Трансформации понятия «объект прокурорского надзора»
В соответствии с Федеральным законом № 2202-1 объектами прокурорского надзора за исполнением законов являются:
- федеральные органы исполнительной власти;
- законодательные (представительные), исполнительные органы государственной власти;
- органы местного самоуправления;
- должностные лица и органы контроля;
- руководители организаций (коммерческих и некоммерческих);
- органы управления.
В научных источниках, учебниках и публикациях к объектам прокурорского надзора относятся органы власти и хозяйствования, физические и юридические лица, на которые распространяется компетенция прокурора.
На современном этапе, в условиях закрепленного в Конституции Российской Федерации принципа разделения властей, административной реформы, объявления организационной самостоятельности органов местного самоуправления, понятие «объект прокурорского надзора» должно быть наполнено новым содержанием.
Федеральный закон «О прокуратуре…» был принят о время бурных правовых реформ, которые начались сразу после распада Советского Союза. Последующие дополнения и изменения закона происходили в период законодательной нестабильности. Поэтому внесенные изменения не соответствовали в полной мере новациям государственного управления.
Границы компетенций прокуроров были значительно расширены отсутствием четкого и ясного представления об объектах надзора, что в отдельных случаях способствовало неоправданному расширению объемов их надзорной деятельности, и, как следствие, втягиванию прокуратуры в деятельность, не предписанную ей законодательством.
Уже в советское время наметились тенденции к росту числа объектов прокурорского надзора. Так, в соответствии с Конституцией 1977 года, к объектам прокурорского надзора относились государственные ведомства и комитеты, все министерства, учреждения, предприятия и организации, распорядительные и исполнительные органы советов народных депутатов, общественные и кооперативные организации, колхозы, должностные лица и обычные граждане.
Прокурорский надзор являлся высшим и охватывал от общегосударственных органов, подотчетных Совету министров СССР до низших организационно-производственных единиц. Так как сфера деятельности прокуроров не ограничивалась строго законом, они могли рассматривать правовые конфликты, затрагивающие как публичные, так и частные интересы. По мере формирования современного правового государства понятие об объектах прокурорского надзора начало постепенно трансформироваться. Из предыдущего перечня были исключены политические движения и организации, граждане.
Прокурорский надзор в настоящее время распространяется также на органы государственной власти и органы местного самоуправления, институты гражданского общества, хозяйствующие субъекты, которые принимают участие в поддержании законности и правопорядка.
Объекты прокурорского надзора на современном этапе
Круг объектов прокурорского надзора в ранние периоды развития государственности в России и на современном этапе имеет много общего, но при этом наблюдаются и существенные различия:
- Появились новые объекты прокурорского надзора в виде представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что было обусловлено наделением полнотой государственной власти субъектов РФ за пределами ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
- В системе государственного управления были выделены специальные органы, наделенные властно-контрольными полномочиями, что разрушило представление о том, что к объектам прокурорского надзора необходимо относить все органы исполнительной власти.
- Государство определенную часть своих полномочий делегировало институтам гражданского общества и органам местного самоуправления. Это привело к созданию новых органов контроля, не вписывающихся в традиционную схему государственного управления.
- Советский аппарат управления главным образом строился по территориально-отраслевому принципу, он представлял структуру, состоящую из разных звеньев. К ним относились органы управления внутренними делами страны (административно-политической деятельностью, социально-культурным строительством, народным хозяйством): министерства, ведомства и комитеты. Союзный орган управления определял государственную политику в определенной сфере деятельности, создавал и утверждал правила ее реализации, привлекал к ответственности лиц, нарушающих данные правила, оказывал государственные услуги и управлял имуществом.
- Республиканский орган управления находился в подчинении у союзного, а местные органы управления – в подчинении у республиканского. Все они были наделены узкой отраслевой специализацией.
- Вышестоящие органы управления могли отменить решения нижестоящих органов.
- Прокурорский надзор осуществлялся по территориально-административному принципу. Союзные органы управления находились под контролем Генеральной прокуратуры Советского Союза, органы управления союзных республик – под попечительством республиканских прокуратур. За деятельностью местных органов управления осуществляли прокурорский надзор районные и городские прокуроры.
Классификатор объектов прокурорского надзора
На современном этапе стоит необходимость разработки доступного классификатора разновидностей объектов прокурорского надзора. Одним из возможных вариантов классификации может стать уровень государственной вовлеченности в процессы регулирования социальной жизни.
Все объекты прокурорского надзора можно разделить на группы:
- органы государственной власти регионального и федерального уровней;
- институты гражданского общества, выполняющие функции, делегированные государством;
- органы государственного и частного партнерства;
- органы управления предпринимательскими организациями и сообществами.
Такой подход соответствует конституционной политике федеративного, демократического и правового государства, для которого характерно постепенное нарастание влияния различных институтов гражданского общества в области защиты конституционных прав и свобод гражданина и человека, и уменьшение государственного присутствия в экономической сфере.
