Становление автономного округа как субъекта Российской Федерации

Становление автономного округа как субъекта Российской Федерации В советский период вся общест­венная жизнь округа определялась решениями центральных и местных партийных органов — ЦК КПСС, ок­ружного, городских и районных коми­тетов партии. Руководящими лицами были первые секретари соответству­ющих партийных комитетов. Они имели большие полномочия, но так­же несли серьезную ответственность за положение дел на территориях. Органы местного самоуправления — Советы народных депутатов, хотя и были, по Конституции, единственны­ми носителями властных полномо­чий, в действительности играли под­чиненную роль «приводных ремней» партии. Выборы в Советы всех уров­ней были безальтернативными (на одно депутатское место выдвигался только один утвержденный партий­ными органами кандидат). Впрочем, руководящие партийные и советские органы — бюро комитетов КПСС и ис­полкомы соответствующих Советов работали в тесном контакте. Предсе­датель исполкома Совета входил в выборный партийный орган, и наобо­рот. В результате большинство во­просов экономического и социально­го развития решалось путем увязок и согласований на основе взаимного интереса или компромисса между партийными и советскими органами, а работа в них стала хорошей школой политической деятельности для по­давляющего большинства ныне дей­ствующих политиков и администра­торов. Отметим также, что при приня­тии решений в первую очередь учи­тывались интересы государства и в последнюю — людей. Демократизация политической системы и государственного управ­ления была важной задачей для всей страны и для ее территорий. Реша­лась она постепенно, в течение не­скольких лет, сначала в рамках совет­ской политики перестройки, затем - в ходе строительства новой россий­ской государственности. Первые демократические выборы в орган представительной власти - Совет народных депутатов Ханты-Мансийского округа состоялись в марте 1990 г. Они проводились на основе поправок к Конституции 1977 г. и нового избирательного закона, принятого в 1988 г. На альтернатив­ной основе было избрано 150 депута­тов. На первой сессии XXI созыва в соответствии с нормой закона пред­седателем Совета был избран пер­вый секретарь окружного комитета партии Валерий Андреевич Чурилов. Совмещение постов предписывалось руководством КПСС и многими вос­принималось как недемократичес­кое, однако в округе В.А. Чурилов пользовался заслуженным авторите­том и подлинной популярностью. Ука­зом Президента Российской Федера­ции от 18 декабря 1991 г. главой ад­министрации округа был назначен Александр Васильевич Филипенко, в прошлом первый секретарь Березов­ского райкома КПСС, председатель исполкома окружного Совета народ­ных депутатов. На следующий день его первым постановлением испол­нительный комитет Совета народных депутатов был преобразован в адми­нистрацию Ханты-Мансийского ав­тономного округа. В начале 1992 г. во исполнение закона РСФСР окруж­ной Совет народных депутатов при­нял решение упразднить свой Прези­диум и вместо него образовал Ма­лый Совет в количестве 15 человек. Этот орган осуществлял все полно­мочия окружного Совета в период между его сессиями. 14 октября 1993 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. Малый Совет решил преобра­зовать Совет народных депутатов Ханты-Мансийского АО в Думу ХМАО и назначил выборы в нее на 12 декабря 1993 г., одновременно с выборами в новое Законодательное собрание страны. Окружная Дума бы­ла созвана 6 апреля 1994 г., ее пред­седателем был избран Сергей Семе­нович Собянин. Он сохранил свой пост и в Думе второго созыва, которая на­чала свою работу 6 ноября 1996 г. В соответствии с Уставом авто­номного округа, принятым 26 апреля 1995 г., вместо поста главы админи­страции вводится пост губернатора автономного округа. Дальнейшим шагом по утверждению демократиче­ских основ исполнительной власти стали выборы губернатора. Они со­стоялись 27 октября 1996 г. Более 71% избирателей из принявших учас­тие в выборах отдали свои голоса за А.В. Филипенко. Однако демократическими преоб­разованиями властных структур поли­тические перемены в округе не огра­ничивались. Необходимо было пре­одолеть доставшуюся в наследство от советских времен традицию фор­мального федерализма, когда на бу­маге провозглашалась автономия, а на деле существовала жесткая финан­совая и административная зависи­мость от центра. Для того чтобы проти­водействовать экономическому кризи­су, компенсировать негативные соци­альные последствия экономических реформ, решать проблемы коренных народов, экологического равновесия, иметь возможность стратегического развития, округ нуждался в расшире­нии собственных политических прав. На деле это означало изменение всего баланса властных полномочий между регионами и центром, между частями сложных субфедеральных образований (округа в составе облас­ти). Объективно встала задача выра­ботать новые принципы федерализ­ма. Они должны были обеспечить под­линную самостоятельность автоном­ного округа и его органов государст­венной власти, гарантировать округу равноправие с областью как в отно­шениях друг с другом, так и на феде­ральном уровне. Между тем многие чиновники областного и федераль­ного уровня с трудом допускали мысль об отказе от части своих вла­стных полномочий и передаче их на окружной уровень. Очень привлека­тельной для них оставалась привыч­ная схема — получать с территории материальные блага в виде налогов, платежей, доли произведенной про­дукции, централизованно распреде­лять их по своему усмотрению и фи­нансировать местные потребности по уравнительно-остаточному прин­ципу. Кратковременная эйфория провозглашенного будущим прези­дентом в 1990 г. «парада суверените­тов» («берите суверенитета столько, сколько можете унести») быстро про­шла, некоторым руководителям ста­ло казаться, что усиление самостоя­тельности регионов может привести к ослаблению и даже распаду госу­дарства. В этих условиях всем заин­тересованным сторонам пришлось проявить максимум сдержанности, способности к компромиссу для вы­работки новой оптимальной модели взаимоотношений. И все же становление автономно­го округа как равноправного субъекта Федерации происходило непросто. Начался этот процесс еще до приня­тия новой Российской Конституции, на основе Закона РФ об автономных округах. Определенным шагом в раз­витии федеративных отношений на территории России стало подписание в 1992 г. в Ханты-Мансийске про­екта федеративного договора. По ны­не действующей Конституции РФ, у округа появился комплекс правовых, финансовых и экономических прав. Особой задачей стало формирова­ние собственной законодательной базы для того, чтобы обеспечить реа­лизацию провозглашенных прав на деле, применительно к местным ус­ловиям. Дума округа первого созыва сде­лала самый важный шаг — 26 апреля 1995 г. приняла Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского авто­номного округа. Он стал политичес­ким фундаментом автономии. Дума второго созыва к осени 1997 г. прак­тически завершила работу по фор­мированию основ государственного устройства и местного самоуправле­ния в регионе. На базе Устава посте­пенно был принят целый ряд принци­пиальных законов. Большую роль в развитии автономии сыграли законы о правительстве округа, статусе де­путатов, местном самоуправлении и выборные законы. Вторым направле­нием думской работы стала выра­ботка программ социально-экономи­ческого развития округа на перспек­тиву. Это базовые программы разви­тия здравоохранения, образования, культуры, спорта, дорожного строи­тельства и другие — всего около двух десятков. Затем последовала серия нормативных актов, регулирующих налоговое законодательство, фор­мирование и расходование бюджета на территории округа. Важным стал опыт принятия ежегодных бюджет­ных законов. Очень много внимания Дума уделила созданию норматив­ной базы деятельности ведущих от­раслей и предприятий округа. Важ­нейшими стали законы и постанов­ления об использовании недр округа. Серьезные решения принимались по льготному налогообложению, ре­структуризации долгов. В результате стабилизировалась ситуация в лес­ном комплексе, наметились положи­тельные тенденции в добыче нефти и газа. При формировании нормативной базы округа представители законо­дательной и исполнительной власти работали в тесном контакте, стреми­лись согласовать позиции и снять разногласия еще до процедуры вы­несения законопроекта на заседание Думы. Подобный механизм взаимо­действия оказался весьма эффектив­ным, позволил резко повысить каче­ство подготовки законопроектов. Практически все законы, принятые окружной Думой, утверждались гу­бернатором без существенных воз­ражений. Однако становление округа в ка­честве полноправного субъекта Фе­дерации вызвало настороженную ре­акцию со стороны областных струк­тур и их представителей в федераль­ном центре. Руководители Тюмен­ской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных окру­гов не раз пытались создать юриди­ческую базу своих взаимоотноше­ний. Сразу после распада СССР, еще до окончательного конституирования Российской Федерации как су­веренного государства, между ними было подписано первое соглашение о разграничении полномочий в сфе­ре экономических отношений. 2 октя­бря 1992 г. состоялось заключение договора, в котором было четко ска­зано: «На территории Тюменской об­ласти осуществляют полномочия са­мостоятельные и равноправные субъекты РФ — область и автономные ок­руга. В пределах своих полномочий органы государственной власти и уп­равления Тюменской области, Ханты-Мансийского АО и Ямало-Ненецкого АО в составе РФ самостоятельно осу­ществляют государственную власть на соответствующих территориях». И тем не менее разговоры о «сепара­тизме», о нежелании «делиться» средствами с югом области возобно­вились во второй половине 90-х гг., когда в округе вновь отчетливо про­явились позитивные тенденции со­циально-экономического развития, тогда как область оставалась в не­простой экономической ситуации. Снова возникла острая дискуссия о принципах и пределах федерализ­ма. Вопрос о взаимоотношениях трех субъектов Российской Федера­ции (Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Яма­ло-Ненецкий автономный округ) был передан на рассмотрение в Консти­туционный суд РФ. В этой ситуации большую роль сыграла предшеству­ющая договорная практика. Опира­ясь на нее, Конституционный суд предложил сторонам продолжить поиски выхода из конфликта на до­говорной основе в рамках Конститу­ции РФ. В октябре 1997 г. между органами власти автономных окру­гов и Тюменской области был заклю­чен новый договор о принципах вза­имоотношений. Он стал очередным, но далеко не последним шагом на пути к равноправному взаимодейст­вию на основах подлинного федера­лизма.