Государственная служба в унитарных государствах

Основы организации государственной службы

Прежде всего, необходимо отметить, что институт государственной службы напрямую зависит от принципов организации публичного управления, в том числе политического режима, правовой системы, административно-территориального устройства и иных характеристик публичного управления.

Современной практике публичного управления известно две основные модели организации гражданской службы. Это:

• англосаксонская открытая система, которая предполагает отсутствие единой системы законодательства относительно государственной службы и наличие несистемных нормативных правовых актов по вопросам организации и функционирования государственной службы;
• романо-германская модель или закрытая модель организации государственной службы, которая предполагает, что институт государственной службы является конституционным и регулируется системными законами.

Рассмотренные модели организации государственной службы приобретают определенную специфику исходя из территориального устройства публичного управления. Исходя из этого в унитарных государствах можно выделить:

• централизованную (закрытую) модель организации государственной службы;
• относительно децентрализованную (открытую) модель организации государственной службы.

Закрытый тип государственной службы в унитарных государствах

Закрытый тип организации государственной службы характерен для большинства государств континентальной Европы. Сущностными характеристиками рассматриваемого типа организации государственной службы являются следующие:

• иерархическая организация института государственной службы с нормативно регламентированной компетенций каждого уровня службы и закрепленным принципом субординации;
• внутренняя организация института государственной службы также строго регламентирована и предполагает соблюдение нормативных процедур;
• система отбора кадров для замещения должностей государственной службы характеризуется как закрытая, что предполагает конкурсный отбор для замещения должностей государственной службы и подготовку кадров специальными учебными заведениями и пр.;
• высокое правовое социальное положение лиц, замещающих должности государственной службы, когда развитие карьеры, повышение оплаты труда или увеличение льгот связывается преимущественно с занимаемой должностью и стажем осуществляемой государственной службы;
• сложный порядок увольнения с должности государственной службы;
• преобладание среди лиц, замещающих должности государственной службы специалистов узкого профиля.

В унитарных государствах, например во Франции, такая модель реализуется следующим образом. Государственная служба во Франции начала формироваться еще в период Французской революции при Наполеоне, последующее ее законодательное реформирование была направлено на:

• относительную децентрализацию публичного управления;
• повышение эффективности государственной службы и пр.

Это привело к законодательному закреплению прав и обязанностей служащих и законодательному регулированию вопросов организации государственной службы.

Специфическими характеристиками закрытой модели государственной службы во Франции как унитарном государстве следует считать такие:

• деятельность государственных служащих на провинциальных территориях жестко контролируется центральными органами власти;
• установлена конкурсная система отбора лиц для замещения должностей государственной службы;
• государственная служба является элитарным институтом, поскольку конкурсная система отбора поддерживается за счет подготовки специалистов государственной службы специальными учебными заведениями.

Открытый тип государственной службы в унитарных государствах

Открытая система организации государственной службы в унитарном государстве типична для англосаксонских стран и характеризуются следующими специфическими чертами:

• отсутствует единая система нормативного правового регулирования государственной службы;
• система отбора специалистов для замещения должностей государственной службы характеризуется открытостью, специалисты любых учебных заведений допущены к замещению должностей государственной гражданской службы;
• оплата труда и развития карьеры лиц, замещающих должности государственной службы, зависит от эффективности их деятельности в системе государственной службы;
• увольнения с должности государственной службы не предполагает исключительных процедур, носит общий характер;
• должности государственной службы замещают преимущественно специалисты общего гуманитарного профиля.

Примером открытой модели организации государственной службы в унитарном государстве является государственная служба Великобритании. Современная государственная служба в Великобритании начинает формироваться с проведением реформ в середине XIX в., которые приводят:

• к унификации системы государственной службы: вводятся 3 класса служащих – администраторы, исполнители и клерки;
• к замещению государственных должностей высококвалифицированными специалистами.

Дальнейшие реформы утвердили в качестве кадровых процедур открытый конкурс на экзамен для замещения должностей государственной службы, реализуемый под наблюдением Центральной экзаменационной комиссии по делам службы.

Позже была реализована административная реформа, которая существенно сократила штат государственной службы, в том числе за счет увольнения лиц, замещающих должности государственной службы.

Основная реформа системы государственной службы Великобритании сводилась к тому, что все правительственные учреждения были разделены на:

• правительственные центры формирования политики;
• неправительственные учреждения, которые фактически исполняют решения центров формирования политики на основании договорных отношений.

Это привело к падению престижа государственной службы, но позволило сократить расходы на ее содержание.