Публичная деятельность в системе муниципального управления – это подход к организации управления делами публичных сообществ в виде муниципальных образований.
Публичная власть как общественный институт
В российском праве понятие «публичная власть» характеризуется сравнительно недавним появлением. Советский подход к данному понятию отождествлял его с термином «государственная власть». Обращение к данному термину в постсоветский период активизировалось за счет введения института местного самоуправления, который рассматривался в качестве формы публичной власти, но выводился за пределы государственной власти. Постепенно данный термин вошел в обиход и стал применяться по отношению ко всем институтам власти.
Сегодня термин «публичная власть» охватывает все уровни государственного управления в стране, в том числе и муниципальное управление.
Публичная власть направлена на организацию управления обществом на определенной территории. Публичная власть обладает определенными особенностями, к числу которых можно отнести следующие:
- наличие особого субъекта, выступающего носителем власти. Эта роль возлагается на население или его отдельную часть, в том случае если речь идет о регионе или муниципальном образовании;
- наличие верховного юридически неограниченного характера;
- реализация посредством механизмов принуждения и убеждения;
- наличие монополии на осуществления правотворческой деятельности при одновременной реализации правоохранительной, правоисполнительной, правоприменительной функции.
Основное назначение публичной власти состоит в направленности на разрешение общих вопросов и отстаивание общих интересов определенного территориального сообщества.
Каждое территориальное сообщество привносит свои особые черты в организацию публичной власти на ее территории, однако в рамках одного государства формируется единая система публичной власти, основанная на иерархическом построении и подразумевающая автономию каждого уровня власти по отношению к закрепленным за ним полномочиям.
Определение состава полномочий, пределов ответственности на каждом уровне публичной власти возложено на государство.
Для современного демократического общества характерны горизонтальное разделение власти на ее ветви в виде законодательной, исполнительной и судебной, а также вертикальная децентрализация публичной власти.
Общее управление современным обществом базируется на множестве различных сообществ, функционирующих в качестве самостоятельных коллективов.
Для федеративных государств характерна трехуровневая публичная власть в лице федеральной власти, региональной власти, местной власти.
Специфика реализации публичной власти в муниципальном управлении
С формальной точки зрения местный уровень власти является низшим уровнем публичной власти. Однако в силу специфики российского законодательства о местном самоуправлении на уровне местной публичной власти могут выделяться некоторые территориальные звенья муниципального управления, обусловленные наличием муниципальных районов, городских округов и иных специфических муниципальных образований.
Местный уровень публичной власти отличается специфической характеристикой: если федеральный и региональный уровень управления представлены государственной публичной властью, то местный муниципальный уровень подразумевает реализацию публичной власти территориальных коллективов. Данный факт, безусловно, определяет специфичность муниципальные публичной власти, однако за счет того, что источником публичной власти на любом уровне выступает население, публичная власть муниципального уровня имеет много общего с публичной властью федерального и регионального уровня.
Муниципальный уровень публичной власти формируется представительным и исполнительными органами муниципального управления, принимающими решения, обязательные к исполнению на определенной территории муниципального образования. При этом следует отметить, что публичная власть на любом уровне характеризуется наличием в ней государственного начала. Государственная власть распространяется на все уровни публичного управления, но допускает самостоятельность муниципального управления, гарантированную российской Конституцией.
Отличительной особенностью управления обществом в современном государстве выступает сочетание принципа социального единства власти и разграниченности полномочий между уровнями власти с принципом субсидиарности.
В отношении местного уровня публичной власти первый из указанных принципов проявляется в наличии у муниципальных органов власти определенных полномочий и ответственности за их исполнение. Субсидиарность публичной власти местного уровня подразумевает отсутствие необходимости передачи полномочий муниципального управления более высоким уровням власти при возможности их полноценной реализации на местном уровне.
Таким образом, для муниципального уровня публичной власти характерно наличие определенной ответственности за решение вопросов и проблем, в отношении которых данный уровень власти является наиболее эффективным.
Европейская хартия местного самоуправления закрепляет преимущественность осуществления публичных полномочий органами власти, наиболее приближенными к населению.
Публичная власть на муниципальном уровне характеризуется следующими признаками:
- во-первых, наличие собственного аппарата управления, способного при необходимости применять муниципальное принуждение;
- во-вторых, наличие собственных предметов ведения и закрепленных за муниципальной власти полномочий;
- в-третьих, присуща способность к нормотворчеству, результаты которого обязательны к исполнению на территории муниципального образования всеми субъектами правоотношений;
- в-четвертых, выступление в качестве источника власти населения муниципального образования.
Публичность муниципальной власти проявляется в ее опоре на мнение жителей муниципального образования и применении форм прямой демократии.
