Управление документами.Исходные понятия и представления о документационном обеспечении управления

НВУЗ АНО «Региональный финансово-экономический институт» УПРАВЛЕНИЕ ДОКУМЕНТАМИ (Первая лекция) __________________________ http://elearning.rfei.ru 1 Содержание Введение............................................................................................................. 3 РАЗДЕЛ 1. ИСХОДНЫЕ ПОНЯТИЯ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О ДОКУМЕНТАЦИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ УПРАВЛЕНИЯ......................6 Глава 1.1. Что такое документационное обеспечение управления?.............6 Глава 1.2. Терминология в сфере документационного обеспечения управления................................................................................. 10 Глава 1.3. Классификация деловой документации....................................... 28 РАЗДЕЛ 2. ИЗ ИСТОРИИ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ....................33 Глава 2.1. Периоды формирования делопроизводства.................................33 Глава 2.2. Делопроизводство в Древнерусском государстве (Х–ХI вв.) и в период феодальной раздробленности (ХI–ХV вв.)................................34 Глава 2.3. Приказное делопроизводство .......................................................35 Глава 2.4. Делопроизводство в учреждениях России XVIII в. (коллежское делопроизводство)..................................................................... 39 Глава 2.5. Делопроизводство в учреждениях России XIX-начала XX вв. 44 Глава 2.6. Государственное делопроизводство в советскую эпоху.............50 2 Введение Здравствуйте! Сегодня мы предлагаем Вашему вниманию учебный курс по дисциплине «Управление документами». Он преподается в Региональном финансово-экономическом институте (РФЭИ) и предназначен для изучения студентами нашего вуза. Делопроизводство (управление документами) – такая же специальная область деятельности, как торговля, транспортное обслуживание, бухгалтерский учет и др. В последние годы, особенно в коммерческих организациях, нередко приходится слышать: «Зачем нам делопроизводство? Жили без него и дальше проживем». При этом говорящий так может быть хорошим специалистом в области железнодорожного транспорта или прекрасно торговать обувью. Наивность подобных высказываний очевидна. Каждый из нас считает, что он чтото понимает, скажем, в медицине, но когда заболевает зуб, то мы все-таки предпочитаем обратиться к стоматологу. Деятельность любой организации документируется, то есть в любой организации создаются документы. Основное назначение документа – зафиксировать и передать информацию, необходимую для осуществления управленческих функций. Но жизнь документа не заканчивается после того, как он выполнил свое основное назначение, она продолжается, и иногда документ живет гораздо дольше, чем некоторые могут себе представить, хотя мы в своей жизни вряд ли об этом задумываемся. Документ – инструмент управления, а у хорошего мастера инструмент всегда в порядке. Делопроизводство организации – это сложная система, поэтому в учреждении недостаточно раскладывать документы по папкам, хранить в шкафах или в столах. Документы нужно систематизировать, регистрировать, контролировать их исполнение, определять сроки хранения, формировать в дела. И все это нужно делать, руководствуясь опреде3 ленными принципами, правилами, установленными нормативными актами на основе тщательного научного изучения предмета. С документированием связана деятельность всех работников аппарата управления – от исполнителей до руководителей всех уровней. Для любых важных решений необходимо документальное оформление, поэтому организация и ведение документационного обеспечения управления требуют профессиональных знаний и навыков. По роду своей деятельности в будущем Вам предстоит непосредственно сталкиваться с подготовкой и технологией обработки управленческой документации. От того насколько правильно составлен и оформлен документ, организована работа с ним, во многом зависит своевременность и правильность принятия управленческого решения. Целью преподавания данной дисциплины является формирование целостного представления о документировании управленческой деятельности как одного из необходимых элементов системы управления организацией. Предлагаемый Вашему вниманию учебный курс включает в себя три раздела. Первый раздел познакомит Вас с основными понятиями документационного обеспечения управления, историей возникновения и развития отечественного делопроизводства. При всей необходимости и важности знания того, как составить и оформить документ, не менее значимым является умение организовать работу с ним на всех этапах его прохождения от момента создания до реализации связанного с ним управленческого или иного действия. Поэтому важным является и правильно выстроенная организация документооборота, информационно-справочная работа по документам. Этим вопросам уделяется внимание во втором разделе курса. Любой документ по окончании связанных с ним управленческих или иных действий в течение определенного времени хранится в организации. Организация текущего хранения докумен4 тов, подготовка их к сдаче в архив и архивное хранение, хранение документов в электронной форме изложены в третьем разделе. Таким образом, рассмотренные в рамках данного курса вопросы отвечают требованиям к подготовке экономистов. Желаем Вам успехов ! 5 РАЗДЕЛ 1. ИСХОДНЫЕ ПОНЯТИЯ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О ДОКУМЕНТАЦИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ УПРАВЛЕНИЯ Глава 1.1. Что такое документационное обеспечение управления? В любой организации создаются документы, в которых отражаются различные стороны ее деятельности: финансовое состояние, работа с персоналом, ведение и результаты производственной деятельности, материально-техническое обеспечение и др. Работа с деловой документацией – важный аспект деятельности любого предприятия. Именно документы обеспечивают реализацию его управленческих функций, в документах определяются планы его деятельности, фиксируются учетные и отчетные показатели и другая информация. В итоге в документах аккумулируется информация о деятельности организации во всем ее многообразии. Именно поэтому от того, как налажена работа с документами, во многом зависят оперативность и качество принимаемых решений, эффективность их выполнения и деятельности предприятия в целом. Традиционно сфера деятельности, связанная с организацией работы с документами в управлении, называется делопроизводством. По определению, зафиксированному в ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», делопроизводство (документационное обеспечение управления) «отрасль деятельности, обеспечивающая документирование и организацию работы с официальными документами». Из определения следует, что в делопроизводстве выделяется два достаточно самостоятельных аспекта: создание документов и организация работы с документами. Первая часть охватывает все виды работ, которые связаны с подготовкой документов, их 6 составлением и оформлением, вторая – работу с уже созданными документами. Термины «делопроизводство» и «документационное обеспечение управления» рассматриваются в стандарте как синонимы. Термин «делопроизводство» – старый термин (словарная картотека Института русского языка РАН фиксирует употребление этого термина со 2-й половины XVIII в.). Внутренняя языковая форма этого термина связывает его с понятием «дело», которое когдато означало рассмотрение и решение вопросов (дел), возникающих в деятельности учреждения. А поскольку решение дел всегда было связано с составлением деловых бумаг и работой с ними, то делопроизводством называли всю совокупность работ, связанных с деловой документацией. В этом значении термин «делопроизводство» употребляется и в наше время. Современное значение термина «дело» как «совокупности документов (или документ), относящихся к одному вопросу или участку деятельности, помещенных в отдельную обложку», является производным. Термин «документационное обеспечение управления» (ДОУ) употребляется в научной, учебной, методической литературе примерно с середины 1970-х гг. Он появился в период, когда активно велись работы по созданию автоматизированных систем управления. По аналогии с другими терминами АСУ (программное обеспечение, информационное обеспечение, математическое обеспечение, лингвистическое обеспечение и др.) по мысли создателей новый термин должен был заменить старый термин «делопроизводство», который стал восприниматься как устаревший, не соответствующий реалиям того времени. У нового термина есть недостаток: это словосочетание из трех слов, и хотя термины-словосочетания вполне допустимы, преимущество с точки зрения удобства употребления всегда за термином-словом. Очевидно, по причине сложности нового термина замена терминов не произошла, и чаще всего термины «делопроизводство» и «документационное обеспечение управления» употребляются как синонимы, что и подчеркнуто в ГОСТ Р 51141-98. И тот, и другой термин можно встретить, например, в названиях документов, регла7 ментирующих организацию документационных процессов: «Государственная система документационного обеспечения управления» и «Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации». Тем не менее, некоторые различия между терминами «делопроизводство» и «документационное обеспечение управления» все-таки существуют. Они заключаются в следующем: новый термин «документационное обеспечение управления» употребляется, прежде всего, тогда, когда речь идет о современных компьютерных технологиях работы с документами. Он подчеркивает именно информационно-техническую составляющую в работе с документами. Термин «делопроизводство» преимущественно употребляется, если речь идет об организационной стороне работы с документами, принципах внедрения делопроизводства, традиционных приемах работы с документами. Делопроизводство – это самостоятельная функция учреждения, организации, предприятия, фирмы, стоящая в ряду с такими управленческими функциями, как обеспечение персоналом, материально-техническое обеспечение, обеспечение финансами и др. Делопроизводство присутствует в каждой организации, независимо от ее организационно-правовой формы, характера и направлений деятельности, хотя бы потому, что любая деятельность – это, прежде всего, работа с документами. Другое дело, что далеко не в каждой организации делопроизводство налажено, есть множество фирм, где в лучшем случае один человек – секретарь – ведет работу с документами, а сама работа с документами чаще всего ограничивается регистрацией входящей и исходящей корреспонденции и передачей ее руководству и исполнителям. Со временем любая фирма приходит к необходимости организовать делопроизводство, выделить сотрудника для решения этих вопросов или создать целое подразделение – канцелярию или отдел делопроизводства (документационного обеспечения управления), принять решение об архивном хранении документов. 8 Объясняется это просто: если организация развивается, то расширяются ее взаимосвязи с другими организациями, ее товары или услуги занимают более прочное положение на рынке, поэтому увеличивается количество создаваемых и получаемых документов, усложняются информационные взаимосвязи организации. Следовательно, возрастает значение делопроизводства в ее деятельности. Любое предприятие, не придававшее значения организации работы с документами, со временем непременно приходит к необходимости наладить работу с документами, создать систему делопроизводства. И в этом случае не требуется доказательств, что без налаженной системы делопроизводства предприятие не может нормально функционировать и развиваться. В работу с документами в организации в той или иной степени втянуты все работники, независимо от того, к какой категории они относятся – к руководителям, специалистам, техническим исполнителям. Различие заключается в характере работы с документами. Руководители и специалисты осуществляют преимущественно творческую работу: изучают документы, анализируют, собирают необходимую информацию, готовят проекты документов, принимают решения по подготовленным документам и др. Технические исполнители выполняют преимущественно организационно-технические операции, связанные с обработкой документов: получают и отправляют документы, сортируют, регистрируют, передают в структурные подразделения, печатают документы, ведут контроль за сроками исполнения документов, формируют дела и др. Современное делопроизводство включает: • обеспечение своевременного и правильного создания документов (документирование); • организацию работы с документами: получение, передачу, обработку, учет, регистрацию, контроль, хранение, систематизацию, подготовку документов для сдачи в архив, уничтожение. О значении этих терминов мы поговорим ниже. 9 Глава 1.2. Терминология в сфере документационного обеспечения управления Занимаясь делопроизводством, нужно, прежде всего, освоить профессиональный язык. Основу профессионального языка составляют термины – слова и словосочетания, применяемые для обозначения специальных понятий. В отличие от общелитературного языка профессиональное общение требует однозначности толкования основных понятий. Для такой области деятельности, как документационное обеспечение, это особенно важно: язык делового общения тесно связан с лексикой законодательных и нормативных актов, опирается на нее, и неточное употребление того или иного термина может иметь юридические последствия. Термины документационного обеспечения зафиксированы в нескольких источниках, основной из которых - государственный стандарт – ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения». Следует иметь в виду также, что большинство законодательных актов по документации и информации, принятых в последние годы, для правильного толкования текста закона содержат терминологические разделы, в которых даются основные понятия, используемые в законе, и их определения. Таким образом, можно сказать, что современная делопроизводственная терминология содержится в ГОСТ Р 51141-98 и законодательных актах по информации и документации. Термины, представленные в указанном ГОСТе, разделены на три раздела: общие понятия, делопроизводство (с двумя подразделами: документирование и организация работы с документами) и архивное дело (с подразделами: организация документов Архивного фонда РФ, обеспечение сохранности документов, научно-информационная деятельность архивов). Стандарт содержит и алфавитный указатель терминов. Рассмотрим наиболее важные термины, используемые в сфере делопроизводства, без которых невозможно говорить об организации делопроизводства, за исключением термина «делопроизводство», о котором уже шла речь выше. 10 Прежде всего, познакомимся с понятием «документ». Понятие «документ» имеет своим истоком латинское слово «docco», что переводится как «извещаю», «учу». Производная форма от «docco» — «documentum», означающая в переводе «доказательство», «свидетельство», впоследствии во многих отраслях науки и практической деятельности человека, в том числе в сфере управления, закрепилась в качестве специального термина. Считается, что термин «документ» в русский язык ввел Петр I, применив его в значении «письменное свидетельство», подчеркнув тем самым правовой аспект понятия. Управленческий характер документа как носителя информации, предназначенной для организации и координации совместной деятельности людей, утвердился позднее, в XIX в. Однако в практической работе учреждений дореволюционной России, а затем, в советское время, вплоть до 20-х годов XX в., термин «документ» почти не употреблялся. Использовались в качестве тождественных такие понятия, как «грамота», «акт» и в особенности «деловая бумага». Позднее, в 30-х годах XX столетия, в нормативных актах Советской власти появился термин «служебный документ», затем по мере накопления знаний о закономерностях образования и функционирования документов, внедрения новых видов материальных носителей информации термин «документ», постепенно эволюционируя, стал наполняться современным содержанием и закрепился сначала в формулировках государственных стандартов СССР. Затем с учетом уточнений и необходимости удостоверения официальности документа (его идентификации) — в национальном стандарте Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования»: «Документ - это зафиксированная на материальном носителе идентифицируемая информация, созданная, полученная и сохраняемая организацией или частным лицом в качестве доказательства при подтверждении правовых обязательств или деловой деятельности». Документы используются в различных областях деятельности, отраслях знаний, сферах жизни и являются объектом иссле11 дования многих научных дисциплин. Поэтому содержание понятия «документ» многозначно и зависит от того, в какой отрасли и для каких целей он используется. Так, для юристов документ является, прежде всего, способом доказательства или свидетельства чего-либо, для историка – историческим источником, кибернетика-документалиста – носителем информации, а специалисты в области управления считают его средством фиксации и передачи управленческих решений. Наличие материального носителя – обязательное условие документирования информации. Носитель (документированной) информации – материальный объект, используемый для закрепления и хранения на нем речевой, звуковой или изобразительной информации, в том числе в преобразованном виде. Информация может фиксироваться на носителе различным образом. В зависимости от способа фиксации информации на носителе различаются следующие типы документов: • текстовой документ – документ, содержащий речевую информацию, зафиксированную любым типом письма или любой системой звукозаписи; • письменный документ – текстовой документ, информация которого зафиксирована любым типом письма; • рукописный документ – письменный документ, при создании которого знаки письма наносят от руки; • машинописный документ – письменный документ, при создании которого знаки письма наносят техническими средствами; • изобразительный документ – документ, содержащий информацию, выраженную посредством изображения какого-либо объекта; • графический документ – изобразительный документ, в котором изображение объекта получено посредством линий, штрихов, светотени; • аудиовизуальный документ – документ, содержащий изобразительную и звуковую информацию; 12 • кинодокумент – изобразительный или аудиовизуальный документ, созданный кинематографическим способом; • фотодокумент – изобразительный документ, созданный фотографическим способом; • фонодокумент – документ, содержащий звуковую информацию, зафиксированную любой системой звукозаписи. В этом же ряду находится и определение электронного документа, введенное Федеральным законом от 10.01.2002 N 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»: «Электронный документ – документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме». В структуре электронного документа различают общую и особенную части. Общая часть содержит информацию, включающую смысловое содержание документа и сведения об адресате. Особенная часть касается электронной цифровой подписи. Особенность в том, что использование в управлении электронного документа без вывода его на бумажный носитель возможно лишь при условии правового обеспечения применения электронной цифровой подписи. Правовое регулирование отношений в области использования электронной цифровой подписи обеспечивается вышеназванным Федеральным законом, Гражданским кодексом Российской Федерации и другими нормативными актами. При соблюдении соответствующих требований цифровая подпись в электронном документе становится юридически равносильной подписи в документе на бумажном носителе. В Законе «Об электронной цифровой подписи» четко указано, что электронные документы — это всего лишь особая категория документов. Кроме того, сравнение характеристик (признаков) бумажного и электронного документов показывает их идентичность, что подтверждает мысль об отсутствии необходимости создания специального термина для обозначения понятия «электронный документ». К электронным документам следует относиться так же, как и к документам на бумажном носителе. Документ в управлении, будь он оформлен на бумажном носителе или дан в электронном виде, выступает одновременно и 13 как предмет труда, и как его результат. В документе фиксируются факты, события, явления практической и мыслительной деятельности человека — тем самым документ выполняет важнейшую свою функцию — информационную. К информационной функции документа тесно примыкает организационная функция. С помощью документа обеспечивается воздействие на группы людей для организации и координации их деятельности. Внешние связи организаций обеспечивает коммуникативная функция документа. Документ выполняет также юридическую (правовую) функцию, поскольку его содержание используется в качестве доказательства при рассмотрении спорных вопросов сторонами отношений. Наконец, документ осуществляет воспитательную функцию. Он дисциплинирует исполнителя, требует повышенного уровня образовательной подготовки, а хорошо оформленный документ воспитывает эстетический вкус управленческого персонала, формирует имидж организации. Документирование — это процесс создания и оформления документа. Государственный стандарт определяет документирование как запись информации на различных носителях по установленным правилам. Документирование включает в себя все виды работ, связанные с составлением и оформлением документов в организации, включая, соответственно, средства и способы документирования, а также и результаты документирования – документы. Документированием занимаются все работники. Непосредственно составлением документов заняты специалисты, технические операции по изготовлению документов выполняют технические исполнители, принимают решения (подписывают, утверждают документы) руководители организации. Древнейшей техникой документирования было текстовое рукописное письмо. В конце XIX в. с изобретением пишущей машинки для документирования все больше стали применяться средства механизации труда. В течение XX в. канцелярская пишущая машинка постоянно совершенствовалась за счет появления более совершенных моделей пишущих и организационных авто14 матов и создания электронных моделей пишущих машинок различного назначения. С внедрением в 1980-е годы в управленческую деятельность персональных компьютеров они стали широко использоваться для создания документов. В настоящее время практически все компьютеры имеют программное обеспечение, позволяющее автоматизировать процессы составления, корректировки, редактирования, оформления, изготовления и пересылки текстовых документов. Однако внедрение новых информационных технологий не исключает составления документов на бумажной основе и их обязательного оформления в соответствии с установленными правилами. Документирование в аппарате управления может осуществляться на естественном языке (рукопись, машинопись, телеграмма, телефонограмма, факсограмма) или на искусственных языках с использованием соответствующих носителей (магнитные ленты, диски, лазерные диски, дискеты и др.). На сегодняшний день в управленческой практике преобладающим способом документирования является машинописная или компьютерная печать. Однако ряд документов, таких, например, как заявления, объяснительные записки, создается обычно рукописным способом. Во многих случаях документирование является обязательным, предписывается законами и актами государственного управления. Так, Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» (от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ) указывает: «Документирование информации является обязательным условием включения информации в информационные ресурсы. Документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, безопасность Российской Федерации». Создание законодательной основы использования информации является фактом существенного изменения отношения общества к организации информационных ресурсов, осознания того, что информация и документ как ее носитель, пронизывая все ас15 пекты управления, влияют на функционирование различных структур и в конечном итоге приводят к достижению экономических результатов. Любое управленческое решение всегда базируется на информации по рассматриваемому вопросу или управляемому объекту. Информация тождественна понятиям: «данные», «сведения», «показатели». Законодательно закреплен термин информация. «Информация — сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления». В каждой области человеческой деятельности информация имеет свою специфику, и поэтому она соответственно подразделяется на медицинскую, научную, техническую, технологическую и др. В федеральных органах власти и управления, в учреждениях, организациях и на предприятиях (независимо от направления деятельности и формы собственности) обязательно возникает управленческая информация, которая используется для целей управления каким-либо объектом или структурами. К управленческой информации предъявляется ряд требований: полнота, оперативность, достоверность, точность, адресность, доступность для восприятия человеком. Наиболее существенны два требования к управленческой информации: во-первых, она должна быть своевременной и, во-вторых, достаточной для принятия наилучшего решения. Если информация приходит с опозданием, она может дать неверные сведения о проблеме, так как за время, ушедшее на передачу и обработку информации, состояние проблемы может измениться, и управленцы уже не смогут принять участие в ее решении. Полнота информации выражается ее объемом, который должен быть достаточным для управления и отражать все стороны вопроса. Недостаточная информация, в которой отсутствует ряд фактов, приводит к малообоснованным, неверным или ошибочным управленческим решениям. В настоящее время объемы информации удваиваются каждые три года. Общество переживает информационный бум. Лю16 бая организация так же, как и каждый человек в отдельности, может существовать, только обмениваясь информацией. В нынешних экономических условиях, когда очень быстро меняются и ситуация, и законодательство, предприятия могут выжить только в том случае, если они вовремя узнают, что, где, когда и почем. Другими словами, кто владеет информацией, тот владеет ситуацией. Носителем информации выступает документ. Фиксация информации осуществляется в виде документов на материальном носителе — бумаге и в электронном виде. Документальное оформление управленческой информации необходимо не только для передачи ее во времени и на расстояние, но также для осуществления текущего контроля исполнения принятых решений и анализа процесса управления с целью повышения его эффективности. Управленческая информация концентрируется главным образом в управленческой документации, которая придает информации организационную форму, а документационное обеспечение управления в современном менеджменте становится важнейшей его функцией. Организация работы с документами — это обеспечение движения документов в аппарате управления, их использования в справочных целях и хранения. Термин определяется государственным стандартом как «организация документооборота, хранения и использования документов в текущей деятельности учреждения». Документооборот – движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления. Национальный стандарт ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 ввел следующее понятие управление документами: «Управление документами – совокупность действий по созданию, использованию, хранению и уничтожению документов в организациях, осуществляющих деловую деятельность планомерно и эффективно, в целях доказательства проведения деловых (управленческих) операций». 17 В технологию работы с документами входит: • прием и первичная обработка документов; • их предварительное рассмотрение и распределение; • регистрация документов; • контроль исполнения документов; • информационно-справочная работа; • исполнение документов; • их отправка; • систематизация (формирование дел) и текущее хранение документов. Раскроем некоторые из перечисленных понятий. Регистрация – запись учетных данных о документе по установленной форме, фиксирующая факт его создания, отправления или получения. Контроль исполнения документов — совокупность действий, обеспечивающих их своевременное исполнение. Формирование дела — группирование исполненных документов в дело в соответствии с номенклатурой дел. Номенклатура дел – это систематизированный перечень наименований дел, заводимый в организации, с указанием сроков их хранения, оформленный в установленном порядке. С понятием «документ» связаны понятия «формуляр документа», «бланк», «реквизит». Стандарт определяет формуляр как «набор реквизитов официального письменного документа, расположенных в определенной последовательности». Следовательно, формуляр документа – это, своего рода, модель, схема построения документа. Бланк документа в стандарте определяется как «набор реквизитов, идентифицирующих автора официального письменного документа». Каждый документ состоит из ряда составляющих его элементов, которые называются реквизитами. Это, прежде всего, такие реквизиты, как наименование организации – автора документа, наименование вида документа, справочные данные об организации – авторе документа, место составления или издания доку18 мента, отметки для проставления даты и регистрационного номера документа и ссылки на дату и номер поступившего документа. ГОСТ закрепляет следующее определение этого понятия: «Реквизит документа — обязательный элемент оформления официального документа». Различные документы состоят из разного набора реквизитов. Число реквизитов определяется целями создания документа, его назначением, требованиями к содержанию и форме данного документа. Для многих документов число реквизитов строго ограничено. Для ряда документов число и состав реквизитов установлены законодательными и нормативными актами. Но в любом случае, как следует из определения, информация, зафиксированная на материальном носителе, должна быть обязательно оформлена путем проставления необходимых реквизитов. Только тогда она становится документом. Официальные документы — это документы, созданные юридическими или физическими лицами, оформленные и удостоверенные в установленном порядке. Среди них особую категорию составляют служебные (управленческие) документы, которые определяются государственным стандартом как официальные документы, используемые в текущей деятельности организации. Как носители информации документы выступают в качестве непременного элемента внутренней организации любого учреждения, предприятия, любой фирмы, обеспечивая взаимодействие их структурных частей и отдельных сотрудников. Они являются основанием для принятия управленческих решений, служат доказательством их исполнения и источником для обобщений и анализа, а также материалом для справочно-поисковой работы. В управленческой деятельности документ выступает и как предмет труда, и как результат труда. Многие формы управленческой деятельности выражаются посредством соответствующих документов: распорядительная деятельность - изданием различных распорядительных документов; планирование – посредством подготовки различных планов; учет – в виде составления и обработки статистической, бухгалтерской, оперативно-технической документации; контроль – путем сбора 19 сведений в письменном виде и т.д. Поэтому документы можно классифицировать в соответствии с их назначением как средства: • регламентации деятельности (уставы, положения, регламенты, правила, инструкции и др.); • распорядительной деятельности (приказы, указания, постановления, решения, распоряжения и др.); • накопления и обобщения информации (отчеты, акты, доклады и др.); • передачи информации (письма, телеграммы, телефонограммы и др.). Кроме того, важную роль в сфере управления играют документы, отражающие деятельность различных коллегиальных органов (протоколы), которые могут выступать и средством осуществления распорядительной деятельности, и средством накопления и обобщения информации. В настоящее время бесспорность документа также определяется понятием «юридическая сила документа». Для управленческой деятельности юридическая сила документов чрезвычайно важна, так как означает, что документы могут служить подлинным доказательством заключенной в них информации. Юридическая сила официального документа предполагает его обязательность для тех, кому он адресован, или для круга участников управленческих действий (органов управления, их структурных подразделений, общественных организаций, должностных лиц и граждан), которые руководствуются документом и основывают на нем свою деятельность или воздерживаются от нее. Юридическая сила документа — это свойство официального документа, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления. Из этого определения следует, что орган управления или должностные лица, выпускающие документ, обязаны: • соблюдать при его подготовке действующие нормы законодательства; • издавать документы только в пределах своей компетенции; 20 • соблюдать действующие в определенное время общегосударственные правила составления и оформления документов. К числу наиболее юридически значимых реквизитов относятся: наименование организации, дата и регистрационный номер документа, подпись, печать, грифы согласования и утверждения. Для удостоверения юридической силы в разных документах используются различные реквизиты. Так, заявление должно быть адресовано должностному лицу, содержать слово «заявление», текст (предмет или причина составления заявления), дату и подпись. Приказ руководителя должен быть составлен на бланке организации, содержать указание на вид документа (приказ), текст, передающий распорядительные действия, визы согласования, регистрационный номер, дату и подпись. Для штатного расписания организации необходимы не только перечисленные реквизиты, но и гриф утверждения, заверенный печатью. Для определенных видов документов в действующих правилах оформления разработаны требования к реквизитам, удостоверяющим их юридическую силу. В управленческой практике принято различать документы по степени их подлинности на черновые, беловые, подлинники, копии. Черновой документ, изготовленный рукописным, машинописным способом или распечатанный с компьютера, отражает работу автора над его содержанием. Он может содержать только текст и не обладает юридической силой. Беловой документ — это рукописный или машинописный документ, текст которого переписан с чернового документа или написан без помарок и исправлений. Документ, в котором содержатся сведения, подтверждающие его достоверность (об авторе, времени и месте создания) считается подлинным. Подлинник официального документа — это первый (или единичный) экземпляр документа, обладающий юридической силой. Копия документа — это документ, полностью воспроизводящий информацию подлинного документа и все его внешние при21 знаки или часть их. Копия документа может быть факсимильной или свободной. Факсимильная копия полностью воспроизводит содержание документа и все его внешние признаки (содержащиеся в подлиннике реквизиты, включая подпись и печать) или часть их, особенности их расположения. Факсимильная копия изготавливается на копировальной технике, с использованием фотографии, аппаратов факсимильной связи, принтеров. Для документов, изготовленных на пишущих машинках, факсимильной копией является второй и последующие экземпляры документов, полученные через копировальную бумагу. Они, как правило, остаются в делах учреждения. Устаревшее название таких копий – отпуск. Свободная копия содержит все реквизиты документа, но не обязательно повторяет его форму. Все виды копий не имеют юридической силы, если они не получили специального удостоверения. Это, например, нотариально заверенные копии или дубликат документа – повторный экземпляр подлинника, имеющий юридическую силу, который обычно выдается при утере документа (свидетельства о рождении, диплома и т.д.). Документ, полученный из автоматизированной информационной системы, в соответствии с законом приобретает юридическую силу после его подписания должностным лицом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, может подтверждаться электронной цифровой подписью. Юридическая сила электронной цифровой подписи признается при наличии в автоматизированной информационной системе программно-технических средств, обеспечивающих идентификацию подписи, и соблюдении установленного режима их использования. Право удостоверять идентичность электронной цифровой подписи осуществляется в Российской Федерации на основе лицензии. В управлении, как и в других областях человеческой деятельности, существует разделение труда, которое приводит к тому, что различные специалисты управленческого аппарата или 22 его структурные подразделения выполняют разные управленческие функции. Некоторые функции управления являются типовыми, присущими любому аппарату управления. К таким функциям относятся, например, прогнозирование и планирование, организационно-распорядительная деятельность, учет и отчетность, финансирование и др. Другие функции могут выполняться каким-либо управленческим аппаратом частично или не выполняться совсем. Все формы управленческой деятельности находят отражение в соответствующих документах, которые выступают способом и средством реализации возложенных на аппарат управления функций. Деятельность учреждения оформляется совокупностью определенным образом взаимодействующих документов, соответствующих функциям управления и составляющих системы документации. Система документации — это совокупность документов, взаимосвязанных по признакам происхождения, назначения, вида, сферы деятельности, единых требований к их оформлению. Типовые управленческие функции в каждом управленческом аппарате реализуются на основе использования документов, относящихся к различным системам документации. Соотношение документов из различных систем в делопроизводстве разных учреждений и организаций неодинаково, так как зависит от конкретной деятельности того или иного учреждения, его масштабности, места в системе федерального управления и ряда других причин. Но, независимо от этого, в любой организации используются документы, отражающие организационную, распорядительную и исполнительскую деятельность. Их совокупность составляет систему организационно-распорядительной документации. Государственный стандарт определяет организационно-распорядительные документы как письменные документы, в которых фиксируются решения административных и организационных вопросов, а также вопросов управления, взаимодействия, обеспечения и регулирования деятельности органов власти, учреждений, предприятий, организаций, их подразделений и должностных лиц. Таким образом, система организационно-распорядитель23 ной документации в силу своего повсеместного применения имеет большое значение для документирования управленческой деятельности. Помимо общих для всех учреждений и предприятий функциональных систем документации выделяют также отраслевые системы, которые используются при документировании соответствующих видов деятельности и отражают их специфику. Это, например, системы документации по здравоохранению, образованию (общему и специальному), нотариальные, судебные и др. Организационно-распорядительная документация тесно связана как с отраслевыми, так и с функциональными системами. С одной стороны, она представляет для других систем правовую основу, а с другой – в ней находят отражение вопросы руководства, контроля, планирования, учета, отчетности и т.д. В условиях научно-технической революции произошло резкое увеличение объемов информации, вызванное активизацией общественной жизни, ростом числа организаций, фирм, увеличением номенклатуры промышленных изделий и усложнением процесса их изготовления, расширением экономического и культурного сотрудничества. В связи с этим возникла необходимость упорядочения потоков информации, установления необходимого и достаточного количества видов документов, исполняющих роль информационного обеспечения функций управления. Ручная обработка не позволяла вовремя и качественно переработать растущие потоки информации. Появилась потребность в механизации, а затем и автоматизации обработки документной информации. Однако практическое внедрение и применение средств автоматизации, эффективность их использования находятся в прямой зависимости от степени упорядоченности документации, для обработки которой они предназначены. Основным направлением совершенствования документации является унификация и стандартизация. Стандартизация — это процесс установления и применения стандартов, под которыми понимается «образец, эталон, модель, 24 принимаемые за исходные для сопоставления с ними других подобных объектов». Стандарт как нормативно-технический документ устанавливает комплекс норм, правил, требований к объекту стандартизации и утверждается компетентным органом. Применение стандартов способствует улучшению качества создаваемого изделия (в данном случае документа). В России деятельность по стандартизации координируется государственными органами стандартизации. Одним из основополагающих нормативных документов в области создания и оформления документов является стандарт – ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». Этот стандарт можно рассматривать практически как настольный справочник любого составляющего и оформляющего документы, так как он содержит основополагающую информацию о реквизитах документов и их расположении. В 2007 году работники служб ДОУ получили еще один стандарт – ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования». Этот стандарт, подготовленный Всероссийским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела ВНИИДАД, утвержден и введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 12 марта 2007 г. N 28-ст. Стандарт подготовлен на основе международного стандарта ИСО 15489-1:2001 «Информация и документация. Управление записями. Общие положения» (ISO 15489-1:2001 «Information and documentation – Records management –General»). Этот стандарт регулирует процессы управления документами как в государственных, так и в коммерческих и общественных организациях, как внутреннего, так и внешнего пользования (например, исходящие документы). Как и все стандарты, в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» (ред. от 1 мая 2007 г.) стандартизация осуществляется в соответствии с принципами добровольного применения стандартов (статья 12), то есть ГОСТ не 25 имеет обязательного характера. Его положения являются рекомендациями по созданию систем управления документами, порядку включения в них документов и обеспечения соответствия документов установленным характеристикам. Особую актуальность стандарту придает массовое внедрение в последние годы систем автоматизации делопроизводства, так как стандарт применим как к традиционным бумажным, так и к современным автоматизированным технологиям. Стандарт распространяется на управление документами всех форматов и на всех носителях, создаваемыми или получаемыми организациями всех форм собственности в процессе их деятельности, содержит положения об ответственности, политике, процедурах, системах и процессах, связанных с документами организаций. Сегодня все больше организаций проходят сертификацию на соответствие международным стандартам ISO:9000. В ходе подготовки управленческих бизнес-процессов к сертификации будут особо актуальны положения ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 по управлению документами, так как управление документацией в стандарте рассматривается как часть системы управления качеством, базирующейся на требованиях стандартов ИСО 9001 и ИСО 14001. Также ГОСТ содержит методические рекомендации по проектированию и внедрению систем управления документами, которые будут необходимы всем организациям, решающим задачи совершенствования работы управленческого аппарата, повышения эффективности работы службы ДОУ и внедрения систем автоматизации делопроизводства, в том числе и электронного документооборота. Стандарт предназначен как для специалистов в области ДОУ, так и для руководителей организаций и всех сотрудников, работающих с документами. Стандартизация — сложный процесс. В ее состав входят такие элементы, как типизация, унификация. С одной стороны, это методы стандартизации, с другой — виды работ, которые могут осуществляться как самостоятельные. Например, в широком смысле типизация — это разработка типовых конструкций или 26 технологических процессов на основе общих для ряда изделий (процессов) технических характеристик. В документоведении этот метод используется для создания типовых форм документов и типовых текстов, т.е. образцов или эталонов, на основе которых создаются конкретные документы. Типовой текст – это текст-образец, на основе которого в последующем создаются тексты аналогичного содержания. Под унификацией понимается «приведение чего-либо к единой системе, форме, единообразию». По официальному определению унификация – это выбор оптимального числа разновидностей продукции, процессов и услуг, значений их параметров и размеров. Исходя из этого, следует, что, во-первых, в процессе унификации должно проводиться рациональное сокращение элементов исходного множества объектов (например, форм или видов документов, их показателей и реквизитов). А во-вторых, унификация обязательно приводит к установлению оптимального (на какое-то достаточно продолжительное время) единообразия в любой области деятельности, в том числе и в документировании. Управленческие документы, используемые в самых разных сферах и органах управления, должны оформляться единообразно. Это позволяет включать документы в единую для страны систему делопроизводства, способствует их оперативной обработке и исполнению, сокращает затраты времени на работу с документами не только делопроизводственного персонала, но и всех работников управленческого аппарата – от руководителей до рядовых сотрудников. В документоведении унификация и стандартизация рассматриваются как процессы установления единого подхода при создании и оформлении документов. Однако между этими понятиями нельзя ставить знак равенства. Стандартизация документов – высшая степень их унификации, доведение ее результатов до уровня обязательной правовой формы. Требования стандарта имеют обязательный характер в пределах сферы его распространения. Поэтому унификация обычно проводится как предварительный этап стандартизации, но может быть и самостоятельным видом деятельности. Результатом работы по унификации и 27 стандартизации документов могут быть стандарты как на отдельные документы (например, на отчет о научно-исследовательской работе) или отдельные виды продукции (например, форматы бумаги), так и на унифицированные системы документации. Унифицированная система документации (УСД) – система документации, созданная по единым правилам и требованиям, содержащая информацию, необходимую для управления в определенной сфере деятельности. Непосредственные разработчики конкретных форм документов и систем документации – министерства (ведомства), осуществляющие координацию той или иной отрасли деятельности. Ими же утверждаются унифицированные формы документов. Так, Министерство финансов отвечает за бухгалтерские документы, Министерство здравоохранения РФ – за медицинские, Государственный комитет РФ по статистике – за формы первичной учетной и статистической документации, Росархив РФ – за систему организационно-распорядительной документации. Общегосударственные унифицированные формы документов разрабатываются с учетом возможности их компьютерной обработки. Они обязательны для применения во всех учреждениях, организациях и на предприятиях независимо от их подчиненности и формы собственности. Глава 1.3. Классификация деловой документации Управление организацией обеспечивается огромным количеством документированной информации. Все документы, обращающиеся в организации, подразделяются на документные образования (системы, подсистемы документации), виды и разновидности документов. Документные образования обеспечивают осуществление определенных функций управления или видов деятельности организации. Системы, подсистемы документации включают десятки видов документов, характерных для данного документного образования, которые в свою очередь могут состоять из многих разновидностей документов. Так, например, управленческая деятельность, фиксируемая главным образом организа28 ционно-распорядительными документами (ОРД), подразделяется на три подсистемы документов: организационную, распорядительную и справочно-информационную; протокол как вид документа справочно-информационной подсистемы ОРД имеет разновидности — протокол заседания, протокол разногласий, протокол допроса. К ОРД относится также подсистема кадровой документации с соответствующими видами и разновидностями документов. Следует отметить, что прямо, как ОРД, или косвенно, как, например, документация по бухгалтерскому учету или даже технологическая документация, все виды документов, так или иначе, имеют отношение к вопросам управления. Каждый из них требует принятия соответствующего решения или непосредственного исполнения содержащегося в документе указания. Приведем ниже классификацию документов, используемых в той или иной мере каждой организацией независимо от ее масштабов и отраслевой специфики. По видам деятельности документы организации подразделяются на научно-технические, конструкторские, технологические, проектно-сметные, нормативные, управленческие (в виде, главным образом, организационно-распорядительных документов), по личному составу, плановые, финансово-расчетные, отчетно-статистические, по бухгалтерскому учету, торговле, ценообразованию, изобретениям и открытиям, социальному обеспечению и др. По наименованию существует множество видов документов. Приведем лишь некоторые: научные отчеты, чертежи, схемы, графики, технологические и другие карты, приказы, распоряжения, указания, планы и отчеты, акты, протоколы, договоры, уставы, инструкции, справки, докладные, объяснительные записки, служебные письма, факсы, телеграммы, анкеты, стандарты, технические условия, платежные требования и поручения, доверенности, исковые заявления, авторские свидетельства и др. По способу документирования информации документы бывают: письменные (рукописные, машинописные, типографские, подготовленные на множительных аппаратах, электронные), 29 графические и фото-, фоно-, аудио-, кинодокументы. Основным материальным носителем деловой информации на сегодня является бумага. По месту составления документы подразделяются на документы, используемые для решения внешних и внутренних вопросов. Внешняя документация, в свою очередь, делится на поступающую (входящую) и отправляемую (исходящую) корреспонденцию. По степени сложности документы классифицируют на простые и сложные. Простые — это документы, в которых рассматривается один вопрос, в сложных рассматривается несколько вопросов. По степени ограничения доступа различают документы открытые (несекретные) и документы с ограниченным доступом. Документы с ограниченным доступом бывают разной степени секретности (совершенно секретные, секретные и др.), документы для служебного пользования (ДСП) и конфиденциальные документы (в частности, содержащие коммерческую тайну). По юридической силе документы подразделяют на подлинные и подложные. Подлинные документы бывают действительные и недействительные. Недействительным документ становится в результате истечения срока действия или отмены его другим документом. По срокам исполнения документы классифицируются на срочные и несрочные. Срочными являются документы со сроком исполнения, установленным законом и соответствующими правовыми актами, а также телеграммы и другие документы с грифом «срочно». Сроки исполнения «несрочных» документов устанавливаются руководителем организации. По степени полноты информации документы подразделяются на выписки (заверенные части подлинника) и полные варианты изложения текста документа. По происхождению документы классифицируют на служебные, подготовленные на предприятиях, в организациях, и личные обращения граждан с изложением жалоб, предложений, просьб. 30 По срокам хранения документы делятся на документы постоянного и документы временного хранения. Документы временного хранения, в свою очередь, подразделяются на документы со сроком хранения до 10 лет и свыше 10 лет. По степени обязательности документы бывают информационные, содержащие сведения и факты о производственной и иной деятельности организаций, и директивные — обязательные для исполнения, носящие характер юридической или технической нормы. По степени унификации различают документы индивидуальные, типовые, трафаретные, примерные (образцы), в виде анкет и таблиц. Индивидуальные документы по содержанию являются специфическими, носящими характер разового документа. Типовыми являются документы, рассчитанные на изложение однородных процессов и явлений: типовой технологический процесс, типовые правила внутреннего распорядка и т. п. Трафаретные документы имеют заранее напечатанный текст с пробелами, которые заполняются при окончательном оформлении документа в зависимости от конкретной ситуации. Трафаретным методом смоделированы, например, приказы по приему, переводу и увольнению персонала и многие другие документы. Анкета — способ представления унифицированной части текста, при котором постоянная информация располагается в левой части листа, строками друг под другом, а переменная вносится в документ в процессе его составления в правую часть листа. Таблица — форма подачи материала, когда постоянная информация размещается в заголовках граф и боковике (заголовки строк), а переменная (в цифровом или словесном выражении) — на пересечении соответствующих граф и строк. Текст, представленный в виде таблицы, обладает большой информационной емкостью, позволяет строго классифицировать и кодировать информацию и легко суммировать аналогичные данные. 31 Примерные документы (образцы) носят ориентировочный характер и используются для составления и оформления документов по аналогии. По характеру содержания документы бывают первичные и вторичные. Первичный документ содержит исходную информацию, которая суммируется, обобщается во вторичных документах. 32 РАЗДЕЛ 2. ИЗ ИСТОРИИ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ Глава 2.1. Периоды формирования делопроизводства Современное делопроизводство рассматривается как отрасль человеческой деятельности, обеспечивающая документирование и организацию работы с официальными документами. Содержание данного вида деятельности сводится к трем составляющим: • документирование информации о фактах, событиях, явлениях частной и общественной жизни людей; • организация и технология работы с документами в учреждении, на предприятии, фирме, именуемые термином «документооборот»; • хранение документов после окончания работы с ними как особая сфера деятельности людей, обозначаемая термином «архивное дело». Такое понимание делопроизводства сложилось не сразу, оно формировалось на протяжении веков. Становление российского делопроизводства от стихийного зарождения деловой переписки до появления той или иной системы работы с документами историки, ученые-документоведы тесно увязывают с преобразованиями в области государственного устройства, реформированием аппарата управления страной, отраслями деятельности людей, нуждающихся в документировании результатов своей работы. Развиваясь, российское делопроизводство в своем становлении прошло три периода, каждый из которых в свою очередь может быть подразделен на отдельные этапы: 1. Делопроизводство в дореволюционной (до 1917 г.) России: • от появления первых документов до приказного делопроизводства включительно (X-XVII вв.); 33 • коллежское делопроизводство (XVIII в.); • министерское (исполнительное) делопроизводство (XIX-начало XX в.). 2. Делопроизводство в СССР (1917-1991 гг.): • от разрозненных усилий по упорядочению делопроизводства до разработки Единой государственной системы делопроизводства (1917-1973 гг.); • от традиционного делопроизводства к документационному обеспечению управления. 3. Современное российское делопроизводство. Далее дадим краткое описание и охарактеризуем вклад в становление современного делопроизводства каждого из названных периодов. Глава 2.2. Делопроизводство в Древнерусском государстве (Х–ХI вв.) и в период феодальной раздробленности (ХI–ХV вв.) Дошедшие до наших дней письменные документы свидетельствуют, что в период формирования и расцвета Древнерусское государство имело свою письменность, которая использовалась для документирования частной жизни (например, письма новгородцев на бересте), правовых отношений, охраны собственности (жалованные, вкладные грамоты). В период феодальной раздробленности (XIII-ХV вв.) развитие феодальных отношений фиксируется в частноправовых актах (купчие грамоты на землю и иное имущество; кабалы заемные, закладные, служилые на заем денег, движимого и недвижимого имущества; полные грамоты на продажу в рабство; отпускные грамоты при отпуске на свободу и др.). Отношения между княжествами закрепляются в договорах великих и удельных князей. Создаются письменные памятники права – судные грамоты. Управленческие решения подчиненным верховная власть фиксировала в указных грамотах. В процессе судебной деятельности составля34 лись: судные списки, правовые грамоты, бессудные грамоты, мировые. Всю работу с официальными документами осуществляли специальные должностные лица, имевшие небольшой штат помощников. В XIV в. людей, профессионально занимающихся работой с документами, стали называть дьяками. Документы писали на пергаменте. Это был дорогостоящий материал. Его изготовляли из козлиной или телячьей кожи, а лучшие сорта доставляли из ганзейских городов и Греции. Утративший ценность и значение текст счищали и использовали лист пергамента заново. Этот период характеризуется накоплением традиций в области составления документов: создаются устойчивые формуляры документов, устанавливаются приемы их удостоверения – подписи, скрепы, печати, возникают стадии написания документа – черновик и беловик. Однако говорить о делопроизводстве как о системе определенных правил и приемов работы с документами пока еще нельзя. Это время накопления традиций и обычаев в работе с официальными документами. Глава 2.3. Приказное делопроизводство (ХVI–XVII вв.) Государственное делопроизводство как система начинает складываться с момента образования централизованного Русского государства в конце XV в. и начала процесса создания аппарата государственного управления, необходимого для регулирования хозяйственной и политической жизни государства. Система государственных учреждений этого периода включала: высший законодательный орган – Боярскую думу, центральные исполнительные органы – приказы, на местах – приказные избы (губная, съезжая, земская и др.). Период с XVI-XVII вв. получил название «приказного делопроизводства» по названию первых государственных учреждений–приказов. 35 Как центральные отраслевые органы государственного управления приказы, являвшиеся исполнительными органами решений Великого князя и Боярской думы, сформировались не сразу. Из личных поручений (приказов) Великого князя князьям и боярам возникли «избы» или «дворы». В середине XVI в. они преобразуются в постоянно действующие центральные учреждения – приказы с определенным кругом управленческих задач, самостоятельными структурными подразделениями, специальным штатом служилых людей (дьяками, подьячими) и определенной системой делопроизводства. Возглавлял приказ приказной судья, в его подчинении находились дьяк (их могло быть несколько) и подьячие, подразделявшиеся на «старых» (старших), «средней руки» (средних) и «молодших» (младших). Структурными подразделениями приказов были столы или повытья. Принцип принятия решений в приказах – коллегиальный или единоначальный – до сих пор вызывает споры в научной среде, которые начались еще в XIX в. Процесс организации работы с документами в период приказного делопроизводства осуществлялся следующим образом. Ответственность за всю работу с документами, т.е. за делопроизводство, возлагалась на дьяка. При поступлении на документе делали отметку о дате получения (обычно на оборотной стороне документа). Дьяк проставлял на документе помету (резолюцию), после чего документ поступал в соответствующий стол, где осуществлялся процесс подготовки проекта ответного документа: средний подьячий подбирал справочный материал, делались запросы в другие учреждения, затем старый подьячий составлял проект ответного документа, который передавался дьяку. При необходимости дьяк вносил поправки, «чернил» проект и передавал его на доработку или молодым подьячим для переписки текста набело. Затем беловой экземпляр сверялся с черновиком и удостоверялся подписью («справой») подьячего, которая означала ответственность подьячего за точное соответствие беловика черновику, но не придавала документу юридическую силу. Документ обретал ее после «приписи» дьяка. После чего документ отправляли по 36 назначению. Черновик оставался в приказе в качестве отпуска (копии ответа). Удостоверение документа в XVI-ХVII вв. было весьма своеобразным. Ни царь, ни бояре свои подписи на них не ставили. Исключение составляли договорные грамоты с другими государствами. «А на всех делах закрепляют и помечают думные дьяки, ... для того устроены они, думные дьяки». Дьяк проставлял свою подпись, называемую «припись», по слогам на оборотной стороне документа, по всем местам склейки листов, так, чтобы буквы захватывали оба конца склеенных листов. Такой способ подписания обеспечивал охрану документа и затруднял их фальсификацию. Он был узаконен Судебником 1550 г. Право «приписи» мог иметь и старший подьячий. Текст писался на узких полосках бумаги (шириной 15-17 см) на одной стороне; оборотная сторона использовалась для проставления помет, резолюций, адреса. Если текст занимал несколько листов, их склеивали по узкому краю в ленту, иногда очень большой длины (например, Соборное уложение 1649 г. имело длину около 309 м), которая скатывалась в свиток, получивший название «столбец». Место склеивания листов называли «сстав». Столбцы использовались и для формирования документов в дела. В этом случае в начале столбца помещали инициативный документ (челобитную, память и др.), за которым подклеивали другие документы, возникавшие в ходе рассмотрения данного дела (расспросные речи, сказки, выписки и др.). В то же время сохранились столбцы, представляющие собой конгломераты документов, подклеенных без какой-либо системы по мере их накопления, т.е. для учреждений XVI-ХVII вв. характерна «столбцовая техника делопроизводства». Наряду со столбцами в приказах применялись книги и тетради. Например, в приказах велись боярские книги (списки бояр), писцовые книги. Ветхие столбцы переписывались в тетради. Но книги и тетради не были характерны для делопроизводства XVI-ХVII вв. Основная масса всех разрешаемых дел оформлялась столбцовым способом, который, несмотря на многие неудобства, сохранялся вплоть до петровских реформ. 37 Документирование управленческой деятельности государственных учреждений XVI-ХVII вв. осуществлялось в конкретных видах и разновидностях документов. От верховной власти в лице царя и Боярской думы подчиненным направлялись грамоты, указы и приговоры Боярской думы. Между собой приказы сообщались памятями и направляли их подчиненным. Из местных учреждений в приказы посылали отписки. Формой письменного обращения частных лиц в государственные учреждения были челобитные. Существовали также системы документации, в которых фиксировались отдельные функции управления: военная, дипломатическая, бухгалтерского и хозяйственного учета и т.д. Например, дипломатические отношения с иноземными государствами оформлялись договорами, грамотами главам государств, грамотами на проезд по территории государства и др. Учетные данные заносили в книги: писцовые, дозорные, переписные и др.; хозяйственный учет требовал ведения специальных книг по учету, сметных списков; судебная деятельность нашла отражение в правовых и судебных грамотах, судебных приговорах, судных списках, сказках, сыскных, расспросных, пыточных речах. Документ этого периода представлял собой сплошной текст, реквизиты в нем почти не выделялись. Однако в отдельных видах документов можно проследить определенную последовательность в их расположении. Поэтому определить вид официального документа XVI-ХVII вв. можно только после прочтения текста и выявления расположения реквизитов, а также наличия устойчивых словесных формулировок. Наличие определенных правил составления и оформления документов, придававших им устойчивую форму, привело к появлению «образцовых» книг, включавших образцы некоторых видов документов. В делопроизводстве приказов зарождаются традиции хранения документов. Появляется описание и учет документов. Начинают составляться описи документов. Значительный интерес 38 представляет «Опись царского архива». Из нее мы узнаем о видах документов, о развитии изобразительного документирования – чертежах, картах. К описям документов уже в XVII в. составлялись для наведения справок о документах указатели, в частности, личных имен («азбуки»). Помимо приказных дьяков и подьячих составлением документов занимались так называемые «площадные подьячие», которые за определенную плату составляли челобитные и другие документы от частных лиц в государственные учреждения. Деятельность «площадных подьячих» регулировалась Соборным уложением 1649 г. Основная особенность приказного делопроизводства заключалась в том, что его организация основывалась главным образом на нормах обычного права, т.е. на традициях, обычаях, передаваемых из поколения в поколение в устной форме приказными служилыми людьми. В 1550 г. был издан Судебник, представлявший собой акт кодификации правовых отношений; в 1649 г. Земским собором утверждается Соборное уложение. Эти законодательные акты, устанавливая организацию деятельности судебных органов, регламентировали состав документов, правила оформления некоторых из них, порядок рассмотрения, а также ответственность должностных лиц за недобросовестную работу с документами и меру ответственности за допущенные нарушения. Глава 2.4. Делопроизводство в учреждениях России XVIII в.(коллежское делопроизводство) В результате активной преобразовательной деятельности Петра I в начале XVIII в. в России были осуществлены административные реформы. Высшим светским учреждением стал Сенат, церковным - Синод. Центральные учреждения – приказы - заменены коллегиями, преобразованы местные учреждения и созданы бурмистерские избы, городовые магистраты, ратуши, губернские и провинциальные канцелярии. Система делопроизводства, сложившаяся в учреждениях XVIII в., получила название коллежской. Главное отличие кол39 лежского делопроизводства от приказного заключалось в том, что его организация регламентировалась законодательством. Основным законодательным актом стал «Генеральный регламент», утвержденный 28 февраля 1720 г. Петром I. Он определил структуру коллегий, штатный состав, должностные обязанности чиновников, правила внутреннего распорядка и поведение чиновников, убранство «камор» – присутственных мест, организацию работы с документами: правила регистрации, контроль за исполнением документов, порядок их составления, удостоверения, хранения. Существенное влияние на организацию делопроизводства в учреждениях XVIII в. оказал коллегиальный принцип принятия решений, узаконенный Генеральным регламентом. Организация делопроизводства коллегий возлагалась на канцелярию. Здесь готовились дела для слушания на заседании присутствия, оформлялись в соответствии с правилами принятые решения, регистрировались входящие и исходящие документы, осуществлялся контроль за их исполнением, хранились документы, по которым были приняты решения, и копии отосланных документов, а также печать коллегии. Главным в канцелярии был секретарь. Он руководил действиями всех чиновников, входивших в ее штат: канцеляристов, регистраторов, копиистов, актуариуса, переводчика, толмачей, вахмистра (сторожа коллегии). В его обязанности входила подготовка дел к слушанию в присутствии, причем важные дела он готовил сам, иные распределял между канцеляристами и следил за их подготовкой, лично докладывал подготовленные дела на заседании присутствия. Ход заседания присутствия фиксировал нотариус в протоколе. По принятым и записанным в протоколе решениям коллегии секретарь готовил проекты документов или поручал их исполнение канцеляристам. Генеральный регламент узаконил необходимость регистрации документов и регламентировал технологию ее ведения. Основная цель регистрации была определена как охрана документов. Одновременно регистрационные журналы служили для справочной работы и для контроля за исполнением документов. Журналов было несколько: повседневная записка, росписи «вершен40 ных и невершенных дел», регистратура, состоящая из четырех книг – А, В, С, D. Генеральный регламент установил сроки исполнения документов. Указы следовало исполнять в течение одной недели, «ежели скорее нельзя». Если требовались какие-либо справочные материалы из губернии, на их доставку отводился месяц и время, необходимое на дорогу. При необходимости каких-либо уточнений разрешалось увеличить срок еще на две недели. Коллегия после получения необходимых сведений должна была принять решение и оформить его в течение недели, иначе существовала угроза «наказанием смертным или ссылкою на галеры и лишению всего имения по силе дела или вины». Генеральный регламент ввел понятие «архив». Все оконченные дела на протяжении трех лет находились в канцелярии или конторе, а затем под расписку сдавались в архив коллегии архивариусу. Помимо этого предписывалось создать архивы при Коллегии иностранных дел и при Ревизион-коллегии. В первом хранились «особые уставы, регламенты и все документы», необходимые для всех коллегий, во втором – финансовые документы коллегий. Помимо присутствия канцелярии в коллегиях для ведения «счетных дел» были созданы конторы под руководством камерира, в подчинении у которого находились каморшрейберы. Здесь велось делопроизводство по финансовой деятельности коллегий. После проведения губернской реформы в 1775 г., когда были ликвидированы коллегии (за исключением Военной, Морской и Иностранных дел), а их функции переданы местным учреждениям (губернским правлениям, казенным и судебным палатам, нижним земским судам, уездным казначействам), сохранился коллегиальный принцип принятия управленческих решений. Поэтому во вновь созданных учреждениях в основном сохранились структура коллегий, состав чиновников, их должностные обязанности, организация работы с документами. Все решения принимались в общем присутствии, а технологический процесс обработки документов осуществлялся в канцелярии. 41 Реформаторская деятельность в административной сфере оказала большое влияние на состав официальных документов и их формуляр. Возникло много новых видов документов. Их определения даны в Генеральном регламенте. Для наименований документов этого периода характерна западноевропейская терминология. Виды документов, служившие для обмена информацией между учреждениями, определялись их соподчиненностью. Особенно четко порядок «для сообщения властей и мест» установил закон 1775 г. От вышестоящих учреждений подчиненным направлялись указы; подчиненные учреждения направляли в вышестоящие инстанции рапорты и доношения; равные инстанции посылали друг другу предложения и сообщения. В XVIII в. появляется новый вид документа – протокол. Его назначение, правила составления и оформления подробно изложены в специальной статье Генерального регламента. Частные лица продолжали обращаться в государственные учреждения в форме челобитных, которые стали называть прошения челобитчиковы. В последней четверти XVIII в. за этим видом документа прочно закрепилось наименование прошение. В XVIII в. активно развиваются другие системы документации. Для «сношений» между военными характерны рескрипты, реляции, рапорты, донесения, приказы, ордера, предписания; для учета численного состава армии составлялись штаты, табеля, списки, ведомости; ход военных действий отражался в дислокациях, диспозициях, предположениях и др. Договорные отношения с иностранными государствами фиксировались в трактатах, договорах, конвенциях, протоколах; для «сношений» с иностранными государствами пользовались нотами, меморандумами, письмами; дипломаты отправляли на родину реляции, письма, депеши. Судебная документация включила допросы, клятвенные обещания, показания; результат судебного разбирательства излагался в приговорах, определениях, выписках из журналов. Бухгалтерский учет отражался в балансе – особой таблице, показывающей состояние хозяйственной деятельности на определенную дату; главной книге для систематизации всех хозяйственных операций. В этот период в России начинают применять термины «баланс», «дебет», «кредит», 42 «бухгалтер». Статистический учет вели в подушных переписях, названных ревизиями. Результат ревизий фиксировался в «ревизских сказках», на основании которых составлялись губернские сводки. В XVIII в. активно складывается система документации по личному составу: введены формулярные (послужные) списки чиновников – документ, дающий полное представление о чиновнике, находившемся на государственной службе (его семейное положение, занимаемые должности до выхода в отставку или на пенсию). Формуляр документа в XVIII в. также претерпел значительные изменения. Трудности использования столбцов в справочных целях, сложности, возникавшие при их хранении, привели к отмене столбцов. Указ Петра I 1700 г. предписал заменить их тетрадями: «Всякие нашего великого государя и челобитчиковы дела писать в лист и в тетради дестевые, а не в столбцы». Введение листовой формы документа изменило его формуляр. Реквизиты выделились из текста и заняли определенные места на листе бумаги. Появились новые реквизиты — регистрационные номера: входящий и исходящий. Иногда стали обозначать наименование вида документа: рапорт, доношение, сообщение и т.д. Из текста выделились реквизиты: адресат, автор, вид документа, подпись, дата составления (подписания), получения документа, скрепы, регистрационные номера (исходящий и входящий). Документ начинали с обозначения адресата, который начинался с предлога «в» и писался вдоль верхнего поля листа: «В Правительствующий Сенат», «В Государственную Берг-коллегию». Автор указывался под адресатом и в большинстве случаев начинался предлогом «из»: «Из Тульского уездного суда». Далее писали наименование вида документа и, иногда, его краткое содержание: «рапорт о получении указа». Подпись включала наименование должности, имя и фамилию, иногда титул и следовала сразу за текстом документа. Скрепы проставлялись в правом нижнем углу листа и включали, так же как и подпись, наименование должности или чина, имя и фамилию. Обязательной стала скрепа секретаря. 43 В левом нижнем углу проставляли дату подписания: «Генваря 21 дня 1753 года». Исходящий регистрационный номер писали вдоль поля документа. При получении документа в левом верхнем углу проставляли входящий регистрационный номер и дату получения: «Получено июля 15 дня 1745 года». Документы в ряде случаев скреплялись печатью. На документах XVIII в. наблюдается большое число отметок. Прежде всего, это резолюция, ее писали на лицевой стороне первого листа. Можно встретить отметки о рассмотрении дела, о том, с кем передали документ, и т.д. Глава 2.5. Делопроизводство в учреждениях России XIX-начала XX вв. Министерское делопроизводство. В начале XIX в. в результате административных реформ Александра I система государственных учреждений России была подвергнута серьезной корректировке. В состав высших государственных учреждений наряду с Правительствующим Сенатом вошли вновь созданные Комитет министров, Государственный совет. Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями – министерствами. Местные учреждения почти не претерпели изменений. Высшие государственные учреждения – Сенат, Комитет Министров, Государственный совет – сохранили принцип коллегиальности при рассмотрении и решении вопросов управления. Делопроизводство в них велось в соответствии с законами, названными «учреждения»: «Учреждение Правительствующего Сената», «Учреждение Комитета министров», «Учреждение Государственного совета». Местные учреждения осуществляли работу с документами в соответствии с требованиями «Общего губернского учреждения» 1775 г. 44 Начало нового этапа развития делопроизводства в России связано с созданием министерств. Основой организации их деятельности стал принцип единоначалия, изменивший систему управления и соответственно делопроизводства. Поэтому делопроизводство XIX- начала XX вв. называют министерским. Принцип единоначалия означал, что управленческие решения принимались единолично конкретным должностным лицом в рамках его компетенции. Второй важный принцип – принцип иерархии – предопределял строгое распределение функций управления между структурными подразделениями, а также обязанности чиновников всех рангов. Нарушение обязанностей влекло за собой конкретную меру ответственности, определенную законом. Внедрение принципа иерархии означало последовательность подготовки решения и обязательное участие в этом процессе всех структурных подразделений и должностных лиц – от нижестоящих к вышестоящим. Внедрение новой системы управления началось изданием манифеста от 8 сентября 1802 г., провозгласившего создание первых восьми министерств, а завершилось изданием 25 июня 1811г. «Общего учреждения министерств». «Общее учреждение министерств» регламентировало единообразие в организации делопроизводства новых центральных учреждений. Был установлен порядок рассмотрения документов, подготовки их проектов, оформления, подписания, скрепления, регистрации, контроля за исполнением и архивного хранения. Порядок работы с документами назван в этом законе «образ производства дел». Он включал пять составных частей: • порядок вступления дел; • движение их, или собственно так называемое производство; • отправление дел; • ревизию; • отчеты. Первые три части устанавливали путь прохождения документов от момента их получения или создания до завершения исполнения и отправки. Ревизия означала контроль за исполнением. 45 Завершалось «производство дел» по «Общему учреждению» составлением отчетов. Новые принципы, основанные на иерархическом построении аппарата, привели к необходимости строгого соблюдения последовательности прохождения документа в процессе его обработки во всех структурных подразделениях. Аппарат министерства возглавлялся министром (в подчинении которого был товарищ министра и канцелярия) и включал департаменты во главе с директором (у которого могла быть канцелярия), отделения, которые возглавляли начальники отделения, столы – во главе со столоначальниками. Все поступающие и отправляемые документы составляли «переписку министерства» и делились на два потока: • переписка министра; • переписка департамента. А так как закон определил компетенцию министра и директоров департаментов в рассмотрении управленческих ситуаций, распределение всех входящих и исходящих документов между ними не вызывало особых затруднений. Структура документопотоков, как входящих, так и исходящих, ставилась в зависимость от заключенной в них информации. Подготовка проекта документа начиналась в одном из столов, затем он последовательно передавался в отделение, департамент, министру, подвергаясь на каждом этапе корректировке. В этом состоит одно из основных отличий министерского делопроизводства от коллежского. В XVIII в. вся подготовительная работа для принятия решения и оформления его в соответствующей форме велась в канцелярии коллегии, а в XIX в. чиновники всех структурных подразделений министерства принимали участие в подготовке проекта решения, которое оформлялось в канцелярии министра или канцелярии департамента в зависимости от того, кто подписывал документ – министр или директор департамента. Все входящие и исходящие документы регистрировали в журналах. Журналы подразделялись на общий и частный. Общие журналы велись в канцелярии министра и департаментах, частные – в отделениях. 46 Ежемесячно в структурных подразделениях проводилась «ревизия дел», т.е. был внедрен систематический контроль за исполнением документов. По его результатам составлялись «ведомости» о количестве исполненных и неисполненных документов. В конце года составлялась общая ведомость по министерству. Ежегодная деятельность министерств заканчивалась отчетами. Отчетов было три: отчет в суммах, отчет в делах, отчет в видах и предположениях к усовершенствованию каждой части. Для каждого отчета существовал особый порядок составления и представления. Со всех исходящих документов снимались копии («отпуски»), которые со всеми входящими документами сдавались в архив министерства, где на них составлялись описи. Организацию работы с документами в XIX в. следует рассматривать как четкую систему, обеспечивавшую движение, учет, контроль и хранение управленческих документов, в основе которой лежали «универсальные» возможности человека. «Общим учреждением министерств» установлены единые принципы ведения делопроизводства во всех центральных учреждениях России. Специфика каждого из них нашла отражение в «частных учреждениях». Компетенция должностных лиц в вопросах управления определила состав управленческих документов министерств. От императора министр получал указы и повеления, направлял ему доклады (или записки) и представления; от Государственного совета - высочайше утвержденные мнения, направлял представления; от Сената получал сенатские указы, направлял представления, рапорты, доношения; от Комитета министров - выписки из журналов заседаний, направлял записки и представления. Для получения денег из Государственного казначейства министр посылал отношение. Между собой министерства обменивались отношениями, сообщениями, официальными письмами. Подчиненным направлялись предписания. Подчиненные посылали в вышестоящие инстанции рапорты, доношения, представления. 47 Директор департамента мог направлять министру записки (докладные записки), представления; в департаменты других министерств – отношения, подчиненным – предписания. Начальник отделения посылал в другие отделения своего министерства записки, в отделения других министерств – отношения. Ход заседания совещательных органов (Совета министра, Общего присутствия департамента) фиксировался в журналах. В XIX в. существенные изменения произошли в формуляре документа. Это связано с внедрением в процесс документирования бланков. К «Общему учреждению» приложены четыре формы «переписки», служившие эталоном для составления и оформления официальных документов. Они составлены на бланках с угловым расположением реквизитов. Бланк включал: наименование учреждения-автора, наименования структурных подразделений, дату подписания документа, исходящий регистрационный индекс, краткий заголовок к тексту. Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу листа указывали адресат. Первоначально бланки писали от руки, но с 20-х годов прошлого столетия стали изготовлять типографским способом. При анализе «сношений» следует иметь в виду, что на одних документах наименование вида обозначалось, а в других – «беззаглавных» – отсутствовало. Его можно определить, зная соподчиненность автора и адресата. Высшие, обращаясь к нижестоящим, писали адресат в дательном падеже: «Калужскому губернскому правлению». Равные и нижестоящие, обращаясь в вышестоящие учреждения, использовали предлог «в»: «В Калужское губернское правление». Если документ адресовался конкретному лицу и нижестоящий чиновник обращался к вышестоящему, указывался титул последнего: «Его превосходительству», «Его благородию». При общении равных должностных лиц и вышестоящих с нижестоящими титул не писали. Документы в XIX в. обязательно подписывались и скреплялись. Подпись и скрепа включали наименование должности чиновника, его инициалы, фамилию. 48 В § 262 «Общего учреждения министерств» впервые регламентирована зависимость юридической силы документа от правил его оформления: «Предписания Министров только тогда признаются действительными, когда они имеют установленную форму». В формуляре документа XIХ в. ясно прослеживается стремление к формализации, определению четких правил расположения и оформления реквизитов. На всем протяжении XIX в. активно развиваются другие системы документации. Характерно, что некоторые из них приобретают четко регламентированную форму – в виде Уставов, в которых установлен состав документов системы, правила их составления и оформления, а также приложены образцы форм документов. Например, документирование прохождения государственной службы закреплено в «Уставе о службе гражданской» 1832 г., вопросы бухгалтерского учета – в «Общем счетном уставе» в 1848 г. Характерным явлением для XIX в. стало стремление к сокращению объема документооборота. Оно закреплено в специальных законодательных актах, изданных в 1831, 1852, 1860 гг., называвшихся «сокращение документооборота» или «сокращение переписки». Достигалась эта цель путем делегирования части полномочий в принятии управленческих решений нижестоящим учреждениям и должностным лицам. Например, передавались полномочия в решении кадровых вопросов, расходовании денежных сумм. В последней трети XIX в. большое влияние на делопроизводство оказало развитие техники. Изобретение пишущих машинок, гектографов и другой множительной техники вывело на новый уровень культуру документирования, ускорило изготовление документов, позволило экономить время и затраты, сократив рукописное изготовление документов. Появление телеграфа, телефона привело к появлению новых видов документов: телеграмм, телефонограмм. Общегосударственные нормы в делопроизводственной сфере, заложенные в «Общем учреждении министерств», в конце XIX в. стали нуждаться в корректировке и развитии. Отдельные 49 ведомства пытались самостоятельно упростить делопроизводственный процесс. Например, в канцелярии попечителя Московского учебного округа внедряются элементы механизированной обработки документов: пометки на них (о получении, регистрации, направлении на исполнение, об исполнении и др.) наносились с помощью механических нумераторов или штампов. Наиболее четко направления рационализации делопроизводства сформулированы в «Положении о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве», изданном в 1911 г. На протяжении XIX в. издавались сборники образцов документов, называемые «письмовниками», с целью помочь чиновникам и частным лицам составить документ в соответствии с существующими правилами. В XIX в. начинается процесс формирования теории делопроизводства. Он связан с именами М.М. Сперанского, Ф. Русанова, Н.В. Варадинова, К. Зосимского, В. Вельбрехта. Глава 2.6. Государственное делопроизводство в советскую эпоху События октября 1917 г. в корне изменили систему государственных учреждений в России. Организация деятельности советской администрации потребовала установления новых правил документирования. Был издан ряд законов, регламентировавших порядок внесения законопроектов, их утверждения, подписания, опубликования и вступления в силу; использования печатей с государственным гербом. Большое значение для оформления официальных документов имело постановление Совета Народных комиссаров от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений», в котором перечислялись обязательные реквизиты бланка. Несмотря на трудности гражданской войны, становление советского государственного аппарата сопровождалось поисками новых, соответствующих времени форм делопроизводства. Об этом свидетельствует постановление Совета Рабочей и Крестьянской Обороны от 8 декабря 1918 г. «О борьбе с областничеством и 50 канцелярской волокитой», который предписывал заменить переписку переговорами по телефону, деловые бумаги – телефонограммами и установить контроль за всеми распорядительными документами. Всем советским учреждениям вменялось в обязанность исполнять постановления и распоряжения центральной власти точно и беспрекословно. Свидетельствует об этом также проект декрета «Об упрощении делопроизводства и переписки в советских учреждениях», подготовленный в декабре 1918 г. Совещанием по вопросу упрощения делопроизводства в советских учреждениях при Юрисконсультском отделе Наркомата Госконтроля. Для его доработки в январе 1919 г. было создано Междуведомственное совещание, куда входили представители пяти наркоматов. Они подготовили проект «Положения о письмоводстве и делопроизводстве», который, однако, не был утвержден. Для первых лет советской власти характерна законодательная регламентация работы с обращениями граждан. Узаконено право гражданина на обжалование, подачу письменных и устных жалоб и сроки их рассмотрения. В 20-е годы развернулось массовое движение за научную организацию труда (НОТ) и научную организацию управленческого труда (НОУТ), оказавшее значительное влияние на формирование и развитие советского делопроизводства. Теоретические и практические разработки в этой сфере связаны с именами А.К. Гастева, П.М. Керженцева, Е.Ф. Розмирович, Л.А. Вызова, З.К. Дрезена и др. С начала 1920-х годов государство патронировало это движение, о чем свидетельствуют факты проведения конференций по НОТ: Первой Всероссийской конференции в январе 1921 г. и Второй Всероссийской конференции в марте 1924 г., а также создание Таганрогского института научной организации производства в 1920 г. и Казанского института научной организации труда в 1921 г., научно-практические разработки которых в области управления и делопроизводства способствовали оптимизации работы советских учреждений. 51 Развитие научной организации управленческого труда связано с деятельностью Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции. Координация работы по НОТ в стране была возложена на Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ), созданный при коллегии Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ) в 1923 г., а роль методического центра по руководству рационализацией делопроизводства выполнял Отдел административной техники (АТО). Большое значение для развития советского делопроизводства имело создание при НК РКИ в 1925 г. Государственного бюро организационного строительства (Оргстрой) и в 1926 г. Института техники управления (ИТУ). Эти организации тесно сотрудничали. ИТУ занимался теоретическими разработками; Оргстрой реализовывал их на практике, внедряя в деятельность конкретных учреждений на основе хоздоговорных отношений. При ИТУ был создан Кабинет стандартизации, который разрабатывал общесоюзные стандарты на документы, средства и предметы конторского труда, носители информации. Здесь были разработаны стандарты писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов и др., форматов бумаги, а также стандартизировались материалы, используемые при работе с документами: чернила, ленты для пишущих машинок; разрабатывались образцы конторской мебели. Для установления связей ИТУ и Оргстроя с госаппаратом в 1928 г. при ИТУ создано Консультационное бюро. В 1928 г. ИТУ совместно с Центрархивом РСФСР подготовил «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР». Правила имели большое значение для организации текущего хранения документов и определяли порядок их уничтожения. Подготовленный в 1931 г. ИТУ проект «Общих правил документации и документооборота» предполагал введение единых правил делопроизводства в общегосударственном масштабе. Но вследствие ликвидации ИТУ в апреле 1932 г. эти правила не были доработаны и утверждены. 52 После ликвидации ИТУ в СССР не стало единого центра научной разработки вопросов делопроизводства. В истории делопроизводства начался длительный период ведомственного регулирования работы с официальными документами, так как каждое ведомство решало их по-своему. В 20-е и в начале 30-х годов вопросами совершенствования управления занимались общественные организации: Клуб работников административного дела, Объединение работников учета, Ассоциация работников управленческого дела. Издавались журналы, на страницах которых рассматривались проблемы работы с документами: «Техника управления», «Вопросы организации и управления», «Система и организация», «Время», «Организация труда». В этот период издается много литературы по вопросам делопроизводства: и фундаментальные теоретические исследования, и пособия по делопроизводству для учащихся и практиков. Значительное влияние на процессы документирования оказала Конституция 1936 г., впервые за годы советской власти законодательно закрепившая иерархию управленческих документов, четко определив, какие виды распорядительных документов должен издавать конкретный орган власти и управления. Высший законодательный орган – Верховный Совет СССР издавал законы, его Президиум - указы и постановления, народные комиссары - приказы и инструкции. Местные Советы депутатов трудящихся и их исполкомы принимали решения и распоряжения, начальники управлений и отделов исполкомов - приказы и инструкции. Руководители организаций, учреждений и предприятий, действующих на основе единоначалия, – приказы. Отсутствие организационно-методического центра по руководству постановкой делопроизводства в стране, общегосударственных норм в области документирования, системы подготовки квалифицированных кадров в области делопроизводства, ведомственная разобщенность отрицательно сказывались на организации делопроизводства. В июне 1941 г. недостатки в этой сфере были сформулированы на Межотраслевом совещании по оргтехнике, созванном Всесоюзным научным инже53 нерно-техническим обществом машиностроителей. Для устранения недостатков на совещании была разработана программа мероприятий по улучшению делопроизводства, которая предусматривала: • создание организационно-методического центра для руководства постановкой делопроизводства; • разработку положения (статуса) о делопроизводстве для всех учреждений в качестве общеобязательных норм; • разработку положения о кадрах канцелярских работников; • механизацию труда канцелярских работников; • унификацию и трафаретизацию служебной документации; • создание единого учебного центра для подготовки и переподготовки кадров; • изучение в школах правил составления служебных документов; • подготовку и переподготовку преподавателей, кадров по служебной документации; • создание Всесоюзного института по вопросам делопроизводства. Таким образом, был намечен ряд мер, способствующих выработке общегосударственных норм в области делопроизводства на научной основе. Реализовать эту программу помешала война. В 40-е г. ХХ в. методическое руководство и контроль за организацией делопроизводства в советских учреждениях стало осуществлять Главное архивное управление, предпринявшее попытку создать единые нормы в работе с официальными документами. В 1943 г. был подготовлен проект «Инструкции по постановке документальной части и охране документальных материалов в текущем делопроизводстве учреждений, организаций и предприятий СССР». К сожалению, проект не был утвержден. В этом документе подчеркивалось единство и связь между делопроизводством и архивом. Однако проект сыграл положительную роль, так как на его основе был создан ряд ведомственных инструкций по делопроизводству, в том числе типовых. В этом же году Главархив разработал «Перечень типовых документальных 54 материалов, образующихся в деятельности учреждений, организаций и предприятий СССР». Для каждой категории документов были установлены сроки хранения (новое издание этого перечня было осуществлено в 1957 г.). В послевоенные годы задача развития государственного делопроизводства в связи с восстановлением разрушенного хозяйства отошла на второй план. Наиболее значимым событием для развития советского делопроизводства в 50-е годы было постановление правительства СССР от 10 октября 1959 г. N 1375, в котором ряду ведомств поручалось разработать единую систему делопроизводства для учреждений и предприятий страны на основе широкого использования современной техники, т.е. ставилась задача разработки единых общегосударственных норм в делопроизводстве. В плане его реализации в июне 1960 г. в Москве было созвано Всесоюзное совещание по вопросам механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата. Наряду с определением недостатков, негативно сказывающихся на работе аппарата управления, и предложениями по совершенствованию работы с документами (они совпадали с недостатками и предложениями, сформулированными на совещании 1941 г.), необходимости внедрения средств механизации в сферу управления, в решениях совещания поддерживалась необходимость создания единой системы делопроизводства в стране. Важным этапом для развития советского делопроизводства явилось постановление Совета Министров РСФСР от 30 сентября 1961 г. «О мерах по улучшению делопроизводства в учреждениях и организациях РСФСР», утвердившее «Примерную инструкцию о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР». Она послужила основой для разработки учреждениями РСФСР своих инструкций по делопроизводству. Большое значение имело утверждение Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в 1963 г. «Основных правил постановки документальной части делопроизводства и архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», повлиявших на единообразие в организации делопроизводства и архива в учреждениях страны. 55 Особое место в истории советского делопроизводства занимает постановление Совета Министров СССР от 25 июля 1963 г. «О мерах по улучшению архивного дела в СССР», поставившее задачу разработки Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД). Разработка ЕГСД поручалась ряду государственных ведомств, в числе которых было Главное архивное управление, в рамках которого в 1966 г. был создан Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), главной целью которого стала разработка ЕГСД. 8 мая 1964 г. Совет Министров РСФСР принял постановление «Об увеличении выпуска средств механизации делопроизводства и улучшении подготовки кадров по делопроизводству», на основании которого в Московском государственном историко-архивном институте (МГИАИ) был открыт первый в СССР факультет государственного делопроизводства (ФГД), готовящий специалистов по документационному обеспечению управления. Создание ФГД и ВНИИДАД позволило совершить качественный скачок в области делопроизводства. ВНИИДАД разрабатывал его нормативно-методическую базу, ФГД готовил специалистов для работы с документами. Тесное сотрудничество МГИАИ и ВНИИДАД дало значительный эффект для развития отечественного делопроизводства в 70-е – 80-е годы. Начались систематические, целенаправленные исследования теоретических и методических проблем документоведения, находившие воплощение в конкретных прикладных разработках общегосударственного характера. Важнейшей из них стала Единая государственная система делопроизводства, одобренная Комитетом по науке и технике СССР в сентябре 1973 г. Основные положения ЕГСД – это научно упорядоченный комплекс правил, нормативов, рекомендаций, определивших и регламентировавших организацию делопроизводственных процессов в учреждениях, организациях, предприятиях СССР. Ее главная цель – усовершенствовать на единой основе организацию делопроизводства путем внедрения единых форм и методов работы с документами. ЕГСД устанавливала правила 56 документирования управленческой деятельности (которые распространялись только на организационно-распорядительные документы), содержала рекомендации по организации работы с документами, определяла основы организации труда делопроизводственного персонала и механизации делопроизводственных процессов. Впервые была создана комплексная система делопроизводства, носившая общегосударственный характер, но, к сожалению, она не получила официального статуса. Внедрение в аппарат управления средств вычислительной техники привело к переработке ЕГСД. В 1988 г. руководство Главархива СССР утвердило ее вторую редакцию, названную Единая государственная система документационного обеспечения управления (ЕГСДОУ). Положения ЕГСДОУ распространялись на всю управленческую документацию. Заметную роль в повышении качества подготовки управленческих документов и общей культуры управления сыграли государственные стандарты (ГОСТы). Первые ГОСТы на организационно-распорядительную документацию (ОРД) были введены в действие в 1972 г.: ГОСТ 6.3872 «Система организационно-распорядительной документации. Основные положения» и ГОСТ 6.39-72 «Система организационнораспорядительной документации. Формуляр – образец» (переутверждены в 1978 г.). В 1990 г. они были переработаны и объединены в ГОСТ 6.38-90 «Унифицированная система документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». Стандарты на ОРД установили состав реквизитов, правила их оформления и расположения, требования к бланкам, к текстам документов и документам, изготавливаемым с помощью печатающих устройств. В 70-е годы установлена единая терминология, применяемая в делопроизводстве и архивном деле. Толкование терминов стало однозначным вследствие требований ГОСТ 16487-70 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения». Он был переработан в 1983 г. 57 Внедрение в управление средств вычислительной техники привело к необходимости придать юридическую силу документам на машинописном носителе, поэтому был разработан и внедрен ГОСТ 6.10.4-84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники». Уделялось внимание нормированию труда работников делопроизводства. Разрабатывались нормативы времени на делопроизводственные операции, труд машинисток. Имея формулы трудозатрат, можно было рассчитать количественный состав работников делопроизводственной службы. Основанием для этого служили разработанные в 1988 г. Укрупненные нормативы времени на работы по делопроизводственному обслуживанию и Единые нормы времени (выработки) на машинописные работы, разработанные Центральным бюро нормативов по труду Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам. Большую роль для систематизации документов в текущем делопроизводстве, экспертизы их научной и практической ценности, подготовки и передачи документов в ведомственный архив сыграли «Основные правила работы ведомственных архивов», изданные в 1986 г., и «Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств, учреждений, организаций и предприятий с указанием сроков хранения», утвержденный в 1989 г. и установивший сроки хранения документов. В советскую эпоху развиваются системы документации: плановая, статистическая, бухгалтерского учета, материально-технического снабжения и др. С 70-х годов в управлении стали внедрять средства вычислительной техники и в связи с этим возникли планы создания Автоматизированных средств управления (АСУ) и Общегосударственной системы сбора и обработки информации для учета планирования и управления народным хозяйством (ОГАС). Воплощение этих идей потребовало разработки унифицированных систем документации, представляющих собой комплексы взаимоувязан58 ных документов, созданных по единым правилам и требованиям, содержащих информацию, необходимую для управления в определенной сфере деятельности. В основу их разработки был положен единый методологический подход, содержавшийся в ГОСТ 6.10.1-75 «Унифицированные системы документации. Основные положения» (переработан в 1988 г.). Значительную роль в установлении единой терминологии в области унификации сыграл ГОСТ 6.10.2-83 «Унифицированные системы документации. Термины и определения». Полный перечень унифицированных систем документации (УСД) дан в Общесоюзном классификаторе управленческой документации (ОКУД). Каждая УСД, включенная в ОКУД, содержала наименования унифицированных форм документов, кодовое обозначение каждой формы. Наличие кодов обеспечивало автоматизированную обработку данных, содержащихся в формах конкретных УСД. Наряду с ОКУД действовал еще ряд классификаторов, необходимых как средство информационного обеспечения в области экономики, финансов, внешнеэкономической деятельности и др. Например, Общесоюзный классификатор предприятий и организаций (ОКПО), Общесоюзный классификатор специальностей по образованию (ОКСО), Общесоюзный классификатор продукции (ОКП) и др. Развитие советского делопроизводства в 1970-1980-е годы заложило основу для дальнейшего формирования современного делопроизводства в Российской Федерации. Многие нормативнометодические документы, созданные в этот период, действуют и в настоящее время. Конец первой лекции Все замечания и предложения отсылайте по адресу: [email protected] 59