Различные концепции и трактовки бюрократии: теория и практика

Понятие и сущность бюрократии

Государственное управление напрямую связано с бюрократическими процессами, которые в острой форме могут достигать глубоко отрицательного состояния – бюрократизма.

В наиболее общем понимание концепции бюрократии можно разделить на три вида:

• концепцию бюрократии Вебера и Вильсона;
• азиатскую концепцию бюрократии;
• реалистическую концепцию бюрократии.

Концепция бюрократии Вебера и Вильсона

Концепция рациональной бюрократии была разработана в начале XX века немецким социологом Максом Вебером. До появления бюрократического способа организации управления существовала патриархальная система средневековой администрации, в рамках которой обычный рядовой человек, не имеющий и денежных средств связей, не мог добиться справедливости никаким иным способом. Патриархальная система характеризовалась отсутствием ограничений на сроки рассмотрения дел, единым порядком их производства, подведомственности и так далее. На принятие решений влияли не объективные факторы, а статус просителя.

Эти недостатки патриархальной системы управления привели к формированию ее альтернативы в виде бюрократической системы. Для данной системы управления в ее идеальном понимании характерно ведение дел и принятие решений беспристрастными компетентными исполнителями, действующими согласно законодательству и утвержденным процедурам, освобождающим их и просителей от субъективности.

В бюрократической системе господствует общеобязательные регламентированные процедуры, исполнение которых находится вне зависимости от того, кто является их исполнителем и по отношению к кому их реализуют. Все действия подчиняются единому порядку. В основе принятия решений находится их унификация.

В общем виде к характеристикам бюрократической системы можно отнести следующие:

• во-первых, зафиксированная нормативная компетентность любого бюрократического уровня за счет его регламентация;
• во-вторых, иерархичность бюрократической системы, твердо ориентированной на должностную субординацию;
• в-третьих, документальное оформление всех формальных внутриорганизационных действий с организацией последующего хранения документов;
• в-четвертых, формирование высококвалифицированного, компетентного коллектива.

Наибольшее развитие эта концепция бюрократии получила в конце XIX века в период президентства в Соединенных Штатах Америки Вудро Вильсона. Вильсон внедрял следующие принципы управления политической системой:

• во-первых, формирование единого управляющего центра, обеспечивающего эффективность и ответственность управляющей системы;
• во-вторых, наличие структурного сходства современных правительств;
• в-третьих, необходимость отделения политики от управления;
• в-четвертых, обязательность профессионализма служащих;
• в-пятых, использование организационной иерархии в качестве обязательного условия административной и финансовой эффективности;
• в-шестых, наличие хорошей администрации как обязательного условия модернизации общества.

Сущность «имперской» или «азиатской» концепции бюрократии

Становление и развитие «имперской» или «азиатской» концепции бюрократии произошло в азиатских империях. Наиболее ярким примером является китайская концепция бюрократии, являющаяся по сути образцом государственной службы. Эта концепция была обусловлена исторической практикой отсутствия частной собственности на землю, в результате чего действия чиновников сводились к служению императору, интересы которого равнялись интересам государства.

Для данной концепции бюрократии характерны следующие особенности:

• широкая специализация чиновников, обеспечивающая их взаимозаменяемость;
• высокая востребованность государственной службы у населения, обеспечивающая огромный кадровый резерв;
• ограниченная возможность карьерного роста;
• наличие личной зависимости чиновников от высшего руководства, преимущественно императора;
• применение жестких мер, направленных на искоренение неформальных связей чиновников друг с другом;
• наличие финансовой зависимости чиновников от императора.

Сущность реалистической концепции бюрократии

Реалистическая концепция бюрократии является наиболее современной и господствуют странах развитой демократии. В отношении реалистической модели можно сказать, что она является модернизацией веберовской модели бюрократии.

Безусловно, развитие этой модели оказалась под влиянием революционных идей в управлении, характерных для 60-70-хх годов XX века. Эти идеи критически рассматривали стремление представления в бюрократии в качестве высшей формой организации управления, позволяющей достигать наибольшей эффективности. В период критики появились такие концепции как «отзывчивая администрация», полицентризм, «плоские» управленческие структуры и так далее.

В настоящее время считается невозможным построение эффективной административной системы управления государством без учета культурных и этических факторов. Государственная служба разворачивается в сторону населения, в рамках этой концепции гражданин выступает в качестве клиента органов государственного управления, утратившего статус просителя и получившего статус наделенного правами потребителя.

Реалистичная бюрократия осуществляется в соответствии со следующими принципами: децентрализация, сокращение чиновников, ограничение иерархичности власти, отзывчивость, открытость власти, оценка политической роли бюрократических процессов, рост внимания к морально-этическим и культурным аспектам государственной службы.