Основы территориальной организации местного самоуправления
Местное самоуправление представляет собой форму народовластия, реализуемую в процессе участия населения в управлении местным сообществом на принципах самостоятельности и собственной ответственности.
Местное самоуправление является разновидностью уровня политико-территориальной организации системы публичной власти наряду с регионами и государством в целом. Местное самоуправление ограничено определенными территориальными рамками. В обобщенном виде под пространством осуществления местного самоуправления понимают всю территорию Российской Федерации, на которой согласно Конституции России оно осуществляется повсеместно. В более частном виде территориальным ограничением местного самоуправления выступает территории отдельных муниципальных образований, в рамках которых осуществляется муниципальное управление их развитием жителями этих территорий. Утверждение муниципальных образований определяется федеративным устройством страны. Каждый субъект Российской Федерации формирует на своей территории собственные муниципальные образования, границы которых не пересекают границ регионов. Вся территория региона поделена на территории соответствующих муниципальных образований, кроме территорий, имеющих низкую плотность населения.
Территории, на которых осуществляется муниципальное управление
Муниципальное образование представляет собой городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа или внутригородские территории городов федерального значения.
Муниципальное образование отвечает следующим обязательным признакам:
- во-первых, наличие в его распоряжений единой территории, на которой проживает определенное население и в рамках которой осуществляется муниципальное управление;
- во-вторых, наличие устава муниципального образования;
- в-третьих, наличие обособленной муниципальной собственности;
- в-четвертых, наличие муниципального бюджета;
- в-пятых, наличие органов муниципального управления.
Структура территориальной организации местного самоуправления
Российская территориальная организация местного самоуправления может быть представлена в виде двухуровневой структуры. Первый уровень этой структуры занимают поселения, второй уровень – муниципальные районы. Оба эти уровни являются обязательными, но при этом имеет место исключение – городские округа, которые соединяют в своей компетенции полномочия первого и второго уровня. Объединение поселений городского и сельского типа в состав муниципальных районов не подразумевает подчиненности одних другим. Муниципальные образования, входящие в состав муниципальных районов, равны в своей самостоятельности.
Создание муниципальных районов посредством объединения поселений различного типа направлено на укрепление их сотрудничества и взаимодействия, выражающегося в возможности передачи друг другу части полномочий в соответствии с заключенными соглашениями и наращивании межмуниципальных хозяйственных связей, а также обеспечении специализации полномочий муниципальных образований обоих уровней структуры территориальной организации местного самоуправления. С точки зрения законодательства объем полномочий и функций, которыми наделяются сельские поселения и муниципальные районы разнятся, в связи с тем, что муниципальные районы ориентированы, прежде всего, на решение вопросов межпоселенческого характера. Взаимодействие поселений разноуровневого характера рассматривается не как административное соподчинение, а как разновидность муниципальных связей.
Формирование двухуровневой структуры территориальной организации муниципального управления в России обусловлено исторически. Советский период муниципального управления подразумевал включение территорий нижестоящих органов в территории настоящий органов. Так, в состав территории районных советов включались территории сельских, городских и поселковых советов.
В период перестройки было принято решение о сохранении сложившегося подхода. В 1995 году законодательством была предусмотрена возможность формирования не только муниципальных образований, но и городских, сельских поселений, городских округов, районов.
Среди специалистов бытует мнение о предпочтительности поселенческой модели территориальной организации. В определенной мере это действительно так, однако при формировании территориальной структуры местного самоуправления следует принимать во внимание причины выбора той или иной территориальной модели, обусловленные историческими, социально-экономическими, политическими факторами.
Районный подход к организации местного самоуправления в России сохранен по причине необходимости обеспечения управляемости территорий, недопущения возможных перекосов в развитии различных по финансовому и материальному обеспечению регионов.
По мнению специалистов, возможный переход к одноуровневой системе местного самоуправления требует продолжительного времени и должен носить постепенный характер. Особенно осторожного подхода требует изменение структуры сельской местности, в которой необходимо отойти от привязки социально-бытового обслуживания к районным центрам. Многолетнее сосредоточение социально-экономической инфраструктуры в районных центрах не позволит устранить районную структуру без ущерба для отдельных муниципальных образований и их развития.
Законодательство 1995 года не возродило в абсолют двухуровневую модель территориальной организации муниципального управления, что позволило некоторым субъектам отказаться от районной структуры. Однако реформа, проведенная в 2003 году, прекратила эту практику, потребовав сочетания поселенческому и районного уровня муниципального управления на всех территориях.
