Теория институциональных изменений

Тема 7. Теория институциональных изменений 1. Содержание, классификация и схема институциональных изменений 1.1 Понятие институциональных изменений До сих пор неоинституциональный анализ экономических явлений протекал, в общем, в рамках статической модели, так любимой неоклассической теорией. Изучение данной темы предполагает рассмотрение взглядов представителей НИЭТ на процессы институциональных изменений, представляющие собой динамический аспект рассматриваемой проблемы. Действуя в соответствии с известным им правилом, индивиды, тем не менее, в одной и той же ситуации ведут себя по-разному. Причин этому может быть достаточно много: • не все адресаты правила знают его достаточно хорошо; • даже твёрдо зная «формулу» правила, они неодинаково понимают содержание правила; • формулировка правила имеет общий характер, не фиксируя жёстко, какое именно поведение должно иметь место в регулируемой ситуации; • даже при жёсткой и однозначной формулировке описания должного поведения, индивиды могут совершать случайные ошибки, не воспринимаемые гарантом нормы как отклонения, влекущие за собой санкцию; • серьёзное нарушение правила может быть не замечено гарантом и не повлечёт за собой наказания. Иными словами, выполняемое правило всегда отличается от его идеальной модели, как зафиксированной в знаковой форме, так и содержащейся в памяти людей. Можно ли на этом основании сказать, что правила и соответствующие им постоянно изменяются? Такое утверждение будет неверным: ведь из того, что люди, начинающие изучать иностранный язык, часто ошибаются, вовсе не следует, что изменяются, например, правила произношения. Изменение правил, тем самым, – процесс, отличный от ошибок и неточностей, допускаемых индивидами при следовании этим правилам. Для того чтобы достаточно чётко определить, что представляют собой институциональные изменения, удобно воспользоваться «формулой» правила. Напомним, что, в соответствии с ней, в составе описания любого правила может быть выделено: описание ситуации, характеристика индивида, определение предписываемого действия, описание санкции, характеристика гаранта нормы. Институциональное изменение – изменение какого-то одного или нескольких компонентов правила. Изменение правила – это не изменение в поведении, которое может быть вызвано самыми разными, в т.ч. случайными причинами, а изменение описания компонентов правила, позволяющих индивидам принимать решения о своих действиях. Сказанное не означает, что изменения в поведении индивидов, стремящихся следователь правилу, включая случайные, ненамеренные отклонения от предписываемого порядка действий, не могут привести к изменениям правила в строгом смысле этого слова. Напротив, именно такие отклонения чаще всего и вызывают действительные изменения в правилах. Дело в том, что отклонения от предписанного порядка действий могут приносить их субъектам неожиданные выгоды, – большие, чем те, на которые рассчитывал индивид, принимая решение следовать правилу. Причинно-следственная связь между произошедшим отклонением в поведении и полученной выгоды может отразиться в памяти индивида и, при некотором числе её повторений, может трансформироваться в новое «индивидуальное правило», отличающееся от исходного в каком-то из компонентов. Новая успешная практика через различные каналы передачи информации может распространиться на всех индивидов, оказывающихся адресатом «старого» правила, в описании которого, содержащемся в их памяти, соответственно, произойдёт изменение. Это последнее и будет означать, что изменилось не только поведение, – изменилось и регулирующее его правило. Если же: • произошедшее отклонение в поведении не принесло его субъекту осознанных им выгод или привело к убыткам; • либо потери от наказания превысили такие выгоды; • либо информация об успешном отклонении не распространилась среди потенциальных адресатов нормы, то приведённая последовательность событий не будет иметь места, так что изменение в правиле не произойдёт. Поскольку любой институт представляет собой совокупность как минимум двух правил, сказанное выше об изменениях в правилах поведения полностью относится (с соответствующими дополнениями) и к изменениям в институтах, т.е. к институциональным изменениям. Рассмотренная цепочка событий, приводящая к изменению в правиле, может относиться не только к адресатам, но и к гарантам института, т.е. затрагивать и механизм принуждения следованию норме. 1.2 Классификация институциональных изменений Во-первых, речь пойдёт о введённом Д. Нортом разделении институциональных изменений на дискретные и инкрементные. Дискретные изменения – радикальная трансформация формальных правил, происходящая в результате радикальных изменений общества (завоеваний или революции). Инкрементные изменения – эволюционная трансформация правил, когда участники акта обмена пересматривают свои контрактные отношения с тем, чтобы получить некоторый потенциальный выигрыш от торговли (по крайней мере, один из участников обмена). Необходимо отметить важную особенность институциональных изменений. Она состоит в том, что эти изменения имеют почти исключительно инкрементный характер. Так, рассматривая арендное право эпохи феодализма и майората, мы видим, что оно развивалось путём постепенного изменения рамок, заключавших в себе взаимодействие меняющихся в течение веков формальных и неформальных ограничений и механизмов, обеспечивающих соблюдение правил. Соглашение между землевладельцем и крепостным отражало почти полное господство первого над вторым; но периферийные изменения в институциональной системе вследствие сокращения численности населения в XIV в. изменили соотношение сил в пользу крепостных. Это постепенно привело к тому, что землевладельцы стали сдавать крепостным участки в аренду, появились копихолды (арендные права, зафиксированные в копии протокола феодального суда) и, в конце концов – обычная аренда за плату. Хотя формальные правила можно изменить за одну ночь путём принятия политических или юридических решений, неформальные ограничения, воплощённые в обычаях, традициях и кодексах поведения, гораздо менее восприимчивы к сознательным человеческим усилиям. Д. Норт фактически сближает дискретные институциональные изменения с изменениями в формальных нормах и правилах, относящихся к уровню институциональной среды, а инкрементные – с изменениями институциональных соглашений, неформальных норм и правил. Во-вторых, важным для характеристики реально происходящих институциональных изменений является их деление на спонтанные и целенаправленные. Спонтанные институциональные изменения осуществляются, возникают и распространяются без чьего-либо предварительного замысла и плана. Так, если в приведённом выше примере случайного отклонения от нормы, принёсшего выгоды её нарушителю, такое отклонение не нанесёт никому ущерба (не встретит противодействия) и распространится среди членов группы, налицо будет спонтанное институциональное изменение. Целенаправленные институциональные изменения возникают и распространяются в большем или меньшем соответствии с некоторым осознанно разработанным планом. Обычно, на уровне экономики в целом, «автором» подобного плана является государство в лице некоторого органа законодательной или исполнительной власти, или же политическая оппозиция действующей власти; внутри экономических организаций автором такого плана выступает руководство. Формирование целенаправленных институциональных изменений называется институциональным проектированием. Смешанный тип институциональных изменений происходит, когда само новое правило появляется незапланированно, а его распространение осуществляется вполне сознательно целенаправленно. Примером здесь может служить формирование новых законов в рамках системы общего права, когда новое правило – прецедент – возникает в связи с решением суда по новому конкретному конфликтному случаю, а «внедрение» этого правила в массовую практику обеспечивается механизмами судебной ветви государственной власти. Другой пример – спонтанное возникновение некоторой эффективной практики действий в бизнесе и её распространение через различные бизнес ассоциации или, в России, систему ТПП. 1.3 Стабильность институциональной структуры и институциональные изменения Институциональная структура общества в целом достаточно стабильна. Стабильность институциональной структуры является необходимым условием для реализации сложных видов обмена, когда передача обмениваемых благ и соответствующий платёж не происходят одновременно и в одном и том же месте. Стабильность институциональной структуры общества достигается за счёт действия в обществе и экономике формальных и неформальных институтов. Иерархическая организация формальных правил, в которой каждый более высокий уровень сложнее и дороже изменить, чем предшествующий ему более низкий уровень, обеспечивает необходимую стабильность институтов. Неформальные ограничения ещё более устойчивы, и их сложнее изменить, чем правила формальные. Они стали частью нашего обыденного поведения и позволяют нам не задумываться над теми действиями, которые мы совершаем. Стабильность институциональной структуры общества даёт нам ощущение комфорта и уверенности в своих действиях. Однако, несмотря на стабильность институтов, нет никакой гарантии в том, что институты, на которые мы полагаемся, являются эффективными. Говоря об эффективности институциональной структуры, мы подразумеваем ту структуру, которая создаёт предпосылки для экономического роста. Стабильность – это необходимое, по не достаточное условие для эффективности институтов, т.е. такой структуры, которая создаёт предпосылки для экономического роста. Являясь стабильными, институты подвержены изменениям, но в большинстве случаев процесс изменения происходит путём непрерывно путём малых приращений, имеет непрерывный характер. Изменения в правилах хозяйствования происходят постоянно: принимаются новые законы, регулирующие деятельность экономических агентов, в организациях вводятся новые регламенты, на рынке предлагаются новые типы контрактов, возникают новые обычаи делового оборота, а старые отмирают. Иногда происходят и дискретные, революционные изменения институциональной структуры общества. Учёные, занимавшиеся этой проблемой, по-разному подходили к объяснению причин и источников институциональных изменений. Т.Б. Веблен видел причину институционального развития в склонности человека к «бессмысленной», непрагматической творческой деятельности и экспериментированию, которое он называл «праздным любопытством» и которое, по его мнению, является основной причиной социальных, научных и технологических изменений. «Праздное любопытство», по его убеждению, создаёт новые стереотипы мышления и способствует появлению новых институтов. Другой источник изменений он видел в конфликтах («трении») между самими институтами, особенно теми, которые сложились в разные исторические и культурные эпохи. Й. Шумпетер главными факторами институционального развития считал инновационную деятельность предпринимателей и других активных членов общества, а также технологический прогресс. Стимулом предпринимателя к инновациям служит поиск прибыли или квазиренты от инноваций. Его действия творческие и полны риска, и именно они являются причиной создания нового и разрушения старого. ТИЭТ сочетает два основных подхода к объяснению институциональной динамики. Первый восходит к Дж. Коммонсу, который считал, что институты возникают как преднамеренный результат коллективной воли общества или в результате законотворческом деятельности. Таким образом, по Коммонсу, институты – это результат планомерного, целенаправленного действия. Второй подход связан с именем К. Менгера, который считал, что институты возникают в результате взаимодействия огромного числа экономических агентов, преследующих свои собственные цели. Закон, язык, деньги, рынки и цены, государство, ставка процента и земельная рента и тысячи других явлений – это в значительной степени непреднамеренный результат общественного развития. Процесс возникновения и развития этих институтов осуществляется медленно, эволюционно. Люди постепенно учатся на собственном опыте и на опыте других людей, процесс осуществляется методом проб и ошибок. Эти два подхода не являются взаимоисключающими. Сам Менгер признавал, что существуют и институты, которые были созданы по какому-то замыслу, проекту, плану и к этим институтам неприменимо объяснение типа «невидимой руки». Другой крупнейший представитель эволюционного подхода, Ф. фон Хайек, также проводил различие между «самопроизвольным порядком», который покоится на абстрактных правилах справедливого поведения, позволяющих людям использовать знания для достижения своих целей, и организациями, основанными на специфических командах. Неоинституциональный подход пытается соединить в себе два этих подхода, подчёркивая, с одной стороны, преднамеренные попытки экономических агентов создать новые формальные правила, а с другой – включая, часто неявно, эволюционный подход, придерживающийся мнения, что в обществе действует эволюционный механизм, который отбирает те институты и контрактные формы, которые оказались наиболее эффективными. 1.4 Схема институциональных изменений Институциональные изменения выражаются в появлении новых правил с соответствующими механизмами их обеспечения и исчезновении старых, действовавших правил. Однако какие глубинные факторы побуждают участников экономической деятельности пытаться изменить сложившуюся институциональную структуру? I. Вероятно, первой здесь была концепция Харольда Демсетца, объясняющая изменения институтов, – прежде всего, правомочий собственности, – изменениями в относительных ценах экономических ресурсов. Возникновение или не возникновение исключительных прав рассматривалось этой теорией под углом зрения сопоставления издержек и выгод от исключения индивидов из доступа к тому или иному имуществу, с одной стороны, и внутренних издержек совместного управления имуществом группой индивидов, с другой стороны. Государство и политические процессы трактовались в ней как пассивные факторы. Буржуазные революции, например, следует рассматривать как схватку за изменение политических правил и, соответственно, прав. Как известно, английская буржуазная революция (1640 г.) была реакцией на право королей произвольно определять и взимать налоги. Требованиями по изменению институтов можно рассматривать и лозунги российской революции октября 1917 г., такие как «земля-крестьянам», «фабрики-рабочим». Примеров подобного рода множество, и все они свидетельствуют о том, что экономические субъекты могут реагировать на изменения в соотношении цен не только непосредственно, т.е. направлять ресурсы на реализацию новых открывшихся выгодных возможностей, но и – если это невозможно сделать в рамках действующих правил – предпринять попытку изменить их. Ещё одним примером применения характеризуемого подхода к объяснению институциональных изменений может служить объяснение периода в экономической истории, получившего название неолитической революции, суть которой заключается в постепенном переходе от охоты и собирательства к оседлому земледелию. Поскольку такой переход неизбежно сопровождался спецификацией прав собственности на землю, Д. Норт назвал её также первой экономической революцией. Движущей силой изменений в модели выступает демографическое давление. Пока растения и животные имеются в достаточном числе и сравнительно доступны, издержки установления исключительных прав собственности на эти ресурсы превышают потенциальные выгоды, вследствие чего данные природные ресурсы остаются в общей собственности, доступ к ним является свободным. Однако, по мере роста населения в условиях постоянной ресурсной базы и возникновения конкуренции между его отдельными группами, режим открытого доступа к пищевым ресурсам ведёт к снижению результатов охоты и собирательства. С течением времени оседлое земледелие постепенно становится более привлекательным, чем охота, хотя оно и требует более дорогостоящего установления исключительных прав и их защиты от посягательств со стороны посторонних. Первые сообщества оседлых земледельцев основывались на исключительных правах коммунальной собственности на землю, причём система обычаев и табу ограничивали стимулы к сверхэксплуатации земли внутри каждого сообщества (земледельческой общины). Первая экономическая революция была революцией не потому, что она перевела основную экономическую деятельность людей из сферы охоты и собирательства в сферу оседлого земледелия. Она была революцией потому, что этот переход обусловил фундаментальное изменение человеческих стимулов. Это изменение стимулов явилось следствием различий в правах собственности, присущих упомянутым двум системам. Когда существуют общие права собственности на ресурсы, нет стимулов к использованию более совершенных технологий и обучению. Напротив, исключительные права собственности, которые вознаграждают их владельцев, обеспечивают прямые стимулы повышать продуктивность и производительность, или, в более общих терминах, приобретать больше знаний и новых технологий. Это те изменения в стимулах, которые объясняют быстрый прогресс человечества в последние десять тысяч лет в противоположность его медленному развитию в течение сотен тысяч лет как сообщества собирателей и охотников. Отметим, что в рамках современной демократии издержки борьбы за изменение правил уменьшились в том смысле, что в отличие от традиционных обществ с их сакральной природой власти претензия на власть со стороны претендентов не грозит им лишением жизни и свободы. Этот фактор, а также возможности увеличения доходов от их изменения объясняют огромный рост организаций (торговых ассоциаций, различных предпринимательских союзов и лоббирующих групп), создающихся в целях оказания влияния на государство в расчёте на выигрыш от изменения правил. II. Вторым источником институциональных изменений служат изменения в технологии (устойчивом сочетании факторов производства), которые, в свою очередь, ведут к изменению относительных цен. Рассмотрим условный пример институциональных изменений в результате появления новых технологических возможностей. Представим себе, что мы можем отапливать дом не масляным или газовым обогревателем, а при помощи установленного на крыше коллектора солнечных лучей. Чтобы принять решение, мы должны сравнить техническую эффективность обогревателей и их цены. Для традиционных видов отопления это сделать нетрудно, но техническая эффективность солнечной батареи в значительной степени зависит от институциональных соглашений, принятых в обществе, ведь ваш сосед может вырастить на своём участке дерево, которое будет препятствовать попаданию солнечных лучей в ваш коллектор, т.е. техническая эффективность новой техники зависит от существующей институциональной среды. Институциональное изменение (принятие закона, запрещающее вашему соседу создавать препятствия для пользования солнечной батареей) станет следствием появления новой технологии. Производители солнечных батарей и те, кто намерен пользоваться ими, предпримут определённые действия, которые приведут к институциональным изменениям. III. И наконец, ещё один источник институциональных изменений – это изменения во вкусах и предпочтениях людей. В качестве примера здесь можно привести серьёзное институциональное изменение, которое само по себе не может быть полностью объяснено изменением соотношения цен, и в котором основную роль сыграли идеи – движение за отмену рабства в Соединённых Штатах. Ведь во времена Гражданской войны в Америке институт рабства все ещё оставался экономически выгодным. Представления общества о том, какие блага входят в состав полного потребительского набора нации, подвержены изменениям. Рассмотрим следующий пример. В начале XIX в. в Англии стали очевидными бесчеловечные последствия промышленной революции, и в обществе стало расти их неприятие, что привело к принятию законов, серьёзно изменивших институциональную среду. В 1824 г. был принят закон графа Шэфтсбери об угольных шахтах, который запрещал использование женского и детского труда па подземных работах. IV. Конечно, нельзя отрицать, что одним из источников институциональных изменений является идеология. Идеология – совокупность субъективных моделей, через призму которых люди воспринимают и оценивают окружающий мир. Однако и здесь в рамках НИЭТ наблюдается попытка рационализировать поведение людей. Признавая, что вопрос о степени влияния цен на идеи не разработан, тем не менее, Норт пытается связать изменение идеологии с изменениями в ценах, считая, что с течением времени именно они приводят к изменению людьми стереотипов поведения и рационализации того, что образует стандарты поведения. Он отмечает, что идеологические пристрастия также не свободны от влияния экономических расчётов. Роль идеологии в институциональных преобразованиях не может быть преуменьшена, поскольку именно идеологические системы обеспечивают интеграцию общества и рационализацию действующей экономической и политической структуры. Идеология является своеобразной формой капитала, представляя собой фонд социальных ценностей, который власть, реализуемая через ту или иную систему политических институтов, может увеличить, осуществляя инвестиции в пропаганду или, например, в систему образования. Очевидно, что при отсутствии идеологической поддержки издержки правящей элиты, сопряжённые с надзором за гражданами, и издержки надзора друг за другом устремились бы в бесконечность. Модификации социальных ценностей (т.е. изменения идеологий) являются одним из главных факторов институциональных изменений. С другой стороны, успешные институциональные изменения, означающие как возникновение новых институтов, так и трансформацию старых, предполагают наличие соответствующей институциональной почвы, которую можно трактовать как готовность общества к одобрению и применению соответствующих институтов. Отличительной чертой пионерных работ по экономическому объяснению возникновения институциональных изменений было убеждение в том, что вновь возникающие институты обеспечивают большую экономическую эффективность, способствуют созданию стоимости. Второй момент, характерный для этих концепций, заключался в том, что институциональные изменения как бы автоматически следуют за изменениями условий экономической деятельности, не предполагая активных действий государства и других организованных социальных групп. Легко видеть, что оба указанных момента первоначальных теорий институциональных изменений могут быть опровергнуты примерами из реальной действительности. Такие опровержения и соответствующая критика немедленно последовали после публикации упомянутых работ. Ответом на критику послужила базовая модель институциональных изменений: 1) изменение в уровне знаний ведёт к появлению новых технологий; 2) новые технологии меняют относительные уровни цен на ресурсы; 3) новые уровни цен создают стимулы у владельцев потенциально возрастающих в стоимости ресурсов к трансформации прав собственности на них; 4) новые уровни цен ведут также к появлению правил, позволяющих максимизировать ценность использования таких прав; 5) вместе с тем, ненулевые трансакционные издержки на политическом рынке препятствуют тому, чтобы реализовались все полезные для создания стоимости потенциально возможные институциональные изменения. Эта базовая схема институциональных изменений была впоследствии дополнена другими исследователями рядом важных моментов. Они не изменили общую её логику, однако позволили более полно объяснять наблюдаемые изменения, а также формировать более надёжные гипотезы относительно возможных направлений будущих институциональных изменений. К числу наиболее важных из таких дополнений следует отнести: • указание на возможность возникновения индуцированных институциональных изменений, когда внешние факторы меняются в одной сфере, а институциональные изменения появляются в другой (В. Раттен и Ю. Хайами); • возможность возникновения в связи с осуществлением институциональных изменений эффекта безбилетника, связанную с тем, что институты во многом схожи с общественными благами (Д. Найт); • необходимость учёта того обстоятельства, что выгоды от возможного институционального изменения, позитивно влияющего на создание стоимости, будут получать одни экономические агенты, а издержки на его осуществление должны будут нести другие, что может воспрепятствовать его появлению (Г. Лайбкеп). С учётом этих и других дополнений и уточнений, схема институциональных изменений Д. Норта позволяет связать их не только с внешними шоками, но и с внутренними стимулами к изменению правил, которые возникают у тех заинтересованных групп, которые являются основными получателями выгод от возможного изменения правила. Это означает, что в рамках данной схемы получают объяснения не только те институциональные изменения, которые улучшают условия создания стоимости, но и те, которые эти условия ухудшают. Воздействие правил на хозяйственную деятельность Дальнейший анализ предполагает необходимость обратиться к характеристике влияния различных правил на хозяйственную деятельность. С этой точки зрения правила хозяйственной деятельности, являющиеся институтами, могут быть разделены на три группы: A. способствующие созданию стоимости, т.е. определяющие оптимальные способы использования ресурсов, исключающие те возможные варианты их применения, которые в принципе могли бы быть выбраны в результате дискреционных решений ограниченно рациональных субъектов хозяйствования; B. перераспределяющие создаваемую стоимость, но не увеличивающие издержки её создания более чем на дополнительные трансакционные издержки, связанные с обусловливаемым ими процессом перераспределения стоимости; C. препятствующие созданию стоимости, либо путём запрета наиболее эффективных направлений использования ресурсов, либо возложением на субъектов хозяйственной деятельности непроизводительных издержек, имеющих характер перераспределения стоимости, превышающих позитивные воздействия правила, связанные с его координирующей и ограничительной функциями. Перераспределительный вариант институциональных изменений является, конечно, наиболее распространённым. Практически всегда найдётся группа людей, которая теряет возможность получать выгоды при введении новых правил, регулирующих обмен в обществе. В обществе очень много институтов, которые выполняют перераспределительные функции. Теоретически в случае институциональных изменений можно осуществить компенсацию проигравшей стороны. Иногда эта компенсация очень важна для того, чтобы институциональное изменение не приняло конфликтные, насильственные формы. В качестве характерных примеров можно привести отмену рабства в Америке в 1860 г. и отмену рабства на Антильских островах, принадлежавших Англии в 30-х гг. XIX в. В Англии этот процесс прошёл безболезненно, потому что он происходил постепенно, и рабовладельцы получили компенсацию за понесённый ущерб. В Америке решение проблемы отмены рабства вылилось в гражданскую войну. Таким образом, при выдвижении гипотез относительно динамики институциональных изменений необходимо учитывать не только возможность переформулирования правила, которое положительно скажется на производстве стоимости, но и последствия такого переформулирования для групп и организаций, получающих выгоды от существования неэффективных правил. Эффект блокировки Понятие эффекта блокировки используется для объяснения часто встречающихся на практике ситуаций, в которых институциональное изменение, способное существенно улучшить условия для производства стоимости, несмотря на это, не реализуется на практике – через действия государства, с помощью принятия законов, издания указов. Эффект блокировки заключается в создании препятствий изменению правил организациями, получающими распределительные выгоды от использования действующих правил. Суть данного эффекта заключается в том, что распределительные выгоды, которые получают при действующих институтах некоторые из организаций, действующих в сферах экономики и/или политики, оказываются столь значительными, что позволяют таким организациям предотвращать возможные изменения соответствующих правил. Способы блокировки потенциально эффективных институциональных изменений, используемые на практике, весьма разнообразны: от идеологических обоснований недопустимости этих изменений, со ссылками на традиции, национальный менталитет и т.п., до прямого подкупа законодателей или руководителей исполнительной власти, в чьей компетенции находится осуществление соответствующего институционального изменения. Возможности блокирования потенциально эффективных институциональных изменений особенно велики в тех случаях, когда бенефициарами действующих правил оказываются не частные организации, а государство – в целом или в лице отдельных его представителей. Поскольку неэффективные правила, установленные государством для экономических агентов, в конечном счёте, приводят к ослаблению государства, последнее рано или поздно сталкивается с необходимостью проведения экономических реформ, преследующих цель замены удобных для власти, но неэффективных правил, другими, способствующим экономическому развитию. Кроме того, нельзя забывать и о том, что принуждение к исполнению правил, невыгодных для их адресатов, требует от государства повышенных издержек мониторинга, что негативно сказывается на доходах правителя. В этой связи необходимо подчеркнуть, что весьма широко распространённые представления о практически неограниченных возможностях государства добиваться исполнения вводимых им правил поведения экономических агентов являются достаточно сильно преувеличенными. Рынок институтов Представление о конкуренции между институтами, предлагающими несовпадающие способы действий индивидов в одних и тех же ситуациях, является достаточно широко распространённым в теоретическом анализе процессов институциональных изменений. При этом конкуренция институтов не сводится к политической борьбе за принятие того или иного из них. Её важной разновидностью является и «обычная» конкуренция экономических агентов на товарных и факторных рынках, в ходе которой продавцы и покупатели пользуются несовпадающими правилами поведения. То, что мы действительно имеем в виду, говоря о «конкуренции между правилами», – это конкуренция между индивидами и группами, которая осуществляется посредством правил и институтов. Мы хотим понять, как распределение населения, индивидов или групп по градациям «шкалы правил» определяется относительными успехами, которые различные правила помогают получить их соответствующим пользователям. Рынок институтов – процесс, который позволяет индивидам выбирать правила игры в их сообществе. Посредством своих добровольных взаимодействий индивиды оценивают уже существующие правила, определяют и проверяют пригодность новых. Важнейшей функцией этого конкурентного рынка выступает, следовательно, поощрение институциональных инноваций и форм адаптивного поведения. Рынок институтов понимается как некоторый механизм, который необходимо создать в странах с переходной экономикой, для того, чтобы он, а не государственное принуждение, определял бы наиболее эффективные правила хозяйственной жизни. На любом рынке продавцы и покупатели заключают сделки. Естественно считать, что на рынке институтов заключаются институциональные трансакции (сделки). Явные институциональные сделки – совместные действия индивидов, непосредственно направленные на изменение существующего институционального устройства. Неявные институциональные сделки – совместные действия индивидов по выбору того или иного правила, в соответствии с которым осуществляются действия в связи с желанием совершить некоторую товарную сделку. Поскольку в результате таких действий изменяется частота использования релевантных той или иной ситуации правил, меняется и режим функционирования этих правил, а, следовательно, в конечном счёте, и существующее институциональное устройство. Примером явной институциональной сделки могут служить действия по установлению новых правил государственной регистрации фирмы или её товарного знака, нового порядка лицензирования в каком-то регионе занятий определённым видом деятельности, частные договорённости о применении впредь во взаимообменах только некоторых фиксированных типов контрактов, установление изменённого порядка подчинённости внутри фирмы и т.п. Для явных институциональных сделок существенно, что они определяют новое правило, не указывая и не предопределяя, какие конкретные будущие трансакции будут в соответствии с ними осуществляться, фиксируя только тип таких трансакций. Именно такое задание правила для некоторого типа трансакций составляет цель заключения явной институциональной сделки. Суть неявных институциональных сделок заключается в том, что вместе (одновременно) с конкретной товарной сделкой неизбежно осуществляется и выбор определённой институциональной формы, в которой происходит данная товарная сделка. Ведь никакой обмен, – да и никакая другая трансакция, – невозможен вне определённой формы, порядка или алгоритма действий. Поэтому примерами неявных институциональных сделок будут служить: заключение сделки о поставках товаров с предоплатой; заключение той же сделки в бартерной форме; регистрация предприятия в форме общества с ограниченной ответственностью; не регистрация предприятия, т.е. фактически заключение договорённости с потенциальными партнёрами о том, что предстоящие контракты с ними не будут иметь государственной защиты; устное, а не письменное определение нового порядка взаимодействия работников в организации, и т.п. Если некоторые из игроков политического рынка – группы давления, политические партии – заключили между собой сделку об осуществлении той или иной институциональной инновации (приняли соответствующий закон), то говорить о том, что в экономике появилось новое правило, вообще говоря, нельзя. Это становится возможным только в том случае и только после того, как алгоритм действий, входящий в это правило, стал систематически реализоваться (выбираться) экономическими агентами, совершающими сделки на товарных рынках в ситуациях, соответствующих предписываемым таким законом условиям применения правила. Для того чтобы осуществилась неявная институциональная сделка, необходимо, чтобы продавец (покупатель) нашёл партнёра, согласного осуществить товарную сделку именно по соответствующему правилу. Однако партнёр – вовсе не единственный участник сделки по приобретению права на использование правила: если последнее не является самоосуществляющимся, для его исполнения необходимы также и усилия гаранта правила, т.е. определённые услуги по принуждению потенциального нарушителя к исполнению заключённого соглашения. Чем больше производственная мощность гаранта, чем большее число товарных сделок, совершенных по некоторому правилу, он в состоянии качественно и по адекватной цене обслужить, тем больше вероятность массового распространения соответствующего правила. Например, согласно данным американского социолога С. Маколея, большая часть конфликтов в связи с заключёнными сделками разрешалась путём их частного улаживания, не в судебном порядке, т.е. гарантами выполнения контракта выступали его стороны. Очевидно, что совокупная «мощность» такого типа гаранта как участники сделки, намного превосходит «пропускную способность» суда, так что наблюдение Маколея вполне соответствует приведённому теоретическому положению. В общем случае можно утверждать, что применение для товарной сделки по приобретению некоторого блага разных правил её осуществления обусловливает возникновение у этого блага несовпадающих трансакционных свойств. Это означает, что на институциональном рынке обращаются бьюкененовские товары. Бьюкененовские товары – пары, состоящие из собственно «физического» товара и той или иной контрактной формы его продажи или покупки. Денежная цена бьюкененовских товаров, различающихся лишь своим вторым компонентом, зависит, очевидно, от ценности их трансакционных свойств: чем более широкий набор прав последующего использования предоставляет контрактная форма передачи товара, тем более высокой будет его цена. Например, цена украденной вещи ниже, чем аналогичной, купленной в магазине, поскольку для первой существенно ограничены возможности её последующей легальной продажи. Аналогично, цена домовладения, оказавшегося в зоне военных действий, ниже, чем аналогичного вне таковой, поскольку в первом случае трансакционные свойства дома гораздо беднее, чем во втором, и т.п. Институциональное равновесие Понятие равновесия является одним из фундаментальных в экономической теории. Не менее значимую роль оно играет и в изучении институтов в целом и институциональных изменений, в частности. Институциональное равновесие – ситуация, в которой при данном соотношении сил игроков и данном наборе контрактных отношений, образующих экономический обмен, ни один из игроков не считает для себя выгодным тратить ресурсы на реструктуризацию соглашений. Иначе говоря, институциональное равновесие представляет собой отправную точку всякого институционального изменения, т.е. то исходное состояние, по отношению к которому рассматриваются институциональные изменения. Понятие институционального равновесия может трактоваться и как локальное, относящееся к некоторой ограниченной группе индивидов и правил, и как глобальное, имеющее место в рамках всей экономики. Наибольший теоретический и прикладной интерес представляют собой ситуации множественного институционального равновесия, когда отсутствие стимулов к пересмотру правил хозяйствования у экономических агентов может быть связано с правилами, как способствующими, так и не способствующими созданию стоимости. Рассмотренный выше эффект блокировки представляет собой пример «замыкания» агентов на неэффективных правилах вследствие создания частными выгодополучателями отрицательных стимулов для остальных экономических агентов к изменению действующих правил. 2. Механизмы институциональных изменений 2.1 Траектории институциональных изменений Институциональные изменения, рассматриваемые в количественном аспекте, могут расширять сферу своего охвата, т.е. число экономических агентов, следующих соответствующему правилу, разными темпами. Для одних возникающих или меняющихся институтов, – например, законов о налогообложении, снижающих налоговое бремя государства, – происходит практически мгновенное увеличение числа их адресатов от нуля до всей совокупности налогоплательщиков; для других, таких как деловые традиции добросовестного исполнения контрактов, привлечение новых сторонников из числа бизнесменов может происходить в течение длительного времени. Приведённые примеры говорят о том, что различные институциональные изменения проходят разные траектории своего развития. Для описания этих траекторий в количественном аспекте, отражающем динамику распространения институционального изменения в экономике, удобно использовать термин режим функционирования института. Режим функционирования института – траектории развития институциональных изменений в количественном аспекте, отражающие динамику распространения институционального изменения в экономике. • Бездействие: при функционировании нормы в этом режиме индивиды знают о правиле, им известно, как требуется поступать в некоторой ситуации, однако они действуют иначе; в данном режиме могут существовать преимущественно формальные институты: «бездействующий закон» – вполне типичное, к сожалению, явление для отечественной практики, хотя в принципе возможен и «бездействующий обычай» – например, если он представляет собой ритуал, воспроизводимый жителями какой-то местности исключительно для туристов, т.е. как информационный товар. • Спорадическое действие: данный режим соответствует такой практике, когда при возникновении некоторой ситуации рассматриваемое правило может применяться, а может и не применяться; в последнем случае индивиды либо ведут себя, исходя из другого или других правил, либо же поступают по своему усмотрению, не опираясь ни на какое из правил, известных им и в принципе применимых в этой ситуации. • Систематическое действие: правило, существующее в режиме систематического действия, оказывается применяемым всегда (или почти всегда), когда в деятельности индивидов возникают ситуации, совпадающие с условиями использования соответствующей нормы. Всякое институциональное изменение можно рассматривать как разновидность инновации. Это означает, что для институциональных изменений можно использовать представления об этапах жизненного цикла инновации. Если наложить разновидности режимов функционирования нового или изменившегося института на этапы его жизненного цикла, можно построить соответствующую теоретическую типологию, характеризующую разнообразие траекторий институциональных изменений в количественном аспекте последних. Этапы жизненного цикла института Режимы функционирования возникновение становление массовое использование замещение исчезновение бездействие + + спорадическое действие + + систематическое действие + Понятие траектории развития институционального изменения (или институционального развития) имеет, кроме охарактеризованного количественного, также и качественный аспект (под траекторией понимается последовательность изменений, которые претерпевает некоторый рассматриваемый базовый институт). Примером такой траектории может служить последовательное изменение некоторого закона, осуществляемое в течение нескольких лет путём введения в него поправок. Каждая такая поправка может отражать накапливаемый опыт применения закона, уточняя те или иные из его положений, добиваясь более полного достижения цели, которую преследовал законодатель, принимая соответствующие правовые нормы. Другим примером может служить постепенное изменение какого-то обычая, когда из некогда жёстких правил поведения, имевших большое значение для определённой группы, он трансформируется в необязательный, «мягкий» ритуал, а после и вовсе исчезает. Для всех такого рода траекторий изменения институтов важно различать два существенно разных их типа: 1. траектории, формируемые инкрементными изменениями (именно к ним относятся оба приведённых выше условных примера), и 2. траектории, содержащие определённые «разрывы», скачки или «институциональные шоки», означающие, что бытование исходного института фактически заканчивается, а его функции в экономике начинает выполнять иной институт (или целая их группа). В соответствии с классификацией институциональных изменений, траектории второго типа можно охарактеризовать как включающие дискретные изменения. При этом вопрос о том, можно ли здесь говорить об изменениях одного института, включающих подобные сдвиги, или же речь должна идти о замещении его другим, остаётся открытым. 2.2 Эволюционные институциональные изменения Современное развитие институтов во многом зависит от того, по какому пути шло развитие институциональной структуры в прошлом, как осуществлялся отбор тех механизмов, институтов и организаций, которые мы наблюдаем в современной жизни. Какую роль играет прошлое в современном развитии институтов? Можно выделить два основных подхода к этому вопросу. I. Сторонники первого считают, что в обществе действует эволюционный механизм, который отбирает наиболее эффективные институты и организации, приносящие наибольшую пользу обществу. В 1930-х гг. в Англии и в 1940-х гг. в Америке на базе эмпирических исследований поведения предпринимателей, было показано, что при принятии решений предприниматели не осуществляют расчёт и сопоставление предельных величин издержек и выгод. Зачастую они даже не располагают информацией, необходимой для этих расчётов. В ответ на эту критику Алчиан заявил, что выживают те фирмы и индивиды, которые максимизируют прибыль, даже если они и не делают это целенаправленно. Он выдвинул аргумент о естественном отборе, который был призван доказать, что обезличенные рыночные силы действуют таким образом, что соблюдаются все теоремы, описывающие поведение фирмы в неоклассической теории, даже если предпосылки о поведении фирмы, направленном на максимизацию прибыли, неверны. В условиях неопределённости, неполной информации и несовершенного знания максимизация прибыли не может быть руководством к действию. Заранее, ex ante, мы не можем сказать, какое поведение приведёт к наилучшим результатам. Лишь задним числом, ex post можно определить, какие действия принесли наибольшую прибыль. В теории Алчиана не предполагается, что экономические агенты действуют целенаправленно и сознательно. Индивид может реагировать на неопределённость, строго придерживаясь привычек и обычного поведения, которые ассоциировались с успехом в прошлом, он может использовать метод проб и ошибок, или имитировать поведение наиболее удачных фирм. Рынок же отберёт те виды поведения, которые были бы правильными в условиях совершенного предвидения. Подобный тип рациональности Уильямсон называет органической. C этим типом рациональности ассоциируются эволюционные теории (Алчиан, Нельсон и Уинтер), а также австрийская школа (Хайек, Менгер, Кирцнер). Фридмен в статье 1953 г. пошёл ещё дальше и заявил, что естественный отбор ведёт к оптимизирующему поведению агентов и фирм. Естественный отбор у Фридмена – это основание для того чтобы предполагать, что агенты действуют так, как будто они рационально стремятся максимизировать ожидаемый результат, независимо от того, делают они это или нет. Таким образом, они как будто знают соответствующие функции спроса и издержек, вычисляют предельные издержки и предельный доход от всех доступных им видов деятельности и увеличивают масштаб каждого из видов деятельности до такого момента, пока соответствующие предельные издержки и предельный доход не сравняются. У этих авторов, однако, остаётся неясным сам механизм естественного отбора. Алчиан предполагает, что фирмы имитируют тех, кому удаётся максимизировать прибыль. Но остаётся невыясненным вопрос о том, откуда фирмы знают, какие характеристики они должны имитировать. В качестве критики идеи Алчиана Пенроуз высказывает аргумент о том, что в экономике нельзя проводить аналогию с естественным отбором в биологии, поскольку не обнаружен экономический аналог наследственным характеристикам, передаваемым с помощью генов. Уинтер и Нельсон нашли подобный аналог в рутинах, которым следует фирма. Рутина – это общий термин для всех нормальных и предсказуемых образцов поведения фирмы: конкретных технических методов производства товаров и услуг, заказа нового оборудования, политики в области инвестирования и НИОКР, реклама и стратегия деловой активности в отношении диверсификации продукта и заграничных инвестиций. Они наследуются в том смысле, что у организмов завтрашнего дня многие характеристики те же, что и у породивших их современных организмов. Рутины являются основным понятием, характеризующим постоянство поведения в нашей экономической теории: «рутины подобны генам». В первом приближении можно ожидать, что фирмы поведут себя в будущем соответственно рутинам, применявшимся ими в прошлом. Рутины подвержены отбору: организмы с определёнными рутинами могут функционировать лучше других, и их относительная значимость в отрасли возрастает. Итак, этот подход основывается на идее о том, что капиталистическая конкуренция действует подобно эволюционному процессу в биологии, отбирая наиболее эффективные институциональные формы и способы организации. 2.3 Зависимость от траектории предшествующего развития II. Сторонники второго подхода обращают внимание на те явления, которые противоречат тезису о том, что выживают только наиболее эффективные институциональные структуры и организационные формы. Одно из таких явлений – это зависимость от предшествующего пути развития. Зависимость от траектории предшествующего развития заключается в том, что в каждый данный момент времени в экономике могут произойти не любые (произвольные) институциональные изменения, а лишь те, которые оказываются осуществимыми в сложившихся ранее условиях, которые, в свою очередь, возникли как следствия более ранних аналогичных ситуаций. Это положение широко применяется в литературе, посвящённой, например, исследованиям различий в ходе реформ в странах ЦВЕ, с одной стороны, и в государствах, образовавшихся на базе бывшего СССР, с другой стороны. Утверждается, в частности, что более медленный и трудный путь реформирования экономики последних объясняется именно указанной зависимостью. Если бы институты существовали в мире, где трансакционные издержки равны нулю, то предшествующее экономическое развитие не имело бы никакого значения. Изменения в относительных ценах или в предпочтениях немедленно влекли бы за собой соответствующую перестройку институтов. Но в реальном мире, где трансакционные издержки не равны нулю, значение приобретает сам процесс, в ходе которого возникли современные институты, ведь этот процесс ограничивает выбор в будущем. Именно он определяет расходящиеся направления развития общества, политических систем и экономик. Зависимость от траектории предшествующего развития означает, что история имеет значение. Нельзя понять альтернативы, с которыми мы сталкиваемся сегодня (и определить их содержание в процессе моделирования экономической деятельности), не проследив путь инкрементного развития институтов. Норт иллюстрирует расходящиеся пути развития на примере двух стран: Англии и Испании. В начале XVI в. между Англией и Испанией существовало много общего, и перед её правителями стояла одна и та же проблема: получение дополнительного источника дохода. Чтобы получить доход правителям приходилось договариваться со своими подданными, и в обмен на рост налогов появились новые формы народного представительства. В ходе революции 1688 года в Англии удалось добиться конституционного ограничения произвола правителя, после чего стали возникать экономические институты, вызвавшие относительное упрочение прав собственности. Возросшая надёжность и устойчивость прав собственности во времени привела к возникновению финансовых рынков в Англии, что способствовало экономическому росту страны. Одновременно распространялись и укреплялись идеологические установки, которые сыграли свою роль в институциональных изменениях. В Испании, напротив, в противостоянии между короной и кортесами верх брала корона, что означало постепенный упадок органа народного представительства. Правителям удавалось создавать неэффективные права собственности, которые мешали экономической деятельности, однако, приносили значительный доход короне. Постепенно возник громоздкий и сложный бюрократический аппарат. Институциональная структура метрополий отразилась позднее на различных путях развития их колоний. Контраст между историями Северной и Южной Америки даёт, вероятно, наилучший пример того, к каким последствиям приводит различие путей институциональной эволюции. Первым, кто привлёк внимание учёных, занимающихся экономической историей, к проблеме зависимости от пути развития, был Поль Дэвид, написавший небольшую статью под названием «Клио и экономическая теория QWERTY». Он попытался объяснить, как возник и был закреплён необычный стандарт расположения клавиш на пишущей машинке, какой набор случайных обстоятельств придал устойчивость этому стандарту, вопреки многим более удобным решениям. Первые шесть букв на клавиатуре компьютера образуют последовательность QWERTY. Первоначально подобная клавиатура использовалась на печатных машинках. Но эта клавиатура не самая удобная. В 1932 г. Дворак запатентовал клавиатуру, которая приводит к рекордной скорости печатания – так называемая «упрощённая клавиатура Дворака». В 1940-х гг. эксперименты, проведённые морским флотом США, показали, что возросшая эффективность использования этой клавиатуры окупит издержки переобучения группы машинисток в течение десяти дней их работы в течение полного рабочего дня. Дворак умер в 1975 г., а его клавиатура так и осталась непризнанной. Мир упорно отказывался от его изобретения. Расположение QWERTY на печатной машинке возникло потому, что оно позволяло уменьшить частоту столкновения литерных рычагов. В 1880-х гг. были изобретены более удачные машинки без литерных рычагов, с цилиндрическими рукавами, и на них стали использовать другое расположение букв. Но в период 1895-1905 гг. на рынке предлагались в основном машинки QWERTY, которые назывались универсальными. Почему этим машинкам удалось вытеснить другие, более удобные? Печатные машинки были элементом большой довольно сложной системы производства, все составные части которой были взаимосвязаны. Кроме производителей и покупателей печатных машинок в неё входили машинистки и ряд организаций, частных и общественных, которые осуществляли подготовку машинисток. Эта система сложилась эволюционно, её никто не планировал и не разрабатывал в отличие от самих технических средств, усовершенствованием которых занимались целенаправленно. В конце 1880-х гг. наступила эпоха печатания вслепую. Машинистки должны были учиться этому на определённой клавиатуре. Фирмы приобретали машинки QWERTY, потому что большинство машинисток обладало навыками печатания на них. Фирмам было безразлично, какую машинку приобретать, машинисткам было безразлично, на каких машинках учиться печатать. Но каждое случайное решение в пользу QWERTY повышало вероятность того, что следующий экономический агент также выберет машинку QWERTY. Когда люди находятся в ситуации неопределённости, их ожидания относительно будущего играют очень важную роль. Если игроками ожидается победа одной из технологий, этого может оказаться достаточно для её реальной победы. Сами же ожидания людей могут меняться под влиянием случайных исторических событий: упорное существование узкой железнодорожной колеи, вытеснение системами с переменным током других систем, работающих на токе постоянном, победа бензинового автомобильного двигателя над паровым и электрическим – все это иллюстрация того факта, что выбранное однажды направление изменений в технологической сфере может привести к преобладанию одного технического решения, даже, если оно оказывается менее эффективным по сравнению с альтернативным решением, которому не удалось закрепиться. Это явление зависимости от пути развития в сфере технологии объясняется тем, что развитие явления может сопровождаться нарастанием связанной исключительно с ним и благоприятствующей ему внешней среды. Именно эта внешняя среда и направляет развитие явления по определённой траектории. В нашем примере эта среда включала производителей и потребителей печатных машинок, а также машинисток с их навыками печатания вслепую и организации, которые занимались их подготовкой. Что такое зависимость от траектории развития применительно к экономическим институтам общества? Применительно к обществу это понятие означает, что общество и экономика воспроизводят социальные и культурные институты прошлого, постепенно внося в них изменения. В наиболее простом виде эту зависимость от траектории развития можно представить следующим образом. Мы имеем первоначальный набор институтов, который создаёт, например, отрицательные стимулы к производственной деятельности. В этой институциональной среде создаются организации и группы, которые получают выгоду в рамках действующих правил. Возникает идеология, которая не только оправдывает существующую структуру общества, но и объясняет слабое функционирование экономики. Результатом будет политика, усиливающая существующие институты и организации, а также действующие в этой системе стимулы. Формы зависимости от пути развития Зависимость от предшествующего пути развития может принимать разные формы. Идею о существовании различных форм данного явления предложили Марк Ро, который говорит о слабой, средней и сильной степени зависимости от предшествующего пути развития, а также Стэн Либовиц и Стефен Марголис, которые выделили зависимость первой, второй и третьей степени. Чтобы понять различие между этими формами зависимости от предшествующего пути развития, рассмотрим следующий условный пример. Мы едем по дороге, на которой много поворотов, и думаем о том, что прямая дорога была бы более удобной. Но современная дорога зависит от пути, выбранного много веков тому назад торговцем, проложившим его в дремучем лесу, где водились волки. Чтобы избежать встреч с хищниками, он обходил места их обитания. Поскольку торговец не был хорошим охотником, путь получился не прямой, а с множеством поворотов. Позже по этой дороге ездили другие люди, расширяли её, по обе стороны стали вырастать поселения, возникла промышленность. Дорогу заасфальтировали, сделав её пригодной для современного транспорта. Когда настало время ремонта, возник вопрос: не сделать ли дорогу прямой? Но тогда придётся снести дома и закрыть фабрики. Конечно, если бы дорогу строили сейчас, то выбрали бы прямой путь. Но общество уже осуществило инвестиции в дорогу и инфраструктуру, связанную с ней, и вся система продолжит приспосабливаться к этой дороге: водители будут приобретать соответствующие навыки езды, будут разрабатываться специальные автомобили, рассчитанные на большое количество поворотов и т.д. Воспользуемся этой историей, чтобы объяснить различие между формами зависимости от траектории развития. Слабая форма зависимости от предшествующего пути развития имеет место тогда, когда один институциональный (или технологический результат) был бы не хуже альтернативного. Каждый хорош по-своему, каждый достаточно эффективен. В прошлом общество осуществило выбор между двумя институтами, и этот выбор закрепился. Выбранный институт функционирует не хуже, чем альтернативный, от которого отказались. Примером зависимости от траектории развития этого вида может служить выбор в пользу правостороннего или левостороннего движения, сделанный в различных странах. Средняя форма зависимости связана с неэффективностью выбранного пути. Она определяется неспособностью индивидов к совершенному предвидению будущего, поэтому решения, которые представлялись эффективными ех ante, не всегда могут оказаться эффективными ex post. Если бы мы делали свой выбор сейчас, то предпочли бы альтернативу, поскольку неэффективность выбора уже очевидна. Но инвестиции в связи с выбранной альтернативой уже осуществлены, и перестраивать сложившуюся систему неэффективно. Мы сожалеем о сделанном в прошлом выборе, но нет никакого экономического смысла в изменении. В нашем гипотетическом примере предположим, что издержки уничтожения волков были равны выгоде от прямой дороги. Развитие могло пойти по любому пути, но первый торговец, который путешествовал через лес, был плохим охотником, поэтому сегодня у нас дорога с множеством поворотов. Для торговца прямая дорога была более дорогостоящей, но если бы первым прошёл хороший охотник, дорога была бы прямой. Но издержки выравнивания дороги слишком высоки, и мы лишь сожалеем о том, что было сделано, однако выбор другой альтернативы сейчас был бы неэффективным. Можно применить эти абстрактные рассуждения к выбору модели корпоративного управления, любая из которых имеет недостатки и связана с определёнными издержками. В американской системе – это агентские издержки, связанные с положением управляющих; слишком короткий временно́й горизонт принятия решений; издержки, связанные с жёсткой вертикальной интеграцией. В германской и японской моделях – это агентские издержки, связанные с финансовыми институтами, чрезмерные вложения в долгосрочные инвестиционные проекты, подавление инновационной активности. Однако переход от одной модели корпоративного управления к другой в каждой из этих стран был бы неэффективным. Сильная форма зависимости от предшествующего пути развития имеет место тогда, когда ценность создания новых институтов превышает издержки на изменение или упразднение старых институтов и построение новых. Эти издержки создаются самими старыми институтами и связаны, во-первых, с информацией, которой мы располагаем (и нашей идеологией) и, во-вторых, с общественным выбором и трансакционными издержками политических рынков. Сильная форма зависимости от предшествующего пути развития имеет место тогда, когда ценность новой дороги превышает издержки сноса зданий и строительства новой дороги. Однако мы не прокладываем новую дорогу, потому что кроме невозвратных издержек есть ещё издержки другого рода, которые препятствуют строительству новой дороги. Сторонники новой дороги, возможно, не имеют никакого влияния в законодательных органах, а группы, которые связаны со старой дорогой и которые возникли благодаря этой дороге, возможно, весьма влиятельны и могут блокировать перемены. В этом случае осуществить перемены помешают трансакционные издержки политических рынков. Возможно также, что информацию, которая помогла бы обосновать выбор новой дороги и определить, где она должна проходить, очень трудно оценить, потому что мы ничего не знаем о новой дороге, а когда начинаем над ней задумываться, наши рассуждения принимают направление, заданное нашими представлениями о «нормальных» дорогах. Сложившиеся в наших головах ментальные конструкции, заданные движением по определённой траектории развития, мешают нам выбрать новый путь. Для человеческого мышления характерна ограниченность воображения. Эти пределы определяются опытом и привычным мышлением, которые зависят от той культуры, частью которой является человек. Общество не может эффективно рассуждать о новом пути, потому что у него нет соответствующего словаря, концепции и даже веры в то, что другой путь вообще может существовать. Таким образом, дополнительным источником возможной неэффективности институтов могут быть идеи и идеологические установки, определяющие те ментальные конструкции, при помощи которых люди обрабатывают информацию, необходимую для принятия решений. При третьей форме зависимости от траектории развития следование по старому пути ведёт к результату, который неэффективен, но в этом случае результат можно исправить. Траекторию движения общества в случае зависимости слабой и средней формы нельзя исправить при нашем состоянии знания и тех альтернативах, которые доступны. Сильная степень зависимости предполагает в принципе возможность исправить траекторию движения, и она в наибольшей степени привлекает внимание экономистов. В качестве провала рынка можно рассматривать лишь третью степень зависимости от предшествующего пути. Это означает, что децентрализованное принятие решений экономическими агентами, действующими на рынке, не приводит к выбору эффективной технологии. Обсуждая пример с клавиатурой QWERTY, Поль Дэвид делает именно такой вывод: «...в отсутствие совершенных фьючерсных рынков конкурентные силы быстро загнали отрасль в рамки стандартов, закрепляющих господство неэффективной системы, а для сохранения этого состояния оказалось достаточно децентрализованного механизма принятия решений». Это утверждение предполагает, что с помощью механизмов, обеспечивающих централизованное принятие решений, можно было бы скорректировать ошибку. Выделенные нами два подхода – оптимистический, рассматривающий конкурентный рынок как механизм естественного отбора, и подход, уделяющий основное внимание неэффективным институциональным структурам и зависимости от траектории развития, приводят к различным рекомендациям в области политики. Сторонники эволюционной теории, указывающие на то, что эволюционные процессы в обществе не ведут с неизбежностью к оптимальным результатам, считают желательными некоторые ограниченные формы государственного вмешательства в экономическую жизнь с целью исправления траектории, по которой движется общество. 3. Экономические реформы как институциональные изменения 3.1 Системные преобразования: «шоковая терапия» и градуализм Особое значение институциональные изменения принимают в трансформационных экономиках. Преобразования в переходном периоде должны быть системными, так как: • они означают переход от одной экономической системы к другой; • они охватывают все уровни и сферы экономики; • они представляют собой совокупность упорядоченных элементов; • они должны осуществляться в определённой последовательности. В более широком смысле преобразования должны включать в себя все меры, приобщающие национальную экономику к основным линиям современного социально-экономического развития – в т.ч. к постиндустриализации, социализации, формированию смешанной экономики. В частности, определённое значение должны играть меры по укреплению постиндустриального характера экономики, а именно по сохранению и усилению роли науки, образования, сферы высоких технологий, улучшению содержания труда, обеспечению всестороннего развития личности и т.п. В более узком смысле (как переход к рынку) преобразовательные процессы включают в себя следующие направления (блоки): • институциональные преобразования; • либерализацию экономики; • макроэкономическую стабилизацию. Структура системных преобразований при трансформационном кризисе Институциональные преобразования Либерализация экономики Макроэкономическая стабилизация 1. Разгосударствление экономики, изменение функций государства. 2. Разгосударствление собственности и приватизация. 3. Становление предпринимательства. 4. Формирование системы рынков (товаров и услуг, факторов производства, финансовых рынков). 5. Формирование институтов рыночной инфраструктуры (коммерческие банки, биржи, инвестиционные фонды и т.п.). 6. Формирование нового хозяйственного законодательства (налогового, банковского, антимонопольного и т.п.). 1. Либерализация цен. 2. Либерализация рынков. 3. Либерализация внешнеэкономических связей (открытая экономика). 4. Конвертируемость национальной денежной единицы. 5. Банкротство несостоятельных предприятий. 6. Демонополизация экономики и антимонопольное регулирование. 7. Расширение хозяйственной самостоятельности предприятий всех форм собственности. 1. Финансовая стабилизация. 2. Производственная стабилизация. Этот набор элементов носит стандартный характер, однако в разных переходных экономиках могут различаться (причём существенно) степень и форма реализации элементов, их субординация. К тому же некоторые из них являются альтернативными (например: два варианта макростабилизации). Однако в любом случае все три блока преобразований взаимосвязаны и взаимообусловлены. Так, макростабилизация невозможна без создания новых институтов, адекватно реагирующих на рыночные импульсы, и без формирования рыночно-конкурентной сферы как результата либерализации экономики. В свою очередь, без обеспечения макростабилизации либерализация будет означать продуцирование нездоровых и стихийных процессов в экономике, а новые институты будут деформированы, приобретя черты спекулятивной и «теневой» ориентации. Последовательность (временная субординация) преобразовательных мер может рассматриваться на разных уровнях. Первый уровень – внутри блоков. Рассмотрим для примера субординацию элементов внутри блока «Либерализация экономики» – либерализация цен или демонополизация экономики: что первичнее? Ответ может быть следующим: если сначала провести либерализацию цен, то это приведёт к монополистическому ценообразованию, к монопольной власти на рынках; если же вначале осуществить демонополизацию, то она приобретёт чисто административный, субъективный характер, поскольку только в условиях свободных цен можно выявить монополизм на рынках. Если не удаётся провести оба направления одновременно, то, как правило, решающим фактором становится реальное состояние дел в экономике: так, быстрая либерализация цен в России 2 января 1992 г. объяснялась необходимостью быстрого преодоления острого товарного дефицита. Второй уровень – между элементами разных блоков. Возьмём, например, соотношение между приватизацией (в блоке «Институциональные преобразования») и либерализацией цен (в блоке «Либерализация экономики»): что первичнее? Если вначале проводится рыночная ценовая реформа, то появляется возможность продать объекты приватизации по рыночным ценам и получить больший доход в бюджет; обратная последовательность обеспечит более социально справедливое распределение собственности и к тому же создаст для рыночного ценообразования адекватную институциональную среду. Многое здесь зависит от кого, какую цель ставят перед приватизацией: фискальную или социальную. Третий уровень – между блоками. Это наиболее значимый аспект. Если либерализация экономики предшествует институциональным преобразованиям (а так, по большому счету, и случилось в России в начале 90-х годов), то это неизбежно приводит к нарастанию стихийных/кризисных процессов, «теневой» экономике, криминализации – к «дикому рынку/капитализму». С другой стороны, есть опасность того, что затянувшееся преобразование институтов без либерализации экономики может усилить кризисные явления, начавшиеся в прежней экономической системе. В случае нарастания системных трансформационных кризисных явлений общество должно согласиться на проведение экономических реформ. Экономические реформы – институциональные проекты, нацеленные на изменения в институциональной среде, решения о реализации которых принимаются на существующем в рамках государства политическом рынке действующими на нём формальными и неформальными игроками. Частичные экономические реформы можно определить как институциональные проекты, нацеленные непосредственно на введение новых правил хозяйствования, но не затрагивающие в явном виде базовые параметры рыночных обменов, фигурирующих в теореме Коуза – уровни трансакционных издержек на товарных и факторных рынках и спецификации прав собственности. Фундаментальные экономические реформы нацеливаются непосредственно на снижение трансакционных издержек и улучшение спецификации прав собственности, обращая меньше внимания на прописывание конкретных институциональных соглашений, поскольку, в случае достижения целей таких реформ, национальный институциональный рынок отберёт эффективные правила взаимодействия экономических агентов. В ходе реформирования экономики КНР государству удалось создать такую институциональную среду, в которой спонтанно инициируются и выбираются (т.е. создаются) институциональные соглашения, способствующие созданию стоимости (повышения эффективности использования ресурсов). Напротив, в большинстве стран СНГ, включая и Россию, институциональная среда такова, что в ней инициируются и массово выбираются институциональные соглашения, способствующие не созданию, а перераспределению стоимости, имеющей смысл ренты. В теории и практике трансформаций выделяют две основные модели преобразований: либеральную («шоковую терапию») и градуалистскую (градуализм или иикрементализм). Пигувианский тип реформ (шоковая терапия) предполагает разработку таких правил, которые будут вынуждать экономических агентов принимать решения, повышающие, по мнению субъекта реформы, эффективность использования ресурсов; такие частичные вмешательства призваны компенсировать провалы (или несовершенства) рынка по следующей краткосрочной модели: либерализация, приватизация, макростабилизация, рост. Коузианский тип реформ (градуализм) предполагает, что реформаторы концентрируются на решении трёх вполне конкретных задач: (1) спецификации прав собственности, (2) снижении трансакционных издержек и (3) развитии конкуренции, полагая, что на базе их решения частная активность хозяйствующих субъектов приведёт без дополнительных усилий к желаемому росту производства стоимости в долгосрочной модели. Каждая из них представляет собой специфически субординированную совокупность преобразовательных мер, соответствующую ряду принципиальных критериев. Следует сделать некоторые пояснения относительно идентификации моделей. 1. Ни одна из моделей, как показывает практика преобразований, не реализуется в чистом виде. В каждую из них, как правило, вкрапливаются элементы другой модели или происходят изменения в состоянии элементов по ходу преобразований. 2. Для идентификации модели не обязателен весь набор элементов, присущих ей. Достаточно, чтобы были реализованы некоторые, наиболее яркие из них. Например, Польша считается примером проведения «шоковой терапии» с точки зрения быстроты и радикализма преобразований, резкой либерализации цен и т.п., но преобразование собственности в начале реформ там проходило, скорее, в градуалистском духе. Вьетнам тоже часто относят к странам с «шоковой терапией», и это при том, что в стране сохранились сильные элементы прежней экономической системы. Модели преобразовании Модели/Критерии Либеральная модель (шоковая терапия) Градуализм 1. Скорость преобразований. 2. Радикализм. 3. Теоретическая основа. 4. Степень либерализации экономики. 5. Последовательность. 6. Приоритеты в: • Институциональных преобразованиях. • Либерализации экономики. • Макростабилизации. 1. Одномоментные преобразования. 2. Слом прежней системы («революция»). 3. Либерализм (неоклассика, монетаризм). 4. Высокая. 5. Либерализация => институционализация. • Приватизация. • Либерализация цен + открытость экономики. • Финансовая стабилизация. 1. Постепенные преобразования. 2. Использование ряда элементов прежней системы («эволюция»). 3. Институционализм + социал-демократизм. 4. Умеренная. 5. Институционализация => либерализация. • Изменение функций государства при сохранении его важной роли. • Расширение самостоятельности предприятий всех форм собственности + протекционизм. • Производственная стабилизация. 3. Не следует ставить жёсткий знак равенства между либеральной моделью и «шоковой терапией». Во-первых, «шок» часто связывают только со скоростью преобразований, т.е. используется по существу лишь один из перечисленных критериев. Во-вторых, если «шок», как правило, принимает либеральную форму преобразований, то не всякая либеральная модель сопровождается «шоком»: так, в Венгрии и Чехии была реализована либеральная модель, но ощутимого «шока» не было (что создало, кстати, облик градуализма) – важная причина этого состоит в том, что, например, в Венгрии большая часть цен стала свободной ещё в период «рыночного социализма» 70-80-х гг. 4. Градуализм не следует отождествлять с отсутствием или торможением рыночных реформ. Это лишь другая концепция реформ. К странам с преимущественно градуалистской моделью можно отнести Китай, Беларусь, Узбекистан, отчасти – ряд других стран на определённых этапах реформирования. Что же касается практики «топтания на месте», «латания дыр» и т.п., что было характерно для ряда стран СНГ и ЦВЕ, то это – не градуализм, а отсутствие реформ. На выбор модели преобразований в той или иной стране с переходной экономикой могут влиять разнообразные факторы. В их числе: • острота социально-экономического и политического положения в стране; • нахождение у власти или приход к власти тех или иных политических сил и степень их общественной поддержки; • внешнее воздействие (экономическое, политическое, идеологическое); • исходные внутренние экономические условия, степень подготовленности национальной экономики к рыночным преобразованиям. Казалось бы, последний из перечисленных факторов имеет наиболее важное, фундаментальное значение. Однако, как показала практика преобразований начала 90-х гг., решающими становятся конъюнктурные, краткосрочные факторы. Так, переход России к рынку в форме «шока» чаще всего связывают с острейшей политической ситуацией (паралич союзных органов власти, распад СССР, смена политической элиты) и глубоким расстройством потребительского рынка, тотальным товарным дефицитом и т.п. Практика преобразований не даёт однозначного ответа относительно наиболее эффективной модели трансформации. Лидерами по темпам роста ВВП являются Китай (примерно 10% ежегодного прироста) и Вьетнам (порядка 7%): первая из этих стран олицетворяет градуализм, вторая – имеет сильные признаки «шоковой терапии». Из стран ЦВЕ лучший показатель имеет Польша, где примерно на 1/3 превышен дореформенный уровень ВВП, – эта страна проводила «шоковую терапию». Далее идёт группа стран (Венгрия, Словакия, Словения, Чехия), где была применена либеральная модель с признаками градуализма, – они либо уже вышли на дореформенный уровень, либо превзошли его. Из постсоветских стран выделяются Беларусь, Узбекистан, Эстония, ближе других подошедшие к уровню дореформенного периода, – две первые из них реализовывали градуалистскую модель, третья – либеральную. Таким образом, удачные примеры есть и в том, и в другом ряду. Обобщённая картина представлена на рис. Рис. Сравнительная эффективность моделей трансформации. Нулевая точка системы координат означает: по горизонтали – исходный год реформирования в данной стране (в Китае – конец 70-х гг., в большинстве стран – самое начало 90-х гг.), по вертикали – дореформенный уровень ВВП 3.2 Жизненный цикл экономической реформы Рассмотрим последовательно основные этапы жизненного цикла реформы, – от возникновения идеи до приведения институциональной структуры экономики в соответствии со сформированным проектом реформы (в случае её успешного осуществления) или от отказа игроков политического рынка от своего решения. Очевидно, как и в общем случае институциональных изменений, идея реформы может быть заимствована из истории или текущего опыта той или иной страны, возникнуть спонтанно либо быть специально разработанной. Что же касается реформы как развёрнутого проекта преобразования, то здесь реально можно говорить только о целенаправленной разработке: даже в том случае, если отдельные блоки реформы заимствуются из практики других стран, их соединение в нечто целое предполагает именно сознательное и творческое соединение, учитывающее специфику страны, в которой намечаются реформы. Разумеется, это относится лишь тем к тем процессам масштабных институциональных изменений, которые соответствуют введённому определению реформы. На практике, однако, реформами называют и последовательность разрозненных, реактивных действий властей на изменяющиеся ситуации, отнюдь не объединяемые каким-либо системным замыслом. С учётом сказанного, продолжим рассмотрение этапов жизненного цикла реформы. Очевидно, спонтанно возникшая, заимствованная или специально придуманная идея широкомасштабного преобразования институциональной среды останется только идеей, т.е. будет существовать лишь номинально, если она не встретится с определёнными условиями, – специфической социально-экономической ситуацией, – в которых эта идея будет использована игроками политического рынка для реализации с её помощью своих собственных целей. Суть этих целей заключается в таком изменении относительных уровней цен, при котором существующие правила не позволяют владельцам ресурсов полностью реализовать новый потенциал создания стоимости для реализации этих целей. При этом «старые» получатели выгод оказываются заинтересованными в сохранении правил, в то время как потенциальные их получатели, в системе существующих правил не могущие получить свои выгоды, заинтересованы в изменении действующих норм. Поскольку бенефициаром существующих правил, приобретающим выгоды от присущего им перераспределительного эффекта, выступает во многом государство как специфическая организация, налицо предпосылки для возникновения эффекта блокировки. Таким образом, в этом пункте для государства – в случае, если и когда оно обнаруживает и осознаёт появление эффекта блокировки, препятствующего дальнейшему росту эффективности использования, – возникает ситуация выбора. Выбор первого варианта (развитие потенциала гарантов существующих правил) поведения означает намерения государства противодействовать стремлениям претендентов на реализацию потенциальных выгод изменять мешающие им правила, причём противодействовать всеми средствами, вплоть до применения насилия. Данный вариант означает последовательное наращивание доли ресурсов, отвлекаемых от производства стоимости и направляемых на упрочение потенциала насилия государства сверх той меры, которая достаточна для «простого» гарантирования исполнения существующих правил. Представляется очевидным, что следование этому варианту предполагает отказ государства от реформ и фактически подготовку к ожидаемому революционному насилию снизу. Выбор второго варианта (расширение объёма и улучшение структуры компенсаций тем, кто теряет вследствие их существования) поведения означает намерения государства «откупиться» от потенциальных инициаторов масштабного институционального изменения, оставляя за собой возможности присвоения ренты от существующих «старых» правил. И первый, и второй варианты, как легко видеть, имеют вполне определённые временные границы своего осуществления. Ведь раз институциональные изменения не осуществляются, потенциал использования ресурсов в национальной экономике реализуются не полностью. Следовательно, страна начинает постепенно утрачивать свои позиции в международной конкуренции, относительно слабеть. Конкурентное давление со стороны других государств снижает и уровень реализации интересов правящей группы, порождает проблемы и вызовы, для которых всё труднее становится находить адекватные решения и ответы. Выбор третьего варианта (целенаправленное трансформирование правил в направлении обеспечения такого распределения выгод, которое было бы приемлемо большинству агентов и одновременно позволило бы реализовываться потенциалу создания стоимости) поведения, очевидно, означает не что иное, как намерение государства осуществлять реформы. С учётом сказанного, классическое образное определение революционной ситуации – «верхи не могут, а низы не хотят» – легко трансформируется в следующее соотношение экономических переменных: рента, получаемая «верхами» от эксплуатации действующих правил, оказывается меньше, чем ожидаемые выгоды «низов» от насильственных действий по нейтрализации потенциала насилия гарантов этих правил. Но ведь наличие такого соотношения – это исходный пункт любого сознательного институционального изменения. Чем же тогда определяется выбор между реформой и революцией? Прежде всего, нужно отметить, что подобный выбор, строго говоря, имеется у группы заинтересованной в масштабном изменении правил, только в том случае, если она включена в легальный политический процесс. Если же конституционное устройство не допускает такого включения, то субъектом выбора реформ может быть только государство, в то время как субъектом выбора революции – группа, которой существующие правила не позволяют в полной мере реализовывать выгоды от располагаемых ею ресурсов. Выбор революционного способа трансформации базовых институтов может оказаться в некоторых условиях действительно наиболее экономным для инициаторов осуществляемых изменений. Например, конституционное устройство страны может быть таким, что не предоставляет возможностей участия претендентов политической деятельности, тогда как его инкумбенты («стоящие у власти») являются членами организаций, формирующим эффект блокировки для ключевых правил, запрещающих претендентам реализовывать свой экономический потенциал. В такой ситуации изменении соответствующих правил «снизу» возможно лишь через нарушение закона, – либо многими индивидами по отдельности, либо ими же, но сообща, в форме революции. Первый вид массового поведения означает переход соответствующей хозяйственной деятельности в теневую форму, масштабы которой, тем самым, являются индикатором неприятия экономическими агентами установленных государством правил. Одновременно массовые теневые экономические действия означают снижение объёмов ренты, которые получают представители правящей группы официально, как инкумбенты, хотя, как правило, ведут к росту их доходов как частных лиц. Таким образом, можно утверждать, что теневая хозяйственная деятельность представляет собой «мирную» альтернативу насильственному изменению правил «снизу» в условиях, когда государство не проявляет готовности изменять правила, мешающим экономическим агентам извлекать максимум стоимости из тех ресурсов, которыми они распоряжаются. При этом вариант насильственного подавления теневой экономической активности по своим последствиям схож с вариантом усиления потенциала насилия в очерченной выше ситуации выбора: он лишь откладывает момент резкого обострения противостояния инкумбентов и претендентов (инициаторов масштабного институционального изменения). Особый случай представляют реформы, осуществляющиеся в условиях экономического кризиса и резких политических конфликтов. В рамках подобной модели экономика рассматривается состоящей из двух секторов: организованной элиты и остальной части населения. В начальном дореформенном состоянии организованные группы извлекают ренту из остальной части экономики. Экономическая реформа в таких условиях представляет собой совокупность структурных изменений, которая лишает власти некоторые или все организованные группы. Соответствующие изменения при этом не обязательно повышают эффективность экономики в целом, они могут заключаться в чистом перераспределении прав собственности на ресурсы (экспроприации) или в движении к протекционизму. Почему властвующая элита не блокирует такие реформы, почему они происходят во время кризисов, а не в благоприятных экономических условиях, почему властвующие элиты позволяют экономике войти в кризисное состояние? Предлагаемое объяснение заключается в следующем: реформы происходят, если одна или больше групп решают в одностороннем порядке увеличить свои привилегии. Любая группа, предпринявшая такое действие, должна перераспределить свои ограниченные ресурсы. Это ставит вопрос об издержках для группы, поскольку в процессе перехода часть своих активов она вынуждена затрачивать на непродуктивную деятельность. Долгосрочная выгодность заключается в том, что пост реформенный режим будет для группы более благоприятным. Таким образом, «война всех против всех», как и предсказывает теория, оказывается сопряжённой с чрезмерными трансакционными (в данном случае непроизводительными) издержками. При этом отсутствие относительных преимуществ в осуществлении принуждения не даёт оснований для её прекращения, – до тех пор, пока в игру не вступает какая-либо «третья сила», оценивающая текущие издержки по переупорядочиванию структуры власти ниже, чем будущие выгоды, и располагающая значительным потенциалом насилия. Это может быть армия или хорошо организованная политическая партия, опирающаяся на широкие слои населения, не занятого поиском ренты. Внутренняя логика реформирования зачастую предполагает осуществление таких мер, которые напрямую не выгодны каждому отдельному экономическому агенту, поскольку требуют от него несения прямых издержек в настоящем, обещая некоторые блага, – причём не непосредственно ему как субъекту издержек, а всей совокупности агентов, – лишь в будущем. Решение очерченной проблемы безбилетника существенно зависит от двух факторов: во-первых, уровня и качества той «разъяснительной» информации, которая сообщается реформаторами экономическим агентам, а во-вторых, – уровня поддержки предложений исполнительной власти решениями законодательной власти. Подтверждением этих положений, как представляется, могут служить эмпирические данные о связи между типом государственного устройства в странах с переходной экономикой и успехами в них экономических реформ. Так существует статистически значимая отрицательная корреляция между силой президентской власти в стране и масштабами преобразований: во всех «отстающих» странах сила и масштабы власти президента весьма высоки, в то время как почти все успешно трансформируемые экономики действуют в условиях парламентских республик. В ходе продвижения реформ вполне реальны ситуации, в которых новые конституционные правила вступают в конфликт с правилами надконституционными. Последствия их несоответствия весьма драматичны. Как отмечает Д. Норт, сформулировать условия, благоприятствующие эффективному приспособлению (организации экономики к достижениям технологии) несложно. Они включат формальные правила (политического и экономического поведения), которые способствуют возникновению и поддержанию хорошо определённых прав собственности, поддержанию эффективной конкуренции, децентрализации процесса принятия решений и избеганию прошлых ошибок. Но само по себе наличие таких формальных правил не гарантирует эффективности приспособления. В конце концов, во многих странах Латинской Америки после завоевания независимости была принята Конституция США (или её варианты); многие страны копировали правовую систему Запада. На самом деле простодушная идея, что «приватизации» достаточно, чтобы направить слабые и колеблющиеся хозяйственные системы по пути роста, есть только пародия институционального подхода, отражающая примитивность представлений большинства экономистов об экономической истории и динамике экономического роста. Создание эффективных инвестиционных и товарных рынков есть сложный процесс, о котором нам известно слишком мало. И единственное что нам известно, – это что создание таких рынков требует дополнения формальных правил неформальными ограничениями и действенными средствами принуждения к соблюдению договоров. 3.3 Условия успешности осуществления и схема экономических реформ Приложение приведённых положений к современным российским реформам обращает внимание, прежде всего, на такой важный компонент отечественных надконституционных правил, как непослушание правилам. Из факта его существования вовсе не следует, конечно, что в России невозможно построение упорядоченной системы исполняемых правил хозяйствования, т.е. что самобытность России настолько велика, что эффективная рыночная система в ней невозможна. Из него следует лишь, что принятие любого закона в нашей стране – лишь первый шаг на длительном пути его трансформации в функционирующий институт, и что чем больше внимания реформаторы уделяют вопросам принуждения к исполнению правил, тем короче этот путь может оказаться. Таким образом, в целом нет оснований для однозначной оценки предпочтительности пакетной или градуалистской технологий проведения реформ: она зависит от конкретной ситуации, в которой намечаются реформы, и содержания последних, включая их соответствие правилам более высокого порядка, соотношение групп, получающим и теряющим выгоды в результате преобразований и т.п. Приведённые соображения подсказывают, таким образом, вывод о целесообразности использования «смешанной» технологии реформирования, в рамках которой этапы введения пакетов взаимоувязанных мер чередуются с этапами осуществления постепенных изменений. В качестве примера рассмотрим подход к реформам, изложенный в известном исследовательском проекте Мирового Банка «Бюрократы в бизнесе», применительно к проблематике реформирования государственных предприятий. В качестве предпосылки для начал реформ называются 3 политических условия: Политическая желательность, включающая два компонента – изменения в составе правительства и наступление экономического кризиса, приводящие к тому, что политические потери от проведения реформы предприятий оказываются для правительства, по крайней мере, не больше, чем потери от бездействия. Политическая осуществимость, заключающаяся в том, что лидеры способны сохранить одобрение и поддержку других государственных органов, – тех, координация действий с которыми критически важна для успеха реформы. Доверие к правительству, обеспечиваемое тремя основными механизмами: наличием у правительства высокой репутации в деле исполнения данных им обещаний; наличие внутренних ограничений на изменение избранной политики, таких, например, как конституционные либо в форме наличия долей в приватизированных предприятиях у широких слоёв населения, обеспечивающих мощную поддержку реформ; наличие международных ограничений на изменений политики реформирования, типа участия правительства в международных соглашениях или значительных внешних заимствованиях, отказ от которых имел бы чрезмерно высокую цену для страны. Лишь одновременное выполнение названных трёх условий, полагают авторы доклада, означает готовность страны к проведению реформы государственных предприятий. Этот вывод подкрепляется эмпирическим анализом условий и результатов реформ предприятий в различных странах. Например, в Египте, Гане, на Филиппинах, в Индии, Сенегале и Турции не были выполнены одно или два из названных условий и реформы не были успешно проведены. Напротив, в таких странах как Чили, Южная Корея и Чехия, все упомянутые условия имели место, т.е. государства были готовы к реформе, и она, как известно, прошла весьма успешно. Однако одной готовности к реформе недостаточно для её успешного проведения. Необходимо следовать следующему алгоритму в принятии решений. Прежде всего, необходимо оценить готовность государства к реформированию. Если этот вопрос получает положительный ответ, следующий вопрос, который возникает, состоит в том, являются ли госпредприятия потенциально конкурентоспособными. Если и он получает позитивный ответ, следует задать реформаторам следующий вопрос: готово ли государство отказаться от своей собственности, передать её в частные руки? Если готово, то вполне возможно начинать реформы: вводить конкуренцию на рынках, добиваться прозрачности и состязательности заявок на приватизацию и т.п. Если же, при условии потенциальной конкурентоспособности предприятий, государство не готово к отказу от своей собственности, возникает следующий вопрос: возможно ли установление эффективных контрактных отношений с представителями частного сектора по поводу управления государственными предприятиями? Если заключение таких контрактов возможно, именно они являются предпочтительной формой реформирования госсектора. При этом в контрактах, заключаемых с менеджерами, должна быть предусмотрена оплата их труда, зависящая от достигаемых экономических результатов работы предприятий; обеспечена тем или иным способом надёжность исполнения обещаний; а сами контракты должны заключаться на основе конкуренции между потенциальными менеджерами. Если же заключение подобных контрактов представляется невозможным, – например, в силу отсутствия адекватных менеджеров, – рекомендуемыми мерами выступают: разукрупнение больших госпредприятий, обеспечение роста уровня конкуренции на рынках, ужесточение мягких бюджетных ограничений, прекращение субсидий и трансфертов, короче говоря, – всё то, что может способствовать «выращиванию» адекватного менеджмента на государственных предприятий. Если государственные предприятия неконкурентоспособны, объектом внимания реформаторов должны стать естественные монополии. Относительно них следует задать вопрос: готово ли государство отказаться от владения ими? Если такой готовности нет, то необходимо заключение контрактов с частными управляющими. Если же государство готово расстаться с естественными монополиями, задачей реформирования должно стать обеспечение адекватного регулирования составляющих их организаций путём разукрупнения больших предприятий, проведения аукционов на франшизы, установление соответствующего режима ценового регулирования и создания механизма обеспечения надёжности обещаний, т.е. прежде всего исполнения принятых решений. В случае отрицательного ответа на вопрос о готовности страны к реформам госпредприятий следует повышать готовность путём: - проведения других реформ; - снижения сопротивления реформам со стороны рабочих; - улучшения репутации правительства, увеличения его надёжности. Легко видеть, что данные меры представляют собой, во-первых, институциональные изменения, реализуемые через политический рынок, а во-вторых, по своей сути, – различные формы компенсаций тех негативных последствий, которые мешают осуществиться намечаемым преобразованиям. Иначе говоря, вопрос о компенсациях в обсуждаемом алгоритме возникает лишь тогда, когда анализ показывает, что в их отсутствие реформа предприятий «не пройдёт». В случае введения «преждевременных» правил они будут использоваться экономическими агентами, как и все прочие правила, инструментально, т.е. как средства достижения их собственных целей, а отнюдь не для того, чтобы реализовывать задачи, которые ставят реформаторы. В отсутствии необходимых дополняющих норм, та дополнительная стоимость, которая создаётся благодаря применению слишком рано установленных правил, может стать предметом перераспределительной активности экономических агентов, а вовсе не использоваться производительно. Так для успешного функционирования рыночной экономики необходимо формирование двух групп рыночных институтов: (1) защищённых прав частной собственности и (2) хорошо исполняемых правил налогообложения и государственного регулирования. Правила первой группы «ответственны» за создание действенных стимулов к эффективному использованию ресурсов, второй – за возможность успешно реализовать и защищать права собственности, за социальную ориентацию экономики. Вместе с тем, правила группы (2) обладают также и потенциалом угрозы частной собственности посредством их размывания, т.е. произвольного перераспределения. Эти теоретические положения, как нетрудно убедиться, находятся в хорошем соответствии с практикой рыночных преобразований в постсоциалистических странах. Так, в Чешской Республике, где в обществе изначально возникла высокая степень согласия относительно прав частной собственности, установление чётких правил налогообложения и регулирования не привело к размыванию первых и, соответственно, снижению эффективности функционирования экономики. Противоположный пример, к сожалению, являет собой Россия. Негативное отношение к частной собственности, широко распространённое как среди населения в целом, так и, что особенно важно, внутри среднего слоя государственных и муниципальных чиновников, на деле применяющих установленные новые правила, обусловило значительные масштабы и глубину размывания правомочий собственности и их высокую неопределённость, со всеми вытекающими отсюда антистимулами к продуктивной деятельности. Что же касается такого канала влияния населения на формирующиеся правила, как голосование, то результатом его реформирования стал антиреформистский состав первых парламентов РФ, повлёкший за собой низкую легитимность действий исполнительной власти в период 1992-1999 гг. и, следовательно, высокую степень ненадёжности обещаний экономическим агентам со стороны властей. Итак, с учётом всего сказанного выше, может быть намечена следующая общая логика осуществления реформ как крупномасштабных институциональных изменений: 1. Прогнозная оценка последствий продолжения функционирования экономики по уже существующим правилам. Если ожидаемые результаты удовлетворяют потенциального субъекта реформ, какие-либо реформистские действия излишни; если возможные результаты оцениваются как неудовлетворительные, возможны два типа действий: а) изменение текущей экономической политики; б) подготовка и осуществление реформы. 2. Прогнозная оценка последствий изменений в текущей экономической политике или экспериментирование с изменениями политики. Если получаемые результаты оказываются приемлемыми, происходят изменения в экономической политике, реформы не задумываются и не проводятся. Очевидно, попытки улучшить функционирование экономики за счёт пересмотра экономической политики могут быть множественными. 3. Неудачи в решении возникших (или ожидаемых) проблем в экономическом развитии посредством смены экономической политики должны подводить к решению о начале экономических реформ. Если такое решение принимается заблаговременно, у реформаторов оказывается достаточно времени для детальной проработки действенного институционального проекта, в противном же случае решения об изменении правил принимаются в режиме быстрого отклика на самые острые проблемы, без выявления всех значимых последствий, что, естественно, снижает реальную эффективность осуществлённых изменений. 4. Выбор объекта изменения, т.е. того правила или группы правил, которые в наибольшей мере «ответственны» за неэффективное функционирование экономики. Такой выбор, несомненно, должен иметь многоступенчатый характер постепенного выделения (выявления) подобных правил. На первом этапе основными альтернативами должны быть частичные либо фундаментальные реформы, на втором, внутри выбранного варианта, – уровень институциональной среды либо институциональных соглашений, на третьем уровне определяется конкретный «отраслевой» блок правил, и т.д. Понятно, что в процессе указанных этапов выбора возможны многочисленные эксперименты, прогнозы, оценки и т.п., а также возврат по их результатам к предыдущим этапам, поскольку все перечисленные действия осуществляются ограниченно рациональными индивидами, не располагающими всеми знаниями, необходимыми для совершения обоснованного принятия решения. 5. Следующий этап принятия решения о реформе – выбор её типа в терминах «внедряемая» либо «договорная», т.е. осуществляемая путём явного принуждения либо как согласованный, взаимовыгодный процесс, предполагающий систему компенсаций тем, кто проиграет от изменения правил, определённых на предыдущем шаге. Важным обоснованием этого выбора является корректная оценка потенциала насилия, доступного реформаторам, с одной стороны, и силы сопротивления групп, теряющих выгоды в результате реформирования. Неадекватность такой оценки либо пренебрежение одной из названных альтернатив может привести в ходе осуществления преобразований к ситуациям, характеризуемым как «откат реформ», «контрреформы» и т.п., когда реформаторам приходится отказываться от мер, которых требует логика преобразований, но которые «не проходят проверки» институциональным рынком. 6. Разработка институционального проекта и принятие его на политическом рынке. Поскольку игроки последнего суть также ограниченно рациональные индивиды, вполне возможно, что одобренный вариант будет включать в себя такие компоненты, которые не могут быть реализованы, так что к данному этапу придётся систематически возвращаться по мере осуществления отдельных этапов преобразований. 7. Собственно осуществление реформ как процесс многозвенных институциональных изменений, каждое из которых проходит все стандартные этапы, оказываясь, в конечном счёте, либо инкорпорированным в институциональную среду, в которой действуют экономические агенты, в качестве постоянно востребуемого элемента, либо, существуя лишь номинально, как текст, который никто не читает. Очевидно, разные компоненты исходного институционального проекта могут проходить при этом несовпадающие траектории, заканчивающиеся на различных этапах жизненного цикла.