Административно-государственное управление. Предмет теории государственного управления

МИНИCTEPCTBO НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «СЕВЕРО-КАВКАЗСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» ИНСТИТУТ СЕРВИСА, ТУРИЗМА И ДИЗАЙНА (ФИЛИАЛ) СКФУ В Г. ПЯТИГОРСКЕ КАФЕДРА ЭКОНОМИКИ, МЕНЕДЖМЕНТА И ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КУРС ЛЕКЦИЙ по дисциплине «ВВЕДЕНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ» для студентов направления подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» Направленность (профиль): «Региональное управление» Год начала обучения – 2019 Пятигорск 2019 1 ТЕМА 1 ВВЕДЕНИЕ. ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ ДИСЦИПЛИНЫ В общественном мнении доминирует отношение к системе государственного управления как некоему феномену, возникающему и живущему по воле политической элиты или каких-либо общественных групп. При этом часто упускается из виду то, что государственные институты развиваются по собственной логике, в рамках объективных законов, и в силу этого могут и должны быть предметом научного анализа с позиций теории государственного управления. На Западе эту теорию иногда называют административной наукой, административным управлением. У нас эта сравнительно новая отрасль управленческого знания больше известна как система государственного управления. Основополагающими категориями в теории государственного управления являются понятия «государственное администрирование», «административно-государственное управление», «администрация», «бюрократия». . Государственное администрирование – это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики. Административно-государственное управление – это осуществление государственной политики через систему административных учреждений Таким образом, административная наука, или наука государственного управления, – это теория, изучающая государственную администрацию. Термин «администрация» многозначен. Этимологически он происходит от латинского administrare («служить для»). Сам глагол ministrare является производным от ministris, что означает «слуга». Данное слово представляет собой форму родительного падежа от основы minus. Наличие же корня «минус» свидетельствует о том, что администрация всегда находится в подчиненном положении, ибо над ней всегда находится некто, кому принадлежит власть. В социальных науках администрацией, или бюрократией принято называть любую крупномасштабную организацию профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения. В идеале государственная администрация – это рациональная система или организованная структура, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно строгую иерархию власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений опускается сверху вниз. Иначе говоря, администрация представляет собой совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов. Это определение подтверждает подчиненное положение администрации, но в то же время показывает, что она располагает прерогативами публичной власти. А это позволяет ей подчинять себе частных лиц, используя полномочия основных носителей власти в государстве. Научный, объективный анализ деятельности государственного аппарата, его эффективности крайне важен для нашей страны. Однако очевидная необходимость широкого использования современных достижений административной науки сталкивается, с одной стороны, с незнанием ее возможностей (а иногда и ее существования!), а, во-вторых, с тем, что научный анализ государственного управления не всегда вписывается в исторические традиции и стереотипы политической и государственной элиты. Наука государственного управления, так же как и политическая наука, не является нормативистской. Они относятся к эмпирическим общественным наукам и выводят свои правила и закономерности из реальной практики. Наука государственного управления показывает администрацию такой, какая она есть на самом деле. Она помогает 2 обнаружить недостатки в управлении и подсказывает пути их устранения, но найденные ею решения проблем и предлагаемые реформы могут быть реализованы только политической властью. Наука государственного управления имеет конкретную прагматическую задачу: добиться большей внутренней слаженности и эффективности в работе администрации. Объектом теории государственного управления являются связи, процессы и закономерности, возникающие в системе отношений государства (в лице государственных органов) и общества. Предмет теории государственного управления − управленческие связи, процессы и закономерности, возникающие в этой системе отношений. Таким образом, здесь рассматривается деятельность государства по организации, регулированию, координации деятельности общества, т.е. управленческая деятельность государственных органов. Следует подчеркнуть, что теория государственного управления является междисциплинарной наукой. Это научное направление возникло на пересечении теории политики и менеджмента (при ведущей роли политологии); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук – психологии, философии, социологии, истории, социальной литературы. Следует подчеркнуть, что система государственного управления входит в блок управленческих дисциплин (вместе с социальным управлением, муниципальным управлением и т.д.), наиболее тесно взаимодействуя с правовыми и социально-политическими науками. Наиболее близка к науке административного управления наука административного права, поскольку обе занимаются одной и той же областью деятельности – государственным администрированием. Но теория государственного управления стремится раскрыть объективно существующие закономерности в области административной деятельности, чтобы повысить ее эффективность, в то время как предметом науки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы. Необходимо остановиться также на взаимосвязи теории государственного управления с теорией управления и, в частности, с теорией организации. Теория организации занимается вопросами эффективного функционирования социальных систем и управления ими. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого персонала, то теория организации занимается в определенном смысле и работой персонала органов государственного управления. Какую роль играет теория государственного управления в современном обществе? Она выполняет следующие основные функции: познавательная – объяснение сторон, механизма, причин государственного управления; мировоззренческая – формирование определенного отношения граждан к тем или иным аспектам государственно-управленческого процесса; регулятивная – разработка приемов, программ, предложений по совершенствованию системы государственного управления; прогностическая – определение перспектив и тенденций развития государственного управления. Большинство источников по теории государственного управления предлагает следующую классификацию научных школ (изложены в алфавитном порядке): - американскую; - британскую; - немецкую; - французскую. Американская школа государственного управления является одной из самых 3 передовых направлений административной мысли. Американская школа характеризуется весьма обширным спектром управленческих концепций и испытала серьезное междисциплинарное влияние исследователей. В то же время обобщение позволяет выделить ряд наиболее существенных признаков, присущих американской школе государственного управления: - рассматривание сферы государственного управления в качестве научной дисциплины (Л.Уайт); - участие в развитии теории государственного управления не только теоретиков, но и практиков (В.Вильсон); - изучение психологических и мотивационных факторов, имеющих место в процессе государственного управления (А.Маслоу); - прагматичный подход, выражающийся в максимизации эффективности при минимальной затрате ресурсов (Ф.Тейлор); - синхронизация административных и бюджетных процессов (А.Шик); - формирование отношений сотрудничества между различными уровнями государственного управления в рамках федерального устройства Соединенных Штатов Америки (М.Гродцинз); - поиск оптимальных форм местного самоуправления и развитие теории децентрализации (Г.Кауфман); - конвергенция государственного и частного менеджмента (Г.Эллисон). Хочется остановиться подробней на последней характеристике, поскольку нахожу ее весьма актуальной в свете предстоящей реформы системы государственной службы в Республике Казахстан. Следует отметить, что идея внедрения механизмов бизнес сектора в государственном управлении витает в воздухе не один год. Однако пока это воспринимается революционно как со стороны власти, так и со стороны народа. Между тем наблюдается нарастание экспертных дискуссий на тему необходимости рассматривания государства как крупной корпорации, внедрения принципов корпоративного управления в практику государственной службы, усиления сервисномаркетинговой направленности в деятельности государственного аппарата. В этой связи необходимо отметить, что современная теория бизнес-процесса выделяет три уровня: - стратегические бизнес-процессы, отражающие управленческие процессы, принятие решений, выработку стратегии и общее руководство; - операционные бизнес-процессы, отражающие основную профилирующую деятельность организации; - обеспечивающие бизнес-процессы, отражающие общие вспомогательные услуги, такие, как бухгалтерия, юридическая служба, кадры итд. Почему бы нам не определять категории государственных служащих по такому научно обоснованному принципу? Процессный подход уже доказал свою состоятельность и эффективность в более динамичной деловой среде. Британская школа государственного управления существенно обогатила теоретические основы науки управления. Обобщение ее основных этапов развития позволяет выделить ряд наиболее существенных признаков, присущих британской школе государственного управления: - институциональный подход (И.Берлин); - социологический поход, выражающийся в акцентировании внимания на вопросах взаимодействия власти и общества, отношений господства и подчинения (Э.Берч); 4 - исследование проблем легитимности и авторитета власти в контексте государственного управления (Р.Роуз); - ответственность в государственном управлении перед общественным мнением и правительства перед парламентом (Э.Берч); - экономический подход, выражающийся в рассмотрении государственного управления как сферу рациональной деятельности людей; дихотомия «выигрыш – потеря» (Б.Барри); - концепции гражданского и целевого государственного управления (М.Оукшотт); - рассмотрение управленческой деятельности как перманентного процесса познания (П.Чекланд); - кибернетический подход, выражающийся в рассмотрении государственного управления как балансирующей системы, которая способна реагировать на изменения окружающей среды и соответствовать ее сложности (С.Биэр). Немецкая школа государственного управления оказала мощное влияние на развитие теории государственного управления через выдвижение фундаментальных философских концепций. Обобщение ее основных положений позволяет выделить ряд наиболее существенных признаков, присущих немецкой школе государственного управления: - рассмотрение государственного управления как воплощение «вечных» ценностей и сферы реализации свободы (Э.Форстхофф); - основой предмета теории государственного управления является человеческая природа (Х.Кун); - государственный аппарат сложился путем стабилизации порядка и правил, здесь же, можно отметить разделение нейтрального административного аппарата от политических сил (А.Гелен); - идеальное государственное управление характеризуется: жесткими бюрократическими принципами, аристократичностью и элитарностью государственных служащих, а также демократической легитимацией власти (М.Вебер); - государственное управление, прежде всего, направлено на государственное регулирование экономики, все группы населения подчиняются общему благу и поддерживают существующий социальный строй (Л.Эрхард); - структурно-функциональный подход, выражающийся в предложении постоянного анализа конкретных функций управленческих структур с помощью специфического упрощения реальности (Н.Луман); конфликтологический подход, выражающийся в рассмотрении государственного управления как процесса распределения ограниченных социальных благ между группами влияния, интересы которых противоречат друг другу (Р.Дарендорф). Французская школа государственного управления оказалась под воздействием институционального направления. Обобщение ее основных концепций позволяет выделить ряд наиболее существенных признаков, присущих французской школе государственного управления: - государство рассматривается как институт, в котором воплощается власть (М.Дюверже); - поиск связи между эффективностью государственного управления и развитием децентрализации, наделение оппозиции определенными правами при условии неприкосновенности государственных институтов (П.Авриль); - аутсорсинг – в целях повышения эффективности государственного управления отдельные специфические функции могут быть переданы более компетентным органам 5 в «третьей палате» парламента (М.Понятковский); - выработка и внедрение научных принципов организации управления (А.Файоль). В целом, рассмотренные выше научные школы государственного управления оказали наибольшее воздействие на становление современной административной науки. Теория и практика государственного управления в указанных государствах складывались под влиянием национальных особенностей развития политических систем, экономического уклада и культурных традиций. 6 ТЕМА 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Вопросы: 1. Понятия управления и его властного начала. 2. Понятие государственной власти. Государство как субъект управления. 3. Понятие государственного управления и системы государственного управления. Введение Все цивилизованные государства в современном мире, независимо от их естественных различий, ученые, политики, журналисты и общественные деятели сходятся сегодня в том, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно лишь за счет эффективной и рациональной организации управления этим обществом. В связи с этим наука изучает особенности и механизмы практической организации разнообразной деятельности органов государственной и муниципальной власти. Актуальность изучения системы государственного и муниципального управления в современной России, на наш взгляд, обусловлена целым комплексом обстоятельств: Многочисленные реформы, проведенные в России в течение 2000-х гг. пока не принесли существенного позитивного результата. Так, например, административная реформа, официально начатая в России в 2004 году – оценивается политиками, чиновниками, журналистами и экспертами зачастую негативно. Не случайно Президент и председатель Правительства России в настоящее время инициируют преобразования в сфере государственного и муниципального управления: образовано «Открытое правительство», сформированы общественные советы при министерствах и ведомствах, введена должность уполномоченного по защите прав предпринимателей и т.д. Переход любого общества, т.ч. и российского в информационное состояние предполагает совершенно иное качество органов государственной власти, усиление их ответственности за предоставление качественных услуг населению. В этих целях создаются системы «электронное государство» и «электронное правительство», служба «одного окна». Это заставляет менять базовую модель менеджмента в государственной службе в любой современной стране. Именно система государственного управления в большинстве стран позволяет преодолеть существующие проблемы и обеспечить развитие в XXI столетии. Причем, важно подчеркнуть, что эти системы не зависят от форм политического режима, формы правления, административного устройства, многонационального или мононационального характера и т.д. В современных странах системы государственного и муниципального управления постоянно стремятся к усложнению. Однако в нашей стране до сих пор не выбрана оптимальная модель взаимодействия власти и общества. Так, если в российской Конституции заложена система достаточно открытого государства, то при этом в некоторых политических и научных кругах вполне серьезно обсуждаются варианты возвращения к советскому опыту закрытого, тоталитарного государства, 7 китайскому опыту авторитарного государства и т.д. Фактически до сих пор не разрешена проблема отношений между различными ветвями и органами государственной власти, а также между политической властью (если точнее, то президентской) и властью государственной. К сожалению, надо признать, что государственный аппарат остается в России ведущей политической силой, которая тормозит развитие страны. 1. Понятие «управление» и его властного начала Управление в современной науке трактуется различным образом. Обычно в учебной литературе выделяются два его смысла: Управление рассматривается как синоним любого взаимодействия, которые существуют во Вселенной. Управление рассматривается как упорядоченное, то есть СОЗНАТЕЛЬНО ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЕ, взаимодействие множества элементов или составных частей природы, общества и человека. Исходя из второго смысла, следует признать, что стихийные, саморегулируемые процессы в природе кардинально отличаются от отношений, процессов и явлений, формируемых людьми в рамках своей частной и особенно общественной жизни. В сознательности, в сознательном начале (или его отсутствии) и заключается качество, позволяющее разграничить стихийные и саморегулятивные механизмы и управление. Управление как наука обычно понимается в качестве системы упорядоченных знаний в виде концепций, теорий, принципов, способов и форм управления. Управление как искусство обычно понимается в виде способности эффективно применять данные науки управления в конкретной ситуации. Управление как функция обычно понимается в качестве целенаправленного информационного воздействия на людей и экономические объекты, осуществляемого с целью направить их действия и получить желаемые результаты. Управление как процесс – совокупность управленческих действий, которые обеспечивают достижение поставленных целей путем преобразования ресурсов на «входе» в продукцию на «выходе». Управление как аппарат – совокупность структур и людей, обеспечивающих использование и координацию всех ресурсов социальных систем для достижения их целей. Управление осуществляется в разных системах: «человек – техника», «человек – технология», человек – природа». Но осуществляется потому, что в них первичным, «управляющим» компонентом выступает человек, да и сами эти системы лидо созданы в целях обслуживания интересов человека, либо используются в его интересах. Какими бы сложными ни были подобные системы, они формируются и действуют в основном по модели, заданной человеком, и призваны удовлетворять его потребности и реализовывать его интересы. То есть, управление – это всегда общественное явление. Но проявляется общественный характер управления только тогда, когда человек с ними соприкасается и ощущает их в своем существовании. В управлении всё исходит из человека и 8 ориентировано на человека. Управление в буквальном смысле начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют СОЗНАТЕЛЬНОЕ начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека. Управление создано людьми в целях сознательной регуляции своей жизнедеятельности и потому является одной из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей. Это сфера, от состояния которой зависит эффективность развития и благополучие общества, в конечном счете – судьба каждого человека. Управление всегда строится на власти. То есть в основе управление всегда есть властное начало. В чем заключается это властное начало? Управление как явление всегда детерминируется иерархической структурой общества (неравенством) и порождаемой ею властью. Именно в обществе определяется социальные роль и место отдельного человека в нем, его социальный статус. Властью же в широком смысле понимаются бесчисленные взаимосвязи между людьми, при которых одни люди в силу разных причин, условий и факторов подчиняются интересам и воле других людей либо созданным людьми общественным институтам: обычаям, традициям, религиям, морали, праву, силе и т.д. В нашей стране долгое время было принято замалчивать проявления власти, возникающие на каждом шагу и оказывающие управляющие воздействия на наше сознание, поведение и деятельность. Выделим пять источников власти: * Неоднородность положения людей в любом социальном образовании, дифференцированность их ролевых функций. Изначально (неважно по каким причинам) люди не могут быть абсолютно во всем равными друг другу. В любом обществе люди имеют разный уровень интеллектуального и физического развития, неравный доступ к получению материальных благ, разную степень влияния друг на друга. Именно эти различия и способствуют появлению власти в обществе. * Сила – и в физическом, и в социальном смысле. Власть и сила – понятия в значительной степени близкие, ибо нет власти без силы и наоборот. Бессильная власть, как известно – это уже не власть. Поэтому когда мы говорим власть, мы практически всегда подразумеваем силу. С помощью силы людей можно заставить поступать определенным образом, даже если это противоречит их интересам и воле, сформировать у них уступчивость и покорность. Особенно широко насилие применяется в авторитарных и тоталитарных политических режимах, где существует разветвленная сеть репрессивных/карательных органов. * Богатство – владение материальными ценностями в виде денег, собственности или средств производства. Богатство выступает в качестве источника власти ввиду того, что обладание материальными ценностями позволяет их владельцам предоставлять другим людям на определенных условиях средства существования. Те, кто экономически зависят от владельцев средств производства, вынуждены во многом подчиняться их воле. В современном мире возможности обладателей богатства оказывать влияние на доступ к власти сегодня, пожалуй, велики как никогда ранее. Например, щедрая оплата соответствующей работы средств массовой информации 9 может явиться решающим фактором в обеспечении господствующего положения той или иной политической группировки. * Знания и информация. В современных обществах сегодня информация является одним из наиболее дорогих товаров (после торговли наркотиками и оружием), а рынок информационных услуг очень мобильно растет в большинстве стран мира. Министр не должен жаловаться на газеты и даже их читать. Он должен их писать! – утверждал в ХХ веке руководитель французского государства Шарль де Голль. Не случайно в настоящее время многие политики и ученые настаивают на том, что в мире постоянно идет война с использованием информационных средств, информационных технологий и информационного оружия. Специфический признак власти – доминирование властной воли. По широко распространенным представлениям на Западе, суть власти выражается такой формулой: «А имеет власть над Б, если А определяет поведение Б». Представляется, что власть можно определить как возможность и способность заставить другого (других) реализовывать собственную волю, волю меньшинства. Например, попробуем ответить на вопрос: есть ли власть в волчьей стае или в муравейнике? На наш взгляд, есть. И эта власть в волчьей стае сосредоточена у вожака волчьей стаи и у матки в муравейнике. Тогда в чем разница между просто властью и политической, то есть, высшей властью? Разница заключается в том, что объектом политической власти, в отличие от других видов власти, является всё общество, либо какая-то большая его часть. Ресурсы власти – это средства, использование которых обеспечивает влияние субъекта власти на объект в соответствии с его целями. Обычно выделяются несколько групп ресурсов, которые могут использоваться властью. * Утилитарные – материальные и другие социальные блага, которые связаны с интересами людей. * Принудительные – меры административного воздействия со стороны субъекта власти на объект. * Нормативные – средства воздействия на внутренний мир, ценностные ориентации и нормы поведения человека. 2. Понятие государственной власти. Государство как субъект управления. В современной науке (в первую очередь, политической) разработаны различные варианты типологии власти. 1. По формационному и классовому признакам  Первобытнообщинная  рабовладельческая,  феодальная,  капиталистическая,  социалистическая 2. По типу политического режима  Тоталитарная,  авторитарная, 10  демократическая 3. По сферам общественной жизни     Экономическая, политическая, социальная, духовная 4.    По принадлежности к различным ветвям государственной власти Законодательная, исполнительная, судебная 5.           По субъектам Индивидуальная, коллективная, государственная, президентская, парламентская, правительственная, партийная, гражданская, военная, церковная и др. 6. По правовому признаку       Законная, незаконная, легальная, нелегальная, правомочная, неправомочная и др. 7. По степени поддержки обществом   Легитимная, не легитимная Остановимся лишь на характеристике политической и государственной власти. Политическая власть – специфическая форма общественных отношений между большими группами людей, реальная способность определённого класса, социальной 11 группы, индивида проводить в жизнь свою волю, выраженную в политике. Авторы учебного пособия под политической властью понимают также возможность и способность небольшой группы людей заставить все общество, либо его большие часть реализовывать свою собственную волю. Носителем политической власти в любом обществе является его политическая элита. Отличительные признаки политической власти: – верховенство, то есть обязательность её решений для всякой другой власти, других органов и организаций общественного, религиозного, этнического и т.д. характера; – публичность, т.е. всеобщность и безличностный характер; – моноцентричность, наличие единого центра принятия решений; – многооразие ресурсов, то есть политическая власть в обществе держится не только принуждением, но и тем, что имеет в своем распоряжении экономические, социальные, информационные и правовые ресурсы. Фактически высшая/политическая власть, при желании, может использовать любые ресурсы. Функции политической власти: – формирование политической системы общества; – выработка стратегии управления обществом; – контроль политических и иных отношений и создание в конечном счёте определённого типа правления, политического режима и государственного строя; – обеспечение законных прав граждан, их конституционных свобод. Так, например, в этих целях в соответствии с Указом Президента РФ «О долгосрочной государственной экономической политике» от 7 мая 2012 года был создан институт уполномоченного по защите прав предпринимателей. Бизнесомбудсмен является государственным гражданским служащим, входит в Администрацию Президента и осуществляет свою деятельность на федеральном и региональном уровнях. Среди сформулированных прав и обязанностей омбудсмена – рассмотрение жалоб и обращений предпринимателей, контроль и приостановка решений чиновников для защиты прав и интересов бизнесменов, участие в обсуждении законопроектов, внесение предложений по улучшению инвестиционного климата. Государственная власть – форма политической власти, характеризующаяся способностью влиять на характер, направления деятельности и поведение людей посредством государственных механизмов, институтов и государственного аппарата в целях обеспечения нормального функционирования общества. Носителем государственной власти в любом обществе является государственный аппарат. Отличительные признаки государственной власти: – выступает в качестве силы, концентрированно выражающей и символизирующей общество в целом; – монополия на легальное использование силы, физического принуждения с помощью аппарата насилия; 12 – наличие специального аппарата (механизма) управления всем обществом; – исключительное право на нормирование жизни всего общества, право на издание законов и норм, обязательных для всего населения, право на взимание налогов и различного рода сборов. Основные функции государственной власти: Внутренние: экономическая, социальная, политическая, образовательная, культурновоспитательная, правовая, организаторская и др. Внешние: защита границ и территории страны; поддержание и развитие межгосударственных отношений; развитие взаимовыгодных отношений с другими государствами, совместное с другими государствами решение глобальных проблем; проведение миротворческих операций. Политическая и государственная власти всегда очень тесно связаны друг с другом. Объясняется это тем, что политическая власть исходит от государства и реализуется в реальной жизни не иначе как при его прямом или косвенном участии. В то же время понятие политической власти шире понятия власти государственной, так как политическая деятельность осуществляется не только в рамках государства, но и в других составных частях политической системы общества: в рамках политических партий, профсоюзов, общественных организаций и др. Однако государственная власть всегда является ядром политической власти, её основным содержанием. Любая негосударственная общественная организация участвует в отправлении политической власти (исключая её полномочия в отношении своих членов) через посредство государства. Можно утверждать, что политическая и государственная власти, совпадая по своей социальной сущности, неодинаковы по объёму, методам, формам проявления, субъектам и отличительным признакам. «Из десяти политических решений, которые должен принять человек, на каком бы месте он ни находился, девять будут ему всегда предписаны обстоятельствами. И чем выше его пост, тем ограниченнее его свобода выбора» Немецкий писатель и драматург Лион Фейхтвангер Государственная власть, как совокупность различных властных структур и функций, осуществляется, как правило, на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власти, имеющие в различных странах разное институциональное оформление и название. Основные признаки государства: * Народ как этническая общность, проживающая на определенной территории; * Территория, как пространственная среда, с которой исторически связан народ, нация; * Публичная власть, то есть система органов и институтов, призванная обеспечить совместное экономическое, социальное и духовное бытие людей. «Лучшее государственное устройство для любого народа – это то, которое сохранило 13 его как целое» Французский философ и писатель Мишель де Монтень Факторы, определяющие ведущее место государственной власти в обществе: Суверенитет государственной власти, ее независимость от какой-либо иной власти или извне. Например, Президент России, будучи главой государства, не подчиняется никому в нашей стране и за рубежом. Но его избрание зависит от выбора российского народа. Наличие особой группы людей, занятых исключительно управленческим трудом, охраной суверенитета государства. В данном случае идет речь о профессионалах – государственных и муниципальных управленцах, состоящих на государственной гражданской службе, а также о военнослужащих, работниках МЧС России, органов правопорядка и спецслужб. Право и возможность осуществления внутренней и внешней политики от имени и в интересах всего общества. Для граждан нашей страны любые действия органов государственного управления, касающиеся внутренних дел, а равно для граждан зарубежных стран любые решения российских государственных структур в отношении решения проблем на международном уровне воспринимаются как деятельность Российской Федерации. Суверенное право издания законов и правил, обязательных для всех граждан. Любые международные законодательные акты могут действовать на территории тех или государств только в случае признания их со стороны руководства этих государств. Но власть во всех странах всегда требует неукоснительного соблюдения национального законодательства всеми гражданами. «Надлежит законы и указы писать ясно, чтоб их не перетолковывать» Российский император Петр I Великий Монопольное право на установление и взимание налогов и сборов, формирование общенационального бюджета. С момента зарождения государства правители собирали дань с населения. В русском эпосе «Вольга и Микула Селянинович» дано описание, как князь Вольга отправлялся собирать налог с населения: «Собирал себе дружинушку хоробрую, Тридцать молодцов да без единого, А сам-то был Вольга во тридцатыих. Собирал себе жеребчиков темно-кариих, Темнокариих жеребчиков нелегчёныих. Вот посели на добрых коней, поехали, Поехали к городам да за получкою». Монопольное право на использование средств вооруженного насилия, особенно армии, органов обеспечения национальной и военной безопасности. Силовые структуры, сформированные на основе действующего права, и подчиненные органам государственной власти или получившие от власти лицензию на охранную деятельность, считаются законными. В отношении остальных применяется термин «Незаконные вооруженные формирования». Обязательное членство в государстве, то есть наличие гражданства в той или иной форме. В подавляющем большинстве стран, все лица, проживающие на ее 14 территории, признаются поданными, в случае монархической формы правления или гражданами в государствах, с республиканской формой правления. Однако современная практика имеет прецеденты. Так в Латвии в отношении определенной группы населения, проживающей на ее территории, в основном русскоязычной и не владеющей латышским языком, с 1991 года был установлен специфический статус «Неграждане». Основное социальное назначение современного государства состоит в предотвращении и локализации столкновения объективно существующих социальноэкономических, политических, этнических и конфессиональных противоречий, достижение компромисса между различными социальными группами и слоями, при строгом учете их интересов и потребностей, а также в обеспечении прав и свобод граждан, защите различных форм собственности. Таким образом, государство – это основной политический институт общества, который распространяет свою власть на всех граждан и территорию страны, располагая для этого аппаратом публичной власти, суверенитетом и призванный обеспечить реализацию и согласование интересов и потребностей граждан, социальных групп и слоев. Государство можно рассматривать как в широком, так и в узком смысле. «Государства, в которых не оказывается почтение государю, начальствующим, в которых не имеют почтения ни к старикам, ни к отцам ни матерям, близки к падению» Российская императрица Екатерина Великая В широком смысле государство может рассматриваться как синоним страны (проживающее на определенной территории общество, состоящее из многочисленных граждан), так и совокупность органов реализации власти. Например, говоря о России, можно подразумевать и страну (Россия, Российская Федерации) и государство (российское государство). В узком смысле государство понимается, как совокупность его ветвей, органов и действий государственного аппарата, осуществляющих управление обществом, в руках которых находятся властные функции. То есть государство зачастую рассматривается как синоним государственного аппарата. Поэтому следует иметь в виду, что произнося фразы «государство обязано», «государство должно», люди, скорее всего, имеют в виду систему государственных органов, подчиненных им служб и организаций по решению тех или иных общественных проблем. Государственный аппарат – комплекс специальных органов и учреждений, наделенных властными полномочиями и располагающих материально-техническими и правовыми возможностями для решения задач управления обществом и защиты его основных интересов. Государственный аппарат включает в себя: – представительные (законодательные) органы; – исполнительно-распорядительные органы; 15 – судебную систему и контрольно-надзорные инстанции; – вооруженные силы; – органы охраны правопорядка, безопасности и разведки; – другие органы, необходимые государству для выполнения своих функций. Основу государственного аппарата составляют его служащие, обладающие высокой компетенцией, профессионализмом, честностью, порядочностью, образцово выполняющие функциональные обязанности. «Государственный человек более других сограждан должен быть одушевлен, движим и руководствован любовию к Отечеству. Он должен любовью к Отечеству жить, вливать ее в своих подчиненных и быть примером в ней всему государству» Русский писатель Гаврила Романович Державин Концентрированным выражением управленческой сущности государства является государственная политика. Под ней обычно понимается совокупность целей и задач, практически реализуемых им, и средств, используемых при этом. Смысл государственной политики во многом предопределяет содержание и технологию государственного управления. Так, например, государственная политика по включению России в Болонский образовательный процесс привела к постепенному отказу от подготовки специалистов, и введению двухуровневой системы высшего образования – бакалавриата и магистратуры. В широком смысле государственная политика считается синонимичной действиям широкого круга социальных и политических субъектов, среди которых государство занимает весьма значительное и определенное, но не монопольное место. Например, государственная политика спасения граждан включает в себя не только деятельность МЧС России, но также разнообразные координирующие действия органов государственной власти и местного самоуправления, а также работу добровольных спасателей. Так, в июле 2012 года для ликвидации последствий наводнения, которое повлекло многочисленные жертвы, в Крымский район Краснодарского края прибыли спасатели-добровольцы, входящие в общероссийскую общественную организацию «Российский союз спасателей» и прошедшие подготовку по базовым программам обучения спасателей МЧС России. В узком же смысле государственная политика трактуется как деятельность тех или иных органов государственной власти. Это обусловлено тем, что за каждое направление политики отвечает тот или иной орган государственной власти. Например, за проведение образовательной политики отвечает Минобрнауки России, за политику в сфере национальной безопасности – Совет Безопасности при Президенте Российской Федерации, за антитеррористическую политику – Национальный антитеррористический комитет, а за внешнюю политику – Министерство иностранных дел Российской Федерации. 16 3. Понятие государственного управления и системы государственного управления В самом первом приближении государственным управлением является деятельность органов государственной власти и государственных служащих, направленная на упорядочение жизни людей, проживающих на определенной территории. Однако, более предметно государственное управление следует определить как научно-обоснованный процесс достижения оптимальной организации общественной жизни. Кто же занимается организацией жизни общества и самого государства? Кроме различных ветвей власти этой организацией занимаются различные администрации и элиты. В этой связи государственное управление подразделяется на: политическое руководство и управление; административно-государственное управление. Политическое руководство и управление включает в себя систему принятия политических решений, разработку государственной политики и государственных программ по всем приоритетным направлениям общественно-политического развития. Административно-государственное управление осуществляется государственными служащими и представляет собой осуществление/реализацию государственной политики через систему административных учреждений, когда ответственность за выполнение государственных решений делегируется сверху вниз. Соответственно, одновременно в государстве всегда идут параллельно и взаимозависимо два процесса: политический и административный. В политический процесс всегда вовлечены, кроме государственной власти, немало других субъектов (акторов): транснациональные корпорации, политические партии, общественные организации, объединения и движения. Полагаем, что в политическом процессе в современном обществе также активно участвуют СМИ. Но также важно подчеркнуть, что в политическом процессе в большинстве стран мира наиболее активно участвуют законодательная и исполнительная власть, и меньше – власть судебная. Региональная власть также в этом процессе участвует в меньшей степени. Что касается административно-государственного (или административного) процесса, то в нем участвует, в первую очередь, государственный аппарат. Среди различных ветвей государственной власти наиболее активно в этом процессе участвует исполнительная власть, правоохранительные органы и спецслужбы. Другие же ветви государственной власти (законодательная и судебная) в нем участвуют значительно меньше. А вот региональная власть в этом процессе участвует весьма значительно. Какие науки изучают государственное управление? – теория государственного управления (изучается политика и менеджмент), – политология (изучается политика и власть), – административное право (изучается государственное администрирование), – праксиология (теория рациональности) и теория организации. 17 В свою очередь, теория государственного управления занимается изучением нескольких проблем: а) разработка проблем стратегического управления обществом; б) проектирование организации государственного управления на разных уровнях; в) подготовка и рекрутирование управленческих кадров в состав государственного аппарата, г) совершенствование техники и технологий государственного администрирования. Существует несколько определений государственного управления. Приведем лишь некоторые из них. Так, государственное управление определяется как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность – наполненность этого вида управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Так, профессор И.А. Василенко из МГУ им. М.В. Ломоносова определяет государственное управление как систему принятия политических и административных решений, которые приводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата. Признаки государственного управления в XXI веке: Разработка государственной политики с использованием инфокоммуникационных технологий, политической аналитики и прогностики. Информационно-коммуникационные технологии и услуги в настоящее время являются ключевым фактором развития социально-экономической сферы. Они приобрели особую важность для повышения эффективности государственного управления, обеспечения национальной безопасности, адресной социальной помощи, совершенствования систем образования и здравоохранения. Разработка, осуществление и оценка государственных программ с использованием современных методов социально-политической и социальноэкономической диагностики, агрегирования информации и ее компьютерной обработки. Например, федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы» позволит за десятилетие решить указанные в паспорте программы проблемы при максимально эффективном управлении государственными финансами. Тем самым подчеркнуты основные преимущества программно-целевого метода: комплексный подход к решению проблемы; распределение полномочий и ответственности; эффективное планирование и мониторинг результатов реализации Программы[1]. 18 Прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в развитии общества. Кроме многочисленных органов государственной власти, этим занимаются несколько институтов Российской академии наук, а также негосударственные «мозговые центры» (фабрики мысли): Институт социального развития, государственный университет –Высшая школа экономики, Фонд «Политика», Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, Московский государственных институт международных отношений, Центр стратегических разработок и т.д. Анализ, обобщение и интерпретирование социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны. Этим направлением занимается, в первую очередь, Федеральная служба государственной статистики (Росстат), а также значительную работу проводит Национальный Центр управления в кризисных ситуациях МЧС России. Организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятия таких решений. Так, по результатам проведенного Институтом социологии Российской академии наук исследования, выпущена книга[2], которой активно пользуются органы государственного управления при подготовке и принятии социально значимых решений. Аналогично используются результаты исследований Всероссийского центра изучения общественного мнения, Фонда «Общественное мнение», «Левада-Центра». Применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической, экономической и научной информации. В качестве примера отметим работу Института научной информации по общественным наукам. Государственное управление является повседневным и оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности. Например, законодательные органы осуществляют такие функции государственного управления, как утверждение государственного бюджета, осуществляют контроль его исполнения, с согласия палат Федерального Собрания назначаются федеральные государственные служащие категории «А». Органы государственного управления обеспечивают организацию как внутреннюю, так и внешнюю, в своей сфере деятельности, по предметам ведения и в объеме компетенции и их решения, а также обеспечиваются мерами государственного принуждения. Так, судебные органы рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти, государственного управления правовых актов управления. При этом все законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное управление своими 19 аппаратами в целях повышения эффективности осуществления своих функций, закрепленных в конституционных нормах. Органы исполнительной власти, государственного управления и значительная часть органов местного самоуправления (реализующих в основном государственные функции) осуществляют непосредственную, повседневную и практическую организацию общественных процессов в государстве и обществе. Для успешной реализации функций управления субъекты государственного управления наделяются распорядительными полномочиями по выработке и принятию односторонних властных актов, которые обеспечиваются различными мерами государственного принуждения. Государственное управление также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий государственной формы собственности как нижнее звено организации управления в административно-политической сфере, межотраслевом комплексе, а также административно-правового регулирования экономической и социально-культурной деятельностью. Важно подчеркнуть, что государственное управление как деятельность по реализации основных функций общества по объему шире, чем исполнительная деятельность. Почему? Потому, что государственное управление в определенном объеме своих полномочий осуществляют Федеральное Собрание (обе его палаты – Совет Федерации и Государственная Дума), Президент Российской Федерации, суды, прокуратура, одноименные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также государственные и общественные объединения в части делегированных им для реализации государственных функций и задач. «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» Статья 3 Конституции Российской Федерации Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно20 распорядительном варианте. Значит, исполнение – это и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, то есть управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта). «Трое составляют сущность государственного строя – правитель, судья и частный человек» Афинский государственный деятель и оратор Ликург Афинский Обычно выделяют три логических схемы государственного управления. Государство как управляющая система. В рамках этой схемы государство рассматривается как большая управляющая система, через государственный аппарат постоянно воздействующая на общество (на различные общественные системы). Система объективных элементов в государственном управлении. В рамках этой системы государство (как общественное образование) рассматривается как каркас, несущий в себе основные динамические (изменяющиеся) элементы этого общества: общество → цели → функции → структура → процесс → принципы. Принципы – единственные нематериальные элементы управления. Система субъективных явлений. Это означает, что государство как субъект управления использует для этого множество явлений, которые являются продуктом сознания людей. К ним относятся информация, знания, административные и нормативные ресурсы, идеи (модели), экспертные оценки, решения (управляющие воздействия), действия государственных служащих и др. участников управленческих процессов, субъективные результаты управления. В управленческом процессы эти субъективные явления сложены следующим образом: информация → знания → ресурсы → идеи (модели) → экспертные → оценки → решения → действия → результаты. Системное видение государственного управления означает, что среди его элементов нет ни одного, который бы содержал сам по себе сущность государственного управления и самостоятельно решал какую-либо управленческую задачу. Не случайно в государственном управлении требуется органическое единство знаний, опыта и искусства. 21 ТЕМА 3 СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РФ 1. Понятие, правовой статус органов государственной власти Государственная деятельность осуществляется через органы государственной власти. Орган государственной власти представляет собой звено государственного аппарата, участвующее в осуществлении определенных государственных функций и наделенное в этой связи властными полномочиями. Орган государства – это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства. Понятие органа государственной власти складывается из совокупности его признаков: 1) создается и действует от имени государства – Российской Федерации или ее субъекта; 2) действует на основе законов и других нормативных правовых актов; 3) выполняет свойственные только ему задачи и функции; 4) обладает собственной компетенцией; 5) характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью; 6) наделен властными полномочиями, т. е. его решения принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства. Только совокупность этих признаков дает основание относить тот или иной орган к числу государственных. Не каждое государственное учреждение или организация будет считаться органом государственной власти (например, государственное учебное заведение, учреждение здравоохранения), а только обладающее комплексом вышеуказанных признаков. Система органов государственной власти состоит из тех, которые определены Конституцией РФ, и тех, создание которых обусловлено функциями и полномочиями конституционных органов. Система органов государственной власти многосложна, состоит из разнообразных, иерархически соподчиненных звеньев. В зависимости от критерия органы государственной власти классифицируются на различные виды. Государственные органы РФ действуют на основе Конституции РФ и принципов, в ней заложенных. Конституционные принципы построения и деятельности органов государственной власти – это закрепленные в Конституции РФ исходные начала, лежащие в основе функционирования этих органов. Такими принципами выступают: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 7 Конституции РФ); 22 2) народовластие (ст. 3 Конституции РФ); 3) федерализм (ст. 5 Конституции РФ); 4) разделение властей (ст. 10, 11 Конституции РФ); 5) законность (ст. 15 Конституции РФ); 6) светскость (ст. 14 Конституции РФ). В своей деятельности органы государственной власти должны руководствоваться принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина. Закрепляя общечеловеческие стандарты защиты прав и свобод личности, страны и государства принимают меры по их соблюдению и охране от всевозможных посягательств. Политика государства и его органов направлена на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека и гражданина. Принцип народовластия означает, что верховной властью в стране наделяются органы, которым народ вручает соответствующие полномочия, на им же определенных условиях. Принцип федерализма выражается в единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также в том, что во взаимоотношениях с федеральными органами все субъекты Федерации равноправны между собой. Принцип разделения властей предполагает, что основным функциям государственной власти соответствуют определенные органы государства. С целью предотвращения злоупотребления все ветви государственной власти должны быть независимыми, самостоятельными и взаимно уравновешенными. Разделение властей действует как по горизонтали (Федеральное Собрание РФ – Правительство РФ – судебные органы РФ – прокуратура), так и по вертикали (федеральные органы власти – органы государственной власти субъектов Федерации). Указанный принцип наиболее последовательно проявляется на федеральном уровне. Принцип законности означает обязательность соблюдения всеми государственными органами Конституции РФ, законов и подзаконных актов. Он также предполагает, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах компетенции РФ и совместной компетенции РФ и ее субъектов. Принцип светскости означает взаимное невмешательство как государства и его органов в дела церкви, так и религиозных организаций в государственные дела. Конституционные принципы построения и деятельности системы органов государственной власти закрепляются в гл. 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя», которая может быть изменена только путем принятия новой Конституции РФ. Поэтому указанные принципы являются неизменными и определяющими деятельность как федеральных органов власти, так и органов власти субъектов РФ. 23 2. Классификация органов государственной власти По уровню деятельности различают федеральные органы и органы субъектов Федерации. На федеральном уровне система органов государственной власти включает в себя: Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, а также федеральные органы исполнительной власти и суды РФ. В субъектах Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы законодательной, исполнительной и судебной власти. По характеру выполняемых задач органы государства подразделяются на четыре вида: 1) органы законодательной власти, избираемые населением, обладающие исключительным правом на принятие законодательных актов; 2) органы исполнительной власти, основная форма деятельности которых – исполнительно-распорядительная; 3) органы судебной власти, осуществляющие правосудие и уполномоченные применять государственное принуждение; 4) органы контрольной власти, деятельность которых состоит в проверке соответствия актов и действий государственных и иных органов, их должностных лиц: а) постоянные, которые создаются без ограничения срока действия; б) временные, которые создаются на определенный срок. В зависимости от правовой основы образования можно различать государственные органы, создаваемые на базе: 1) Конституции РФ; 2) федеральных конституционных законов, федеральных законов; 3) указов Президента РФ; 4) постановлений Правительства РФ; 5) законодательных актов субъектов РФ. Органы государства различаются между собой и тем, что одни из них – коллективные образования, другие – представлены одним лицом. По общему правилу орган государства состоит из коллектива государственных служащих. Например, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Верховный Суд РФ. Однако в отдельных случаях орган государства может воплощаться в одном лице, занимающем государственную должность. Например, Президент РФ, Президент республики в составе РФ, Генеральный прокурор РФ. Своего рода обобщающим основанием классификации государственных органов является их место, роль, функциональное назначение в структуре механизма государства. Исследование различных видов государственных органов предполагает их комплексное рассмотрение с учетом тесной взаимосвязи всех упомянутых выше и, возможно, некоторых других оснований их классификации. 24 3. Институт Президента РФ: статус, полномочия, ответственность Президент РФ является главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он в качестве главы государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях и в этой связи принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях; осуществляя руководство внешней политикой страны, ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, а также реализует многие другие полномочия, присущие главе государства. Прерогативы Президента РФ как гаранта Конституции РФ направлены, прежде всего, на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов всех ветвей государственной власти, т. е. в конечном счете на достижение гарантированного ст. 5 Конституции РФ единства системы государственной власти. В этой связи Президент наделен полномочиями распускать Государственную Думу в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией; назначать референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом; подписывать и обнародовать принятые Федеральным Собранием законы; представлять Государственной Думе кандидатуры на должность председателя Центрального банка России, а также ставить перед ней вопрос об освобождении его от должности; представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ и вносить предложения в Совет Федерации об освобождении Генерального прокурора от должности; назначать судей других федеральных судов. Перечисленные конституционные полномочия Президента позволяют сделать вывод об особом и своеобразном положении Президента РФ в системе государственной власти в России, осуществляемой на основе ее разделения на различные ветви власти и виды государственной деятельности. И суть этого своеобразия в том, что по своему организационно-правовому статусу, прерогативам и полномочиям должность Президента не может быть отнесена полностью и безоговорочно к какой-либо одной ветви государственной власти, он явно возвышается над всеми ветвями власти, но при этом имеет весьма серьезное и непосредственное касательство к тем или иным вопросам и аспектам организации и функционирования каждой из них. Сущностная характеристика правового статуса Президента, однако, не может быть ограничена вышеперечисленными его прерогативами и полномочиями как главы государства и гаранта Конституции, призванного обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей государственной власти. Наибольшую прикосновенность вся деятельность Президента РФ имеет все же к исполнительной ветви власти, в системе и структуре которой он наделен весьма 25 обширными и наиболее значимыми исполнительными управленческими полномочиями. В соответствии с гл. 4 Конституции РФ Президент России назначает с согласия Государственной думы Председателя Правительства РФ, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ и принимает решение о его отставке; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности его заместителей, а также федеральных министров; утверждает военную доктрину государства, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ и является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами государства; при определенных обстоятельствах и в установленном Конституцией РФ и федеральным конституционном законом порядке вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное, а также чрезвычайное положение. Все это позволяет говорить об особом управленческом статусе президентской власти в сравнении и взаимосвязи с властью правительственной, являющейся в организационном плане чисто исполнительной управленческой властью по своему характеру и содержанию. Поэтому есть все основания утверждать, что Президент в рамках своего правового статуса главы государства и гаранта Конституции РФ является также высшим носителем, организатором и руководителем исполнительной власти в стране, которую он разделяет как непосредственно и персонально, так и через Государственный совет РФ, Администрацию Президента РФ и государственные органы правительственной исполнительной власти. 4. Администрация Президента РФ Администрация Президента РФ действует на основе утверждаемого его указами «Положения об Администрации Президента РФ» и имеет сложную разветвленную структуру. Администрация Президента РФ является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ и осуществляющим контроль исполнения его решений, и действует в составе руководителя Администрации Президента РФ, двух заместителей руководителя Администрации Президента РФ – помощников Президента РФ, помощников Президента РФ, пресс-секретаря Президента РФ, руководителя протокола Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, советников Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в Совете Федерации и Государственной думе Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ, старших референтов, референтов Президента РФ и иных должностных лиц, а также самостоятельных подразделений, которые состоят из департаментов. Администрации Президента РФ к коим относятся: Аппарат Совета безопасности РФ (на правах управления), аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (на правах управления), аппарат советников Президента РФ, Государственно-правовое управление Президента РФ, Канцелярия Президента РФ (на правах управления), Контрольное управление Президента РФ, Референтура Президента РФ (на правах управления), Секретариат руководителя Администрации Президента РФ (на правах управления), Управление Президента РФ по внешней политике, Управление Президента РФ по внутренней политике, Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам, Управление Президента РФ по вопросам государственной службы, Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, Управление информационного и документационного обеспечения Президента РФ, Управление Президента РФ по работе 26 с обращениями граждан, Управление пресс-службы и информации Президента РФ, Протокольно-организационное управление Президента РФ, Экспертное управление Президента РФ. Руководитель Администрации Президента РФ и помощники Президента РФ подчиняются Президенту РФ. Руководитель Администрации Президента РФ координирует деятельность помощников Президента РФ и распределяет вопросы, относящиеся к их ведению. Заместители руководителя Администрации Президента РФ, помощники Президента РФ по поручению руководителя Администрации Президента РФ осуществляют кадровые назначения в Администрации Президента РФ, решают иные организационные вопросы. Заместитель руководителя Администрации Президента РФ – помощник Президента РФ – по поручению руководителя Администрации Президента РФ в случае его временного отсутствия исполняет его обязанности. Помощники Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ и руководитель протокола Президента РФ по решению Президента РФ могут возглавлять самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ, а также обеспечивать деятельность Государственного совета РФ, иных совещательных и консультативных органов при Президенте РФ. Советники Президента РФ подчиняются Президенту РФ и образуют аппарат советников Президента РФ, в состав которого входят департаменты, обеспечивающие их деятельность. Руководитель Администрации Президента РФ координирует деятельность советников Президента РФ и распределяет вопросы, относящиеся к их ведению. Деятельность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах координирует руководитель Администрации Президента РФ, а деятельность полномочных представителей Президента РФ в Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ – заместитель руководителя Администрации Президента РФ, помощник Президента РФ. Администрация Президента РФ формируется им для создания всех необходимых условий реализации президентской власти и всестороннего информационноаналитического, материально-технического и организационного обеспечения его деятельности. Взаимодействуя в установленном Президентом порядке с органами всех ветвей государственной власти, его Администрация создает условия для определения основных направлений внутренней и внешней политики и руководства Президентом их реализацией; обеспечивает организацию подготовки, согласования и представление Президенту проектов заключений на законопроекты, проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента со всеми необходимыми документами; осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента с подготовкой ему соответствующих докладов; оказывает в установленном Президентом порядке всяческое содействие в реализации всех его полномочий главы государства и гаранта Конституции. В Положении об Администрации Президента РФ в общем плане регламентируются прерогативы Президента РФ, руководителя Администрации Президента РФ, а также соподчиненность, функции и полномочия соответствующих подразделений и 27 должностных лиц, входящих в состав Администрации Президента РФ. Общее руководство Администрацией осуществляет Президент РФ, которому непосредственно подчиняются: 1) руководитель Администрации, заместители руководителя Администрации, помощники Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации и Государственной Думе Федерального собрания РФ, Конституционном Суде РФ, старшие референты и референты Президента РФ; 2) секретарь Совета безопасности РФ. Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности в Администрации должностных лиц, непосредственно ему подчиненных, а также начальников управлений Президента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации, заместителей и помощников секретаря Совета безопасности РФ; определяет иных лиц в Администрации, назначаемых на должность и освобождаемых от должности им непосредственно и подчиняющихся ему; утверждает положения об управлениях Президента РФ, иных самостоятельных подразделениях Администрации. Помощники Президента РФ подготавливают предложения Президенту РФ по реализации его полномочий; подготавливают с участием управлений Президента РФ, иных самостоятельных подразделений Администрации аналитические, справочные, информационные материалы для Президента РФ; подготавливают предложения по перспективным и текущим планам работы Президента РФ; обеспечивают по решению Президента РФ или руководителя Администрации деятельность Государственного совета РФ, иных совещательных и консультативных органов при Президенте РФ; подготавливают проекты поручений Президента РФ, и исполняют отдельные поручения Президента РФ, и при реализации возложенных на них функций взаимодействуют с управлениями Президента РФ, иными самостоятельными подразделениями Администрации. Помощники Президента РФ по решению Президента РФ могут возглавлять самостоятельные подразделения Администрации. Советники Президента РФ подготавливают для Президента РФ аналитические, справочные, информационные материалы и рекомендации по вопросам, отнесенным к их ведению в соответствии с распределением обязанностей; обеспечивают по поручению Президента РФ или руководителя Администрации деятельность совещательных и консультативных органов при Президенте РФ; исполняют отдельные поручения Президента РФ. Советники Президента РФ при реализации возложенных на них функций взаимодействуют с управлениями Президента РФ, иными самостоятельными подразделениями Администрации; возглавляют по поручению Президента РФ или руководителя Администрации рабочие группы, создаваемые для подготовки мероприятий с участием Президента РФ; пользуются банками данных Администрации, Правительства РФ. Старшие референты и референты Президента РФ осуществляют подготовку тезисов выступлений и обращений Президента РФ, аналитических справок и записок, 28 ведут информационно-консультативную работу, исполняют отдельные поручения Президента РФ и руководителя Администрации. Аппарат Совета безопасности осуществляет организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности Совета безопасности РФ. Секретарь Совета безопасности возглавляет аппарат Совета безопасности РФ; представляет Президенту РФ кандидатуры для назначения на должность и вносит Президенту РФ предложения об освобождении от должности заместителей и помощников секретаря Совета безопасности РФ. Полномочные представители Президента РФ представляют интересы Президента РФ в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов РФ. Обеспечение деятельности полномочных представителей Президента РФ осуществляют их аппараты. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах представляют руководителю Администрации кандидатуры для назначения на должность и вносят ему предложения об освобождении от должности своих заместителей, а также помощников полномочных представителей Президента РФ. Другие работники аппаратов полномочных представителей Президента РФ назначаются на должность и освобождаются от должности полномочными представителями Президента РФ по согласованию с Управлением Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам. Аппарат Совета безопасности РФ, являясь самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ и обладая статусом Главного управления Президента РФ, имеет своей задачей информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента и возглавляемого им Совета безопасности по текущим проблемам безопасности, вопросам оценки внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства; выявление источников опасности, а также подготовку аналитических материалов, прогнозов изменения внутренних и внешних условий и факторов, влияющих на состояние безопасности в обществе и государстве; всестороннее, в том числе и организационно-техническое, обеспечение всех сторон и аспектов. Аппарат полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах также входит в состав Администрации Президента РФ. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа и обеспечивающим там реализацию конституционных полномочий главы государства. Он – федеральный государственный служащий, входит в состав Администрации Президента РФ, назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению руководителя Администрации. Заместители полномочного представителя также являются государственными служащими и входят в состав Администрации Президента. Назначение их на должность и освобождение от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарных взысканий осуществляется руководителем Администрации Президента. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему, но оперативное руководство деятельностью 29 полномочного представителя осуществляет руководитель Администрации Президента РФ. Непосредственное обеспечение деятельности каждого полномочного представителя Президента в федеральном округе осуществляет его аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента. В состав аппарата полномочного представителя Президента в федеральном округе входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента РФ. Она осуществляет методическое руководство указанной окружной инспекцией по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, реализацией федеральных программ. Основные задачи полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе следующие: организация реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ, и контроля за исполнением актов федеральных органов государственной власти на подведомственной территории; обеспечение реализации кадровой политики Президента РФ и представление ему регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном положении с соответствующими предложениями. Осуществление всех возложенных на полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе функций обеспечено предоставленными ему широкими полномочиями, в том числе правом привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента РФ, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся на территории федерального округа. При этом аппарат Полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе обеспечивает решение возложенных на него задач и функций. Полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального Собрания РФ во взаимодействии с помощниками Президента в установленном Президентом РФ порядке координируют работу соответственно в Совете Федерации и Государственной Думе подразделений Администрации Президента и представителей Правительства; обеспечивают представление интересов Президента и способствуют реализации его конституционных полномочий в этих представительных (законодательных) органах государственной власти. Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном суде РФ способствует осуществлению деятельности Президента РФ как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина и представляет интересы Президента РФ в Конституционном суде РФ, участвуя в его заседаниях без специального на то решения Президента РФ. Таким образом, можно сделать вывод о том, что Президент РФ и его Администрация, имеющая сложную и разветвленную структуру, составляют и представляют некое неразрывное единство, особый и весьма специфический государственный орган президентской власти – Президентуру. Особенности этого государственного органа отражают и организационно закрепляют всю специфику и 30 суть предназначения российской президентской власти в общей системе государственной власти, обеспечивающей, с одной стороны, согласованное функционирование всех ветвей государственной власти (прерогатива Президента РФ как главы государства и гаранта Конституции), а с другой – государственное регулирование и управление делами всей жизнедеятельности государства и общества. 5. Федеральное Собрание РФ: порядок формирования, правовые основы деятельности, структура и полномочия Согласно Конституции РФ (ст. 94) Федеральное Собрание РФ является парламентом РФ. Федеральное Собрание – представительный орган РФ. Тем самым Конституция РФ устанавливает, что формой государства РФ является представительная демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство. Конституция РФ (ст. 94) характеризует Федеральное Собрание РФ как законодательный орган РФ. В предоставлении парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета. В результате парламент законодательно регулирует жизнь страны и содействует формированию правового государства. Как и предыдущие конституции России, действующая Конституция РФ закрепляет двухпалатную структуру парламента: Федеральное Собрание РФ состоит их Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума представляет все население РФ, а Совет Федерации состоит из членов, представляющих все субъекты РФ. Совет Федерации призван выражать интересы отдельных местностей, региональные мнения. В Федеральном Собрании РФ палаты самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению в соответствии с Конституцией РФ. Она предусматривает (ст. 100), что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств. Основными функциями парламента являются: 1) представительство; 2) законотворчество; 3) контроль. Основными стадиями законодательного процесса являются: 1) внесение законопроекта в Государственную Думу; 2) рассмотрение законопроекта в Государственной Думе, принятие или отклонение закона; 3) рассмотрение закона Советом Федерации, его одобрение или неодобрение; 4) подписание Президентом РФ и обнародование закона. Субъектами права законодательной инициативы являются (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ): 1) Президент РФ; 2) Совет Федерации; 3) депутаты Государственной Думы; 4) Правительство РФ; 5) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; 6) Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, но только по вопросам их ведения. В реализации этих функций участвуют обе палаты Федерального Собрания (что 31 также свидетельствует о единстве правовой природы законодательного органа России), и реализация функций осуществляется посредством конкретных полномочий палат. Полномочия Совета Федерации и Государственной Думы закреплены непосредственно в Конституции РФ (ст. 102 и 103 соответственно) в виде закрытого перечня, однако развитие конституционных правоотношений пошло по пути расширения конституционно установленных полномочий палат Федерального Собрания в специальном (отраслевом) законодательстве. Основной функцией парламента, безусловно, является функция законотворчества. В законодательном процессе участвует множество субъектов, однако основная нагрузка в законотворческой деятельности ложится на нижнюю палату Федерального Собрания – Государственную Думу. В соответствии со ст. 105 Конституции РФ Государственной Думой принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы РФ. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, являющиеся постоянно действующими органами соответствующих палат (ст. 101). Комитеты палат по вопросам, отнесенным к их ведению, осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют проводимые палатами парламентские слушания. Они решают вопросы организации своей деятельности и осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой федеральным законам. В соответствии со ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания. Парламентские слушания в Совете Федерации организуются по инициативе комитетов палаты в пределах их полномочий, а также комиссий, создаваемых в соответствии с регламентом палаты, по инициативе Председателя Совета Федерации или по инициативе группы в составе не менее десяти депутатов Совета Федерации. Парламентские слушания в Государственной Думе проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, ее комитетов и комиссий, депутатских объединений в Государственной Думе. Организация и проведение парламентских слушаний возлагаются на соответствующие комитеты палаты. Комитеты и комиссии палат могут совместно организовывать парламентские слушания. Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется комитетами палаты, которыми организуются эти слушания. Согласно регламенту Совета Федерации по результатам парламентских слушаний, проводимых в этой палате, могут быть приняты мотивированные заключения и рекомендации по обсуждаемому вопросу. В регламенте Государственной Думы установлено, что парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу. Правовыми формами реализации полномочий Федерального Собрания РФ являются принимаемые им нормативные правовые акты. 6. Правительство РФ в системе государственной власти: правовые основы деятельности, структура и полномочия В соответствии с ч. 1 ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. Однако данную норму не следует толковать ограничительно. Правительство РФ – высший, но не единственный орган в России, осуществляющий исполнительную власть. Одной из основных особенностей исполнительной власти является то, что она осуществляется системой органов, причем 32 находящихся в иерархической зависимости. Ведущая роль в осуществлении исполнительной власти в РФ, безусловно, принадлежит Правительству РФ. Отправные положения статуса Правительства содержит гл. 6 Конституции РФ, а более детально этот статус закреплен в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В состав Правительства РФ входят: 1) Председатель Правительства РФ; 2) заместители Председателя Правительства РФ; 3) федеральные министры. В формировании Правительства ведущая роль принадлежит Президенту РФ, однако Председателя Правительства РФ Президент назначает с согласия Государственной Думы. Дальнейшее формирование Правительства РФ осуществляется также Президентом РФ, но уже с подачи назначенного Председателя Правительства РФ. В течение недели после назначения Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а после ее утверждения – конкретные кандидатуры на должности членов Правительства (в формировании персонального состава Правительства Президент РФ каким-либо сроком не связан). Освобождение от должности Председателя и членов Правительства РФ также осуществляется Президентом РФ по личному заявлению об отставке, в случаях выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой или отказа в доверии при постановке вопроса о доверии Председателем Правительства РФ, в случае невозможности исполнения своих полномочий (в том числе и по собственному усмотрению главы государства). Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ, при этом по поручению Президента РФ Правительство РФ продолжает функционировать до формирования нового Правительства, а исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе поручить одному из заместителей Председателя Правительства на срок до 2 месяцев. Такая непрерывность и преемственность в функционировании исполнительной власти необходима, поскольку, будучи органом общей компетенции и обладая достаточно широкими полномочиями (закрепленными в виде открытого перечня в ст. 114 Конституции РФ и в гл. 3 Закона «О Правительстве…»), именно Правительство РФ осуществляет государственное управление во всех основных сферах жизни общества – в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, в социальной сфере, в сферах науки, культуры, образования, природопользования и охраны окружающей среды, обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, обеспечения обороны и государственной безопасности, внешней политики и международных отношений и др. Смешанный порядок формирования Правительства РФ (участие Государственной Думы в процедуре назначения Председателя Правительства РФ) корреспондирует к двойной ответственности Правительства РФ. Правительство ответственно в первую очередь перед Президентом РФ. Перед вновь избранным Президентом оно слагает свои полномочия. Глава государства в любое время может отправить Правительство в отставку (определенного срока полномочий Правительство РФ не имеет, но очевидно, что он не может превышать срока полномочий Президента РФ; при этом ограничений по количеству переназначений одного и того же лица членом Правительства не установлено). Но и Государственная Дума по своей инициативе вправе выразить вотум недоверия Правительству, который может привести к его отставке. Однако в любом случае окончательное решение об отставке Правительства принимает Президент РФ, который может и не согласиться с 33 выраженным Думой недоверием (более того, повторное выражение вотума недоверия в течение 3 месяцев может привести к роспуску Государственной Думы). Персональный состав Правительства РФ формируется без участия Государственной Думы, поэтому ответственность отдельных членов Правительства перед парламентом не предусмотрена. Правительство является высшим органом исполнительной власти в РФ, но основной объем повседневной, текущей работы по государственному управлению в различных сферах жизни общества выполняется федеральными органами исполнительной власти. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» проведена достаточно серьезная реформа системы исполнительной власти в России. Указ закрепляет три вида федеральных органов исполнительной власти: федеральное министерство (орган, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере деятельности), федеральную службу (орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в определенной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности) и федеральное агентство (орган, осуществляющий в определенной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции). При этом федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств, которые осуществляют координацию и контроль их деятельности. Членами Правительства РФ являются руководители не всех федеральных органов исполнительной власти, а только министры и должностные лица в ранге министра. Ранг министра могут иметь как руководители отдельных федеральных служб и федеральных агентств (например, директор ФСБ России), так и должностные лица, не осуществляющие непосредственного руководства никакими ведомствами (так называемые министры без портфеля), – Полномочный представитель РФ при Европейском Союзе, Полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, руководитель Аппарата Правительства РФ и др. Правительство РФ осуществляет общее руководство федеральными органами исполнительной власти, за исключением федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ (Правительство РФ лишь координирует деятельность указанных министерств и ведомств). Наряду с оптимизацией системы и структуры федеральных органов исполнительной власти административная реформа предполагает последовательное освобождение этих органов от излишних и дублирующих функций, посредством передачи этих функций негосударственным структурам. 34 ТЕМА 4. БЮРОКРАТИЯ. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЮРОКРАТИИ 1. Сущность бюрократии и бюрократизма Бюрократия – сложное социальное явление. Ее роль в демократической системе неоднозначна. Бюрократия несет в себе угрозу демократической политической структуре и тем политическим деятелям, которые руководят ею. В то же время, могущественная и независимая бюрократия, необходима для предотвращения политической коррупции и для сохранения самих демократических процедур. Бюрократия (от франц. – канцелярия и греч. – власть), одна из форм осуществления властных функций в усложняющемся обществе, важный элемент механизма и социального регулирования в условиях экспансии публичной власти и роста численности управленческого аппарата. Бюрократия в сознании многих имеет отрицательный смысл. Но буквальный перевод слова бюрократия с французского и греческого означает господство канцелярии. Главная черта бюрократии и бюрократа (лица, принадлежащего к бюрократии, т.е. канцелярии), в частности - формализм. Вопрос о формализме в государственной службе, следовательно о бюрократии, является весьма актуальным. Не быть формальным - значит открыть путь к нарушениям буквы и духа закона, его сути. Поэтому формализм, ведущий к четкому следованию закону, есть позитивный формализм. Отсюда и бюрократия, как объективно необходимая государственная служба, в определенной мере должна быть терпимой обществом. Феномен бюрократии был исследован в начале нашего века М. Вебером, в концепции которого эффективность бюрократии выступает ее сущностной характеристикой, а само это понятие приобретает позитивное значение. Понятие “бюрократизм” может рассматриваться с трех позиции: 1. как концентрация в корыстных целях реальных рычагов власти в руках работников специализированного аппарата; 2. как бюрократическая система аппаратного властвования и управления; 3. как стиль управления. Опасность бюрократического сопротивления реформам заключается в широких возможностях бюрократии тормозить процесс демократических преобразований в любом обществе. Очевидно, что ядро бюрократической системы ценностей образует карьера, с мыслью о которой сопоставляются все помыслы и ожидания, тесно связаны статус и престиж служащего. Другим важным элементом бюрократической системы ценностей выступает самоотождествление служащего с организацией, служение организации как средству достижения собственной выгоды. Бюрократизм – это общественное отношение, присущее сфере управления и складывающееся между управленческими структурами и массами населения. Из массы противоречий, существующих в управлении, необходимо выделить главное: противоречие между объективно общественным характером управления (ибо в этот процесс включены, прямо зависят от результатов практически все члены 35 общества) и субъективно-замкнутым способом его осуществления (так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется достаточно локальной социальной группой профессионалов-управленцев). Бюрократическая иерархия порождает губительные для управления противоречия между желаемым и действительным в оценке объективной реальности, а следовательно, и между словом и делом, что в свою очередь является одной из важнейших характеристик бюрократизма в системе общественных отношений. В аппарате управления существуют потери эффективности из-за несогласованности, раздробленности его элементов. Отдельные чиновники – “винтики” огромной машины управления объективно не в состоянии осознать цели, задачи и масштабы целого. В этих условиях система может функционировать лишь на основе подробных инструкций, определяющих компетенцию того или иного чиновника. Система инструкций изначально предполагает ограниченность действий чиновника определенными рамками. Отсюда важнейшим проявлением противоречий управления выступает бюрократический консерватизм. Поскольку инструкции создаются на базе прецедента, документы, отражающие прошлый человеческий опыт, становятся для бюрократов единственной универсальной мерой, под которую подгоняются текущие дела. Поэтому, даже ясная, как день, действительность, кажется чиновнику иллюзорной по сравнению с действительностью, засвидетельствованной в актах. Производными обозначенных выше противоречий являются такие характеризующие бюрократизм черты, как некомпетентность и бумажный фетишизм. Одной из существенных черт бюрократизма является стремление к монополии власти и управления. Не секрет, что решения различных звеньев управления отражаются в первую очередь на положении членов общества, которые их реализуют. Негативные социальные последствия неэффективных управленческих решений компенсируются также за счет масс, что встречает их естественное противодействие. Отсюда исконное стремление чиновничества не допустить реальных социальных оценок управления и вмешательства в эту сферу широких масс, так как это может привести к разрушению самой системы. Обозначенные выше противоречивость, внутренняя нестабильность процесса управления вообще, являются, по мере развития, нарастания того или иного противоречия источником повышенной конфликтности социального управления, его бюрократизации. 2. Анализ труда чиновника-управленца Результатом труда конкретного субъекта управления выступает управленческое решение, которое и является произведенным товаром (причем, одним из самых ценных). Поскольку бюрократизм отрицательно влияет на отношения общества и институтов социального управления, естественной тенденцией общественной жизни становится невостребованность обществом бюрократического управления, которое 36 может быть ему только навязано. Бюрократическое управление представляет собой труд, не производящий товара в случае, если: 1. в обществе отсутствуют рынок и товарные отношения; 2. конкретный труд не создает потребительскую стоимость в виде эффективного управленческого решения. Но если управление неэффективно, то оно и не целесообразно, ибо не может удовлетворить ни личных, ни общественных потребностей. Так вырисовывается одна из важнейших характеристик бюрократизма как общественного отношения – его паразитическая сущность. Условия, предпосылки, возможности такого паразитирования с точки зрения управления как процесса труда кроются в его двойственном характере. Полезность субъекта управления для общества определяется по результатам его конкретного труда, а вознаграждается он обществом в соответствии с различными характеристиками абстрактного труда. Это результат углубления процесса разделения труда, усложнения социальных структур общества, управления. Итоги социального управления проявляются спустя какое-то время, деперсонифицируются, не поддаются прямой общественной оценке. Бюрократия стремится организовать условия для опосредованной оценки своего труда, что в свою очередь является одним из источников управленческого формализма. Паразитический характер бюрократических отношений не оставляет сомнений в том, что интересы бюрократии удовлетворяются прежде всего в форме принудительного перераспределения материальных благ. Здесь можно выделить два направления: 1. присвоение чиновником авансированного обществом вознаграждения; 2. создание условий присвоения чиновничеством результатов чужого труда, используя особенности управленческой деятельности Идеал чиновничьего регулирования состоит в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля. Таким образом, основной политический интерес бюрократии заключается в реализации и защите монопольного отправления ею властных функций в обществе. Любая система управления в той или иной степени несет в себе элементы бюрократических отношений. Общие интересы бюрократов толкают их друг к другу, понуждая к сотрудничеству. В результате возникает бюрократическая система управления. В условиях, когда бюрократическим отношениям угрожает опасность, осознанный корпоративный интерес бюрократии принимает форму защиты бюрократической системы управления. До тех пор, пока существует государственная власть, будет существовать и бюрократизм. В этом нет ничего катастрофического, так как в конечном счете фактором, определяющим жизнеспособность управленческой системы, является степень ее бюрократизации, а это величина непостоянная. Исторический опыт развития государственно-политических систем показывает, что общество тяготеет к динамичным, подвижным формам управления не только противостоящим, но и 37 сосуществующим с бюрократическим консерватизмом. Длительный опыт борьбы с бюрократизмом, накопленный в нашей стране, показывает, что имели место многочисленные попытки улучшить бюрократизированное управление вместо того, чтобы его дебюрократизировать. Это самый простой, но малопродуктивный путь, ибо объявив несколько миллионов чиновников бюрократами и, воздействуя на них различными средствами, общество вряд ли покончит с бюрократизмом. Гораздо сложнее выработать политику, направленную на формирование новых отношений между сферой управления и широкими массами трудящихся. В самом обобщенном виде система мер дебюрократизации включает восстановление и развитие основных функций саморегулирования общества. Это:  оптимально сбалансированное разгосударствление собственности, ее подлинное обобществление, а следовательно, и возвращение значительной части властных функций трудящимся;  внедрение рыночных регуляторов управления, что позволит начать поиск сочетания стихийного и сознательного в механизме управления, сообщение этой сфере устойчивых потенций саморегулирования;  демократизация всех сторон жизни общества; свободное волеизъявление социальных слоев и групп, возможность их участия в формировании концепции управления. Таким образом, бюрократизм можно определить его как антидемократическое (паразитическое по сути) общественное отношение, воспроизводящееся в сфере управления на основе монополии на осуществление отчужденных от масс властных функций. Таким образом, бюрократизм включает в себя следующие компоненты: 1. в политическом плане – чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти; 2. в социальном – отчуждение этой власти от народа; 3. в организационном – концелярская подмена содержания формой; 4. в морально-психологическом – бюрократическая деформация сознания. Бюрократизм имманентен сложившейся у нас административно-командной системе, которая зиждется на презумции всесилия государственной власти, способной якобы решить любую политическую, экономическую, идеологическую задачу, если решение будет своевременно принято и должным образом исполнено. Отсюда гиперболизация роли управленческих структур, исключающая возможность контроля за ними со стороны гражданского общества и неизбежно превращающая бюрократизм по сути в тотальное явление. 3.Бюрократия как социальная группа Пожалуй, наиболее сложной проблемой практической борьбы с бюрократизмом является выделение собственно бюрократа из массы чиновников-управленцев. Представляется, что самый надежный признак бюрократа – это низкий уровень 38 общественной эффективности его деятельности. По мере замещения общественного интереса корпоративным, эффективность труда чиновника падает, им производится все меньше потребительских стоимостей в виде необходимых для общества управленческих решений. В то же время, бюрократия стремится полностью подчинить себе вопросы распоряжения средствами производства, так как это главное условие реализации властной функции в обществе. Однако, отчуждая эту функцию от трудящихся, чиновничество в силу иррациональности мира, в котором оно живет, не может стать истинным хозяином средств производства. Возникает бесхозяйственность, эффективность общественного производства падает. Это верный признак бюрократических извращений в управлении. Отрывая функции распоряжения собственностью от реальностей ее существования, от экономической жизни, бюрократия делает хозяйственный процесс практически неуправляемым. Это провоцирует появление и развитие параллельных, компенсирующих механизмов хозяйственного управления, чаще всего неподконтрольных бюрократии, постепенно занимающих ее политическую нишу в обществе. Обычно это удается сделать теневой экономике, наибольшая активность которой в борьбе за средства производства сопутствует, как правило, кризису бюрократической системы Управленческие структуры связаны ответственностью различных своих звеньев по отношению друг к другу, это ответственность бюрократическая – ответственность бюрократов друг перед другом. Управление в интересах общества подразумевает ответственность чиновника перед обществом. Бюрократическое же управление, как показывает опыт, характеризуется безответственностью по отношению к обществу. Как правило, развитые бюрократические институты управления формируют изощренные механизмы безответственности:  распыление полномочий,  бесчисленные визирования и согласования как прямой результат превращения любого работника, даже самого высокого ранга, в послушного подчиненного. В этих условиях интересы чиновника все меньше и меньше зависят от общественной оценки и ответственности, а в обществе широкое распространение получают безответственность, формализм, администрирование, “непогрешимость” бюрократа. Потенции такого управления ориентируются прежде всего на внутренние закономерности функционирования аппарата, далекие от реальной жизни. Бюрократия считает самое себя конечной целью. Как результат внутренней замкнутости процессов управления, обособленности бюрократа и структур управления, в общественной жизни утверждается ведомственность, местничество, личный протекционизм, взятка. Конкретизируя сказанное выше, по-видимому, можно выделить: 1. “Вынужденный” (иногда его называют патерналистский) бюрократизм - формируется помимо воли конкретного работника-управленца, когда имеются концептуальные изъяны в самой системе управления. Являясь частью такой системы, управленец, искренне желая принести пользу, не может этого сделать, даже будучи высококвалифицированным специалистом. 39 2. “Сознательный” бюрократизм - возникает на основе специфических интересов чиновничества. Его носители знают, что делают и составляют на сегодняшний день грозную, хорошо организованную силу. Это и есть собственно бюрократия, деятельность которой во все времена оказывала разрушительное воздействие на общество. Вырисовывается следующий обобщенный социально-политический портрет бюрократа, который:  специализируется на управлении, сосредоточивая в своих руках рычаги управления и принуждения, стремится к господству государственной формы управления, с которой себя отождествляет;  подменяет общественно необходимое управление бюрократическим формализмом;  занимает привилегированное положение в обществе, обособляется от масс, стоит над ними;  реализует корпоративные интересы, не совпадающие с общественными и за счет общественных;  стремится к монополизации функций распоряжения общественной собственностью и властных функций; организует условия собственной бесконтрольности со стороны общества;  “генерирует” такие антиобщественные явления, как карьеризм, волюнтаризм, местничество, бумажный фетишизм, личный протекционизм, волокиту и др., чем резко снижает эффективность управления в целом. Таким образом, бюрократия – это особый замкнутый слой лиц, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении и монополизирующий с целью реализации своих корпоративных интересов властные функции в обществе. Отрицательные стороны бюрократии устраняются законодательным путем. При любой государственной службе могут быть злоупотребления, деградация ее положительной сути. Поэтому законодательство должно предусмотреть гарантии от злоупотреблений. К ним относятся:  четкое распределение дел между различными ведомствами;  порядок назначения или выборов государственных служащих;  снятие социальных ограничений при поступлении на государственную службу;  контроль сверху за каждой управленческой должностью и функцией;  проверка квалификации при приеме на службу и повышение квалификации в ходе ее прохождения;  определенные моральные требования и надлежащее политическое воспитание государственных служащих;  материальное обеспечение служащих должностными окладами и другими благами;  оптимальное соотношение гласности и секретности в государственной службе и охране государственной тайны; 40 обеспечение права граждан на службу в государственном аппарате независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, отношения к религии и местожительства;  деполитизированность служащих. Государственная служба в цивилизованных странах строится и функционирует с учетом этих гарантий от злоупотреблений.  41 ТЕМА 5. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ 1. Понятие и основные принципы муниципального управления В современной практике государственного устройства под муниципальным управлением принято понимать вид профессиональной деятельности, нацеленный на удовлетворение интересов и потребностей общества и построенный по принципу самоуправления в рамках, определенных законом.. Первостепенной основой законодательства, регулирующего деятельность органов муниципального управления, выступает Европейская Хартия о местном самоуправлении (Страсбург, 1985 г.)1, в соответствии с которой различают следующие основополагающие принципы: 1) решение вопросов территориального значения является прерогативой местного населения; 2) построение взаимодействия с органами государственной власти для решения ключевых задач при одновременном организационном обособлении органом местного самоуправления; 3) опора органов местного самоуправления исключительно на собственные материальные, финансовые и прочие ресурсы; 4) высокий уровень ответственности перед населением отдельной территории; 5) наличие разнообразных форм организации местного самоуправления; 6) обязательное соблюдение прав и свобод гражданина и человека в процессе своей профессиональной деятельности; 7) следование принципу гласности в процессе осуществления местного самоуправления. 8) рациональное сочетание коллегиальности и единоначалия в процессе управления местным сообществом; 9) предоставление государственной гарантии органам местного самоуправления. К основным субъектам относят: население территориального образования, муниципальные органы и должностные лица. Объектом является муниципальное образование и его жизнедеятельность. Население муниципального образования выступает основным субъектом, осуществляющим местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сход граждан и др.) и опосредованно (через муниципальные органы, выборных и иных должностных лиц). Сущностные признаки муниципального образования Осуществление местного самоуправления на территориях админи- стративнотерриториальных образований основано на федеральных законах и подзаконных актах 1 Европейская Хартия о местном самоуправлении [Электронный ресурс] - URL: http://base.garant.ru/ 42 (постановления, указы, распоряжения). Муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Основные признаки муниципального образования: населенная территория; органы местного самоуправления; Устав муниципального образования; местный бюджет; муниципальная собственность. Муниципальное управление осуществляют органы местного самоуправления и муниципальные должностные лица. Таким образом, органы местного самоуправления по средствам соответствующих должностных лиц оказывают целенаправленное упорядоченное воздействие на деятельность элементов муниципального образования и систему их взаимоотношений с целью повышения уровня и качества жизни местного населения. Муниципальному управлению присущи определенные характеристики, схематично представленные на рисунке 1. Муниципальное управление реализуется через присущие ему властные полномочия, т.е обладает муниципальной властью. Муниципальная власть проявляется через возможность влияния представителя власти на население в рамках локальной территории. Функциональная деятельность Исполнительская деятельность МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ Управленческая деятельность Подзаконная деятельность 43 Рисунок. 1 Ключевые характеристики муниципального управления К основным принципам муниципального управления относят: Законность - важнейшая гарантия муниципального управления и основа российской государственности. В своих действиях представители местной власти следуют нормам законодательства. Контроль за соблюдением этих норм осуществляется с помощью прокурорского надзора. В случае если выявлены факты нарушения законодательства в части принятых должностным лицом решений прокурор вправе внести протест относительно решения местных органов власти в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (Гражданско-процессуальным кодексом, Арбитражно-процессуальным кодексом). С целью надзора и контроля за правомочностью действий органом местного самоуправления прокуратуры могут присутствовать на заседаниях местных органов власти независимо от типа муниципального образования, а также участвовать в процедуре рассмотрения внесенных ими ранее представлений и протестов. Соотношение единоначалия и коллегиальности. Единоначалие предполагает строгое подчинение всех участников процесса муниципального управления в рамках построенной скалярной цепи. Каждый руководитель должен иметь право самостоятельного принятия решения в рамках своих должностных полномочий. Однако для нейтрализации риска субъективности, присущего единоличному принятию решений, в муниципальном управлении практикуется применение принципы коллегиальности при обсуждении ключевых вопросов функционирования и дальнейшего развития муниципального образования. . Коллегиальный подход лежит в основе разработки проектов реформирования органов местного самоуправления, распределения ресурсов местного самоуправления и т.д. Традиционно в состав коллегии включаются функциональные руководители и представители общественности. Для реализации принципа коллегиальности необходимым является соблюдение кворума при принятии решения. Оптимальное сочетание единоначалия и коллегиальности является важнейшим условием эффективности и результативности муниципального управления. Гласность. С целью своевременного информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и получения общественной оценки результатов этой деятельности, уполномоченные органы активно привлекают средства массовой информации и интернет-пространство. Способы обеспечения гласности четко отражены в нормах муниципального права и активно используются в современной практике местного самоуправления. Государственная гарантия. Правовые основы, разрабатываемые органами государственной власти создают возможность органам местного самоуправления беспрепятственно осуществлять свою деятельность, кроме того, в соответствии с Конституцией РФ устанавливается запрет на ограничение прав муниципальных органов управления. Принцип государственных гарантий позволяет органам муниципального управления обеспечивать удовлетворение потребностей общественности отдельной территории. Участие населения в процессе управления муниципальным образованием. С целью повышения активности органов муниципального управления, эффективности их 44 решений и усиления поддержки со стороны местного сообщества необходимо активно привлекать в управленческий процесс представителей населения. Причем население способно продуктивно участвовать в решении вопросов территориального планирования, проблем социального, экономического и культурного развития территории. Удовлетворение потребностей населения. Данный принцип напрямую связан с ключевой целью муниципального управление - повышение уровня и качества жизни населения. Реализация принципа заключается в необходимости создания органами муниципального управления условий:  строительства объектов жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры;  развития культурной среды;  развития информационной среды, в том числе средств массовой информации;  развития торговой сети, сферы общественного питания и бытового обслуживания населения;  обеспечения населения спектром услуг по санитарному обслуживанию;  гарантий социальной помощи незащищенным слоям населения, а также содействия занятости населения;  надзора в сфере противопожарной безопасности;  развития образовательной среды;  электро-, тепло-, газо- и водоснабжение, транспортного обслуживания населения. Отраслевое и территориальное управление. Данный принцип учитывает роль муниципального управления в развитии конкретных отраслей на определенной территории. Для повышения эффективности создаются единые системы, включающие как производственные, так и непроизводственные компоненты. Для таких систем характерна общность интересов и единая цель - удовлетворение потребностей населения муниципального образования. Именно разумное сочетание отраслевого и территориального подхода к управлению муниципальным образованием может предопределять наиболее приемлемую структуру муниципального управления и характеризовать степень его эффективности. Рассмотренные выше принципы функционирования органов муниципальной власти помимо международного права закреплены в законодательстве Российской Федерации. Вся совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие на уровне местного самоуправления зафиксирована в Конституции РФ, федеральном законодательстве, региональных и муниципальных правовых актах. С целью дополнения и развития конституционных принципов местного самоуправления был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации 45 местного самоуправления в Российской Федерации»2, который определяет:  общие положения организации местного самоуправления;  принципы территориальной организации местного самоуправления;  перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования;  формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления;  финансово-экономическая основа местного самоуправления;  порядок осуществления межмуниципального сотрудничества;  основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;  система органов и должностных лиц местного самоуправления;  система муниципальных правовых актов;  порядок их подготовки, вступления в силу, приостановления действия и отмены;  порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;  особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях. Среди федеральных законов, устанавливающих принципы построения правоотношений в рамках местного самоуправления, выделят нормативные акты различных типов (рис. 2). 2 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ - [Электронный ресурс] - URL: http://www.consultant.ru/ 46 ПРАВОВОЕ ПОЛЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Статутные нормативные акты «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ       Специализированные нормативные акты: «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ; «О Муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2002 г. № 25ФЗ; «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ; «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178 ФЗ; «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ; «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ и др. Отраслевые нормативные акты Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ и т.д. Подзаконные нормативные акты Указы Президента РФ, Постановления Федерального собрания РФ, Постановления и распоряжения Правительства РФ, акты федеральных и региональных органов государственной власти и т.д. Рисунок. 2. Правовое поле функционирования местного самоуправления 2. Организация деятельности муниципальной власти В России наибольшее распространение в управлении муниципальными образованиями получили две модели муниципального управления: Первая модель: мэр и совет избираются всем населением муниципального образования. К полномочиям мэра относят: право отлагательного вето на решения 47 совета; самостоятельное формирование администрации; единоличное руководство деятельностью администрации; организация работы совета: председательство на заседаниях, утверждение актов, принимаемые советом. Полномочия совета включают в себя: право преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов совета; возможность инициации проведения местного референдума с целью досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей. Принципиальное отличие второй модели заключается в том, что совет является юридическим лицом. Следовательно, в соответствии с Гражданским кодексом РФ совет самостоятельно избирает председателя, формирует организационную структуру, обладает самостоятельным балансом, обособленным имуществом, имеет право от своего имени заключать договоры, обращаться в арбитражный суд и суд общей юрисдикции и т. д. Таким образом, во второй модели статус совета безусловно выше, а значит больше возможностей оспаривать решения мэра и контролировать деятельность его администрации. Несмотря на видимые отличия у данных моделей есть единая черта - мэр и члены совета являются выборными должностями. Процесс формирования оргструктуры состоит из нескольких этапов: 1. формирование общей структуры – это означает определение основных параметров структуры; 2. разработка состава основных структурных подразделений, установление связей между ними; 3. регламентация, т.е. определение состава внутренних элементов структурных подразделений; проектирование численности этих подразделений; 4. расчет затрат на содержание администрации. Наиболее популярным в настоящее время является системно- целевой подход к построению местной администрации с ориентацией на конечный результат. Особенностью этого подхода является ориентирование на конечные цели муниципального образования. в субъектах РФ сложились различные модели территориальных организаций МСУ: территориальная модель (районная): единым муниципальным образованием при этой модели является административный район с расположенными на его территории городами районного значения (поселками, сельскими советами и поселениями). Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели исчисляется десятками. Территориальные администрации создаются в городах районного значения, поселках, сельских советах. Эта модель проще других в управлении и принята в большинстве субъектов РФ. Недостаток модели – лишает низовые звенья (мелкие населенные пункты) своего бюджета, муниципальной собственности и выборных органов МСУ. поселенческая (волостная) модель: главной особенностью этой модели является наличие в субъекте РФ не одноуровневой, а двухуровневой государственной власти (центральной и районной власти). Число муниципальных образований в этой модели измеряется сотнями. двухуровневая модель: при этой модели муниципальными образованиями 48 являются административные районы и поселения внутри районов, но с обязательным разграничением полномочий между ними, наличием собственных источников доходов и муниципальной собственности. В современной муниципальной практике типовыми звеньями оргструктуры местной администрации являются: глава администрации; заместители главы администрации; структурные подразделения различных типов, которые могут находиться либо в непосредственном подчинении главы администрации, либо в соподчиненности между собой; коллегиальные совещательные органы; аппарат администрации. Структурные подразделения в соответствии со своими целями и за- дачами делятся на следующие виды: Функциональные структурные подразделения: финансовые, экономические, правовые, по управлению имуществом, контрольные, ин- формационные и т.д. В таких структурах предметы деятельности охваты- вают определенные функции, характерной чертой которых является их уз- кая специализация. Отраслевые структурные подразделения: сферой деятельности таких структур является: ЖКХ, транспорт, здравоохранение, образование, социальная защита. К ведению таких подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями муниципальной дея- тельности. Эти структурные подразделения выступают в роли заказчиков на выполнение работ. Вспомогательные структурные подразделения: они не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, осуществляют функцию сервисного обслуживания руководства администрации. К таким структурным подразделениям относятся: аппарат администрации, который обеспечивает планирование, координацию работ всех структурных подразделений, работу с документами, подготовку и проведение совещаний, заседаний коллегий, связь со СМИ, организацию пресс- конференций, организацию приема граждан, работу с жалобами. Территориальные структурные подразделения: создание таких структур связано с необходимостью приближения органов управления к населению. К ним относятся районные администрации (округа). Задачи органов местного самосуправления решиются через систему управленческих решений Управленческое решение – это план разрешения и ликвидации проблемы. Разработка управленческого решения является основным содержанием деятельности органов ГиМУ. Эффективность принятия управленческого решения зависит от его качества, которое определяется совокупностью свойств: целенаправленность, научная обоснованность, своевременность, реальность, 49 полномочность, правомерность, количественная и качественная определенность, непротиворечивость. Целенаправленность означает необходимость наличия у управленческого решения четко поставленной цели. Научная обоснованность предполагает учет требований, объективных законов, функционирования и развития объекта управления. Своевременность характеризуется тем, что решение должно приниматься в тот момент времени, когда это необходимо. Реальность заключается в его практической осуществимости. Полномочность означает принятие управленческого решения должностным лицом, которое обладает необходимыми правами. Правомерность означает соответствие управленческого решения законам и праву в целом. Количественная и качественная определенность означает, что управленческое решение должно формулировать определения качественных и количественных показателей. Непротиворечивость – это согласование ранее принятого управленческого решения и решения вышестоящего органа. Управленческие решения доводятся по исполнителей и всех заинтересованных сторон в виде распорядительных документов. Под распорядительными документами понимаются: постановления, приказы, распоряжения. Подготовка распорядительных документов может осуществляться по инициативе руководителя администрации, отделов предприятий, организаций и по предложению органов территориального общественного самоуправления. В проекте распорядительного документа содержится предписание по вопросам, находящимся в компетенции соответствующих органов управления. Не допускается включать в проект предписания вопросы, которые вправе решать нижестоящие органы. В практике распорядительного документа четко определяется, кому адресуется документ и на кого распространяются предписания. В конце каждого пункта документа должна содержаться информация о сроках исполнения (ежемесячно, ежеквартально), о формах промежуточного контроля и о виде, в котором представляется результат исполнения. В последнее время в пункте распорядительного документа указывается организация и должностные лица, на которые возлагается контроль за исполнением документов в целом. В конце документа может быть указано должностное лицо. Это осуществляется в том случае, если исполнение возлагается на конкретного человека. 50 ТЕМА 7. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 7.1. Государственная и муниципальная служба: понятие и сущность Государственная служба РФ – профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий государства, органов государственной власти и управления и лиц, замещающих государственные должности. Правовые источники государственной службы: - Конституция Российской Федерации закрепляет ряд исходных основ, оказывающих регулятивное воздействие на отношения, возникающие в связи с организацией и функционированием государственной службы. - Федеральные законы, регламентирующие государственно-служебные отношения в сфере государственной службы. Среди ниx можно выделить: ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ФЗ от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», ФЗ от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащиx», ФЗ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». - Иные нормативные правовые акты Российской Федерации (например, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ). - Конституции, уставы, законы субъектов РФ. - Иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К правовым источникам государственной службы также относятся отдельные международно-правовые акты, содержащие нормы, регламентирующие соответствующие государственно-служебные отношения и подлежащие применению в Российской Федерации согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, и судебные решения (например, решения Конституционного Суда РФ). Статья 3 ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» закрепляет основные принципы государственной службы: - законность; - приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; - равный доступ граждан к государственной службе; 51 - единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; - взаимосвязь государственной и муниципальной службы; - открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; - профессионализм и компетентность государственных служащих; - защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. ФЗ № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ» классифицирует государственную службу на следующие виды, составляющие ее единую систему: 1) государственная гражданская служба; 2) военная служба; 3) государственная служба иных видов. Государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Военная служба является видом федеральной государственной службы. Военная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания. Военная служба осуществляется в специальных формированиях и органах, обеспечивающих безопасность и оборону страны: Министерстве обороны РФ, Федеральной службе безопасности, Федеральной службе охраны, Службе внешней разведки и др. 7.2 Должности государственной гражданской службы РФ 52 Одним из ключевых институтов гражданской службы является институт должности гражданской службы. Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов РФ – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Должности государственной гражданской службы подразделяются на категории и группы. Должности государственной гражданской службы подразделяются на следующие категории: руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий (должности заместителей федерального министра, руководителей федеральной службы, руководителя и заместителей руководителя Администрации Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ и Правительства РФ в федеральном округе, палатах Федерального Собрания РФ, судах общей юрисдикции, руководителей аппаратов и секретариатов государственных органов, директоров департаментов и т.д.); помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей (помощник федерального министра); специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий (должности начальника отдела в департаменте и управлении, заместитель начальника отдела в департаменте или управлении, главный специалистэксперт и т.д.); обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансовоэкономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий (должности ведущего специалиста 1-3 разрядов, старшего 53 специалиста 1-3 разрядов, специалистов 1, 2 разрядов). Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: высшие должности гражданской службы; главные должности гражданской службы; ведущие должности гражданской службы; старшие должности гражданской службы; младшие должности гражданской службы. Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей государственной службы. Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей государственной службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей государственной службы. Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы на определенный срок полномочий классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваивается классный чин действительный государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы, присваивается классный чин государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы ведущей группы, присваивается классный чин советник государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы старшей группы, присваивается классный чин референт государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы младшей группы, присваивается классный чин секретарь государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3-го класса. Классный чин гражданской службы действительный государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса присваивается Президентом РФ. 7.3 Правовой статус государственного гражданского служащего 54 Государственный служащий – это гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению государственной службы, - осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Государственные гражданские служащие имеют право на: обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; оплату труда и другие выплаты; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; защиту сведений о гражданском служащем; должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку; членство в профессиональном союзе; рассмотрение индивидуальных служебных споров; проведение по его заявлению служебной проверки; защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, 55 включая обжалование в суд их нарушения; медицинское страхование; государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества; государственное пенсионное обеспечение. Государственные гражданские служащие обязаны: 1) соблюдать Конституцию РФ, ФКЗ, ФЗ, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение; 2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; 3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ; 4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; 5) соблюдать служебный распорядок государственного органа; 6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; 7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; 8) беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; 9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи; 10) сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства; 11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены законами; 12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта. Ограничения, связанные с государственной гражданской службой. Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а служащий не может находиться на гражданской службе в случае: 1. признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; 56 2. осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости; 3. отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений; 4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. 5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) со служащим, если замещение должности службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; 6) выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства; 7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ; 8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на службу; 9) непредставления сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на службу; 10) утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей; 11) признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии (за исключением граждан, прошедших военную службу по контракту); 12) непредставления сведений о размещении информации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Запреты, связанные с государственной гражданской службой. В связи с прохождением службы гражданскому служащему запрещается: 57 1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; 2) замещать должность гражданской службы в случае: а) избрания или назначения на государственную должность; б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе; 3) осуществлять предпринимательскую деятельность; 4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; 5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы; 6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей возна-граждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения); 7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, по договоренности государственных органов РФ, государственных органов субъектов РФ или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями; 8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; 9) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных 10) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числеобязанностей; в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; 11) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных 58 объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями; 12) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; 13) использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; 14) создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур; 15) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора; 16) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ; 17) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Ответственность государственного гражданского служащего означает его обязанность претерпеть определенные лишения личного, имущественного или организационного характера за совершенное правонарушение. Ответственность может быть дисциплинарной, административной, уголовной или материальной. Административная ответственность гражданских служащих наступает за совершение административных проступков. Например, невыполнение должностным лицом государственного органа законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы (ст.17.1. КоАП РФ). Материальная ответственность – обязанность государственного служащего, причинившего ущерб, возместить его в размере и порядке, установленных законодательством. Такая ответственность может быть ограниченной или полной материальной. Дисциплинарная ответственность наступает за нарушение служебной дисциплины, предусматривает обязанность государственных 59 гражданских служащих претерпеть негативные последствия за совершение дисциплинарного проступка. Дисциплинарные взыскания, налагаемые на государственных служащих: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение с гражданской службы по соответствующим основаниям. Перед применением дисциплинарного взыскания по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего проводится служебная проверка. Уголовная ответственность государственных служащих наступает при совершении ими должностных преступлений (преступления против интересов государственной службы). Перечень этих деяний содержится в гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Применительно к государственным служащим данная глава содержит такие составы преступлений, как: - злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285). - превышение должностных полномочий (ст. 286). - отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287); - незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289); - получение взятки (ст. 290); - служебный подлог (ст. 292; - халатность (ст.293) 60 ТЕМА 8. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И СОЦИАЛЬНАЯ НАПРАВЛЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 8.1 Социальная направленность государственного управления Пункт 2 статьи 3 Федерального Закона Российской Федерации от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» закрепляет следующее определение: «Государственное управление это деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации». Социальная направленность государственного управления заключается в развитии социальной сферы общества совокупности отраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление. Социальная сфера охватывает все пространство жизни человека от условий его труда и быта, здоровья, досуга до национальных отношений. «Народ» и «многонациональный народ» в контексте статьи 3 Конституции РФ являются синонимичными понятиями, равнозначными по содержанию. К социальной сфере относят образование, культуру, здравоохранение, социальное обеспечение, физическую культуру и спорт, коммунальное обслуживание и другие отрасли сферы услуг. Задачей государственного управления в социальной сфере является обеспечение благоприятных социальных отношений между группами, индивидуумами по поводу их положения, места и роли в обществе, образа и уклада жизни. Социальная направленность государственной политики является одним из главных приоритетов государственного развития, зафиксированных в Конституции РФ (ст.7). Отдельными статьями Конституции закреплены следующие основные социальные права и гарантии: право на безопасный труд и отдых (ст.37); государственная охрана материнства и детства (ст.38); социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст.39); право на жилище (ст.40); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст.41); право на благоприятную окружающую среду (ст.42); право на образование, прежде всего общедоступное и бесплатное до- школьное, основное общее и среднее профессиональное образование (ст.43); свобода творчества и преподавания, защита интеллектуальная собственности (ст.44). Нормативная база социальной сферы носит многоуровневый характер. Первый уровень составляет Конституция РФ, ратифицированные международные законы (Всеобщая декларация прав человека) и массив федеральных законов, детализирующих права и обязанности граждан и государства в той или иной области социальной сферы. Порядок реализации каждого гарантированного конституцией социального права (образование, медицинское обслуживание и т.д.) 61 регламентируется отдельным пакетом документов, как правило, включающим основной и ряд дополнительных федеральных законов. Деятельность исполнительной власти в области образования и науки регулируется Федеральным законом РФ от 21.12.2012 273-ФЗ (ред. 01.07.2013) «Об образовании в Российской Федерации» в рамках государственной Программы РФ (Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 года № 301 (с изм. от 30.03.2017) «О развитии науки и технологий» на 2013-2020 годы). В качестве примеров правового регулирования деятельности исполнительной власти в области здравоохранения следует говорить о Федеральных законах РФ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской федерации» от 21.11.2011 г. № 323ФЗ11; «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 29.07.2017)12; «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 01.05.2017), действующих в рамках федеральных Программ государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи; федеральных целевых Программ в области здравоохранения и федеральных целевых Программ обеспечения сани- тарно-эпидемиологического благополучия населения. Второй уровень составляют подзаконные нормативные акты: Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и профильных министерств и ведомств социальной сферы. Управление различными областями социальной сферы возложены на пять министерств: здравоохранения, культуры, образования и науки, спорта, труда и социальной защиты. Кроме того под руководством Правительства РФ действует Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор), Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России), Федеральное агентство по туризму (Ростуризм), Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), Федеральное агентство по делам молодежи (Росмолодежь), Федеральная служба по труду и занятости (Роструд). Остальные федеральные службы и агентства, занимающиеся социальными вопросами курируются соответствующими профильными министерствами. Фонд национального благосостояния (ФНБ, действует с февраля 2008 г) аккумулирует часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечении софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ. ФНБ находится под управлением Правительства РФ, напрямую распоряжающегося этим целевым финансовым активом, минуя утверждения этих расходов через Федеральное собрание. 14 июля 2017 года Государственная Дума во втором чтении одобрила законопроект, по которому средства резервного фонда до 1 февраля 2018 года переводятся в собственность ФНБ. Управление социальной сферой осуществляется через региональные и муниципальные подразделения, подчиняющиеся профильным федеральным министерствам и ведомствам. На местах могут создаваться постоянные и временные комитеты, комиссии, решающие социальные вопросы в пределах компетенции. В многовекторном поле социальной сферы взаимодействует большое количество других независимых участников, например некоммерческие организации (НКО), деятельность которых регламентируется федеральным законодательством. Например, РАН (Российская Академия Наук) является самоуправляемой НКО, имеющей государственный статус. Это высшая научная организация, целью которой является организация и проведение фундаментальных научных исследований, 62 способствующих технологическому, экономическому, социальному и культурному развитию России. 8.2. Роль государства в развитии экономических отношений В современной экономике России государство не является сторонним наблюдателем. Данный факт подтверждают данные Федеральной службы государственной статистики. Именно государство является гарантом соблюдения законодательных актов и обеспечивает необходимые условия для эффективной конкуренции. Государство оказывает как косвенное, так и прямое воздействие органов государственного управления на экономическую сферу деятельности общества. Цель такого воздействия достижение макроэкономической сбалансированности и обеспечения нормального функционирования экономики в целом. Государственное регулирование представляет собой систему государственных мер всех ветвей власти согласно их компетенции. Осуществление и гарантирование соблюдения законодательства наиболее актуальная функция государства в рыночной экономике. Права собственности устанавливают хозяйственные отношения между предприятиями различных организационно-правовых форм, потребителями и государственными организациями. Сами по себе рынки не поддерживают и не устанавливают юридические права и нормы, непременные и обязательные для субъектов и объектов экономической системы. Их определением и гарантированием занимается государство. Для того, чтобы участники рынка могли свободно осуществлять взаимовыгодный обмен, необходимо законодательно закрепить права собственности и гарантии их соблюдения. Рыночная система это достаточно нестабильная система, часто испытывающая спады и подъемы. Следствием являются такие отрицательные явления, как инфляция, рост цен, безработица и снижение уровня жизни различных слоев населения. Перед государством стоит нелегкая задача, потому что благие цели нередко вступают в жесткое противоречие. Например, попытки снизить уровень безработицы могут закончиться ростом цен. Экономисты спорят, может ли государство обеспечить экономическую стабильность и не лучше ли предоставить решение этой задачи рынку. Однако у подавляющего большинства ученых и специалистов не вызывает сомнения, что полная занятость, стабильные цены и экономический рост признаются важнейшими целями государственного регулирования. Финансовая политика является самостоятельной деятельностью государства. В ней содержатся свои цели, объекты, задачи. Выделяют четыре основные составляющие финансовой политики государства: налоговая политика; бюджетная политика; политика международных финансов; денежно-кредитная политика. Общее управление финансами в государственной финансовой политике осуществляет высший представительный орган Федеральное Собрание Российской Федерации. Обязанности распределяются между его двумя палатами Государственной Думой и Федеральным Собранием. Данные органы рассматривают и утверждают федеральный бюджет, следят за его исполнением. Основной структурой финансового контроля является Счетная палата. Она следит за исполнением экспертно-аналитических, контрольно-ревизионных 63 и информационных функций. Ведущую роль в управлении финансами РФ играют Центральный банк РФ и Министерство финансов. В условиях развития информационного общества с появлением новых секторов в экономике, в структуре общественного развития в целом, которые постепенно оформляются в сферы и делают «социально-инновационный» вызов государственному управлению», особое внимание заслуживает прогрессивная Программа «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 28.07.2017 № 163-2-р21. 8.3 Муниципальное образование в системе финансово-экономических отношений Органы МСУ заинтересованы в устойчивом воспроизводстве социальноэкономического потенциала территорий. При этом органы МСУ имеют соответствующие полномочия для более эффективного и рационального использования этого потенциала. Органы МСУ в силу своего статуса занимают двоякую позицию: они регулируют хозяйственные отношения на подведомственной им территории; сами являются полноправными хозяйствующими субъектами, способными развивать и укреплять свой экономический потенциал. Структура финансово-экономической системы муниципального образования представлена на рис. 2. Основными её элементами являются рынки жилья, труда и инвестиций. Финансово-экономическая система других уровней Хозяйствующие субъекты за пределами МО Рынок труда Рынок жилья Рынок инвестиций Социальные расходы налоги Финансово-экономическая система муниципального образования инвестиции Население налоги плата за товары и услуги товары и услуги Хозяйствующие субъекты Рисунок. 1. Структура финансово-экономической системы муниципального образования 64 Рынок жилья Рынок жилья территориально ограничен рамками муниципального образования, поэтому вынужден приспосабливаться к особенностям территорий (плотность населения, природно-климатические условия, архитектурные особенности застройки, обеспеченность населения жильем). Особенностью рынка жилья является неизбежность государственного вмешательства в его функционирование. Это связано с наличием ряда проблем, которые возникают в жилищной сфере: формируется рыночный спрос на жилье, который неизбежно требует корректировки предложения жилья; возникает зависимость между рынком жилья и рынком жилищных услуг, который формируется эксплуатационными организациями (служба заказчика); возникает ситуация, когда изменение тарифов на квартплату и услуги ЖКХ влияет на спрос на жилье. Регулирование процесса управления рынком жилья должно осуществляться централизованно, на уровне муниципального образования путем поддержки и дотаций строительным организациям и адресной социальной поддержки отдельных групп населения. При установлении тарифов на квартплату органы МСУ должны учитывать взаимодействие двух рынков: жилья и услуг ЖКХ. Целесообразна также дифференциация тарифов в зависимости от качества и расположения жилья. Рынок труда Рынок труда предполагает определенные отношения между работодателями и наемными рабочими по поводу купли-продажи рабочей силы. Рынок труда обеспечивает под влиянием спроса и предложения перелив рабочей силы из одних секторов экономики в другие. Основные элементы регулирования рынка труда на территории муниципального образования: биржи труда (специализированные учреждения, которые осуществляют посреднические функции на рынке рабочей силы, т.е. регистрация безработных, их трудоустройство, профессиональная переподготовка, выплата пособий); частные посреднические фирмы это специализированные частные структуры, которые занимаются анализом рабочих мест, содействуют найму рабочей силы, занимаются подготовкой и переподготовкой трудовых ресурсов и регулируют трудовые отношения. Таким образом, регулирование рынка труда со стороны органа МСУ заключается в следующем: содействие занятости выпускников школ и профессиональных учебных заведений; оказание адресной материальной помощи лицам, особо нуждающимся в социальной защите; повышение конкурентоспособности рабочей силы, повышение квалификации работающих и организация профессиональной переподготовки для потерявших работу; развитие новых форм взаимодействия с работодателем. Рынок инвестиций В качестве объекта инвестирования может выступать имущество, имущественные комплексы (предприятия), нематериальные активы и другие финансовые инструменты (ценные бумаги). В качестве инвесторов выступают финансово-кредитные организации, население 65 и предприятия. Муниципальная власть заинтересована в привлечении инвестиций на свою территорию. Для привлечения инвестиций необходимы предпосылки, связанные с экономико-географическим положением муниципального образования и с иными условиями, которые составляют инвестиционный потенциал территорий. Инвестиционный потенциал это привлекательность территории для инвестора. Всю совокупность факторов, которые составляют инвестиционный потенциал, можно разделить на две группы: неизменяемые факторы: выгодное географическое положение территорий, наличие эффективных природных ресурсов; изменяемые факторы: транспортная доступность территорий, уровень качества жизни населения, наличие квалифицированных кадров, цена рабочей силы, емкость потребительского рынка, состояние окружающей среды, научно- техническая образовательная база. Инвестор всегда тщательно изучает всю совокупность факторов. Инвестиционный потенциал муниципального образования является следствием продуманной и взвешенной инвестиционной политики органов МСУ. Структура инвестиционной политики: мероприятия по формированию благоприятного инвестиционного климата на территории; инвестиционные программы, реализуемые за счет самих органов МСУ; инвестиционные программы и проекты внешних инвесторов. Реализация инвестиционной политики позволяет решать следующие задачи: Создание рабочих мест. Обеспечение наполнения бюджета доходами. Реализация социальных программ. Повышение конкурентоспособности территорий. Муниципальный имущественный комплекс как экономическая основа местного самоуправления Экономическую основу местного самоуправления составляют: имущество, находящееся в муниципальной собственности; средства местных бюджетов. В имущественный комплекс муниципального образования входят следующие компоненты: земля; местные природные ресурсы; муниципальное движимое и недвижимое имущество; имущество хозяйствующих субъектов, если оно может быть использовано для оказания муниципальных услуг. Показателем эффективности управления муниципальной собственностью является предоставление товаров и услуг, произведенных на основе использования объектов муниципальной собственности по их себестоимости. Производство многих жизненно важных товаров и услуг на муниципальных предприятиях является убыточным за исключением предприятий общественного питания, бытового обслуживания населения, муниципальных организаций. Имущество, находящееся в ведении органов МСУ, должно быть предназначено для следующих целей: решения вопросов местного значения; осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ; 66 обеспечения деятельности самих органов МСУ, должностных лиц, муниципальных служащих и работников муниципальных предприятий. Существуют следующие способы формирования муниципальной собственности: приобретение имущества на основе договора купли-продажи, дарения или иных сделок; формирование муниципальной собственности в результате коммерческой и некоммерческой деятельности муниципальных предприятий и учреждений; передача объектов государственной собственности в порядке разграничения собственности между уровнями власти. Объекты, входящие в состав муниципальной собственности, должны обладать следующими качествами: выполнять социальные, экономические и прочие функции, по каким-либо причинам не входящие в компетенцию федеральных, региональных органов власти; выполнять важные функции для жизнеобеспечения населения муниципального образования (тепло- , водо- , газо-, электроснабжение); функционировать в режиме либо самофинансирования, либо за счет бюджетных и внебюджетных источников муниципального образования. Управление имущественным комплексом предполагает создание эффективной системы взаимоотношений органов МСУ с предприятиями различных форм собственности. При построении хозяйственных связей между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами муниципалитетам наиболее выгодно взаимодействовать с предприятиями, находящимися в муниципальной собственности, т.к. практически вся прибыль, полученная в результате деятельности таких предприятий, становится собственностью органов МСУ, а это способствует укреплению финансово-экономической базы. Органы власти получают возможность устанавливать непосредственный контроль над этими предприятиями (осуществлять регулирование цен и тарифов на продукцию, назначать и увольнять руководителей, заслушивать отчеты о деятельности таких предприятий). Предпринимательская деятельность в муниципальном образовании Согласно ГК РФ предпринимательской деятельностью признается самостоятельно осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на получение прибыли от использования имущества, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. В системе предпринимательства органы МСУ выступают в роли самостоятельно хозяйствующих субъектов. Из-за низкого уровня рентабельности в отраслях муниципального хозяйства органы МСУ вынуждены включаться в хозяйственный оборот и самостоятельно производить многие товары и услуги, которые не привлекают частный бизнес, но имеют важное социально-экономическое значение для населения. При этом источником хозяйственной деятельности органов МСУ являются налоги. Для муниципального образования характерно малое предпринимательство. Существуют программы поддержки малого предпринимательства в муниципальном образовании. Формы финансово-хозяйственной деятельности МСУ с целью предпринимательства: сдача имущества в аренду; приватизация и продажа убыточных объектов муниципальной собственности; размещение муниципального заказа; участие в создании предприятий с долевой собственностью; создание муниципальных предприятий в конкурентоспособных и прибыльных отраслях. 67 Основу муниципального предпринимательства могут составлять чисто рыночные операции, следовательно, предпринимательская активность муниципалитетов может быть направлена только лишь на получение предпринимательским путем недостающих органам МСУ ресурсов. Главные целевые ориентиры деятельности органов МСУ в отношении поддержки и развития частного бизнеса: принцип селективности (отбора) согласно этому принципу в сферу поддержки органов МСУ могут войти только экономически устойчивые хозяйствующие субъекты, основные направления деятельности которых соответствуют экономическим приоритетам муниципального образования (обеспечение занятости населения). принцип поддержки стимулирования малого бизнеса на плановой основе: с этой целью разрабатываются программы развития и поддержки малого предпринимательства. Для получения средств под программу необходимо предоставить следующую информацию: оценка социально-экономического положения территорий; направление развития бизнеса; цели развития предпринимательства; формы и методы осуществления программ; финансово-кредитное и материальное обеспечение программ. Современные технологии стимулирования малого предпринимательства в муниципальном образовании Механизм стартового финансирования малых предприятий заключается в предоставлении на льготных условиях банковских кредитов на покупку оборудования и другие цели. Ослабление налоговой нагрузки на предпринимательские структуры. Муниципальный заказ, размещение и финансирование которого основано на проведении конкурса. Размещение заказа может осуществляться: путем проведения торгов в форме: открытого конкурса; открытого аукциона; аукциона в электронной форме. без проведения торгов: запрос котировок; у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). С 1 января 2011 г. все заказчики (областные и муниципальные) должны размещать всю информацию о закупках на едином (федеральном) официальном сайте. Кроме того, с 1 января 2011 г. отменилась обязательность публикации информации о размещении заказов в официальных печатных изданиях. Процедура проведения торгов (конкурсы и аукционы) существенно не изменилась: дополнен список документов, которые должны содержаться в заявке участника конкурса (аукциона), двумя новыми пунктами: необходимо прикладывать копии учредительных документов (для юридических лиц); копии решения об одобрении или о совершении крупной сделки либо копии такого решения. Кроме этого, дана развернутая расшифровка того, что понимается под документами, подтверждающими полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа. 4) «Техническая» помощь муниципалитетов: 68 а) юридическая (предполагает содействие при регистрации фирм); б) организационно-финансовая это поиск потенциальных инвесторов и помощь в составлении бизнес-планов; в) инженерно-конструкторская (заключается в конструировании и создании необходимой документации нового продукта или новой технологии); г) маркетинговая помощь это содействие продажам, рекламное обеспечение; д) бухгалтерско-счетоводческая помощь (помощь в открытии банковского счета, ведение бухгалтерских документов, осуществление платежей, анализ банковских поступлений, налогов). 69 ТЕМА 9. ОСНОВНЫЕ ТНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОЙРОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ Государство порождается обществом, несет его достоинства и недостатки, в том числе сложившийся уровень дезорганизации. Но государство отличается от общества своей особой организованностью, что является условием успешной борьбы с дезорганизацией в обществе. С этой целью в сталинское время применялась система репрессий, что, в конечном итоге, привело к разложению государственного аппарата. В современный период дезорганизации общества призвано противостоять формирование демократических порядков. Достаточно широко распространено мнение, что Россия может быть либо великой, либо никакой. Но для того, чтобы быть великой, необходимо реально оценить свое место в глобализирующемся мире, свои потенциальные возможности в сложившихся условиях. Это место, роль и значение определяется не единственно правильной и верной идеологией, а способностью решать стоящие перед страной задачи, рациональностью нашего мышления и способностью адекватно реагировать на вызовы современности. Сам факт существования на протяжении многих столетий огромного государства является, несомненно, фактором высокой устойчивости российского образа жизни в прежних исторических условиях. По мнению М.Гефтера, Россия не может соразмерять свое движение только с западным типом развития, но она вынуждена, учитывать всемирный опыт, внутри которого гигантские противоречия и разломы сочетаются с той универсальностью, которая нам необходима. В.Путин назвал их «выстраданными стандартами цивилизации», соответствовать которым предполагают новоявленные демократии. В становлении российской государственности в качестве современного приоритета выделяется демократизация политического процесса, с которой связываются возможные успехи и достижения в социально-экономическом развитии страны. В постсоветское время произошли существенные изменения в институциональной системе, сказавшиеся на становлении российской государственности: расширение либеральных и демократических практик привело к большей самостоятельности граждан; противоречивость формально-правового пространства привела к делегитимизации юридических норм, не соответствующих реальным условиям жизнедеятельности общества; государственный контроль за выполнением правовых норм оказался не эффективным. Тем не менее, по мнению Т.Заславской, повышение эффективности институциональных регуляторов социальной активности связано с продвижением России в сторону 70 либерализации и демократизации государственных и общественных институтов. Отечественные исследователи выделяют различные этапы в становлении современного российского государства. Так, О.Смолин выделяет четыре основных периода в социально-политическом процессе, в результате которых произошло формирование новой российской государственности: реформистский (апрель 1985 г. – август 1991 г.); революционный (август 1991 г. – август 1996 г.); постреволюционный (август 1996 г. – декабрь 1999 г.); период стабилизации и реформирования постреволюционного политического режима (январь 2000 г.).[5] В.Согрин разделяет современный период российской истории на три завершенных этапа: 1985-1986 гг., 1987-1991 гг., 1991-1999 гг. - и один незавершенный (начался с приходом к власти В.Путина).[6] С точки зрения автора, в качестве отправной точки для периодизации становления современного российского государства можно выделить 12 июня 1990 г., когда первым Съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация о государственном суверенитете. Правда, это была всего лишь декларация, не имеющая юридических последствий, однако ее принятие означало потенциальную возможность в случае определенных обстоятельств создать свою государственность. Поэтому первый этап можно рассматривать как создание юридических, политических и экономических основ для формирования самостоятельного российского государства. Он был ознаменован введением поста президента и избранием на этот пост Б.Н.Ельцина. Завершается первый этап распадом Советского Союза и созданием Содружества Независимых Государств (12.06.1990 г. – декабрь 1991 г.). Второй этап (1992-1993 гг.) обычно определяют как антиэтатистский, сущность которого заключается в стремлении вытеснить государство, прежде всего, из экономической сферы, где его функции должен был выполнять саморазвивающийся рынок. На этом этапе были ликвидированы институты планового регулирования экономики, началось ее разгосударствление. Приватизация государственной собственности, либерализация цен, создание институтов рыночной экономики должны были привести к становлению независимых от государства хозяйствующих субъектов и вызвать соответствующие социальные изменения: формирование класса крупных частных собственников и среднего класса, составляющих основу гражданского общества, способного подчинить себе государство. В социальной сфере государство оставляло за собой поддержку образования, медицины, пенсионного обеспечения, помощь безработным. Государство должно было обеспечивать продвижение реформ, формируя для них правовое пространство, обеспечивая правопорядок и стабильность общества, поддержку мирового сообщества, достаточную обороноспособность страны. В политической сфере он был 71 ознаменован противостоянием Верховного Совета и Президента, роспуском Съезда народных депутатов и прекращением деятельности советской власти. На третьем этапе (1994-1998 гг.) выявилась иллюзорность намерений реформаторов ограничить вмешательство государства в экономическую сферу. Опыт реформ свидетельствовал о том, что государство не ушло из экономики, изменились лишь характер и способы его влияния на экономические процессы. Причем некоторые специалисты отмечают, что эти изменения имели крайне негативные последствия как для государства, так и для общества. Государственные институты активно влияли, прежде всего, на процесс приватизации государственной собственности. Это стало основой для сращивания государственной бюрократии с формировавшимся классом частных собственников, сопровождавшегося всплеском коррупции, возникновением номенклатурно-олигархических кланов, стремившихся подчинить государство своим интересам. Государство, лишившись значительной части своей собственности, не имея возможности собирать налоги в размере, необходимом для выполнения своих важнейших функций, оказалось в ситуации острого кризиса. Этот кризис проявился в неспособности государства консолидировать общество, в котором резко усилилась социальная поляризация, противостояние власти и оппозиции, приобретавшее порой чрезвычайно острые формы; в невыполнении важнейших социальных функций, о чем свидетельствует кризис системы здравоохранения, образования, науки, культуры, пенсионного обеспечения; в неэффективной деятельности органов правопорядка, не сумевших остановить вал нараставшей преступности, вызванный переделом собственности; в деградации Вооруженных Сил России, теряющих свою боеспособность; в перманентных кризисах правительства; в падении внешнеполитического престижа и влияния российского государства; в неопределенности перспектив экономического сотрудничества России с развитыми государствами, которая особенно усилилась после дефолта. К осени 1998 г. выявились просчеты выбранной модели взаимодействия государства и общества, которые складывались в процессе современных российских реформ, причем мнение об оздоровлении государства и усилении его роли разделяли все основные политические силы страны. Четвертый этап (сентябрь 1998 г. – декабрь 1999 г.) был ознаменован сменой правительства, которое возглавил Е.Примаков, заявивший о необходимости корректировки курса реформ. Основной целью этой корректировки стало повышение роли государства в реформировании российского общества, прежде всего, в экономической сфере. Это было необходимо для повышения 72 эффективности реформ в интересах всего общества, а не номенклатурноолигархических кланов, что, отнюдь, не означало возврата к методам жесткого государственного регулирования, свойственного советской эпохе. Необходимы были методы, обеспечивающие оптимальный баланс механизмов саморазвития общества и государственного регулирования. В период либерально-рыночных преобразований государство не уменьшало и не усиливало своей роли в обществе, а меняло методы и средства своего воздействия на общество, оставаясь основным фактором, обеспечивающим устойчивое, стабильное развитие сложных социально-экономических систем. Пятый этап (2000 г. – середина 2008 г.) начался с приходом к власти В.Путина и характеризовался усилением вертикали власти, повышением роли государства в социально-экономической сфере, сменой приоритетов в региональной политике, попыткой создания действенной судебной системы. Не отказываясь от либеральных преобразований в экономической сфере, государство стало проводить активную социальную политику путем перераспределения ресурсов в пользу проигрывающих слоев общества (бюджетников, пенсионеров, молодежи). Политические преобразования носили в значительной степени авторитарный характер, но не вызывали резких протестов основной части общества. Президентом был определен курс на создание сильного государства посредством проведения эффективной экономической политики при реализации принципа верховенства права. В своих президентских посланиях глава государства акцентировал внимание на взаимосвязи сильного государства и защиты гражданских, политических и экономических свобод. Усиление государства связывалось с достижением эффективности во всех сферах жизнедеятельности общества, чему способствовала высокая цена на энергоносители и приток иностранных инвестиций в российскую экономику. Курс страны под названием «план Путина» был выдвинут в качестве основного лозунга в период парламентских и президентских выборов 2007-2008 гг. и поддержан большинством российских граждан. Для власти поддержка со стороны населения является фактом первостепенного значения, так как, по выражению Евгения Ясина, она «делает режим легитимным, даже при свертывании демократических институтов, которые еще не успели доказать гражданам свою полезность и которые общество еще не готово отстаивать». По мнению английского исследователя Р.Пайпса, В.Путин приобрел высокую популярность потому, что восстановил в России традиционную модель управления: автократическое государство, где граждане освобождены от ответственности за политические решения, а для укрепления искусственного единства используются образы воображаемых иностранных врагов. 73 Шестой этап (начался со второй половины 2008 г.) характеризуется внесением корректив в стратегию развития страны, связанных с изменением внешнеполитической обстановки и кризисными явлениями в мировой экономике. Военный конфликт с Грузией сплотил российское общество вокруг власти и способствовал стремительному росту патриотических настроений. Патриотизм, являясь широко распространенным явлением в национальных государствах, влияет на все сферы жизнедеятельности общества. Патриотично настроенные группы людей, классы, различные слои общества своей поддержкой или неприятием проводимой политики формируют тот режим, который отвечает в наиболее полной мере потребностям нации-государства. Недаром патриотично настроенная элита рассматривается современными российскими идеологами как одно из важнейших условий успешного развития общества. Российская власть стала фактором объединения общества, когда стали решаться вопросы социальной справедливости и усиления могущества страны. При этом ценности свободы и прав человека, попрежнему, находятся на периферии общественного сознания и не являются объединяющим фактором. С точки зрения автора, их значимость повысится лишь в том случае, если они смогут вписаться в поддержанную обществом парадигму развития. Россия делает попытку построить демократию с учетом своих национальных особенностей. Такая тенденция отвечает выводам тех исследователей, которые определяют очередной этап модернизации как максимально учитывающий национальные особенности государства. Своеобразие современной российской ситуации заключается в том, что народ пока не может возвыситься до демократии, а государство еще не в состоянии стать народным, демократическим. Низкий уровень гражданственности, конформизм по отношению к власти, нетребовательность и смирение, сочетающиеся с неуважением к закону являются основными препятствиями на пути построения демократического общества. В современной России идет поиск точек приложения государственного потенциала. Одним из таких приоритетов стала концепция инновационного развития, которая охватывает как политическую, так и социально-экономическую составляющую. В условиях инновационного развития общества существует объективная потребность в расширении политического поля, допуске к участию в принятии политических решений различных политических и социальных субъектов, отказе от политического монополизма, какими бы благими намерениями он ни оправдывался. Принципиально важным для России является смена персоналистской парадигмы управления на институциональную. Американский политолог Джеффри Стаут по 74 данному поводу писал: «Чем больше пространства мы отдаем лидерам…, тем ближе мы оказываемся к неограниченному правлению властей предержащих. Чем ближе мы приближаемся к неограниченному правлению, тем меньше оснований у граждан доверять властям в деле своей защиты или иного способа служения их интересам». Вектор развития России, как открытой страны, направлен в сторону свободного волеизъявления и не может определяться лишь одной политической силой, стимулируя появление альтернативных идей, моделей, концепций. Политико-административные отношения, выстраиваемые в условиях демократизации и опирающиеся на потенциал государства, имеют тенденцию к большей открытости и прозрачности, но лишь при условии ее поддержки со стороны общества и повышения политической, экономической, социальной активности населения, что является для России пока скорее гипотетическим, чем реальным фактором. «Сущностным свойством демократии как формы правления является непременная обязанность власти постоянно (пусть и не всегда одинаково) откликаться на требования общества», - заявляет американский ученый Джон Мюллер. Демократизация страны, являющаяся составной частью концепции инновационного развития общества и становления современного российского государства, невозможна без поддержки со стороны большей части общества. Поэтому для того чтобы политическая власть была успешной, она должна быть легитимной. Власть легитимна в том случае, если «управляемые» признают за ней право управлять. Обязательным условием для успешного проведении преобразований является обратная связь с обществом. Попытка реформировать без такой обратной связи, как образно сравнивает Александр Аузан, – «это попытка сшить костюм на нестандартную фигуру, не встречаясь с заказчиком». Современный глобальный кризис продемонстрировал несовершенство мировой финансово-экономической архитектуры, сложившихся международных институтов, неспособных оградить общество от издержек рыночной стихии. Мировое сообщество ищет пути выхода из сложившейся ситуации, и в качестве одного из важнейших выводов, разделяемых политиками и экономистами, является изменение роли государства в сложившихся условиях. Либеральная концепция минималистского государства в период кризиса оказалась несостоятельной, и даже страны либеральной демократии пересматривают свое отношение к месту и роли государства в современных условиях. В результате наметившейся тенденции - усиления роли государства - появилась опасность расширения авторитарных норм и практик, что является объективно обусловленным явлением. В этих условиях становится необходимым совершенствование механизмов контроля за государственной властью во избежание нарушения прав и свобод человека, реализации его законных интересов. 75 Российская политическая практика свидетельствует о том, что в условиях мирового финансово-экономического кризиса государственные органы стали чаще обращаться за помощью к обществу, к гражданам. Регулярные встречи с трудовыми коллективами, открытость в принятии государственных решений, участие в обсуждении антикризисных мер как политической оппозиции, так и всего гражданского общества, доступность власти для средств массовой информации свидетельствуют о превалировании демократических тенденций в политическом режиме современной России. Важнейшим демократическим критерием является контроль за государственной властью со стороны общества. Среди инициатив, предложенных и реализованных государственной властью за последние полгода, следует выделить внесение изменений в Конституцию Российской Федерации, связанных с контрольными полномочиями Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации, вступившие в действие с 31 декабря 2008 г. Так, в соответствии с п.1, ст.103 Конституции Российской Федерации к ведению Государственной Думы теперь относится заслушивание ежегодных отчетов Правительства о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. В демократическом государстве решающую политическую роль играют партии. Создание в современной России правовых норм, закрепляющих высокий статус партий в политической жизни страны, с одной стороны, повышает ответственность политической партии за проводимую в стране политику на всех уровнях государственной власти и органов местного самоуправления. С другой стороны, резко ограничивает возможности конкретного гражданина на участие в политической жизни без посредничества политических структур. Развитие информационного общества в России сталкивается с социально-экономическими и политическими проблемами. Образование должно сформировать потребность человека в информации, развитая инфраструктура – передачу и получение необходимой информации, политические структуры – высокий уровень информационноаналитического обеспечения для эффективного управления обществом. Современные технологии управления невыгодны административнобюрократическому аппарату, который является основным препятствием на пути распространения нового стиля жизни, основанного на свободном информационном пространстве и не нуждающемся в привычных традиционных институтах и моделях поведения. Внедрение новых технологий нарушает привычный механизм функционирования социальных институтов и организаций, позволяет пересмотреть критерии их эффективности, заставляет переосмыслить те масштабные изменения, 76 которые несет информационная эпоха, изменяет характер деятельности человека, его восприятие современного мира. Важный параметр современной демократии – это эффективная судебная система, в решающей степени определяющая степень демократичности власти. Судебная власть - единственная, которая защищает человека от государства. Сломать коррупционную составляющую в судебной сфере - значит, институционализировать отношения власти и общества, сделать их открытыми и прозрачными, основывающимися на нормах права. Судебная реформа при молчаливом сопротивлении российского правящего класса не сдвинется с места. Проблемы судебной системы заключаются в неоднозначности законов, которые можно трактовать в тех или иных интересах, чем нередко пользуются судьи. В России распространено предпочтение к расплывчатым нормам права, так как неопределенность выгодна, прежде всего власть предержащим, которые могут ее интерпретировать в своих интересах. Социальная направленность политики, борьба с коррупцией, реформа судебной системы, снижение зависимости СМИ посредством развития информационного общества – таковы основные тенденции в становлении российской государственности в начале XXI века. Президентские инициативы, направленные на формирование обновленного облика российского государства, имеют в большей степени демократическую направленность, хотя и воспринимаются значительной частью общества и оппозицией достаточно скептически, поскольку ориентированы на более решительные шаги власти в сторону открытости и расширения политического пространства. Среди президентских инициатив, не способствующих демократизации политического процесса, наибольший резонанс вызвали увеличение срока полномочий Президента до 6 лет и депутатов Госдумы до 5 лет, а также изменение порядка избрания председателя Конституционного Суда и его заместителей, которые вполне резонно воспринимаются в качестве продолжения выстраивания властной вертикали. В качестве демократических инициатив можно выделить следующие: ежегодный отчет правительства о своей работе в Государственной Думе; представительство в Госдуме партий, набравших от 5 до 7 % голосов; изменение порядка формирования Совета Федерации, в соответствии с которым его членами могут быть только граждане, победившие на региональных или местных выборах; изменение порядка наделения полномочиями губернаторов (кандидатуры может предлагать партия, победившая на региональных выборах); отмена избирательного залога; снижение количества подписей, необходимых для участия в выборах; освобождение от подписей парламентских партий, а также тех, которые представлены в трети законодательных собраний субъектов федерации; 77 расширение сферы вопросов, по которым Общественная палата может давать свое заключение; принятие законов о борьбе с коррупцией. Президент в своей работе по модернизации российского государства может опереться только на гражданское общество, потому что небольшая часть честных чиновников не в состоянии решить возникающие проблемы. Активные, заинтересованные граждане, свободные средства массовой информации, смогут сделать гораздо больше, чем предпринятые административные меры. Препятствовать демократическим тенденциям будет административно-чиновничий аппарат, который не умеет подругому работать. Помогать президенту будет также инновационно настроенная часть правящей элиты, малый, средний и частично крупный бизнес. Перспективы такой поддержки можно оценить высоко, так как при решительной власти общество активизируется и сможет обеспечить легитимность намеченных преобразований. 78