Становление и развитие административного права

Лекция темы 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА Вопросы 1. Систематизация научных знаний о государственном управлении в Западной Европе в рамках полицейских наук. Формирование полицейского права. 2. Становление административного права в странах континентальной Европы в начале XIX в. 3. Историко-сравнительное направление в науке государственного управления XIX в. 4. Значение нормативизма для развития административного права и науки государственного управления. Формирование континентальной системы административного права. 5. Социологическое направление в науке государственного управления. Новый этап развития административного права в странах континентальной правовой семьи. Возникновение административного права в англосаксонских странах. 6. Развитие административного права и науки государственного управления во второй половине ХХ в. Формирование концепций государственного менеджмента конца ХХ – начала XXI в. Новые парадигмы административного права. См.: Административное право зарубежных стран / под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. Глава 1. Текст лекции 1. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ НАУЧНЫХ ЗНАНИЙ О ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ В ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЕ В РАМКАХ ПОЛИЦЕЙСКИХ НАУК. ФОРМИРОВАНИЕ ПОЛИЦЕЙСКОГО ПРАВА Административное право связано с регулированием государственной управленческой (административной) деятельности. Хотя управленческая деятельность государства появилась одновременно с возникновением публичной власти, системное правовое регулирование государственного управления складывается только в период абсолютизма. Научные знания о государственном управлении в странах Западной Европы развивались в рамках полицейских наук (от греческого «police» - город). Изучалось прежде всего государственное управление в городах, исследовались структуры и методы государственного управления. Постепенно из полицейских наук выделяется полицейское право, закрепляющее полномочия государства и обязанности граждан. К компетенции государственной власти были отнесены вопросы обеспечения общественного порядка, благосостояния и общественной нравственности. Государство во всех сферах жизнедеятельности общества использовало жесткие императивные методы, вплоть до прямого принуждения. См.: Трактат о полиции Н де ла Море (Австрия, 1707-1738 гг.), Трактат о полиции и муниципалитетах Ж. Пеше (Франция). 2. СТАНОВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В СТРАНАХ КОНТИНЕНТАЛЬНОЙ ЕВРОПЫ В НАЧАЛЕ XIX В. Основой формирования административного права стала идеология либерализма, провозглашавшая идеи правового государства - принципы связанности государственной администрации правом, невмешательства государства в частнопредпринимательскую деятельность, гарантии прав человека и гражданина. Роль государства ограничивалась до обеспечения внешней и внутренней безопасности общества (концепции государства - «ночного сторожа»). Административное право возникло в начале XIX в. как отрасль права, противоположная полицейскому праву. Если полицейское право исходило из идеи господства государственной власти над обществом, то административное право стремилось установить контроль над государственной властью, предоставив гражданам права и возложив на власть обязанности действовать в рамках закона. Эти идеи впервые были реализованы во Франции во времена правления Наполеона Бонапарта, когда в целях защиты гражданина от произвола со стороны администрации была учреждена специальная система контроля за государственной административной деятельностью. Государство приобрело особый правовой статус юридического лица публичного права. Рассмотрение споров граждан с представителями администрации в специализированных органах, осуществляемое по специальным правилам, получило название административной юстиции, а право, регулирующее эти вопросы, было названо административным правом. Революционные события XIX в. вынудили многие страны Европы признать необходимость новых подходов к государственной власти, отраженных в административном праве. При этом в некоторых государствах предмет и цели этой отрасли стали трактовать по-своему. В Германии административное право (требующее от администрации соблюдения принципов правового государства) рассматривалось как продолжение полицейского права (определяющего компетенцию публичной администрации). Во всех государствах, создававших административное право, эта отрасль приобретала характер гуманистический (ее главной задачей считалась защита прав человека), а также индивидуалистический (каждый человек должен иметь возможность самостоятельно защитить свои права). 3. ИСТОРИКО-СРАВНИТЕЛЬНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ В НАУКЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ XIX В. Стремясь построить государство на новых началах, ученые и политики обращались к опыту предшествующих эпох. Формировалось историко-сравнительное направление в административно-правовой науке. Изучались методы и формы государственного управления в разные периоды и в разных странах. Собирались факты, выяснялись связи между ними. Выявленные закономерности государственного управления учитывались при построении новых государств. Административное право изучалось и преподавалось в сравнительно-правовом контексте. См. труды таких ученых как Жез, Ориу (Франция), Орландо (Италия), Майер (Германия), Гумплович (Австрия). 4. ЗНАЧЕНИЕ НОРМАТИВИЗМА ДЛЯ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВОГО ПРАВА И НАУКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. ФОРМИРОВАНИЕ КОНТИНЕНТАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА По мере становления и развития буржуазных государств расширялось законодательство о государственном управлении. Ученые, в свою очередь, ставили задачи разработки действенной системы правовых норм, регулирующих управленческую деятельность государства. В результате возникло позитивистское направление в административно-правовой науке. Объектом своего изучения юридический позитивизм признавал правовые нормы. Складывались представления об управлении обществом как единой системе, а нормы административного права формулировались с учетом общих целей и принципов. Позитивистские подходы позволили разработать институты административного права и систематизировать законодательство. К концу XIX в. на основе норм административного права разных стран континентальной Европы сформировалась континентальная система административного права. Ее характерными чертами стали: • развитый понятийный аппарат; • закрепление общих принципов публичного управления; • четкая законодательная регламентация административно-правовых институтов; • системность административно-правового регулирования. См., напр., Вивьен А.Ф. Очерки об администрации (Франция, 1845, 1850 гг.), фон Штейн Л. Теория государственного управления. (Германия, 1866- 1884 гг.). 5. СОЦИОЛОГИЧЕСКОЕ НАПРАВЛЕНИЕ В НАУКЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. НОВЫЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В СТРАНАХ КОНТИНЕНТАЛЬНОЙ ПРАВОВОЙ СЕМЬИ. ВОЗНИКНОВЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВОГО ПРАВА В АНГЛОСАКСОНСКИХ СТРАНАХ. С конца ХIХ – начала ХХ в. начался новый период развития административного права. В связи монополизацией экономики обострялась социальная ситуация в странах Европы, Америки и Азии. Для предотвращения социальных взрывов и революций требовалось расширение сферы государственного управления, активное вмешательство государства в экономику и социальные процессы. В новых условиях оказались неэффективными успешно действовавшие ранее правовые нормы. В юридической науке в целом и в административно-правовой науке в частности ведущим становится социологическое направление. Ученые доказывают, что умозрительное конструирование законодателем действительности не только не продуктивно, но и вредно для общества. Законодатель должен лишь фиксировать правовую норму после того, как она найдена юристами в повседневной практике. Административно-правовая наука начинает изучать не только формально закрепленные нормы права, но и реально действующие, принятые обществом правила. Признается, что для эффективного управления необходима определенная свобода усмотрения (дискреция) представителей власти, но ее пределы должны быть четко установлены правом. На развитие административного права первой половины ХХ в. существенное влияние оказала также психологическая теория права, утверждавшая, что во внешних источниках можно найти лишь позитивное право, в то время как истинным побудителем является право интуитивное – результат самоопределения индивида. Психологическая теория обратила внимание на необходимость изучения личности управленца и управляемого. См.: Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 1907. В этот период возникает административное право в некоторых англосаксонских странах и прежде всего в США. Для регулирования отношений в сфере экономики США создали органы нового типа – независимые агентства. Они наделялись не только исполнительно-распорядительными (как органы исполнительной власти), но и нормотворческими (как представительные органы) полномочиями, а также полномочиями по рассмотрению и разрешению споров (как суды). Независимые агентства не встраивались в конституционную систему жесткого разделения властей. Но их создание было необходимо для разрешения возникших проблем, поэтому было признано, что все, относящееся к конституционной системе разделения властей, станет предметом конституционного права, а деятельность независимых агентств будет регулировать новая правовая отрасль – административное право. Поскольку первое независимое агентство – Комиссия междуштатной торговли – было создано Законом о междуштатной торговле 1887 г., этот год считается годом возникновения административного права в США. Впоследствии нормотворческие и квазисудебные (по рассмотрению и разрешению споров) полномочия стали предоставлять также отдельным органам исполнительной власти – департаментам. В таком случае они приобретали статус административных агентств и также становились объектом административно-правового регулирования. В странах континентальной Европы также были созданы новые органы управления экономикой. Во Франции Государственный совет (высший орган административной юстиции) в 1921 г. признал существование государственных промышленных и торговых служб, а в 1926 г. декрет-закон предоставил местным властям право развивать собственную сферу хозяйственных услуг. В Германии активное вмешательство государства в сферу экономики породило концепцию производительного административного права. В результате в странах континентальной Европы стала формироваться особенная часть административного права, изучающая специфику государственного управления в различных сферах общественной жизни (обеспечения безопасности, экономики, социальных дел). 6. РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И НАУКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ ХХ В. ФОРМИРОВАНИЕ КОНЦЕПЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА КОНЦА ХХ – НАЧАЛА XXI в. НОВЫЕ ПАРАДИГМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА После второй мировой войны административное право активно развивается странах Европы и Америки. После обретения независимости страны Азии и Африки также начинают формировать административное право как самостоятельную правовую отрасль. Они стремятся с ее помощью обеспечить ускоренное общественное развитие. Появляются новые сферы административно-правового регулирования (в частности, сфера инновационных технологий), новые методы и цели публичного управления. Изменяются общепризнанные представления о закономерностях и стандартах (парадигмах) административно-правового регулирования. • Научно-техническая революция обеспечила возможности осуществления планирования и прогнозирования общественного развития. • Административное реформирование стало рассматриваться в качестве постоянной функции государства. • Доступность образования, в том числе высшего, потребовало изменения взаимоотношений управленческих органов и населения. Государство изменяет свои функции, рассматривается в качестве «клиентского» государства. • Разрабатываются качественные и количественные критерии оценки эффективности публичного управления. • Глобализация приводит к определению международных стандартов организации и деятельности публичной администрации, появляется глобальное административное право, регулирующее деятельность международных организаций. Лекция темы 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ. ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА Вопросы 1. Административное право как отрасль публичного права. Административная деятельность как предмет правового регулирования. 2.Цели административного права. 3.Предмет административного права. Особенности предмета административного права в странах континентальной и англосаксонской правовых семей. 4. Принципы административного права. 5. Система административного права. 6. Нормативные правовые акты, судебные прецеденты и правовые обычаи как источники административного права. 7. Применение норм и принципов международного права в административном праве зарубежных стран. Текст лекции 1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ПРЕДМЕТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Понятие административного права в каждой стране своеобразно, но все же можно выделить общие подходы к определению этой сравнительно молодой отрасли права. Общепризнанно, что административное право представляет собой систему правовых норм, регулирующих организацию и деятельность публичной администрации, а также контроль за ней. Характерные черты административного права Во-первых, административное право, регулируя публичную деятельность, относится к отраслям публичного права. Деление права на частное и публичное, как известно, было заимствовано западными странами из римского права. Публичное право считается относящимся к пользе общества в целом и охраняющим публичные, общественные интересы. Хотя существует немало критериев выделения публичного и частного права, на современном этапе определяющим стал метод правового регулирования. Публичное право устанавливает обязательные предписания, предоставляя одним субъектам властные полномочия, а за другими закрепляя обязанность повиновения. Во-вторых, административная деятельность как предмет правового регулирования обладает определенными сущностными характеристиками. По меткому определению классика французской административно-правовой науки А.Файоля «администрировать - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать»1. Административная деятельность (администрирование, управление) предполагает выполнение специальных функций: • программирования - выработки конкретных программ действий; • организации – определения структур и кадров для выполнения поставленных задач; • распорядительства – выдачи конкретных властных предписаний; • координации – гармонизации всех действий и усилий; • контроля – проверки соответствия результатов поставленным целям. В-третьих, административное право регулирует прежде всего и главным образом административную деятельность, а не структуры управления, отвечая на вопрос: как можно или следует делать. Весьма распространена точка зрения, в соответствии с которой в отличие от конституционного права, регулирующего организацию и функции государственной власти в статике, административное право рассматривает те же структуры и их функционирование в динамике. В-четвертых, для административного права само регулирование управленческих структур или административной деятельности не является самоцелью. Так, в ряде стран, в частности, в Великобритании, Франции и Германии, внутриучрежденческие правила, регулирующие управленческую деятельность, не считаются правовыми и не могут быть применены в суде. Административное право регулирует прежде всего внешнеуправленческую деятельность, осуществляемую вне административного учреждения. Не наделение администрации полномочиями, а ограничение административной деятельности нормами права и контроль за их соблюдением - главное предназначение этой отрасли. 2.ЦЕЛИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В англосаксонских странах (прежде всего в США) основной целью административного права провозглашается защита прав и интересов частных лиц от произвола со стороны администрации. Обосновывается эта цель следующим образом. Публичная администрация непосредственно затрагивает жизнь каждого индивида и в связи с этим представляет собой потенциальную угрозу для естественных прав человека, сформулированных еще Т.Джефферсоном, – для «жизни, свободы и стремления людей к счастью». В споре с частными лицами администрация, наделенная материальными, финансовыми и кадровыми ресурсами, находится в более выгодном положении, чем гражданин. Она имеет достаточный арсенал средств, чтобы защитить свои интересы и настоять на исполнении своих решений. Гражданин, оставшись один на один с администрацией, нередко оказывается беспомощным, и ему в первую очередь необходима защита со стороны закона. Административное право должно гарантировать гражданину правовую защиту от неправомерных действий администрации – определять жесткие рамки, в которых может действовать публичная администрация, а также ограничивать формы и методы властного воздействия государства на общество и отдельную личность. В англосаксонских странах признается, что «история свободы по большей части является историей соблюдения процедуры», поэтому главное внимание уделяется процессуальным нормам, ответственности публичной администрации и судебному контролю за ее действиями. Такой подход основан на скептическом и весьма реалистичном отношении к публичной администрации. В странах континентальной правовой семьи процессуальные вопросы и конфликтная сфера государственного управления также являются преимущественным объектом правового регулирования, но предмет административного права ограничивался этими проблемами лишь до конца XIX в. По мере развития данной отрасли конфликтный подход вызывал неизбежную критику. Большая часть вопросов государственного управления оказывалась вне сферы действия административного права, ведь административная деятельность не всегда завершается возникновением конфликтных ситуаций. По образному замечанию французского профессора Вейля, странам континентальной правовой семьи в ХХ в. «настала пора, прежде чем исследовать патологию, основательно изучить анатомию» публичной администрации2. Государства континентальной правовой семьи целями административного права на современном этапе провозглашают не только защиту индивида от неправомерных действий администрации, но также обеспечение эффективной деятельности публичной администрации. В связи с этим административное право изучает не только конфликты в управленческой сфере, но также и принципы организации публичной администрации, и ее внутренние структурные звенья. Развивающиеся страны во многом восприняли основные принципы административного права бывших метрополий. Однако в понимание основных целей этой правовой отрасли они привнесли и новые моменты. Переходный характер развития, необходимость преодоления последствий колониализма, политическая нестабильность поставили новые задачи перед административным правом. Развивающиеся государства провозгласили, что административное право должно также стимулировать общественное развитие. История развития административного права свидетельствует: наиболее эффективна эта правовая отрасль в том случае, когда ее главной целью является защита прав и интересов частных лиц от произвола со стороны администрации, а задачей становится решение конфликтных ситуаций как внутри администрации, так и вне ее – между администрацией и гражданами. Таким образом, основными целями административного права в зарубежных странах являются: • защита прав частных лиц от произвола со стороны администрации; • обеспечение эффективной деятельности публичной администрации; • стимулирование общественного развития. 3.ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. ОСОБЕННОСТИ ПРЕДМЕТА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В СТРАНАХ КОНТИНЕНТАЛЬНОЙ И АНГЛОСАКСОНСКОЙ ПРАВОВЫХ СЕМЕЙ Определение предмета административного права зависит, с одной стороны, от понимания места данной правовой отрасли в системе права конкретной страны и уровня развития административного права, а с другой – от постоянно изменяющегося содержания административной деятельности государства. В странах континентальной правовой семьи в предмет административного права включаются все вопросы публичного управления: • создание, структура, функции, организация деятельности административных органов и учреждений; • административные акты; • административные процедуры; • публичная служба; • контроль за административной деятельностью, в том числе организация административных судов и административное судопроизводство. В странах англосаксонской системы предмет административного права, как правило, уже. В Великобритании в административном праве изучается деятельность исполнительной власти и контроль за ней. При этом главное внимание уделяется формам, методам и средствам судебного контроля за администрацией. Поскольку административное право – еще очень молодая отрасль британского права, она пока не в полной мере отделилась от конституционного права и нередко изучается в качестве его подотрасли. Страны Содружества, возглавляемого Великобританией, в целом придерживаются общих подходов к административно-правовому регулированию. Однако в настоящее время на них определенное влияние оказывают принципы континентального права, и потому нередко отдельные институты, а порой и понимание предмета административного права в этих странах приближается к французскому или германскому толкованию. В США считается, что все явления, структуры и процессы, которые можно объяснить с помощью теории разделения властей, относятся к предмету конституционного права. В связи с этим предметом административного права признаются только • административное нормотворчество, • административная квазисудебная деятельность, • контроль судов за административными учреждениями. 4. ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА Во многих странах принципы административного права формулируются учеными и судьями на основе анализа административно-правового законодательства. Необходимость их выявления обосновывается как целесообразностью выработки общих подходов к законодательному регулированию и административной деятельности, так и потребностями судопроизводства. В западных странах считается, что суд не должен отказывать в праве на правосудие, даже если отсутствует конкретная правовая норма, регулирующая спорную ситуацию; в таких случаях следует обращаться к общим правовым доктринам и основам права3. В административном праве применяются всеобщие правовые принципы, признанные в той или иной стране, и специальные принципы, характерные только для этой правовой отрасли. В числе специальных разработаны, во-первых, принципы административно-правового регулирования, а, во-вторых, принципы организации и функционирования отдельных административно-правовых институтов. Рассмотрим принципы административно-правового регулирования, прежде всего принципы, признаваемые в подавляющем большинстве зарубежных стран. (1) Принцип законности во всех современных государствах считается основополагающим для всех правовых отраслей, в том числе и для административного права. В странах англосаксонской системы принцип законности формулируется как принцип господства права (the Rule of Law). Суть этого принципа в том, что «государство располагает соответствующими гарантиями, защищающими разумные интересы индивида»4. В соответствии с этим принципом администрация не может предпринимать каких-либо действий без законодательного разрешения – они должны быть урегулированы и/или предписаны законом. В отношении административных органов действуют принципы intra vires (в рамках прав) и ultra vires (против прав)5: администрация обязана действовать в рамках предписанных полномочий, иначе ее действия могут быть оспорены в суде и признаны незаконными. В странах континентальной правовой семьи принцип законности конкретизируется рядом принципов, из которых ведущими считаются принципы верховенства закона и основанности на законе. Принцип верховенства закона предполагает, что законы как акты высшей юридической силы являются первичными источниками административного права, они должны регулировать наиболее важные общественные отношения и определять основные подходы административно-правового регулирования. Другие нормативные правовые акты являются в известной мере субсидиарными источниками, дополняющими и конкретизирующими положения законов. Любые административные акты нормативного и индивидуального характера должны приниматься в соответствии с законом. Противоречащие законам административные акты могут быть оспорены в суде и признаны недействительными. Принцип основанности на законе требует, чтобы все институты административного права создавались, а полномочия административных органов и других субъектов административно-правовых отношений предоставлялись только на основе закона. Администрация не может сама наделить себя публично-властными полномочиями. Закон, предоставляющий полномочия администрации, должен определять цели и задачи, которых следует добиться. Не случайно поэтому во французском административном праве в качестве условия законности административных действий рассматривается также их совершение в указанных общественно полезных целях. Если административный орган использует свои полномочия в других целях, то это рассматривается как нарушение законности – злоупотребление властью. Конкретизирует принцип законности также принцип оговорки в законе. Например, в германском административном праве считается, что администрация вправе реализовывать свои полномочия только на основе прямого указания (специальной оговорки) в законе, если: а) административные органы вмешиваются в права граждан; б) принимаются «существенные», принципиально важные для общества решения; в) действие этого принципа для конкретных обстоятельств специально предписано законом. (2) Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина устанавливает границы действия норм административного права. Административно-правовое регулирование по общему правилу допустимо лишь в том случае, когда оно не нарушает основных прав и свобод личности. Вторжение в сферу этих основных прав и свобод может осуществляться только на основе специальных законодательных предписаний и должно быть разумно обоснованным. В отличие от естественных прав, закрепленных в конституции и имеющих по своей юридической природе абсолютный характер, полномочия, предоставляемые административным правом, относительны и обусловлены специально указанными обстоятельствами. Конкретизацией указанного принципа в административном праве стал принцип пропорциональности или соразмерности. Первоначально этот принцип был наиболее точно сформулирован в странах австро-германской системы, а затем Европейский Суд признал его в качестве общеевропейского принципа. В соответствии с принципом пропорциональности государственные органы имеют право налагать на граждан только такие обязательства, которые необходимы для достижения определенной публичной цели и соразмерны с ней. Любая мера, применяемая администрацией, должна оцениваться с точки зрения разумности ограничений прав и свобод гражданина. Следует выбирать наименее обременительные для человека административные меры. Из принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина вытекает принцип недискриминации, требующий установления общих правил, гарантирующих справедливое и беспристрастное отношение администрации к каждому гражданину. (3) Принцип правовой стабильности, с одной стороны, предполагает, что административно-правовое регулирование должно не только основываться на нормах закона, но и также учитывать все действующие нормативные правовые акты. В связи с этим принцип законности нередко трактуется более широко – как принцип правомерности. С другой стороны, продолжением идей законности стал принцип правовой определенности, который в ряде стран называется принципом правовой безопасности. В соответствии с этим принципом администрация не может спонтанно отказаться от ею же установленной законной правовой практики. Изменения допускаются при наличии веских оснований и должны означать не единичные исключения, а последовательную замену старой практики новой. (4) Принцип разумности и необходимости также дополняет основной принцип законности. Он подчеркивает, что никакие требования, устанавливаемые в административном праве, не должны противоречить здравому смыслу. Требования должны быть разумными и обоснованными. В связи с этим в западных странах зачастую устанавливается запрет сверхформализма: не допускаются ограничения прав граждан, предпринимаемые только ради соблюдения формы. Например, если гражданин подает заявление в административный орган, тот не вправе отказать по мотивам несоблюдения установленной формы заявления. Запрещается бессмысленное применение права: правовая норма не должна применяться, если в сложившихся обстоятельствах ее применение не имеет никакого смысла. 5. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В странах континентальной правовой семьи, как правило, выделяются общая и особенная части административного права. Наиболее признана та научная позиция, в соответствии с которой общая часть административного права охватывает нормы, принципы и правовые институты, распространяющиеся на все сферы и все правовые отношения административной деятельности6. Особенная часть в таком случае рассматривается как совокупность административно-правовых норм, принципов и институтов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью публичной администрации в отдельных сферах управления – административно-политической, хозяйственно-экономической или социально-культурной. К особенной части относят обычно такие подотрасли административного права как полицейское, строительное, дорожное, муниципальное, социальное право. В странах англосаксонской правовой семьи деление административного права на общую и особенную части не принято. Однако многие ученые полагают, что институты административного права группируются в подотрасли. Так, профессор Дж. Элдер в курсе «Конституционное и административное право» указывает, что право публичного здравоохранения, иммиграционного контроля, жилищное и образовательное право являются подотраслями административного права, хотя зачастую изучаются в отдельных университетских курсах7. Во всех странах административное право объединяет нормы как материального, так и процессуального права. В некоторых зарубежных государствах, как в Германии, в связи с этим выделяются материальное и процессуальное административное право – основные компоненты общей части этой правовой отрасли. В странах англосаксонской системы преимущественное развитие процессуальных норм (в широком смысле, включающих и процедурные нормы) столь очевидно, что административное право является прежде всего процессуальным. Многие материальные нормы, определяющие полномочия администрации, отнесены к конституционному и другим отраслям национальных систем права. 6. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ, СУДЕБНЫЕ ПРЕЦЕДЕНТЫ И ПРАВОВЫЕ ОБЫЧАИ КАК ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА Источниками административного права в зарубежных странах являются: нормативные правовые акты, судебные прецеденты и судебная практика, а также правовые обычаи. При этом если в странах континентальной правовой семьи установлена иерархия источников права, то в англосаксонских странах такой иерархии нет, и каждый из источников права регулирует свою сферу общественных отношений. (1) Нормативные правовые акты Ученые всех зарубежных стран первой среди источников административного права называют конституцию. Будучи актом высшей юридической силы, Конституция в большинстве государств не регулирует административно-правовые отношения непосредственно, а формулирует основополагающие для административного права принципы, определяет подходы к регулированию важнейших административно-правовых институтов. Первые конституции, принятые в эпоху домонополистического капитализма, утверждали принципы разделения властей, верховенства закона, определяли полномочия главы государства по руководству администрацией. Они содержали весьма ограниченное число норм административно-правового характера, в частности, положения о праве главы государства назначать высших государственных служащих. На современном этапе источником административного права такого рода является Конституция США 1787 г. Конституции, принятые в начале ХХ в., помимо общих принципов содержат более подробные положения об организации и деятельности исполнительной власти. Некоторые из них вводят понятие публичной администрации (см. действующую Конституцию Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г.). Конституции, принятые во второй половине ХХ в. – начале XXI в., как правило, детально регулируют организацию и деятельность исполнительной власти – определяют статус правительства, централизованной и децентрализованной публичной администрации, закрепляют принципы судебного контроля за административной деятельностью, определяют особенности управления в различных областях общественной жизни, содержат нормы об отдельных административно-правовых режимах, в частности, о режиме чрезвычайного положения. В федеративных государствах помимо федеральных конституций большое значение для административно-правового регулирования имеют также конституции субъектов федерации. Порой они, как конституции германских земель, более детально, по сравнению с федеральным основным законом, регламентируют административно-правовые институты. Важнейшую роль среди источников административного права играют законы – акты парламента или акты, принятые на референдуме. В Японии, например, в настоящее время действует более 1 тыс. административно-правовых законов8, что составляет примерно 2/3 всех законов этой страны. В странах континентальной правовой семьи обычно определяется иерархия законов, среди которых выделяются законы более высокой юридической силы – конституционные и/или органические, принимаемые в особом порядке. Органические законы принимаются на основе прямого указания Конституции и в особом порядке (во Франции и Испании). Конституционные законы решают наиболее значимые вопросы (в Италии только конституционные законы могут образовывать области или изменять их территорию). В англосаксонских странах все акты парламента в странах общего права равны по своей юридической значимости. Термин «конституционный закон» применяется, но он имеет доктринальное значение и выделяет законы по значимости предмета их правового регулирования. В Великобритании конституционными обычно называют такие законы как Хабеас корпус акт 1679 г., Билль о правах 1689 г., Закон об актах делегированного законодательства 1946 г. Во многих странах применяются сводные тексты (компиляции) – документы, объединяющие положения законов, принятых в разное время по одной проблематике. Иногда они называются кодексами (как во Франции Кодекс административной юстиции). Например, в Италии действует Сводный текст от 1924 г. о Государственном Совете. После опубликования сводного текста прекращается действие всех норм соответствующей проблематики, не включенных в него. Единого кодекса, обобщающего административно-правовые нормы, нет ни в одной стране. Кодифицируются отдельные административно-правовые институты. С начала ХХ в. проводилась кодификация административных процедур, регламентирующих порядок деятельности администрации, например, в Австрии (с 1925 г.), США (1946 г.), Венгрии (1957 г.), Швейцарии (1968 г.), Болгарии (1979 г.), Германии (1976 г.), Дании (1985 г.), Португалии (1991 г.), Нидерландах (1994 г). Обычные (текущие) законы выделяются в странах континентальной правовой семьи. В административном праве они регулируют множество проблем – определяют правовой статус министерств и ведомств, регулируют управление в отдельных отраслях общественной жизни. Потребности административно-правового регулирования в современном мире увеличиваются. Поскольку парламенты не успевают своевременно принимать все необходимые нормативные акты, они разрабатывают принципиальные положения, указывающие основные направления и методы правового регулирования, а функции детальной регламентации передают исполнительным органам. Так возникает делегированное законодательство, которое включает имеющие силу закона нормативные правовые акты, принятые органами исполнительной власти на основании специального поручения по вопросам, относящимся к компетенции законодательного органа. Парламент издает специальный акт, предоставляющий администрации делегированные полномочия. При этом указываются: • субъекты делегирования; • конкретные полномочия, которые они обязаны исполнить; • цели и принципы, в соответствии с которыми они должны действовать. В некоторых странах, как в Японии, постоянная передача законодательных полномочий не допускается и поэтому должны быть указаны также и сроки делегирования. Повсюду считается незыблемой обязанность уполномоченного органа действовать в строгих рамках предоставленных ему полномочий. В англосаксонских странах делегирование полномочий является единственным основанием осуществления администрацией нормотворческих функций. В Великобритании право парламента делегировать свои законодательные полномочия основано на конституционном правовом обычае. В США до сих пор имеет значение доктрина delegatus non potest delegare (делегат не может делегировать), в соответствии с которой Конгрессу как представителю народа запрещено передавать кому-либо свои полномочия. Однако считается недопустимым делегирование всех законодательных полномочий. Если в законе установлены четкие границы, в которых должна осуществляться нормотворческая деятельность администрации, делегирование признается конституционным. В настоящее время в США используются следующие основные виды делегирования законодательных полномочий: 1) Конгресс США, законодательные собрания штатов и муниципальные советы могут передавать соответственно Президенту США, губернаторам штатов и мэрам городов полномочия по уточнению законодательства, на основе которых принимаются исполнительные приказы (executive orders); 2) штаты могут предусмотреть в законе передачу своих нормотворческих полномочий административно-территориальным единицам или муниципалитетам; на основании таких предписаний территориальные органы вправе принимать ордонансы (ordinances); 3) Конгресс или законодательное собрание штата может делегировать административным учреждениям – как независимым, так и внутриминистерским агентствам – право принимать административные правила (administrative regulations); нормы, создаваемые регулирующими агентствами, в науке административного права получили название квазизаконодательства или административного законодательства. В странах континентальной правовой семьи органы исполнительной власти наряду с делегированными полномочиями имеют полномочия принимать собственные нормативные правовые акты – регламентарные акты. Регламентарные акты принимаются по вопросам, не урегулированным законом. Они могут быть как актами первичного нормотворчества (т.е. регулировать соответствующие вопросы впервые), так и актами вторичного нормотворчества (т.е. конкретизировать и определять порядок применения законодательных норм). Следует отметить, что источниками административного права считаются не все акты общерегулятивного характера, а лишь те, действие которых направлено вне административной системы, которые регулируют деятельность частных лиц и потому могут быть оспорены в судебном порядке. Внутриучрежденческие акты считаются актами управления, не имеющими регламентарного характера. Так, внутриучрежденческими признаются циркуляры в Италии, дисциплинарные акты во Франции, административные предписания в Германии. Административно-правовые нормы могут содержаться также в нормативных актах органов местного самоуправления. Во-первых, в подавляющем большинстве государств мира признаются права местного самоуправления на регулирование вопросов местного значения. Во-вторых, органы местного самоуправления могут получать делегированные полномочия по изданию нормативных актов в отдельных областях местного хозяйства. (2) Судебные прецеденты и судебная практика В странах англосаксонской системы разработана доктрина прецедента, формулирующая правила и принципы обращения к прецедентам9. Эта доктрина применяется и в административном праве, хотя и с определенными особенностями. Среди всех прецедентов в административном праве наиболее важную роль играют прецеденты толкования: судьи, применяя закон, интерпретируют его, и акт приобретает тот смысл, который придали ему судебные решения. Кроме того, в странах общего права значителен вклад судебных прецедентов в развитие норм о пределах судебного контроля, о понятии естественного правосудия, об использовании дискреционных полномочий администрации. В странах континентальной правовой семьи административные суды, не наделенные полномочиями формулировать правовые нормы, восполняли пробелы законодательства, формулируя правовые принципы и доктрины, на основе которых решались конкретные дела, а впоследствии принимались законодательные акты. Поэтому многие исследователи признают: административное право фактически было создано административными судами. В Германии административные органы, принимая решения, должны учитывать судебную практику. Ее игнорирование в ряде случаев может считаться нарушением служебных обязанностей чиновника и даже повлечь за собой применение мер ответственности. (3) Правовые обычаи Наиболее очевидна роль правовых обычаев в административном праве англосаксонских стран. Так, право общих судов окончательно решать административные дела, а также все прерогативные полномочия Короны в Великобритании, в том числе и право регулировать вопросы гражданской службы, основываются на правовых обычаях. В развивающихся странах функционирование администрации в сельской местности определяют не столько нормы писаного права, сколько традиции и обычаи доколониальных времен – обычное право. В подавляющем большинстве освободившихся государств оно уже не признается самостоятельным источником административного права, поскольку его отдельные нормы включены в действующее законодательство. 7. ПРИМЕНЕНИЕ НОРМ И ПРИНЦИПОВ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА В АДМИНИСТРАТИВОМ ПРАВЕ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН Общепризнанные принципы и нормы международного права во многих странах считаются обязательными и в сфере действия норм административного права. Кроме того, наднациональные нормы международных и надгосударственных образований также применяются в системе национального государственного управления. Наиболее показательный пример – использование норм и принципов европейского права в государствах-членах Европейского Союза. Еще в 1972 г. Закон о Европейских сообществах предусмотрел, что все нормативные акты Сообщества являются актами прямого действия – они должны соблюдаться и выполняться без последующего утверждения национальным законодательством. Это было подтверждено и национальным законодательством стран, входящих в Сообщество, а затем – в Европейский Союз. Например, Конституционный суд Италии указал, что национальное право не может под угрозой нарушения ст.11 Конституции Итальянской Республики вторгаться в области, зарезервированные за правом ЕС; в случае необходимости разрешения конфликтов подобного рода судьи должны действовать на основе нормы права ЕС. Обязательному исполнению подлежат регламенты – нормативные акты общего содержания. Многие из них непосредственно касаются вопросов административно-правового регулирования. Например, государства-члены ЕС приняли единые стандарты в конкурентном (картельном, антимонопольном) праве, являющемся подотраслью административного права. Лекция темы 3. Понятие и характерные черты публичной администрации. Система органов публичной администрации Вопросы 1. Понятие публичной администрации. 2. Характерные черты публичной администрации. 3. Органы руководства централизованной публичной администрацией. 4. Система органов и учреждений публичной администрации. Текст лекции 1. ПОНЯТИЕ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ Понятие публичной администрации (administration publique, administracion publica, public administration, и т.д.) играет ведущую роль в административном праве подавляющего большинства зарубежных стран. Научный термин «публичная администрация» был разработан в странах континентальной системы административного права, а затем воспринят административно-правовой наукой подавляющего большинства стран мира. В понятии публичной администрации не случайно объединены два термина: «администрация» и «публичная». Они раскрывают существо и особенности публичной администрации, показывают место этого института в политико-правовой системе каждого государства. Термин «администрация» происходит от латинского «ad-ministrare» («служить для») и подчеркивает служебное положение публичной администрации. Публичная администрация не может самостоятельно решать важнейшие вопросы, она подчиняется политической власти, обслуживает ее. Термин «администрация» в европейских зарубежных странах, как правило, обозначает не только определенные структуры (государственные органы, органы местного самоуправления, организации), занимающиеся управленческой деятельностью, но и саму эту управленческую деятельность. Административное право изучает публичную, а не частную администрацию, т.е. администрацию, осуществляющую свои полномочия от имени всего общества и в его интересах. В понятие публичной администрации включаются: 1) совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющих публично-административные функции; 2) публично-административная деятельность; 3) сфера управления публичным сектором. 2. ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ: (1) Подчиненное положение – публичная администрация подчиняется правительству и обеспечивает исполнение законов. Неслучайно английский ученый Файнер определял администрацию как «правительственную машину, с помощью которой осуществляется политика». В странах Западной Европы и Америки правовой статус политиков и администраторов разграничен. Политики получают свои посты в результате выборов. Так, депутаты избираются населением, а министров назначает президент в соответствии с результатами выборов президента (в президентских республиках) или выборов в парламент (в парламентских республиках). Решения политиков могут отменить только они сами. Политики несут ответственность перед народом. Администраторы назначаются на свои должности, их решения может отменить вышестоящий орган, перед которым администраторы и несут ответственность. (2) Содержание деятельности публичной администрации – исполнение и применение законов. Органы, учреждения, должностные лица и служащие публичной администрации исполняют законы сами и обеспечивают их исполнение всеми другими субъектами. Органы, учреждения, должностные лица и служащие публичной администрации действуют во всех ветвях государственной власти – прежде всего в исполнительной, но также в законодательной и судебной. Они осуществляют функции органов исполнительной власти и обеспечивают исполнение функций законотворчества и судопроизводства. Публичная администрация сама функций законотворчества и судопроизводства не осуществляет. Она связана с исполнительной властью и отделена от законотворчества и судопроизводства. (3) Публичная администрация должна действовать в публичных интересах. Публичный интерес – интерес всего общества. В чем он состоит, определяют органы политического руководства. Задача публичной администрации – реализовывать публичные интересы во взаимоотношениях с частными лицами, обеспечивать баланс публичных и частных интересов в конкретных общественных отношениях. (4) Публичная администрация наделена особыми полномочиями – прерогативами публичной власти. Представители публичной администрации вправе давать обязательные указания частным лицам, применять меры принуждения в случае их неисполнения. В связи с этим устанавливается особый порядок определения полномочий публичной администрации. С одной стороны, выделяются императивные (связанные) полномочия – полномочия, четко определенные законом. С другой стороны, устанавливаются дискреционные полномочия, которые администрация может реализовывать по своему усмотрению, учитывая особенности конкретной ситуации. При этом во многих странах, как в Германии, считается, что дискреционные полномочия следует детально регулировать нормами административного права. Во-первых, определяются условия, в которых представители публичной администрации вправе выбрать один из вариантов действий, предписанных законом. Во-вторых, устанавливаются границы свободы усмотрения, за которые администрация не вправе выходить (например, администрация может предпринимать действия по собственному усмотрению только в условиях чрезвычайных ситуаций). В-третьих, определяются ценности и принципы, которые не должны нарушаться при применении дискреционных полномочий (например, в условиях военного времени не должно страдать мирное население). Таким образом, публичная администрация – организация и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение и применение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти. 3. ОРГАНЫ РУКОВОДСТВА ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИЕЙ Публичная администрация связана прежде всего с исполнительной властью, поэтому руководит ею правительство и глава исполнительной власти. Правительство – высший орган исполнительной власти, коллегиально принимающий государственно-властные решения. Роль правительства в системе разделения властей зависит от формы правления, политического режима и конкретной расстановки политических сил. Исключением являются США, где правительства как высшего органа исполнительной власти, действующего на коллегиальных началах, не существует, т.к. Конституция 1787 г. все полномочия исполнительной власти передала лично президенту США. Глава исполнительной власти – президент в президентских республиках, монарх в дуалистических монархиях, премьер-министр в парламентских республиках и парламентарных монархиях. Он может руководить публичной администрацией, реализуя свои полномочия в одних случаях единолично, в других – совместно с министрами-членами правительства. Во многих странах понятия «исполнительная власть» и «публичная администрация» разделяются. Исполнительная власть – ветвь государственной власти, которую представляют ее высшие органы – глава исполнительной власти (президент, монарх или премьер-министр в зависимости от формы правления) и правительство. Понятие «исполнительная власть» позволяет рассмотреть место исполнительных органов в системе разделения властей. Публичная администрация – аппарат, обеспечивающий деятельность органов государственной власти, в том числе высших органов исполнительной власти. Понятие «публичная администрация» позволяет рассмотреть, каким образом обеспечивается исполнение и применение законов. Во многих странах «исполнительная власть» считается понятием конституционно-правовым, а понятие «публичная администрация» – административно-правовым. В связи с этим в большинстве стран мира статус главы исполнительной власти, а также организация и деятельность правительства в административном праве не изучаются. 4. СИСТЕМА ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В систему структур публичной администрации включаются органы, обладающие публично-властными полномочиями и действующие от имени публичного образования, и учреждения, участвующие в осуществлении публично-значимых функций и проектов. Органы и учреждения публичной администрации действуют на всех уровнях управления. Можно выделить: • центральную (действующую на всей территории страны), • региональную (действующую на части территории страны, • муниципальную (действующую на территории муниципального образования) публичную администрацию. Первоначально органы и учреждения публичной администрации строились в строгом подчинении вышестоящих органов нижестоящим. В настоящее время построение публичной администрации более сложно и можно выделить: • централизованную публичную администрацию (строится и функционирует на основе принципа централизации) и • децентрализованную публичную администрацию (строится и функционирует на основе принципа централизации).