантов, избыточно «прилипают» к об­щественному сектору, в силу чего пропорция между личными расходами граждан и расходами бюджета отклоняется от оптиму­ма. Это явление получило название «эффекта липучки». В основе «эффекта липучки» лежит неполное совпадение пред­почтений тех, кто на практике наиболее непосредственно влияет на использование бюджетных грантов, с предпочтениями типич­ного налогоплательщика. В силу уже известных причин работни­ки государственного и муниципального аппарата склонны скорее к увеличению, чем уменьшению бюджетных расходов. При этом от налогоплательщиков, не располагающих детальной информа­цией о доходах и расходах бюджета, труднее добиться согласия на повышенное налогообложение их личных доходов, чем на сохра­нение сложившегося уровня местных налогов при получении гран­та. Имеются модели, дающие конкретное объяснение этой раз­нице с позиций теории общественного выбора. 3. Бюджетный федерализм в условиях перехода к рыночной экономике в России. В плановой экономике государственный бюджет служил прежде всего составной частью и инструментом реализации единого в своей основе народнохозяйственного плана. Это резко ограничи­вало возможности бюджетной децентрализации. Дело не только в том, что в бюджетных доходах преобладали общегосударственные источники, а в расходах - ассигнования общенационального (федерального) бюджета. Еще важнее, что бюджеты территорий фактически не были по-настоящему обособ­лены и выступали в роли составных частей бюджета страны. Так, Государственный бюджет СССР включал бюджеты республик, в свою очередь объединявшие бюджеты краев, областей и т.д. Ос­новные контуры единого Государственного бюджета ежегодно утверждались на союзном уровне, а на долю территорий остава­лась главным образом некоторая детализация. Республиканские и местные бюджеты формировались на основе централизованно разрабатывавшихся нормативов. Такой подход отвечал природе планового хозяйства, в котором высший приоритет безоговорочно отдавался целям, определявшимся на общегосударственном уровне. В рыночной экономике решающее значение в принципе, име­ют разнообразные, подчас уникальные предпочтения индивидов. Рынок демонстрирует свои достоинства прежде всего в ситуаци­ях, когда потребитель или производитель имеет возможность сде­лать выбор индивидуально, руководствуясь собственными оцен­ками полезности, и когда улучшение положения данного инди­вида не сказывается отрицательно на положении других (такова идея Парето-оптимизации). Коллективный выбор предстает в этом контексте как нечто скорее вынужденное, обусловленное специ­фическими свойствами общественных благ. Чем больше число людей, которым приходится делать выбор совместно, тем вероят­нее значительное несовпадение их предпочтений и тем труднее обеспечить адекватное выявление и эффективную реализацию этих предпочтений. Рассуждая теоретически, для каждого общественного блага желательно как можно точнее определить круг его пользовате­лей с тем, чтобы именно эти люди, с одной стороны, решали, в каких масштабах и каким образом данное благо производить, а с другой — брали на себя финансирование его поставки. Следо­вать такому принципу - значит использовать преимущества бюд­жетной децентрализации. Итак, природе рыночной экономики в целом свойственна тен­денция к децентрализованному размещению ресурсов обществен­ного сектора. В данной связи уже на первых этапах перехода к рынку бюджетные права территорий расширяются, и прежде все­го это касается источников доходов. Вместе с тем развитие бюджетного федерализма на основе углубления реальной бюджетной децентрализации идет посте­пенно, поскольку оно зависит не только от изменений в зако­нодательстве, но и, как мы видели, от ряда социально-эконо­мических факторов. И в зрелой, и в формирующейся рыноч­ной экономике степень децентрализации лимитируется значе­нием экстерналий и экономии на масштабе, а также требова­ниями перераспределения. Для ситуации перехода к рынку ха­рактерен относительно невысокий уровень обеспеченности населе­ния локальными общественными благами. Это подчас благоприят­ствует не столько проявлениям разнообразия, сколько использованию стандартизованных подходов со свойственной им эконо­мией на масштабе. В переходный период остро дают о себе знать неравномерность адаптации территорий к переменам и унаследованные фактические различия в доходной базе бюджетов одного уровня. Зачастую они обусловлены не столько дифференциацией экономического по­ведения жителей регионов, сколько общегосударственной поли­тикой прошлых лет, формировавшей территориальные пропор­ции на основе централизованных решений. Принципы справед­ливости требуют, чтобы те регионы, для которых эта политика обернулась отставанием, получали помощь от других. Поэтому в переходный период особенно велика потребность в бюджетных трансфертах, лимитирующих децентрализацию. Естественно, большая нагрузка при этом ложится на относи­тельно благополучные территории, за счет которых преимущест­венно формируется общенациональный бюджет. В России к их числу относятся Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Нижегородская, Самарская, Свердловская области и еще 5—6 субъ­ектов Федерации, которые в совокупности дают до 60% поступ­лений в федеральный бюджет. Если переход к рынку сопровождается высокой инфляцией, то важное значение имеют различия в плавучести федеральных и территориальных налогов. Плавучестью называют способность налога обеспечивать рост поступлений, соразмерный темпам ин­фляции, то есть удерживаться на задаваемом ею уровне номи­нальных доходов. Высокой плавучестью отличается прежде всего налогообло­жение доходов. Однако именно такие налоги в любой стране иг­рают ключевую роль в формировании общегосударственного (фе­дерального) бюджета. В России налоги на добавленную стоимость и прибыль принадлежат к числу федеральных, а относящийся к доходам субъектов Федерации подоходный налог с физических лиц менее значителен по своим масштабам. В целом типичные территориальные налоги отражают уровень инфляции с некото­рым запаздыванием. Так, чтобы в соответствии с темпами ин­фляции взимать налоги на имущество, объекты налогообложения требуется регулярно переоценивать, что связано с немалыми труд­ностями. К тому же подлинная ценность имущества предпри­ятий часто не находит адекватного выражения до тех пор, пока это имущество не вовлекается в полной мере в сферу рыночных отношений. Наконец, налоги на имущество и некоторые другие доходы территориальных бюджетов поступают, как правило, ме­нее непрерывно, чем, например, налог на добавленную стоимость, что существенно в условиях быстрой и не вполне прогнозируе­мой инфляции. Развитие бюджетного федерализма зависит не только от эко­номических, но и от политических условий. Принципиальное значение имеет становление подлинно демократических инсти­тутов власти на всех уровнях. Ведь смысл и преимущества бюд­жетной децентрализации определяются способностью государст­венных и муниципальных органов адекватно отражать предпо­чтения населения с учетом их территориальной дифференциа­ции. Следовательно, важную роль играют навыки демократичес­кого осуществления власти, степень вовлеченности граждан в решение местных проблем и реальная мера влияния избирателей на политику налогообложения и бюджетных расходов. Формирование эффективно функционирующего обществен­ного сектора, в том числе его автономных территориальных под­систем, — одно из решающих условий создания современной высокоразвитой рыночной экономики. Оно требует времени и настойчивых усилий, опирающихся на знание теории и анализ конкретной ситуации в стране. Ключевые понятия Бюджетный федерализм Локализация выгод Локализация издержек Теорема о децентрализации Гипотеза Тибу Аллокационная функция бюджета Распределительная функция бюджета Стабилизационная функция Капитализированный налог Блочный грант Категориальный грант Долевой лимитированный грант Долевой нелимитированный грант «Эффект липучки» Плавучесть налогов Экзаменационные вопросы по курсу. 1. Общественный сектор государства. 2. Сущность налогообложения. 3. Причины изъянов рынка. 4. Сущность некоммерческой организации. 5. Характеристики социального и общественного блага. 6. Принцип несоперничества. 7. Принцип неисключаемости. 8. Частное и смешанное социальное благо. 9. Коллективное и локальное благо. 10. Переполнение и теория клубов. 11. Равновесие Линдаля. Цены Линдаля. 12. Проблема «безбилетника». 13. Содержание избирательного стимула. 14. Сущность распределения и перераспределения. 15. Понятие трансферта. 16. Издержки перераспределения, причины их возникновения. 17. Содержание принципа компенсации. 18. Экономическая эффективность и справедливость. 19. Утилитаризм, либерализм, эгалитаризм, ролзианство. 20. Анализ политических решений. 21. Сущность теории общественного выбора. 22. Рациональное поведение политика и государственного аппарата. 23. Группы специальных интересов. Лоббирование. 24. Содержание погони за рентой. 25. Изъяны государства и причины их появления. 26. Источники доходов общественного сектора и их соотношение. 27. Коренной признак налогов. Прямые и косвенные налоги. 28. Неналоговые доходы общественного сектора. 29. Рациональность общественного выбора. 30. Общественные выгоды и общественные издержки. 31. Анализ издержек и результативности. 32. Анализ издержек и полезности. 33. Анализ издержек и выгод. 34. Реальные и денежные экстерналии. 35. Чистая настоящая ценность проекта. 36. Бюджетный федерализм и бюджетная децентрализация. 37. Локализация выгод и локализация издержек. 38. Теорема о децентрализации. 39. Гипотеза Тибу. 40. Аллокационная, распределительная, стабилизационная функции бюджета. 41. Сущность гранта и его виды. 42. Сущность «эффекта липучки». Литература. 1. Анисимов А.Н. Анализ макроструктурной перестройки экономики. - М.: Наука,1993. - 125с. 2. Бункина М.К. Национальная экономика. - М.: Дело, 1997. - 270с. 3. Власьевич Ю.Е., Бартелев С.А. Экономика России: эффекты и парадоксы. - М.: БЕК, 1995. - 136с. 4. Головин В.Г. Социальная ориентация экономики в России и в развитых странах Запада. - М.: РАН, 1997. - 48с. 5. Дадашев А.З. Финансовая система России. - М.: Инфра-М, 1997. - 247с. 6. Долан Э., Линдсей Д.Е., Макроэкономика. - СПб.: Литера плюс, пер. с английского, 1994. - 402с. 7. Ершов Э.Б. Обзор экономики России: основные тенденции развития. - М.: Финансы и статистика, 1997. - 62с. 8. Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процентов и денег. - Петрозаводск: пер. с английского, 1993. - 540с. 9. Кошкин В.И. Управление государственной собственностью. - М.: Закон и право, 1997. - 317с. 10. Макконнелл К., Брю С. Экономика: принципы, проблемы и политика. - М.: Менеджер, пер. с английского, 1997. - 167с. 11. Морозова Т.Г., Пикулькин А.В. Государственное регулирование экономики и социальный комплекс. - М.: Банки и биржи: ЮНИТИ, 1997. - 303с. 12. Савас Э.С. Приватизация: ключ к рынку. - М.: Дело, пер. с английского, 1992. - 415с. 13. Стиглиц Дж. Ю. Лекции по экономической теории государственного сектора. - М.: Инфра-М, пер. с английского, 1997. - 718с. 14. Тимофеев Л.М. Черный рынок как политическая система. – Вильнюс: VIMO, 1993. - 271с. 15. Френкель А.А. Экономика России в 1992-1995гг.: тенденции, анализ и прогноз. - М.: Финстатинформ, 1995. - 141с. 16. Черник Д. Налоги. - М.: Финансы и статистика, 1996. - 399с. 17. Шейман И.М. Коммерческая и некоммерческая деятельность в социальной сфере. - М.: Наука, 1995. - 155с. 18. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. - М.: Аспект-пресс, 1996. - 318с.