Управление образовательными системами

Оглавление ВВЕДЕНИЕ 1 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ МЫСЛИ 4 2. СОЦИАЛЬНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ 29 2.1. Организация в социологии управления 29 2.2. Элементы организации 33 2.3. Образовательные системы 37 3. ОСНОВЫ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ 46 3.1. Понятие управления в социологии управления и менеджменте 46 3.2. Субъект управления 56 3.3. Среда управления 59 3.4. Виды управления 61 3.5. методы управления 64 3.6. Формы управления 77 3.7. Функции управления 78 3.8. Механизмы управления образовательными системами 79 4. ЭФФЕКТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМИ СИСТЕМАМИ 90 4.1. Понятие эффективности управления 91 4.2. Факторы, влияющие на эффективность управления 94 4.3. Оценка эффективности управления 99 4.4. Принципы управления образовательными системами 102 6. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ОО 113 6.1. Общеобразовательная организация как юридическое лицо 113 6.2. Учредитель образовательной организации. Контроль над деятельностью общеобразовательных организаций 136 6.3. Компетенция, права и обязанности образовательной организации 163 6.4. Ответственность образовательной организации как юридического лица 168 6.5. Создание эффективной системы управления образовательной организацией 177 7. УПРАВЛЕНИЕ ПЕРСОНАЛОМ 193 Контрольные вопросы 204 Литература 204 ЛИТЕРАТУРА 204 ВВЕДЕНИЕ Одной из важнейших задач совершенствования системы образования является модернизация сложившейся модели управления этой системой. В современных условиях управление образованием - это, прежде всего, управление его развитием (на всех уровнях - начиная с федерального и заканчивая конкретным образовательным учреждением), а не только управление учреждениями и людьми. Кроме того, управление образованием в современных условиях должно быть ориентировано на конечный результат. А сегодня в условиях технологической революции, в условиях информационного общества конечным результатом системы образования является личность, способная обеспечить конкурентоспособность экономики, уровень развития высоких технологий производства, высокие показатели внутреннего валового дохода, высокий уровень материальной и духовной жизни населения. Все более необходимой является разработка таких моделей управления, которые позволят рассматривать образовательную систему не как совокупность изолированных групп образовательных организаций с обособленными, негибкими образовательными программами, а как целостную систему, способную концентрировать ресурсы в интересах удовлетворения разнообразных образовательных потребностей населения с одной стороны, и обеспечивать развитие экономики и социальной сферы своей территории - с другой. Проблемы управления образовательными системами. Изменения в государственно-политическом устройстве и социально- экономической жизни страны требуют коренного улучшения системы управления образованием. За последние годы произошли существенные сдвиги в организации управления образованием. Приведены в соответствие с федеративным устройством Российского государства полномочия субъектов федерации и органов местного самоуправления в образовательной сфере. Идет становление взаимодействия государственных и общественных форм управления образованием. Новые подходы к управлению образованием закреплены в действующих законодательных актах. Основная цель дальнейшего реформирования управления образованием - создание эффективной системы управления образованием, обеспечивающей взаимодействие государства и общества в интересах динамичного развития и высокого качества образования, его многообразия и ориентации на удовлетворение запросов личности и общества. За последнее время произошло значительное обогащение объективных возможностей систем управления образованием благодаря: • повышению уровня самостоятельности, автономности субъектов управления (что особенно заметно на уровне образовательных организаций); • значительному расширению степеней свободы всех субъектов управления в формулировании и реализации своих миссий, образовательных политик и стратегий, в постепенном переходе от позиции пользователя, «эксплуатационника» системы, к позиции их проектировщика, творца; в установлении новых связей и отношений внутри управляемого объекта и за его пределами (в том числе - связей, выходящих за пределы системы образования и за пределы территорий); • растущей открытости систем управления мировому опыту управления, менеджмента, новым возможностям получения управленческих компетенций; • реализации творческого потенциала, инновационной созидательной энергии работников образования, в том числе - управленцев; • развитию плюрализма, многообразия, гласности, свободы слова, преодолению синдрома «наказуемости инициативы», росту престижа инновационной, исследовательской, поисковой деятельности; • привлечению в отрасль квалифицированных, современно образованных и мыслящих специалистов из других областей, развитию междисциплинарных взаимодействий, развитию информационных технологий и средств коммуникации; • росту популярности идей профессионализации управленческой деятельности в образовании, растущему пониманию необходимости связи между управленческой теорией и практикой. Многие из названных источников роста эффективности систем управления образованием выступают в качестве серьезных предпосылок обновления, модернизации этих систем. В то же время, ограничение реальных возможностей систем управления образованием, прежде всего, связано с: • непригодностью в новой ситуации прежних, привычных образцов деятельности и поведения при недостаточной сформированности новых; • вынужденной концентрацией больших усилий на обеспечении текущего функционирования системы образования, затрудняющей и замедляющей переориентацию управления на приоритеты развития; • неполнотой на федеральном уровне нормативно-правовой базы образования, частичной несогласованностью различных правовых актов между собой (что вынуждает органы управления образованием на местах в инициативном порядке и зачастую только на основе здравого смысла заниматься разработкой собственных временных документов, идти путем проб и ошибок); • неразработанностью механизмов реализации принятых государственных решений в сфере образования; • недостаточной компетентностью местных администраций в сфере управления образованием, недооценкой с их стороны значения сферы образования для общего развития собственной территории; • нерешенностью вопросов социальной защиты управленческих кадров образования, повышения их профессионализма, обеспечения большей престижности и привлекательности управленческой деятельности в отрасли; • определенным снижением управляемости, исполнительской дисциплины в образовательных системах, в том числе в системах управления вследствие снижения общей трудовой мотивации в стране; • неразработанностью механизмов согласования действий между уровнями управления и внутри каждого из них, несформированностью маркетинговой политики ОО; • отсутствием необходимой для интенсивного развития «критической массы» специалистов, профессионально занимающихся совершенствованием управления образованием. В качестве основных принципов модернизации системы образования должны использоваться следующие три, а именно, повышение: • качества (образования), • доступности (образования), • эффективности (образовательной системы). 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ МЫСЛИ В широком смысле управление является неотъемлемым атрибутом любой системы — биологической, технической, социальной, который обеспечивает ее сохранение, развитие, упорядочение структуры, достижение целей. Формирование специфической отрасли научных знаний об управлении началось в конце XIX — начале ХХ в. Однако, прежде чем она выделилась в самостоятельную отрасль знаний, человечество на протяжении тысячелетий накапливало опыт организации совместного труда, обмена продуктами материальной и духовной деятельности, что невозможно без управленческих действий, пусть даже самых примитивных и простых. Первые, самые простые, зачаточные формы упорядочения и организации совместного труда существовали еще на стадии первобытнообщинного строя, когда управление осуществлялось сообща всеми членами рода, племени и общины. Старейшины и вожди родов и племен олицетворяли собой руководящее начало в организации совместного труда и распределения продуктов. Примерно 10 — 8 тыс. лет до нашей эры в ряде мест Ближнего Востока (Сев. Ирак, Палестина) произошел переход от присваивающего хозяйства (охоты, сбора плодов и т.п.) к принципиально новым формам получения продуктов путем их производства (так называемой производящей экономике), стали формироваться древнейшие цивилизации. Этот первый экономический переворот в истории человечества известный английский археолог Гордон В. Чайлд назвал «неолитической революцией». В течение этого длительного процесса, охватившего несколько столетий и даже тысячелетий, сформировались крупные и могущественные по тем временам деспотические государства, которые не мыслили себя без достаточно хорошо развитой управленческой деятельности. Построенные в III—II вв. до н.э. знаменитые египетские пирамиды — гигантские гробницы фараонов — являются памятниками не только представителям могущественных династий, но и многим тысячам строителей, а также искусству многих людей, умевших применять методы управления. Очевидно, что для возведения, например, пирамиды Хеопса в Гизе (высота 146,6 м) понадобилось не только большое количество строительных материалов, рабочей силы, но и сложные инженерные расчеты, механизмы, а также далеко не примитивное планирование, организация и контроль выполнения работ. Из школьного курса истории хорошо известны достаточно теоретически разработанные принципы управления, сформулированные в «законах Хаммурапи» (Хаммурапи — царь, правивший в Древней Вавилонии в 1792—1750 гг. до н.э.). Мощные государства существовали и в Древнем Китае, где в период эпохи Чжоу (XI— III вв. до н.э.) осуществлено сооружение Великой китайской стены — грандиозного памятника архитектуры и организации строительных работ (длина после завершения строительства составила примерно 5 тыс. км, а высота на отдельных участках достигла 10 м). Первые трактаты, в которых сформулированы некоторые исходные понятия об управлении, появились в Древнем Китае и Древней Индии, на Ближнем Востоке в V—IV вв. до н.э. Однако наибольшее влияние на становление управленческой мысли оказало творчество величайших древнегреческих философов Сократа, Платона и Аристотеля. По свидетельству современников, Сократ, считавший, что основой управления является знание и умение навязать свое мнение другому человеку, анализировал различные формы правления. Его идеи получили дальнейшее развитие в трактатах Платона и Аристотеля, обстоятельно описавших три формы правления — монархию, аристократию и демократию. С теологических позиций рассматривались проблемы управления в трудах средневековых мыслителей Аврелия Августина (Блаженного) и Фомы Аквинского, которые разделяли «Божий град» и «Земной град», отдавая несомненный приоритет первому, выводя из него идеи управления миром и людьми. Своеобразные концепции управления сформулированы в эпоху Нового времени в социальных утопиях Т. Мора и Т. Кампанеллы, а также в знаменитых трудах Н. Макиавелли «Государь», «Искусство войны» и др., который подчеркивал, что общество развивается и управляется не по воле Бога, а благодаря управленческому искусству, а для этого необходимо сильное государство во главе с мудрым и жестким государем. Важные социальные идеи о естественном праве и его роли в развитии государства содержались в учении английского философа XVII в. Т. Гоббса, а также в трудах французских просветителей Х^П в. Ш. Монтескье, М. Вольтера, Д. Дидро и др., русского мыслителя Х^П в. Н.А. Радищева, сосланного Екатериной II за вольнодумство в Сибирь. Н.А. Радищев дал обстоятельный анализ необходимости твердого управления в сфере бумажно-денежного обращения, показал негативные последствия выпуска бумажных денег в количестве, превышающем товарное обращение. В тот же период оригинальные идеи об управлении выдвигал белорусский мыслитель Ф. Богушевич, а затем, уже в XIX в., К. Калиновский, который утверждал, что не народ существует для государства, а государство для народа. В XIX—начале ХХ в. не только практическими, но и теоретическими проблемами управления занимались видные российские реформаторы М.М. Сперанский, Н.С. Мордвинов, С.Ю. Витте, П.А. Столыпин, в начале 20-х гг. ХХ в. — А.А. Богданов, Н.И. Бухарин, А.К. Гастев. Однако в мировой экономической, социологической и политологической науке подлинным родоначальником научных основ управления считается выдающийся американский инженер, исследователь и организатор производства Ф.У. Тэйлор (1856—1915). На его надгробном камне начертано: «Отец научного менеджмента». Начав трудовую деятельность с ученика модельщика и токаря на небольшом насосном заводе в Филадельфии, он последовательно проработал станочником, мастером, старшим мастером, инженером, главным инженером завода, независимым консультантом по вопросам управления предприятиями. Он разработал ряд методов научной организации труда, основанных на изучении движений рабочего с помощью хронометража, стандартизации приемов и орудий труда. Тэйлор развивал «научное управление» (термин, введенный им самим) в четырех областях: а) нормирование (любой труд можно структурировать и измерить); б) исследование соотношения времени и задач (результат необходимо достигать к определенному времени, в противном случае вознаграждение за результат должно быть значительно меньше); в) систематический отбор и обучение кадров (каждая фирма, стремящаяся к долговременному успеху, думает о постоянном совершенствовании персонала); г) денежные стимулы, вознаграждение за конечный результат (эффективный менеджмент предполагает вознаграждение не за деятельность, а за результат). «Главнейшей задачей управления предприятием, — писал он в своей главной книге «Научная организация труда», — должно быть обеспечение максимальной прибыли для предпринимателя в соединении с максимальным благосостоянием для каждого занятого в предприятии работника». Ф. Тэйлор подчеркивал, что в управленческой деятельности основное внимание должно быть обращено на точное исследование мотивов, влияющих на поведение рабочих. Он неизменно говорил, что «два самых важных момента в механизме научно поставленного управления» — это урок, т.е. твердо усвоенное работником выданное ему задание, и премия. Особое значение этих двух факторов он усматривал в том, что они представляют собой как бы кульминационный пункт управленческой деятельности, требуя для возможности своего применения наличия почти всех остальных элементов управленческого механизма, каковыми являются: устройство распределительного бюро, точный учет рабочего времени, стандартизация методов работы и инструментов, введение системы общего распорядка работ, обучение функциональных мастеров — специалистов или инструкторов и т.д. Все многообразие элементов управленческой деятельности, по его мнению, должно быть интегрировано в единстве «четырех великих» основных принципов управления: 1) разработка истинных научных основ производства; 2) научный подбор рабочих; 3) их научное дружественное сотрудничество между администрацией и рабочими, обучение и тренировка; 4) тесное сотрудничество. Только при неукоснительном претворении этих четырех принципов в жизнь «научное управление обеспечивает справедливые интересы как рабочих, так и предпринимателей и приносит выгоду всей нации в целом» [15. С. 268]. Система Ф. Тэйлора заложила основы «классической школы управления», которая развивалась параллельно в США и в странах Европы в ряде различных концепций, течений и т.п. Ее развитие связано прежде всего с именами Ф. Гилберта и Г. Эмерсона. Американский специалист по управлению производством Ф. Гилберт, развивая и конкретизируя идеи Тэйлора, организовал систематическую подготовку инструкторов по научной организации труда, разработал наилучший метод выполнения работ и определил условия, необходимые для этого: целесообразное устройство рабочего места, рациональные способы подачи материала. Известный американский организатор производства Г. Эмерсон (1853—1931) разработал комплексный системный подход к организации управления. Ключевое понятие его концепции — «эффективность», или «производительность». Основные управленческие идеи Г. Эмерсона изложены в его книге «Двенадцать принципов производительности». Он расположил их в такой последовательности: точно поставленные идеалы и цели, здравый смысл, компетентная консультация; дисциплина; справедливое отношение к персоналу; оперативный, надежный, полный и точный, постоянный учет; диспетчирование; нормы и расписание; нормализация условий; нормирование операций, написанные стандартные инструкции; вознаграждение за производительный труд. Особенно следует выделить два принципа Эмерсона: принцип точно поставленных целей и принцип здравого смысла. В них отражена общая тенденция развития классической школы управления в 90-е гг. XIX в. и начале ХХ в. — тенденция рассматривать производственную организацию как некий «рациональный инструмент» для достижения поставленных целей. Проблема научного управления перешагнула с Американского континента на Европейский. Здесь в конце XIX — начале ХХ в. самой яркой фигурой был А. Файоль (1841—1925). Предприниматель, организатор, ученый — все это сочетал в себе один человек. В течение многих лет он являлся распорядительным директором крупного горнопромышленного и металлургического комбината, руководство которым принял на грани банкротства и сделал его одним из самых процветающих предприятий Франции. Обобщив свои многолетние наблюдения, А. Файоль создал «теорию администрации». Первая статья на эту тему вышла в 1900 г., а книга «Общее и промышленное управление» — в 1916 г. Выйдя в отставку в 1918 г., А. Файоль возглавил созданный им Центр административных исследований. Если Ф. Тэйлор рассматривал преимущественно цеховое и заводское управление, то А. Файоль — высшее административное. Открытые им принципы управления применимы не только в экономике, но и в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте, т.е. носят универсальный характер. А. Файоль считал, что эффективное управление может быть осуществлено при выделении шести основных операций, присущих как небольшим, так и крупным предприятиям. Они таковы: технические операции (производство, выделка, обработка); коммерческие операции (покупка, продажа, обмен); финансовые операции (привлечение средств, распоряжение ими); страховые операции (страхование и охрана имущества лиц); учетные операции (бухгалтерия, учет, статистика и др.); административные операции (предвидение, организация, распорядительство, координирование и контроль). В системе управления А. Файоль дал такое определение управленческой деятельности: «Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать» и определил их основное содержание: «предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действий; организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный — организм предприятия; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям. При таком понимании управление не является ни исключительной привилегией, ни лично присваиваемой обязанностью начальника или директоров предприятия; это функция, разделяемая между головой и членами социального тела, подобно другим существенным функциям». Анализируя административные операции (сущностные функции) управления, А. Файоль подчеркивает, что административное управление воздействует не только на персонал, но и на тех, кто имеет дело с материалом и машинами, и выделяют следующие 14 принципов: 1) разделение труда; 2) власть; 3) дисциплина; 4) единство распорядительства (командования); 5) единство руководства; 6) подчинение частных интересов общему; 7) вознаграждение; 8) централизация; 9) иерархия; 10) порядок; 11) справедливость; 12) постоянство состава персонала; 13) инициатива; 14) единение персонала. А. Файоль подробно рассматривал каждый из этих принципов, подчеркивая, что «без принципов мы во тьме, в хаосе; без опыта и меры, даже с наилучшими принципами, мы тоже в трудном положении. Принцип — это маяк, помогающий ориентироваться: служить он может только тем, кто знает путь в порт». Следует особо подчеркнуть, что ученый большое внимание уделял социальному аспекту управления. Об этом свидетельствует тот факт, что из 14 управленческих принципов почти половина носит социальный характер. Он требовал от руководящего персонала проявления большой тактичности к подчиненным и полагал, что начальство должно уметь приносить иногда в жертву свое самолюбие, давая удовлетворение инициативе подчиненных, чтобы обеспечить повышение эффективности управленческой деятельности. К заслугам А. Файоля можно отнести и то, что одним из условий эффективного менеджмента он считал решающую роль администратора и ставил вопрос об организованной профессиональной подготовке кадров. По его мнению, менеджер должен обладать набором таких качеств, как интеллектуальные и организаторские способности, хорошее общее образование, высокая компетентность в своей области, искусство обращения с людьми. Сюда следует добавить личностные качества: энергичность, самостоятельность, настойчивость, чувство долга и др. Файоль разработал специальные рекомендации, где каждая из перечисленных характеристик нашла свое практическое обоснование. Таким образом, мы имеем полное основание для утверждения, согласно которому А. Файоль является основателем «административной школы управления». Примерно в то же время в России развивал своеобразную управленческую теорию известный философ, социолог и экономист А.А. Богданов (настоящая фамилия — Малиновский). Он сконструировал «всеобщую организационную науку» — тектологию (от греч. tektonike — строительное искусство). В ее основе лежит идея «единства опыта», причем применительно к «социальным системам» (этот термин впервые в России применил именно А.А. Богданов) решающую роль играет опыт организационный. Общество, согласно его точке зрения, представляет собой сложную систему, состоящую из множества как внешних (окружающая природная среда — климат, флора, фауна, а также взаимодействие с другими обществами), так и внутренних, специфически общественных (государства, народы и т.д.) элементов. Среди внутренних элементов общества главенствующую роль играют группы, выполняющие функции управления. Общество как система, считал А.А. Богданов, демонстрирует состояние равновесия. Однако, чтобы такое равновесие сохранялось, в обществе должен существовать организационный порядок, рождающийся из хаоса именно благодаря активности социальных групп, осуществляющих управленческие функции. В силу этого тектология как таковая, по замыслу ее создателя, — это наука, объединяющая организационный опыт человечества, это теория организационных систем, изучающая каждую из них с точки зрения отношений между ее частями, а также отношения системы как целого с внешней средой. Наиболее фундаментальные достижения А.А. Богданова состоят в том, что он выделил классы регулируемых (организуемых) и саморегулируемых (самоорганизующихся) систем, а также выделил идею биорегулятора — механизма прямого и обратного регулирующего воздействия на систему. Он также сумел связать организационную (организующую) деятельность с понятием «интереса» (цели), раскрыть динамику организационных структур с формированием цели организации, которая осуществляется органом управления. Задача же тектологии как управленческой науки заключается в том, чтобы превратить мир не просто в целостность, а в единое организованное целое, «каким он реально не был», но может и должен стать благодаря распространению в массах трудящихся организационного опыта и вовлечения их благодаря этому в осуществление процессов управления обществом. Значительным приращением в развитии управленческой теоретической мысли стал разработанный одним из классиков социологии М. Вебером «идеальный тип» административного управления, обозначенный им термином «теория бюрократии». Основные характеристики этого «идеального типа» таковы. Согласно Веберу, вся деятельность, необходимая для достижения стоящих перед организацией целей, расчленяется на элементарные, простейшие операции, что в свою очередь предполагает строгое формальное определение задач каждого из звеньев организации. Максимально возможное разделение труда создает условия для использования во всех звеньях управляемой системы специалистов — экспертов, которые несут полную ответственность за эффективное выполнение своих обязанностей. Управленческая деятельность строится на принципах иерархии, т.е. каждый нижестоящий управляющий или каждое подразделение подчиняются вышестоящему. Каждый служащий в административной иерархии отвечает перед вышестоящим начальником за решения и действия не только свои собственные, но и всех подчиненных ему лиц. Служба в системе управления, согласно М. Веберу, основывается на соответствии квалификации сотрудника занимаемой им должности, а служащие должны быть ограждены от произвольного увольнения. Служба в организации неотделима от карьеры, поэтому должна существовать система «продвижения» в соответствии со старшинством, или с успешной деятельностью, или с тем и другим. Такая политика в отношении кадров призвана развивать «корпоративный дух» среди служащих, воспитывать у них инициативу и высокую степень лояльности к организации. Наем организацией сотрудников должности, особенно на управленческие, основывается на профессиональных качествах кандидатов, причем должностные лица не выбираются, а назначаются, завися, таким образом, от вышестоящих начальников, а не от какой-либо группы избирающих. Всей деятельностью организации руководит специальный административный штат, управленческий персонал, в задачу которого входит обеспечение ее эффективного функционирования, в особенности функционирования каналов коммуникаций, ориентированных на достижение целей, поставленных перед организацией. В соответствии с учением М. Вебера для бюрократии характерны следующие свойства: 1) личности, входящие в органы управления организации, свободны и действуют только в рамках «безличных» обязанностей, существующих в данной организации. «Безличный» здесь означает, что обязанности и обязательства принадлежат должностям и постам, а не индивиду, который может занимать их в определенный момент времени; 2) ярко выраженная иерархия должностей и позиций. Это означает, что определенная должность будет доминирующей над всеми нижестоящими и зависимой по отношению к должностям, находящимся выше ее. При иерархических отношениях индивид, занимающий определенную должность, может принимать решения относительно индивидов, занимающих более низкие должности, и подчиняется решениям лиц, находящихся на более высоких должностях; 3) ярко выраженная спецификация функций каждой из должностей и позиций. Предполагается компетентность индивидов в каждой должности по узкому кругу проблем; 4) индивиды нанимаются и продолжают работу на основе контракта; 5) отбор действующих индивидов производится на основании их квалификации; 6) людям, занимающим должности в организациях, выплачивают зарплату, размер которой зависит от занимаемого ими уровня в иерархии; 7) бюрократия представляет собой карьерную структуру, в которой продвижение производится по заслугам или по старшинству независимо от суждений начальника; 8) должность, занимаемая индивидом в организации, рассматривается им как единственное или, по крайней мере, главное занятие; 9) деятельность представителей бюрократии основывается на строгой служебной дисциплине и подлежит контролю. Определив специфические свойства бюрократии, М. Вебер разработал, таким образом, идеальный тип управления организации. Бюрократия в таком идеальном виде представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. Ее характеризуют строгая ответственность за каждый участок работы, координация в решении задач, оптимальное действие безличных правил, четкая иерархическая зависимость. Однако такое идеальное положение не существует в действительности, более того, бюрократия, первоначально предназначенная для достижения целей организации, на деле часто отходит от них и начинает не только работать вхолостую, но и тормозить все прогрессивные процессы. Она доводит формализацию деятельности до абсурда, ограждаясь формальными правилами и нормами от реальности. Придав первостепенное значение формально организуемым аспектам управления, М. Вебер в то же самое время оставил вне поля зрения неформальные отношения. Однако такие отношения жизненно важны, ибо, как доказали на основе эмпирических социологических исследований П. Блау, Ч. Бернард, Э. Мэйо, Р. Мертон и другие социологи, именно неформальные отношения способны сыграть важную роль в повышении эффективности управленческой деятельности. Особенно отчетливо проявилось это в школе «человеческихотношений», основателем и самым крупным авторитетом в развитии которой является американский социолог и психолог Э. Мэйо (1880-1949). Суть концепции Э. Мэйо состоит в том, что сама работа, производственный процесс имеют для рабочего меньшее значение, чем его социальное и психологическое положение в производстве. Отсюда он делает вывод о том, что все проблемы производства и управления должны рассматриваться с позиции человеческих отношений. Эти выводы сформулированы им на основании обобщения материалов знаменитой серии хоуторнских экспериментов, проведенных под его руководством в 1924-1932 гг. на предприятиях компании «Уэстерн электрик» в Хоуторне, близ Чикаго. Эти эксперименты показали, что производительность труда рабочего определяется скорее групповыми неписаными правилами и нормами, действующими в группе, чем их физическими возможностями и жесткими предписаниями руководства. Поэтому всякое управленческое действие должно учитывать особенности самовосприятия и самооценки рабочих и, опираясь на этот социально-психологический механизм, влиять на отношения, складывающиеся между ними, на их солидарность как членов единой социальной группы. Следовательно, управление может быть эффективным только в том случае, если менеджеры учитывают неформальные отношения и неформальные организации, возникающие в рабочей среде, ту социальную ситуацию, которая складывается в управляемом цехе, на предприятии и т.д. Исходя из этого, жесткая иерархия подчиненности отнюдь не всегда уместна, поскольку она может оказаться несовместимой с природой человека и его свободой. Главный итог теоретического осмысления результатов хоуторн- ских экспериментов и других исследований, изложенный в книге Э. Мэйо «Человеческие проблемы индустриальной цивилизации», сводится к утверждению, что решающее влияние на рост производительности труда рабочего оказывают главным образом социальные и психологические факторы. А это означает, что основная задача системы управления заключается в том, чтобы поставить себе на службу социальные и психологические мотивы деятельности, способности работников к «групповому чувству, сплоченности и совместным действиям». С учетом этого руководители предприятий в большей степени должны ориентироваться на людей, а не на продукцию, что обеспечивает удовлетворенность индивида своей работой и социальную стабильность общества. В русле развития доктрины «человеческих отношений» в 40— 60-е гг. ХХ в. было разработано несколько концепций мотивации деятельности, учет которых позволяет повысить эффективность управления. Одна из наиболее известных среди них — теория мотивации американского психолога А. Маслоу. Он считал, что в процессе управленческого воздействия на людей необходимо учитывать классификацию потребностей человека: К первичным (низшим или врожденным) потребностям относятся потребности: физиологические; в безопасности своего существования; ко вторичным (высшим и приобретенным) потребностям - социальные потребности; престижные, или потребности в уважении; в самовыражении, полном использовании своих возможностей. Согласно А. Маслоу, каждый человек удовлетворяет свои потребности, начиная с первичных и поднимаясь по ступеням иерархической лестницы к более высокой группе вторичных, приоритетной в социальной сфере потребностей. В русле доктрины «человеческих отношений» разработана и концепция человеческих ресурсов, предложенная американским социальным психологом Д. Мак-Грегором (1906—1964). Он предложил в теории и практике управления учитывать принципиальное различие двух дихотомических теорий — «Х» и «Y». Теория «Х», по мнению автора, отражает традиционный подход к управлению как административно-командному процессу. Такой подход основан на понимании ряда психолого-социальных факторов. • Обычному человеку свойственно внутреннее неприятие труда, и он стремится избежать его любым путем. • Обыкновенный человек предпочитает быть контролируемым, стремится избежать ответственности. • Обыкновенный человек не имеет амбиций, ему свойственна потребность в защите. При таком восприятии работающего человека менеджер должен, с одной стороны, прибегать к принуждению и контролю, а с другой - осуществлять определенные меры по поддержанию хорошего состояния работающего. Противовесом такой управленческой теории должна стать, согласно Мак-Грегору, теория «Y». В ее основе лежит восприятие работника как человека, обладающего интеллектуальными способностями. Исходные положения теории «Y» таковы: • Люди не являются от природы пассивными, они становятся такими в результате работы организации, которая плохо управляется. • Затраты физических и интеллектуальных сил человеку в труде совершенно естественны так же, как игры на отдыхе, поэтому принуждение к труду, угроза наказания не являются единственным средством достижения цели. • Человек в процессе деятельности осуществляет самоуправление и самоконтроль. • Обычный человек при соответствующих условиях не только способен научиться принимать на себя ответственность, но и ищет возможности проявить свои способности. Менеджмент в теории «Y» играет качественно иную роль: его задача - интегрировать (объединять), создавать комплекс условий, способствующих развитию интеллектуальных способностей человека. В таких условиях есть гарантия эффективности его труда. Существенный, совершенно иной вклад в развитие управленческой мысли внесен крупными американскими социологами - представителями структурно-функционального анализа Т. Пар сонсом и Р. Мертоном. Виднейший представитель этого направления американский социолог Т. Парсонс (1902—1979) рассматривал социологические проблемы управления в контексте теории действия и социальных систем. С его точки зрения, важная роль в понимании сущности управления принадлежит тому аспекту теории социальных систем, который занимается явлениями институциализации образцов ценностных ориентаций, выступающих важнейшими компонентами, управляющими поступками и действиями отдельных индивидов, малых групп (типа семьи), локальных общностей и формальных организаций, вплоть до общества, и целыми системами обществ. Сама же институциализация в этой концепции предстает как процесс формирования относительно устойчивых норм и стандартов, регулирующих соответствующие типы социальной деятельности отдельных личностей и их общностей. «То, что я называю нормативным стандартом, управляющим отношениями, — пишет Т. Парсонс, — можно рассматривать как регулятор потоков единичных актов действий, совершающихся как внутри социальной системы, так и между системой и ее окружением». Институциализация оказывает регулирующее воздействие на любую социальную систему, начиная от отдельной личности и кончая обществом, и характеризуется четырьмя особенностями: обеспечивает стабильность нормативных стандартов, а следовательно, и стабильность действий соответствующей системы; эта стабильность в свою очередь обеспечивает определенный уровень связанности действующих единиц системы (например, индивидов или их группы в системе общества); 3) все это приводит к одинаковому пониманию всеми (или, по крайней мере, большинством) членами общества смысла нормативных регулирующих стандартов; 4) формирует «интеграцию частного нормативного комплекса в более общий комплекс, управляющий системой в целом на нормативном уровне». В обеспечении регулирующей роли институционального нормативного комплекса, считает Т. Парсонс, важнейшую роль играет система контроля, в которой приоритетное значение приобретает количество, качество и уровень информации. Он особенно выделяет «кибернетические аспекты контроля», посредством которых системы с высоким уровнем информации, но с низким уровнем энергии управляют другими системами с более высоким уровнем энергии, но с более низкой информацией. В этом смысле система культуры, обладающая более высоким уровнем информации, управляет социальной системой, обладающей более высоким уровнем энергии, поскольку именно в первой формируются и действуют нормативные регулирующие стандарты социальных действий. Вот здесь-то и возникает принципиальный вопрос: если именно культуре принадлежит первенство перед социальной системой в смысле возможностей регулятивно-нормативного влияния, то в какой же ситуации в таком случае оказывается система власти? Отвечая на этот вопрос, Т. Парсонс подчеркивает, что всякая власть нуждается в легитимации, т.е. в признании ее законной со стороны как тех, кто ею распоряжается, так и особенно тех, кто ей подчиняется. В определенном смысле легитимацию, по его словам, обеспечивают специфические оперативные механизмы низшего уровня, например бюрократическая организация и экономические рынки, но решающая роль здесь принадлежит именно культуре, являющейся в кибернетическом смысле системой самого высокого уровня в иерархии контроля и управления. Под этим углом зрения Т. Парсонс анализирует деятельность политической системы общества и считает, что она должна обеспечивать эффективное действие институтов лидерства и авторитета, неотрывное от высокого уровня компетентности. А для этого в политической системе, разумеется, должна использоваться машина принуждения, однако решающую роль в ней призваны играть консенсус и взаимосвязанность интересов разных личностей и общностей, чего можно достичь только путем усвоения большинством общества нормативно-регулятивных стандартов культуры. При таком подходе главным связующим, интегрирующим элементом социальной и культурной систем становятся ценности, понимаемые и интерпретируемые в смысле образца, стандарта поведения. Именно они, по словам Т. Парсонса, «имеют регулятивное значение для социальных процессов и отношений», а в более развитых обществах «структурным фондом норм является правовая система». В чем же состоит различие между ценностями и нормами с точки зрения их роли в управленческих процессах? Отвечая на этот вопрос, Т. Парсонс утверждает: «Ценности являются первичными при поддержании образца функционирования социальной системы. Нормы преимущественно осуществляют функции интеграции: они регулируют громадное количество процессов, которые содействуют осуществлению ценностных обязательств. Функционирование коллективной организации связано в первую очередь с реальным достижением целей в интересах социальной системы», в чем решающую роль играют именно ценности и нормы. Их усвоение и реализация в поведении индивидов и групп определяет, с одной стороны, права последних, а с другой — множественность, плюрализм социальных ролей, осуществляемых людьми в обществе. Именно в этом ключе Т. Парсонс характеризует различие исполнительных и управленческих ролей, причем подчеркивает их значение как видов действий, характерных для многих типов коллективов, а не только для одного. Подобно этому и юридические права, которыми обладают индивиды или организации, тоже являются типовыми, например юридические права собственности определяют общие нормативные элементы в поведении, независимо от того, является ли владельцем этих прав одно лицо, семья, религиозная община или коммерческая фирма. В процессах управления, считает Т. Парсонс, необходимо постоянно иметь в виду плюрализм социальных ролей, который по мере развития общества возрастает, что приводит к возрастанию сложности принятия и осуществления управленческих решений. Одна из главных проблем, возникающих в связи с этим перед системой управления, — четкая дифференциация прав, обязанностей и ответственности каждой личности, каждой общности и организации при столь же четком понимании их соотношения. Если иметь в виду управленческую систему, то надлежит руководствоваться тем, что «функция управления должна включать в себя ответственность за сохранение территориальной интеграции нормативного порядка общества». Вот здесь-то и вступает в действие такая важнейшая функция управления, как контроль. Последний имеет несколько разновидностей. По словам Т. Парсонса, первая из них — контроль над территорией, представляющая собой «фундаментальный императив с точки зрения интеграции управленческих институтов» . Существенную роль в управленческой деятельности он отводит таким ее видам, как: 1) адекватный контроль над мотивацией действий индивидов, групп, организаций; 2) контроль над личностной структурой членов общества и системой их социального рекрутирования в те или иные социальные общности; 3) адекватный контроль над экономико-технологическим комплексом, которым располагает страна или ее отдельный регион, который должен быть органически увязан с политическим контролем над территорией и с контролем над членством индивидов в различных организациях в связи с комплексом родства и места жительства. Что же касается органов власти, представляющей высший уровень управленческой иерархии, то входящие в ее состав институциональные структуры должны осуществлять жесткий контроль над всеми видами социальных действий. Важная роль в развитии структурно-функционального анализа, в том числе и применительно к теории управления, принадлежит Р. Мертону (род. в 1910 г.). Он ввел в управление понятие «дисфункция», подчеркивая, что систематизированный взгляд на социальную реальность, в том числе и с точки зрения теории управления, обращающий внимание на дисфункции, точно так же, как и на функции, может выявить не только социальную стабильность, но и потенциальные источники социального изменения. При этом он подчеркивал, что если функция представляет собой те наблюдения последствий, которые способствуют адаптации или приспособлению данной системы, то дисфункции — это такие наблюдаемые последствия, которые уменьшают приспособление и адаптацию системы. В любой момент времени любое явление может иметь как функциональные, так и дисфункциональные последствия, что необходимо учитывать в управленческой деятельности, особенно при формировании и проведении политики. Особенно существенные выводы с точки зрения развития социологии управления были сделаны Р. Мертоном на основе углубленного исследования явных и латентных функций. Обычно традиционно мыслящие и действующие люди, занимающиеся управленческой деятельностью, сосредоточивают свое внимание на явных функциях, которые осуществляют управляемые ими организации или их подразделения. Однако внимательное изучение результатов социологического анализа производственной деятельности и процессов массового потребления показало, что для принятия более эффективных управленческих решений желательно учитывать и так называемые латентные, скрытые функции, которые обычно трудно предсказуемы, вследствие чего резко усложняют картину протекания управляемых процессов. Если эти функции четко установлены и учтены в управленческой деятельности, эффективность последней резко повышается. В таком случае, отмечает Р. Мертон, «проблемы управления социальными процессами (которые нас занимают) приобретают дополнительные трудности, которые обычно включаются в ответственные социальные решения, но исследование таких латентных функций означает качественно отличное знание», а это приводит к существенному повышению эффективности управления. В 60—70-е гг. ХХ в. в мировой управленческой мысли все более явственно на передовые позиции выходит системный подход в управлении, базирующийся на теории систем. Наиболее известными представителями этого направления являются уже упоминавшиеся лидеры структурно-функционального анализа Т. Парсонс и Р. Мертон, а также Дж. Форрестор, Р. Саймон, Л. Гьювик и др. Последний из них, в частности, подчеркивает: управление все больше становится искусством и одновременно наукой в силу того, что оно стремится на систематической основе понять, почему и как люди систематически работают вместе для достижения определенных целей и для того, чтобы сделать эти системы сотрудничества более полезными для человечества. Применение теории систем к управлению облегчило для руководителей задачу видения управляемой ими организации в единстве составляющих ее частей, которые не только взаимодействуют друг с другом, но и неразрывно пересекаются с внешним миром. Ведь все организации — большие и маленькие, простые и сложные — являются системами. Поскольку люди, их социальные взаимодействия, исполняемые ими социальные роли являются составными компонентами (а именно: социальными компонентами) наряду с техникой и технологией, которые вместе используются для выполнения определенной работы (технические компоненты), все это вместе взятое называется социотехнической системой. За исключением всей Вселенной, все находящиеся в ней системы одновременно являются подсистемами. Иными словами, системы чаще всего обладают подсистемами и в то же время выступают как составные части суперсистемы, они иерархичны. Например, университет имеет большое число подсистем — факультеты, отделения, курсы, кафедры, лаборатории и т.д., но он в свою очередь является частью более обширной системы — высшего образования, которое выступает по отношению к университету суперсистемой. Управляющий является частью (очень важной и активной) той системы (фирмы, университета, банка), в которой он работает, но эта система включает в себя множество материально-технических, финансовых, социальных, психологических элементов. Направляя свои основные цели на работу с людьми, т.е. на социальные и психологические элементы системы, он одновременно постоянно взаимодействует с другими элементами, такими, в частности, как деньги, материалы, оборудование и т.д. Совершенно очевидно, что любой человек, интересующийся управлением, будь то администратор, теоретик или студент, не может не заметить, что управление имеет характер открытой системы, т.е. динамично взаимодействует с окружающей средой. Ни цели, ни задачи, ни планы действий не могут ставиться и осуществляться в вакууме закрытой компании. Рынки товаров, услуг и знаний, правительственные учреждения, конкуренты, технология и многие другие элементы той среды, которая окружает данную организацию (предприятие, вуз, банк и др.), влияют на цели и планы, способы и эффективность их реализации, и ими нельзя пренебречь. Столь же очевидно, что ни один управляющий, обладающий даже незначительным опытом работы с людьми, не может проигнорировать то обстоятельство, что они являются продуктами своего социокультурного окружения и подвергаются его формирующему воздействию, что прекрасно раскрыто в концепции Т. Парсонса. Конструктивная роль системного подхода к управлению, а также к любой управленческой проблеме как к системе заключается в том, что позволяет увидеть широкие возможности и перспективы, а также критические переменные и ограничения, особенности их взаимодействия друг с другом, заставляя ученых и практиков в конкретной области постоянно помнить, что нельзя подходить ни к одному элементу, явлению или к проблеме без учета их предыдущих и последующих взаимодействий с прочими элементами социотехнической системы. Существенный вклад в развитие науки об управлении внесли разработчики теории иерархических многоуровневых систем Н. Месарович, Д. Мако, И. Такахара. Опираясь на принципы системного подхода, согласно которому ни одно действие не осуществляется в изоляции от других, они выделили три основных уровня функционирования управляющих систем. Эти уровни таковы: 1) одноуровневые и одноцелевые управляющие системы; 2) одноуровневые многоцелевые; 3) многоуровневые многоцелевые управляющие системы. Из них наиболее сложными являются последние. Многоуровневые и многоцелевые системы представляют собой иерархические управленческие системы, каждая из которых включает ряд или множество структурных компонентов и соответствующих уровней управления. Такая система (например, крупная фирма, корпорация и т.п.) обычно имеет настолько большой объем управленческой деятельности, что она должна быть распределена как по содержанию, так и по уровням управления. Одна из форм распределения управленческой деятельности носит горизонтальный характер, при котором осуществляется расстановка конкретных руководителей во главе отдельных подразделений. Например, во главе крупной фирмы действует президент, а ему подчинены директор по производству, директор по маркетингу, финансовый директор и т.п., каждый из которых осуществляет различные по содержанию управленческие функции, но на одном уровне (по объему прав, ответственности, средствам распорядительности и т.п.) управления. Однако для успешного функционирования крупного предприятия, фирмы горизонтальная управленческая деятельность должна быть дополнена вертикальной дифференциацией. Сущность ее заключается в том, что некоторым руководителям высшего управленческого уровня приходится координировать работу других руководителей, находящихся на более низких уровнях управления, те — руководителей еще более низкого иерархического уровня управления, пока, наконец, распределение управленческих функций не дойдет до уровня руководителя, который координирует работу неуправленческого персонала — исполнителей, людей, физически производящих определенную продукцию; рабочих: литейщиков, станочников, ремонтников и т.д. Такое вертикальное разветвление управленческого труда образует определенную, иногда весьма сложную иерархизированную систему уровней управления в сложных многоуровневых и многоцелевых социальных системах. В последние годы в теории управления наряду с системным подходом используется ситуативный. В его разработку существенный вклад внесли Д. Вудворд, Ф. Лутанс, П. Лоуренс и др. В основе этого подхода находится концепция, утверждающая, что оптимальное и эффективное управление возможно только при таких условиях, когда внутреннее функционирование организации четко согласовано с требованиями стоящей перед ней задачи, ее техническим оснащением, потребностями персонала (внутренние переменные) и внешним окружением (внешние переменные, причем с учетом тех конкретных обстоятельств, в которых находится данная система в определенное время). Таким образом, в ней речь идет об управлении, осуществляемом в конкретной ситуации, поскольку общие принципы управления должны применяться по-разному в различных организациях и только тогда они будут способствовать более эффективному достижению целей организации. Никто не ожидает, что правительственное учреждение, игорный дом и семейное предприятие будут организованы и управляемы одинаковым образом. Точно так же, как уникальна каждая человеческая личность и каждая организация, уникальна и каждая управленческая должность, каждая ситуация, требующая своего решения, да и каждое управленческое действие. Новейшие управленческие концепции — системная и ситуативная — вместо прежних претензий найти самый эффективный, пригодный для всех случаев жизни способ управления, делают попытку интегрировать отдельные, более эффективно действующие компоненты исторически предшествующих школ управления путем сочетания определенных приемов с учетом изменяющихся обстоятельств. Нет одного самого лучшего способа планирования, нет одного самого лучшего способа руководства, нет одного самого лучшего способа организации группы для совместных действий, нет и одного самого лучшего способа контроля за деятельностью организации. Чтобы эффективно управлять, желательно знать все (по крайней мере большинство из них) существующие способы, уметь применять каждый из них в совершенно конкретном месте и в совершенно конкретной ситуации. Наилучшие методы управления можно выбрать и осуществить только после того, как ознакомишься с конкретными обстоятельствами, в которых придется действовать. Контрольные вопросы 1. В чем состоит вклад Ф. Тэйлора в развитие науки об управлении? 2. Какова сущность «административной школы управления», основанной А. Файолем? 3. В чем заключается своеобразие «всеобщей организационной науки» как теории управления, обоснованной А.А. Богдановым? 4. Какова сущность «идеального типа» административного управления? 5. Каковы управленческие идеи школы «человеческих отношений»? 6. Какую роль в развитии научного управления сыграли моти- вационные теории А. Маслоу и Д. Мак-Грегора? 7. Каков вклад социологии структурного функционализма (Т. Парсонс, Р. Мертон) в развитие науки об управлении? 8. В чем состоит своеобразие управленческой теории иерархических многоуровневых систем? 9. Каковы отличительные черты системного и ситуационного подходов к управлению? Литература 1. Бабосов, Е.М. Социология / Е.М. Бабосов. — Мн., 1998. Гл. 32. Социальное управление. 2. Бобышев, Д.Н., Семенцов, С.П. История управленческой мысли / Д.Н. Бобышев, С.П. Семенцов. — М., 1985. 3. Богданов, А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука / А.А. Богданов. — М., 1989. 4. Друкер, П. Энциклопедия менеджмента. — М.; СПб.; Киев, 2004. 5. Друкер, П. О профессиональном менеджменте / П. Друкер. — М.; СПб.; Киев, 2006. 6. История менеджмента: учеб. пособие / под ред. Д.В. Валового. — М., 1997. 7. Кастельс, М. Становление общества сетевых структур // Новая постиндустриальная волна на Западе: антология / под ред. В.Л. Иноземцева. — М., 1999. 8. Коллинз, Р. Социологическая интуиция: Введение в неочевидную социологию // Бергер, П.Л., Бергер, Б., Коллинз, Р. Личностно ориентированная социология / П. Л. Бергер [и др.]. — М., 2004. 9. Кравченко, А. И., Тюрина, И. О. Социология управления / А.И. Кравченко, И.О. Тюрина. — М., 2008. Гл. 1. История социологии менеджмента на Западе. 10. Мертон, Р. Социальная теория и социальная структура / Р. Мертон. — М., 2006. 11. Мескон, М. Х., Альберт, М., Хедоури, Ф. Основы менеджмента. / М. Х. Мескон [и др.]. — М., 2002. Гл. 2. Эволюция управленческой мысли. 12. Парсонс, Т. Общества / Парсонс, Т. О социальных системах. — М., 2002. 13. Парсонс, Т. Функциональная теория изменения // Пар- сонс Т. О структуре социального действия. — М., 2002. 14. Самуэльсон, П., Нордхаус, У. Экономика: 15-е изд. / П. Са- муэльсон, У. Нордхаус. — М.; СПб.; Киев, 2000 15. Тэйлор, Ф. Научная организация труда // Управление — это наука и искусство. — М., 1992. 16. Файоль, А. Общее и промышленное управление // Управление — это наука и искусство. — М., 1992. 2. СОЦИАЛЬНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ 2.1. Организация в социологии управления Социальные системы — это особый класс систем, существенно отличающихся не только от неорганических систем (скажем, технических или механических), но и от таких органических систем, как биологические или экологические. Главной особенностью их выступает тот факт, что элементный состав этих систем формируют социальные образования (в том числе и люди), а в качестве связей выступают самые разнообразные социальные отношения и взаимодействия (далеко не всегда носящие «вещественный» характер) этих людей между собой. Понятие «социальная система», являясь обобщающим наименованием целого класса систем, очерчено не вполне однозначно и четко. Диапазон социальных систем достаточно широк, простираясь от социальных организаций как наиболее развитого вида социальных систем до малых групп. Теория социальных систем — это сравнительно новая отрасль общей социологии. Она зарождается в начале 50-х гг. ХХ в. и обязана своим появлением на свет усилиям двух социологов — ТолкоттаПарсонса из Гарвардского университета и Роберта Мертона из Колумбийского университета. Хотя в работах этих двух авторов имеются значительные различия, оба они вместе могут рассматриваться как основатели школы, именуемой структуральный функционализм. Этот подход к обществу рассматривает последнее как развивающуюся систему, каждая часть которой функционирует тем или иным способом в связи со всеми другими. Тогда любые данные об обществе могут рассматриваться с позиции функциональности или дисфункциональности, с точки зрения поддержания социальной системы. В 1950-х гг. структуральный функционализм, стал господствующей формой социологической теории в Америке, и только в последние годы начал утрачивать свое влияние. Основательный и глубокий поиск устойчивых элементов общественной жизни приводит к выводу, что эта жизнь представляет собой бесконечное множество переплетающихся взаимодействий людей, а, значит, именно на этих взаимодействиях и должно быть сосредоточено внимание исследователей. В соответствии с этим подходом можно утверждать, что социальные системы не просто состоят из людей. Структуры — это позиции (статусы, роли) индивидов в системе. Система не изменит своей структуры, если какие-то конкретные индивиды перестанут участвовать в ней, выпадут из своих «ячеек», а их место займут другие индивиды. Организация — одна из наиболее развитых социальных систем. Ее важнейшим признаком является синергия. Синергия — организационный эффект. Суть этого эффекта — прирост дополнительной энергии, превышающей сумму индивидуальных усилий. Источник эффекта — одновременность и однонаправленность действий, специализация и комбинирование труда, процессы и отношения разделения труда, кооперации и управления. Организацию как социальную систему отличает сложность, поскольку ее главным элементом выступает человек, обладающий собственной субъективностью и большим диапазоном выбора поведения. Это создает значительную неопределенность функционирования организации и пределы управляемости. Особой разновидностью социальной системы являются социальные организации. Организация. Рассмотрим общепринятое содержание понятия «организация» - см. Рис. «Организация» в социологии управления понимается как: 1) внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия более или менее дифференцированных и автономных частей целого, обусловленная его строением; 2) совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого; 3) объединение людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и действующих на основе определенных процедур и правил», то есть механизмов функционирования - (механизм - «система, устройство, определяющее порядок какого- либо вида деятельности»). В соответствии с первым определением организация является свойством, в соответствии со вторым определением - процессом (появления этого свойства), в соответствии с третьим определением - объектом (организационной системой), который обладает свойством организации и в котором имеет место процесс организации. Организованность функционирования любой организационной системы обеспечивается наличием механизмов функционирования - правил и процедур, регламентирующих взаимодействие ее участников. Более узким является понятие механизма управления - совокупности процедур1 принятия управленческих решений (с этой точки зрения «механизм управления» и «процедура управления» являются синонимами). Таким образом, механизмы функционирования и механизмы управления определяют, как ведут себя члены организации, и как они принимают решения. Рис. 4. Определение «организации» Таким образом, категория «организации» является для теории управления образовательными системами центральным системообразующим элементом, Социальные организации различаются по сложности, специализации задач и формализации ролей. Наиболее распространенной является классификация на основе типа членства людей в какой- либо организации. Выделяют три типа организаций: добровольные, принудительные, или тоталитарные, и утилитарные. В добровольные организации люди вступают для достижения целей, которые считаются морально значимыми, для получения личного удовлетворения, повышения социального престижа, возможности самореализации, но не для материального вознаграждения. Эти организации, как правило, не связаны с государственными, правительственными структурами, они образуются для преследования общих интересов их членов. К таким организациям можно отнести религиозные, благотворительные, общественно-политические организации, клубы, ассоциации по интересам и пр. Отличительной чертой тоталитарных организаций является недобровольное членство, когда люди принуждаются вступать в эти организации, а жизнь в них строго подчинена определенным правилам, есть надзирающий персонал, проводящий умышленный контроль над средой обитания людей, ограничения в общении с внешним миром и т. д.— это тюрьмы, армия, и пр. В утилитарные организации люди вступают для получения материального вознаграждения, заработной платы. В реальной жизни трудно выделить чистые типы рассмотренных организаций, как правило, бывает налицо сочетание признаков разных типов. По степени рациональности в достижении целей и степени эффективности выделяют традиционные и рациональные организации. Можно также выделить следующие виды организаций: 1) деловые организации (фирмы и учреждения, возникающие для коммерческих целей или для решения конкретных задач). В этих организациях цели наемных работников не всегда совпадают с целями владельцев или государства. Членство в организации обеспечивает работников средствами к существованию. Основа внутреннего регулирования — административный распорядок, связанный с принципами единоначалия, назначения и коммерческой целесообразности; 2) общественные союзы, цели которых вырабатываются изнутри и являются обобщением индивидуальных целей участников. Регулирование производится совместно принятым уставом, оно основано на принципе выборности. Членство в организации связано с удовлетворением разнообразных потребностей; 3) промежуточные формы, сочетающие признаки союзов и предпринимательские функции (артели, кооперативы и т. п.). Организации — это весьма изменчивые и высокосложные социальные образования, в которых можно выделить следующие отдельные элементы: социальную структуру, цели, участников, технологии, внешнее окружение. 2.2. Элементы организации Организации — это весьма изменчивые и высокосложные социальные образования, в которых можно выделить следующие отдельные элементы: 1. структуру (организационное строение), 2. цели , 3. участников, 4. технологии, 5. среду. Центральным элементом любой организации является ее социальная структура. Она относится к шаблонным, или регулируемым, аспектам взаимоотношений между участниками организации. Социальная структура включает в себя совокупность взаимосвязанных ролей, а также упорядоченных взаимоотношений между членами организации, в первую очередь отношения власти и подчинения. Социальная структура организации различается по степени формализации. Формальная социальная структура — это такая структура, в которой социальные позиции и взаимосвязи между ними четко специализированы и определены независимо от личностных характеристик членов организации, занимающих эти позиции. Например, существуют социальные позиции директора, его заместителей, начальников отделов и рядовых исполнителей. Взаимосвязи между позициями формальной структуры основаны на жестких правилах, регламентах, положениях и закреплены в официальных документах. В то же время неформальная структура состоит из совокупности позиций и взаимосвязей, формируемых на основе личностных характеристик и основанных на отношениях престижа и доверия. Цели — ради их достижения и осуществляется вся деятельность организации. Не имеющая цели организация бессмысленна и не может существовать продолжительное время. Цель рассматривается как желаемый результат или те условия, которых пытаются достичь, используя свою активность, члены организации для удовлетворения коллективных потребностей. Совместная деятельность индивидов порождает у них цели разного уровня и содержания. Существуют три взаимосвязанных вида организационных целей. Цели-задания — это оформленные как программы общих действий поручения, выдаваемые извне организацией более высокого уровня. Предприятиям они даются министерством или диктуются рынком (совокупностью организаций, включая смежников и конкурентов) — задания, которые определяют целевое существование организаций. Цели-ориентации — это совокупность целей участников, реализуемых через организацию. Сюда относятся обобщенные цели коллектива, включающие и личные цели каждого члена организации. Важным моментом совместной деятельности является совмещение целей-заданий и целей-ориентаций. Если они значительно расходятся, утрачивается мотивация на выполнение целей- заданий и работа организации может стать неэффективной. Цели-системы — это стремление сохранить организацию как самостоятельное целое, т. е. сохранить равновесие, стабильность и целостность. Другими словами, это стремление организации к выживанию в условиях существующего внешнего окружения, интеграция организации в ряду других. Цели-системы должны органично вписываться в цели-задания и цели-ориентации. Перечисленные цели организации являются основными, или базовыми, целями. Для их достижения организация ставит перед собой множество промежуточных, вторичных, производных целей. Члены организации, или участники — важная составляющая организации. Это совокупность индивидов, каждый из которых должен обладать определенным набором качеств и навыков, позволяющих ему занимать определенную позицию в социальной структуре организации и играть соответствующую социальную роль. Все вместе члены организации представляют собой персонал, который взаимодействует друг с другом в соответствии с нормативной и поведенческой структурой. Обладая различными способностями и потенциалом (знаниями, квалификацией, мотивацией, связями), участники организации должны заполнить все без исключения ячейки социальной структуры, т. е. социальные позиции в организации. Возникает проблема расстановки кадров, соединения способностей и потенциала участников с социальной структурой, в результате чего возможно объединение усилий, достижение организационного эффекта. Технология. Организация с точки зрения технологии — это место, где производится определенного вида работа, где энергия участия применяется для трансформации материалов или информации. В традиционном понимании технология — это совокупность процессов обработки или переработки материалов в определенной отрасли производства, а также научное понимание способов производства. Технологией принято также называть описание производственных процессов, инструкций по внедрению, технологические правила, требования, карты, графики. Следовательно, технология представляет собой совокупность основных характеристик процесса производства того или иного продукта. Специфика технологии в том, что она алгоритмизирует деятельность. Сам по себе алгоритм представляет заранее определенную последовательность шагов, направленных на получение данных или результатов в целом. Внешняя среда. Каждая организация существует в специфическом физическом, технологическом, культурном и социальном окружении. Она должна адаптироваться к нему и сосуществовать с ним. Нет организаций самодостаточных, закрытых. Все они, чтобы существовать, функционировать, достигать целей, должны иметь многочисленные связи с окружающим миром Так, например, в любой школе имеются: утвержденные должностные обязанности директора, его заместителей, педагогов, технических работников и др.; фиксированная система оплаты труда и ее нормативы; утвержденные учебные методики, планы и программы. Деятельность школы регламентируется множеством законов и подзаконных актов. Все это - механизмы функционирования. Механизмы управления школой включает процедуры: • выбора содержания образования (компонент ОО в рамках заданных федерального и регионального компонентов образовательного стандарта); • подбора и расстановки кадров, повышения их квалификации; • распределения учебной нагрузки; • морального и материального поощрения (премий и стимулирующих выплат) и др. Наличие в организации определенной совокупности «прописанных» механизмов управления привлекательно как с точки зрения управляющего органа - так как позволяет предсказать поведение управляемых субъектов, так и с точки зрения управляемых субъектов - так как делает предсказуемым поведение управляющего органа, что является одним из существенных свойств любой организации как социального института. Например, переход на использование механизма подушевого финансирования снижает для ОО неопределенность относительно будущих бюджетных поступлений, а для органов управления образованием делает прозрачными и корректно обосновываемыми финансовые потоки. Другой пример - наличие в ОО «Положения о премировании работников» является механизмом (в Положении прописана процедура определения того, кто, когда и за что какую премию получает), который позволяет руководителю расходовать фонд материального поощрения и уйти от возможных обвинений в волюнтаризме, а членам педагогического коллектива - принимать решения об индивидуальной целесообразности повышения эффективности своей деятельности до уровня, требуемого для получения премии. Для того чтобы управляющий орган (например, руководитель) выбрал ту или иную процедуру принятия решений (тот или иной механизм управления, то есть зависимость своих действий от действий управляемых субъектов), он должен уметь предсказывать поведение подчиненных - их реакцию на те или иные управляющие воздействия. Экспериментировать в жизни, применяя на практике различные управляющие воздействия и изучая реакцию подчиненных, неэффективно и почти никогда не представляется возможным. Здесь на помощь приходит моделирование - построение и анализ моделей (аналогов исследуемых объектов). Имея адекватную модель, можно с ее помощью проанализировать возможные реакции управляемой системы (этап анализа), а затем выбрать (на этапе синтеза) и использовать на практике то управляющее воздействие, которое приводит к требуемой реакции. 2.3. Образовательные системы С точки зрения системного анализа любая система задается перечислением следующих её компонент: состава, структуры и функций. Значит, и любая образовательная система (ОС) определяется заданием : • состава ОС (участников - людей, их групп и коллективов, входящих в ОС, то есть ее элементов и состава реализуемых в ОС образовательных программ (ОП)); • структуры ОС (совокупности информационных, управляющих, технологических и других связей между участниками ОС); • ограничений и норм деятельности участников ОС, отражающих, в том числе, институциональные, технологические и другие ограничения (условия) и нормы их совместной деятельности. В том числе, спрос и предложение на образовательные услуги и на выпускников (с учетом критериев, как количества, так и качества) ОС могут рассматриваться как управляемое (в том числе - самоуправляемое) ограничение деятельности ОС; • предпочтений участников ОС; • информированности - той информации о существенных параметрах, которой обладают участники ОС на момент принятия ими решений. Состав определяет, «кто» входит в систему, структура - «кто с кем взаимодействует, кто кому подчиняется и т.д.», ограничения и нормы - «кто что может делать», предпочтения - «кто что хочет», информированность - «кто что знает». Например, муниципальная система образования. Ее состав: находящиеся на соответствующей территории общеобразовательные учреждения, дошкольные образовательные учреждения (ДОО), учреждения дополнительного образования (музыкальные, художественные, спортивные школы, дома творчества) и, возможно, методический кабинет. С точки зрения административной структуры можно выделить две подсистемы: общеобразовательных ОО и ДОО, находящиеся в ведении органа управления образованием. Ограничениями для рассматриваемой системы являются институциональные ограничения (нормативные документы) и ресурсные ограничения (пропускные способности ОО, бюджет и т.д.). Предпочтения участников могут касаться выбора пропускных способностей по тем или иным образовательным программам, выбора программ дополнительного образования, выбора форм и методов организации учебного процесса и т.д. Информацию участники рассматриваемой образовательной системы получают из органов управления образованием (федерального, регионального и муниципального уровней), из других образовательных организаций и научно-методических центров, из литературы, из Интернета и т.д. Эффективность системы образования в России в значительной степени обусловлена эффективностью ее составляющих - региональных (под регионом здесь и далее понимается субъект Федерации), субрегиональных, территориальных, межмуниципальных и муниципальных образовательных систем (ОС), а также образовательных организаций (ОО). Необходимость их развития (совершенствования, оптимизации и т.д.) признается всеми безоговорочно, однако относительно того, что следует изменять и как изменять единое мнение отсутствует. Поэтому возникает задача единообразного описания образовательных систем и формулировки единых подходов к постановке и решению задач управления ими. Приводимые ниже положения являются типовыми для всех ОС и ОО соответствующих типов: конкретизация, наполнение предлагаемой общей модели информацией и ее дальнейшее развитие и совершенствование должны производиться с учетом специфики конкретных региональных и др. образовательных систем и специфики конкретного образовательного учреждения. Как отмечалось выше, управление - это воздействие на управляемую систему с целью обеспечения требуемого ее поведения. Поэтому, говоря об управлении образованием, в первую очередь необходимо опираться на представления о требуемом поведении ОС, то есть на то, насколько она отвечает потребностям личности, общества, экономики и т.д. Для описания системы управления необходимо, в первую очередь, выделить субъект управления (управляющий орган) и объект управления. В рассматриваемом случае управляемые системы (объекты управления) целесообразно разделить на две: • система образования (по формулировке Закона РФ «Об образовании»). Она управляется государством в лице Правительства РФ, Федерального собрания и т.д. и состоит, в свою очередь, из органов управления образованием, инфраструктуры системы образования (научно-методические центры, ресурсные центры, ремонтные, снабженческие службы и т.д.), и образовательных систем ; • образовательная система (ОС) - совокупность образовательных организаций (ОО) , реализуемых ими образовательных программ (ОП), ресурсную инфраструктуру образования и органы управления образованием. Таким образом, для системы образования в целом управляющим органом являются государство и общество, для образовательной системы - органы управления образованием, для образовательного учреждения - руководитель. Уровни образовательных систем. Итак, под образовательной системой предложено понимать совокупность образовательных организаций (ОО), реализующих преемственные образовательные программы (ОП) различного уровня и направленности. В более широком понимании ОС включает не только ОО и ОП, но и инфраструктуру (учебно-методические кабинеты, ресурсные центры и т.д.), а также ОУО соответствующего уровня. Подчеркнем, что в рамках такого определения «минимальной» образовательной системой является отдельное образовательная организация. Система «учитель - ученик» (то есть, образовательный процесс) под это определение не подпадает и в качестве образовательной системы в настоящей работе не рассматривается. В соответствии с существующей в РФ структурой исполнительной власти можно выделить шесть «административных» уровней образовательных систем (см. Рис. 14). Рис. 14. Шесть уровней образовательных систем Закон РФ «Об образовании» регламентирует и разграничивает функции, лежащие в ведении Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием, в ведении субъектов Российской Федерации, в ведении органов местного самоуправления и функции, находящиеся в рамках компетенции и ответственности образовательного учреждения. Помимо уровневого основания декомпозиции, возможны и другие основания - например, территориальная локализация и/или организационная интеграция. Если региональная, муниципальная и т.д. образовательная сеть является объединением образовательных организаций по административно-территориальному признаку, то в последнее время все большее распространение получают образовательные комплексы - форма организации образовательных систем как объединения организационно интегрированных образовательных организаций, реализующих комплекс взаимосвязанных образовательных программ различных уровней. Таким образом, основное отличие образовательного комплекса от образовательной сети заключается в более высокой степени организационной (включая ресурсную) интеграции и взаимосвязи реализуемых образовательных программ. Модели образовательных сетей рассматриваются во второй главе настоящей работы, модели образовательных комплексов - в. Органы управления образованием в Российской Федерации. В Российской Федерации при руководящей роли Правительства РФ создаются и действуют следующие государственные органы управления образованием: а) федеральные (центральные) государственные органы управления образованием (федеральные органы госвласти); б) федеральные ведомственные органы управления образованием; в) государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации. Местные (муниципальные) органы управления образованием могут создаваться по решению соответствующих органов местного самоуправления. Деятельность органов управления образованием направлена на обеспечение Федеральных программ развития образования, государственных образовательных стандартов и функционирования системы образования на уровне государственных нормативов. В регулировании образовательной системы государство (в широком смысле слова) предстает в трех своих основных функциях: • как регулирующий орган власти для всей системы образования в целом; • как учредитель или владелец составных частей различных уровней образовательной системы; • как совокупность территориальных образований, ответственных за целостность местных образовательных систем. При исполнении каждой из них государство взаимодействует со следующими основными действующими лицами: федерацией, субъектами федерации, местными органами и ОО. Закон РФ «Об образовании» на федеральном уровне разграничивает компетенцию и ответственность в области образования между центральными, региональными и местными (муниципальными) органами управления . Описание образовательных систем. Образовательная система может рассматриваться как: • педагогическая система, в которой реализуется процесс обучения и воспитания. Исследованием соответствующих проблем занимаются такие разделы науки как педагогика и психология; • экономическая система - исследованием соответствующих проблем занимается экономика; • социальная система, в которой участники - люди, их группы и коллективы - вступают в социальные отношения друг с другом и с окружающей средой. Исследованием соответствующих проблем занимаются социология и социальная психология и др.; • организационная система - исследованием соответствующих проблем занимаются теория управления и менеджмент. Мы в настоящей работе с точки зрения управления рассматриваем образовательные системы, в значительной степени, как организационные системы. Рис. Описание образовательных систем Образовательная система также является системой междисциплинарной природы - если рассматривать образовательный процесс как «производство» (причем как духовное производство - производство услуг, производство информации и знаний, «производство» квалификаций, компетенций и т.д.). Этот подход реализуется ниже в рамках потоковой модели ОС, которая «преобразует» «входной» поток абитуриентов в «выходной» поток выпускников. Специфика образовательных систем как объекта управления. Выше показано, что образовательная система может рассматриваться как система междисциплинарной природы - педагогическая, экономическая, социальная и организационная система. (обучение и воспитание), все остальные процессы играют вспомогательную, обеспечивающую роль. Действительно, если в промышленности, строительстве и т.д. базовые (технологические) процессы неотделимы от экономических и других процессов, то в образовании это не так. Все остальные процессы - вспомогательные. Кроме того, необходимо отметить следующие специфические для образовательных систем свойства, существенные для эффективного управления ими. ОС - институт системной трансляции культуры (то есть, ее «продукт» - образованный человек). Образование является «слепком» общества, то есть отражает воззрения, установки, условия жизни в каждой стране и в каждый исторический период. Чего не скажешь в той же степени про все остальные отрасли народного хозяйства. Образование охватывает всю жизнь человека. Образование складывается из многих источников - родителей, учителей, СМИ, улицы и т.д. (по принципу восточной мудрости: «каждый человек тебе учитель»). ОС - искусственная система, то есть созданная человеком. ОС - открытая, то есть взаимодействующая с другими системами. Для ОС характерны, во-первых, определенная инерционность, консерватизм, характерные времена системы (например, плановая продолжительность обучения), как правило, превышают характерные времена изменения внешней среды (например, время изменения требований к содержанию образования или компетенциям выпускников) - см. вторую главу. Во-вторых, имеет место первичность социальных целей (доминирование экономической эффективности может привести к снижению качества или доступности образования). Плюс к перечисленным признакам, проанализировав работы по управлению образованием, можно добавить, что образовательная система, как правило, является профессиональной, иерархической, целенаправленной, динамичной, адаптивной, развивающейся и т.д. 3. ОСНОВЫ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ 3.1. Понятие управления в социологии управления и менеджменте Деятельность. Рассмотрим основные структурные компоненты любой человеческой деятельности . Отметим, что речь идет о деятельности как любого отдельного человека, так и коллективного субъекта. Горизонтальная цепочка «Потребность → мотив → цель → задачи →технология →действие → результат» соответствуют одному «циклу» деятельности. Условно границы субъекта (индивидуального или коллективного) обозначены пунктирным прямоугольником. Потребности определяются как нужда или недостаток в чем-либо, необходимом для поддержания жизнедеятельности организма, человеческой личности, социальной группы, общества в целом. Потребности социальных субъектов - личности, социальных групп и общества в целом - зависят от уровня развития данного общества, а также от специфических социальных условий их деятельности . Потребности конкретизируются, опредмечиваются в мотивах, являющихся побудителями деятельности человека, социальных групп, ради чего она и совершается Мотивация, то есть процесс побуждения человека, социальной группы к совершению определенной деятельности , тех или иных действий, поступков, представляет собой сложный процесс, требующий анализа и оценки альтернатив, выбора и принятия решений. Мотивы обусловливают определение цели как субъективного образа желаемого результата ожидаемой деятельности, действия. Цель занимает особое место в структуре деятельности. Психологический анализ показывает, что если цели задаются человеку извне: учащемуся - учителем, специалисту - начальником и т.д., или же человек изо дня в день выполняет однообразную, рутинную работу, то деятельность носит исполнительный, нетворческий характер, и проблемы целеполагания, то есть построения процесса определения цели, не возникает. В случае же продуктивной деятельности - даже относительно нестандартной, а тем более инновационной, творческой деятельности, каковой, в частности, является инновационная деятельность специалиста-практика (педагога, руководителя и т.д.), - цель определяется самим субъектом, и процесс целеполагания становится довольно сложным процессом, имеющим свои собственные стадии и этапы, методы и средства. С учетом условий, требований, норм и принципов деятельности цель конкретизируется в набор задач. Далее с учетом выбранной технологии (технология - это система условий, форм, методов и средств решения поставленной задачи) выбирается некоторое действие, которое с учетом воздействия окружающей среды приводит к определенному результату деятельности. Результат деятельности оценивается субъектом по собственным (внутренним) критериям, а элементами окружающей среды (другими субъектами) - по своим (внешним по отношению к субъекту) критериям. Совершенно особое место в структуре деятельности занимают те компоненты, которые в случае индивидуального субъекта называются саморегуляцией, а в случае взаимодействия субъектов - управлением. Саморегуляция в общем смысле определяется как целесообразное функционирование живых систем. В процессе саморегуляции субъект на основании оценки достигнутых результатов корректирует компоненты своей деятельности . Внешняя среда определяется как совокупность всех объектов/субъектов, не входящих в систему, изменение свойств и/или поведение которых влияет на изучаемую систему, а также тех объектов/субъектов, чьи свойства и/или поведение которых меняются в зависимости от поведения системы. Например, для образовательной организации (ОО) внешней средой являются: государство (в лице органов государственной власти и органов управления образованием), общество (в лице населения соответствующего региона или территории, обучаемых, членов их семей и т.д.), производство (в лице как предприятий и организаций, являющихся работодателями для выпускников ОО, так и обеспечивающих функционирование ОО - коммунальные услуги, инфраструктурное обеспечение и т.д.). Перечислим факторы, задаваемые внешней (по отношению к данному субъекту деятельности) средой: • требования к деятельности и ее результатам (включая такую важнейшую для ОС характеристику, как социальный заказ); • критерии оценки соответствия результата цели; • принятые в обществе и в организации нормы (правовые, этические, гигиенические и т.п.) и принципы деятельности; условия деятельности (материально-технические, финансовые, информационные и т.п.) будут относиться и к внешней среде, и, в то же время, могут входить в состав самой деятельности, учитывая возможности активного влияния субъекта на создание условий своей деятельности (например, если не хватает средств на осуществление какого-либо проекта, можно попытаться найти спонсоров, инвесторов - заинтересованные организации, которые его профинансируют; если квалификация преподавателей недостаточна для реализации новых ОП, то следует целенаправленно заниматься повышением квалификации и т.д.). Инвариантным для любой деятельности, в том числе управленческой, является следующий набор групп условий: • мотивационные, • кадровые, • материально-технические, • финансовые, • организационные, • нормативно-правовые, • информационные условия. В первом приближении условия можно разделить на институциональные и ресурсные. Хотя, конечно, в каждом конкретном случае эти группы условий будут иметь свою специфику. Таким образом, мы рассмотрели основные характеристики деятельности и ее структурные компоненты. Теперь перейдем непосредственно к управлению. Управленческая деятельность является специфическим (но частным) видом практической деятельности, так как управление - деятельность по организации деятельности. Управление. Приведем ряд распространенных определений термина «управление». Управление - «элемент, функция организованных систем различной природы: биологических, социальных, технических, обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы, цели деятельности.». Управление - «направление движением кого/чего-нибудь, руководство действиями кого-нибудь». Управление - «воздействие на управляемую систему с целью обеспечения требуемого ее поведения» . Существует и множество других определений, в соответствии с которыми управление определяется как: элемент, функция, воздействие, процесс, результат, выбор и т.п.Не будем претендовать на то, чтобы дать еще одно определение, а лишь подчеркнем, что, если управление осуществляет субъект2, то управление следует рассматривать как деятельность. Такой подход: управление - вид практической деятельности3 (управленческая деятельность), многое ставит на свои места - объясняет «многогранность» управления и примиряет между собой различные подходы к определению этого понятия. Поясним последнее утверждение. Если управление - это деятельность управляющего органа, то осуществление этой деятельности является функцией управляющей системы, процесс управления соответствует процессу деятельности (управленческой), управляющее воздействие - ее результату и т.д. Другими словами, в образовательных, организационных, социально-экономических системах (где и управляющий орган и управляемая система являются субъектами - см. Рис. 6) управление является деятельностью (управляющих органов) по организации деятельности (управляемых субъектов). Число «отражений» - кто чью деятельность организует - можно наращивать и дальше: с одной стороны, в многоуровневой системе управления деятельность топ- менеджера можно рассматривать как деятельность по организации деятельности его непосредственных подчиненных, которая заключается в организации деятельности их подчиненных и т.д. Например, муниципальные органы управления образованием организуют деятельность школ, находящихся на соответствующей территории. При этом управляющим органом (см. Рис. 6) являются органы управления образованием (и осуществление этой деятельности является их основной функцией), а управляемыми субъектами - школы. Директор школы организует деятельность педагогического коллектива (управляет им) и т.п. В том числе, многочисленная армия консультантов (речь идет, прежде всего, об управленческом консалтинге - быстро разросшемся в последние годы институте консультантов, консалтинговых, аудиторских и других фирмах) представляет собой специалистов по организации управленческой деятельности. Управление ОС, понимаемое как воздействие на управляемую систему с целью обеспечения требуемого ее поведения, может затрагивать каждый из ее параметров (предметов управления). В теории выделяются следующие предметы управления: состав ОС и ОП, структура ОС, спрос и предложение на образовательные услуги и на выпускников ОС, ограничения и нормы деятельности, предпочтения и информированность участников ОС. Постановка и технология решения задач управления. Обсудим качественно общую постановку задачи управления некоторой системой. Пусть имеется управляющий орган (управляющий субъект, субъект управления - в терминах теории управления техническими системами) и управляемая система (объект управления4 - в терминах теории управления техническими системами - или управляемый субъект). Состояние управляемой системы зависит от внешних воздействий, воздействий со стороны управляющего органа (управления) и, быть может (если объект управления активен, то есть также является субъектом - что характерно для социально-экономических, организационных, в том числе - образовательных, систем), действий самой управляемой системы. Задача управляющего органа заключается в том, чтобы осуществить такие управляющие воздействия, чтобы с учетом информации о внешних воздействиях обеспечить требуемое с его точки зрения состояние управляемой системы. Отметим, что приведенная на Рис. 6 так называемая входо- выходная структура является типичной для теории управления, изучающей задачи управления системами различной природы. В свою очередь, базовая входо-выходная структура системы управления, приведенная на Рис. 6, основывается на схеме деятельности, приведенной на Рис. 2, так как и управляющий орган, и управляемая система осуществляют соответствующую деятельность, которая может быть описана в рамках схемы Рис. 2. В итоге получаем структуру управленческой деятельности, представленную на Рис. 7. При этом управляющий орган является с точки зрения управляемой системы частью внешней по отношению к ней среды. Эта «внешняя среда» осуществляет целенаправленные воздействия. Часть влияний внешней среды может носить нецеленаправленный (случайный, недетерминированный, неконтролируемый управляющим органом) характер. Подобные воздействия могут, наряду с действием управляемой системы, влиять на результат ее деятельности . Структуру, приведенную на Рис. 7, можно наращивать, добавляя уровни иерархии (то есть, переходить к рассмотрению трех- (директор школы - его заместитель - учитель), четырех- (ректор ВУЗа, проректор, декан, заведующий кафедрой) и более уровневых систем). Принципы описания управления в многоуровневых системах остаются такими же. Однако многоуровневые системы обладают своей спецификой, отличающей их от последовательного набора двухуровневых «блоков». Критерий эффективности функционирования управляемой системы зависит от состояния управляемой системы и, быть может, от управляющих воздействий. Если известна зависимость состояния управляемой системы от управления, то получаем зависимость эффективности функционирования управляемой системы только от управляющих воздействий. Этот критерий называется критерием эффективности управления. Следовательно, задача5 управления формально может быть сформулирована следующим образом: найти допустимые управляющие воздействия, имеющие максимальную эффективность (такое управление называется оптимальным управлением). Для этого нужно решить задачу оптимизации - осуществить выбор оптимального управления (оптимальных управляющих воздействий).Например, для такой управляемой системы как негосударственное образовательная организация (НОО), критерием эффективности его функционирования является прибыль. Ограничениями являются прохождение аттестации (условие продолжения деятельности ОО) и ряд условий деятельности - например аудиторный фонд (ограничение на организацию учебного процесса). Следует отметить, что во многих важных с точки зрения практики случаях не обязательно искать наилучшее (оптимальное) управление - иногда достаточно ограничиться нахождением так называемого рационального управления, которое обеспечивает, быть может, не максимальное, но удовлетворительное значение эффективности управления. В соответствии с теорией ограниченной рациональности в принятии решений, невозможность или нецелесообразность нахождения оптимального решения может быть обусловлена следующими факторами. Во-первых, может отсутствовать полная информация, необходимая для нахождения оптимального решения, а получение этой информации потребует много времени и/или ресурсов. Во-вторых, когнитивные возможности управляющего органа могут быть ограничены (он не может в требуемое время проанализировать все возможные альтернативы и вынужден остановиться на первой найденной альтернативе, которая приводит к устраивающему его значению критерия эффективности). И, наконец, в-третьих, управляющий орган может, например, в силу неполноты информации о критериях эффективности, ограничиться определенным значением эффективности, достаточным с его точки зрения. Другими словами, теория ограниченной рациональности гласит, что рациональные решения могут приниматься в ситуациях, когда у управляющего органа «нет возможности, времени или желания искать оптимальное решение». 3.2. Субъект управления Субъект управления — это лицо, группа лиц или специально созданный орган, являющийся носителем управленческого воздействия на социальный объект (управляемую подсистему), осуществляющий деятельность, направленную на сохранение качественной специфики, обеспечение его нормального функционирования и успешное движение к заданной цели. Без творческого «личного усмотрения» система управления теряет субъектное качество. Наличие управляющего параметра в системе необходимо для реального руководства ею. Субъект управления может эффективно выполнять свои обязанности, если он имеет: • права и обязанности; • соответствующие субъективные качества (образование, знание, опыт и т.п.); • материально-технические средства и достаточное время. В современных условиях глобальных управленческих технологий в качестве субъекта управления выступают социальные институты, организации (в том числе общественные), производственные коллективы и личности. Но и в этом случае управленческие решения фактически принимают реальные личности, которые облечены соответствующей властью, предполагающей высокую меру ответственности. Субъект управления, непосредственно связанный с институциональными взаимодействиями индивидов, осуществляет управление на основе правил как общепризнанных (неписаных), так и тех, которые запрещают или разрешают определенные виды действий. Данные правила можно разделить на формальные — они зафиксированы в знаковой форме (и используются в явном виде как ограничитель набора выборов индивидов) и обеспечены легальной защитой со стороны государства; неформальные — это правила, которые также являются ограничителями поведения, но не зафиксированы в знаковой форме. Часть из них и не может быть зафиксирована в знаковой форме, а также защищена другими механизмами (отличными от государства). В качестве одного из возможных вариантов возникновения такого соотношения между типами правил может быть прямое заимствование норм, регулирующих взаимодействие между экономическими агентами в одной социально-экономической системе для выполнения той же функции в другой, где индивиды обладают другим менталитетом (идеологией), поведенческими установками. Механизмы защиты правил также могут противоречить друг другу. Данный феномен можно было бы обозначить как «институциональную дихотомию». Иллюстрацией соотношения между формальными и неформальными правилами поведения субъекта управления может быть ситуация, сложившаяся в России. Особенность ее состоит в том, что за короткий промежуток времени было вновь принято или изменено множество формальных правил в виде законов, указов, постановлений и других нормативных актов, что, во-первых, значительно затрудняет ориентацию в формальных правилах для экономических агентов, существенно повышая издержки их использования, во-вторых, создает дополнительные стимулы к использованию противоречий в нормативных документах, интерпретируя их в собственных интересах; в-третьих, создает благоприятную почву для использования неформальных правил, которые в силу рассмотренных обстоятельств носят нелегальный характер. В этом плане весьма показателен вывод, сделанный В. Радаевым на основе опроса, проведенного среди руководителей московских негосударственных предприятий: «Поведение предпринимателей регулируется не столько формально предписанными правилами, сколько нормами, постоянно воспроизводимыми как продукт живого взаимодействия хозяйствующих субъектов»6. Это значит, что элементы управления на основах этики в России существуют, но, как правило, это подкрепляется неформальными отношениями между предпринимателями (даже если они и оформлены контрактом). Признание значимости неформальных правил имеет принципиальное значение для выживания как любого субъекта управления, так и его частей — государства, предприятия, фирмы, домашних хозяйств и т.д. Для обеспечения благоприятных условий необходимо не только не подавлять данные правила, но и использовать их для того, чтобы система ограничений поведения стала более гибкой и в то же время внутренне согласованной. В качестве возможного варианта можно предложить использование практики обычного права, широко распространенного в странах с преимущественно эволюционной схемой развития системы формальных правил, по мнению Дж.К. Гэлбрейта, эволюция неформальных правил напрямую связана с изменением образа мышления людей7. Поскольку развитая система формальных правил — непременный атрибут крупных общностей людей, в которых значительную роль играют обезличенные отношения, то сложившаяся ситуация постоянно воспроизводит основания для сепаратизма в процессе управления — политического, экономического, национального, этнического. Отдельные виды правил находятся в отношении соподчиненности. 3.3. Среда управления Среда управления является следующей фундаментальной категорией социологии управления. Полем деятельности социологии управления является диалектическая взаимообусловленность субъекта и объекта управления, которая одновременно выступает средой управления. Внешняя среда (или макросфера) — это совокупность экономических и политических субъектов, действующих за пределами организации, института, и отношений, складывающихся между ними и предприятием, его реальными и потенциальными объектами. Согласно социологическим оценкам экспертов, наиболее эффективные возможности предприятию обеспечивают квалификация персонала и технологическая база, а наибольшая опасность заключается в неожиданных действиях со стороны объектов-конкурентов. Внутренняя среда управления — это сложившиеся отношения, определяющие насыщенность информационных и интенсивность коммуникационных потоков, а также опыт и знания, закладываемые и порождаемые в системе управления. Управленческая деятельность в современных условиях оказалась разделенной на две части: • производство информации (поиск, сбор, регистрация, накопление, хранение, переработка), которое составляет содержание информационных отношений; управление есть выработка управляющим органом управляющей информации; • использование информации, т.е. принятие с ее помощью управленческих решений. Нахождение правильного и оптимального решения — это диалектический скачок в творческом процессе, особенно если учитывать, что решения нередко принимаются при дефиците информации и наличии дезинформации. Управленческая среда современного российского общества высоко динамична. В структуре среды управления фундаментальная роль принадлежит принципу обратной связи: где этот принцип нарушается или вообще отсутствует, там отсутствуют или искажаются результаты управления. В общей форме данный принцип гласит: в любом взаимодействии источник (субъект информации и управления) и приёмник (объект информации и управления) неизбежно меняются местами. Следовательно, и в процессе социального управления происходит обратное влияние объекта управления на его субъект. Далее, принцип обратной связи предполагает в качестве необходимого момента обмен информацией. Можно сказать, что социология управления — это информационный и коммуникативный процесс с обратной связью. Посредством обратной связи осуществляется информационное воздействие объекта управления на его субъект. В обществе этот принцип действует непрерывно, поскольку ответные действия управляемой системы влияют на динамику управленческих актов управляющей системы, постоянно учитывающей вновь поступающую информацию. При этом важно помнить о том, что здесь субъект и объект управления на какое-то время как бы меняются ролями. 3.4. Виды управления Классификация управлений. Новиков Д.А. выделяет следующие виды управления: • управление составом; • управление структурой; • институциональное (административное, командное, ограничивающее, принуждающее); • мотивационное управление (управление, побуждающее управляемых субъектов к совершению требуемых действий); • информационное управление (убеждающее, основывающееся на сообщении информации и формировании убеждений и представлений) . Обсудим кратко специфику различных видов управлений. Управление составом касается, например, того, кто войдет во вновь создаваемое образовательная организация, или кого следует уволить, кого - нанять. Обычно к управлению составом относят и задачи обучения и развития персонала. Задача управления структурой обычно решается параллельно с задачей управления составом и позволяет дать ответ на вопрос - кто какие функции должен выполнять, кто кому должен подчиняться, кто кого контролировать и т.д. Например, какие факультеты, кафедры, отделы и лаборатории подчиняются тем или иным заместителям руководителя. Институциональное управление является наиболее жестким и заключается в том, что управляющий орган целенаправленно ограничивает множества возможных действий и результатов деятельности подчиненных. Такое ограничение может осуществляться явными или неявными воздействиями - правовыми актами, распоряжениями, приказами, выделяемыми ресурсами и так далее, или морально-этическими нормами, корпоративной культурой и т. д. Мотивационное управление является более «мягким», чем институциональное, и заключается в целенаправленном изменении предпочтений подчиненных. Такое изменение может осуществляться, в том числе, введением системы штрафов и/или поощрений за выбор тех или иных действий и/или достижение определенных результатов деятельности. Наиболее «мягким» (косвенным), по сравнению с институциональным и мотивационным, и в то же время наименее исследованным (с точки зрения формальных моделей) является информационное управление. Соответственно предмету управления, можно в качестве примера привести следующие управляющие воздействия на образовательные системы: Изменение состава и структуры системы (создание новых ОО (закрытие существующих ОО), в том числе - объединение и разъединение ОО, создание (закрытие) филиалов ОО и т.д.); Изменение набора образовательных программ (ОП) (увеличение (уменьшение) набора вообще и в том числе по конкретным образовательным программам; открытие новых образовательных программ (закрытие старых) и т.д.); Изменение содержания образовательных программ (в рамках существующих государственных стандартов) и образовательных технологий; Изменение состава, структуры и функций органов управления образованием. Примеры институционального, мотивационного и информационного управления в образовательных системах мы привели выше. Примером управления составом является прием/увольнение сотрудников, обучение и переподготовка персонала. Примером управления структурой - создание/ликвидация структурных подразделений, их переподчинение, перераспределение ответственности между заместителями руководителя ОО и т.д. По мнению Д.А.Новикова , с точки зрения регулярности, повторяемости управляемых процессов можно выделить следующие типы управления: • проектное управление (управление развитием ОС в динамике - изменениями в системе, инновационной деятельностью и т.д.) • процессное управление (управление функционированием ОС «в статике» - регулярной, повторяющейся деятельностью при неизменных внешних условиях). Проведение занятий в соответствии с учебным расписанием, плановое направление педагогов на повышение квалификации и т.п. являются примерами регулярной деятельности. Введение новой специализации, новых уровней ОП, создание новых структурных подразделений, внедрение новых технологий обучения и т.п. являются примерами проектов, инновационной деятельности. Для управления в динамике, в свою очередь, можно выделить рефлекторное8 (ситуационное) управление и опережающее управление. И т.д., вводя различные основания классификаций, можно расширять и детализировать список возможных видов и типов управления. Кроме этого, с точки зрения динамики образовательных систем существуют две проблемы. Первая - проблема соотношения проектной (инновационной) и процессной (повторяющейся) деятельности (за 200 лет в России в системе образования были проведены 26 реформ?!, то есть, в среднем, одна реформа каждые 8 лет). Вторая проблема касается характерных времен9 изменений внешних условий и управляемой системы (для любой системы существует предельный темп изменений, которые могут быть в ней реализованы при условии сохранения выполнения ею своих функций - слишком частые изменения могут разрушить или сильно деформировать систему). Если принять, что результат реформирования ОС сказывается по завершении, как минимум, одного ее жизненного цикла (равного сейчас, например, для общего среднего образования 11 годам), то получаем, что новая реформа начинается до появления результатов предыдущей (8 < 11). Известно, что динамика любого инновационного цикла имеет следующий вид: сначала изменения в системе происходят медленно, затем скорость изменений увеличивается, а потом опять уменьшается. Если изобразить эту зависимость в координатах «время» (по горизонтали) - «эффект» (по вертикали), то получим так называемую S-образную (логистическую) кривую. Переход от одного инновационного цикла к другому может сопровождаться временным скачкообразным уменьшением эффекта, связанным с затратами на переход, адаптацию и т.д. Последовательность инновационных циклов может приводить к инновационному прогрессу, то есть к интегральному росту эффекта со временем - Если «инновации» будут следовать слишком часто, и система не будет успевать освоить одно новшество, как в ней будет появляться следующее, то интегральный эффект может оказаться отрицательным. 3.5. Методы управления По содержанию, направленности и организационным формам методы управления подразделяются на: 1) организационно-административные; 2) экономические; 3) социально-психологические. Организационно-административные методы управления базируются на системе: • законодательных актов страны; • нормативных документов вышестоящих структур управления; • разрабатываемых в организации, фирме и т.п. планов, программ, заданий; • оперативного управления. В систему законодательных актов страны входят государственные законы, указы, постановления, распоряжения, государственные стандарты, положения, инструкции, методы и другие документы, утвержденные высшими управленческими структурами (президентом, парламентом, правительством) для обязательного применения на территории всей страны. Система нормативных документов вышестоящих управленческих структур включает в себя стандарты, положения, инструкции, методики, постановления коллегий министерств и ведомств, а также приказы, распоряжения, утвержденные руководством этих государственных органов, и действующие во всех организациях, учреждениях и т.п., объединяемых данным министерством или ведомством. Система разрабатываемых в данной организации, фирме и т.п. планов, программ, заданий имеет нормативно-распорядительный характер для всех звеньев и работников данной организации, регламентирует их деятельность, направленную на достижение стоящих перед нею целей и задач, ориентирована на повышение эффективности ее функционирования. Система оперативного регулирования включает в себя распоряжения, поощрения, санкции, участие в управлении и передачу полномочий и ответственности сверху вниз по служебной лестнице. Например, распоряжение, даваемое руководителем подчиненному, обычно содержит в себе указание, что должен совершать или, напротив, не совершать подчиненный в тех или иных обстоятельствах или при изменении обстоятельств. Организационно-административное управление предполагает подчинение сотрудников распоряжениям вышестоящих начальников и управляемых органов. Оно обычно бывает трех видов: вынужденное и внешне навязанное подчинение, которое сопровождается дискомфортным чувством зависимости от нажима (порой грубого и бесцеремонного) «сверху»; пассивное подчинение, сопровождаемое облегчением, связанным с освобождением от принятия самостоятельных решений; осознанное, внутренне обоснованное подчинение, связанное с пониманием аргументированности и важности полученного распоряжения и со стремлением выполнить его в намеченные сроки и с возможно максимальным результатом. Экономические методы управления базируются на действии экономических механизмов мотивации и стимулирования активной производственной (реже непроизводственной) деятельности. В отличие от организационно-административных эти методы управления ориентированы не столько на административное влияние (указы, распоряжения, указания и т.п.), сколько на экономическое стимулирование и вознаграждение за активную и эффективную деятельность. Значимость экономических методов управления резко возрастает в условиях развития рыночных отношений, направленных на получение прибыли и, возможно, более высокого дохода. К экономическим методам управления, применяемым на уровне страны, относятся: 1) налоговая система и 2) кредитно-финансовый механизм. К экономическим методам, которые применяются на уровне организации, фирмы, учреждения и т.п., относятся: 1) система заработной платы и других форм материального поощрения работников; 2) система ответственности с соответствующим применением вознаграждений и санкций за качество и эффективность работы; 3) система стимулирования инновационной деятельности, направленной на повышение эффективности деятельности данной организации и повышение качества ее продукции. Социально-психологические механизмы управления представляют собой совокупность специфических способов воздействия на личность, социальную группу или общность, на отношения и взаимодействия между ними в целях повышения эффективности деятельности управляемого объекта. Обычно все многообразие управленческой деятельности сводят к двум основным процессам: к управлению вещами и к управлению людьми. Но какая бы вещь ни становилась управляемым объектом — станок, машина, сооружение и т.п., — всегда так или иначе управленческая деятельность направлена прежде всего на людей, а не на вещи, которые люди вовлекают в процесс своего труда. По этой причине важнейшее значение в процессах управления приобретает умение руководителя работать с людьми, а это предполагает хорошее знание и применение социально-психологических методов управления. В своей сущности они состоят в целенаправленном воздействии на условия жизни людей, их ценностные ориентации и связанные с ними практические действия. Следовательно, они влияют на социальное самочувствие, антропометрические, психофизиологические и социально-психологические особенности работников, на их предпочтения и социально ориентационную деятельность, на эффективность и качество их труда, на мотивацию и стимулирование их деятельности, на условия их отдыха, профессионального, социального и культурного развития. В зависимости от разнообразия функций, для осуществления которых применяются те или иные методические приемы, методы управления подразделяются на три основные группы: • управление функциональными подсистемами; • выполнение функций управления; • принятие управленческих решений. Методы управления функциональными подсистемами обусловлены структурой управляемого объекта (системы), в которой существует функциональное разделение управленческого труда по таким видам работ, как производство, финансы, персонал, маркетинг, инновации и т.д. В частности, в процессе управления производственной деятельностью управляемого объекта применяется диагностика трудовых, финансовых, материальных и иных ресурсов данной системы (организации), выявляются динамика их развития и использования, возможные сценарии их изменения в ближайшем и более отдаленном будущем. Кроме того, здесь применяются методы анализа эффективной деятельности, контроля качества выпускаемой продукции, контроля использования труда, материалов, оборудования, программирования, планирования и процессов производства. В управлении функциональной подсистемой «Персонал» применяются специфические методы планирования, подготовки и использования рабочей силы, включая управленческий персонал; подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров; построения и функционирования системы выдвижения, перемещения, адаптации кадров и т.п. В управлении подсистемой «Маркетинг» применяется набор методов, связанных с изучением конъюнктуры рынка, анализом возможностей появления потенциальных рынков, выявлением потребностей в новых видах продукции и возможных масштабов их производства и сбыта, проведением маркетинговых исследований и т.п. Методы выполнения функций управления органично связаны с решением задач, стоящих перед управляющей подсистемой в процессе воздействия ее на эффективность деятельности управляемой подсистемы на пути движения ее к намеченной цели. К их числу принадлежат специфические способы планирования, организации, координации, контроля и мотивации деятельности. Группа методов планирования осуществляет разработку прогнозов, включает в себя методы экстраполяции, регрессивного анализа, построения сценариев, «мозговой атаки», экспертных оценок, факторного анализа, формирования «дерева проблем» и решений и др. Рассмотрим в качестве примера метод экспертных оценок, который широко применяется не только в теории и практике управления, но и в процессах получения и использования социологической информации. Этот метод основан на достижении согласия группой экспертов, которые приглашаются для определения наиболее вероятных событий развития управляемой подсистемы в ближайшем и более отдаленном будущем. Обычно приглашенные эксперты, специализирующиеся в различных взаимосвязанных областях деятельности, заполняют подробный вопросник по поводу рассматриваемой проблемы и записывают свое мнение о способах ее решения. Каждый эксперт затем получает ответы других экспертов, и его просят заново рассмотреть свой прогноз, чтобы внести в него свои коррективы. Процедура повторяется обычно три-четыре раза, пока эксперты не придут к единому мнению. Одной из распространенных разновидностей этого метода является «мозговая атака» — коллективная работа экспертов, направленная на нахождение оптимального варианта управленческого действия. Заседания группы экспертов проводятся по определенным правилам. Во-первых, в качестве объекта прямой «мозговой атаки» выбирается сложная проблема с выделением ее центрального пункта, затем осуществляется выдвижение и обсуждение предложений по решению данной проблемы. В процессе выдвижения идей запрещается их критика, что позволяет высказывать самые неожиданные и даже «безумные» идеи, связанные с решением поставленной проблемы. Во-вторых, это «обмен мнениями», в процессе которого ставится задача не только определить возможные пути решения проблемы, но и достичь единства взглядов по поводу достоинств и недостатков выдвинутых идей и выработать коллективные согласованные предложения. В-третьих, это «стимулирование наблюдения», заключающееся в том, что поставленная задача решается не в общем виде, а переносится на воображаемый или реальный объект, затем составляется «сценарий», на котором и проигрываются возможные варианты решения управленческой проблемы согласно общим правилам «мозговой атаки». Выполнение функций организационной деятельности основывается на методах, учитывающих потребности, интересы и мотивацию людей, участвующих в процессах, развертывающихся в управляемой подсистеме. В теории и практике управления чаще всего используется концепция мотивации деятельности, предложенная американским психологом и социологом А. Маслоу, разработавшим иерархическую систему потребностей. Согласно его концепции, существуют пять основных групп потребностей (рис.). Рис.. Иерархия потребностей по А. Маслоу 1. Физиологические потребности являются необходимыми для выживания и включают в себя потребности в еде, воде, жилище, отдыхе. На удовлетворение этих потребностей направлены главным образом экономические методы управления, включающие способы индивидуального, группового (коллективного) стимулирования труда, методы экономического взаимодействия между подразделениями и службами организации или между отраслями народного хозяйственного комплекса в масштабах страны. Потребности в безопасности и уверенности в будущем включают защищенность от физических и психологических опасностей со стороны окружающего мира и уверенность в том, что физиологические потребности будут удовлетворяться в будущем. Эти потребности удовлетворяются путем применения как экономических методов управления, так и особенно организационно-административных, связанных с обеспечением охраны общественного порядка; экономической, продовольственной, экологической, информационной и других видов национальной безопасности. Социальные потребности включают в себя чувство принадлежности к определенному социальному слою (предприниматели, менеджеры, фермеры, рабочие и т.п.), чувства социального взаимодействия, привязанности, поддержки, духовной близости, дружбы, любви. В обеспечении этого вида потребностей приоритетная роль переходит к социально-психологическим методам управления, создающим условия и возможности самоутверждения и самореализации работников. Потребности в уважении выступают как специфическая разновидность социальных потребностей и включают в себя потребности в самоуважении, в приобретении компетентности, признания, уважения со стороны окружающих. Здесь также решающая роль принадлежит социально-психологическим методам управления. Потребности самоуважения — это потребности в реализации своих потенциальных возможностей, в социальном и духовном развитии собственной личности. И в этом случае решающую роль играют социально-психологические методы управления, хотя наибольшего эффекта они достигают в единстве с экономическими и организационно-административными методами управления. Разумеется, иерархическая система потребностей, разработанная А. Маслоу, чрезмерно схематична, не учитывает всего многообразия интересов и потребностей людей, способов мотивации и стимулирования деятельности, но она дает хорошие ориентиры для организации и направленности управленческой деятельности. Она ориентирует руководителей разного ранга на применение не только организационно-административных и экономических, но и социально-психологических методов управления, способствующих социальному и духовному развитию работников, полному раскрытию их потенциала, развитию у подчиненных творческих способностей. В процессе развития исходных взглядов А. Маслоу на мотивацию деятельности наиболее существенным оказался вклад А. Портера и Э. Лоулера, создавших модель (рис), в которой фигурирует пять переменных: затраченные усилия, восприятие, полученные результаты, вознаграждение, степень удовлетворения. Итоговым компонентом мотивационной структуры здесь оказывается не само вознаграждение, а степень удовлетворенности деятельностью. Рис. Модель Портера — Лоулера Методы принятия управленческих решений выступают как совокупность этапов и процедур, необходимых для разрешения той или иной проблемы, возникающей перед управляющей подсистемой (субъектом управления). На этапе постановки проблемы ведущую роль играют методы сбора, хранения, обработки и анализа информации, методы фиксации важнейших событий, их описания и оценки, факторного анализа, аналогии, моделирования. Этап решения проблемы также связан с использованием методов сбора информации, но в отличие от первого этапа здесь акцент переносится с вопроса типа «что произошло?» на вопрос «как можно решить проблему?» Следовательно, в этом случае информация направляется по конструктивному руслу, ориентированному на поиск оптимальных вариантов управленческих решений. Важная роль в этих процессах отводится активному применению современных информационных технологий, выступающих в качестве компьютеризованных способов анализа процессов принятия управленческих решений. Из методов, позволяющих формализовать конкретные содержательные знания об объектах управления и протекающих в них процессах и ввести эти модели в ЭВМ, в настоящее время наиболее интенсивно развиваются так называемые «экспертные системы». Их назначение — аккумулировать профессиональные знания и использовать их для экспертных оценок и рекомендаций в различных ситуациях, в которых необходимо принятие компетентных управленческих решений. Отличительная черта экспертных систем заключается в том, что, опираясь на фактические данные, введенные в память компьютера (причем база данных может пополняться), и используя базу знаний или правил оперирования данными, экспертные системы способны не только оценить ситуацию и предложить варианты диагнозов или решений, но и дать по требованию пользователя (человека, принимающего решение) объяснение и обоснование предлагаемых вариантов решений. При выборе решения применяются иные методы. Здесь важное значение имеет определение критериев выбора. Чаще всего в качестве критерия выбора используется целевая функция, которую обычно надо максимизировать или, напротив, минимизировать. Такой выбор называют оптимизационным. В частности, в процессах принятия управленческих решений в сфере производства стремятся максимизировать производительность, эффективность, прибыль, доходы при одновременной минимизации затрат, простоев, потерь от брака и т.п. Сопоставление показателей минимизации нежелательных факторов производства с показателями максимизации благоприятных его факторов, повышающих эффективность производственной деятельности, качество ее продукции, уровень прибыли и доходов, позволяет осуществить выбор оптимального решения. Правда, не всегда удается принять такое решение, ибо это зависит не только от субъекта управления, но и от условий внешней среды, например конъюнктуры рынка, действий конкурентов и т.п. На этапе организации выполнения решения приоритетная роль отводится сопоставлению плана реализации, которым предусматривается система действий, необходимых для выполнения принятого решения и успешного продвижения к поставленной цели. Здесь наряду с методами прямого воздействия, такими, как приказ, распоряжение и т.п., применяются и косвенные методы управленческой деятельности — материальное и моральное стимулирование, разъяснение сущности принятых решений, формирование социально-психологической готовности работников к их активной реализации. Для успешного выполнения принятых решений важное значение имеет этап контроля, который также предусматривает использование нескольких специфических методов. К ним, в частности, относятся диагностический метод, позволяющий четко представить ход выполнения решения, корректирующий метод, дающий возможность на основе полученного диагноза вносить уточнения и изменения в деятельность по обеспечению реальной выполнимости принятого управленческого решения. Для того чтобы показать, как эта задача ставится и решается, рассмотрим общую технологию постановки и решения задачи управления, охватывающую все этапы, начиная с построения модели ОС и заканчивая анализом эффективности внедрения результатов моделирования на практике. Первый этап - построение модели - заключается в описании системы и построении ее модели, в том числе - в указании состава, структуры и функций моделируемой системы (см. подраздел «методы управления» в настоящем разделе). Второй этап - анализ модели (исследование поведения управляемой системы при различных управляющих воздействиях). Решив задачу анализа, можно переходить к третьему этапу - решению, во- первых, прямой задачи управления, то есть задачи синтеза оптимальных управляющих воздействий, заключающейся в поиске допустимых управлений, имеющих максимальную эффективность, и, во-вторых, обратной задачи управления - поиска множества допустимых управляющих воздействий, переводящих управляемую систему в заданное состояние. Следует отметить, что, как правило, именно этот этап решения задачи управления вызывает наибольшие теоретические трудности и наиболее трудоемок с точки зрения исследователя. В рассмотренном выше примере выбор набора ОП, максимизирующих (в рамках ограничений аудиторного фонда) прием, является прямой задачей управления. Обратной задачей будет нахождение такого набора ОП, при котором прием будет не менее некоторой заданной величины. Имея набор решений задачи управления, необходимо перейти к четвертому этапу, то есть исследовать их устойчивость. Исследование устойчивости подразумевает решение, как минимум, двух задач. Первая задача заключается в изучении зависимости оптимальных решений от параметров модели, то есть является задачей анализа устойчивости решений. Вторая задача специфична для моделирования. Она заключается в теоретическом исследовании адекватности модели реальной системе, которое, в частности, подразумевает изучение эффективности решений, оптимальных в модели, которые при их использовании в реальных системах могут в силу ошибок моделирования отличаться от модели.Итак, перечисленные четыре этапа заключаются в теоретическом изучении модели ОС. Для того чтобы использовать результаты теоретического исследования при управлении реальной системой, необходимо произвести настройку модели, то есть идентифицировать моделируемую систему и провести серию имитационных экспериментов - соответственно пятый и шестой этапы. Этап имитационного моделирования во многих случаях необходим по нескольким причинам. Во-первых, далеко не всегда удается получить в явном виде аналитическое решение задачи синтеза оптимального управления и исследовать его зависимость от параметров модели. При этом имитационное моделирование может служить инструментом получения и оценки решений. Во-вторых, имитационное моделирование позволяет проверить справедливость гипотез, принятых при построении и анализе модели, то есть дает дополнительную информацию об адекватности модели без проведения натурного эксперимента. И, наконец, в-третьих, использование деловых игр и имитационных моделей в учебных целях позволяет участникам системы освоить и апробировать те или иные механизмы управления. Завершающим является седьмой этап - этап внедрения, на котором производится обучение сотрудников и руководителей ОС, внедрение результатов в реальной системе с последующей оценкой эффективности их практического использования и т.д. Контрольные вопросы 1. Какую роль играют методы в процессе управления? 2. Какие общенаучные методы применяются в управлении? 3. В чем состоит сущность системного подхода к управлению? 4. Какова роль социального эксперимента в управлении? 5. В чем суть организационно-административных методов управления? 6. Какова роль экономических методов в управлении? 7. Каково значение социально-психологических методов управления? 8. Какие методы управления функциональными подсистемами Вы знаете? 9. Какие методы применяются при выполнении функций управления? 10. В чем состоит сущность моделей Маслоу и Портера — Ло- улера? 11. Какие методы применяются в процессе принятия управленческих решений? Литература 1. Бабосов, Е. М. Социальное управление / Е. М. Бабосов. — Мн., 2008. Гл. 5. Методы социального управления. 2. Зайцев, Б. Ф. Система методов управления / Б. Ф. Зайцев. — М., 1989. 3. Кабушкин, Н. И. Основы менеджмента / Н. И. Кабушкин. — Мн., 2005. Гл. 5. Методы управления. 4. Мескон, М. Х., Альберт, М, Хедоури, Ф. Основы менеджмента / М. Х. Мескон [и др.]. — М., 2002. Гл. 8. Модели и методы принятия решений. 5. Управление организацией / под ред. А. Г. Поршнева, З. П. Румянцевой, Н. А. Соломатина. — М., 1998. § 1.4. Процесс и методы управления. 6. Фатхутдинов, Р. А. Система менеджмента / Р. А. Фатхутдинов. — М., 1996. § 2.4. Общие методы менеджмента. 3.6. Формы управления Формы управления. Выбирая различные основания классификации, выделяют разные формы10 управления. В зависимости от структуры системы управления можно выделять: • иерархическое управление (система управления имеет иерархическую структуру, причем у каждого подчиненного имеется один и только один начальник); • распределенное управление (у одного подчиненного может быть несколько начальников; пример - матричные структуры управления); • сетевое управление (разные функции управления в различные моменты времени могут выполняться различными элементами системы; в том числе, один и тот же сотрудник по одним своим функциям может быть подчиненным, а по другим функциям - руководителем). Например, штатное расписание образовательного учреждения отражает его иерархическую структуру (в ВУЗе: ректор, проректоры, деканы, заведующие кафедрами, преподаватель; в школе: директор, его заместители, учителя). В то же время, некоторый преподаватель, работающий на определенной кафедре, может участвовать в научных проектах (грантах и т.п.), возглавляемых руководителем другого подразделения (кафедры или факультета). В этом случае имеет место распределенное управление. Примером сетевого управления может служить взаимодействие филиалов образовательного учреждения; преподаватель ВУЗа может быть председателем государственной аттестационной комиссии в другом ВУЗе; заведующий кафедрой некоторого ВУЗа может, приезжая в филиал этого ВУЗа с циклом лекций, выступать в роли «рядового» преподавателя; ректор ВУЗа может параллельно заведовать кафедрой и/или вести занятия в должности профессора (по совместительству) и т.д. В зависимости от числа управляемых субъектов можно выделять такие формы управления, как: • индивидуальное управление (управление одним субъектом); • коллективное управление (управление группой субъектов, в том числе - по результатам их совместной деятельности). В зависимости от того, зависит ли управление от индивидуальных особенностей управляемого субъекта, можно выделять: • унифицированное управление (когда одни и те же механизмы управления применяются к группе, в общем случае различных, субъектов); • персонифицированное управление (когда управляющее воздействие зависит от индивидуальных характеристик управляемого субъекта). Примером унифицированного мотивационного управления является почасовая оплата аудиторных занятий, независимо от должности и квалификации преподавателя. Аналогичным примером персонифицированного управления является дифференциация ставок почасовой оплаты в зависимости от опыта, должности, ученой степени и других характеристик преподавателей. 3.7. Функции управления Функции управления. Выделяют четыре основные функции управления: планирование, организация, стимулирование и контроль. Непрерывная последовательность реализации этих функций составляет цикл управленческой деятельности . Рис. 12. Цикл управленческой деятельности Соответствие между методами (видами) и функциями управления устанавливается Табл. 2 (обозначения см. в сноске 25). 3.8. Механизмы управления образовательными системами Что отличает эффективного руководителя? Хорошее образование? Наверное. Большой опыт? Не обязательно. И образование, и опыт, в основном, относятся к тому, что в какой ситуации следует делать. А вот тому, как делать, практически не учат в ВУЗе, а обучение на своих или чужих ошибках обходится слишком дорого. Действительно, множество проблем в управлении образовательными системами самого разного масштаба и специализации возникает из-за того, что за грамотной декларацией целей нередко следует набор действий и мероприятий, имеющих к этим целям самое отдаленное отношение. В масштабах системы образования страны в целом это проявляется, например, в том, что принимаемые законы не работают, в масштабах отдельного образовательного учреждения - в том, что распоряжения руководства приводят к результатам, которые прямо противоположны запланированным. Причина в том, что мало принять закон или выпустить распоряжение - необходимо предусмотреть механизмы их реализации. Напомним общее определение механизма - «система, устройство, определяющее порядок какого-либо вида деятельности». Если вспомнить третье значение приведенного выше определения термина «организация» - объединение людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и действующих на основе определенных процедур и правил, то совокупность этих процедур и правил как раз и называется механизмом функционирования. Применительно к ОС, рассматриваемым как организационные системы, механизм функционирования - это совокупность правил и процедур, регламентирующих взаимодействие участников ОС. Более узким является понятие организационного механизма управления - совокупности процедур принятия управленческих решений. Таким образом, механизмы функционирования и механизмы управления определяют, как ведут себя участники системы, как они принимают решения (напомним, что термины «механизм управления» и «процедура управления» в настоящей работе употребляются как синонимы).На сегодняшний день в теории управления накоплен значительный опыт разработки, исследования и внедрения на практике механизмов управления, соответствующих всему управленческому циклу (то есть, позволяющих реализовывать функции планирования, организации, мотивации и контроля). 1. Механизмы комплексного оценивания Для выработки эффективных управляющих воздействий управляющему органу необходимо обладать достаточной информацией о поведении управляемых субъектов, в частности - относительно результатов их деятельности. В сложных системах (многоэлементных, многоуровневых, деятельность которых описывается многими критериями) в силу ограниченности возможностей управляющего органа по переработке информации или в силу отсутствия детальной информации целесообразно использование механизмов комплексного оценивания, которые позволяют осуществлять свертку показателей, то есть агрегировать информацию о результатах деятельности отдельных элементов системы . Образовательные системы, включающие значительное число элементов, имеют, как правило, сложную иерархическую структуру. Результат деятельности ОС в целом сложным образом зависит от действий всех ее элементов. Одна из основных задач, стоящих перед руководством, заключается, в том числе, в распределении материальных и финансовых средств между элементами - участниками системы - с целью обеспечения успешного ее функционирования (при этом подразумевается, что состав участников системы выбран и фиксирован, а также определены технологические и временные правила их взаимодействия). Что понимать под успешным функционирование системы, по каким критериям ее оценивать? Для успешного функционирования системы в целом, как правило, необходимо обеспечить успешное функционирование подсистем более низкого уровня. Это требует решения еще более частных задач и т.д. Последовательно детализируя структуру задач системы, получим дерево, которое называют деревом целей. Корневой его вершиной (вершиной верхнего уровня) будет агрегированный показатель качества функционирования ОС в целом, висячими вершинами (вершинами нижнего уровня) - показатели деятельности отдельных образовательных организаций (ОО), структурных подразделений, сотрудников и т.д. Степень достижения каждой из целей (вершины построенного дерева) будем оценивать в некоторой дискретной шкале (см. ниже). 2. Механизмы экспертизы Под механизмом экспертизы понимается следующее. Имеются несколько экспертов, каждый из которых имеет собственные представления об оцениваемой величине и сообщает организатору экспертизы или лицу, принимающему решение, информацию о своих представлениях (своем мнении). Итоговое мнение определяется в соответствии с некоторой заранее оговоренной процедурой (например, вычисляется среднее арифметическое мнений экспертов). Отметим, что при организации и проведении экспертиз, а также при сравнении результатов деятельности элементов ОС необходимо очень аккуратно выбирать процедуры обработки информации, то есть использовать операции преобразования показателей, которые согласованы с теми шкалами, в которых эти показатели измеряются. Так, например, абсурдной является операция вычисления «среднего балла» как среднего арифметического баллов, измеряемых в порядковой шкале, и т.д. В этом случае обычно используется медиана, а среднее арифметическое применяется, если оценки получены в шкале отношений. Подкласс механизмов экспертизы составляют механизмы согласия (которые также могут рассматриваться как разновидность механизмов распределения ресурса). Основная идея, используемая в механизмах согласия, заключается в том, чтобы эксперты сообщали не просто оценки некоторых величин, а соотносили важность оцениваемого показателя с некоторым общим для всех - так называемым «базовым» - показателем. Доказана возможность выделения одного базового показателя из трех, следовательно при организации экспертизы с использованием механизмов согласия возможно разбиение экспертов по тройкам, обеспечивающее неманипулируемость механизма в предположении, что каждый эксперт в той или иной степени заинтересован в определенных итоговых значениях всех показателей (нет показателей, к значениям которых он абсолютно безразличен). Возможность обеспечения достоверности сообщаемой экспертами информации появляется также при применении многоканальных механизмов экспертизы . При использовании нескольких параллельных каналов выработки управляющих воздействий (то есть при наличии нескольких экспертов, автоматизированных систем поддержки принятия решений и т.д.) многоканальная структура системы в ряде случаев позволяет снизить имеющуюся неопределенность. В частности, при использовании модели управляемой системы управляющий орган имеет возможность оценить, какова была бы эффективность управления при реальном использовании предложений каждого из экспертов. Использование системы стимулирования экспертов, зависящей от этой оценки и реальной эффективности управления, позволяет добиться неманипулируемости механизма. Та же идея используется и в автономных механизмах экспертизы , в которых эксперты самостоятельно (не сообщая каждый организатору экспертизы или ЛПР своих мнений) приходят к согласию относительно коллективного решения и сообщают только его. Использование поощрения экспертов, пропорционального эффективности этого коллективного решения также в ряде случаев дает возможность обеспечить неманипулируемость автономных механизмов экспертизы. 3. Конкурсные механизмы (тендеры) Наблюдаемая в настоящее распространенность, если не сказать «мода», использования на практике всевозможных конкурсов, а также приводимые для обоснования их целесообразности качественные рассуждения наталкивают на мысль - быть может честное соревнование действительно является панацеей от многих, если не всех, бед? На самом деле, формальный анализ конкурсных механизмов (которые в случае неделимых объектов конкурса называются тендерами, или дискретными конкурсами) показывает, что не все так просто. Более корректно тендером (дискретным конкурсом) называется конкурс, в котором победители получают в точности заявленную величину (ресурса, финансирования и т.д.), а проигравшие не получают ничего. Эффективность участника определяется как отношение оценки социально-экономического эффекта (известной, например, в результате объективной экспертизы) к сообщенной участником оценке (требуемого ресурса, затрат и т.д.). Основная идея простых конкурсов заключается в упорядочении участников в порядке убывания эффективностей и выделении им ресурса в требуемом объеме последовательно, пока не закончится весь ресурс. Победителями конкурса являются участники, получившие ресурс. К сожалению, гарантированная эффективность простых конкурсных механизмов может быть сколь угодно мала. Несколько лучше обстоит дело в прямых конкурсных механизмах, в которых организатор конкурса, используя сообщенные оценки, решает так называемую задачу о ранце , то есть ищет оптимальную с точки зрения суммарного эффекта комбинацию победителей - гарантированная эффективность прямых конкурсов равна 0,5. 4. Механизмы распределения ресурса Механизмы распределения ресурса составляют обширный и чрезвычайно важный с точки зрения практических приложений класс механизмов управления (в первую очередь - планирования и организации). При их изучении решаются два основных вопроса - синтеза механизма максимальной эффективности и исследования его манипулируемости, то есть возможности построения для него эквивалентного прямого механизма, в котором участники заинтересованы сообщать достоверную информацию. Механизмы распределения ресурса включают в себя приоритетные, конкурсные и другие механизмы, кратко рассматриваемые ниже в настоящем разделе. Неманипулируемые механизмы распределения ресурса. Пусть в распоряжении управляющего органа имеется некоторое количество ресурса. Задача распределения ресурса подразумевает нахождение такой процедуры его распределения между участниками системы, которая максимизировала бы некоторый критерий эффективности - например, суммарную эффективность использования ресурса. Если эффективность использования ресурса конкретным элементом ОС не известна вышестоящему органу, то он вынужден использовать сообщения (заявки) элементов о требуемых количествах ресурса. Понятно, что, если имеется дефицит ресурса, то возникает проблема манипулируемости - элементы могут сообщать недостоверную информацию, стремясь получить оптимальное для себя количество ресурса. В теории управления доказано, что для любого механизма распределения ресурса существует эквивалентный неманипулируе- мый механизм, в котором все элементы сообщают истинную информацию о своих потребностях и получают в равновесии то же количество ресурса, что и в исходном механизме. Содержательно «двойственной» к задаче распределения ресурса (дохода) является задача распределения затрат, в которой определяется доля затрат каждого элемента ОС на «приобретение в совместное пользование» некоторого общественного блага. Известно, что все анонимные (симметричные относительно перестановок участников) механизмы распределения ресурса эквивалентны, поэтому на практике не стоит использовать сложные процедуры, а достаточно ограничиться простыми, например, процедурой распределения ресурса пропорционально заявкам участников . Непрерывные конкурсы относятся к особому типу приоритетных механизмов, в которых множество победителей определяется на основе приоритетов. Победители конкурса получают право на получение ресурса (выполнение проекта и т.д.). Распределение ресурсов на конкурсной основе означает, что ресурс в первую очередь получают участники конкурса, у которых эффективность использования ресурса максимальна, причем под эффективностью понимается эффект на единицу ресурса. Организатор конкурса упорядочивает участников в порядке убывания эффективностей и распределяет ресурс в запрашиваемом размере, пока не закончится весь ресурс - так называемые непрерывные конкурсы, в которых часть участников, имеющих низкую эффективность, может получить количество ресурса, меньшее запрашиваемого (см. также выше описание дискретных конкурсов, в которых ресурс неделим и подобные ситуации невозможны). Если эффективности использования ресурса конкурсантами неизвестны организатору конкурса и сообщаются последними, то возникает проблема манипулируемости. Для конкурсных механизмов со штрафами за несовпадение реальной и заявленной эффективностей показано, что эффективности всех победителей конкурса одинаковы. Также доказано, что непрерывный конкурсный механизм обеспечивает оптимальное (с точки зрения суммарной эффективности) распределение ресурса. 5. Механизмы финансирования С одной стороны, механизмы финансирования могут рассматриваться как подкласс механизмов распределения ресурсов (финансовых). С другой стороны, в силу их многообразия и специфичности, зачастую, их выделяют в самостоятельную группу механизмов управления, включающую механизмы: смешанного финансирования, самоокупаемости, страхования, противозатратные механизмы и др. Идея смешанного финансирования заключается в том, что средства на некоторый проект выделяются организацией только при условии, что и другая организация (партнер) обязуется выделить на этот проект собственное финансирование. Жесткая фиксация долей вкладываемых средств имеет свои минусы - желающих вложить собственные средства будет либо слишком много, либо может не быть вообще. Следовательно, возникает задача синтеза механизма с гибко настраиваемыми величинами долей финансирования. Так как эти доли должны зависеть от неизвестных управляющему органу величин, например - параметров функций предпочтения кредиторов, то возникает задача манипулируемости. Если некоторый проект состоит из совокупности работ (под- проектов), причем для начала выполнения каждого подпроекта требуются некоторые затраты, а его окончание приносит некоторую (быть может, отрицательную, что часто имеет место в образовательных и социальных проектах) прибыль, то возникает задача построения механизма самоокупаемости (самофинансирования), то есть задача определения оптимальной последовательности выполнения работ. Важный класс механизмов финансирования составляют механизмы страхования, основанные на взаимовыгодном перераспределении риска между нейтральным к риску страховщиком и несклонным к риском страхователем [8]. Если имеет место асимметричная информированность (например, страховщик может не знать точной величины ущерба от наступления страхового случая, или иметь неточную оценку вероятности наступления этого события и т.д.), то, опять же, возникает проблема манипулирования информацией со стороны страхователя. Если конкурсные механизмы (см. выше) рассчитаны на использование в ситуациях, когда имеется несколько управляемых субъектов примерно «равной силы», то противозатратные механизмы позволяют эффективно управлять «монополистами». Противозатратными называются такие механизмы управления, которые побуждают каждый элемент системы максимально повышать эффективность своей деятельности, выполнять соответствующую работу с высоким качеством и минимальными затратами. В основе использования противозатратных механизмов лежит следующая общая идея. Предположим, что эффективность деятельности элемента ОС, например - филиала ВУЗа, зависит от переменных двух типов - параметров, выбираемых самим элементом (например, затраты труда преподавателей), и параметров, устанавливаемых ему сверху - управляющих воздействий (например, планы, нормативы рентабельности, коэффициенты ценообразования, налоговые показатели и т.д.). Задача заключается в выборе таких значений управлений, чтобы предпочтения элементов вели себя требуемым образом (например, возрастали или убывали по соответствующим параметрам). Примерами могут служить: противозатратные механизмы ценообразования и противозатратные механизмы налогообложения 6. Механизмы стимулирования Перечислим основные классы базовых систем стимулирования, используемых как при управлении ОС, так и при мотивации работников самих ОС. Скачкообразные («тарифные») системы стимулирования характеризуются тем, что субъект (или управляемый экономический объект) получает постоянное вознаграждение, при условии, что выбранное им действие соответствует оговоренному плановому значению, и нулевое вознаграждение при выборе других действий. Такие системы стимулирования содержательно могут интерпретироваться как аккордные, соответствующие фиксированному вознаграждению при объеме работ не ниже заранее оговоренного. Наиболее распространенный пример тарифной оплаты - оклады работников бюджетной сферы в рамках бывшей Единой тарифной сетки или в рамках действующей сейчас отраслевой системы оплаты труда на основе профессионально-квалификационных групп. Другая содержательная интерпретация соответствует фиксированному вознаграждению за достижение количественных нормативов, без каких либо надбавок и оценки качества деятельности. Компенсаторные системы стимулирования характеризуются тем, что субъекту компенсируются затраты (или обеспечивается заранее оговоренное значение рентабельности) при условии, что его действия соответствуют плановым значениям. Пропорциональные системы стимулирования. На практике широко распространены системы вознаграждения, основанные на введении ставок оплаты: повременная оплата подразумевает существование ставки оплаты единицы рабочего времени (как правило, часа или дня), сдельная оплата - существование ставки оплаты за единицу продукции и т.д. Объединяет эти системы оплаты то, что вознаграждение прямо пропорционально действию субъекта (количеству отработанных часов, объему выпущенной продукции и т.д.), а ставка оплаты является коэффициентом пропорциональности. Примером является почасовая оплата труда преподавателей. Как правило, эти системы стимулирования не оптимальны - их эффективность ниже, чем скачкообразных (с гибкими нормативами) и компенсаторных - но просты. Перечисленные системы стимулирования являются простейшими - базовыми, представляя собой элементы «конструктора», используя которые можно построить другие более сложные системы стимулирования. Для возможности такого «конструирования» определяют «операции» над базовыми системами стимулирования. Первый тип операции - разбиение множества возможных действий на несколько подмножеств и использование различных базовых систем стимулирования на различных подмножествах. Второй тип операции - алгебраическое суммирование нескольких систем стимулирования. Результаты сравнения эффективностей базовых систем стимулирования приведены в . 7. Механизмы оперативного управления Одним из аспектов учета динамики развития ОС является возможность использование механизмов оперативного управления, которые учитывают наблюдаемую динамику поведения элементов ОС и позволяют вносить изменения в условия ее функционирования в режиме реального времени. Наиболее простым вариантом механизма оперативного управления является рассмотрение в каждом периоде времени задачи синтеза механизма управления, оптимального с учетом наблюдаемой реализации результатов за истекший период. Однако в большинстве случаев адекватными являются динамические модели, в которых задачи, решаемые в каждом периоде, связаны между собой. Примерами механизмов оперативного управления являются следующие. В механизмах дополнительных соглашений обе стороны, вступившие во взаимовыгодное взаимодействие, например, заключившие контракт, по мере получения новой информации об условиях функционирования имеют возможность предложить пересмотреть условия контракта. Новый контракт заключается, если его условия не менее выгодны обеим сторонам, чем условия действующего на текущий момент контракта. Оказывается, что даже в условиях одинаковой информированности далеко не всегда уменьшение неопределенности за счет поступления новой информации приводит к пересмотру договоренностей. Как правило, решение задач анализа и синтеза механизмов управления требует значительных временных затрат, что может вступать в противоречие с требованием принятия решений в реальном режиме времени. Поэтому в механизмах оперативного управления риском управляющий орган априори (до начала функционирования системы) вырабатывает набор правил, параметрически зависящих от будущих возможных ситуаций (сценариев развития), которые могут сложиться в процессе функционирования управляемой системы. Имея достаточный «запас» (иногда упрощенных) механизмов «на все случаи жизни», можно оперативно принимать управленческие решения в режиме реального времени. При отклонении результатов деятельности элементов системы от запланированных, управляющему органу желательно как можно раньше иметь информацию об этом для того, чтобы своевременно принять соответствующие меры. Механизмы, стимулирующие возможно более раннее информирование подчиненными управляющего органа об отклонениях от плана или прогноза, называются механизмами опережающего самоконтроля. Идея таких механизмов состоит в том, что наказание (поощрение) исполнителя при отклонении реализации от плана меньше (больше), если он своевременно сообщит об отклонениях, что позволит либо произвести компенсационные мероприятия, либо скорректировать план. Влияние случайных и неопределенных факторов во многих случаях может приводить к нарушению запланированных сроков работ и их этапов. Для таких случаев управляющий орган должен предусматривать создание финансовых и материальных резервов и соответствующие компенсационные меры. Механизмы, реализующие эти меры, называются компенсационными механизмами и подробно описаны в работах. 4. ЭФФЕКТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМИ СИСТЕМАМИ 4.1. Понятие эффективности управления В настоящее время отсутствует единая позиция в определении понятия «эффективность». Г.В. Голикова и Ю.В. Шеина выделяют следующие существующие направления оценки эффективности: Эффективность управления определяется по критериям и показателям эффективности производства, используя либо один показатель, либо долю этого показателя, приходящуюся на управление. При этом учитываются или фактические (достигнутые), или потенциальные (возможные) результаты; Эффективность определяется как соотношение результатов и соответствующих им затрат; В связи с многообразием влияющих на эффективность управления факторов необходим расчет системы показателей, характеризующих как управляющую, так и управляемую подсистему; Эффективность управления определяется посредством качественной и количественной оценки целей; Для оценки эффективности управленческого решения важное значение имеют четкая формулировка цели и выбор критерия ее оценки, по которому можно определить насколько решение соответствует поставленной цели; Эффективность управления связана с определением эффективности управленческого труда на всех уровнях управления. Несмотря на такой широкий спектр подходов к определению эффективности, разные позиции не означают их принципиальной непримиримости. Скорее это свидетельствует о том, что применительно к различным объектам управления, ситуациям, сферам деятельности должны применяться различные подходы к определению эффективности. Иначе говоря, определяющим для понимания данного понятия в конкретной ситуации будет: как и что мы будет измерять. Эффективность следует отличать от результативности. Общим для этих понятий является то, что они оба являются относительными показателями, то есть могут измеряться только по сравнению с неким эталоном (например, средний балл ЕГЭ по региону) или базой для сравнения (например, по сравнению с прошлым годом). Разным же является то, что если результативность определяется только достигнутым результатом безотносительно затрат на его достижение, то эффективность с позиции данного подхода определяется не только результатом, но и затратами в широком смысле слова на его достижение. С точки зрения исключительно результативности «пиррова победа» результативна, поскольку победа была получена, но потери армии Пирра были столь высоки (в наших терминах «затраты»), что такую победу фактически можно приравнять к поражению. Е.Н. Суетенков, Н.И.Пасько определяют результативность управления как способность системы управления обеспечить достижение конечных результатов, соответствующих поставленной цели, удовлетворяющих конкретную потребность человека, общества, государства и создающих условия для устойчивого развития организации (социально-экономической системы). Управление можно считать результативным, если: — организация достигла конечных результатов, в которых реализована ее общая цель (уровень достижения цели); — конечные результаты соизмеримы с потребностью (уровнем удовлетворения потребности); — определена потенциальная потребность в результатах деятельности организации как основание для формирования новой цели и создания условий устойчивого развития организации; — достигнута результативность по каждому виду функционального управления (уровень обеспечения соответствия функциональных результатов их целям). Кроме этого следует отметить, что эффективность может быть разделена на общую эффективность и специальную (частичную, частную) эффективность. Определение последней во многом зависит от того, какие результаты и затраты оцениваются. По этому критерию можно выделить экономическую, социальную, экологическую и другие виды эффективности. Эффективность управления также является относительной величиной, значение которой зависит от того, что и как измеряется. В.Д. Грибов дает следующее определение данному понятию: «Эффективность управления — это относительная характеристика результативности деятельности конкретной управляющей системы, отражающаяся в различных показателях как объекта управления, так и собственно управленческой деятельности (субъекта управления). Причем эти показатели имеют как количественные, так и качественные характеристики. Другими словами, эффективность деятельности управляющей системы должна быть выражена в конечном счете через показатели эффективности управляемой системы, хотя она может иметь и свои собственные частные характеристики». Если использовать такой подход к измерению показателей управляемой системы, то предполагается, что положительные изменения каких-либо характеристик произошли, в том числе, в результате управляющего воздействия. Соответственно, чем больше эти изменения, тем эффективней было управляющее воздействие и тем эффективней управление. Судить же об эффективности управления без учета управляемой системы, используя исключительно частные показатели для управления, достаточно сложно, поскольку в таком случае теряется из виду результат управления, так как оно должно быть качественным не только само по себе, но и своим качеством улучшать результативность управляемой системы. Например, если измерять эффективность управления только показателями, отражающими время принятия управленческого решения, соотношение управленцев и управляемых, долю расходов на управление в общей структуре расходов и т.д., то есть характеризующими только управление, то можно оказаться в ситуации оценивания аналогичной оценке вкусовых качеств кондитерского изделия исключительно по его внешнему виду. В любом  случае, предусматривается создание двух обязательных коллегиальных органов управления. Это общего собрание работников образовательной организации и педагогический совет. Компетенция управляющего совета должна быть согласована с компетенцией данный органов. Указанные обязательные коллегиальные органы управления также не имеют жестко закрепленной обязательной компетенции, в связи с чем те вопросы, которые будут переданы на решение данных органов, полностью зависят от устава образовательной организации. Однако, целесообразно исходить из природы данных органов, выражающейся уже в самом их наименовании. Общее собрание работников может выражать интересы коллектива работников образовательной организации, и решать, например, вопросы, связанные с трудовыми отношениями, педагогический же совет – профессиональную позицию педагогического коллектива, и решать, например, вопросы, связанные с организацией образовательной деятельности.  4.2. Факторы, влияющие на эффективность управления Применительно к рассматриваемой теме фактором является любое явление, обстоятельство, условие и т.д., которые оказывают или могут оказать влияние на эффективность управления. Условно все факторы можно разделить на внутренние, действующие внутри образовательной организации (квалификация персонала, материальное оснащение и т.д.), и внешние, оказывающие влияние на эффективность управления из внешней по отношению к образовательной организации среды (месторасположение образовательной организации, характер взаимоотношений с учредителем, социальное окружение и т.д.). Кроме этого, по характеру влияния на эффективность управления можно выделить позитивные (способствующие повышению эффективности), нейтральные (не влияющие на эффективность) и негативные (препятствующие положительному изменению эффективности) факторы. Ввиду многообразия факторов, влияющих на эффективность деятельности образовательной организации и управления ею, составить их полный перечень не представляется возможным. Кроме этого, в различных ситуациях одни и те же факторы могут быть как позитивными, так и негативными или нейтральными. Вместе с тем, можно выделить ряд факторов, влияющих на эффективность управления и претендующих на роль универсальных для практически любой образовательной организации. К числу таких факторов можно отнести: • качество целеполагания; • соответствие поставленных целей средствам их достижения; • адекватность оценки текущего состояния; • мотивация руководителя образовательной организации и персонала, направленная на достижение поставленных целей; • квалификация и личные качества руководителя и персонала образовательной организации; • объем и качества ресурсов, привлеченных для достижения поставленных целей; • участие органов государственно-общественного управления, коллегиальных органов управления и органов, участвующих в управлении образовательной организации, в принятии управленческих решений. Рассмотрим некоторые из этих факторов более подробно. Качество целеполагания. Очевидно, что если поставленная цель невыполнима или неизмерима, то крайне сложно судить об эффективности работы по достижению такой цели. Одним из наиболее известных инструментов для оценки качества целеполагания является использование, так называемых, критериев S.M.A.R.T. Данная аббревиатура расшифровывается как: S – specific (конкретный). Данный критерий означает, что цель должна быть поставлена ясно и конкретно. Например, если поставлена цель «улучшить материально-техническое оснащение», то не совсем понятно, что значит «улучшить», поскольку это может пониматься по-разному[2], что включается в понятие «материально-техническое оснащение» и т.д. M – measurable (измеримый). Если достижение цели нельзя измерить, то крайне сложно судить о ее достижении или недостижении. В качестве примера такой цели можно привести «повысить качество образования». Поскольку данное качество можно повышать до бесконечности в разных направлениях и т.д., то эта цель неизмерима, только если не прилагаются критерии оценки такого повышения. A – achievable (достижимый). Цель должна быть достижима, иначе все попытки ее достижения можно сравнить с ослом, который пытается поймать морковку, висящую перед его носом[3]. R – relevant (актуальный). Иначе говоря, необходимо ответить на вопросы: «Действительно ли достижение этой цели необходимо?» и «Способствует ли достижение этой цели или задачи достижению других целей и задач?». Например, представляется, что такая цель, как добиться соотношения 1 учащийся на 1 компьютер, будет иметь смысл только в том случае, если будут основания считать, что это позволит добиться каких-либо иных целей. T – time-bound (ограниченный во времени). Должен быть определен адекватный срок, в течение которого цель должна быть достигнута, поскольку если срок не определен, то стремиться к достижению поставленной цели можно до бесконечности, расходуя все новые и новые ресурсы. Если же цель не достигнута в установленные сроки, то может оказаться, что она недостижима. Таким образом, «качественной» целью является та цель, которая отвечает указанным выше критериям, или же программа, содержащая набор целей и показателей, которыми можно измерить достижение этой цели. Кроме этого, необходимо поставленные цели периодически подвергать коррекции с учетом изменения обстоятельств. Также это будет способствовать более четкому представлению сотрудников о своих задачах и перспективах своей деятельности. Квалификация и личные качества руководителя и персонала образовательной организации. Наиболее существенными для достижения поставленных целей характеристиками руководителя и сотрудников являются: Квалификация. Очень важно, чтобы профиль квалификация отвечал поставленным целям и задачам. На современном этапе высококвалифицированным специалистом можно являться только в очень ограниченных областях. Существенное значение при этом имеет не столько уровень квалификации отдельного сотрудника, сколько общая, суммарная квалификация всего коллектива и сбалансированность функций и задач сотрудников. Личные качества. Для руководителя ключевыми качествами в рассматриваемой плоскости являются умение воодушевить и сплотить коллектив для достижения поставленных целей и усердную работу в данном направлении. Кроме этого, важным умением руководителя является умение создать конструктивный климат, обуславливающий развитие творческих способностей сотрудников, а также взаимную поддержку. Для работников наиболее важным является умение работать в команде, строить конструктивные отношения с коллегами, а также сочетать достижение личных и коллективных целей и способность достигать компромисса. Лояльность организации и преданность ее миссии, целям и задачам. Постоянная «неудовлетворенность». И руководитель, и члены его команды должны постоянно развиваться и двигаться вперед, а не успокаиваться на достигнутом. Как говорили древние «quinonproficit, deficit» (Кто не идет вперед, тот идет назад или Кто не развивается, тот деградирует). Постоянная постановка новых целей и их достижение способствует росту профессионализма, личных качеств, а также положительно сказывается на самооценке. Участие органов государственно-общественного управления, коллегиальных органов управления и органов, участвующих в управлении образовательной организации, в принятии управленческих решений. Поскольку деятельность образовательной организации невозможна без активного вовлечения потребителей ее услуг, очень важным является получение обратной связи от обучающихся и иных заинтересованных сторон по существенным для них вопросам. Синхронизация позиций, уточнение целей и задач, а также способов их достижения с учетом мнения заинтересованных сторон будет способствовать их достижению наиболее оптимальным образом. При этом реализация государственно-общественного управления теперь происходит в новом формате – в формате создания коллегиальных органов управления, которые могут действовать от имени образовательной организации. Сама образовательная организация определяет структуру и порядок формирования своих коллегиальных органов управления, в связи с чем сочетание административного и общественного принципа может выражаться по-разному в разных образовательных организациях. Возможно включение в состав органов коллегиального управления не только представителей обучающихся и их законных представителей, но и представителей общественности, заинтересованных выпускников, а также «потребителей» того образования, которое получают обучающиеся (это могут быть как другие образовательные организации, куда они в дальнейшем пойдут учиться, так и, возможно, работодатели). Представленность в органах коллегиального управления всех групп заинтересованных лиц обеспечит, как минимум, возможность артикулировать интересы этих лиц, тем самым работа образовательной организации может стать более соответствующей тем ожиданиям, которые существуют в обществе.  4.3. Оценка эффективности управления Подход к определению эффективности как соотношению результата и затрат наиболее характерен для производственной сферы и иных областей, где можно выделить четкий и количественно измеримый результат (себестоимость продукции, прибыль и т.д.). Оценивать эффективность деятельности образовательной организации в целом с данной позиции достаточно проблематично, поскольку конечный результат складывается не только из деятельности образовательной организации, но и из усилий обучающихся и их родителей. Вклад последних зачастую измерить очень сложно, а без этого говорить о «вкладе школы», например, в достижение тех или иных образовательных результатов обучающихся можно только с очень большой долей погрешности. Сказанное справедливо и для оценки эффективности управления. Кроме этого, попытки измерить общую эффективность, как правило, приводят к необходимости выработки единого интегративного показателя, по сути, являющегося суммой показателей эффективности в различных сферах деятельности организации. Данный подход влечет за собой крайне неточную оценку. С.М. Васин и О.А. Мамонова в связи с этим справедливо замечают, что «общая эффективность не может быть рассмотрена как сумма частных эффективностей из-за наличия погрешностей в учете синергетического эффекта». В этой связи для оценки общей эффективности лучше не использовать единый показатель, а оценивать эффективность по целому ряду параметров и показателей. Кроме этого, важно определить адресата оценки, то есть того субъекта, для которого или с чьих позиций проводится оценка, поскольку, например, оценка эффективность выполнения поставленной перед работником задачи может существенно отличаться, если ее оценивать либо с позиции работника, либо с позиции работодателя. Как уже отмечалось выше эффективность управления можно оценивать как по показателям управляемой системы, так и по показателям собственно управления, с последующим соотнесением их с результатами оценки деятельности управляемой системы. Показателями для оценки эффективности управляющей системы могут выступать: соотношение управленцев и управляемых (доля управленцев в общей численности работников); количество работников на одного управленца (так называемая норма управляемости; долю расходов на управление в общей структуре расходов время принятия управленческого решения; своевременность принятия управленческого решения; квалификация управленческих работников; «текучесть» управленческих кадров. Следует отметить, что перечень возможных показателей не ограничивается предложенными выше. Выбор конкретных показателей зависит от того, что будет считаться эффективностью в конкретном случае, а также насколько важным будет считаться тот или иной критерий или показатель для ее оценки. Независимо от того, какие показатели выбраны для оценки эффективности, они должны, как минимум, отвечать следующим требованиям: быть адекватными измеряемому объекту, иначе говоря, должны измерять именно то, что планируется измерить; соответствовать системе целей организации, то есть измеряемый показатель должен вносить свой вклад в достижение той или иной цели; быть сбалансированными и непротиворечивыми. И. П. Лаврентьева, В. В. Кузнецов, В. В. Григорьев предлагают оценивать эффективность управленческого воздействия путем сравнительных методов. Предлагаются следующие сравнения: Сравнение на протяжении какого-то времени. Например, сравнивается процент успешно выдержавших экзамены по сравнению с процентом прежних лет. Стандарты. Сравниваются результаты организации с контрольными цифрами. Например, средний балл ЕГЭ выпускников данной общеобразовательной организации и средний по региону. «Внутрислужебные сравнения». Сравнивается одно подразделение учреждения с аналогичной службой в этом же учреждении. Например, сколько уходит времени на заполнение классных журналов у одних и сколько у других. Сравнение с частным сектором. Работу организации сравнивают с работой организаций в частном секторе. Например, сравнение результатов ЕГЭ муниципальных общеобразовательных учреждений и частных образовательных организаций. Сравнение с другими. Сравнивают или со всеми или с ближайшими соседями, или же отбираются для сравнения те организации, условия функционирования которых находятся примерно на одном уровне. Таким образом, можно выделить следующие основные стадии проведения оценки эффективности в целом, и эффективности управления в частности: Установить «адресата оценки», то есть субъекта, для которого или с чьих позиций будет проводиться оценка эффективности; Установить цели и задачи, эффективность достижения (выполнения) которых будет оцениваться; Разработать показатели, отражающие интересы субъекта оценки, на основе которых будет проводиться оценка эффективности; Разработать порядок расчета (оценки) показателей; Выбрать «базу» для сравнения, поскольку эффективность является относительным показателем, собственное значение которого является малоинформативным, если не сравнивать его, например, с показателями предыдущего периода; Выбрать одну или несколько сравнительных методик из предложенных выше; Провести расчет, оценку, сравнение и сделать выводы. Ключевым вопросом проведения любой оценки является вопрос о том, для чего в последующем будут использованы ее результаты. В частности, каковы последствия для образовательной организации, деятельность управленческой системы которой была признана неэффективной. В случае выявления неэффективности возможны две группы последствий. Во-первых, это последствия для образовательной организации в целом. В случае  невыполнения государственного (муниципального) задания могут наступить финансовые последствия, объем задания на следующий год может быть сокращен. В случае недостижения определенных показателей могут быть проиграны конкурсы, заняты низкие места в рейтингах (что, например, может повлиять на принятие каких-либо управленческих решений в отношении организации). Образовательная организация может быть присоединена к другой (признанной эффективной) организации, либо, в крайнем случае, ликвидирована. Во-вторых, это последствия для управленческих структур образовательной организации. То, какие последствия наступят для коллегиальных органов управления, может быть определено только уставом образовательной организации. Руководитель же государственного или муниципального учреждения может быть освобожден от занимаемой должности, причем как по решению учредителя (т.е. без формального объяснения причин, но с выплатой денежной компенсации), так и по дополнительно предусмотренным в трудовом договоре основаниям его расторжения (а для руководителей в трудовой договор весьма часто вносятся условия о том, что договор расторгается при недостижении определенных показателей развития образовательной организации).  4.4. Принципы управления образовательными системами Основные тенденции развития системы образования в настоящее время направлены на то, чтобы сделать ее более современной и восприимчивой ко всему передовому и новому. Соревнование национальных систем образования стало ключевым элементом глобальной конкуренции. И сегодня выигрывает тот, кто быстрее адаптируется к запросам и требованиям динамично меняющегося мира, в котором стремительно обновляются технологии, происходит ускоренное освоение инноваций и формируются глобальные экономические структуры и рынки труда. Причем залогом социального и профессионального успеха уже не могут служить полученные один раз в молодости знания. На передний план выходит способность людей ориентироваться в огромных информационных потоках, умение самостоятельно находить решения и их успешно реализовывать. Стратегия государства в области развития отечественного образования исходит из необходимости обеспечить: • большую встроенность образовательных структур в систему рыночной экономики; • соблюдение долгосрочных интересов развития в России гражданского общества и демократического государства, • разделение обществом наряду с государством ответственности за развитие системы образования; • открытость системы образования общественным воздействиям. Таким образом, развитие системы образования должно обеспечить решение двуединой задачи, а именно: • создать условия для гибкой адаптации образовательной сферы к изменяющимся потребностям и условиям внешней среды - социальным, политическим, экономическим; • сформировать механизмы развития системы образования в соответствии с собственными целями и с учетом изменяющихся внешних условий. Основными критериями эффективности развития российской системы образования, как отмечалось во введении, являются следующие три, а именно, повышение: • качества (образования), • доступности (образования), • эффективности (образовательных систем). Для реализации указанных принципов в настоящее время внедряется новый организационно-экономический механизм для систем общего и профессионального образования, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. В этом контексте центральными проблемами реструктурирования системы образования выступают: • формирование нового содержания образования, отвечающего современным потребностям общества и складывающимся условиям его функционирования; • создание принципиально новой системы оценки качества образования, отделение контроля качества образования от непосредственного производителя образовательной услуги, усиление влияния конечных потребителей на оценку деятельности образовательных структур; • реформирование системы управления образованием; • формирование новых принципов и механизмов финансирования образования. На решение указанных проблем был направлен, в частности, Приоритетный национальный проект «Образование». Он ориентировался на три ключевых фактора. Первый, главный из них - это открытость системы образования к внешней среде и к контролю со стороны экономики и общества. Второй - ставка на лидеров. Поддержка лидеров позволяет не только выявить позитивные изменения и продемонстрировать их реальность, но и повысить темп этих изменений. Темп развития образования, наряду с правильно выбранными направлениями, способен обеспечить конкурентоспособность образования и социально-экономической системы в целом. Третий - впервые в стране осуществлен переход от логики возврата долгов образованию со стороны государства к логике взаимных обязательств. Совершенствуется подготовка педагогических кадров. Учителя получают все более широкие возможности для выбора форм и моделей профессионального совершенствования. Меняется система повышения квалификации педагогических кадров, в том числе принципы ее финансирования. Системный характер изменениям придает новый управленческий механизм, основанный на приоритетах партнерства и открытости в оценке результатов. По мнению Д.А,Новикова главными направлениями модернизации системы управления образованием являются следующие: • управление качеством; • управление доступностью; • управление эффективностью. Эти три ключевых направления являются основными критериями эффективности управления. Перечисленные базовые целевые установки могут быть положены как системообразующие основания в основу модернизации существующих управляющих систем в образовании. По сути дела, все функциональные подсистемы управления связаны с комплексным управляющим воздействием на основные компоненты образовательных систем (будь то содержание и программно-методическое обеспечение образования, образовательные процессы, сеть учреждений, финансовые, материально-технические и нормативно- правовые ресурсы и т.п.) именно для того, чтобы обеспечить требуемый уровень качества, доступности и эффективности образования. Эффективное управление будет иметь место тогда, когда воздействие на все компоненты управляемой системы в конечном счете обеспечивает главные результаты - новое качество, доступность и эффективность образования (а кроме того - высокий престиж образовательной системы, ее достойное место в общей деятельности местного сообщества, региона, страны). Управление доступностью. Управление доступностью образования требует решения многих проблем. Так, согласно «Концепции модернизации российского образования» старшая ступень общеобразовательной школы должна стать профильной. Но профильные общеобразовательные школы (классические гимназии, гуманитарные и естественнонаучные общеобразовательные лицеи и т.д.) вряд ли могут охватывать весь необходимый набор профилей в масштабах одного муниципального образования. Очевидно, полный набор профилей может быть реализован на субрегиональном уровне (естественно, с учетом требования территориальной доступности). Проблема доступности распространяется также и на детей- инвалидов, сирот, детей мигрантов и др., а также на начальное и среднее профессиональное образование - далеко не вся молодежь может попасть в соответствующие учреждения из-за ограниченности приема, транспортной недоступности и т.п. Управление качеством. В соответствии с семейством международных стандартов ISO управление качеством подразумевает, в том числе и в первую очередь, обеспечение качества процесса производства товара или услуги. Обеспечение качества продукции на основе процедур обеспечения качества на каждой стадии её жизненного цикла получило название «петли качества». «Петля качества» для производителей образовательных услуг, и, соответственно, для управления состоит из следующих элементов: • изучение потребностей рынков труда и образовательных услуг; • набор абитуриентов; • формирование программ и методов обучения; • обеспечение обучения ресурсами; • организация процесса обучения; • аттестация выпускников, присвоение квалификации выпускникам; • мониторинг трудоустройства выпускников; • анализ результатов и начало нового витка «петли качества». Управление эффективностью включает в себя: 1) Переход на новую систему финансирования образования - нормативное подушевое финансирование, когда финансовые средства жестко привязаны к потребителю образовательной услуги. 2) Выделение бюджета развития, обеспечивающего реализацию в системе образования инвестиционных проектов, прежде всего, по модернизации учебного оборудования системы образования. 3) Создание в образовании эффективной системы привлечения внебюджетных средств путем расширения общественного участия, участия работодателей в ресурсном обеспечении образовательного процесса. Сюда же следует добавить использование механизмов государственно-частного партнерства. 4) Создание систем информационного обеспечения процессов принятия управленческих решений, в том числе - модернизация образовательной статистики. 5) Создание системы управления человеческими ресурсами системы образования. 6) Создание системы образовательного консалтинга как в сфере управления образованием, так и для различных групп потребителей образования. 7) Создание системы маркетинга образовательных услуг и служб по связям с общественностью для выработки и разъяснения образовательной политики (кроме того, маркетинг образовательных услуг приобретает большое значение в управлении качеством образования - см. выше). Эти управленческие функции включают в себя достаточно разнородные элементы. Однако у них есть общий стержень - это обеспечение эффективного использования всех поступающих в систему образования ресурсов - финансовых, кадровых, информационных, материальных и др. Вспомогательные (обеспечивающие) функции управления могут быть структурированы в логике ресурсного обеспечения образовательных систем: мотивационное, кадровое, научно- методическое, финансовое, материально-техническое, организационное, нормативно-правовое, информационное обеспечение. Существенным является именно то, что эти функции - вспомогательные. Финансовое обеспечение - для качества, доступности и эффективности образования; материально-техническое обеспечение - для качества, эффективности, доступности и т.д. Превращение этих функций в самоцель, - что нередко бывает в нынешних моделях управления образованием - ведет к стагнации образовательных систем, создает условия для развития коррупции, ведет к неэффективному расходу ресурсов. Так, например, в былые годы зарплата учителям повышалась неоднократно, но это никак не сказывалось на качестве образования. Далее, при модернизации моделей управления образованием необходимо перейти к решению следующего комплекса задач управления Рис. 1. Управленческий цикл (комплекс задач управления) (курсивом выделены функции управления) Мониторинг и анализ текущего состояния образовательной системы (ОС) необходим для получения той «точки отсчета», относительно которой будет оцениваться развитие ОС с учетом управляющих воздействий или без таковых. Сравнение текущего состояния ОС с теми представлениями, которые отражают ее «идеальное состояние», позволяют в первом приближении оценивать текущую эффективность ее функционирования. Прогноз развития ОС, проводимый без учета управляющих воздействий, позволяет судить о том, какова будет динамика поведения ОС, и насколько она будет удаляться или приближаться к «идеальному состоянию», если не предпринимать никаких дополнительных мер. Целеполагание подразумевает формулировку общих целей развития, а также критериев эффективности, отражающих соответствие настоящего и/или будущего состояния ОС целям ее развития. На этапе планирования (в узком смысле) осуществляется определение набора конкретных задач - действий, мероприятий и т.д., которые позволяют достичь или максимально приблизиться к поставленным целям в существующих или прогнозируемых условиях. Определенный в результате планирования набор мероприятий требует, помимо распределения функций между участниками системы, во-первых, соответствующего обеспечения ресурсами, включая мотивационные, финансовые, кадровые, информационные и другие ресурсы, что является одной из основных обеспечивающих функций управления развитием ОС. Во-вторых, естественно, необходима мотивация (стимулирование) персонала, задействованного в реализации запланированных мероприятий. Контроль за развитием ОС (носящий сегодня в основном констатирующий и лишь иногда упреждающий характер) заключается в постоянном мониторинге за изменениями ОС, вызванными действиями управляемых субъектов, предпринимаемых в соответствии с планом, а также в выявлении отклонений от плана. Так как развитие ОС является непрерывным (во времени) процессом, то по мере поступления новой информации (получаемой в результате осуществления функции контроля) о ходе решения задач развития может потребоваться внесение корректирующих воздействий, что составляет суть оперативного управления. По мере завершения каждого из запланированных этапов развития ОС, включая в том числе (и в первую очередь) весь горизонт планирования, для успешного осуществления следующих этапов необходим анализ произведенных изменений, обобщение опыта развития, который должен использоваться при разработке стратегии и тактики дальнейшего управления ОС. Перечисленные этапы (соответствующие основным функциям управления - планирование, организация, стимулирование и контроль - см. Рис. 12 ниже) могут повторяться, образуя управленческий цикл - см. Рис. 1; также возможен временный возврат к предыдущим этапам и их корректировка (см. пунктирные стрелки на Рис. 1). Современное управление руководствуется несколькими основополагающими принципами. Наиболее существенные из них таковы: принцип органической взаимообусловленности и целостности субъекта и объекта управления. Управление как процесс целенаправленного и организующего воздействия субъекта (управляющей подсистемы) на объект (коллектив, организация, техническая система, информация и т.п.) должно составлять единую комплексную систему, имеющую одну цель, связь с внешней средой, обратную связь с внешней средой, обратную связь от цели к действию, направленному на ее достижение; принцип государственной законности системы управления организацией (фирмой, учреждением). Суть его такова: организационно-правовая форма фирмы должна отвечать требованиям и нормам государственного законодательства; принцип обеспечения внутренней правовой регламентации создания, функционирования и развития фирмы (организации, учреждения и т.п.). Вся деятельность организации должна осуществляться в соответствии с требованиями внутреннего устава (учредительного договора), содержание которого должно отвечать законодательству страны и проходить регистрацию в Министерстве юстиции; принцип единства специализации и унификации процессов управления. Специализация повышает его эффективность. Поскольку это не всегда можно использовать из-за низкой повторяемости управленческих процессов, специализация должна дополняться универсализацией управления, выработкой общих методов; принцип многовариантности управленческих решений. Он диктуется необходимостью осуществлять выбор одного рационального и эффективного решения из множества возможных, в том числе и альтернативных решений по выполнению функций системы и достижению ею поставленной цели; принцип обеспечения устойчивости системы по отношению к внешней среде. Устойчивость и стабильность управленческой системы определяется качеством стратегического управления и оперативного регулирования, приводящего к лучшей приспособляемости системы (организации) к изменениям во внешней среде, в том числе и к неблагоприятным; принцип мобильности процесса управления. Наряду с устойчивостью управление должно быть мобильным, т.е. быстро и без особых трудностей приспосабливаться к изменению внутренней среды организации (фирмы) и внешней среды — потребителей товаров и услуг, конъюнктуры рынка, к научно-техническим изменениям; Знаменитый французский специалист в области теории управления А. Файоль отмечал, что дело не в недостатке или избытке принципов, а в том, что надо уметь ими оперировать. «Без принципов, — утверждал он, — мы во тьме, в хаосе; без опыта и меры, даже с наилучшими принципами, мы тоже в трудном положении. Принцип — это маяк, помогающий ориентироваться: служить он может только тем, кто знает путь в порт». А знать сущность принципов можно только на основе изучения теории, в том числе и социологии управления, которая оставляет широкое поле для творческой инициативы и самодеятельности руководителей в процессе осуществления ими управленческой деятельности. 6. НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В УПРАВЛЕНИИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМИ СИСТЕМАМИ 6.1. Общеобразовательная организация как юридическое лицо Определение юридического лица дано в п. 1 ст. 48 ГК РФ: Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс и (или) смету. Кроме указанных данной статье признаков юридического лица, ГК РФ содержит дополнительные требования к юридическим лицам, с учетом которых основными признаками юридического лица являются: • Наличие обособленного имущества, принадлежащего организации на основании вещного права (например, для учреждений таким правом является право оперативного управления); • Самостоятельная ответственность по своим обязательствам (иными словами по обязательствам юридического лица отвечает непосредственно оно само, а не его учредители, однако есть и исключения, например, субсидиарная ответственность учредителя учреждения); • Участие в гражданском обороте и выступление в суде от своего имени (именно поэтому юридическое лицо должно иметь наименование и действовать под ним); • Обязательная государственная регистрация (внесение в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ); • Наличие учредительных документов (в большинстве случаев это устав, однако, например, если учредителей несколько, то кроме устава учредительным документом является учредительный договор); В соответствии с п. 18 ст. 2 Федерального закона № 273-ФЗ образовательная организация - некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. В этой связи необходимым является рассмотрение деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации. П. 1 ст. 50 ГК РФ выделяет два признака такого деления: • Цель деятельности; • Распределение полученной прибыли между участниками (учредителями). Исходя из этих признаков: Коммерческая организация – юридическое лицо, преследующее извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и распределяющее полученную прибыль между участниками. Некоммерческая организация – юридическое лицо, не имеющее извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющее полученную прибыль между участниками. Приведенное выше деление является ключевой классификацией юридических лиц в российском гражданском праве и имеет важное значение. Исходя из статьи 49 Гражданского кодекса, некоммерческие юридические лица могут иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в их учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Это означает, что, по общему правилу, некоммерческое юридическое лицо (любой организационно-правовой формы, включая учреждение) может заниматься только тем, что соответствует целям деятельности некоммерческой организации, зафиксированным в ее уставе. Организационно-правовые формы образовательных организаций Следует отметить, что ГК РФ не дает определения понятия «организационно-правовая форма», кроме этого вместо данного термина он использует являющийся синонимом термин «форма», которому, впрочем, тоже не дает определения. Пожалуй, единственное нормативное определение рассматриваемого понятия дается во Введении к Общероссийскому классификатору организационно-правовых форм, утвержденному приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 16 октября 2012 г. № 505-ст: Под организационно-правовой формой организации понимается способ закрепления (формирования) и использования организацией имущества и вытекающие из этого ее правовое положение и цели предпринимательской деятельности. Несмотря на то, что данное определение, по сути, не является обязательным его можно использовать в практической деятельности. ГК РФ перечисляет следующие виды (организационно-правовые формы) некоммерческих организаций: потребительские кооперативы; общественные или религиозные организации (объединения); учреждения; благотворительные и иные фонды; ассоциации (союзы). а также другие формы, предусмотренные законом. Иначе говоря, в отличие от коммерческих организаций перечень некоммерческих организаций является открытым и в случае принятие соответствующего закона может быть дополнен иными формами. Перечень некоммерческих организаций, указанных в ГК РФ, дополняется Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Также существует целый ряд Федеральных законов, предусматривающих возможность создания некоммерческих организаций в различных организационно-правовых формах. Так, например, согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 29 ноября 2007 г. № 286-ФЗ «О взаимном страховании» в целях взаимного страхования создается основанная на членстве некоммерческая организация в форме общества взаимного страхования. П. 18 ст. 2 Федерального закона № 273-ФЗ не содержит прямых ограничений по формам некоммерческих организаций, в которых может быть создана образовательная организация. Тем не менее, данный пункт содержит важное условие о том, что такая организация должна иметь в качестве основного вида деятельности образовательную деятельность в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. Таким образом, общество взаимного страхования не может быть образовательной организацией, поскольку основной его целью и, соответственно, основным видом деятельности будет являться взаимное страхование. Приведем другой пример, в соответствии с п. 1 ст. 118 ГК РФ фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Если в качестве основного вида деятельности в уставе фонда указана образовательная деятельность, то фонд может считаться образовательной организацией. Если же, указаны в качестве основных, например, благотворительные цели, то нет. Есть еще одно ограничение по выбору организационно-правовой формы для образовательных организаций. Так, ч. 4. ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает за муниципальными образованиями право создавать из возможного перечня некоммерческих организаций лишь муниципальные учреждения. Отсутствие ведения образовательной деятельности в качестве основного вида деятельности, однако, не означает, что указанные в примерах выше юридические лица не имеют права заниматься образовательной деятельностью вообще. При условии получения ими соответствующей лицензии они получат такое право. Федеральный закон № 273-ФЗ относит такие организации к организациям, осуществляющим обучение. Согласно п. 19 ст. 2 данного закона организация, осуществляющее обучение - юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности. Примечательно, что к данным организациям могут относиться не только некоммерческие организации, но и юридические лица любых организационно-правовых форм, поскольку не указано иное. Вместе с тем, ст. 31 Федерального закона № 273-ФЗ установлен ряд ограничений для программ, по которым могут осуществлять образовательную деятельность такие организации. Любое юридическое лицо может реализовывать лишь программы профессионального обучения, образовательные программы дошкольного образования и дополнительные образовательные программы. Правосубъектность образовательной организации Правосубъектность в самом общем плане это способность выступать в качестве субъекта правоотношений. Правосубъектность не является характеристикой только образовательных организаций, а присуща всем субъектам, как гражданам, так и организациям. В юридической науке правосубъектность представляет собой совокупность правоспособности, дееспособности и деликтоспособности. Правоспособность является важнейшей характеристикой образовательной организации как субъекта права и представляет собой возможность иметь права и нести соответствующие обязанности. Однако в данном случае это лишь пассивное обладание. Смысл обладания каким-либо правом состоит в том, чтобы данное право реализовывать. Способность своими действиями приобретать права и осуществлять их, создавать обязанности и исполнять их называется дееспособностью. Применительно к деятельности юридических лиц, как правило, правоспособность и дееспособность объединены, то есть правоспособность и дееспособность возникают и прекращаются одновременно. В отличие от граждан (физических лиц), которые, например, могут обладать правами (правоспособностью) с рождения, однако до достижения определенного возраста не могут самостоятельно их реализовывать, иначе говоря, не обладают полной дееспособностью. Правоспособность юридического лица может быть общей и специальной. Под общей правосопособностью признаются возможность приобретать и осуществлять любые права, за исключением тех, для приобретения которых требуется специальное разрешение. Например, согласно ч. 1 ст. 91 Федерального закона № 273-ФЗ образовательная деятельность подлежит лицензированию. Соответственно, право на занятие образовательной деятельностью возникает у организации только с момента получения соответствующей лицензии. Следует отметить, что в отличие от коммерческих организаций, которые обладают общей правоспособностью, учреждения изначально обладают специальной (целевой) правоспособностью. Цель создания учреждения, таким образом, играет важную роль для определения направлений и видов деятельности, которыми оно вправе заниматься. Такими целями создания в соответствии с п. 1 ст. 120 ГК РФ выступают осуществление управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Кроме того, правоспособность некоммерческой организации ограничена целями ее деятельности на основании статьи 49 ГК РФ. «Юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности». В этой связи перечень целей деятельности рекомендуется формулировать в уставе максимально широко. В него целесообразно включать не только цели деятельности в сфере образования, но и в сфере культуры, охраны здоровья, организации отдыха и иных. Целесообразно проверить соответствие перечня целей деятельности организации и перечня закрепленных в уставе видов деятельности данной организации, с учетом, что перечень видов деятельности должен соответствовать перечню целей. Любая образовательная организация является участником множества различных правоотношений. В отношениях со своими работниками она выступает в качестве работодателя и является субъектом трудовых отношений. Платя налоги, становится налогоплательщиком и субъектом налоговых отношений. Можно продолжать приводить примеры. Однако важным здесь является то, что правой статус, или набор соответствующих прав и обязанностей, образовательной организации в каждом из этих случаев является различным. Образовательная организация является не только участником образовательных отношений, но и гражданских, трудовых, административных, налоговых и многих других. Таким образом, применительно к образовательной организации можно говорить о множественности правовых статусов, которые зависят от отношений участником которых она является. Если правоспособность – это способность иметь права и нести обязанности, а дееспособность – это способность своими действиями приобретать права и осуществлять их, создавать обязанности и исполнять их, то деликтоспособность – это способность нести юридическую ответственность за свои действия или бездействия. В отличие от граждан, деликтоспособность которых зависит от их возраста, юридическое лицо является деликтоспособным с момента его государственной регистрации. Если граждане (физических лиц) могут непосредственно приобретать права и нести обязанности, то юридические лица могут это делать лишь через свои органы или представителей. Согласно п. 1 ст. 53 ГК РФ юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Иначе говоря, юридическое лицо не может непосредственно, например, заключить какой-либо договор. Оно может сделать это только через свои уполномоченные органы, определенные в его уставе. Следует отметить, что орган юридического лица может быть не только коллективный субъект, но и единоличный. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 26 Федерального закона № 273-ФЗ единоличным исполнительным органом образовательной организации является руководитель образовательной организации (ректор, директор, заведующий, начальник или иной руководитель), который осуществляет текущее руководство деятельностью образовательной организации. Соответственно, любой договор, заключаемый учреждением, заключается им в лице именно этого органа. Лица, уполномоченные уставом действовать от имени организации, действуют от ее имени без доверенности. Данные о таких лицах подлежат государственной регистрации. Согласно пп. «л» п. 1 ст. 5 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» в едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ), в том числе, содержится фамилия, имя, отчество и должность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени юридического лица, а также паспортные данные такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в соответствии с законодательством РФ, и идентификационный номер налогоплательщика при его наличии. Иначе говоря, наименование органа, уполномоченного действовать от имени юридического лица можно узнать из устава. Эту же информацию, а также персональные данные этого лица можно узнать из ЕГРЮЛ в разделе «сведения о лицах, имеющих право без доверенности действовать от имени юридического лица». Всем иным лицам, которым по тем или иным причинам может понадобиться действовать от имени юридического лица или представлять его интересы, например, в органах власти, суде и т.д. необходима доверенность. Согласно п. 5 ст. 185 ГК РФ доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это его учредительными документами, с приложением печати этой организации. Также следует отметить, что в силу требований п. 1 ст. 186 ГК РФ в доверенности обязательно должна быть указана дата ее совершения (выдачи), поскольку в противном случае она считается ничтожной. Срок действия доверенности не может превышать трех лет. Если срок в доверенности не указан, она сохраняет силу в течение года со дня ее совершения. Особенности правового статуса государственных (муниципальных) учреждений Абсолютное большинство общеобразовательных организаций в настоящее время являются государственными или муниципальными учреждениями.  В этой связи необходимо отдельно рассмотреть особенности правового положения (статуса) государственных (муниципальных) учреждений. Действующим законодательством предусматриваются значительные особенности правового статуса государственных и муниципальных учреждений в зависимости от их типа. В соответствии с п. 2 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные. Следует обратить внимание на то, что образовательные учреждения будут иметь «двойную» типологию: как учреждение и как образовательная организация. Например, название образовательной организации может выглядеть так: Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение «Лицей «Школа знаний», где «муниципальное» - указание на учредителя (собственника имущества) учреждения; «учреждение» - указание на организационно-правовую форму; «бюджетное» - указание на тип государственного (муниципального) учреждения; «общеобразовательное» - указание на тип образовательной организации; «Лицей «Школа знаний» - специальное наименование, указывающее на особенности осуществляемой образовательной деятельности. При этом типология образовательных организаций построена на принципах определения таких образовательных программ, реализация которых относится к основным целям их деятельности. При этом также разрешено реализовать некоторые образовательные программы, которые не относятся к основным целям деятельности учреждения.  Типы образовательных организаций, виды образовательных программ, которые они реализуют в качестве основных целей своей деятельности, а также виды образовательных программ, которые им разрешено реализовать, но которые не относятся к основным целям их деятельности, закреплены в статье 23 Федерального закона № 273-ФЗ. У государственных же и муниципальных учреждений выделяются также основные виды деятельности (по которым может быть выдано государственное или муниципальное задание), и иные виды деятельности. Бюджетное и гражданское законодательство оперирует понятиями основных и не основных видов деятельности. Согласно части третьей статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ, государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета). Часть 3 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» устанавливает, что государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Аналогичная норма для автономных учреждений установлена в части 2 статьи 4Федерального закона «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ. Законодатель различает термины «основной вид деятельности» и «основная цель деятельности». В этой связи представляется, что основные цели деятельности определены законодательством об образовании. Основные же виды деятельности устанавливаются учредителем в уставе с целью формирования государственных (муниципальных) заданий. Представляется также, что реализация образовательных программ и иных услуг, предусмотренных для конкретного типа образовательных организаций в качестве основной цели их деятельности, должна быть в любом случае включена в состав основных видов их деятельности. Однако, реализация образовательных программ, которые не отнесены к основным целям деятельности образовательной учреждения, вполне может выступать в качестве основного вида деятельности учреждения.  Одной из важнейших черт, определяющих правосубъектность учреждений, является то, что они относятся к некоммерческим организациям, на что прямо указывает п. 1 ст. 120 ГК РФ. Как уже отмечалось, некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Так как для учреждений наличие участников в гражданско-правовом понимании данного термина нехарактерно, то, таким образом, существенным следствием из того, что учреждение является некоммерческой организацией, становятся цели создания и деятельности учреждения. Точнее, запрет на извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Так, п. 1 ст. 120 ГК РФ отмечает, что учреждение создается для осуществления управленческих,  социально-культурных и иных функций некоммерческого характера, определяя тем самым, что основные цели деятельности учреждения не могут быть связаны с извлечением прибыли. Однако это не означает, что учреждениям запрещено в связи с этим заниматься приносящей доход деятельностью вообще. Так, например, Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», закрепляя в ч. 1 ст. 2, что автономное учреждение является некоммерческой организацией, в ч. 7 ст. 4 указывает, что оно вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (уставе). Аналогичные положения применительно к бюджетным учреждениям содержатся в абз. 2 п. 4 ст. 9.2 Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Таким образом, можно констатировать, что приносящая доход деятельность разрешена учреждениям при соблюдении двух условий: во-первых, виды такой деятельности должны быть указаны в уставе; во-вторых, такая деятельность должна носить дополнительный характер и служить достижению основной некоммерческой цели деятельности учреждения. Еще одной отличительной особенностью учреждений является характер их прав на свое имущество. В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 120 ГК РФ права учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением, определяются в соответствии со статьей 296 ГК РФ. Данная статья называется «Право оперативного управления», а указанное право относится к ограниченным вещным правам. Следует отметить, что принадлежность имущества учреждению на праве, отличном от права собственности, является его отличительной характеристикой среди всех юридических лиц. Не менее характерной чертой учреждений является их ответственность по своим обязательствам. Только у казенных предприятий и учреждений (частных и казенных) субсидиарную ответственность по их обязательствам несет собственник имущества данных юридических лиц. Вместе с тем, собственник имущества бюджетных и автономных учреждений ответственности по их обязательствам не несет, однако у данных типов учреждений не может быть обращено взыскание на ряд категорий их имущества. Сравнительная характеристика гражданско-правовой ответственности учреждений приведена в Таблице. Таблица. Сравнение гражданско-правовой ответственности учреждений разных типов Параметр сравнения Тип учреждения Казенное (КУ) Бюджетное (БУ) Автономное (АУ) Наличие субсидиарной ответственности учредителя Да Нет Нет Имущество учреждения, на которое не может быть обращено взыскание Все, за исключением находящихся в его распоряжении денежных средств Особо ценное движимое имущество, закрепленное за БУ собственником этого имущества или приобретенное БУ за счет выделенных собственником имущества БУ средств, а также недвижимое имущество (независимо от источника его приобретения) Недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленные за АУ собственником этого имущества или приобретенные АУ за счет выделенных таким собственником средств. Типы образовательных организаций В отличие от ранее действовавшего Закона РФ «Об образовании», который устанавливал достаточно сложную типологию образовательных организаций, включавшую в себя как их типы, так и виды, Федеральный закон № 273-ФЗ в ст. 23 предусматривает деление образовательных организаций только на типы в соответствии с образовательными программами, реализация которых является основной целью их деятельности. Кроме этого, Федеральный закон № 273-ФЗ не предусматривает специального регулирования для отдельных групп (видов) образовательных организаций в рамках выделенных им типов, а также принятия типовых положений. Вместе с тем, это не означает, что какие-либо организации внутри типа не могут иметь свои особенности или особые условия реализации образовательных программ. Данный закон это допускает, однако не устанавливает особых правил для образовательных организаций, например, реализующих общеобразовательные программы с использованием культурно-исторических традиций российского казачества. Особенности осуществляемой образовательной деятельности, а также дополнительно осуществляемые функции, связанные с предоставлением образовательных услуг могут быть отражены и в названии образовательной организации. Согласно ч. 6 ст. 23 Федерального закона № 273-ФЗ в наименовании образовательной организации могут использоваться наименования, указывающие на особенности осуществляемой образовательной деятельности (уровень и направленность образовательных программ, интеграция различных видов образовательных программ, содержание образовательной программы, специальные условия их реализации и (или) особые образовательные потребности обучающихся), а также дополнительно осуществляемые функции, связанные с предоставлением образования (содержание, лечение, реабилитация, коррекция, психолого-педагогическая поддержка, интернат, научно-исследовательская, технологическая деятельность и иные функции). Всего рассматриваемым Федеральным законом предусмотрено 6 типов образовательных организаций: 4 типа образовательных организаций, реализующих основные образовательные программы, и 2 – реализующих дополнительные образовательные программы (части 2-3 ст. 23). Типами образовательных организаций, реализующих основные образовательные программы, являются: 1. дошкольная образовательная организация - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми; 2. общеобразовательная организация - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования; 3. профессиональная образовательная организация - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального образования; 4. образовательная организация высшего образования - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования и научную деятельность. Типами образовательных организаций, реализующих дополнительные образовательные программы, являются: • организация дополнительного образования - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам; • организация дополнительного профессионального образования - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам. Кроме этого, части 2 и 3 данной статьи предоставляют указанным выше организациям, как реализующим основные, так и дополнительные образовательные программы, право на осуществление образовательной деятельности по образовательным программам, реализация которых не является основной целью их деятельности. Данные организации вправе реализовывать дополнительно следующие программы: дошкольные образовательные организации - дополнительные общеразвивающие программы; общеобразовательные организации - образовательные программы дошкольного образования, дополнительные общеобразовательные программы, программы профессионального обучения; профессиональные образовательные организации - основные общеобразовательные программы, программы профессионального обучения, дополнительные общеобразовательные программы, дополнительные профессиональные программы; образовательные организации высшего образования - основные общеобразовательные программы, образовательные программы среднего профессионального образования, программы профессионального обучения, дополнительные общеобразовательные программы, дополнительные профессиональные программы; организации дополнительного образования - образовательные программы дошкольного образования, программы профессионального обучения; организации дополнительного профессионального образования - программы подготовки научно-педагогических кадров, программы ординатуры, дополнительные общеобразовательные программы, программы профессионального обучения.  Таким образом, типология образовательных организаций существенным образом сокращается. Все разнообразные виды общеобразовательных организаций (лицеи, гимназии, школы, коррекционные школы, школы-детские сады и т.п.), которые выделялись ранее, теперь являются общеобразовательными организациями. Их правовой статус идентичен, пределы правоспособности определяются схожим образом. Вместе с тем, они вправе сохранить в своем наименовании указание на ранее имевшийся вид учреждения, т.е., фактически, сделать указание в наименовании на особенности организации и осуществления образовательной деятельности в данной конкретной образовательной организации. Устав и локальные акты образовательной организации Локальный акт – это основанный на нормах законодательства правовой документ (акт), принятый в установленном порядке компетентным органом управления организации, и регулирующий внутриорганизационные отношения. Локальные акты обладают следующими признаками: 1) Локальный акт - официальный правовой документ образовательной организации. 2) Содержит необходимые реквизиты:  наименование, которое отражает форму и его краткое содержание; дата и место издания; порядковый (регистрационный) номер; подпись уполномоченного должностного лица; в необходимых случаях визы согласования и печать организации. 3) Основан на законодательстве в широком смысле слова. 4) Принимается компетентным (уполномоченным) органом управления. 5) Внутренний документ, действующий только в пределах организации. Локальные акты не должны противоречить действующему законодательству, а также ухудшать положение субъектов, на которых распространяется их действие, по сравнению с установленным законодательством. Ч. 4 ст. 30 Федерального закона № 273-ФЗ прямо предусматривает, что нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение обучающихся или работников образовательной организации по сравнению с установленным законодательством об образовании, трудовым законодательством положением либо принятые с нарушением установленного порядка, не применяются и подлежат отмене образовательной организацией. Выделяются нормативные локальные акты и ненормативные (индивидуальные, распорядительные) локальные акты. Сравнение нормативных и ненормативных локальных актов приведено в Таблице 4. Таблица 4. Сравнение нормативных и ненормативных локальных актов Вид локального акта Нормативный Ненормативный Характерные особенности 1)      содержит общеобязательные правила поведения для всех или некоторых субъектов организации; 2)      рассчитан на неоднократное применение. 1)      юридически оформляет конкретное решение администрации организации; 2)      применяется однократно. Примеры: Устав, Правила внутреннего трудового распорядка Приказ о приеме на работу, о предоставлении отпуска, увольнении, командировке и т.д.   Нормативные локальные акты могут издаваться в различных формах. Наиболее часто встречающимися, кроме устава, являются: Положение устанавливает правовой статус органа управления организации, структурного подразделения либо порядок реализации организацией какого-либо из своих правомочий. Инструкция устанавливает порядок, способ осуществления той или иной функции, ведения какой-либо деятельности. Правила регламентирует организационные, дисциплинарные, хозяйственные и иные специальные стороны деятельности организации, участников внутриорганизационных отношений. В соответствии с ч. 1 ст. 25 Федерального закона № 273-ФЗ  образовательная организация действует на основании устава, который является основным нормативным локальным актом образовательной организации. Согласно п. 2 ст. 52 ГК РФ в учредительных документах юридического лица, к которым относится устав,  должны определяться наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. В учредительных документах некоммерческих организаций должны быть определены предмет и цели деятельности юридического лица. Ч. 2 ст. 25 Федерального закона № 273-ФЗ определяет, что в уставе образовательной организации должна содержаться наряду с информацией, предусмотренной законодательством РФ, следующая информация: 1)  тип образовательной организации; 2)  учредитель или учредители образовательной организации; 3) виды реализуемых образовательных программ с указанием уровня образования и (или) направленности; 4) структура и компетенция органов управления образовательной организацией, порядок их формирования и сроки полномочий. В дополнение к данному перечню п. 3 ст. 14  Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусматривает, что в учредительных документах некоммерческой организации должны определяться: • наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму, • место нахождения некоммерческой организации, порядок управления деятельностью, • предмет и цели деятельности, • сведения о филиалах и представительствах, • источники формирования имущества некоммерческой организации, • порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой организации, • порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации. Устав бюджетного или казенного учреждения также должен содержать: • наименование учреждения, • указание на тип учреждения, • сведения о собственнике его имущества, • исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетное или казенное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, • указания о структуре, компетенции органов управления учреждения, порядке их формирования, сроках полномочий и порядке деятельности таких органов. Указанные выше требования к обязательному содержанию устава не являются исчерпывающими. Дополнительные требования к содержанию устава зависят от организационно-правовой формы образовательной организации. Законодательство РФ не содержит запретов на включение в устав образовательной организации каких-либо положений, не предусмотренных обязательным перечнем содержания устава. Это означает, что в случае необходимости устав может дополнительно содержать любые положения, не противоречащие действующему законодательству РФ. Существенно изменились требования и к принятию устава образовательной организации. Ранее в соответствии с п. 2 ст. 13 Закона РФ «Об образовании» устав гражданского образовательного учреждения в части, не урегулированной законодательством РФ, разрабатывался и принимается образовательным учреждением и утверждался его учредителем, то есть требовалось предварительное принятие устава высшим коллегиальным органом образовательной организации. На практике в ряде случаев это приводило к значительному затягиванию принятий изменений в устав, поскольку не редки были случаи, когда учредитель не соглашался с принятыми изменениями, а высший коллегиальный орган не соглашался с предлагаемыми учредителем редакциями. Кроме этого, на законодательном уровне неурегулированной оставалась ситуация с созданием новой образовательной организации, когда органы управления еще не сформированы, а организация может начать свое существование как юридическое лицо только после регистрации устава в уполномоченных органах. Новый Федеральный закон № 273-ФЗ (ч. 1 ст. 25) закрепляет, что образовательная организация действует на основании устава, утвержденного в порядке, установленном законодательством РФ. Общие правила по утверждению устава юридического лица содержатся в п. 1 ст. 52 ГК РФ, согласно которому устав утверждается его учредителями (участниками). Термин «участник» характерен для коммерческих организаций: хозяйственных товариществ и обществ. Поскольку согласно ч. 1 ст. 22 Федерального закона № 273-ФЗ образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций, то единственным субъектом, который может утверждать устав общеобразовательной организации является учредитель для государственных и муниципальных организаций и учредитель или учредители для частных образовательных организаций общего образования. При этом, Федеральный закон № 273-ФЗ не предусматривает особого порядка разработки, принятия и утверждения устава, что вполне оправданно в условиях сокращения обязательных требований к содержанию устава и возможности урегулировать вопросы организации образовательной деятельности локальными нормативными актами общеобразовательной организации, принимаемыми ей самостоятельно. Аналогично особая процедура принятия устава не предусматривается и для автономных учреждений. Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» учредительным документом автономного учреждения является устав, утверждаемый его учредителем. Однако ч. 1.1 ст. 14 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» установлены некоторые особенности утверждения устава бюджетных и казенных учреждений. Данная норма предусматривает, что утверждение устава бюджетного или казенного учреждения осуществляется в порядке, установленном: 1) Правительством РФ  - в отношении федеральных бюджетных или казенных учреждений; 2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - в отношении бюджетных или казенных учреждений субъекта РФ; 3) местной администрацией муниципального образования - в отношении муниципальных бюджетных или казенных учреждений. Таким образом, указанными актами могут быть установлены некоторые особенности утверждения устава учреждений данных типов. В образовательной организации могут сложиться различные механизмы взаимодействия органов управления образовательной организацией в связи с принятием локальных  нормативных актов, в зависимости от той или иной системы построения управления образовательной организацией. Порядок принятия локальных актов необходимо зафиксировать в уставе, продумав вопрос, какая модель является наиболее актуальной для конкретной образовательной организации. Отметим, что для различных локальных нормативных актов могут быть предусмотрены различные модели их принятия. Основными моделями могут выступать: • Руководитель без чьего-либо участия. Обеспечивает управляемость, при этом полная ответственность ложится на руководителя. • Руководитель с учетом мнения иного коллегиального органа управления. Практически совпадает с первым вариантом, но дольше, т.к. требуется запрос мнения, однако текст локального нормативного акта может стать качественнее за счет учета позиций иных квалифицированных лиц. • Руководитель по согласованию с иным коллегиальным органом управления. Потребуется согласование позиций двух органов, которые должны прийти к взаимоприемлемому решению. • Коллегиальный орган управления по согласованию с руководителем. Во многом совпадает с третьим вариантом, но формально локальный нормативный акт утверждается коллегиальным органом управления, следовательно, вопросы по его содержанию возникают к коллегиальному органу управления. • Коллегиальный орган управления с учетом мнения руководителя. Ответственность за локальный нормативный акт лежит на коллегиальном органе управления, получить и рассмотреть мнение руководителя обязательно, однако оно не имеет решающего значения. Управление децентрализуется, однако и ответственность за решения распределяется между разными органами. • Коллегиальный орган управления без чьего-либо участия. Аналогично пятому варианту, только учет мнения руководителя становится не обязателен, т.е. его позиция по вопросу проекта может вообще не рассматриваться. 6.2. Учредитель образовательной организации. Контроль над деятельностью общеобразовательных организаций Права и обязанности учредителя образовательной организации Права и обязанности учредителя не имеют единого содержания для всех юридических лиц и значительно зависят от организационно-правовой формы организации. Более того, правовой статус учредителя применительно к различным видам организаций внутри одной организационно-правовой формы также может иметь существенные особенности. Рассмотрим для примера правовой статус учредителя учреждения как наиболее распространенной организационно-правовой формы юридического лица, в форме которой создается большинство образовательных организаций. Учредителем государственных и муниципальных учреждений является то или иное публичное правовое образование (например, регион, муниципалитет). При этом функции и полномочия учредителя возлагаются на конкретный государственный или муниципальный орган. В качестве такого может выступать, например, орган управления образованием, или орган управления несколькими социальными сферами, включая образование, или орган по управлению имуществом.  Единый перечень прав и обязанностей учредителя учреждения для всех типов и видов учреждений также отсутствует. Вместе с тем, есть ряд вопросов, относящихся к компетенции учредителя, общий для всех учреждений. Однако и эти вопросы имеют особенности, зависящие от типа и вида учреждения. Степень контроля учредителя за деятельностью учреждения достаточно высока, и она зависит от ряда ключевых полномочий, принадлежащих учредителю. Одним из важнейших полномочий учредителя в отношении подведомственного учреждения является полномочие принимать решения о реорганизации, ликвидации, смене типа учреждения. Пожалуй, важнейшим правом учредителя, не зависящим от типа и вида учреждения, является право, предусмотренное п. 2 ст. 278 ТК РФ на принятие решения о прекращении трудового договора с руководителем учреждения «в связи с принятием уполномоченным органом решения», то есть без каких-либо объективных обоснований причин расторжения трудового договора. Учредитель в любой момент, при условии соблюдения гарантий, установленных трудовым законодательством (выплата соответствующей компенсации) вправе сменить руководителя образовательного учреждения, что обеспечивает возможность оказывать непосредственное влияние на принципы управления учреждением. Существенной особенностью учреждений является то, что они не являются собственниками закрепленного за ними имущества. В связи с этим учредитель как собственник обладает рядом полномочий: санкционировать сделки с имуществом учреждения, вправе изъять неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и т.д. За исключением автономного учреждения, детально описанная компетенция учредителя иных типов и видов учреждений в действующем законодательстве отсутствует. Информацию об этом следует искать в уставе учреждения. Вместе с тем, Федеральный закон № 273-ФЗ предусматривает ряд прав и обязанностей учредителя образовательной организации, важнейшие из которых приведены в Таблице . Таблица. Права и обязанности учредителя образовательной организации Ссылка на норму Федерального закона № 273-ФЗ Права и обязанности учредителя образовательной организации П. 3 ч. 3 ст. 28 Право на получение ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчета о результатах самообследования П. 7 ч. 3 ст. 28 Право на согласование программы развития образовательной организации Ч. 9 ст. 34 Обязанность по обеспечению перевода совершеннолетних обучающихся с их согласия и несовершеннолетних обучающихся с согласия их родителей (законных представителей) в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по образовательным программам соответствующих уровня и направленности в случае невозможности продолжения образовательной деятельности организации и в других случаях Ч. 2 ст. 40 Обязанность по организации бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями Пункты 1-2 ч. 1 ст. 51 Право на назначение (утверждение) руководителя образовательной организации Ч. 4 ст. 51 Право на установление порядка и сроков проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя государственной или муниципальной образовательной организации Ч. 2 ст. 65 Право на установление родительской платы за присмотр и уход за ребенком и ее размера Ч. 2 ст. 65 Право снизить родительскую плату или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых учредителем случаях и порядке Ч. 8 ст. 66 Право на установление платы за содержание детей в образовательной организации с наличием интерната, взимаемой с родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, и ее размер Ч. 8 ст. 66 Право снизить указанную плату или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых учредителем случаях и порядке Ч. 1 ст. 67 Право разрешить прием детей в образовательную организацию на обучение по образовательным программам начального общего образования в более раннем или более позднем возрасте по сравнению с установленным ч. 1 ст. 67 Федерального закона № 273-ФЗ Ч. 5 ст. 77 Право на установление порядка комплектования специализированных структурных подразделений и нетиповых образовательных организаций обучающимися, проявившими выдающиеся способности и т.д.,  с учетом уровня и направленности реализуемых образовательными организациями образовательных программ, обеспечивающих развитие интеллектуальных, творческих и прикладных способностей обучающихся в образовательных организациях Как видно из таблицы , права и обязанности учредителя образовательной организации также не имеют единого содержания и зависят от ее типа и других особенностей данной организации. При этом необходимо отметить, что у учредителя есть целый ряд рычагов давления на образовательное учреждение, например, возможность в любой момент сменить руководителя учреждения, возможность сократить государственное (муниципальное) задание на следующий год, возможность при расчете занизить размер нормативных затрат на оказываемые услуги, возможность отказаться утверждать план финансово-хозяйственной деятельности и т.п. В связи с этим, у учредителя достаточно широки возможности оказывать административное давление на подведомственное учреждение, принуждая к тому или иному решению вопросов, которые, по закону, должны решаться учреждением автономно. Практика показывает, что в подобных ситуациях правовые средства решения конфликтов оказываются менее эффективными, чем политические действия учреждения – обращение к вышестоящим органам, привлечение общественности, освещение ситуации в средствах массовой информации.  Взаимодействие образовательной организации с учредителем Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, полномочия учредителя образовательной организации нормативно урегулированы фрагментарно, в связи с чем он фактически самостоятельно определяет свою компетенцию, закрепляя соответствующие полномочия в уставе организации. Кроме того, даже при реализации нормативно урегулированных полномочий учредителя зачастую остается широкое поле его усмотрения. Особенно ярко возможности учредителя проявляются в отношении государственных и муниципальных учреждений. Так: 1. Учредитель выдает бюджетным и автономным учреждениям государственное (муниципальное) задание, а также доводит финансовые средства для его выполнения в форме субсидии. Учредитель вправе по своему усмотрению принимать решения о сокращении государственного (муниципального) задания, это право формально не ограничено законом никакими рамками, реализуется полностью по усмотрению учредителя и является мощным экономическим рычагом воздействия учредителя на учреждение. 2. План финансово-хозяйственной деятельности для бюджетного учреждения утверждается учредителем данного бюджетного учреждения. Имеется возможность передать право утверждения плана самому учреждению, однако на практике такие решения являются редкими исключениями. Учредитель, оказывая в утверждении плана финансово-хозяйственной деятельности, может полностью контролировать как планируемые доходы, так и расходы учреждения. При этом план финансово-хозяйственной деятельности может быть детализирован существенно более, чем была детализована ранее существовавшая смета. Использование учредителем перечисленных полномочий в сфере финансовой деятельности, а также указанного выше права на увольнение руководителя без объяснения причин и полномочий собственника имущества позволяет в достаточно большой мере влиять на подведомственные учредителю учреждения. Указанные управленческие возможности  реализуются учредителем, в свою очередь, с целью достижения поставленных перед ним задач. Например, на уровне муниципального образования стоит задача организовать предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях. Помимо задач, закрепленных в качестве полномочий федеральным законом, перед органами управления образованием ставятся также различные политические задачи в области повышения качества образовательных услуг (например, достижение определенного охвата детей дополнительным образованием, определенного уровня средней заработной платы педагогов, что необходимо для качественного кадрового обеспечения сферы образования, и т.п). Для решения поставленных задач необходимо формирование эффективной для их решения сети образовательных учреждений (и иных организаций), а также обеспечение эффективного распределения различных видов оказываемых услуг между ними, возможность влиять на развитие сети, на качество оказываемых услуг. Законодательство дает учредителю такие возможности. Управленческие рычаги на уровне учредителя также необходимо оценивать с точки зрения формирования концепции единых отраслевых показателей эффективности, в том смысле, что показатели эффективности отрасли образования в целом должны коррелировать показателям эффективности региональных и муниципальных систем образования, которые, в свою очередь, предопределяют показатели эффективности работы конкретной образовательной организации, и далее до каждого работника. Механизмом реализации такой единой системы показателей эффективности как раз и будут выступать такие инструменты, как программные и политические решения на уровне органов управления образованием, инструмент государственного (муниципального) задания на уровне образовательной организации и инструмент эффективного контракта на уровне работника. Вместе с этим, законодательство предоставляет учредителю широкие возможности, которые могут быть использованы не только для оказания управленческого влияния на подведомственные учреждения, но и для оказания административного давления на руководителя образовательного учреждения. Новым федеральным законом к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относятся: 1) разработка и принятие правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка, иных локальных нормативных актов; 2) материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами; 3) предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчета о результатах самообследования; 4) установление штатного расписания, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации; 5) прием на работу работников, заключение с ними и расторжение трудовых договоров, если иное не установлено настоящим Федеральным законом, распределение должностных обязанностей, создание условий и организация дополнительного профессионального образования работников; 6) разработка и утверждение образовательных программ образовательной организации; 7) разработка и утверждение по согласованию с учредителем программы развития образовательной организации, если иное не установлено настоящим Федеральным законом; 8) прием обучающихся в образовательную организацию; 9) определение списка учебников в соответствии с утвержденным федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, а также учебных пособий, допущенных к использованию при реализации указанных образовательных программ такими организациями; 10) осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, установление их форм, периодичности и порядка проведения; 11) индивидуальный учет результатов освоения обучающимися образовательных программ, а также хранение в архивах информации об этих результатах на бумажных и (или) электронных носителях; 12) использование и совершенствование методов обучения и воспитания, образовательных технологий, электронного обучения; 13) проведение самообследования, обеспечение функционирования внутренней системы оценки качества образования; 14) обеспечение в образовательной организации, имеющей интернат, необходимых условий содержания обучающихся; 15) создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации; 16) создание условий для занятия обучающимися физической культурой и спортом; 17) приобретение или изготовление бланков документов об образовании и (или) о квалификации; 18) установление требований к одежде обучающихся, если иное не установлено настоящим Федеральным законом или законодательством субъектов Российской Федерации; 19) содействие деятельности общественных объединений обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, осуществляемой в образовательной организации и не запрещенной законодательством Российской Федерации; 20) организация научно-методической работы, в том числе организация и проведение научных и методических конференций, семинаров; 21) обеспечение создания и ведения официального сайта образовательной организации в сети "Интернет"; 22) иные вопросы в соответствии с законодательством Российской Федерации. Указанные вопросы НЕ должны решаться никем иным, кроме самой образовательной организации, и учредитель не имеет права требовать того или иного решения этих вопросов. Вместе с тем, реализуя свои полномочия по формированию заданий, утверждению планов финансово-хозяйственной деятельности, выбору руководителя учреждения учредитель фактически может предъявлять любые требования в рамках описанной выше компетенции образовательной организации, как законные, так и не основанные на законе, не неся реальной ответственности за незаконные требования. Возможные негативные последствия для учреждения от принятия субъективистских решений могут быть столь велики, что являются мощным стимулом для руководителя учреждения выполнить любые  требования и «пожелания» учредителя. Законодательство не устанавливает механизмов, которые не позволяли бы реализацию указанных полномочий в субъективистских интересах учредителя (включая экономию бюджетных средств, минимизацию управленческих усилий, сокращение стоящих перед органом управления образованием задач, получение нужных результатов для отчетности и т.п. причины, которые никак не связаны с качеством образования и его доступностью). Однако в действительности правовое регулирование не является единственным способом регулирования общественных отношений. Несмотря на то, что правовых рычагов воздействия на случай субъективистской реализации полномочий не предусмотрено, существуют ограничения учредителя неправового характера. Практика показывает, что в подобных ситуациях правовые средства решения конфликтов оказываются менее эффективными, чем политические действия учреждения – обращение к вышестоящим органам, привлечение общественности, освещение ситуации в средствах массовой информации.  В первую очередь, перед самим учредителем поставлены определенные задачи, и его качество работы оценивается как на более высоком уровне в рамках сферы образования, так и на соответствующем уровне центральным органом исполнительной власти, главой муниципалитета, губернатором и т.п. Соответственно, учредитель не принимает решений произвольно, перед ним стоят четкие задачи и целевые показатели, которые служат защитой для тех учреждений, которые работают эффективно, и, следовательно, работают на их достижение. Во-вторых, в Российской Федерации в течение длительного времени развивается система оценки качества образования, независимая от органов управления образованием. Все конфликты, возникающие по вопросам оптимальных управленческих решений на уровне учредителя, фактически являются спорами о понятии качества образования. Формирование четкого понимания качества образовательной услуги, существование независимых рейтингов, результатов мониторинга и иных объективных показателей качества работы конкретных учреждений позволит существенно снизить субъективность в принятии учредителем решений. На данный момент во многом правовые решения, обеспечивающие большую свободу усмотрения для учредителя, вызваны именно отсутствием единого представления о понятии качества образования и достаточно объективной независимой системы оценки такого качества, результаты которой были бы в достаточной мере авторитетны, чтобы заменить усмотрение учредителя. В этом смысле говорить о том, что учреждения полностью не имеют никаких рычагов воздействия на учредителя, не в полной мере соответствует действительности. Правовые рычаги влияния отсутствуют, однако имеются политические рычаги и логика функционирования системы управления образованием, которые могут эффективно ограничить усмотрение учредителя. В ряде вопросов новый Федеральный закон ограничивает усмотрение учредителя. Например, муниципальные органы управления образованием фактически лишены возможности свободного принятия решений о реструктуризации подведомственной сети учреждений, т.к. реорганизация или ликвидация учреждения возможны только в случае одобрения такого решения специальной, созданной на уровне региона, комиссией. Кроме того, новый Федеральный закон возлагает на учредителя определенную ответственность за результаты своей управленческой работы. Так, если в результате образовательная организация ликвидируется, либо лишилась лицензии или государственной аккредитации, именно на учредителя возложено обеспечение перевода обучающихся в аналогичные организации. Автономия образовательной организации В соответствии с ч. 1 ст. 28 Федерального закона № 273-ФЗ образовательная организация обладает автономией. Под автономией образовательной организации понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с Федеральным законом № 273-ФЗ, иными нормативными правовыми актами РФ и уставом образовательной организации. Кроме того, согласно ч. 2 указанной статьи образовательные организации свободны в определении содержания образования, выборе учебно-методического обеспечения, образовательных технологий по реализуемым ими образовательным программам. Следует отметить, что автономия не означает абсолютной свободы. С одной стороны автономия образовательной организации ограничена кругом вопросов, в которых она автономна, а с другой стороны существуют границы автономии, в том числе и нормативные. Например, образовательная организация свободна в выборе учебно-методического обеспечения. Степень автономии образовательной организации во многом зависит от уровня влияния двух факторов: степени нормативной урегулированности какого-либо института, вопроса и т.д. и степени давления на образовательную организацию со стороны внешних (учредитель, проверяющие органы и т.д.) и внутренних (трудовой коллектив, отдельные работники, обучающиеся и т.д.) факторов При этом необходимо отметить, что у учредителя есть целый ряд рычагов давления на образовательное учреждение, например, возможность в любой момент сменить руководителя учреждения, возможность сократить государственное (муниципальное) задание на следующий год, возможность при расчете занизить размер нормативных затрат на оказываемые услуги, возможность отказаться утверждать план финансово-хозяйственной деятельности и т.п. В связи с этим, у учредителя достаточно широки возможности оказывать административное давление на подведомственное учреждение, принуждая к тому или иному решению вопросов, которые, по закону, должны решаться учреждением автономно. Например, довольно часто оказывается давление на образовательное учреждение в вопросах установления штатного расписания. В случае, если возникают какие-то конфликты с обучающимися и их законными представителями, учредитель зачастую требует того или иного решения в отношении работников образовательного учреждения (например, увольнения работников). Зачастую учреждение не может реализовать возможность свободно определять список учебников и учебных пособий. В этих вопросах ряд учредителей до сих пор исходят из сложившейся советской системы управления учреждениями, когда, действительно, штатное расписание утверждалось, например, управлением образования. Повторимся, такое давление оказывается вне правового поля, и зачастую наиболее эффективными способами решения проблем являются политические.  Государственный контроль и надзор в сфере образования В управленческой теории контроль рассматривается как неотъемлемая часть управленческой деятельности, в ходе которой устанавливаются результаты выполняемых операций и проводится проверка их соответствия тем или иным заранее определенным критериям. На основе полученных результатов предпринимаются меры по корректировке осуществляемой деятельности и повышению эффективности всей системы управления. Целью осуществления любого контроля является недопущение отклонений деятельности тех или иных субъектов от определенных моделей поведения. В случае выявления отклонений деятельность должна быть приведена  в соответствие с изначально определенной моделью при помощи различных механизмов. Применительно к государственному управлению контроль представляет собой реализацию государственными органами и должностными лицами функций по выяснению (оценке) соответствия деятельности контролируемых субъектов нормам, закрепленным в нормативных правовых актах, и принятию на основании результатов оценки мер по недопущению нарушения установленных норм и привлечению виновных лиц к различным видам юридической ответственности. Следует отметить, что в целом действующее законодательство не проводит разграничение значений терминов «контроль» и «надзор», в связи с этим считаем, что эти термины выступают синонимами. Однако определенные разновидности государственного контроля (надзора) могут именоваться «контролем» (например, лицензионный контроль), другие же – «надзором» (например, надзор за соблюдением законодательства). Осуществление государственного контроля (надзора) регламентируется Федеральнымзаконом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ). Данные законодательный акт регламентирует осуществление государственного контроля (надзора) во всех сферах (кроме специально оговоренных), в том числе, и в сфере образования. Законодательное определение государственного контроля (надзора) приводится в  п. 1 ст. 2 Федерального закона № 294-ФЗ, в соответствии с которым государственный контроль (надзор) представляет собой деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Общие правила осуществления государственного контроля (надзора) одинаковы для всех его видов: контроль в сфере образования, в сфере противопожарной безопасности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т.д. Государственный контроль (надзор) в сфере образования осуществляется как федеральное полномочие и включает в себя два вида контроля (надзора) (ч. 1 ст. 93Федерального закона № 273-ФЗ):В соответствии с п. 27 ч. 4 ст. 1 Федерального закона № 294-ФЗ в отношении государственного контроля (надзора) в сфере образования особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры могут устанавливаться иными федеральными законами. В соответствии с данной общей нормой особенности организации и проведения государственного контроля (надзора) в сфере образования установлены Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». • федеральный государственный контроль качества образования; • федеральный государственный надзор в сфере образования. Таким образом, применительно к сфере образования термины контроль и надзор имеют различные значения и обозначают два специфических вида контроля (надзора) контроля качества образования и надзор за соблюдением законодательства. Согласно ст. 7 Федерального закона № 273-ФЗ в отношении общеобразовательных организаций государственный контроль (надзор) осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия (это могут быть либо самостоятельные службы по контролю, надзору либо региональные министерства, департаменты, осуществляющие также управление в сфере образования). Далее для краткости данные органы будем называть контрольными органами. Лицензионный контроль в отношении образовательных организаций (как и иные виды не входит в понятие государственного контроля (надзора) в сфере образования, а относится к деятельности по лицензированию и осуществляется в рамкам общего регулирования Федерального закона № 294-ФЗ с особенностями, установленными Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Также не включается в понятие государственного контроля (надзора) в сфере образования и иные виды государственного контроля (надзора), осуществляемые в отношении образовательных организаций (например, федеральный государственный пожарный надзор, федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор). Под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность по оценке соответствия образовательной деятельности и подготовки обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, требованиям федеральных государственных образовательных стандартов посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и устранению выявленных нарушений требований федеральных государственных образовательных стандартов. Таким образом, Федеральный закон № 273-ФЗ уточняет предмет федерального государственного контроля качества, ограничивая его деятельностью общеобразовательных организаций только по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам (это основные общеобразовательные программы). При этом, в предмет федерального государственного контроля качества не входит реализация дополнительных общеобразовательных программ или основных общеобразовательных программ дошкольного образования, поскольку согласно Федеральному закону № 273-ФЗ такие программы не подлежат государственной аккредитации. Под федеральным государственным надзором в сфере образования понимается деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность, требований законодательства об образовании посредством организации и проведения проверок органов и организаций, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений таких требований. Таким образом, федеральный государственный надзор в отношении общеобразовательных организаций представляет собой надзор за соблюдением законодательства об образовании. Данный надзор осуществляется по всей ведущейся образовательной деятельности вне зависимости от факта государственной аккредитации соответствующих образовательных программ. Любые виды государственного контроля (надзора) осуществляются посредством проведения проверок соответствующих организаций, в рамках которых их деятельность подлежит оценке на соответствие обязательным требованиям. В случае с государственным контролем (надзором) такими обязательными требованиями являются федеральные государственные образовательные стандарты (контроль качества) или законодательство РФ об образовании (надзор). Проверки делятся на документарные и выездные, плановые и внеплановые. Документарная проверка, как следует из названия, проводится путем анализа и оценки сведений, содержащихся в документах образовательной организации, и проводится по месту нахождения контрольного органа. К числу таких документов общеобразовательной организации относятся, прежде всего, локальные акты, документы распорядительного характера, а также иные документы и информация о деятельности образовательной организации, которая может быть получена, например, из содержания официального сайта школы в сети «Интернет». Если документов, имеющихся в распоряжении контрольного органа, недостаточно, то он осуществляет соответствующий запрос о предоставлении необходимых документов. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения о проведении проверки. Согласно ст. 11 Федерального закона № 294-ФЗ образовательная организация обязана направить необходимые документы в течение десяти рабочих дней со дня получения мотивированного запроса. Документы представляются в виде копий, заверенных печатью и подписью руководителя (иного должностного лица) образовательной организации. Допускается направить документы либо по почте заказным письмом с уведомлением о вручении, либо отвезти с нарочным в канцелярию контрольного органа. При передаче документов с нарочным следует получить штамп о приеме документов. Нарушение требования о предоставлении документов может повлечь за собой административную ответственность по ст. 19.7 КоАП РФ. Данная статья предусматривает ответственность в виде штрафа: для должностных лиц – от трехсот до пятисот рублей; для юридических лиц – от трех тысяч до пяти тысяч рублей. По общему правилу, если возможно осуществить проверку в документарной форме, то контрольный орган должен провести именно такую проверку без выезда в образовательную организацию, чтобы не создавать излишнего административного давления на организацию и препятствовать ее нормальной деятельности. Однако, конечно, во многих случаях затруднительно убедиться в отсутствии нарушений, имея на руках только тексты документов. Поэтому если при документарной проверке не представляется возможным удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении контрольного органа, а также, если невозможно оценить соответствие деятельности образовательной организации обязательным требованиям без выезда на место осуществления образовательной деятельности, то проводится выездная проверка. Очевидно, что такая ситуация возникает при осуществлении федерального государственного контроля качества образования, если предполагается не ограничиваться рассмотрением исключительно учебно-методической документации образовательной организации, а также при проведении лицензионного контроля.  При этом необязательно, чтобы выездной проверке обязательно предшествовала документарная. Невозможность установить соблюдение обязательных норм путем документарной проверки может следовать и из самой сути предмета проверки. Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах организации сведения (в этой части предмет совпадает с предметом документарной проверки), а также соответствие обязательным требованиям работников организации, состояние используемых организацией при осуществлении образовательной деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов обязательным требования, а также соответствие этим требованиям самой осуществляемой образовательной деятельности. Как следует из названия, выездная проверка проводится по месту нахождения (месту фактического ведения деятельности) образовательной организации. При осуществлении выездных проверок контрольный орган вправе привлекать экспертов из числа лиц, имеющих аккредитацию, полученную в соответствии с Правилами аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю, утвержденными постановлением Правительства РФ от 20 августа 2009 г. № 689. Документарные и выездные проверки могут быть плановые и внеплановые. Плановая проверка проводится на основании ежегодного плана проверок. Как и план проверок любого контрольного органа, план проверок, разрабатываемый органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим переданные полномочия, подлежит направлению и рассмотрению органами прокуратуры с целью оптимизации проведения проверок. Образовательные организации могут ознакомиться с планом проверок на официальном сайте контрольного органа в сети «Интернет». По общему правилу, установленному ч. 2 ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ, плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. Однако частью 9 ст. 9 этого же Федерального закона устанавливается, что в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере образования плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются постановлением Правительством РФ от 23 ноября 2009 г. № 944. В этом документе предусматриваются исключения только для образовательной деятельности по реализации образовательных программ дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования. При этом в качестве органов, осуществляющих плановые проверки, названы органы, осуществляющие государственный пожарный надзор и государственный санитарно-эпидемиологический надзор (не чаще 1 раза в год) и органы, осуществляющие лицензирование образовательной деятельности. Таким образом, непосредственно проверок, проводимых в рамках государственного контроля (надзора) в сфере образования, увеличенная периодичность не касается, поскольку, как отмечалось выше, лицензионный контроль не включается в понятие государственного контроля (надзора) в сфере образования. Следовательно, например, общеобразовательные организации могут быть включены в план проверок чаще, чем один раз в три года, но при этом предметом такой проверки будет только лицензионный контроль и только в отношении общеобразовательных программ, а не, например, программ профессионального обучения. Образовательная организация, в отношении которой проводится плановая проверка, должна быть уведомлена о ее проведении не позднее, чем за три рабочих дня до начала ее проведения. Уведомление осуществляется посредством направления копии распоряжения о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом (например, отправкой факса с подтверждением о его получении) (ч. 12 ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ). Внеплановые проверки проводятся по строго определенным в законе основаниям вне рамок ограничений периодичности, установленных для плановых проверок. Основания для проведения внеплановых проверок установлены Федеральным законом № 294-ФЗ, а, кроме того, новым Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» устанавливаются дополнительные основания, отражающие специфику государственного контроля (надзора) в сфере образования. В соответствии со ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ устанавливаются следующие основания для проведения внеплановых проверок. 1. Истечение срока исполнения организацией ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований. Это наиболее распространенное основание для проведения внеплановой проверки. Если в результате плановой проверки образовательной организации выдано соответствующее предписание, то контрольный орган вправе проверить факт исполнения этого предписания путем проведения выездной или документарной проверки. 2. Поступление обращений и заявлений граждан, организаций, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены). Из указанных категорий информации основаниями для проведения внеплановых проверок в рамках государственного контроля (надзора) в сфере образования является, как правило, нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены). Возникновение угрозы жизни и здоровью граждан или причинение такого вреда как основание для проведения внеплановой проверки в рамках государственного контроля (надзора) в сфере образования маловероятно. Как правило, такие факты являются основанием для проведения проверок в образовательных организациях в рамках иных видов надзора, например, государственного пожарного надзора. В качестве гипотетического примера можно предположить, что внеплановая проверка может быть проведена при наличии сообщений в СМИ о применении физического и (или) психического насилия по отношению к обучающимся для поддержания дисциплины. Следует отметить, что проведение проверки по указанным выше основаниям «а» и «б» требует согласования с органами прокуратуры. Говоря о таком основании проведения внеплановых проверок как нарушение прав потребителей, следует рассмотреть само понятие «потребитель» применительно к деятельности образовательных организаций. Как известно, финансовое обеспечение образовательной деятельности может осуществляться двумя основными способами: за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (ст. 99, 100 Федерального закона № 273-ФЗ) и за счет средств физических и юридических лиц по договорам оказания платных образовательных услуг (ст. 101 Федерального закона № 273-ФЗ). Понятие «потребитель», прежде всего, установлено в Законе РФ «О защите прав потребителей» и, следовательно, распространяется только на второй случай. Означает ли это, что обращение студентов-бюджетников о защите их прав не является основанием для проведения внеплановой проверки? Нет. Такой вывод можно сделать из анализа норм бюджетного законодательства. В соответствии с ч. 1 ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать «определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг». Таким образом, в терминологии Бюджетного кодекса РФ лица, получающие образование за счет средств бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов, подпадают под термин «потребители», а, следовательно, их обращение о нарушении права является основанием для проведения внеплановой проверки. Такой подход содержится и в письме Рособрнадзора от 31 октября 2011 г. № 05-3992. Одним из оснований для проведения внеплановой проверки в школе является обращение обучающихся (их родителей (законных представителей) в контрольный орган с заявлением о том, что их право на образование нарушено. Проведение внеплановой проверки в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Кроме перечисленных общих оснований проведения внеплановой проверки Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» (ч. 5 ст. 93) установлены два дополнительных основания. Отметим, что ниже перечисленные основания применяются только для проведения проверок в рамках федерального государственного надзора (за соблюдением законодательства), но не как основание для проведения проверки в рамках федерального государственного контроля качества образования. Первое основание – выявление нарушения требований законодательства об образовании при проведении государственной аккредитации образовательной деятельности. Таким образом, если в рамках аккредитационной экспертизы выявлены факты нарушения законодательства об образовании, например, в части приема в школу, то контрольный орган проводит внеплановую (документарную или выездную) проверку. Отсутствие ранее в законодательстве такого основания фактически создавало ситуацию невозможности контрольного органа адекватно отреагировать на соответствующие нарушения в отсутствии обращений граждан.  Второе основание связано со сделанным в Федеральном законе № 273-ФЗ акцентом на развитие мониторинга в системе образовании (ст. 97). Теперь внеплановую проверку можно провести, если контрольными органами выявляются нарушения требований законодательства об образовании на основе данных мониторинга в системе образования, которые в противном случае в отсутствии соответствующих обращений граждан также оставались бы без надлежащей реакции со стороны контрольных органов. О проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основанием проведения которой является обращение о причинении вреда жизни и здоровью граждан, организации уведомляются не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом (ч. 16 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ). Срок проведения и выездной, и документарной проверки ограничен ст. 13 Федерального закона № 273-ФЗ и не может превышать 20 рабочих дней. Однако существуют два исключения. Первое. Срок проведения плановой выездной проверки в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований, может быть продлен, но не более чем на двадцать рабочих дней. Второе. Срок проведения проверки в отношении образовательной организации, которая осуществляет свою деятельность на территории нескольких субъектов РФ, устанавливается отдельно по каждому филиалу, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестьдесят рабочих дней. Важно отметить, что осуществляя проверку, контрольный орган и его должностные лица не могут выходить за ее предмет, а также за свои полномочия. Например, если осуществляется проверка только в рамках федерального государственного контроля качества образования, то не допускается, например, проверка соответствия зданий и помещений лицензионным требованиям и нормативам. Проверка в рамках федерального государственного надзора в сфере образования не может включать в себя анализ финансовой документации образовательной организации, поскольку это не входит в полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, и не относится к надзору за соблюдением законодательства об образовании. По результатам проверки должностными лицами контрольного органа, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения. Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю организации под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки, акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении. Порядок оформление акта и требования к его содержанию установлены в ст. 16 Федерального закона № 294-ФЗ. Большое значение имеют возможные последствия для образовательной организации в случаях выявления тех или иных нарушений по результатам проверки. Если в результате проверки образовательной организации выявлены нарушения норм законодательства об образовании или требований ФГОС к результатам освоения основных образовательных программ, то образовательной организации выдается предписание об устранении выявленного нарушения в определенный срок, который не может превышать шесть месяцев. Если допущенное нарушение содержит признаки административного правонарушения, предусмотренного соответствующими статьями Особенной части КоАП (для сферы образования – это ст. 5.57 и 19.30), то составляется также протокол об административном правонарушении. Далее. Если образовательная организация не исполнила выданное предписание, в том числе, если представленный отчет не подтверждает исполнение этого предписания в установленный срок или отчет о его исполнении в срок не представлен вообще, то контрольный орган возбуждает дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5, и запрещает прием в данную организацию (последнее последствие – важнейшая новелла Федерального закона № 273-ФЗ, ставящая административный барьер на продолжении незаконной или некачественной образовательной деятельности). Наконец, если по возбужденному делу об административном правонарушении суд принимает решение о привлечении к административной ответственности, то контрольный орган вновь выдает предписание об устранении выявленного нарушения и приостанавливает действие лицензии этой организации полностью или частично (в отношении отдельных видов образования, уровней образования или дополнительного образования, адресов мест осуществления образовательной деятельности) на срок исполнения выданного повторно предписания (если основанием были нарушения законодательства об образовании) либо приостанавливает действие государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования (если нарушения касались требований федеральных государственных образовательных стандартов). Приостановление деятельности лицензии означает запрет на ведение образовательной деятельности До истечения срока исполнения выданного повторно предписания контрольный орган должен быть уведомлен образовательной организацией об устранении нарушений с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания. После получения такого уведомления контрольный орган проводит проверку содержащейся в нем информации. Действие лицензии либо государственной аккредитации возобновляется, а запрет на прием снимается по решению контрольный орган со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт исполнения выданного повторно предписания. В противном случае (если исполнение предписания не подтвердилось), Федеральным законом № 273-ФЗ предусматриваются  следующие последствия. В случае, если повторно не исполнено предписание об устранении нарушений законодательства РФ об образовании, то контрольный орган обращается в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Действие лицензии приостанавливается на период до вступления в законную силу решения суда. В случае, если повторно не исполнено предписание об устранении нарушений требований федерального государственного образовательного стандарта к результатам освоения основных образовательных программ, то контрольный орган без обращения в суд лишает образовательную организацию государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования. Федеральный закон № 273-ФЗ также предусматривает нормы, обеспечивающие публичность и доступность для потребителей образовательных услуг сведений о результатах осуществления государственного контроля (надзора) в сфере образования. Согласно п. 5 ч. 2 ст. 29 данного Федерального закона образовательные организации обеспечивают открытость и доступность, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети «Интернет», предписаний органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере образования, отчетов об исполнении таких предписаний. Несмотря на то, что законодательство предусматривает некоторое ограничение числа проверок, зачастую образовательные организации оказываются в ситуации, когда число проверок превышает все разумные пределы. Одни и те же вопросы проверяются различными органами, для оценки результатов выполнения предписаний проводятся внеочередные проверки, в ходе которых выдаются новые предписания, которые, в свою очередь, снова проверяют внеочередным образом, и т.п. В итоге образовательная организация не застрахована от ситуации, когда новая проверка ее деятельности будет начинаться каждую неделю. Такая ситуация, несомненно, не способствует качественной работе образовательной организации, однако на данный момент необходимые для устранения такой возможности изменения в законодательство не внесены.  6.3. Компетенция, права и обязанности образовательной организации Компетенция, права и обязанности образовательной организации Компетенция образовательной организации определятся в ст. 28 Федерального закона № 273-ФЗ. Следует отметить, что перечень вопросов отнесенных к компетенции образовательной организации является открытым, поскольку п. 22 ч. 3 данной статьи предусматривает, что к  компетенции образовательной организации могут быть отнесены иные вопросы в соответствии с законодательством РФ. К компетенции образовательной организации относятся: 1) разработка и принятие правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка, иных локальных нормативных актов; 2) материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с ФГОС, ФГТ; 3) предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчета о результатах самообследования; 4) установление штатного расписания, если иное не установлено нормативными правовыми актами РФ; 5) прием на работу работников, заключение с ними и расторжение трудовых договоров, если иное не установлено Федеральным законом № 273-ФЗ, распределение должностных обязанностей, создание условий и организация дополнительного профессионального образования работников; 6) разработка и утверждение образовательных программ образовательной организации; 7) разработка и утверждение по согласованию с учредителем программы развития образовательной организации, если иное не установлено Федеральным законом № 273-ФЗ; 8) прием обучающихся в образовательную организацию; 9) определение списка учебников в соответствии с утвержденным федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, а также учебных пособий, допущенных к использованию при реализации указанных образовательных программ такими организациями; 10) осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, установление их форм, периодичности и порядка проведения; 11) индивидуальный учет результатов освоения обучающимися образовательных программ, а также хранение в архивах информации об этих результатах на бумажных и (или) электронных носителях; 12) использование и совершенствование методов обучения и воспитания, образовательных технологий, электронного обучения; 13) проведение самообследования, обеспечение функционирования внутренней системы оценки качества образования; 14) обеспечение в образовательной организации, имеющей интернат, необходимых условий содержания обучающихся; 15) создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации; 16) создание условий для занятия обучающимися физической культурой и спортом; 17) приобретение или изготовление бланков документов об образовании и (или) о квалификации; 18) установление требований к одежде обучающихся, если иное не установлено Федеральным законом № 273-ФЗ или законодательством субъектов РФ; 19) содействие деятельности общественных объединений обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, осуществляемой в образовательной организации и не запрещенной законодательством РФ; 20) организация научно-методической работы, в том числе организация и проведение научных и методических конференций, семинаров; 21) обеспечение создания и ведения официального сайта образовательной организации в сети «Интернет». Кроме этого, образовательные организации вправе вести в соответствии с законодательством РФ научную и (или) творческую деятельность, если такая деятельность предусмотрена их уставами. Также образовательная организация вправе вести консультационную, просветительскую деятельность, деятельность в сфере охраны здоровья граждан и иную не противоречащую целям создания образовательной организации деятельность, в том числе осуществлять организацию отдыха и оздоровления обучающихся в каникулярное время (с круглосуточным или дневным пребыванием). Кроме предоставления прав по решению тех или иных вопросов ч. 6 рассматриваемой статьи устанавливает обязанность образовательной организации по осуществлению своей деятельности в соответствии с законодательством об образовании, в том числе: 1) обеспечивать реализацию в полном объеме образовательных программ, соответствие качества подготовки обучающихся установленным требованиям, соответствие применяемых форм, средств, методов обучения и воспитания возрастным, психофизическим особенностям, склонностям, способностям, интересам и потребностям обучающихся; 2) создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации; 3) соблюдать права и свободы обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, работников образовательной организации. Федеральный закон № 273-ФЗ не содержит строгого требования о том, что все, что отнесено к компетенции образовательной организации, она должна реализовывать лично. В связи с этим актуальным является привлечение тех или иных сторонних лиц на возмездной основе для осуществления определенных функций образовательной организации (аутсорсинг). Например, по организации питания обучающихся и работников образовательной организации. Приложение 4 к Решению Совета глав правительств СНГ «О Межгосударственной программе инновационного сотрудничества государств-участников СНГ на период до 2020 года» определяет эту деятельность следующим образом. Аутсорсинг (Outsoursing) - поиск ресурсов во внешней среде организации. Организационное решение о передаче на договорной основе непрофильных функций (процессов, направлений деятельности) сторонним организациям, которые обладают соответствующими техническими и/или управленческими знаниями и средствами в какой-либо области. Передача функций на аутсорсинг осуществляется на основе договора (оказания услуг или выполнения работ). Следует отметить, что передача функций образовательной организации на аутсорсинг не снимает с нее ответственности за осуществление функций, которые отнесены к ее компетенции. Фактически, правовым механизмом такой передачи становится заключение гражданско-правового договора с третьим лицом (причем это может быть юридическое лицо, физическое лицо, в том числе обладающее статусом индивидуального предпринимателя). В связи с этим необходимо соблюдать требования законодательства к заключению гражданско-правовых договоров. Это не только требования Гражданского кодекса Российской Федерации, но и требования Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", а также Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Изложение положений данных нормативных правовых актов требует значительной детализации и выходит за рамки данного учебного пособия.  6.4. Ответственность образовательной организации как юридического лица Виды юридической ответственности Юридическая ответственность – это основанная на нормах права ответственность, применяемая к лицу, совершившему правонарушение. В зависимости от отрасли права, предусматривающей такую ответственность, выделяются: • дисциплинарная ответственность; • гражданско-правовая ответственность; • административная ответственность; • налоговая ответственность; • уголовная ответственность; • материальная ответственность; • другие виды ответственности. Дисциплинарная ответственность – это ответственность работника за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Примером может служить выговор работнику, опоздавшему на работу, либо увольнение работника, появившегося на работе в состоянии алкогольного опьянения. Привлечение к дисциплинарной ответственности регламентируется главой 30 Трудового кодекса РФ. К дисциплинарной ответственности может быть привлечен в рамках данных отношений только работник. Кроме этого, ст. 43 Федерального закона № 273-ФЗ предусматривает возможность привлечения к дисциплинарной ответственности обучающихся. Гражданско-правовая ответственность – это ответственность лица за совершение гражданско-правового нарушения, выражающаяся в возложении на правонарушителя обязанности по совершению определенных действий имущественного характера, которые направлены на удовлетворение законных интересов лица, чьи права были нарушены. К гражданско-правовой ответственности могут привлекаться как граждане (физические лица), так и юридические лица и приравненные к ним субъекты. Например, законный представитель обучающегося причинил вред имуществу образовательной организации и возмещает его, юридическое лицо нарушило условия договора и выплачивает неустойку.  Административная ответственность – это ответственность за совершение административного правонарушения. К административной ответственности могут привлекаться граждане, должностные и юридические лица. Например, образовательная организация выплачивает административный штраф за незаконный отказ в приеме. Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Налоговая ответственность – это ответственность участников налоговых правоотношений за нарушение законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Например, в силу положений ст. 24 Налогового кодекса РФ образовательная организация выступает в качестве налогового агента. В случае невыполнения налоговым агентом обязанности по удержанию и (или) перечислению налогов указанный субъект налоговых правоотношений привлекается у налоговой ответственности на основании положений ст. 123 НК РФ. Уголовная ответственность – это ответственность за совершение деяния (действия или бездействия), содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ. Исчерпывающий перечень составов преступлений содержится в Уголовном кодексе РФ. К уголовной ответственности могут привлекаться только физические лица. Например, педагогический работник за неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего, соединенное с жестоким обращением с несовершеннолетним, на основании статьи 156 Уголовного кодекса РФ.  Материальная ответственность –  это ответственность стороны трудового договора за ущерб, причиненный ею другой стороне этого договора в результате ее виновного противоправного поведения (действий или бездействия). Привлечение к материальной ответственности регламентировано разделом XI Трудового кодекса РФ. К материальной ответственности могут привлекаться как работодатель, так и работник. Например, работник, своими действиями уничтоживший имущество работодателя, возместит стоимость этого имущества (либо ее часть). Поскольку в данной главе рассматривается ответственность образовательной организации, то она не может быть привлечена к дисциплинарной и уголовной ответственности, так как к этим видам ответственности могут быть привлечены только физические лица. Случаи привлечения к материальной ответственности работодателя в сфере образования сравнительно редки, поэтому более подробно рассмотрим гражданско-правовую и административную ответственность образовательной организации. Гражданско-правовая ответственность образовательной организации Общие условия ответственности образовательной организации установлены в ч. 7 ст. 28Федерального закона № 273-ФЗ. Согласно положениям данной статьи образовательная организация несет ответственность в установленном законодательством РФ порядке за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к ее компетенции, за реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом, качество образования своих выпускников, а также за жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации. Однако данная формулировка вовсе не означает, что ответственность образовательной организации ограничивается только вышеперечисленным. Общие требования и условия привлечения к гражданско-правовой ответственности устанавливаются ГК РФ. В целом, гражданско-правовая ответственность наступает за нарушение обязательств, которые согласно п. 2 ст. 307 ГК РФ возникают из договора, вследствие причинения вреда и из иных оснований, указанных в ст. 8 ГК РФ. Привлечение к ответственности за нарушение обязательств значительно зависит от сущности нарушенного обязательства, лица, интересы которого пострадали, характера нарушения и других обстоятельств. Общие требования к ответственности за нарушение обязательств установлены главой 25 ГК РФ. Согласно п. 1 ст. 393 ГК РФ должник обязан возместить кредитору убытки, причиненные неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства. В соответствии с п. 2 ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Основными видами гражданско-правовой ответственности являются: • возмещение убытков; • взыскание неустойки (штрафные санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства); • уплата процентов на сумму денежных средств, полученных вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения за счет другого лица; • исполнение обязательства за счет должника. Отдельная глава ГК РФ посвящена регулированию ответственности вследствие причинения вреда. На практике именно эта группа оснований привлечений к гражданско-правовой ответственности образовательной организации вызывает наибольшее число вопросов и споров. По общему правилу, установленному пунктами 1 и 2 ст. 1064 ГК РФ, ответственность за причинение вреда возлагается на лицо, причинившее вред, если оно не докажет отсутствие своей вины. Кроме этого, в ряде случаев ГК РФ обязывает возместить причиненный вред независимо от вины лица его причинившего. Например, согласно ст. 1100 ГК РФ компенсация морального вреда осуществляется независимо от вины причинителя вреда в случаях, когда вред причинен жизни или здоровью гражданина источником повышенной опасности. Установленная ст. 1064 ГК РФ презумпция вины причинителя вреда предполагает, что доказательства отсутствия его вины должен представить сам ответчик. Истец представляет доказательства, подтверждающие факт увечья или иного повреждения здоровья (например, факт причинения вреда в результате дорожно-транспортного происшествия с участием ответчика), размер причиненного вреда, а также доказательства того, что ответчик является причинителем вреда или лицом, в силу закона обязанным возместить вред. За вред, причиненный несовершеннолетним, не достигшего возраста четырнадцати лет (малолетним), отвечают его родители (усыновители) или опекуны, если не докажут, что вред возник не по их вине. Если же малолетний гражданин причинил вред во время, когда он временно находился в образовательной или иной организации, обязанной осуществлять за ним надзор, эта организация отвечает за причиненный вред, если не докажет, что вред возник не по её вине при осуществлении надзора (пункты 1, 3 ст. 1073ГК РФ). Так, например, если тринадцатилетний учащийся школы на перемене разбил окно,  (умышленно или по неосторожности), его нельзя привлечь к гражданско-правовой ответственности, а его родители будут возмещать вред только, если школа сможет снять с себя вину за ненадлежащий надзор, но на практике такие случаи встречаются крайне редко. Иначе говоря, причиненный школе вред, скорее всего, придется возмещать самой школе. Данная позиция подкрепляется и судебной практикой. Так в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26 января 2010 г. № 1  в случае причинения вреда малолетним (в том числе и самому себе) в период его временного нахождения в образовательной организации либо у лица, осуществлявшего надзор за ним на основании договора, эти организации или лицо обязаны возместить причиненный малолетним вред, если не докажут, что он возник не по их вине при осуществлении надзора. Несовершеннолетние в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет самостоятельно несут ответственность за причиненный вред на общих основаниях. Например, 9-классник в возрасте 16 лет после уроков изрисовал краской стену школы. В данном случае не имеет значения его статус как обучающегося – возмещать вред придется ему самому за счет собственных средств. Если же у него нет доходов или иного имущества, достаточных для возмещения вреда, вред должен быть возмещен полностью или в недостающей части его родителями (усыновителями) или попечителем, если они не докажут, что вред возник не по их вине (пункты 1, 2 ст. 1074 ГК РФ). По сложившейся судебной практике, подтвержденной позицией Верховного суда РФ (п. 16 «б» Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26 января 2010 г. № 1), при рассмотрении дел о причинении вреда малолетними в период образовательного процесса, соответчиками становятся и родители, и образовательные организации. При этом вред возмещается по принципу долевой ответственности в зависимости от степени вины каждого. В рамках реформирования гражданского законодательства вносятся определенные изменения и в вопросы ответственности юридических лиц, которые могут быть значимы для образовательных организаций. Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", вступившим в силу с 1 марта 2013 года (за исключением ряда положений), закреплен важнейший принцип добросовестности при осуществлении гражданских прав и исполнении обязанностей: "При установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно. Никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения." Данный принцип имеет важное значение для осуществления и защиты гражданских прав. Федеральный закон от 11.02.2013 № 8-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О некоммерческих организациях" (вступил в силу 12 февраля 2013 г.) предусматривает, что ассоциация (союз) может отвечать по долгам ее членов, только если это предусмотрено законом. Члены ассоциации (союза) по общему правилу не отвечают по ее обязательствам. Однако законом и (или) уставом данного юридического лица может быть предусмотрена их субсидиарная ответственность. Административная ответственность образовательной организации КоАП РФ устанавливает административную ответственность за достаточно широкий спектр административных правонарушений. За совершение многих из них к административной ответственности может быть привлечена образовательная организация или ее должностные лица. Отдельные составы административных правонарушений предусмотрены и для сферы образования. Согласно ч. 7 ст. 28 Федерального закона № 273-ФЗ за нарушение или незаконное ограничение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, нарушение требований к организации и осуществлению образовательной деятельности образовательная организация и ее должностные лица несут административную ответственность в соответствии с КоАП РФ. КоАП РФ содержит две статьи об административной ответственности в сфере образования: ст. 5.57 (Нарушение права на образование и предусмотренных законодательством РФ в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций) и 19.30 (Нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса) (см. Таблицу ). Таблица 6. Административная ответственность за правонарушения в сфере образования Норма КоАП РФ Описание административного правонарушения Наказание за его совершение Ч. 1 ст. 5.57 Нарушение или незаконное ограничение права на образование, выразившиеся в нарушении или ограничении права на получение общедоступного и бесплатного образования, а равно незаконные отказ в приеме в образовательную организацию либо отчисление (исключение) из образовательной организации Предусмотрено, фактически, два нарушения.  1 – нарушение или незаконное ограничение права на образование, которое выразилось в нарушении или ограничении права на получение именно общедоступного и бесплатного (а не иного) образования. 2 – незаконный отказ в приеме или отчисление, независимо от того, какую образовательную программу и на каких условиях осваивал обучающийся Административный штраф: • на должностных лиц в размере от 30000 до 50000 рублей; • на юридических лиц - от 100000 до 200000 рублей. Ч. 2 ст. 5.57 Нарушение или незаконное ограничение предусмотренных законодательством РФ в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций либо нарушение установленного порядка реализации указанных прав и свобод Важен факт нарушения именно предусмотренных законодательством РФ в области образования прав и свобод обучающихся. Иные права и свободы могут дополнительно вводиться, например, в локальных нормативных актах.  Административный штраф: • на должностных лиц в размере от 10000 до 30000 рублей; • на юридических лиц - от 50000 до 100000 рублей. Ч. 3 ст. 5.57 Совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.57 КоАП РФ, должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение Понятие должностного лица дано в примечании к статье 2.4 Дисквалификация на срок от 1 года до 2 лет. Ч. 1 ст. 19.30 Нарушение установленных законодательством РФ в области образования требований к ведению образовательной деятельности, выразившееся в ведении образовательной деятельности представительствами образовательных организаций или нарушении правил оказания платных образовательных услуг Предусмотрено два конкретных нарушения – ведение образовательной деятельности представительством (а не филиалом), и нарушение правил оказания платных образовательных услуг.  Административный штраф: • на должностных лиц в размере от 30000 до 50000 тысяч рублей; • на юридических лиц - от 100000 до 200000 рублей. Ч. 2 ст. 19.30 Реализация не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса либо незаконный отказ в выдаче документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации Предусмотрено два различных нарушения – неполная реализация образовательной программы, либо отказ в выдаче документов об образовании и (или) квалификации Административный штраф: • на должностных лиц в размере от 20000 до 40000 рублей; • на юридических лиц - от 50000 до 100000 рублей. Ч. 3 ст. 19.30 Выдача образовательными организациями, не имеющими государственной аккредитации, документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации либо выдача образовательными организациями, имеющими государственную аккредитацию, документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации по образовательным программам, не прошедшим государственной аккредитации Предусмотрена ответственность за выдачу документов установленного образца в случае, если в реальности у образовательной организации нет государственной аккредитации программы. Кроме того, поскольку теперь аккредитуется именно программа, выдача документов установленного образца по программе, которая не была аккредитована, влечет такую же ответственность (даже если по иным программам аккредитация имеется).  Административный штраф: • на должностных лиц в размере 50000 рублей или дисквалификацию на срок от 6 месяцев до 1 года; • на юридических лиц - от 100000 до 500000 рублей. Ч. 4 ст. 19.30 Умышленное искажение результатов государственной (итоговой) аттестации и предусмотренных законодательством РФ в области образования олимпиад школьников, а равно нарушение установленного законодательством РФ в области образования порядка проведения государственной (итоговой) аттестации Ответственность введена с целью обеспечения объективности и прозрачности процедуры ГИА.  Административный штраф: • на граждан в размере от 3000 до 5000 рублей; • на должностных лиц - от 20000 до 40000 рублей; ·         на юридических лиц - от 50000 до 200000 рублей. Ч. 5 ст. 19.30 Нарушение установленного законодательством РФ в области образования порядка приема в образовательную организацию Порядок приема может отличаться для образовательных организаций различного типа.  Административный штраф: • на должностных лиц в размере от 10000 до 30000 рублей; • на юридических лиц - от 50000 до 100000 рублей. Ч. 6 ст. 19.30 Совершение административного правонарушения, предусмотренногочастью 3 или 4 ст. 19.30, должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение Понятие должностного лица дано в примечании к статье 2.4 Дисквалификация на срок от 1 года до 2 лет. 6.5. Создание эффективной системы управления образовательной организацией Нормативные требования к управлению образовательной организацией В соответствии с ч. 1 ст. 26 Федерального закона № 273-ФЗ управление образовательной организацией осуществляется в соответствии с законодательством РФ с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». По общим нормам законодательства РФ система внутреннего управление любой организацией существенно зависит от ее организационно-правовой формы. Например, согласно п. 3 ст. 7 Федерального закона от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» обязательным органом фонда является попечительский совет. Также данной нормой установлена определенная компетенция данного органа. Общие же принципы управления некоммерческими организациями установлены главой 5 вышеупомянутого закона. По общему правилу, структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления некоммерческой организацией, порядок принятия ими решений и выступления от имени некоммерческой организации устанавливаются учредительными документами некоммерческой организации ( в соответствии с законодательством). Высшими органами управления некоммерческими организациями в соответствии с их учредительными документами выступают: • коллегиальный высший орган управления для автономной некоммерческой организации (работники не могут составлять более трети от общего числа); • общее собрание членов для некоммерческого партнерства, ассоциации (союза).  Порядок управления фондом определяется полностью его уставом, и может существенно различаться. К компетенции высшего органа управления некоммерческой организацией относится решение следующих вопросов: • изменение устава некоммерческой организации; • определение приоритетных направлений деятельности некоммерческой организации, принципов формирования и использования ее имущества; • образование исполнительных органов некоммерческой организации и досрочное прекращение их полномочий; • утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса; • утверждение финансового плана некоммерческой организации и внесение в него изменений; • создание филиалов и открытие представительств некоммерческой организации; • участие в других организациях; • реорганизация и ликвидация некоммерческой организации (за исключением ликвидации фонда). Исполнительный орган некоммерческой организации может быть коллегиальным и (или) единоличным. Он осуществляет текущее руководство деятельностью некоммерческой организации и подотчетен высшему органу управления некоммерческой организацией. Поскольку наиболее распространенной организационно-правовой формой образовательных организаций является учреждение, то далее речь будет идти только о данной форме юридических лиц. Общим требованием к управлению образовательной организацией является то, что оно должно осуществляться на основе сочетания принципов единоначалия и коллегиальности (ч. 2 ст. 26 Федерального закона № 273-ФЗ). Единоначалие – принцип управления, при котором управленческие решения принимает руководитель единолично, и он же несет за них персональную ответственность. Коллегиальность – способ принятия управленческих решений, при котором решение принимается группой лиц, как правило, после обсуждения и с учетом их общего мнения. Структура образовательной организации; Филиалы и представительства Структура образовательной организации представляет собой внутреннее устройство образовательной организации, включающее в себя совокупность составляющих ее единиц (подразделений). Согласно ст. 26 Федерального закона № 273-ФЗ образовательные организации самостоятельны в формировании своей структуры, если иное не установлено федеральными законами. Образовательная организация может иметь в своей структуре различные структурные подразделения, обеспечивающие осуществление образовательной деятельности с учетом уровня, вида и направленности реализуемых образовательных программ, формы обучения и режима пребывания обучающихся. В условиях общеобразовательной организации такими структурными подразделениями могут быть, прежде всего, филиалы школы, центры, методические и учебно-методические подразделения, лаборатории, библиотеки, музеи, школьные спортивные клубы, интернаты, психологические и социально-педагогические службы, обеспечивающие социальную адаптацию и реабилитацию нуждающихся в ней обучающихся. Данный перечень, указанный в ч. 2 статьи 27 Федерального закона № 273-ФЗ, не является исчерпывающим. Общеобразовательные организации вправе иметь в своей структуре и иные предусмотренные локальными нормативными актами образовательной организации. Когда организация сравнительно невелика, каждый работник может выполнять определенную функцию, и руководитель может осуществлять управление, ставя задачи непосредственно работникам. Должность работника в этом смысле является минимальной структурной единицей образовательной организации. При росте же численности организации возникает необходимость объединить работников в определенные группы, с тем, чтобы руководство организацией осуществлялось посредством руководства группами работников, ответственность же за организацию деятельности группы передается нижестоящему руководителю. В этом случае в организации официально выделяются определенные части, выполняющие поставленный круг задач – т.е. формируются структурные подразделения. Вопрос о том, какие именно структурные подразделения будут сформированы, зависит от внутренних потребностей организации. Если в крупной образовательной организации целесообразно выделять такие подразделения, как бухгалтерия, юридический отдел, отдел кадров и т.п., в небольшой организации может даже не быть специфической ставки для работника соответствующего профиля, не говоря уже о выделении структурного подразделения. Структура организации может отличаться не только по выделяемым подразделениям и их количеству, но и по иерархической сложности, по наличию уровней. В рамках одного структурного подразделения могут быть сформированы собственные структурные подразделения, если это необходимо, поскольку управлять целым подразделением без создания внутренней структуры сложно. Например, в составе управлений, центров выделяются отделы. Вряд ли подобное актуально для небольших образовательных организаций, но такая возможность есть у любого юридического лица. Структурное подразделение – это часть юридического лица, которая официально выделена, имеет положение (иной локальный нормативный акт), фиксирующий его статус, руководителя, определенные цели, задачи, функции, штатную численность. Структурное подразделение может быть обособленным, и не обособленным. Обособленное структурное подразделение характеризуется раздельным учетом имущества. Структурное подразделение не имеет собственной правосубъектности, то есть не может иметь права и нести обязанности, не может действовать от собственного имени. Образовательная организация фактически самостоятельно определяет свою внутреннюю структуру с учетом существующих требований законодательства. При этом определенные особенности предусмотрены для филиалов и представительств (последние в общеобразовательных организациях встречаются крайне редко). Общие требования к филиалам и представительствам юридического лица изложены в ст. 55 ГК РФ. Филиал, как и представительство располагается вне места нахождения юридического лица. В гражданском законодательстве и  юридической литературе нет единого подхода к определению понятия «вне места нахождения юридического лица». Существуют  совершенно разные трактовки. На практике можно согласиться с позицией, что нахождение обособленного структурного подразделения в другой административно-территориальной единице (например, в другом сельском поселении) рассматривается как наличие филиала школы. Отличие филиала от представительства состоит в том, что филиал осуществляет все функции юридического лица или их часть, в том числе функции представительства, а представительство только представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту. Органы управления образовательной организацией; Органы, участвующие в управлении образовательной организацией Как уже отмечалось, управление образовательной организацией строится на основе сочетания принципов единоначалия и коллегиальности. Согласно ч. 3 ст. 26 Федерального закона № 273-ФЗ единоличным исполнительным органом образовательной организации является руководитель образовательной организации (ректор, директор, заведующий, начальник или иной руководитель), который осуществляет текущее руководство деятельностью образовательной организации. Часть 4 данной статьи предусматривает создание в образовательной организации коллегиальных органов управления, которые делятся на обязательные и факультативные. В сфере общего образования обязательными коллегиальными органами для всех образовательных организаций является общее собрание (конференция) работников образовательной организации и педагогический совет. К числу факультативных органов управления относятся: Попечительский совет; Управляющий совет; Наблюдательный совет[1]; Другие коллегиальные органы управления. Все вопросы создания и деятельности коллегиальных органов управления, в том числе наличие права на принятие управленческих решений должны быть урегулированы уставом образовательной организации в соответствии с законодательством РФ. Принципиально новым полномочием данных органов является возможность выступления от имени образовательной организации. Таким полномочием ранее был наделен только ее руководитель. Для того, чтобы изменить систему органов управления образовательной организацией (например, создать новый орган управления или ликвидировать старый), изменить компетенцию существующих органов, таким образом, необходимо внести изменения в устав. Это требует обязательного согласования позиций по вопросам управления образовательным учреждением с его учредителем, т.к. иначе новая редакция устава не будет утверждена. Кроме того, целесообразно обсуждение структуры органов управления в коллективе образовательной организации. Также следует отметить, что Федеральный закон № 273-ФЗ не регламентирует компетенцию коллегиальных органов управления образовательной организацией. Не предусмотрено также такого регулирования и на подзаконном уровне, поэтому, формально, допустимо закрепить за данными органами любые полномочия, за исключением тех, которые в соответствии с законодательством отнесены к исключительным полномочиям органа, выполняющего функции и полномочия учредителя, либо руководителя организации. Пожалуй, единственным исключением является норма п. 1 ч. 1 ст. 51 о том, что руководитель образовательной организации может избираться общим собранием (конференцией) работников (общим собранием, конференцией работников и обучающихся) образовательной организации с последующим утверждением учредителем образовательной организации. Некоторые особенности деятельности коллегиальных органов государственных и муниципальных автономных учреждений установлены Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», относящимся не только к сфере образования. Ст. 10 данного Федерального закона предусмотрено создание в автономном учреждении такого обязательного коллегиального органа как наблюдательный совет, а ст. 11 определяет его компетенцию. При этом согласно ч. 9 данной статьи вопросы, относящиеся к компетенции наблюдательного совета автономного учреждения, не могут быть переданы на рассмотрение других органов автономного учреждения. Соответственно в автономном образовательном учреждении не может быть двух наблюдательных советов (один согласно Федеральному закону № 174-ФЗ, а другой согласно Федеральному закону № 273-ФЗ). Кроме этого вопросы, относящиеся к компетенции наблюдательного совета автономного учреждения, не могут быть переданы на разрешение другим органам. Наряду с коллегиальными органами управления Федеральный закон № 273-ФЗ указывает на возможность создания по инициативе обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников советов обучающихся, советов родителей, представительных органов работников. Такие органы создаются в целях учета мнения указанных лиц по вопросам управления образовательной организацией и при принятии локальных нормативных актов, затрагивающих права и законные интересы этих лиц (ч. 6 ст. 26). Порядок учета мнения этих органов законом не установлен, следовательно, он может быть определен уставом организации. При этом сам состав и порядок работы таких органов регламентируются не уставом и локальными нормативными актами образовательной организации, а внутренними положениями и иными документами таких представительных органов. Также следует обратить внимание, что такие советы обучающихся, советы родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся не являются уставными органами управления и не отражаются в уставе образовательной организации. Они имеют такой же статус, как и профсоюзные органы, т.е. являются «внешними» по отношению к образовательной организации органами самоуправления. Соответственно, нельзя регулировать их деятельность локальными актами, например, положениями. Порядок же учета мнения указанных органов управления, определяющий действия администрации учебного заведения при принятии локальных актов, сроки обращения за получением такого мнения и т.п. могут быть установлены локальным актом образовательной организации. Для аналогии можно использовать правила учета мнения профкома при принятии локальных актов, касающихся прав работников, предусмотренные ст. 373 Трудового кодекса РФ. Именно такой статус советов обучающихся и стал причиной распространения тезиса, что Федеральный закон ограничил права обучающихся на участие в управлении образовательной организацией: ранее обучающиеся, их родители, законные представители формировали либо входили в состав органов общественного самоуправления. Теперь же их роль свелась исключительно к возможности выразить свое мнение, в нескольких конкретно названных ситуациях, они исключены из системы управления образовательной организацией. Данная позиция представляется в корне неверной по ряду причин. Прежний Закон РФ «Об образовании», действительно,  предусматривал возможность создания органов общественного самоуправления, в составе которых могли быть созданы и советы обучающихся. Вместе с тем, Законом (ст. 35, 36) определялось, что порядок выборов органов самоуправления и их компетенция определялись уставом образовательного учреждения. То есть, советы обучающихся не были предусмотрены в качестве обязательных для создания органов самоуправления образовательной организации. Они могли быть, а могли и не быть сформированы, в зависимости от решения его учредителя и администрации. В случае, если желания формировать такие органы не было, они не создавались. Вместе с тем, по новому Федеральному закону, также имеется возможность как создать отдельный коллегиальный орган управления со своей компетенцией, состоящий из обучающихся и их родителей (законных представителей), так и включить указанных лиц в состав коллегиального органа управления. Федеральный закон не содержит норм, препятствующих включению представителей обучающихся в состав коллегиальных органов управления (за исключением органов, по своей сути имеющих иную природу, например, названных Федеральным законом общего собрания работников образовательной организации либо педагогического совета). Представители обучающихся, их родителей (законных представителей) могут быть включены в состав попечительского совета, управляющего совета, совета образовательной организации либо иных подобных органов, если это предусмотрено уставом образовательной организацией. Кроме того, могут быть сформированы отдельные коллегиальные органы управления, выражающие позицию именно обучающихся и их законных представителей.  Единственное, такие органы теперь нецелесообразно называть «советами обучающихся», дабы не вносить путаницу с точки зрения различения коллегиального органа управления, предусмотренного уставом, и органа, сформированного в инициативном порядке и выражающего мнения соответствующих участников образовательных отношений. Например, в образовательной организации согласно ее уставу могут функционировать комитеты обучающихся, конференции или собрания обучающихся. При формировании комитета обучающихся как коллегиального органа управления его статус будет существенно отличаться от статуса совета обучающихся как органа, выражающего мнение обучающихся. Ключевыми будут следующие отличия: Комитет является коллегиальным органом управления, то есть принимает решения от имени образовательной организации, действует как орган образовательной организации. Совет не является органом управления, является самостоятельным, внешним по отношению к образовательной организации образованием. Комитет формируется образовательной организацией по собственному усмотрению, его структура, порядок формирования, срок полномочий определяются самой образовательной организацией и фиксируются в уставе. Совет, будучи внешним по отношению к образовательной организации образованием, не определяется самой образовательной организацией, он формируется независимо от нее самими обучающимися, вопросы структуры, сроков и т.п. решаются независимо от образовательной организации. Полномочия, структура комитета, порядок принятия им решений должны обязательно быть зафиксированы в уставе. Относительно же совета регламентироваться может лишь порядок его взаимодействия с образовательной организацией, а не внутренние вопросы его деятельности. Компетенция комитета при этом полностью определяется уставом образовательной организации. Случаи же, в которых обязательно необходимо учесть мнение совета обучающихся, прямо перечислены в Федеральном законе. Государственно-общественное управление общеобразовательной организацией Государственно-общественное управление  - это тип управления, при котором субъекты, осуществляющие политику в области образования, и образовательные организации осуществляют постоянное взаимодействие в управлении образованием и оказании образовательных услуг с субъектами, представляющими интересы общества и населения, при их ответственном участии в этой деятельности. Данная разновидность взаимодействия предполагает взаимодействие с общественностью как государственных (муниципальных) образовательных организаций в лице их органов управления, так и государственных и муниципальных органов управления образованием. Государственно-общественное взаимодействие в управлении образованием может осуществляться путем создания как раздельных, но взаимодействующих органов и форм государственного и общественного управления образованием, так и путем создания совместных органов и форм государственно-общественного управления образованием. Государственно-общественное взаимодействие в управлении  в сфере образования организационно может выстраиваться по уровням взаимодействия государственного субъекта с соответствующим уровнем общественного субъекта. Местный уровень последнего может взаимодействовать как с органом местного самоуправления, так и с образовательной организацией. Общественная составляющая в таком совместном субъекте должна формироваться с учетом закономерностей формирования общественного субъекта – от граждан на вышестоящие уровни, «снизу вверх», государственная составляющая – в обратном порядке «снизу вверх». В Федеральном законе № 273-ФЗ предусмотрен открытый перечень коллегиальных форм и форм самоуправления в образовательной организации, оставляя за ней  право определить их перечень, наименование и компетенции самостоятельно. В практике осуществления государственно-общественного управления на уровне общеобразовательной организации сформировалась такая интегральную модель как управляющий совет. Все остальные реализуемые на практике формы самоуправления и коллегиального управления являются в теоретическом плане частными случаями управляющего совета, а в практическом, организационно-управленческом плане — формами реализации отдельных сторон, свойств, функций и признаков управляющего совета. При этом отмечаем, что отдельные формы государственно-общественного управления образовательной организацией прямо предусматриваются законодательством. Речь идет о наблюдательном совете, который согласно Федеральному закону от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» является обязательным органом для автономных учреждений и включает в себя  как представителей учредителя автономного учреждения, исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, а также представителей общественности, в том числе лиц, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. Главное отличие управляющего совета от совещательных и иных органов самоуправления школы состоит в том, что его решения по вопросам, отнесенным к его ведению уставом образовательной организации, носят обязательных характер. Следует отметить, что Федеральный закон № 273-ФЗ не устанавливает обязательного наименования «управляющий совет». Данный совет отнесен к числу факультативных органов, поэтому, он, в принципе, может иметь любое наименование и компетенцию. Модель управляющего совета позволяет максимально ответственно вовлечь широкие слои образовательной (педагогической, родительской, ученической из старшей ступени обучения), а также внешкольной общественности в реальное стратегическое управление школой, соблюдая эффективный и рациональный баланс полномочий между коллегиальным стратегическим управлением и единоличным текущим руководством в образовательной организации. Орган государственно-общественного управления создается в системе школьного управления, прежде всего для вовлечения общественности в стратегическое управление. Оперативное и текущее руководство образовательной организацией остается в исключительной компетенции ее руководителя. Более глубоким этапом включения управляющего совета в систему управления образовательной организации является придание ему полномочий органа планирования и реализации стратегии. Здесь ему нужны будут полномочия по утверждению приоритетов, порядка и процедур распределения и использования имеющихся ресурсов различных типов и видов, включая выделенное образовательной организации бюджетное финансирование, поиск и привлечение новых ресурсов в целях выполнения программы развития, нацеленной на повышение качества образования и качества условий образовательного процесса. Сложившая практика в регионах, реализовавших свои комплексные проекты модернизации образования в 2006–2009 гг., доказала способность управляющего совета участвовать в разработке приоритетов и критериев мотивации педагогического коллектива и других работников на реализацию стратегической программы развития и нормировать стратегию мотивации локальными правовыми актами образовательной организации. Во многих общеобразовательных организациях управляющие советы включены в принятие решений о распределении стимулирующих выплат согласно установленного ими порядка такого распределения. Здесь управляющие советы участвуют в реализации одной из функций управления — в мотивации работников и, одновременно, включены в управление реализацией утвержденной ими стратегической программы развития. Можно рекомендовать постепенный порядок освоения управляющим советом полномочий по управлению школой. Вряд ли вновь созданный управляющий совет с необученными по специальным курсам управления членами способен реализовать эффективно широкий перечень полномочий по управлению образовательной организацией. Набираясь опыта и предпринимая меры к обучению своих членов, управляющий совет может стать все более квалифицированным коллегиальным управляющим. В отношении многих полномочий определенной ступенью их практического освоения может быть сначала только право согласовывать решения, локальные акты, предлагаемые руководителем и педагогическим советом образовательной организации. Со временем уставом можно закрепить право управляющего совета на утверждениетакого рода решений. Так как Федеральный закон № 273-ФЗ не определяет компетенцию данного, то можно рекомендовать закрепить в уставе следующие вопросы, относящиеся к компетенции управляющего совета: Управляющий совет утверждает: • стратегические цели, направления и приоритеты развития образовательного учреждения; • программу развития образовательного учреждения, включая стратегию развития образовательных программ и технологий; • ежегодный публичный доклад учреждения; • локальный акт о порядке и критериях распределения стимулирующей части фонда оплаты труда работников и административно-управленческого персонала образовательного учреждения; • вопросы введения требований к одежде обучающегося в соответствии с законодательством субъекта РФ; • локальные правовые акты учреждения, регламентирующие организацию деятельности управляющего совета. Управляющий совет согласует: • режим работы образовательного учреждения; • план мероприятий создания здоровых и безопасных условий обучения и воспитания в образовательном учреждении; • образовательную программу (программы) и профили обучения, обеспечивающих углубленное изучение отдельных учебных предметов, предметных областей образовательной программы среднего общего образования; • положение о порядке текущего контроля и промежуточной аттестации обучающихся; • локальный акт о  порядке оказания платных образовательных услуг, об утверждении стоимости обучения по каждой образовательной программе; образец договора об оказании платных образовательных услуг; • локальный акт об оплате труда работников образовательной организации; • локальный акт об установлении порядка деятельности в образовательном учреждении и взаимодействия с образовательным учреждением общественных объединений и некоммерческих организаций, участие образовательного учреждения в образовательных объединениях, ассоциациях (союзах); • план повышения квалификации педагогических работников образовательной организации; • положения о структурных подразделениях (в том числе филиалах, представительствах) образовательного учреждения. Кроме того, за управляющим советом возможно закрепить принятие ряда решений рекомендательного характера. Управляющий совет может направлять рекомендации органу, выполняющему функции и полномочия учредителя школы: • по содержанию зданий и сооружений общеобразовательной организации и прилегающей к ним территории; • по кандидатуре руководителя общеобразовательной организации;; • о стимулирующих выплатах руководителю общеобразовательной организации; • о расторжении трудового договора с руководителем общеобразовательной организации (с обоснованием); • по другим вопросам деятельности и функционирования образовательной организации, отнесенным к компетенции учредителя. Управляющий совет вносит рекомендации и предложения директору школы о заключении и расторжении трудовых договоров с работниками, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции руководителя образовательного учреждения. В любом  случае, предусматривается создание двух обязательных коллегиальных органов управления. Это общего собрание работников образовательной организации и педагогический совет. Компетенция управляющего совета должна быть согласована с компетенцией данный органов. Указанные обязательные коллегиальные органы управления также не имеют жестко закрепленной обязательной компетенции, в связи с чем те вопросы, которые будут переданы на решение данных органов, полностью зависят от устава образовательной организации. Однако, целесообразно исходить из природы данных органов, выражающейся уже в самом их наименовании. Общее собрание работников может выражать интересы коллектива работников образовательной организации, и решать, например, вопросы, связанные с трудовыми отношениями, педагогический же совет – профессиональную позицию педагогического коллектива, и решать, например, вопросы, связанные с организацией образовательной деятельности.  7. УПРАВЛЕНИЕ ПЕРСОНАЛОМ В центре предметной области социологии находится проблема взаимодействия отдельных личностей, их различных групп и общностей друг с другом и с обществом в целом в различных сферах общественной жизни. Это утверждение применимо целиком к любой отрасли социологического знания, в том числе и к социологии управления. Однако в социологии управления значимость данного утверждения многократно возрастает, поскольку управленческая деятельность является самой сложной из многообразных видов деятельности, требует специфических особенностей личности, знаний, умений и навыков людей, включенных в управленческие процессы. Без хорошо подготовленных людей, обладающих настоящим профессионализмом, высокой компетентностью, глубокими знаниями, практическими навыками применения этих знаний и разнообразных умений в управленческой деятельности невозможно в полной мере осуществить сложные и многоплановые задачи трансформации нашего современного общества, становления в нем социально ориентированной рыночной экономики. В связи с этим резко возрастает роль творческого труда управленческих кадров, осуществляются серьезные изменения в принципах, методах, направленности управления персоналом во всех типах социальных организаций и институтов, во всех структурах общества. При определении стратегии, принципов и методов управленческой работы с персоналом необходимо иметь в виду, что без людей не бывает никакого производства, никаких социальных организаций и институтов, никаких видов деятельности. Без нужных людей ни одна организация, ни одно учреждение или предприятие не сможет не только достичь своих целей, но и просто выжить. А это означает, что управление трудовыми ресурсами является важнейшим социальным аспектом теории и практики управления. В работе с персоналом еще более важное значение, чем в других областях управленческой деятельности, имеет правильный выбор управленческой стратегии. Только в связи с этим надо учесть принципиальные различия в выборе управленческих стратегий, характерные для американских и японских компаний. Ведущие компании США в своей стратегии управления делают акцент на финансовых ресурсах, а проводимая ими производственная политика рассчитана преимущественно на короткий срок. В отличие от этого японские компании сосредоточивают внимание на человеческих ресурсах, на разработке и применении долгосрочных программ для обеспечения стабильности экономического развития и повышения эффективности производства. В связи с этим первостепенное внимание они уделяют управлению персоналом. На основании сопоставления этих стратегий видный японский специалист по менеджменту Т. Нагао делает вывод о том, что задачей японских управленческих кадров является стремление уделять как можно больше внимания именно человеческой личности, что они лучше проводят работу по использованию человеческого потенциала и более искусны в ряде моментов, связанных с управлением людьми. Именно по этой причине они готовы предпринимать дальнейшие усилия, направленные на совершенствование людей и на воспитание умения эффективно работать друг с другом . Активно разрабатываемая и широко применяемая японскими производственными, коммерческими, финансовыми компаниями «модель человеческого потенциала» выдвигает на первый план возможность для сотрудников применять и развивать свои способности, получая от этого удовольствие. Эта модель защищает и совершенствует такие условия труда, в которых способности работника поощряются к развитию. Именно совершенствование способностей работников является главным предметом деятельности и ответственности японских менеджеров. В этом и заключается ядро управленческой деятельности с персоналом, помогающей достигать высокой эффективности фирмы. Изучение опыта работы с кадрами японских, американских, немецких компаний и фирм позволяет сделать вывод о том, что в условиях современного высокотехнизированного производства при всей важности технологии материально-вещественных компонентов производственной (равно как и коммерческой, финансовой и др.) деятельности важное значение в обеспечении эффективности деятельности приобретает высокопрофессиональная управленческая работа с персоналом. Именно она составляет важнейший фактор эффективного продвижения к цели и успешное решение вытекающих из этой цели задач. Управление персоналом ориентировано на кадровое обеспечение эффективного достижения цели, которая поставлена перед данной социальной системой (организацией), и на решение целого ряда задач, связанных с реализацией этой цели (или совокупности целей). Диапазон задач достаточно широк, а основными из них являются следующие: • социально-психологическая диагностика состояния персонала организации; • анализ и регулирование межличностных, внутри- и межгрупповых взаимодействий в кадровом составе организации; • изучение особенностей отношения руководства и подчиненных (субординационных отношений), взаимодействия должностных лиц и их позиций в данной организации; • управление занятостью; • оценка и подбор кандидатов на вакантные должности; • анализ кадрового потенциала и потребностей в кадрах; • профессиональная и социально-психологическая адаптация работников; • психофизиология, экономика, социология и эстетика труда; • управление трудовой мотивацией; • планирование и контроль деловой карьеры; • правовые вопросы трудовых отношений; • информационное, техническое, нормативно-методическое обеспечение кадрового управления. Обширный перечень управленческих задач в области работы с персоналом, многообразие и направленность их содержания свидетельствуют о том, что управление персоналом включает в себя ряд важных этапов: • планирование ресурсов, представляющее собой разработку планов кадрового обеспечения всех задач и функций данной организации; • вербовка и набор персонала, ориентированные на кадровое обеспечение деятельности организации и создание резерва потенциальных кандидатов по всем должностям; • отбор кадров, включающий в качестве своего важнейшего звена оценку кандидатов на рабочие места и отбор наиболее подходящих из них из состава резерва, созданного в ходе набора; • управление трудовой мотивацией, включающей в себя в качестве важнейшего направления установление привлекательных для работников уровней заработной платы и льгот в целях привлечения, найма и сохранения персонала организации; • профориентация и адаптация работников, ориентированная на более быстрое и эффективное введение нанятых работников в организацию и в ее различные подразделения; развитие у каждого работника понимания требований, которые к нему предъявляет работа в данной организации, и чего организация ожидает от него, какой труд в ней получает более высокую оценку; • оценка работников, включающая определение уровня овладения знаниями, умениями, навыками, необходимыми для успешного выполнения работы; • оценка трудовой деятельности, включающая в качестве важного компонента разработку методик и критериев оценки трудовой деятельности и доведения их до всех работников организации; • повышение, понижение, перемещение работников по должностным ступеням, а если понадобится, то и их увольнение; • подготовка руководящих кадров, управление продвижением по должностным позициям, включающая в себя разработку программ, ориентированных на развитие способностей, повышение знаний, совершенствование умений и навыков, повышение эффективности труда управленческих работников. Каждый из названных этапов в свою очередь подразделяется на несколько взаимосвязанных компонентов. Так, например, планирование людских ресурсов представляет собой применение процедур планирования к процессу комплектации персонала в соответствии со штатной структурой организации и включает в себя следующие компоненты: оценка наличных кадровых ресурсов; прогноз будущих вероятных потребностей в трудовых ресурсах; разработка программ удовлетворения будущей потребности в кадрах сотрудников, необходимых для реализации краткосрочных и перспективных целей. Так, когда знаменитая американская компания «Ай Би Эм» приняла решение о захвате как можно более обширного рынка персональных компьютеров, ее руководству пришлось включить в свои планы расширение найма на работу научно-исследовательских кадров с опытом работы в области микро-ЭВМ, а также коммерческих работников и специалистов по маркетингу, хорошо знакомых с бытовой электротехникой. Одним из важнейших этапов управления персоналом является обеспечение развития трудовых ресурсов, квинтэссенцией которого становится всемерное повышение делового потенциала кадров. За счет этого фактора ведущие японские и американские фирмы обеспечивают рост производительности труда на 10—12 % без увеличения материальных затрат на производство соответствующих изделий. Реализация этого фактора в деятельности организации осуществляется посредством использования ряда методов, включая профессиональную ориентацию и социальную адаптацию работников в коллективе, оценку трудовой деятельности, ее стимулирование через систему вознаграждений, профессиональную подготовку и переподготовку, продвижение по службе. Если из всей этой совокупности методов взять для рассмотрения социальную адаптацию, то она предстает как познание работниками отношений власти, т.е. господства и подчинения, обучение и переквалификация, осознание сотрудниками того, что является важным в данной организации или ее подразделениях. Сюда же входит такой важный компонент, как воспитание необходимой для организации корпоративной культуры, побуждающей работников вести себя соответственно имиджу корпорации и формировать в своем жизнеощущении отождествление себя, своих надежд и стремлений с данной корпорацией. Японские фирмы, в частности, гарантируют своим служащим работу и используют систему вознаграждения, основанную на трудовом стаже, чтобы предотвратить переход работников в другие фирмы, обеспечивая тем самым систему пожизненного найма, как это сделано в знаменитой корпорации «Мицубиси Шинбилдинг». В таком же ключе решается ныне проблема обучения, подготовки и переподготовки кадров, продвижения их по службе, оценки результатов труда и его вознаграждения в качестве важнейшего средства мотивации поведения людей. Для правильного определения задач, функций и этапов управленческой работы с кадрами принципиальное значение имеет разработка концепции управления персоналом. Концепция управления персоналом — это система теоретико-методических подходов к определению сущности, содержания, целей, задач, критериев, принципов и методов управления трудовыми ресурсами, а также социально-экономических и психологических механизмов ее реализации в конкретных условиях функционирования социальной системы (организации). Она включает в себя совокупность факторов и процедур управленческой деятельности с кадрами. Концепция управления персоналом должна учитывать воздействие на поведение кадров шести активных факторов. Они таковы: технико-технологические факторы производства, влияющие на изменение структуры и форм занятости; пересмотр организации труда, включая усиление роли интегрированных трудовых функций и организующих групповых форм трудовой деятельности; административно-управленческие факторы, включая иерархическую структуру организации, в которой основное средство воздействия на людей — отношения власти и подчиненных, предполагающие возможность административно-должностного давления на подчиненных сверху с помощью приказа, принуждения либо контроля за распределением вознаграждений и санкций, в том числе и в отношении материальных благ (зарплата, премия, льготы, штрафы и т.п.); социально-экономические факторы, в состав которых входят: создание новых, экономически эффективных форм конструктивного сотрудничества работников, профсоюзов и администрации организации (фирмы и др.), усиление взаимодействия кадровых служб с государственными органами, аккумулирование передового международного опыта управления кадрами; личностные факторы, включающие в себя создание системы непрерывного обучения кадров, ориентацию системы стимулирования на предпринимательство, новаторство, поддержку экономической активности работников, привлечение их к разработке и реализации управленческих решений; социально-культурные факторы, в системе которых решающая роль принадлежит выработанной обществом или данной организацией совокупности социальных ценностей, норм, установок, стандартов поведения, которые регламентируют действия личности и социальной группы, побуждая их вести себя определенным образом без видимого принуждения со стороны руководства; факторы динамики рабочей силы, товаров и услуг, представляющие собой сеть изменений в отношениях, основанных на купле-продаже способностей к труду, производственной продукции и услуг, отношениях собственности, равноправии или согласование интересов продавца и покупателя, нанимателя рабочей силы (предпринимателя) и наемного работника. Совокупность факторов, которые необходимо учитывать при разработке концепции управления персоналом, изображена на рис. Кроме учета этих факторов, данная концепция включает в себя методологию управления трудовыми ресурсами, систему управления ими, а также разработку технологии управления персоналом. Методология управления трудовыми ресурсами включает в себя определение сущности персонала организации как специфического и приоритетного объекта управления, процесс формирования поведения сотрудников, соответствующего целям и задачам организации, разработку принципов и методов управления персоналом. Система управления персоналом включает в себя формирование целей организации, определение ее задач и функций, средств их успешного осуществления, путей побуждения персонала принимать их в качестве императивно необходимых для его деятельности, построение организационной структуры управления кадрами, повышение их квалификации и переквалификации, выявление и конструирование вертикальных и горизонтальных функциональных взаимодействий руководителей и подчиненных в процессе выработки, принятия и реализации управленческих решений. Рис. 24. Совокупность факторов, учитываемых в концепции управления персоналом Технология управления персоналом предполагает умение применять приемы и способы активного воздействия на кадровый потенциал организации с целью выявления и мобилизации его трудовых ресурсов и ориентации их на достижение сформулированных целей; организовать наем, отбор, прием персонала на работу, дать ему квалификационную деловую оценку, осуществить его профориентацию и социальную адаптацию, обучение, управление его деловой карьерой и служебным продвижением; управление изменениями, конфликтами и стрессами; обеспечение социального развития организации и совершенствования ее деятельности. Каждый из этих трех компонентов концепции управления персоналом также имеет свою структуру, в частности структуру системы управления персоналом. Каждая из функциональных подсистем выполняет ряд функций. Например, подсистема планирования и маркетинга связана с выполнением таких функций, как разработка кадровой политики и стратегии управления персоналом, анализ кадрового потенциала, изучение динамики рынка труда, планирование и прогнозирование потребности в персонале, поддержание взаимосвязи с источниками, обеспечивающими организацию кадрами — вузами, техникумами, институтами повышения квалификации кадров и т.п. Подсистема управления мотивацией поведения персонала осуществляет управление мотивацией трудового поведения, нормирование и тарификацию трудового процесса, разработку системы оплаты труда, разработку форм участия персонала в прибылях, определение и осуществление различных форм морального и организационно-должностного (перемещение по должностной лестнице) поощрения персонала. Важное значение имеет разработка и применение принципов управления персоналом. Наиболее существенные из них состоят в следующем. Принцип обусловленности функций управления персоналом целями системы (организации) предполагает, что функции работы с кадрами формируются и изменяются не произвольно, а в соответствии с потребностями и целями организации, с выполняемыми ею задачами. Принцип первичности функций управления персоналом означает, что организационная структура организации вторична по отношению к выполняемым ею функциям, а требования к работникам, их численность и структурная организация определяются содержанием, количеством, трудоемкостью и сложностью выполняемых функций. Принцип экономичности предполагает эффективную и экономичную организацию системы управления персоналом, снижение доли затрат на управленческую деятельность в общих затратах на единицу выпускаемой продукции. Принцип комплексности базируется на необходимости учета всех факторов, воздействующих на систему управления персоналом, в частности, состояние объекта управления, его связи с внешним миром — договорные связи, связи с вышестоящими органами и т.п. Принцип оптимальности обеспечивает многовариантную проработку предложений по формированию системы управления персоналом и выбор наиболее рационального варианта работы с трудовыми ресурсами. Принцип иерархичности обеспечивает иерархическое соподчинение и взаимодействие между звеньями управления (структурными подразделениями), позволяющими осуществлять несимметричную передачу информации «вниз» по служебной лестнице (дезагрегирование, детализация) либо «вверх» (агрегирование) по системе управления. Принцип непрерывности ориентирован на отсутствие перерывов в деятельности работников, системы управления персоналом, уменьшение времени документооборота, простоев технических средств управления, что повышает уровень управляемости персоналом, эффективность его деятельности. Эффективность управления персоналом во многом определяется применением эффективных методов этой деятельности, каждый из которых имеет свои преимущества в совершенно конкретных условиях применения. Экономические методы направлены на материальное стимулирование эффективной деятельности сотрудников. Административные методы работы с персоналом представляют собой совокупность прямого воздействия на работников и ориентированы на формирование осознания необходимости дисциплины труда, чувства долга, стремление человека к овладению культурой труда. Социально-психологические методы связаны с использованием социального механизма управления, включающего в себя учет социальных потребностей, ожиданий и ориентаций работников, воздействие на систему межличностных, внутри- и межгрупповых взаимодействий в организации, удовлетворение духовных потребностей, создание творческой атмосферы в коллективе, социальное стимулирование развития коллектива, формирование в нем сплоченности, сработанности, управление конфликтами и стрессами. Использование каждого из названных методов, а также их определенной комбинации, соответствующей конкретным условиям функционирования организации, существенно повышает уровень управляемости, эффективность деятельности персонала данной организации. В условиях глубокой социально-экономической, политической, духовной трансформации современного общества, которую переживают ныне Беларусь, Россия, другие страны СНГ, огромное значение приобретают повышение квалификации и переподготовка управленческих кадров и специалистов всех сфер деятельности. Повышение квалификации персонала представляет собой процесс обновления знаний, приобретения более совершенных умений и навыков, требуемых непрестанно развивающимися системами производства, науки, техники, образования, культуры. Изменения такого рода требуют при сохранении специализированных учреждений переподготовки кадров, таких, например, как института повышения квалификации учителей, врачей и т.п.; создание разветвленной системы межотраслевых органов повышения квалификации и переподготовки кадров, в том числе и высшего управленческого звена. ЛИТЕРАТУРА 1 Аверкин В.Н. Административное управление территориальными образовательными системами. - Новгород: Новгор. регион. центр развития образования, 1999. 2 Агиева М.Т., Мальсагов М.Х., Угольницкий Г.А. Моделирование иерархической структуры управления системой образования. - Ростов н/Дону: ЦВВР, 2003. 3 Ансоф И. Стратегическое управление. - М.: Экономика, 1989. 4 Антомонов Ю.Г. Моделирование биологических систем. - Киев: Наукова думка, 1977. 5 Большой энциклопедический словарь. - М.: Большая российская энциклопедия, 2002. 6 Бурков В.Н. Основы математической теории активных систем. - М.: Наука, 1977. 7 Бурков В.Н., Данев Б., Еналеев А.К. и др. Большие системы: моделирование организационных механизмов. - М.: Наука, 1989. 8 *Бурков В.Н., Заложнев А.Ю., Кулик О.С., Новиков Д.А. Механизмы страхования в социально-экономических системах. - М.: ИПУ РАН, 2001. 9 Бурков В.Н., Заложнев А.Ю., Новиков Д.А. Теория графов в управлении организационными системами. - М.: Синтег, 2001. 10 Бурков В.Н., Новиков Д.А. Как управлять проектами. - М.: Синтег, 1997. 11 Бурков В.Н., Новиков Д.А. Модели и механизмы теории активных систем в управлении качеством подготовки специалистов. - М.: Исследовательский центр проблем управления качеством подготовки специалистов, 1998. 12 Бурков В.Н., Новиков Д.А. Теория активных систем: состояние и перспективы. - М.: Синтег. 1999. 13 Ван Г.Д. Общая прикладная теория систем. - М.: Мир, 1981. 14 Васильев Д.К., Заложнев А.Ю., Новиков Д.А., Цветков А.В. Типовые решения в управлении проектами. - М.: ИПУ РАН, 2003. 15 Винер Н. Кибернетика или управление и связь в животном и машине. - М.: Наука, 1983. 16 Вифлеемский А.Б. Реформы экономики образования в России. - Нижний Новгород: ЦЭО, 2006. 17 Виханский О.С., Наумов А.И. Менеджмент: человек, стратегия, организация, процесс. - М.: Изд-во МГУ, 1996. 18 Волкова В.Н., Денисов А.А. Основы теории систем и системного анализа. Изд. 2-е. - СПб.: СПб.ГТУ, 1999. 19 Воробьева С.В. Основы управления образовательными системами. - М.: Академия, 2008. 20 Воронин А.А., Губко М.В., Мишин С.П., Новиков Д.А. Математические модели организаций. - М.: Ленанд, 2008. 21 Гермейер Ю.Б. Игры с непротивоположными интересами. - М.: Наука, 1976. 22 Горелова Г.В., Джаримова Н.Х. Региональная система образования, методология комплексных исследований. - Майкоп: 2002. 23 Губко М.В., Новиков Д.А. Теория игр в управлении организационными системами. - М.: Синтег, 2002. 24 Давыденко Т.М., Шамова Т.И., Шибанова Г.Н. - Управление образовательными системами. - М.: Академия, 2007. 25 Давыдов С.В. Когнитивные модели управления развитием систем профессионального образования. Диссертация на соиск. уч. ст. к.т.н. - М.: ИПУ РАН, 2006. 26 Евдокимова М.В. Управление образовательными системами. - Новгород: Новгор. гос. ун-т. им. Ярослава Мудрого, 2001. 27 Жураковский В.М., Кураков Л.П. Образование в системе социально-экономических отношений. - М.: Вуз и школа, 2004. 28 Закон РФ «Об образовании». 29 Заложнев А.Ю. Модели и методы внутрифирменного управления. - М.: Сторм-Медиа, 2004. 30 Иващенко А.А., Новиков Д.А. Модели и методы организационного управления инновационным развитием фирмы. - М.: Ленанд, 2006. 31 Каплан Р.С., Нортон Д.П. Сбалансированная система показателей. - М.: Олимп-Бизнес, 2003. 32 Караваев А.П. Модели и методы управления составом активных систем. - М.: ИПУ РАН, 2003. 33 Колосова Е.В., Новиков Д.А., Цветков А.В. Методика освоенного объема в оперативном управлении проектами. - М.: Апостроф, 2001. 34 Коновальчук Е.В., Новиков Д.А. Модели и методы оперативного управления проектами. - М.: ИПУ РАН, 2004. 35 Коргин Н.А. Механизмы обмена в активных системах. - М.: ИПУ РАН, 2003. 36 Коротков Э.М. Управление качеством образования. - М.: Академический проект, 2007. 37 Краткий психологический словарь / Под ред. А.В. Петровского, М.Г. Ярошевского. - М.: Политиздат, 1985. 38 Кузьмицкий А.А., Новиков Д.А. Организационные механизмы управления развитием приоритетных направлений науки и техники. - М.: ИПУ РАН, 1993. 39 Куркин Е.Б. Управление инновационными проектами в образовании. - М.: Педагогика-Пресс, 2001. 40 Лазарев В.С. Системное развитие школы. - М.: Педагогическое общество России, 2002. 41 Лазарев В.С., Поташник М.М. Как разработать программу развития школы. - М.: Новая школа, 1993. 42 Лебедев О.Е. и др. Управление образовательными системами. - М.: Министерство общ. и проф. образования РФ, 2004. 43 Лебедева С.С., Маневцова Л.М. Управление инновационным дошкольным образовательным учреждением в условиях социального партнерства: Учебно-методическое пособие. - СПб: Детство- Пресс, 2007. 44 Леонтьев А.Н. Потребности, мотивы, эмоции. - М.: МГУ, 1971. 45 Литвак Б.Г. Экспертная информация. Методы получения и анализа. - М.: Радио и связь, 1982. 46 Литвак Б.Г. Экспертные оценки и принятие решений. - М.: Патент, 1996. 47 Лысаков А.В., Новиков Д.А. Договорные отношения в управлении проектами. - М.: ИПУ РАН, 2004. 48 Матвеев А.А., Новиков Д.А., Цветков А.В. Модели и методы управления портфелями проектов. - М.: ПМСОФТ, 2005. 49 Математические основы управления проектами / Под ред. B. Н. Буркова. - М.: Высшая школа, 2005. 50 Месарович М., Мако Д., Такахара И. Теория иерархических многоуровневых систем. - М.: Мир, 1973. 51 Михайлова Н.Н., Демашева М.Е. Технология управления развитием педагогической деятельности. - М.: УМО по профессионально-педагогическому образованию МО РФ, 2002. 52 Мулен Э. Теория игр с примерами из математической экономики. - М.: Мир, 1985. 53 Найн А.Я. Рефлексивное управление образовательным учреждением: теоретические основы. - Шадринск: Исеть, 1999. 54 Никитин М.В. Практический маркетинг в микроэкономике учреждения профессионального образования. - М.: «БУК лтд», 1999. 55 Новиков А.М. Научно-экспериментальная работа в образовательном учреждении. 2-е изд. - М.: Эгвес, 1998. 56 Новиков А.М., Новиков Д.А. Как модернизировать управление образованием // Народное образование. 2005. № 5. 57 Новиков А.М., Новиков Д.А. Качество образования: система внутренних и внешних оценок // Народное образование. 2007. № 4. C. 147 - 156. 58 Новиков А.М., Новиков Д.А. Методология. - М.: Синтег, 2007. 59 Новиков А.М., Новиков Д.А. Образовательный проект: методология образовательной деятельности. М.: Эгвес, 2004. 60 Новиков А.М. Российское образование в новой эпохе. - М.: Эгвес, 2000. 61 "Новиков Д.А., Глотова Н.П. Модели и механизмы управления образовательными сетями и комплексами. - М.: Институт управления образованием РАО, 2004. 62 Новиков Д.А. Институциональное управление организационными системами. - М.: ИПУ РАН, 2003. 63 Новиков Д.А. Математические модели формирования и функционирования команд. - М.: Физматлит, 2008. 64 Новиков Д.А. Механизмы функционирования многоуровневых организационных систем. - М.: Фонд «Проблемы управления», 1999. 65 Новиков Д.А. Модели и механизмы управления развитием региональных образовательных систем. - М.: ИПУ РАН, 2001. 66 Новиков Д.А. Общие принципы управления региональными образовательными системами // Профессионал. 2001. № 4. С. 30 - 33. 67 Новиков Д.А. и др. Регионализация профессионального образования: управление системой профессионального образования. - М.: Университетская книга, 2006. 68 Новиков Д.А. и др. Регионализация профессионального образования: управление учреждениями профессионального образования. • М.: Университетская книга, 2006. 69 Новиков Д.А. Сетевые структуры и организационные системы. • М.: ИПУ РАН, 2003. 70 Новиков Д.А. Статистические методы в педагогических исследованиях (типовые случаи). - М.: МЗ-Пресс, 2004. 71 Новиков Д.А. Стимулирование в организационных системах. - М.: Синтег, 2003. 72 Новиков Д.А. Струкутра теории управления социально- экономическими системами // Управление большими системами. 2009. № 24. 73 Новиков Д.А., Суханов А.Л. Модели и механизмы управления научными проектами в ВУЗах. - М.: Институт управления образованием РАО, 2005. 74 Новиков Д.А. Теория управления организационными системами. 2-е издание. - М.: Физматлит, 2007. 75 Новиков Д.А. Управление проектами: организационные механизмы. - М.: ПМСОФТ, 2007. 76 "Новиков Д.А. Формальные модели рефлексивных игр в педагогических исследованиях. Мир образования - образование в мире. 2005. № 1. С. 186 - 193. 77 Новиков Д.А., Чхартишвили А.Г. Рефлексивные игры. - М.: Синтег, 2003. 78 Орлов А.И. Теория принятия решений. - М.: Издательство «Экзамен», 2005. 79 Орлова Т.В. Управление образовательными системами. - М.: Академия, 2006. 80 Перегудов Ф.И., Тарасенко Ф.П. Введение в системный анализ. • М.: Высшая школа, 1989. 81 Петрова Л.И. Основы управления педагогическими системами. • Ростов н/Д: Феникс, 2008. 82 Пиндайк Р., Рубинфельд Д. Микроэкономика. - М.: Дело, 2001. 83 Платонов К.К. Краткий словарь системы психологических понятий. - М.: Высшая школа, 1981. 84 Полтерович В.М. Кризис экономической теории / Доклад на научном семинаре Отделения экономики и ЦЭМИ РАН «Неизвестная экономика», 1997. 85 Попова М.И. Экономические методы управления системой регионального образования. - С.-Пб.: Специальная литература, 1998. 86 Поташник М.М. Качество образования: проблемы и технологии управления. - М.: Педагогическое общество России, 2002. 87 Поташник М.М., Лазарев В.С. Управление развитием школы. - М.: Новая школа, 1995. 88 Саймон Г. Науки об искусственном. - М.: Мир, 1972. 89 Сергеева В.П. Управление образовательными системами. - М.: Граф-Пресс, 2000. 90 Симонов В.П. Педагогический менеджмент. - М.: Пед. общество России, 1999. 91 Словарь иностранных слов. - М.: Русский язык, 1982. 92 Словарь русского языка С.И. Ожегова. М.: Русский язык, 1988. 93 Соколов В.М. Начала элементарной теории управления образовательными системами. - Нижний Новгород: Нижегородский институт развития образования, 1999. 94 Соколова И.Ю., Хохлова Д.А. Управление образовательными системами. - Ставрополь: Изд-во СГУ, 2002. 95 Ткаченко Е.В., Глазунов А.Т. Базовое профессиональное образование: проблемы регионализации и развития. - Чебоксары: ЧГУ, 2001. 96 Третьяков П.И., Митин С.Н., Бояринцева Н.Н. Адаптивное управление педагогическими системами. - М.: Академия, 2003. 97 Третьяков П.И. Управление школой по результатам: Практика педагогического менеджмента. - М.: Новая школа, 2001. 98 Ушаков К.М. Управление школьной организацией: организационные и человеческие ресурсы. - М.: Сентябрь, 1995. 99 Философский энциклопедический словарь. - М.: Советская энциклопедия, 1983. 100 Харитонов В.А., Белых А.А. Технологии современного менеджмента. - Пермь: ПГТУ. 2007. 101 Хомерики О.Г., Поташник М.М., Лоренсов А.В. Развитие школы как инновационный процесс. - М.: Новая школа, 1994. 102 Худолий Н.Г. Интеграционные процессы в региональной системе профессионального образования. - М.: Академия, 2002. 103 Цвиркун А. Д. Основы синтеза структуры сложных систем. - М.: Наука. 1982. 104 Шамова Т.И., Третьяков П.И., Капустин Н.П. Управление образовательными системами. - Москва, 2002. 105 Эшби У.Р. Введение в кибернетику. - М.: Изд-во иностранной литературы. 1959. 106 Daft R.L. Management. - N.Y.: Dryden Press, 1988. 107 Mas-Collel A., Whinston M.D., Green J.R. Microeconomic theory. - N.Y.: Oxford Univ. Press, 1995. 108 Miller G. The magical number seven plus or minus two: some limits on capacity for information processing // Psychological Review. 1956. Vol. 63. № 1. P. 81 - 92. 109 Mintzberg H. The structuring in organizations. - NJ: Prentice Hall, 1979. 110 Simon H. Administrative behavior. 3-rd edition. - N.Y.: Free Press, 1976. 111  Голикова Г.В., Шеина Ю.В. Комплексный подход к оценке эффективности управления социально-экономическими системами // Современная экономика: проблемы и решения. – 2010. – № 4(4). С. 63-64. 112  Суетенков Е.Н., Пасько Н.И. Основы менеджмента. М., 2005. С. 197. 113  Грибов В.Д. Менеджмент: учебное пособие / В.Д. Грибов. – М.: Кнорус. 2007. С. 212 114  Васин С.М., Мамонова О.А. Природа и сущность понятия эффективности системы управления предприятием // Вектор науки ТГУ. – 2012. – № 4(22). С. 232. 115 [2] Лаврентьева, И. П. Социальная политика и управление в социальной сфере : учебное пособие / И. П. Лаврентьева, В. В. Кузнецов, В. В. Григорьев. – Ульяновск : УлГТУ, 2009. С. 19. 116 117