История развития муниципальной службы в РФ

Основные этапы развития муниципальной службы в дореволюционной России

В качестве исходной точки становления системы местного самоуправления и формирования института муниципальной службы обычно называют земскую реформу 1864 г., которая во многом была обусловлена антисамодержавными и антикрепостническими настроениями в обществе, из-за которых Александр II был вынужден пойти на ряд послаблений. Необходимо отметить, что до отмены крепостного права более 80% населения находилось в крепостной зависимости, и поэтому функционирование местного управления фактически представляло собой реализацию воли центральных органов на местах.

После отмены крепостного права фактически на местах были образован прототип органов местного самоуправления – городские управы и земства, тогда же получил регламентацию правовой статус их должностных лиц – выборных или осуществляющих свои полномочия по найму. Земские и волостные должностные лица, которые избирались, реализовывали свои полномочия в течение 3 лет, лица, которые привлекались на условиях найма, осуществляли свои полномочия без установления конкретного срока. При этом выборные служащие не могли отказаться от вверяемой должности, если отсутствовали уважительные причины для такого отказа.

Важно подчеркнуть, что формируемые в указанный период органы муниципального управления не представляли собой самостоятельных, автономных институтов публичного управления, они во многом были порождением противоречий государственных и общественных начал. Однако в указанный период начинают закладываться основы для последующего разделения государственной и муниципальной службы, которое заключалась в том, что оформилась структура органов муниципального управления и утвердилась процедура их формирования.

В состав земских учреждений входили:

• уездные земские собрания;
• губернские земские собрания;
• уездные и губернские управы как распорядительные органы таких собраний.

Фактически последняя группа представляет собой прототип современных органов местного самоуправления.

Реформа предусматривала демократическую процедуру формирования земских учреждений на основе выборов.

Важным аспектом рассматриваемой реформы с точки зрения становления института муниципальной службы является определение ответственности подчиненных земским управам лиц самими управами. В отношении указанных должностных лиц применялась ответственность за должностные преступления в соответствии с правилами привлечения к ответственности государственных служащих.

Кроме того, введены были дополнительные ограничения в отношении местных должностных лиц – городскому голове и подчиненными лицам без уважительных причин нельзя было покидать город.

На указанном этапе начинают формироваться принцип недопустимости осуществления оплачиваемой деятельности муниципальными служащими: должностные лица городской управы не должны были участвовать в хозяйственной деятельности города.

Кроме того, в процессе реформы были определены предметы ведения органов муниципального управления. При этом необходимо отметить, что несмотря на формирование отдельных принципов муниципальной службы, муниципальное управление было по-прежнему подконтрольно системе государственной власти.

В соответствии с принципами организации земских учреждений формировалось городское общественное управление. На городское общественное управление были возложены полномочия:

• по организации городского хозяйства и благоустройству города;
• по развитию торговли, промышленности, кредитных учреждений, рынков и пр.;
• по охране народного здоровья, строительству медицинских учреждений, благотворительных учреждений и пр.

Постепенно системы местного управления аккумулирует больше власти, что привело к первоначальному ограничению полномочий, а в последующем – к ликвидации.

Муниципальная служба в Советском Союзе

Ненадолго органы муниципального управления и муниципальная служба были восстановлены Временным правительством в 1917 г., когда земское управление было введено на всей территории страны. Управление осуществлялось городскими думами, на которые были возложены задачи по решению вопросов местного значения.

Бурное развитие общественных отношений предопределило необходимость расширения компетенции и формирование новой структуры муниципального управления – советов, которые активно участвовали в политическом управлении, что привело к ограничению их полномочий. В последующем система местного управления советского государства проводила на местах партийные решения.

Развитие института муниципальной службы в РФ

С принятием демократической Конституции и преобразованием общественно-государственного устройства возникла необходимость формирования института местного самоуправления и института профессиональной деятельности лиц, замещающих должности муниципальной службы, реализующих функции публичного управления на местах для самостоятельного решения населением вопросов, имеющих непосредственное значение для их жизнедеятельности.

Необходимо отметить, что теория и практика публичного управления в стране не располагала необходимыми для строительства системы местного самоуправления и муниципальной службы базой, именно с этим связано продолжающееся на сегодняшний момент реформирование системы местного самоуправления и муниципальной службы. Так, в современной России принят второй закон, регламентирующий вопросы организации местного самоуправления, продолжается развитие института муниципальной службы.

При этом необходимо отметить, что основы муниципальной службы, заложенные в дореволюционной России, были восприняты современной российской практикой публичного управления.

На сегодняшний момент перспективными направлениями развития института муниципальной службы выступает:

• преодоление коррупционных явлений в системе муниципальной службы посредством совершенствования инструментов предотвращения конфликта интересов;
• повышение профессионализма лиц, замещающих должности муниципальной службы, за счет реализации современных кадровых технологий в системе отбора и развития муниципальных служащих.