Экономическое содержание расходов бюджета

Лекция №6 Экономическое содержание расходов бюджета Расходы бюджета — это не просто денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и органов местного самоуправления. Это экономические отношения, возникающие в связи с нормативно-правовым регулированием и распределением денежных средств государства, предназначенных для финансирования затрат на оказание государственных услуг, и их использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению. Разумные объемы и структура государственных расходов — это один из достаточно мощных рычагов влияния на экономику. Права и обязанности соответствующих органов власти, связанные с реализацией этих экономических отношений, называются расходными полномочиями. Каждый уровень власти в процессе расходования бюджетных средств в пределах своей компетенции осуществляет следующие функции: • определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов (т. е. осуществляет нормативное правовое регулирование бюджетных расходов); • обеспечивает собственные расходные полномочия финансовыми средствами; • осуществляет финансирование (организацию, производство) общественных услуг (собственных или переданных ему расходных полномочий). Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, — обусловленными законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением с обязанностями публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Бюджетные обязательства — это расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Существуют определенные требования общеэкономического характера к определению структуры бюджетных расходов. Суть их заключается в том, чтобы каждая государственная услуга давала необходимую отдачу не только материального, но и социального характера. В расходах бюджета находят свое выражение две стороны единого распределительного процесса: разделение бюджетного фонда на составные части, связанные с развитием материального производства, совершенствованием его отраслевой структуры, а также используемые на содержание и дальнейшее развитие непроизводственной сферы (обеспечивающие инновационную и инвестиционную деятельность) и формирование денежных средств, необходимых для оказания государственных услуг социального характера (текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, государственная поддержка другим бюджетам и т. д.). Формируя ту или иную структуру бюджетных расходов, Правительство РФ ориентируется на выбранные им приоритеты экономического и социального развития. Эти приоритеты формулируются в программах социально-экономического развития страны на перспективу и в ежегодных бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному собранию РФ. Распределение же расходных полномочий по уровням бюджетной системы определяется на законодательном уровне, оно зафиксировано в Бюджетном кодексе РФ. В этом документе определены виды бюджетных расходов, которые финансируются каждым уровнем бюджетов, а также виды расходов, финансирование которых осуществляется ими совместно. По взаимному согласию органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления отдельные виды расходов могут передаваться из одного уровня бюджетной системы в другой с соответствующей передачей доходных источников или иных финансовых средств. Средства бюджетов могут направляться на финансирование долгосрочных целевых программ, выходящих за пределы одного финансового года и включаемых в бюджеты последующих лет. Перечень и объем финансирования программ, принимаемых к финансированию из бюджета, утверждаются в качестве приложения к бюджету. В законе (решении) о бюджете могут определяться обязательные для исполнения получателем бюджетных средств условия финансирования конкретных расходов, предусмотренных законом (решением) о бюджете. Если получатель бюджетных средств не выполняет условий, определенных законом (решением) о бюджете, министр финансов Российской Федерации, руководитель соответствующего органа исполнительной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления на любом этапе исполнения бюджета обязан осуществить блокировку расходов, связанных с выполнением определенных условий. Для эффективного функционирования финансовой системы государственной власти особое значение имеет правильное, с наибольшей отдачей расходование как федерального бюджета, так и бюджетов территорий. Нельзя не отметить и такую важную проблему, от которой напрямую зависит эффективность расходной бюджетной политики в целом, как рационализация системы разграничения расходных полномочий по уровням бюджетной системы. Управление бюджетными расходами: принципы, цели, задачи Место и роль системы управления расходами бюджетов в системе управления общественными финансами определяется двумя факторами: объемом общественных расходов и теми целями и задачами, которые стоят перед органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления. В мировой практике исполнение бюджетов в части расходов прежде всего — элемент стратегии. Это комплекс управленческих мер, которые с помощью такого инструмента, как система бюджетов, обеспечивают повышение качества государственного управления на всех уровнях. В рамках существующей системы управления расходами каждому распорядителю бюджетных средств выделяется определенный объем финансовых ресурсов, четко разделенный по составу (на что может быть потрачена та или иная сумма). При этом распорядитель не вправе потратить выделенные на одно направление средства на другие цели, даже если это является, с его точки зрения, необходимым или оптимальным: его возможности для управления финансовыми средствами достаточно ограничены. Более того, в случае экономии по какой-то статье расходов распорядитель не может потратить неистраченные деньги по своему усмотрению, и они возвращаются в бюджет соответствующего уровня, т. е. распорядители бюджетных средств лишены стимулов экономно распоряжаться полученными средствами. Таким образом, бюджетные деньги ежегодно тратятся недостаточно эффективно, поскольку сама система управления расходами не способствует более экономному и рациональному использованию выделенных средств. В рамках системы управления расходами бюджетов можно выделить следующие цели управления (большинство из них определены в бюджетных посланиях Президента РФ; их актуальность постоянно подтверждается и Правительством РФ): – повышение эффективности использования бюджетных ресурсов; – прозрачность денежных потоков и использования средств (при целевом подходе к распределению средств облегчается контроль за их использованием, и, соответственно, появляется возможность оценить эффективность); – достаточность средств для достижения цели (при управлении расходами появляется возможность оценить конкретное количество ресурсов, необходимое для достижения поставленной задачи; соответственно, средства распределяются исходя из приоритетности задач и в полном объеме для достижения результата); – выявление проблемных точек (недостижение ожидаемых результатов в течение ряда периодов как раз и будет сигналом, показывающим существование проблемных точек). Цели управления определяют следующие задачи: – переход к программно-целевому распределению средств; – определение направлений деятельности и необходимого объема финансовых ресурсов; – определение критериев результативности; – четкое определение статей расходов, необходимых для достижения поставленных целей; – мониторинг и оценка эффективности (результативности) распределения расходов. Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. Можно выделить несколько основных направлений таких преобразований. Первое направление включает в себя комплекс мер по обеспечению полного финансирования обязательств, принятых на себя государственными органами власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления. В связи с этим требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств, в особенности в социальной сфере. Итогом подобной инвентаризации должна стать выработка предложений по отмене тех нормативных актов, финансирование которых не способствует устойчивому росту экономики и социальной сферы, но ложится бременем на бюджетную систему. Второе направление предполагает внедрение программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета. В рамках данного направления необходимо изменить процедуры составления и утверждения бюджета. Указанные процедуры должны быть переориентированы на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации. Это влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета, полномочий распорядителей (администраторов) бюджетных расходов и получателей бюджетных средств, в том числе бюджетных учреждений. Необходимо также разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по межведомственным программам, нацеленным на решение острых социальных и экономических проблем. При этом для исключения отраслевого лоббизма необходимо установить строго конкурентные принципы отбора программ для бюджетного финансирования, внедрить систему институционального и индивидуального контрактования сотрудников органов государственной власти, установить систему оценки эффективности осуществления программ. Исключительно важным в связи с этим является среднесрочное планирование, которое позволяет зафиксировать источники и объемы финансирования программ на несколько лет. Третьим направлением является совершенствование методов закупок для государственных и муниципальных нужд. Четвертым направлением является создание условий, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм. Для этого необходимо реформирование системы государственных и муниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений. Смысл подобной реформы заключается в сокращении государственного сектора экономики при одновременном повышении его эффективности. Пятым направлением реформирования бюджетного процесса является совершенствование отчетности. Предполагается установить полный охват отчетностью государственных и муниципальных операций с бюджетными и внебюджетными средствами, а также усовершенствовать бюджетную классификацию с целью повышения прозрачности операций с бюджетными средствами. Шестое направление включает в себя мероприятия по установлению объективных ориентиров для определения бюджетных ассигнований. Следует определить круг лиц, услуги которым должны предоставляться на безвозмездной основе, критерии нуждаемости и, наконец, обеспеченность нормативов достаточным уровнем финансирования. Седьмым направлением является совершенствование механизмов казначейского исполнения и контроля за расходованием бюджетных средств и их распространение на субфедеральный уровень. В рамках реструктуризации бюджетной сферы предполагается провести системные преобразования, направленные на устранение следующих недостатков: – распыления финансовых ресурсов; – предоставления услуг неудовлетворительного качества и не в требуемых объемах; – низкого качества управления бюджетными учреждениями; – непрозрачности бюджета; – реализации функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. В частности, смешение функций возникает, когда главные распорядители средств федерального бюджета не имеют территориальных подразделений на территории определенного субъекта Федерации и (или) муниципального образования и делегируют свои полномочия по распоряжению средствами федерального бюджета, выделенные для финансирования находящихся в их ведении бюджетополучателей. Исключить указанные недостатки в существенной мере позволяет внедрение системы управления расходами на принципах бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), что предполагает: – внедрение программно-целевого метода планирования в бюджетную практику. В рамках этого метода распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами должно вестись с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов; – переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение; – создание систем мониторинга результативности бюджетных расходов, внешнего и внутреннего аудита.