Разграничение полномочий между государственной и муниципальной властью – это система законодательных, организационных и иных мероприятий по распределению предметов ведения между органами публичного управления государства и муниципалитетов (по вертикали) для наиболее полного обеспечения социально-экономического развития отдельных территорий и государства в целом.
Муниципальная и государственная власть: модели разграничения полномочий
Теория и практика государственного и муниципального управления позволяет выделить такие основные модели распределения предметов ведения между государственным и муниципальным уровнем публичного управления:
Распределение полномочий между государственным и муниципальным уровнями публичного управления на основе принципа децентрализации. Названный принцип предполагает адекватное распределение властных полномочий между уровнями публичного управления, в том числе передачу вопросов местного значения и возможности ресурсного обеспечения таких полномочий органам публичного управления местного сообщества. В отношениях между государством и муниципалитетами децентрализованный характер распределения полномочий предполагает, что право разрешать вопросы, имеющие значение для местного сообщества, и финансово обеспечивать решение таких вопросов передается органам местного самоуправления. Распределение властных полномочий между государством и муниципалитетами на основе принципа децентрализации может осуществляться в следующих формах:
- посредством деконцентрации, что подразумевает реализацию полномочий по решению вопросов, имеющих значение для местного сообщества, представителями центральной власти;
- путем деволюции. Это предполагает, что вопросы, имеющие значение для местного сообщества, рассматриваются органами местного уровня, однако законодательные положения, регулирующие вопросы образования и функционирования органов местного самоуправления принимаются на уровне центральной власти;
- федерализм. Такая модель распределения полномочий между муниципальным и государственным уровнями публичного управления подразумевает, что вопросы местного значения решаются органами местного уровня, при этом законодательное регулирование организации муниципального управления осуществляется в нормативно-правовых актах на уровне близком к муниципальному;
Разграничение полномочий между органами публичного управления государственного и муниципального уровней на основе принципа централизации предполагает, что вопросы местного значения решают территориальные представительства центральной власти.
Государственная и муниципальная власть: правовые основы и проблемные аспекты разграничения полномочий
Принятый в 1999 г. специальный федеральный закон, устанавливающий принципы организации законодательных и исполнительных органов регионального управления, определил перечень вопросов, входящих в состав полномочий органов региональной власти.
Названный специальный акт, закрепив за органами регионального управления вопросы ведения, предоставил им также право наделять муниципальные органы государственными полномочиями из числа полномочий, отнесенных к региональным.
При этом спектр вопросов, которые могут передаваться на разрешение органов местного самоуправлении, постоянно растет. Фактически органы публичного управления регионального уровня могут передать органам местного самоуправления большую часть собственных полномочий.
Отдельные полномочия возложены на органы местного самоуправления без финансового обеспечения отраслевым законодательством, например, жилищным, земельным и др.
Основная проблема разграничения полномочий в этом случае связана с тем, что органы местного самоуправления часто не имеют финансовых, материально-технических и иных ресурсов для реализации собственных полномочий по социально-экономическому развитию местных территорий.
Когда же в ведение органов местного самоуправления передаются государственные полномочия, то часто их реализация не обеспечивается в полной мере государственными финансами, так, например:
- нормативы относительно числа муниципальных служащих, которые должны непосредственно реализовывать переданные государственные полномочия, существенно занижены;
- нормативы относительно уровня заработной платы муниципальных служащих также занижаются, поскольку органы публичного управления муниципального уровня не имеют правовой возможности отстаивать собственные интересы в процессе передачи в их ведение государственных вопросов.
Включение в состав полномочий органов муниципального управления государственных вопросов реализуется двумя основными способами:
- посредством передачи. Передача представляет собой такую форму наделения полномочиями органов муниципального управления, при которой государственные вопросы исключаются из компетенции органов государственной власти и включаются в состав полномочий органов муниципального управления;
- посредством делегирования. Делегирование представляет собой такую форму наделения органов муниципального управления государственными полномочиями, при которой вопросы включаются в ведение органов местного самоуправления на ограниченный или неограниченный срок, но не бессрочно.
При этом проблема включения государственных полномочий в состав компетенции органов муниципального управления обусловлена тем, что осуществление значительного числа делегированных или переданных государством полномочий, вызывает объективные затруднения у органов муниципального управления: они не располагают необходимыми финансовыми, организационными, экономическими и другими ресурсами.
Здесь целесообразно использовать опыт англосаксонской системы организации местного самоуправления, так называемого позитивного регулирования, когда органы публичного управления на местном уровне имеют возможность реализовывать только те полномочия, которые за ними прямо закреплены законом.
