Субъекты экономической безопасности

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Тихоокеанский государственный университет» Кафедра экономической теории и национальной экономики ЛЕКЦИЯ СУБЪЕКТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ Форма обучения: очная Составитель: к.э.н., доцент Меньшикова Е.А. Хабаровск 2020 г. СОДЕРЖАНИЕ 1. Виды субъектов экономической безопасности 2. Функции государства в обеспечении экономической безопасности 3. Способы оценки эффективности регулирования экономической безопасности 1. Виды субъектов экономической безопасности Субъекты безопасности – государственные институты, службы, организации, отдельные граждане, обладающие правами по обеспечению и организации безопасности, а также обеспечивающие безопасность объекта на основе практических действий. На микроуровне примерами субъектов безопасности являются оперативные работники, частные детективы, сотрудники служб безопасности и др.). Субъекты безопасности на макроуровне определяются нормативными правовыми документами, утверждаемыми на уровне Президента и Правительства страны. Субъектами безопасности на макроуровне в РФ являются Президент РФ и соответствующие структурные подразделения при Администрации Президента, а также органы трех ветвей власти, построенные по иерархическому принципу. К числу важнейших субъектов обеспечения безопасности при Администрации Президента относятся Совет Безопасности РФ и Совет обороны – совещательные органы, имеющие статус Управления Президента. Совет Безопасности РФ – совещательный орган, осуществляющий подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики по обеспечению национальной безопасности. Совет Безопасности обеспечивает условия реализации Президентом РФ конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. Полномочия Совета и его секретаря существенно расширены в соответствии с Указом Президента РФ № 590 от 6 мая 2011 г. в редакции от 28 октября 2019. Аппарат Совета Безопасности является самостоятельным структурным подразделением Администрации Президента и имеет статус Управления Президента. В соответствии с основными задачами и направлениями деятельности Совет Безопасности образует межведомственные комиссии – основные рабочие органы Совета1. В зависимости от возлагаемых на них 1 Вопросы Совета Безопасности РФ : Указ Президента РФ от 06.05.2011 № 590 (ред. от 28.10.2019). URL: http:// consultant.ru/ (дата обращения: 11.01.2020). 2 задач они могут создаваться по функциональному или региональному признаку, на постоянной или временной основе. В составе Совета Безопасности РФ на постоянной основе функционируют следующие Межведомственные комиссии: − по безопасности в экономической и социальной сфере; − по военной безопасности; − по информационной безопасности; − по общественной безопасности; − по проблемам СНГ; − по экологической безопасности; − по проблемам стратегического планирования. В целях научного обеспечения деятельности Совета Безопасности при нем образован научный совет. В состав научного совета включаются представители Российской академии наук, отраслевых академий наук, руководители научных организаций и образовательных учреждений высшего профессионального образования, а также отдельные специалисты. Аппарат Совета Безопасности является не управляющим, а совещательный органом. В его задачи входит разработка важнейших концептуальных документов и вопросов внутренней и внешней политики России в области обеспечения национальной безопасности, а именно: − рассмотрение стратегических проблем государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения; − подготовка проектов прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка. В числе задач Аппарата Совета Безопасности в области экономической безопасности следующие: − отслеживание социально-экономической ситуации в России с позиции экономической безопасности и информирование руководства страны о возможном обострении и появлении новых угроз национальным интересам России в области экономики; − подготовка для руководства страны предложений по созданию и корректировке механизма оценки угроз экономической безопасности и защиты национальных интересов страны в области экономики; − отслеживание эффективности механизма оценки угроз экономической безопасности и защиты национальных интересов страны в области экономики, информирование руководства страны о сбоях в этом механизме; − оценка подготавливаемых к принятию важнейших решений по экономическим вопросам с позиции экономической безопасности и 3 подготовка по ним замечаний, которые должны быть предметом рассмотрения в Правительстве РФ. Основу системы управления в сфере обеспечения безопасности составляют вертикальные и горизонтальные связи. Вертикальные связи включают в себя разделение на уровни власти, тогда как горизонтальные – на ветви власти2. Уровни власти – это горизонтально упорядоченные ранги исполнительной деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Количество уровней свидетельствует о степени субординации в принятии управленческих решений и порядке передачи командной информации. Уровни власти задают способ разделения административной ответственности между должностными функциями в организационной структуре. Причем число уровней тем больше, чем более обширным становится количество этих функций, и чем выше степень их специализации. Ветви власти (зоны управления) – вертикально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципом разделения властей, используемого в условиях демократического политического режима. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную власти. Идентификационными признаками, на основе которых определяется содержание ветви власти, являются следующие: − наличие специализированных органов государства, наделенных широкими полномочиями; − юридическое закрепление места, которое занимает эта власть в иерархии системы управления государством; − структура органов власти, приходящихся на каждую ветвь, является иерархической и сквозной, охватывающей все имеющиеся уровни и ориентированной на комплексные общие цели; − цели, ставящиеся перед ветвью власти, имеют общегосударственный характер и не могут быть приписаны ни одному из ведомств отдельно. Используя эти основания, представим табл. 3.1, иллюстрирующую примеры распределения основных институтов государственной власти по структурным единицам действующей системы управления в России. Таблица 3.1 Субъекты государственного и муниципального управления в сфере безопасности Уровни власти 2 Примеры органов управления по ветвям власти в РФ Законодательная Исполнительная Судебная власть власть власть Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. СПб. : Питер, 2003. С. 11. 4 Федеральн ый Региональ ный Муниципа льный Федеральное Собрание: Совет Федерации и Государственная Дума, имеющие в своем составе Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и Комитет Государственной Думы по безопасности Парламент республики, Законодательное собрание субъекта Федерации Представительный орган муниципального образования (горсовет, сельсовет) Аппарат Правительства РФ, Министерство внутренних дел, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел, Министерство экономического развитии, Министерство финансов, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная таможенная служба Конституционны й суд, Верховный суд, Судебный департамент при Верховном суде, Генеральная Прокуратура, Следственный комитет Глава республики, председатель правительства республики, губернатор Конституционны й (уставный) суд субъекта РФ, мировой судья Глава муниципального образования, глава местной администрации, мэр Отсутствует Разделение системы государственного управления на вертикальные и горизонтальные составляющие призвано обеспечить бесперебойное функционирование управляемой системы на основе принципов пропорциональности и непрерывности в согласованной работе всех подразделений. Горизонтальные связи в сфере государственного управления не следует сводить только к разделению функций между ветвями власти. Признаки координации, взаимодействия и взаимопомощи также характерны и для отношений внутри той или иной ветви. Система государственного управления России характеризуется рядом особенностей. Россия является федеративным демократическим государством с республиканской формой правления. В основе системы государственного управления РФ принципы разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную) и комплементарности – разделение государства на уровни управления, распространяющие власть по узловым административно-территориальным звеньям страны (характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти, создает условия равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориям). Субъекты государственного управления в сфере безопасности включают комплекс институтов, учреждений и органов, выполняющих специфические задачи и функции законодательного, исполнительного и судебного характера. Соответственно в структуре государственного аппарата выделяются органы законодательной власти, непроизводные от других и составляющие основу 5 для остальных органов. Судебная власть выступает в качестве противовеса законодательной и исполнительной ветвям власти. Органы судебной власти призваны осуществлять контроль соблюдения законности, как государственными органами, так и всеми гражданами, защиту прав и свобод граждан. Органы исполнительной власти ведут оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества. Органы исполнительной власти включают, в свою очередь, исполнительно-распорядительные органы. Они располагают вспомогательными государственными учреждениями, аппаратом управления, то есть организационным и материальным аппаратом подготовки, принятия и реализации актов управления. В плане ведения повседневных дел в государстве ключевая роль принадлежит исполнительной власти в лице правительства, деятельность которого осуществляется посредством функционирования различных органов исполнительной власти. Исполнительная власть в лице правительства и государственных органов реализует на практике законы, подзаконные акты и решения законодательного собрания. Органы исполнительной власти – наиболее сложная часть государственного аппарата. Неотъемлемым признаком исполнительной власти является вертикаль власти и иерархия государственных органов. Особую значимость в управлении государственными делами занимает правительство. Ключевое место с точки зрения управления отдельными сферами жизни занимают соответствующие министерства. Федеральные службы и агентства осуществляют специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Аппарат государственно-административного управления ведет деятельность в направлениях обеспечения исполнения законов и правовых актов и осуществления предоставленных распорядительных прав в целях реализации предписаний законов и иных правовых актов (функции защиты национальных интересов, управление социально-экономической сферой). Составной частью государственного аппарата являются правоохранительные органы, обеспечивающие и поддерживающие стабильность общества и осуществляющие карательные меры и наказания в отношении лиц, не соблюдающих обязательные для всех граждан правовые нормы и законы. Центральное место здесь занимает суд, прокуратура, полиция, тюрьмы и др. Также сюда относится армия, разведка, служба безопасности. Разделение власти на три ветви не означает предоставления каждой из них самостоятельности и независимости. Они функционируют как интегральные части единой системы и не исключают, а дополняют друг друга, 6 не допуская сосредоточения всей власти в руках одного органа или одной ветви власти, чем обеспечивается механизм сдержек и противовесов. Каждый государственный орган – структурно обособленное звено, относительно самостоятельная часть госаппарата со специфическими признаками: − осуществление от имени государства его задач и функций; − обладание определенными властными полномочиями и компетенциями, юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию; − наличие определенной структуры, строения по видам отдельных служб и численному составу (штатам); − территориальный масштаб деятельности; − право издания юридически-правовых актов, содержащих обязательные общие и индивидуальные правовые предписания, обеспечивающиеся мерами убеждения, воспитания, поощрения, принуждения; − закрепление нормами права порядка формирования и деятельности органа, его структуры и компетенции; − обеспечение необходимыми средствами из государственного бюджета, а также материальными ресурсами и главными ресурсами – государственными служащими. В структуре государственных органов по численности явно преобладают органы исполнительной власти. Так, на конец 2018 г. численность работников федеральных органов исполнительной власти составила более 1 222,1 тыс. чел. (86 % от общей численности работников федеральных государственных органов), а в государственных органах субъектов РФ численность работников органов исполнительной власти составила более 203,5 тыс. чел. (78 % от общей численности работников государственных органов субъектов РФ)3. В России имеются организационные предпосылки четкого взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при выработке мер по обеспечению экономической безопасности страны. Главная предпосылка – наличие государственных органов управления экономической безопасностью страны, в числе которых следующие. 1. Федеральные органы исполнительной власти, среди которых особое место занимает Минэкономразвития России как головной орган управления в сфере экономической безопасности, координирующий 3 Российский статистический ежегодник : стат. сб. / П. В. Малков [и др.]. М. : Росстат, 2019. 708 с. 7 деятельность других федеральных и региональных органов исполнительной власти в ходе решения задач экономической безопасности. Главные задачи Минэкономразвития России в области экономической безопасности: − координация действий всех органов исполнительной власти по защите экономической безопасности страны и по мониторингу факторов, определяющих угрозы экономической безопасности; − методическое обеспечение действий органов исполнительной власти по стратегическим направлениям экономической безопасности и мониторингу факторов, определяющих угрозы безопасности; − разработка на предпрогнозной стадии в сценарных условиях государственной социально-экономической политики и кратко- и среднесрочных прогнозах мер по обеспечению экономической безопасности России (в том числе пороговых значений экономической безопасности) и сообщение их соответствующим органам исполнительной власти; − рассмотрение, уточнение и обобщение предложений исполнительных органов власти по мерам обеспечения экономической безопасности, их учет в прогнозах социально-экономического развития страны; − отражение вопросов экономической безопасности России в докладах о долгосрочной социально-экономической политике, кратко- и среднесрочных прогнозах и о государственном бюджете; − подготовка и представление в Правительство РФ и Президенту РФ специального доклада об изменении уровня угроз экономической безопасности и защите национальных интересов страны в сфере экономики. Задача Минэкономразвития России в этой области – органичное включение проблем экономической безопасности в процедуры социальноэкономического прогнозирования на всех уровнях управления. Это министерство отвечает за организационное и методическое обеспечение учета проблем экономической безопасности в прогнозах социальноэкономического развития страны. 2. Прочие федеральные органы исполнительной власти под методическим руководством Минэкономразвития России осуществляют оценку угроз экономической безопасности и защиту национальных интересов страны в области экономики по соответствующим сферам и отраслям. Прежде всего, следует четко определить для каждого федерального органа исполнительной власти его функции в обеспечении экономической безопасности России. Для этого необходимо, чтобы состав, структура, перечни проблем этих стратегических направлений и индикаторы экономической безопасности были закреплены за соответствующими федеральными органами исполнительной власти. 8 Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в обеспечении экономической безопасности России должно осуществляться при разработке долгосрочной государственной социально-экономической политики, в предпрогнозной стадии, при подготовке кратко- и среднесрочных прогнозов и государственного бюджета. Это означает, что действие федеральных органов исполнительной власти в обеспечении экономической безопасности России должно происходить параллельно с разработкой этих документов. 3. Аппараты полномочных представителей Президента РФ в девяти федеральных округах. Они не являются органами управления, выполняющими специальную организационную и методическую работу по проблемам экономической безопасности. Вместе с тем такие важнейшие документы, как концепции и стратегии экономической безопасности федерального округа и входящих в него субъектов РФ могут разрабатываться научными учреждениями по заказу аппарата округа. В аппаратах округов также могут рассматриваться разрабатываемые субъектами Федерации региональные программы экономической безопасности. 4. Аппараты исполнительных органов власти субъектов Федерации. В ряде субъектов Федерации существуют советы безопасности, отслеживающие проблемы экономической безопасности, однако исполнительные органы власти субъектов Федерации независимо от наличия или отсутствия советов безопасности проявляют интерес к проблемам экономической безопасности. Подходы к этим вопросам на уровне регионов методически и содержательно существенно отличаются от подходов в целом по стране. Минэкономразвития России, прежде всего, обеспечивает методическое руководство регионами. Важной работой аппаратов исполнительных органов власти субъектов Федерации должна стать разработка региональных программ экономической безопасности. Роль экономической науки в работе по проблемам экономической безопасности особенно велика. Для руководства страны, в том числе для аппарата Совета Безопасности РФ, недостаточно иметь один источник информации по оценке угроз экономической безопасности, исходящей из федеральных органов исполнительной власти и подготовленной под руководством Минэкономразвития России. Этот источник информации всегда, и это неизбежно, будет нести отпечаток ведомственных интересов. Поэтому необходим альтернативный источник информации об оценке угроз экономической безопасности, которым должна быть экономическая наука. Схема взаимодействия органов исполнительной власти при формировании перспективной экономической политики, а также прогнозов социально- 9 экономического развития с учетом проблем экономической безопасности страны представлена на рис. 3.14. Совет Безопасности РФ (формирование и реализация государственной стратегии экономической безопасности) Принципиальны е положения стратегии экономической безопасности Минэкономразвити я России (организация работы по учету проблем экономической безопасности в прогнозировании и экономической политике) Мониторинг угроз экономической безопасности и перспективные направления экономической политики Методические и организационные материалы по учету, прогнозированию, пороговым значениям в сфере экономической безопасности Информация о состоянии, прогнозы и перспективные задачи в области экономической безопасности по соответствующим сферам и отраслям Федеральные и региональные органы исполнительной власти (решение задач экономической безопасности в соответствующих сферах, отраслях, регионах) Рис. 3.1. Взаимодействие органов исполнительной власти при формировании экономической политики с учетом проблем экономической безопасности На рис. 3.1 для упрощения все федеральные и региональные органы исполнительной власти по сферам, отраслям экономики и регионам объединены в один блок. Между тем функции этих органов разные, поэтому и материалы, которые Минэкономразвития России передает им, так же, как и материалы, ими разрабатываемые, должны иметь разное содержание для каждого органа. Кроме того, в ряде случаев необходим обмен материалами между ними. Так, по проблемам занятости необходимо непосредственное взаимодействие министерств, занимающихся социальными вопросами, развитием промышленности и других органов, определяющих наличие рабочих мест в соответствующих отраслях экономики. 2. Функции государства в обеспечении экономической безопасности 4 Экономическая безопасность России : общий курс : учеб. пособие / под ред. В. К. Сенчагова. М. : БИНОМ. Лаборатория знаний, 2015. С 796. 10 В настоящих условиях необходимо повысить надежность системы национальной безопасности в экономике путем включения в нее элементов, способных своевременно воздействовать на стратегические негативные вызовы и предотвращать их перерастание в реальные угрозы развитию экономики и общества. Угрозы национальным интересам страны в экономике порождаются во многом разбалансировкой всех основных сегментов воспроизводства, процессов, отраслей, производств. Дисбалансы стали обычным явлением, борьба с ними ведется на локальном уровне, причем это устранение может зачастую привести к возникновению новых дисбалансов в смежных сферах. Например, в инвестиционном секторе инвестиции в традиционные технологии становятся все более неопределенными с точки зрения достижения результата, а возможностей для использования новых технологий нет. Следствие этого – нарушение воспроизводства, регулирование которого возможно (с минимальными потерями) только при активизации промышленной политики со стороны государства. В таких условиях важнейшая организационная задача – определение четких функций федеральных и региональных органов исполнительной власти и их взаимодействие при выработке и реализации мер по защите экономической безопасности России. Функции государства – это основные направления его деятельности, выражающие сущность и назначение государства в обществе. Без них нельзя обеспечить действенной защиты национальных интересов России в области экономики, предотвращения угроз экономической безопасности. Прежде чем перечислить основные функции государства в обеспечении экономической безопасности, отметим, что в России на начальном этапе рыночных реформ произошло резкое сокращение функций государства. Это сокращение функций государства при переходе к рыночным отношениям не было компенсировано формированием самоорганизующейся рыночной среды. Масштабы сужения функций государства в экономическом развитии России противоречат практике развитых стран с рыночной экономикой. Государство устранилось от решения тех базовых проблем, которые никто, коме него решать не мог. Ломался старый каркас экономики, создавалась многоукладность экономики, условия для конкуренции. Однако формирующийся свободный рынок не мог без государственного регулирования обеспечить превращение высокомонополизированной экономики в созидательно ориентированную рыночную экономику. В современной литературе отмечается ряд негативных последствий проведенных преобразований: − приватизация собственности не привела к образованию слоя собственников, эффективно осуществляющих свой бизнес; 11 − расслоение населения стало чрезмерным и социально опасным (доходы 10 % самых богатых более доходов 10 % самых бедных граждан России почти в 16 раз); − большие социальные издержки рыночных преобразований; − значительные размеры доли теневого сектора (40–50 %)5. Учитывая негативные последствия становления рыночной экономики необходимо усиление государственного регулирования экономики, расширение функций государства в сфере обеспечения безопасности. Безопасность государства складывается из значительного числа направлений, но базисным, обеспечивающим и в основном определяющим жизнестойкость и дееспособность всех остальных элементов, составляющих общую безопасность общества и государства, является защищенность экономической сферы. Она означает такое состояние экономики, которое позволяет добиться устойчивого и эффективного экономического развития, достаточного для формирования необходимой обороноспособности, прогрессивного технологического перевооружения хозяйствующих субъектов, охраны окружающей среды, а также обеспечивает рациональную занятость, реализацию потребностей в образовании и повышении квалификации, сохранение здоровья нации, благосостояние людей, решение социальнокультурных проблем. Управление экономической защищенностью государства в настоящее время должно представлять собой целенаправленно осуществляемую (в рамках общей стратегии и наряду с реализацией других видов безопасности общества) государственную политику воздействия на финансовокредитную сферу, социально-трудовые отношения, инвестиционные процессы, научно-технический потенциал, активизацию производительного предпринимательства. Цель этой политики – приведение экономического потенциала страны к уровню, достаточному для поддержания безусловной экономической независимости страны, обеспечивающему выживание в существующих обстоятельствах и дальнейшее развитие социальной сферы, сферы труда, культуры, окружающей природной среды. Кроме того, эта политика должна обеспечивать предпосылки успешного поступательного роста экономического потенциала в перспективе для превращения России на качественно новой социально-политической и экономической основе в мировую державу, которая характеризуется всесторонней защищенностью, геополитической устойчивостью, гражданским миром, социальной гармонией, политической стабильностью. 5 Бабашкина А. М. Государственное регулирование национальной экономики. М. : Финансы и статистика, 2014. С. 15. 12 К основным функциям государства в сфере обеспечения экономической безопасности относится, прежде всего, создание правовой основы для принятия экономических решений. Государство разрабатывает и принимает законы, регулирующие деятельность государственных и частных предприятий и организаций, предпринимательскую деятельность, определяет права и обязанности граждан. При законодательстве, не имеющем четких критериев правовой защиты национальных интересов, трудно квалифицировать нарушение безопасности государства (особенно в экономической сфере) как факт или последствие преступных деяний. Поэтому в управлении экономикой совершаются действия, которые имеют более значимые негативные последствия для безопасности экономики и дальнейшего углубления ее криминогенного характера, чем тривиальные экономические преступления. Ущерб экономическим интересам страны со стороны органов государственной власти может быть нанесен непреднамеренными, непродуманными действиями, бездействием, несоответствием действий различных исполнителей в системе управления. Как показывает опыт трансформации экономики России, наибольший вред наносит не внешняя экономическая экспансия, а прежде всего преднамеренно ошибочные или даже неосознанные вредные действия внутри управленческой или хозяйственной структуры, а также внутренняя неорганизованность исполнителей. В числе основных функций государства – стабилизация экономики путем проведения бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики. Правительство их использует для преодоления спада производства, для сглаживания инфляции, снижения безработицы, поддержания стабильного уровня цен и национальной валюты. К функциям государства относится поддержание макроэкономического и структурного равновесия в тех случаях, когда рыночный механизм не в состоянии это сделать. Важнейшая функция – выработка стратегии развития, формирование благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, а также благоприятных социальных условий функционирования экономики, включая обеспечение социальной поддержки целей и средств реализации национальной стратегии. Государство также обеспечивает ориентированное распределение ресурсов. Оно организует производство товаров и услуг, которым не занимается частный сектор, создает условия для развития сельского хозяйства, связи, транспорта, определяет расходы на оборону, на науку, формирует и реализует программы развития образования, здравоохранения и т. д. Следующая функция государства – обеспечение социальной защиты и социальных гарантий. Государство гарантирует минимум заработной платы, 13 пенсии по старости, инвалидности, пособия по безработице, различные виды помощи малоимущим гражданам. Важнейшая функция государства – поддержание на должном уровне обороноспособности страны, противодействие внешним угрозам и факторам нестабильности. В числе основных функций государства – поддержка национального бизнеса во внешнем мире. Государство координирует деятельность национального бизнеса с целью повышения конкурентоспособности отечественной экономики в условиях мирового хозяйства. У государства, кроме основных функций, есть еще и функции обеспечения безопасности в конкретных сферах, в отраслях, регионах страны, отдельных из них далее рассмотрены более подробно. Как отмечалось выше, система экономической безопасности включает в себя большое количество различных взаимосвязанных между собою подсистем (безопасность в социальной и трудовой сферах, в области обороны, экологии, информации и т. д.). Каждая из них выступает одним из важнейших факторов развития экономики и общей защищенности страны, при этом каждая из этих подсистем – результат безопасности развития экономической сферы, а следовательно, и предмет защиты государства. Любая из подсистем безопасности общества связана не только с экономической защищенностью, но и в различной степени связана и взаимодействует со всеми иными составляющими безопасности страны, поэтому защищенность любой сферы может осуществляться только в рамках обеспечения безопасности всего общества. Именно этим объясняется принципиальная невозможность автономной или слабо связанной с другими разработки отдельных систем обеспечения безопасности. Необходимы общая методология, теория, исходная концепция создания всесторонней защищенности общества и государства, поэтому осуществление отдельных видов защищенности должно происходить в рамках общей концепции национальной системы безопасности. Сложность системы государственного управления экономической безопасностью страны и ее регионов, разнородность действий, механизмов и методов управления экономической безопасностью обуславливает многообразие функций управления. Функции управления – это особые виды специализированной управленческой деятельности, выделившиеся в процессе развития управленческого труда. Функции управления занимают одно из центральных мест в управленческой деятельности. Для эффективного и целостного управления они должны образовывать единый комплекс, 14 характеризующий всю полноту, весь спектр взаимодействий субъектов и объектов управления. Несмотря на неоднородность проблем экономической безопасности можно выделить наиболее типичные и широко используемые функции управления экономической безопасностью, опираясь на общую методологию и теорию управления. В этом аспекте государственное управление экономической безопасностью выполняет такие функции: − анализ вызовов и угроз экономической безопасности, предвидение последствий новых вызовов, т. е. факторов опасности по всем составляющим внутренней и внешней политики (включает сбор, хранение, обработку и использование информации для обоснования и реализации других функций управления; функция не имеет характера прямого, активного воздействия субъекта на объект, однако обеспечивает создание условий для реализации других функций управления); − разработка и планирование направлений обеспечения экономической безопасности – определение системы стратегических и текущих направлений, целей и задач развития страны, регионов, отраслей и сфер экономики, а также путей и средств достижения поставленных целей (особое значение имеют целеполагание, согласование целей со средствами их достижения, разработка стратегии развития государства и формирование внутренней и внешней политики с учетом критериев безопасности); − прогнозирование явлений и тенденций экономического развития – определение системы вероятностных целей экономического развития страны и ее регионов, а также вероятностных путей и способов их достижения (не имеет характера активного воздействия субъекта управления на объект, но принципиально отличается от планирования введением вероятностного характера целей и путей их достижения, позволяет предвидеть последствия новых вызовов и опасностей); − организация управления социальным развитием системой обеспечения экономической безопасности – обоснование и выбор элементов управляющей и управляемой системы, а также установление пространственно-временных и причинно-следственных связей между ними (особо важны элементы аналитико-синтетической организационной деятельности, а также формирование системы методов и инструментов управления, обеспечивающих безопасность); − учет показателей экономической безопасности и тенденций их изменения – подведение итогов экономического развития страны и ее регионов за определенный период времени; − контроль процессов обеспечения экономической безопасности – выявление степени соответствия текущих показателей плановым (установленным, пороговым значениям); 15 − регулирование процессов обеспечения экономической безопасности – устранение отклонений в функционировании экономической системы от заданных плановых и предельно-критических значений (включает создание механизмов предотвращения возможной опасности, а в случае факта или неизбежности нанесения вреда – применение мер, компенсирующих ущерб путем прямого или косвенного государственного управления безопасностью (особая роль принадлежит как целенаправленности деятельности, так и элементам прогноза – оценке возможных последствий вмешательства в управляемый процесс экономического развития); − координация управления экономической безопасностью – необходимое согласование действий органов территориального, отраслевого и корпоративного управления; − стимулирование обеспечения экономической безопасности – побуждение граждан, организаций, государственных служащих к повышению эффективности деятельности, направленной на обеспечение экономической безопасности страны и ее регионов. Следует отметить, что функции управления должны применяться государственными органами власти комплексно и по всему спектру управленческого действия. В этой связи некорректно отмечать большую или меньшую значимость тех или иных функций управления (в тот или иной момент времени, при тех или иных обстоятельствах различные функции управления могут приобретать доминирующий характер). Значительное число функций в сфере обеспечения экономической безопасности возлагается на функциональные экономические системы (ФЭС), обеспечивающие устойчивость и механизм регуляции, поэтому при рассмотрении функций государства им следует уделять особое внимание. Функциональные экономические системы – это динамические саморегулирующиеся системы, деятельность которых направлена на поддержание макроэкономического равновесия и создания благоприятных условий для устойчивого функционирования рыночной системы. Они включают совокупность институтов и институциональных организаций, формирующих механизмы регуляции рыночной экономики. Благодаря наличию ФЭС современная рыночная экономика превращается в открытую саморазвивающуюся систему, приобретающую способность к саморегуляции. На рис. 3.2 показано, что ФЭС занимают промежуточное положение между государством и рынком, обеспечивая целостность хозяйственного механизма6. 6 Андрианов В. Д. Россия в мировой экономике : учеб. пособие. М. : ВЛАДОС, 2002. С. 317. 16 Государство ФЭС1 ФЭС2 ФЭС3 ФЭС4 ФЭСn Рынок Рис. 3.2. Положение ФЭС в рыночной экономике К ФЭС относятся системы формирования и поддержания конкурентной среды, обеспечения сбалансированности бюджета, регулирования уровня инфляции, поддержания уровня золотовалютных резервов, обеспечения стабильности национальной валюты, защиты отечественных товаропроизводителей, защиты окружающей среды и ряд других. ФЭС объединяют различные институциональные структуры и элементы рыночной инфраструктуры. В состав ФЭС входят органы законодательной и исполнительной власти, государственные организации, ассоциации товаропроизводителей, аналитические и информационные центры, коммерческие структуры и др. Существует четкая иерархия в ФЭС и их взаимодействие. Например, основным элементом ФЭС по поддержанию уровня инфляции является Центральный банк, взаимодействующий с системой коммерческих банков. Основными элементами ФЭС по формированию и поддержанию конкурентной среды являются Федеральная антимонопольная служба и ее региональные управления, взаимодействующие с ассоциациями товаропроизводителей и исследовательскими организациями, изучающими рынки. ФЭС призваны поддерживать заданные на определенном уровне параметры устойчивости экономики, определяя отклонения фактических показателей от этих параметров и мобилизуя механизмы восстановления утраченного равновесия. Некоторые из этих параметров были впервые формально зафиксированы в Маастрихском договоре, которые легли в основу экономического и валютного Европейского Союза7. Параметры устойчивости экономики включают в себя, прежде всего, пороговые или предельно критические значения основных социально-экономических показателей, выход за пределы которых означает появление угроз экономической безопасности. К таким параметрам относятся: дефицит государственного 7 Европейский Союз, ЕС. URL: https://www.krugosvet.ru/enc/istoriya/EVROPESKI_SOYUZ_ES.html? (дата обращения: 15.01.2020). 17 бюджета – 3–5 % ВВП или 10–20 % от суммы доходов бюджета, государственный долг – 60 % ВВП, темп роста денежной массы, соответствующий темпу роста производства, уровень накоплений в ВВП –10 %, доля иностранных товаров на отдельных сегментах национального рынка – 10–20 %, текущие платежи по обслуживанию внешнего долга – 20 % годовых доходов от экспорта и т. д. Поддерживая эти и другие параметры, ФЭС способствуют сохранению равновесия на внутреннем рынке, обеспечивая предпосылки устойчивого социально-экономического развития. Для обеспечения высокой эффективности реализации функций управления экономической безопасностью, безусловно, важно ставить во главу угла национальные интересы, ценности и приоритеты, т. е. безусловные интересы России во всех сферах жизни общества, в том числе в сфере экономики. Перед государственным управлением стоит проблема сопоставления интересов, разрешение которой необходимо для выявления общественной значимости каждого из них и определения степени актуальности отдельных интересов и выявления ключевых. Правильный выбор приоритетов управленческого воздействия в сфере безопасности, достижение стратегических ориентиров, обеспечивает постоянную, качественную и непрерывную защищенность национальных интересов путем создания возможности адекватно отвечать на комплекс угроз и потенциальных вызовов. 3. Способы оценки эффективности регулирования экономической безопасности Россия унаследовала от СССР громоздкую структуру государственного управления. В 1980-х гг. в СССР насчитывалось 143 министерства и ведомства. В России на этапе начала рыночных реформ их число сократилось, но потом вновь стало расти. В структуре федеральных органов исполнительной власти на конец 2018 г. общее число министерств и приравненных к ним ведомств (федеральных служб и агентств) составило 35. С учетом федеральных служб и агентств, которые входили в состав отдельных министерств, насчитывалось 68 министерств и ведомств структуре федеральных органов исполнительной власти8. При этом опыт ряда стран показывает, что оптимальное количество федеральных министерств и ведомств должно составлять 12–15. Тем не менее, несмотря на наличие сложной и громоздкой структуры государственного управления, Россия – это страна, где на душу населения приходится не самое большое 8 Российский статистический ежегодник : стат. сб. / П. В. Малков [и др.]. М.: Росстат, 2019. 708 с. 18 число чиновников. Проблема заключается не столько в количестве чиновников, сколько в результативности их работы. Государственное регулирование экономической безопасности преследует достижение определенных целей, поставленных на национальном уровне, поэтому естественной является постановка вопроса о результативности государственной политики, а также об оценке эффективности методов государственного обеспечения экономической безопасности. Повышение ответственности государственных органов за их действия или бездействие в осуществлении необходимых мероприятий требует дальнейшего исследования методов и разработки механизма оценки эффективности деятельности государственных органов, а также выработки соответствующих форм законодательного, общественного и ведомственного контроля и мер персональной ответственности за исполнение принятых решений. Объективная оценка результатов государственного регулирования является чрезвычайно сложной, поэтому очень часто решения, касающиеся государственной политики, принимаются без оценки результатов. Такая оценка должна включать в себя все прямые и косвенные эффекты, возникающие в социально-экономической сфере. Кроме того, в такую оценку включается множество субъективных факторов, поскольку фактически такая оценка означает оценку политиками результатов своей деятельности. Оценка результатов государственного регулирования предполагает выбор критерия, который должен соответствовать цели, что позволит отбирать из многообразия возможных вариантов управленческих действий адекватные решения, совокупность которых формирует внутреннюю и внешнюю политику страны на перспективу. При оценке эффективности деятельности государства как выразителя общенациональных интересов отсутствуют какие-либо явные критерии, позволяющие вычленить его вклад в социально-экономическое развитие. Универсального критерия оптимальности государственного участия в социально-экономической системе нет, поэтому необходимо установление хотя бы качественных критериев, по которым определяются успех или неуспех государственного регулирования. В качестве общего критерия эффективности управления выступает обеспечение безопасности в самом широком смысле этого понятия, т. е. способность руководства своей управленческой деятельностью предотвращать вред или ущерб текущим интересам и интересам будущего развития управляемого объекта. Основа безопасности общества сводится к созданию условий выживания экономической системы, ее отраслей, других составляющих в существующих обстоятельствах и формированию предпосылок их перспективного комплексного развития. В действительности критерий 19 выживания очень размыт, в условиях спада сложно определить, когда сокращение производства достигнет предела и наступит стабилизация. Если в течение многих лет продолжается спад, то вслед за ним меняется представление о выживаемости экономики и начале ее стабилизации. Однако определить изменение ситуации, хотя и косвенно, все же можно. Период выживаемости определяется временем, в течение которого необходимо действие реанимационных мер. Цели обеспечения экономической безопасности РФ в стратегических документах формулируются на основе национальных интересов в экономической сфере – объективно значимых экономических потребностей страны, удовлетворение которых обеспечивает реализацию стратегических национальных приоритетов РФ, рассмотренных в предыдущей главе. Исходя из этого, в качестве важнейших критериев состояния экономики, отвечающих требованиям экономической безопасности, можно отметить: − повышение конкурентоспособности национальной экономики; − обеспечение экономического роста; − повышение уровня и улучшение качества жизни населения; − стабильное демографическое развитие; − поддержание научно-технического потенциала развития экономики на мировом уровне; − устойчивость финансовой системы и др. В литературе и на практике выделяются различные подходы к оценке результативности государственной политики. В их числе оценка отдельных индикаторов, сравнение действительных результатов политики с возможными результатами развития без осуществления политики. Также используются соизмерение издержек и выгод, оценка степени достижения поставленных целей9. Первый подход к оценке эффективности регулирования предполагает оценку степени достижения поставленных целей. На первый взгляд, это наиболее привлекательный подход, поскольку дает непосредственную оценку достигнутых результатов. Однако воспользоваться им можно только в том случае, когда цели государственной политики определены количественно. Кроме того, государственное регулирование оказывает комплексное влияние на социально-экономическое развитие, поэтому достижение конкретной цели может быть сопряжено с негативными последствиями для других аспектов развития. Более корректно оценивать степень достижения всего комплекса социально-экономических целей, используя различные способы взвешивания и соизмерения целей, однако технически такое соизмерение оказывается 9 Михеева Н. Н. Региональная экономика и управление. Хабаровск : РИОТИП, 2000. – 400 с. 20 довольно сложной процедурой. При этом могут быть использованы различные методики расчета. Второй, традиционный, подход к оценке эффективности основан на соизмерении социально-экономических затрат проводимых мероприятий и выгод от реализуемых мероприятий регулирования. Этот подход концентрируется на агрегированной оценке результатов государственной политики, нацелен на микроэкономическую оценку результатов регулирования. Пример варианта использования данного подхода в оценке государственного регулирования экономической безопасности на основе сопоставления возможных затрат и выгод регулирования представлен в табл. 3.2. Таблица 3.2 Социально-экономические затраты и выгоды государственного регулирования экономической безопасности Выгоды Дополнительный выпуск, доходы и занятость, полученные в результате экономического роста Затраты Выпуск, доходы и занятость, потерянные в результате перемещения ресурсов из секторов, в которых они использовались раньше Затраты на расширение инфраструктуры, возникающие при росте экономической активности Затраты на перемещение в новые места размещения Увеличение затрат на решение проблемы отрицательных внешних эффектов Снижение нагрузки на сектор, предоставляющий услуги инфраструктуры в результате сокращения миграционных потоков Снижение персональных затрат мигрантов за счет уменьшения миграционных потоков Снижение затрат на ликвидацию последствий отрицательных внешних эффектов Выгоды от выравнивания социальноАдминистративные затраты экономических показателей Проблемы в использовании подхода, основанного на сопоставлении выгод и затрат, связаны с тем, что не все результаты государственного регулирования можно оценить количественно. В силу трудностей практической реализации он используется чаще всего для оценки государственного влияния на социально-экономическую ситуацию в отдельном регионе или в отдельной отрасли. Третий подход основывается на сравнении результатов развития экономики, достигнутых под влиянием проводимой государственной политики, с теми результатами, которые можно было бы получить, если бы государственная политика не проводилась. Эффект от проводимой государственной политики определяется как разница действительных экономических показателей, например, ВВП или занятости, и гипотетических показателей, которые могли бы быть получены при отсутствии целенаправленного регулирования. Практическая реализация такого подхода достаточно трудна, поскольку результаты социально-экономического 21 развития определяются всей совокупностью факторов развития. Чрезвычайно трудно оценить гипотетическую траекторию развития страны, абстрагируясь от влияния внеэкономических факторов. Кроме того, эффект государственной политики может быть более широким, чем изменение того или иного социально-экономического показателя. Четвертый подход, наиболее простой с точки зрения практической реализации, предполагает оценку отдельных социально-экономических индикаторов, которые численно характеризуют результаты проведенных мероприятий. Например, количество рабочих мест, созданных в регионах, количество фирм в отрасли, получивших субсидии, величина бюджетных средств, направленных на поддержку отраслей. Важнейшие результаты – снижение безработицы, тенденции миграции. Применение данного подхода предполагает использование различных приемов: − сравнение фактических результатов с прогнозируемыми (планируемыми, программируемыми значениями экономической безопасности); − сравнение фактических результатов с предельно-допустимыми (пороговыми) значениями экономической безопасности, принятыми в мировой или отечественной практике; − сравнение фактических показателей в текущем периоде со средним значением за ряд предыдущих лет; − международные и межрегиональные сопоставления фактических показателей экономической безопасности в статике и динамике, позволяющие определить, оказало ли влияние государственное регулирование на достижение более высоких темпов экономического роста и уровня жизни (за базу следует избирать национальные экономики (регионы), схожие по большинству социально-экономических показателей, системе государственного регулирования и др.). В теории и на практике используется множество таких предельнокритических значений. Например, для топливно-сырьевых отраслей в общем объеме производства в промышленности –30 %, доля обрабатывающих отраслей в общем объеме производства в промышленности – 70 %, доля продукции сельского хозяйства в ВВП – 15 %, доля инвестиций в основной капитал в объеме ВВП – 25–35 %, условный коэффициент депопуляции населения – от 1,0 до 1,3, суммарный коэффициент рождаемости – от 2,14 до 2,15, доля товарных ресурсов, поступивших по импорту – 30 %, в том числе продовольствия – 25 %. Переход за пороговые значения означает возникновение угрозы экономической безопасности, снижение жизнеспособности населения, поэтому в ходе анализа и оценки эффективности государственного управления важно сравнение пороговых и 22 фактических показателей. Например, пороговое значение уровня безработицы находится в интервале от 4 до 7 %. Если в 2000 г. уровень безработицы в РФ составлял 10,9 % и значительно превышал пороговое значение, то в 2018 г. уровень безработицы в РФ стал значительно ниже (4,8 %), тем не менее превысил нижнюю границу пороговых значений экономической безопасности10. Рассмотренный подход, основанный на оценке социальноэкономических индикаторов, прост в реализации, но не дает системного представления об эффективности проводимой политики, поскольку изменения различных индикаторов могут быть разнонаправленными, их социальноэкономическая значимость или весомость тоже различна. Рассмотренные выше подходы к оценке эффективности государственного регулирования не являются универсальными. Для получения комплексной оценки результатов государственного регулирования необходимо применение различных подходов, позволяющих оценить эффективность с разных точек зрения. Важнейшими критериями эффективности являются выбранные в соответствии с поставленными целями непротиворечивые средства осуществления социально-экономических преобразований, позволяющие достигать желаемых результатов с наименьшими затратами. Эффективная система обеспечения национальных интересов в сфере экономики – вопрос жизнеспособности любой страны. Тем более это важно для современной России, стремящейся занять достойное место в мировом геополитическом и экономическом пространстве. 10 Регионы России. Социально-экономические показатели : стат. сб. / С. М. Окладников [и др.]. М. : Росстат, 2019. 1204 с. 23