Современные проблемы государственного и муниципального управления

Лекция 2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 1 2.1.Изменения в административной сфере. Управление изменениями • Глобализация, постоянное изменение межотраслевых границ и даже их исчезновение, интенсивная смена технологий, возникновение новых организационных форм вынуждают современные организации постоянно изменяться. • Изменения — это десятки и сотни преобразований и перемен, которые происходят вокруг нас. • Для того, чтобы достичь панируемого результата в деятельности, необходимо управлять этими изменениями. • Управление изменениями — это процесс постоянной корректировки направления развития любой организации, обновления ее структуры и поиска новых возможностей 2 Управление изменениями включает три компонента: • совокупность процессов и инструментов для управления изменениями; • управленческая и лидерская компетентность на всех уровнях организации; • стратегический потенциал, дающий организации возможность быть гибкой, готовой к изменениям. 3 Цели управления изменениями состоят в том, чтобы: • все проекты достигали своих целей, • человеческий капитал использовался наилучшим образом, • организация имела конкурентные преимущества. 4 • • • • • • • • • • Управление изменениями помогает избежать таких негативных эффектов и факторов, как: снижение продуктивности, активное и пассивное сопротивление изменениям, выключение работников из трудового процесса, трения в коллективе, профессиональное истощение, увольнения работников по собственному желанию, конфликты в среде персонала, медленное усвоение изменений, уклонение от работы, разделение персонала на «мы» и «они». 5 Управление изменениями включает: • «технические» компоненты (например, границы и цели изменений; финансирование, реализацию); • «человеческие» компоненты (например, создание условий, способствующих пониманию необходимости изменений и управления изменениями, желанию меняться и поддерживать управление изменениями). 6 Последовательные стадии процесса внедрения управления изменениями: 1. видение (оценка текущего состояния и определение желаемых итогов); 2. стратегия (выбор стратегии управления изменениями); 3. внедрение (создание и реализация плана управления изменениями). 7 • Существует пять условных групп тактик, которые могут составлять элементы стратегии управления изменениями. • Это тактики, связанные с: – – – – – лидерством, проектом, процессом, структурой и навыками. • Выгодная стратегия должна быть целостной, то есть включать все эти элементы в том или ином объеме. 8 • • • • Факторы, определяющие отношение сотрудников к изменениям: параметры организационных изменений: направленность, масштаб, степень радикализма, предоставление информации сотрудникам и привлечение их к решению вопросов, связанных с реорганизацией, исходная степень недовольства; характеристики организации: размер, стадия развития, время существования, климат в коллективе, особенности организационной культуры; факторы макросреды (или факторы, находящиеся для организации внешними); характеристики сотрудников: удовлетворенность сотрудников конкретными преобразованиями будет так или иначе опосредована их социальнодемографическими и личностными характеристиками, особенностями мотивации и структурой личности в целом. 9 • Реформа (от фр. reforme, лат. reformare — преобразовывать) — степень усовершенствования в какой-либо сфере общественной жизни, проводимого одновременно, через ряд постепенных преобразований, не затрагивающих фундаментальные основы (системы, явления, структуры). • Направления реформ: – социальные — преобразования, изменения, переустройства каких-либо сторон общественной жизни, не уничтожающие основ социальной системы (эти реформы непосредственным образом связаны с людьми); – политические — изменения в политической сфере общественной жизни (изменения в Конституции, избирательной системе, расширение гражданских прав и т.п.) – экономические — преобразования хозяйственного механизма: форм, методов, рычагов и организации управления хозяйством страны (приватизация, закон о банкротстве, антимонопольные законы и т.п.). • Реформы могут проходить во всех сферах общественной жизни. 10 • В последние десятилетия большинство стран мира вынуждены проводить реформы, объединяемые под общим наименованием «административные». • Основные причины административной реформы: – финансово-экономические причины (внешний долг, дефицит бюджета, инфляция, экономический кризис в целом и т..д.) — Бразилия, Венгрия, Канада, Китай, Польша, США, Новая Зеландия, Южная Корея; – неэффективность государственного управления, осознаваемая руководством страны (недостаточный контроль за деятельностью государственных органов, проблемы кадрового обеспечения, оптимизации структуры и штатной численности государственных органов) — Бразилия, Китай, Польша, Южная Корея; – давление со стороны общества, осознающего неэффективность существующей системы управления и взаимодействия государства и населения — Великобритания, Германия, Канада, США. 11 Традиционными направлениями административных реформ являются: • повышение качества общественных услуг (включая государственные), • экономичность общественного сектора (снижение удельных расходов на исполнение государственных функций и оказание услуг), • укрепление исполнительской дисциплины (обеспечение выполнения указов, постановлений, решений, планов и программ). 12 Таким образом, Сегодня эффективное управление — это: • система достаточно разнородных концепций, которые далеко выходят за рамки просто управления ; • вся полнота отношений между правительством, гражданами страны и различными организациями. 13 2.2.Совершенствование взаимодействия между органами Государственной власти • Политику и государственное управление объединяет общая природа происхождения, связанная с феноменом власти вообще, и политической в частности. • Большинство идей и концепций, как классических, так и современных, связывают категорию «власть» с: – потребностью общества в порядке и согласовании действий людей, – управлением и регулированием человеческих отношений 14 • Изначально наука государственного управления (главным образом американская) находилась под влиянием проблемы дихотомии политики/управления, которая была обозначена Вудро Вильсоном еще в начале формирования этой отрасли знания. • Определение основных целей и задач государства, его политической стратегии относится к функциям политических органов государства, т.е. представительных органов и главы государства. • Решение задач в рамках избранной политической стратегии должно осуществляться органами государственного управления. 15 • Новой теоретической моделью исследования государственного управления стала модель, в основе которой лежит понятие «политическая сеть». 16 Концепция «политические сети» рассматривает государство как агента политики: • государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений; • в политике государственные структуры рассматриваются в качестве «сочлененных» с другими агентами политики, вынужденных вступать с ними в обмен своими ресурсами; • сетевой подход предлагает новый тип управления — «руководство», общая характеристика которого нашла выражение в формуле «управление без правительства» или «руководство без правительства». 17 Государственное управление — властное управление. • Политический характер отношений в сфере публично-властного управления определяется: – осуществлением исполнительной государственной власти, ее местом в единой системе государственной власти; – общегосударственным, региональным или муниципальным руководством экономической, социальной, культурной и другими сферами жизни общества по поручению и под общим контролем народа; – составом исполнительных государственных органов, принимающих политические решения; – общими целями и методами осуществления политики. 18 • Проблема государственного управления сегодня стоит не в жестком разграничении административной деятельности и политики, а заключается в определении механизмов, рамок, ограничений, целесообразности и последствий включения ее в политический процесс. 19 • • • • • • • Это связано с: изменением статуса и функций государственной службы, качественно иным уровнем «открытости» органов государственной власти; появлением новых форм взаимодействия законодательной и исполнительной власти; переориентацией государственной службы на нужды граждан, отстаиванием их потребностей и интересов, корректированием в соответствии с этим планов, программ и проектов собственной деятельности; обеспечением равновесия между государственными и корпоративными интересами; демократическим контролем над функционированием системы административного управления; установлением сотрудничества административного аппарата и политиков, постановкой целей и контролем их реализации со стороны политиков; процессами децентрализации управления, делегирования функций и ответственности снизу 20 В зависимости от объекта управления органы исполнительной власти делятся на: • органы общей компетенции, • отраслевой компетенции, • межотраслевой и • региональной компетенции 21 • Органами общей компетенции называются органы, осуществляющие государственное управление на федеральном или региональном уровне в отношении всех объектов управления соответственно на территории федерации или ее субъекта, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, по всем направлениям (функциям) управленческой деятельности. • Это президентуры, правительства, главы администраций. 22 • Отраслевое управление, по общему правилу, относится к ведению федеральных министерств, а в субъектах федерации — соответствующих органов исполнительной власти. • Федеральное министерство — основной субъект отраслевого управления. • Кроме министерств, отраслевой характер может преобладать в управленческой деятельности некоторых федеральных служб. 23 • Под межотраслевым (межведомственным или функциональным) управлением понимается исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами государственного управления, наделенными надведомственными полномочиями по отношению к организационно не подчиненным им управляемым объектам, в результате которой обеспечивается согласованность и единство действий этих объектов управления при решении общегосударственных или межотраслевых задач. 24 • Федерализм — это форма децентрализации государственной власти федеративного государства (федерации), предполагающая разграничение компетенции между органами государственной власти России и органами власти субъектов федерации. • Субъекты федерации (штаты, земли, республики, области, провинции) — это составные части федеративного государства, в которых создаются органы законодательной и исполнительной власти (реже суды), действующие в соответствии с федеральными законами с учетом разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. • Взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти является одной из актуальных проблем российской государственности 25 • Взаимоотношения и форма взаимодействия между органами власти и управления определяют степень политической стабильности. • Существует несколько типов взаимодействия: – силовой, – директивный, – компромиссный. 26 • Достижение необходимой степени политической стабильности, устойчивости политической системы и развития российского государства будет возможно, если: – взаимодействие органов власти имеет конструктивный характер; – существует согласие по вопросу, который касается форм и методов согласованных действий для достижения общих целей; – система взаимоотношений складывается на принципах равноправия и взаимоуважении 27 • Развитие модели кооперативного федерализма - типично взаимодействие двух сторон, направленное на достижение взаимной выгоды. • В целом экономически слабые регионы куда больше заинтересованы в модели кооперативного федерализма, когда, сохраняя политическую автономию, они интегрируются в единое общенациональное пространство, получая от центра помощь и поддержку. 28 • В условиях более централизованного государства регионы оказываются в большей зависимыми от центра. • Поэтому особенно важна организация формального и неформального представительства регионов в центре. • В противном случае без согласования интересов центра и регионов, без продвижения региональных интересов территории окажутся в совершенно невыгодном, рискованном положении 29 • Таким образом, эксперты и ученые, занимающиеся проблемами федерализма, считают, что это наиболее подходящая модель политической интеграции и общественной мобилизации в сфере государственного устройства и правления. • Принципы федерализма способны обеспечить многообразие форм жизнедеятельности различных общностей в рамках единого политического пространства. 30 • Основным законом государства, обладающим высшей юридической силой и устанавливающим основы политической, правовой и экономической систем страны, является конституция. • Принятие конституции и ее последующие изменения осуществляются определенной властью. • Эту власть называют учредительной, поскольку она учреждает конституцию в условиях, когда высшие органы государственной власти еще не сформированы. • Учредительная власть может выделиться из предшествующей конституционной системы, а может появиться и вне этой системы, т. е. в результате революции, государственного переворота или других общественных потрясений, в результате которых старый конституционный порядок уступает место новому. 31 Первоначальная власть призвана создать конституционный порядок, она персонифицируется теми людьми или группами людей, которые оказались у власти в результате какого-то общественного потрясения или кризиса. Эти люди или группы людей: • разрабатывают конституцию страны, а • затем представляют ее на утверждение народа через: – учредительное собрание, представляющее все слои народа, или – референдум, • причем в обоих случаях нормы представительства или правовой результат предопределяются по абстрактным демократическим представлениям. 32 Например, • Такой первоначальной учредительной властью обладал Б. Н. Ельцин, • Он, по действовавшей до 1993 г. Конституции, не имел правомочия на принятие новой Конституции (такое право было закреплено за Съездом народных депутатов), • Но сумел найти демократическую процедуру для выхода из конституционного кризиса (Конституционное совещание) и • через референдум получил одобрение народом новой Конституции Российской Федерации. 33 • Установленная учредительная власть — это та власть, которая «рождается» конституцией для последующих ее изменений и дополнений. • Иногда конституция предусматривает, что такие полномочия принадлежат создаваемому ею законодательному органу, а иногда она учреждает специальный порядок со специальным органом. • Конституция Российской Федерации предусматривает смешанный порядок, позволяя в отношении одной своей части принимать поправки законодательным органом (Федеральным Собранием), хотя и с особой процедурой, а в отношении другой — созывать для пересмотра Конституционное Собрание или при определенных условиях использовать всенародный референдум. 34 • Установленная учредительная власть выражает народовластие, она пользуется высшей легитимностью, поскольку в отличие от обычных законов, принимаемых законодательным (представительным) органом, все ее акты прямо инспирированы народом или подлежат его одобрению. • Установленная учредительная власть не перечеркивает верховенства парламента, его представительный характер. Но она гарантирует народу возможность непосредственно высказаться о судьбе наиважнейших принципов конституции. 35