Реформирование государственного управления в развитых странах на современном этапе

Основные подходы к реформированию государственного управления в развитых странах на современном этапе 1. Пути модернизации и повышение эффективности государственной службы 2. Основные направления реформ государственного управления 3. Характеристика административной реформы в странах Европы а) Административная реформа во Франции. б) Проведение административной реформы в Германии. в) Реформа государственного управления в Болгарии. 4. Отличительные особенности административной реформы в странах Северной Америке. а) Особенности проведения реформ в Соединенных Штатах Америки. б) Особенности проведения реформ в Канаде. 5. Специфика административной реформы в Китае. 6. Практика адаптации зарубежного опыта административных реформ к условиям российской действительности. 7. Апробация зарубежных технологий в процессе реформирования государственного управления 1. Пути модернизации и повышение эффективности государственной службы Стремление сделать работу государственного аппарата более эффективной неизменно приводит современные правительства на путь административных реформ. Громоздкая структура органов власти с устаревшими мандатами и избыточными функциями во многих странах мира демонстрирует неэффективность функционирования. В числе основных причин, обусловивших проведение административных реформ во многих странах мира можно обозначить следующие: • Необходимость более рационального распределения функций, полномочий, обязанностей и ответственности между органами власти; • Необходимость оптимизации структуры исполнительной власти; • Устранение институционального конфликта интересов. Реформы государственного управления во многих странах затрагивают такие важные аспекты рационализации деятельности как целеполагание, поиск оптимальных путей достижения целей, создание институциональной среды, которая будет мотивировать органы государственной власти и государственных служащих действовать эффективно. Можно выделить следующие основные причины, по которым органы управления нарушают свои обязательства или проводимая ими политика становится ненадёжной на четырёх стадиях процесса управления: Стадия 1. Органы власти принимают неосуществимые, нереалистичные широкие обязательства. Стадия 2. Подготовка детализированных ведомственных программ и бюджетов связана с задержками, непредвиденными предложениями и плохим качеством предложений. Стадия 3. Органы власти не обеспечивают подготовку адекватного бюджета, преодоление процедурных препятствий и эффективной работы по проблемным вопросам с риском вето. Стадия 4. Реализация политики на уровне ведомств характеризуется задержками, плохим качеством или неутвержденными инициативами. Принимая во внимание негативные последствия нарушения политических обязательств, многие государственные органы уделяют существенное количество времени и ресурсов деятельности по укреплению двух взаимосвязанных систем, поддерживающих управление политикой и результатами деятельности: Во –первых, систему планирования, нацеленную на максимизацию потенциала государственного управления по достижению желаемых целей и политики в рамках приемлемого финансового плана. Во - вторых, систему подотчетности, нацеленные на четкое определение ожидаемых и фактических результатов деятельности на всех организационных уровнях и достижение данных результатов наиболее эффективным, рациональным и экономичным способом Административные реформы проводятся во многих странах. Но понятие «административная реформа» в зависимости от уровня развития страны несет в себе различное содержание. В развитых странах с устоявшейся демократической системой и рыночной экономикой административная реформа (например, во Франции, Японии, Швеции, США и др.) направлена в основном на совершенствование взаимодействия государства и общества, государства и бизнеса, на преодоление тех или иных недостатков уже сложившейся и довольно эффективной системы. Целью проведения административных реформ в развитых странах является повышение эффективности государственного управления за счет оптимизации структуры и функций государственного аппарата, совершенствования принятия и исполнения правительственных решений, создания действенных механизмов общественного контроля за работой государственных служб, улучшения механизмов отбора, подготовки и стимулирования государственных служащих, а также более активного использования информационных технологий. Административная реформа в переходных странах - это комплекс широких политических и административных мер, направленных на преодоление в обществе оставшихся в наследство от тоталитарной системы стереотипов понимания роли и места государства в экономике и обществе, на преодоление административно-командных методов управления. В странах с переходной экономикой позитивный потенциал административной реформы заключается в том, что она способствует становлению нового класса собственников, частного предпринимательства, формированию новых механизмов взаимодействия между государством и бизнесом. Административная реформа в переходных странах - это во многом политическая реформа, направленная на переоценку сложившихся стереотипов общественного сознания. Административная реформа обусловлена рядом факторов. Политический фактор. Перед правительствами бывших социалистических стран стояли задачи трансформировать основы системы управления, создать более демократичные социальные институты, сформировать гражданское общество, изменить свои отношения с гражданами. Сходные задачи стояли перед развивающимися странами. Кроме того, этим странам необходимо решать задачу быстрой модернизации своей экономики. Промышленно развитые страны должны были каким-то образом справиться с ослаблением доверия граждан к государственным институтам. Граждане не были согласны на уменьшение объема и качества предоставляемых услуг, но вместе с тем требовали уменьшить управленческий аппарат. Социальный фактор. Все страны должны были решать серьезные проблемы, возникающие при переходе от индустриального общества к информационному. В восточноевропейских странах происходили фундаментальные изменения во всех сферах социальной жизни. Во многих промышленно развитых странах остановился рост уровня жизни. Все эти обстоятельства усиленно подталкивали правительства к реформированию системы государственного управления. Экономический фактор. Кризис, положивший конец эпохе «азиатских чудес», сделал реформу государственного управления настоятельно необходимой в странах Юго-Восточной Азии. Другие страны, такие как Новая Зеландия и Великобритания, приступили к реформе управления с целью избежать застоя и обеспечить экономический рост. В частности, руководители крупных корпораций сетовали на то, что налогообложение и общая политика государственного регулирования ослабляют их конкурентоспособность на мировых рынках. Институциональный фактор. Правительства всех стран во все большей мере становятся частью глобальной экономики и глобальной политической системы. Заметную роль в жизни мирового сообщества играют международные организации, такие как ООН, ВБ, МВФ, ВТО. Увеличивается и значение различных неправительственных организаций. Одновременно многие правительства передали часть полномочий на более низкий уровень. Таким образом возникает новая конструкция: политическая и распорядительная власть все больше концентрируется на национальном и локальном уровнях. 2. Основные направления реформ государственного управления Несмотря на разнообразие конкретных форм, отражающих особенности различных стран, можно выделить две основные модели реформирования государственного управления: «вестминстерскую» и «американскую». Вестминстерская модель была первоначально выработана Новой Зеландией и Великобританией, а затем использована другими странами с британским типом парламентского устройства. Эта модель определялась как «новый государственный менеджмент». В Новой Зеландии реформаторы стремились к «полной революции» в государственном управлении, начав с разработки тщательно продуманного плана, определяющего цели и способы реализации реформы. В «вестминстерском мире» новозеландские реформы были самыми масштабными и активными. Реформаторы, придерживающиеся вестминстерской модели, стремились сократить сферу деятельности государства и отчасти заменить традиционную бюрократию действием механизмов рыночной конкуренции, сделать прозрачными цели и результаты управления, а также предоставить государственным менеджерам больше свободы в выборе средств для достижения поставленных целей. Они осуществляли приватизацию структур и организаций, способных предоставлять требуемые услуги, и опирались на другие рыночные механизмы. В то же время относительно мало внимания уделялось реорганизации бюрократии. Реформы были ориентированы на кардинальное изменение государственного функционирования. Реформаторы стремились сократить объем его функций, установить способы наиболее эффективного исполнения государством своей управленческой роли. Речь шла о возможной передаче ряда функций негосударственным партнерам или о совместном их отправлении. Главным принципом отчетности должна была стать ориентация на результаты. Таким образом, суть этой модели заключается в стремлении уменьшить объем государственного управления и вместе с тем подчинить его рыночной дисциплине. В ходе реформ управленческие функции определения политики и ее администрирования были разделены, что позволило менеджерам действовать более гибко (в особенной мере это относится к бюджетной политике и сфере трудовых ресурсов). Была создана система измерения и оценки труда менеджеров на основе полученных результатов. Было уделено значительное внимание рекрутированию и подготовке персонала. Это позволило компенсировать потери, связанные с сокращениями штатов и падением трудовой морали. Интенсивно использовались новые информационные технологии. «Вестминстерская модель» оказала значительное влияние на подход к реформе государственного управления и в других странах. В отличие от «вестминстерской модели», «американская» использовалась только в США. Суть характеристики американской модели - это «создание управления заново» (reinvention-1993г.) — и эти реформы протекали в намного более политизированной обстановке чем в странах Европы. В силу политизированности реформ они сосредоточились на изменении поведения бюрократов, а не на изменении структур и процессов управления. Проведение реформ в Америке также имело целью снизить стоимость и повысить эффективность услуг, оказываемых федеральной системой управления потребителям. Для этого в стране осуществлялась децентрализация бюрократии, а также делегирование федеральных полномочий более низким уровням управления. Реформы в скандинавских странах представляют собой гибридный вариант, сочетающий слабую опору на рыночные механизмы с интенсивными организационными и бюджетными реформами. Реформы как «вестминстерского», так и американского типа сосредотачиваются вокруг решения двух важнейших проблем. Первая связана с политической составляющей (что должно делать государство?). Вторая связана с администрированием и вопросами эффективности (как оно может лучше делать то, что должно?). Между этими двумя проблемами — государственным управлением и менеджментом — зачастую трудно провести различие. Однако решение первой, в большей степени политической проблемы может быть успешной лишь в случае опоры на политическую систему национального государства. Решение второй проблемы требует твердого политического руководства и поддержки. Реформаторы из самого чиновничьего аппарата должны получать отчетливые сигналы от политиков, пришедших к власти в результате выборов, поскольку у них самих нет весомых побудительных стимулов заниматься реформированием своей деятельности. Одной из главнейших задач реформирования государственного управления во всем мире было повышение доверия граждан к государству и правительству. Признаки снижения уровня доверия граждан былибыли во всех странах. Особенно резким подобное снижение было в 1990-е годы в Канаде, Германии, Швеции, Великобритании и в Соединенных Штатах. Граждане остаются приверженными демократии как форме политического устройства, однако они не удовлетворены тем, как демократия функционирует в их странах. 3. Характеристика административной реформы в странах Европы а) Административная реформа во Франции. Административная реформа во Франции в последние годы проходит на волне «нового менеджмеризма» и создания французской модели информационного государства». Организация реформ поставлена на рационально- прагматическую основу и тщательно спланирована. Общее руководство административной реформой во Франции осуществляет Министерство государственной администрации и государственной реформы. Реформа рассчитана на длительны срок и предусматривает многолетние программы модернизации для каждого ведомства и имеет солидное финансовое обеспечение. Создан особый фонд для государственной реформы, финансирующий основные мероприятия. Реформа во Франции имеет продуманную информационную стратегию. Информационное государство должно максимально использовать информационные технологии для повышения эффективности работы государственных учреждений, использование компьютера и Интернета позволяет предоставлять услуги населению непосредственно на дому. Ведущим направлением административных реформ во Франции с начала является децентрализация государственного управления – делегирование полномочий центральных органов управления местным административным службам. Ослабление опеки со стороны центральных государственных органов привело к политическому и экономическому укреплению местной и региональной власти. Сегодня бюджет местных органов управления примерно на ¾ формируется из налоговых поступлений и только на ¼ за счет государственных субсидий. В центральном ведомстве остаются лишь средства, предназначенные для проведения мероприятий общенационального масштаба. В рамках процесса деконцентрации министры проводят реорганизацию своих центральных учреждений. Основная задача состоит в том, чтобы сделать акцент на стратегических функциях –планировании, прогнозировании и контроле, а второстепенные полномочия передать региональным и департаментским учреждениям. Упрощение административных процедур - важное направление современного этапа реформ. Для облегчение административных процедур в работе с населением введен также новый порядок платежей. Коммунальные службы, префектуры и субпрефектуры были оборудованы терминалами, позволяющими осуществлять платежи по банковским карточкам при взимании налогов и сборов, при оформлении технических паспортов, на автомобили, водительские удостоверения, уплате штрафов. При выдаче документов о гражданском состоянии, оформлении виз, уплате таможенных сборов. Весьма интересным административным нововведением является директивное решение о составлении ежегодного плана упрощения административных формальностей в каждом министерстве по своей отрасли. Большое внимание уделяется повышению качества услуг, предоставляемых населению. Эксперты разработали специальные мероприятия по повышению качества услуг госучреждений, адресованных потребителям: издание справочников, дни открытых дверей, рекламные материалы в присутственных местах, где сформулированы обязательства по обеспечению надлежащего качества предоставляемых услуг. Еще одним новым направлением реформы стало приближение услуг к потребителям. С целью универсального обслуживания были открыты специальные Центры государственных служб, в которых сосредоточены в одном месте услуги, относящиеся к компетенции различных учреждений: государственных агентств, социальных органов, местного самоуправления и частных организаций, работающих по государственному заказу. В процессе административной реформы происходит также кадровое обновление аппарата государственного управления. Предусмотрено, что каждое министерство должно составить план прогнозируемого управления кадрами, занятостью и потребностями в специалистах. Новые процедуры оценки административной деятельности позволят в большей степени учитывать при движении по службе приобретенный служащими опыт и результаты их работы. Следующее направление реформы - введение непрерывного профессионального обучения госслужащих через систему повышения квалификации. Национальный центр дистанционного обучения разрабатывает особые формы профессиональной подготовки с использованием телевидения и компьютеров. На сайтах Интернета государственные служащие могут познакомится с новейшими учебными разработками и материалами, относящимися к сфере их компетенции. Последним направлением административной реформы является новый подход к контролю и оценки государственной политики. В 1999 г. был учрежден особый межминистерский комитет для оценки государственной политики - Национальный совет по оценке. Таким образом, административная реформа во Франции носит комплексный характер и призвана сделать современное информационное государство во Франции более демократичным, открытым и доступным французским гражданам. б) Проведение административной реформы в Германии Проводимые в Германии реформы государственного управления были ориентированы «снизу вверх». Основной причиной, вызвавшей к жизни новую модель управления был рост бюджетного дефицита после объединения Германии. Они формировались под влиянием «Новой модели управления» - всеобъемлющей системы управления, основанной на результатах труда и поощряющей организации государственного сектора более четко определять достигнутые результаты. Данная модель предполагает перевод управленцев на контракты, которые возможно пролонгировать в зависимости от того, достигнуты или нет результаты деятельности конкретного должностного лица и возможность более гибкого распределения ресурсов по конкретные цели. В «Новой модели управления» более широко используется аутсорсинг, подряд и приватизация. Дальше всех в реализации новой модели продвинулись местные власти, в особенности власти крупных городов, а затем и земель. Новая модель характеризуется сильной идеей ориентации на потребителя, гибким управлением ресурсами и четким разграничением ответственности. Местные правительства и некоторые земли приняли следующие элементы этой модели управления: - определение отдачи (так называемых «продуктов»); - составление сметы расходов на административные «продукты»; - контакты с руководителями подразделений о достижении конкретных результатов деятельности; - более гибкое распределение ресурсов (переходящие остатки, трансферты между категориями расходов); - системы отчетности для осуществления мониторинга достижения целей (контроль); - ориентация на потребителя посредством мер воздействия на восприятие, создание универсальных центров обслуживания, рассмотрения жалоб; - заключение контрактов с субподрядчиками, передача контрактов внешним организациям и приватизация. На федеральном уровне германские административные реформы характеризовались скорее дополнениями, чем фундаментальными изменениями, приведшее к упразднению или реорганизации нескольких государственных ведомств. Реформы государственного управления в Германии в большинстве своём основаны на пилотных проектах и экспериментах. Это позволяет проводить реформы постепенно и при необходимости вносить в них корректировки. В сентябре 2000 года федеральное правительство приступило к реализации программы в области компьютеризации функций государственного управления. Её цель заключается в том, чтобы к 2005 году сделать все государственные услуги федерального уровня доступными через Интернет. К таким услугам относятся услуги для граждан, коммерческих предприятий и органов государственной власти других уровней. Аналогичные программы в сфере компьютеризации функций государственного управления были начаты и земельными правительствами. в) Реформа государственного управления в Болгарии В Болгарии при проведении административной реформы широко используется мониторинг реформ государственного управления. Процесс мониторинга эффективности является одним из приоритетов Правительства. При проведении мониторинга определяется область стратегии - планирование и реализация стратегических целей деятельности правительства. Ключевыми являются показатели эффективности, используемые для оценки прогресса. Правительством Болгарии используются следующие показатели эффективности: - Доля органов управления, имеющих четкие стратегические цели и результаты; - Доля территориальных органов управления, имеющих стратегические планы; - Доля государственных служащих, знающих приоритеты деятельности органов государственного управления, в которых они работают. - Доля достигнутых стратегических целей; - Количество органов государственного управления, в чьи положения были внесены изменения в течение предыдущего года; - Количество функций, переданных на другой уровень управления. Ежегодные отчеты о положении органов государственного управления, подготавливаемые в Болгарии, являются хорошим примером интегрированного мониторинга комплексных программ реформ, определённых в стратегии государственного управления. 4. Отличительные особенности административной реформы в Северной Америке а) Особенности проведения реформ государственного управления в Соединенных Штатах Америки В 1990-е годы многие американцы полагали, что государственный аппарат слишком разросся и неэффективно реагирует на их потребности. Новые правительственные программы не достигают стадии завершения. Учреждения, занимающиеся осуществлением правительственных программ, сосредотачивают внимание на самих процессах а не на целях и результатах, для достижения которых были предназначены эти программы. Американское правительство, как уже было отмечено, приступило к реформам, получившим наименование «создание управления заново» (reinvention). В 1993 году был принят и подписан Закон об эффективности и результатах работы правительства, в соответствии с которым все ведомства должны были сами сформировать процедуры стратегического планирования и оценки результатов. Целью реализации закона являлось также предоставление информации о результатах деятельности для принятия политических решений Конгресса и решений по расходам, а также надзора за осуществлением программ. Закон был призван обеспечить более тесную и четкую связь между ресурсами и результатами. Реформы управления в США проходили в три фазы. В первой фазе, которая протекала с 1993 по 1994 годы были определены основные направления реформы государственного процесса, включая потребительские услуги и закупочную деятельность. Были выявлены основные недостатки и возможности совершенствования управления. Ведомствам было предписано разработать планы обслуживания потребителей. Во второй фазе реформ (1995-1998г.г.) центр тяжести был перенесен с процедурных реформ на решение принципиального вопроса о том, чем должно заниматься правительство. Было принято решение расширить использование частных организаций для оказания государственных услуг. На третьем этапе в 1998-2001годах уделялось особое внимание эффективному использованию информационных технологий, а также оценке результатов деятельности и единой системе доступа к правительственной информации. В Соединенных Штатах Америки приватизация государственных функций носила весьма ограниченный характер, и упор был сделан на заключение контрактов между государственными и существующими частными предприятиями, а также на установление партнерских отношений между ними. К концу третьей фазы проведения реформ Национальное партнёрство по перестройке системы государственного управления США заявило о достижении многих из поставленных целей реформирования. Так в 1999 году в результате проведения реформы удалось сэкономить 11.8 млрд. долл. США, включая экономию 54.8 млрд. долл. США за счет разукрупнения и 12.3 млрд. долл. США в результате проведения реформы закупочной деятельности. Одним из успехов реформы стал рост общественного доверия. б) Реформы государственного управления в Канаде Обновление государственной службы в Канаде началось в середине 90-Х годов. Первыми шагами на пути реформирования стали законодательные изменения, регулирующие общий процесс управления в стране, а также изменения в политике управления людскими ресурсами. В 2001 году Правительством была поставлена задача изменить саму культуру государственной службы, для того, чтобы она работала в большей степени на основании ценностей, а не сухих регламентаций. С этой целью проводились следующие мероприятия: - уточнялись пределы компетенции различных органов, - упрощались нормативы и правила по руководству процессами управления людскими ресурсами, - проводилась работа над улучшением системы управления качеством работы аппарата. В процессе реформы получило развитие эффективная оценка качества работы государственных служащих. За хорошие результаты работы применяются позитивные санкции, а за плохие результаты соответственно негативные. Административная реформа в Канаде состояла из следующих последовательных этапов: • Наличие первоначальной установки по снижению дефицита бюджета до уровня 3% ВВП. • Был назначен министр, ответственный за координацию работы по проведению реформы. • Следующим важным этапом реформы стало установление критериев оценки программ реформирования. • На следующем этапе министерства подготовили стратегические планы и представили их в Комитет Министров. • Окончательный отчет затем был представлен Премьер Министру и результаты были учтены при подготовке бюджета Министерством Финансов. • Реализация рекомендаций проходила в течение реалистично запланированного трёхлетнего периода. 5. Специфика административной реформы в Китае Административные реформы в Китае начались в 1992 году на XIV съезде КПК, где было принято решение о построении в стране социалистической рыночной экономики, что, в свою очередь, предполагало проведение серьёзной реформы государственного управления. Целью административной реформы было провозглашено повышение эффективности управления с помощью перехода от прямого административного административного контроля к косвенному контролю и макро регулированию. Руководством КПК был разработан трёхлетний план мероприятий по упорядочению деятельности правительства и ликвидации устаревших функций аппарата, которые тормозили работу государственных предприятий в условиях рынка. Этот план был утверждён в 1993году. В 1996году была принята долгосрочная Программа реформы государственного аппарата, предусматривающая переход к новой административной системе управления, адекватной современным рыночной экономики Китая. Такой переход должен быть завершен к 2015 году. Программа нацеливает на формирование «небольшого правительства в большом обществе» и дает опреде­ление современной администра­тивной системы как структуры, осуществляющей эффективное «косвенное управление, контроль и поддержание баланса в эконо­мике». Современную административ­ную систему возглавляет Госсовет, который вырабатывает общие стратегические направления раз­вития страны и отвечает за коорди­нацию деятельности министерств и ведомств. Сокращение функций и некото­рых структур Госсовета связано прежде всего, с постепенным со­кращением государственных зака­зов. Количество органов центрального подчинения в середине 90-х годов было сокра­щено с 86 до 59. Всего в Госсовете КНР после проведения реорганизации в 1998 г. было оставлено 29 ве­домств, имеющих статус минис­терств (до реорганизации их бы­ло 42). Еще большие изменения коснулись министерского, звена: из 29 министерств были сокращены 12 (министерства угольной, металлургической, машинострои­тельной, электронной промыш­ленности, внутренней торговли и др.). Вместе с тем в обновленной структуре Госсовета появились министерства, которых раньше не было: образования, информа­ционной промышленности, труда и социального страхования, зе­мельных и природных ресурсов, науки и техники. В ходе рефор­мирования Госсовета были сохра­нены подразделения, осуществля­ющие государственное макроэко­номическое регулирование, а также организованы новые структуры, отвечающие за пере­довые технологии. Одновременно увеличилось (с 11 до 18) количество органов уп­равления, напрямую подчинен­ных правительству: главное уп­равление по радиовещанию, ки­нематографии и телевидению; главное таможенное управление; управление гражданской авиа­ции Китая; главное государствен­ное налоговое управление; госу­дарственное управление по защиту окружающей среды; государственное управление по делам ре­лигий и др. Увеличилось также (с 8 до 10) количество организаций прави­тельственного подчинения: Акаде­мия наук, Академия обществен­ных наук, управления по метеоро­логии и сейсмологии, ряд агентств, патентное уп­равление. Основным на­правлением совершенствования кадровой политики стало сокра­щение избыточного количества служащих в управленческих зве­ньях различного уровня и акцент на оптимальное и эффективное использование специалистов и уп­равленцев. Важная особенность админист­ративной реформы состоит в фор­мировании в структуре госаппара­та специальных органов, в веде­ние которых передавались кон­трольные права на государствен­ное имущество. Правительство стремилось упорядочить вопросы обращения с собственностью, ра­нее находившейся фактически в распоряжении центральных ми­нистерств и ведомств, а также ме­стных правительственных струк­тур. С ликвидацией ряда минис­терств координировать операции с государственной собственностью стали новые административные структуры на уровне центра и каждой административной едини­цы — провинции, города цент­рального подчинения, уезда (го­рода), волости (города, поселка). В систему осуществляемых мер по совершенствованию управленческой деятельности вошли: - разделение административных и хозяйственных функций; - омоложение и повышение требований к интеллектуальному уровню при подборе кадров; - конкурсный метод подбора госслужащих; - сокращение аппарата государственных и партийных структур всех уровней (в 1998 г. численность работающих в центральных органах уменьшена наполовину, аналогичные меры на местах будут проводиться позже); - непримиримая борьба с коррупцией; регламентирование правил поведения госслужащих и т.д. Была создана так называемая «вертикаль ответственности» ни­жестоящих структур перед выше­стоящими, а также перед Госсоветом. Важным направлением рефор­мы явилась некоторая децентра­лизация административного аппа­рата. Многие ведомства, прежде непосредственно подчиненные Госсовету, были переданы в мини­стерское подчинение и стали подотчетны конкретным министерствам. Кроме того, центр тяжести административного управления перенесен в сферу макроэкономического регулирования с целью усиления коор­динации действий правительственных структур в решении важ­ных экономических задач. Таким образом, административная реформа в Китае развива­ется сегодня в парадигме «мягкого административного мышления» - с перманентной перестройкой ап­парата управления по модели жи­вого организма, гибко реагирую­щего на новые запросы китайско­го общества. Совершенствование деятельности государственного аппарата сосредоточено на поиске оптимальных административных структур, которые должны обес­печить развитие и высокую эф­фективность проводимых преоб­разований. 6. Практика адаптации зарубежного опыта административных реформ к условиям российской действительности Реформа исполнительных органов государственной власти, оценка деятельности которых теперь будет осуществляться по фактически достигнутым результатам Традиционные методы реформирования здесь не пригодны, поскольку основаны на анализе имеющегося опыта, и способны решать лишь те проблемы, которые уже возникали перед реформаторами. Перенос имеющегося зарубежного опыта решения проблем, которые на первый взгляд кажутся схожими, в чистом виде не применим, поскольку сопутствующие проведению реформ обстоятельства (ограничения) за рубежом и в России различны. Управление стратегией субъекта Федерации в соответствии с системой сбалансированных показателей предполагает необходимость оперирования десятками целей и сотнями показателей, контроля достижения запланированных результатов и исполнения бюджета, выделенного на достижение этих результатов. Для того, чтобы удерживать и управлять такой сложнейшей системой показателей, требуется информационная система, поддерживающая процессы стратегического управления субъектом Федерации на всех уровнях государственной иерархии. Единая информационная система управления стратегией субъекта Федерации должна аккумулировать в себе данные по всем отраслевым показателям, что позволяет формировать требуемую аналитическую отчетность в кратчайшие сроки без дополнительных трудозатрат Разработка системы стратегического управления субъекта Федерации и её последующая реализация на базе единой информационной системы, с одной стороны, требует существенных затрат с привлечением консультантов, специализирующихся в области государственного управления, с другой стороны, позволяет реализовать систему государственного управления, ориентированную на получателей услуг, что в конечном итоге многократно окупает вложенные средства. Зарубежный опыта проведения административных реформ был использован при разработке стратегии развития Томской области. Общая цель программы модернизации системы государственного управления в Томской области может включать с учетом опыта зарубежных стран следующее: • Ускорение достижения национальных приоритетов. • Поддержка достижения главных национальных приоритетов. • Повышение качества оказываемых услуг. • Улучшение конкурентоспособности и эффективности деятельности. В программе реформы государственного управления в Томской области необходимо учитывать общие федеральные приоритеты, задаваемые в ежегодных обращениях Президента в Совет Федерации и среднесрочной программе экономических и социальных реформ Правительства Российской Федерации. Кроме того, программа реформы государственного управления в Томской области ориентирована на содействие достижения конкретных целей собственной программы стратегического развития Томской области до 2020 года. Стратегия социально-экономического развития Томской области до 2020 года разрабатывалась по инициативе Администрации области в соответствии техническим заданием, утвержденным Высшим экономическим советом при Главе Администрации (Губернаторе) области. Техническое задание состояло из 5 этапов. Целью первого этапа было проведение стратегического анализа с целью определения «точек роста» и проблем, сдерживающих развитие региона. Для достижения данной цели был проведен анализ текущей социально-экономической ситуации в регионе. Оценка социально-экономического развития Томской области рассматривалась в контексте развития мировой экономики. Потенциал роста ключевых секторов экономики оценивался с учетом влияния глобальных и национальных тенденций. Он включал в себя оценку конкурентоспособности 16 базовых отраслей экономики области и 4 поддерживающих (инфраструктурных) отраслей, их инвестиционную привлекательность. Работа над вторым этапом заключалась в формировании вариантов сценариев развития региона. В результате были сформулированы приоритетные задачи по ключевым направлениям деятельности администрации области и дано описание возможных альтернатив развития региона. Третий этап заключался в непосредственном выборе пути дальнейшего развития области на основе имеющихся сценариев и формализация стратегии. Выбор был сделан в пользу многостороннего развития территорий области, в рамках которого Юг области будет развиваться как «Центр знаний и инноваций», Север – как «Производственная площадка». На четвертом этапе была проведена работа по приведению организационной структуры государственных органов исполнительной власти Томской области в соответствие со стратегией развития региона, разработаны показатели оценки эффективности ключевых органов власти. При разработке Стратегии развития Томской области до 2020 года был использован передовой опыт реформирования систем государственного управления. Общий формат разработки стратегии, выработка основных показателей произведен в соответствии с основными направлениями «Вестмистерской» модели реформирования В качестве ключевого элемента проведения административной реформы на территории Томской области было выбрано внедрение системы управления по целям и контрольным показателям. Было выделено два основных направления: 1. Внедрение системы учета и контроля 2.Внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат. При реализации концепции управления по результатам были сформулированы конкретные цели как для Администрации томской области в целом, так и для структурных подразделений разного уровня. Были определены показатели, которые будут свидетельствовать о степени достижения поставленных целей. Это показатели эффективности и результативности для каждого уровня управления и каждого структурногоо подразделения. В результате разработки стратегии были сформулированы следующие требования к показателю: • Сфокусированность • Адекватность • Достоверность • Однозначность • Экономичность • Сопоставимость • Ориентированность на результат. В стратегии Томской области включен мировой опыт внедрения системы управления по целям. Данный процесс позволяет при этом: • повысить прозрачность деятельности Администрации • создать предпосылки для справедливой оценки результатов деятельности сотрудников и принимаемых ими решений • создаёт основу для эффективной системы мотивации и стимулирования сотрудников администрации Обязательным условием для создания системы управления по целям является создание следующих механизмов, разработанных при реформировании в зарубежных странах: • внедрение системы бюджетного планирования, ориентированного на результат; • оптимизация организационной структуры администрации; • создание системы управления по целям, Которая позволит проводить регулярный независимый контроль; • создание эффективной системы управления персоналом Администрации За основу Стратегии развития области выбран принцип «управления, ориентированного на результат». Соответственно использование данной парадигмы в опыте зарубежных стан предполагает развитие таких основных направлений, как • создание системы стратегического планирования; • внедрение бюджетирования, ориентированного на результат; • оптимизация организационной структуры. Основные направления реформирования государственного управления, применяемые во многих странах, явились основой для разработки Стратегии развития Томской области. Стратегия области разработана именно в формате, ранее разработанным и сформулированным Всемирным банком, на основе опыта ряда стран мира. 7. Апробация зарубежных технологий в процессе реформирования государственного управления В процессе реформирования государственного управления в зарубежных странах были разработаны и внедрены методики и подходы повышения качества государственного управления. Разработанные методики впоследствии были обобщены Всемирным банком. В настоящее время с целью повышения деятельности органов власти в мире используются такие системы управления как «управление по результатам», «управление по целям», «универсальная система показателей деятельности». Универсальная система показателей деятельности (TPS) объединяет и развивает такие теории как сбалансированная система показателей (Balanced scorecard, BSC), всеобщий менеджмент на основе качества (Total Quality Management, TQM), управление результативностью (Performance Management), управление компетенциями (Competence Management). Система TPS – состоит из следующих пяти элементов: 1. Личная система сбалансированных показателей (PBSC) включает в себя личное видение, миссию, ключевые роли, базовые ценности, ключевые факторы успеха, показатели результативности и действия по совершенствованию. 2. Организационная система сбалансированных показателей (OBSC) отличается от личной тем, что всё выше перечисленное касается организации в целом и действия направлены на совершенствование организации. 3. Всеобщий менеджмент на основе качества (TQM) – это стиль жизни всей организации, в котором совершенствование занимает центральное место. В менеджменте на основе качества особое внимание уделяется циклу обучения PDCA (Plan, Do, Check, Act – планируйте, делайте, проверяйте, воздействуйте). 4. Управление результативностью (Performance Management) и Управление компетенциями (Competence Management) поддерживают процесс непрерывного развития человеческого потенциала в организации. Эти подходы сосредоточены на максимальном развитии сотрудников и определяют способы оптимального приложения их потенциала для достижения целей организации. Цикл развития состоит из следующих этапов: планирование результатов, коучинг, оценка результатов и развитие профессиональных компетенций. 5.Цикл обучения Колба (Kolb`s Learning Cyclе) – это процесс обучения на практике. Результатом применения этого процесса вместе с процессом сознательного обучения или обучения в рамках образовательных программ, является изменение индивидуального и коллективного поведения. Система сбалансированных показателей является инструментом стратегического и оперативного управления, который позволяет посредством различных финансовых и нефинансовых показателей деятельности оценить степень достижения стратегических целей организации, в данном случае органов управления. Единая информационная система управления стратегией субъекта Федерации включает три основных компонента: Административный регламент (АРМ) Губернатора; Административный регламент (АРМ) Руководителя (департамента управления комитета); Административный регламент (АРМ) Служащего. Административный регламент Губернатора предоставляет собой информационное табло с отражением актуального уровня достижения запланированных интегральных результатов по всем отраслям субъекта Федерации. «АРМ Руководителя (департамента управления комитета,)» позволяет планировать отраслевые результаты, назначать ответственных за достижение результатов и контролировать бюджет, выделенный на достижение результатов. «АРМ Служащего» обеспечивает планирование оперативных результатов и ввод первичной информации, используемой для оценки эффективности государственных служащих. Единая информационная система управления стратегией субъекта Федерации аккумулирует в себе данные по всем отраслевым показателям, что позволяет формировать требуемую аналитическую отчетность в кратчайшие сроки без дополнительных трудозатрат Выгоды использования системы сбалансированных показателей: - помогает увязать ключевые показатели эффективности деятельности органов власти со стратегией Томской области на всех организационных уровнях. - предоставляет руководителям полную картину деятельности органа власти.