Правовое регулирование уровней местного самоуправления
Основы правового регулирования организации управления местными сообществами в России заложены Федеральным законом 2003 г. Названный закон был призван унифицировать принципы организации самоуправление местными сообществами во всех регионах страны.
Законом была введена двухуровневая система самоуправления местными сообществами: предусматривалось формирование муниципальных районов, в состав которых включаются муниципальные районы. Это обусловило необходимость разграничения между ними отдельных полномочий в области муниципального управления.
Федеральным законом 2014 г. были внесены отдельные изменения в положения Федерального закона 2003 г., а именно, были введены новые виды муниципального образования: это внутригородские районы и городские округа с внутригородским делением. Таким образом, переход к системе местного самоуправления, осуществляемой на двух уровнях, произошел повсеместно, а не только в тех типах организации местного самоуправления, где наличествует такие муниципальные образования, как муниципальный район и поселение, входящее в его состав.
Плюсы и минусы двухуровневой системы местного самоуправления
Повсеместное введение двух уровней местного самоуправления получило неоднозначную оценку в теории и практике самоуправления местными сообществами.
В качестве основного достоинства рассматриваемой новеллы федерального законодательства об организации самоуправления местными сообществами рассматривается приближение публичной власти на муниципальном уровне к населению. Предполагается, что это позволит повысить качество работы муниципальных органов власти и демократизировать муниципальное управление.
Отдельные авторы выступают с критикой рассматриваемых нововведений, ссылаясь на следующие обстоятельства:
- законодателем исчерпывающе не закреплены критерии деления муниципальных образований на соответствующие типы и не определены принципы взаимоотношений органов муниципальных образований, образующих два уровня системы местного самоуправления;
- нововведение в полной мере не обеспечивает сохранения единства городского хозяйства, необходимого для эффективного функционирования местного самоуправления;
- требуется обеспечение дополнительных ресурсов для новых расходов на содержание депутатов соответствующего уровня системы местного самоуправления и аппаратов должностных лиц, обеспечивающих работу исполнительных органов власти и др.
Модели совершенствования уровней местного самоуправления
Для повышения эффективности самоуправления местными сообществами в теории муниципального управления разрабатываются модели совершенствования или модернизации, существующей двухуровневой системы местного самоуправления. К числу основных моделей относятся следующие:
- учреждение территориальных органов публичной власти регионального уровня, которые заменят действующие сегодня органы муниципального управления второго уровня. Разработчики названной модели призывают на базе существующих муниципальных органов городских округов и муниципальных районов образовать соответствующие региональные органы, а местное самоуправление осуществлять лишь на нижнем уровне, то есть непосредственно в границах города. Вопрос разделения полномочий предлагается решить следующим образом: органы муниципального управления выполняют функцию хозяйственного управления, региональные органы власти решают задачи управления образованием, здравоохранением, жилищным строительством и др.;
- учреждение крупных городских муниципальных образований, так называемых городских агломераций. Деятельность таких муниципальных объединений предполагает рамочное регулирование на федеральном уровне. Такая агломерация должна формироваться, по замыслу разработчиков, на уровне городов, представляющих собой административные центры соответствующих регионов. Оставаясь муниципальным образованием, такие агломерации расширили бы состав своих полномочий такими важными вопросами публичного управления, как управление в сфере промышленности, управление в научно-технической сфере, управление в области высшего и среднего профессионального образования и пр. Эта модель также предусматривает возможность в случае необходимости формировать внутри таких агломераций отдельные муниципальные образования.
Представляется, что предложенные модели совершенствования уровней системы местного самоуправления не могут быть применены в чистом виде и не исключают недостатков действующей двухуровневой системы местного самоуправления.
При этом необходимо отметить, что перспективном направлением дальнейшего совершенствования местного самоуправления является перераспределение полномочий между региональными и муниципальными органами власти, особенно, в городах, являющихся административными центрами региона, где параллельно существуют органы публичной власти местного самоуправления двух уровней и региональные органы публичного управления.
Законодательное регулирование взаимодействия уровней местного самоуправления
Действующее на сегодняшний момент законодательство об организации местного самоуправления не решает проблемных аспектов взаимодействия между разными типами муниципальных образований внутри двухуровневой системы управления местными сообществами.
Так, законодательно закреплено, что уровни местного самоуправления не представляют собой самостоятельных уровней публичного управления в государстве, то есть юридически речь идет о равных типах муниципальных образований, однако при этом фактически формируется определенная зависимость поселений и внутригородских территорий муниципальных образований от районов или общегородских муниципальных образований. Другими словами, фактически наличествуют разные типы муниципальных образований, в то время как законодательно они провозглашаются равными.
Потому сегодня необходимо четко сформулировать и законодательно закрепить правовые принципы организации взаимодействия органов муниципального управления на разных уровнях системы местного самоуправления.
