Развитие кадровой политики в России в xvii- начале xx веков

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» Нижегородский институт управления ) Кафедра истории государства и права Чернышова А.В. РАЗВИТИЕ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ В XVII- НАЧАЛЕ XX ВЕКОВ Курс лекций Нижний Новгород 2016 г. ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ …………………………………………………………………………...... 3 Тема 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА: ФОРМИРОВАНИЕ СОСТАВА ЧИНОВНИКОВ И ПРОХОЖДЕНИЕ СЛУЖБЫ …………………………………….. 4 1.1 Эволюция чиновничьего аппарата ………………………………………………… 4 1.2 Комплектование состава чиновников: принципы подбора и отбора ………….. 6 1.3 Порядок вступления в должность …………………………………………………. 10 1.4. Порядок продвижения по службе …………………………………………………. 11 1.5 Порядок увольнения чиновников ………………………………………………….. 16 Тема 2. РАБОТА С ПЕРСОНАЛОМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ ……………………………………………….. 20 2.1 Формирование требований к работе аппарата государственных учреждений 20 2.2 Обеспечение роста профессионального уровня чиновников, работа с резервом, аттестация государственных служащих и упорядочение чинопроизводства …………………………………………………………… 25 2.3. Виды ответственности чиновников за нарушение требований …………………. 30 2.6. Меры стимулирования государственных служащих …………………………….. 37 Тема 3. ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ КОРПУСОМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ: СОЗДАНИЕ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ……………………………………. 43 ЗАКЛЮЧЕНИЕ …………………………………………………………………………. 57 ПРИЛОЖЕНИЕ …………………………………………………………………………. 69 ВВЕДЕНИЕ Процессы глубоких социальных преобразований в России сделали исключительно актуальной проблему кадрового обеспечения радикальных реформ, разработ­ки научных основ формирования и функционирования корпуса государственных служащих. Необходимость по­вышения кадровой работы на уровень современных тре­бований выдвигает задачу активизации исследований в области теории и практики организации деятельности персонала государственной гражданской службы. В по­исках ответов на эти актуальные вопросы существенную помощь может оказать метод ретроспективного анали­за опыта формирования контингента чиновников госу­дарственного аппарата дооктябрьской России, правово­го регулирования их деятельности, повышения профес­сиональной квалификации и других проблем кадровом работы. Исследование исторической практики руководства корпусом служащих учреждений государственного уп­равления, выявление ее основных тенденций и противо­речий, осмысление позитивных и негативных сторон представляют научный и практический интерес для строительства современной государственной службы, вы­бора оптимальной модели формирования и деятельнос­ти ее персонала. Опыт отбора и приема кадров в административные органы, разработка требований к чиновникам, условия назначения на должности, порядок продвижения по службе, практика утверждения должностной ответствен­ности, формирование системы подготовки и повышения квалификации, создание институтов управления граж­данской службой, — все это является своего рода шко­лой, которая содержит немало полезных и разносторон­них знаний о руководстве персоналом государственного аппарата, предоставляет нам богатый материал для кри­тического осмысления, позволяет увидеть и отвергнуть отрицательные стороны прежнего опыта и творчески раз­вивать его положительные элементы. Во всяком случае, не все из исторического наследия в области управления кадрами государственных учреждений заслуживает высокомерного отношения ввиду принадлежности к периоду «царской» России. Наоборот, при внимательном изучении мы найдем немало рациональных зерен в опыте предшествовавших нам поколений по кадровому обеспечению правительственной политики, и эти рациональные зерна с учетом современных требований способны стать одним из источников организации эффективной государственной службы современного российского государства. В рамках курса «История развития кадровой политики в России данный курс лекций предназначен для изучения тем 2 и 6. Глава I.ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА: ФОРМИРОВАНИЕ СОСТАВА ЧИНОВНИКОВ И ПРОХОЖДЕНИЕ СЛУЖБЫ 1.1 Эволюция чиновничьего аппарата Образование российского централизованного госу­дарства и обеспечение его жизнедеятельности обуслови­ли настоятельную потребность строительства действен­ной государственной службы. Процесс ее формирования развивался одновременно со строительством государст­венного аппарата, отражая происходившие в нем изме­нения. Политическая практика второй половины XVII века все более убеждала правящие круги России, что систе­ма приказов как центральных органов государственно­го управления уже не обеспечивала эффективного функ­ционирования государства. Царская администрация пыталась активизировать эту систему созданием временных специальных комис­сий, которые посылались на места для контроля за реа­лизацией решений правительства. Так, в конце 50 — на­чале 60-х годов только Поместным приказом было направлено в провинцию около 50 комиссий, причем в ря­де случаев комиссии состояли из 30—40 служащих. Становление государственной службы не могло быть одномоментным актом. В XVI и первой половине XVII вв. еще доминировала практика временных служебных по­ручений. Но уже с середины XVII в. все более активно формировался институт постоянных служебных долж­ностей в приказах и других государственных учреждени­ях того времени. В среде «служилых людей» происхо­дили специализация и группировка по отраслям управ­ления — финансы, военное дело, дипломатия, делопро­изводство и т. д. Группа «приказных» или «служилых людей», таким образом, эволюционировала в направлении будущего чиновничества. Она постепенно превращалась в особый слой, который постоянно занимался государст­венной службой и концентрировал в своих руках управ­ление важнейшими сферами жизни государства. Разветвление государственного аппарата влекло за собой увеличение количества служащих. Вместо преж­них 8—10 человек средними по размеру во второй по­ловине XVII в. стали приказы со штатами 30—50 чело­век, в том числе Земский, Разрядный, Стрелецкий и другие. В условиях формирования абсолютной монархии рост численности служащих шел довольно быстрыми темпами. С 70-х годов до конца века их количество в центральных административных учреждениях, т. е. в 36 приказах, удвоилось с 1785 в 1682 году до 2739 в 169: году. Что касается местного управления, то в городах высшим государственным должностным лицом являлся воевода. В своей деятельности он опирался на такое ад­министративное учреждение, как приказная изба. Всего в конце XVII в. в городах Центрального, Северного, За­падного и других регионов действовало 302 приказных изб. В местных управленческих учреждениях работало в общей сложности 1918 человек. Общая численность служилых людей центрального и местного аппарата сос­тавляла около 5 тыс. человек1. Верхнюю группу приказных людей составляли дум­ные дьяки. Эта группа формировалась из дворян, подь­ячих, «гостей». Ниже их на ступенях иерархической лес­тницы находились приказные дьяки. Они назначались главным образом из московских подьячих и городовых дворян. Причем дворянская прослойка среди дьячества в течение XVII в. уменьшалась. Если в 1628 г. выходцы из дворян в дьяческой среде составляли 79 проц. их об­щего количества, то в начале 80-х годов их доля сокра­тилась до 53 проц. Основная масса служилых людей состояла из подь­ячих, занимавших исполнительские должности в цент­ральных и местных административных органах. Источни­ком пополнения этой категории управленцев являлись такие социальные группы, как городовое дворянство, подьяческие династии, купцы и торговые люди, в извест­ной степени духовенство. Для процесса кадрового обес­печения государственного аппарата в XVII в. было характерно формирование в городах особой «приказной среды», из которой комплектовались штаты администра­тивных учреждений. Результатом этого являлось самовоспроизводство приказной группы служилых людей2. Образование в конце XVII столетия постоянного контингента служителей приказов стало базой для воз­никновения в начале следующего века нового типа слу­жащих государственных учреждений — чиновничества. Одним из важных итогов петровских административных реформ явилось более четкое разграничение функций между отраслями управленческой деятельности. Эти ре­формы завершили процесс выделения гражданской слу­жбы в специальную отрасль государственного управле­ния, ее обособление от военной и придворной деятель­ности. Законодательно существование чиновничества как особой группы населения и его правовое положение бы­ло оформлено в первой четверти XVIII в. Вышедший 24 января 1722 г. закон под названием «Табель о ран­гах всех чинов воинских, статских и придворных... «уста­навливал три рода государственной службы — военную, гражданскую и придворную. На основании этого зако­на была введена единая система чинов, их номенклату­ра и иерархия в каждом виде службы, распределение по четырнадцати классам, старшинство в рамках одного рода служащих. В общей сложности в четырнадцать классов Табели было включено 262 должности. Они под­разделялись на три параллельные ряда чинов, в том чис­ле военных — 126 (48 проц.), государственных (стат­ских) — 94 (36 проц.), придворных — 42 (16 проц.). В соответствии с петровской Табелью о рангах обла­давший чином служащий стал именоваться «чиновни­ком». Закон определял порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Основой слу­жебного продвижения стали личные заслуги, способнос­ти, знания и опыт. Прежнему порядку замещения долж­ностей по признаку знатности происхождения был нане­сен тяжелейший удар. Только службой стало возможным теперь сделать служебную карьеру. Чиновничество подразделялось на две группы. Пер­вую группу составляли табельные чиновники четырнад­цати классов. Вторая группа объединяла государствен­ных служащих, не включенных в список должностей Табели. Эта группа состояла из низших чиновников, не вошедших в сетку четырнадцати классов. Для них вво­дился институт «канцелярских служителей», как началь­ная ступень чиновной службы. Аппарат чиновников увеличивался вместе с террито­риальным расширением государства и усложнением уп­равления государственной жизнью. В конце XVIII века в административных учреждениях России работало око­ло 20 тыс. чиновников. Создание в соответствии с рефор­мами 1802—1811 гг. одиннадцати министерств, увеличе­ние к этому времени сети губерний с их управленческим аппаратом до 51, — сопровождались значительным рос­том количества чиновников. В 1851 г. общая числен­ность государственных служащих превышала 74 тыс. Накануне первой демократической революции в России чиновничий корпус составлял почти 385 тыс. Вместе с нетабельными «канцелярскими служителями» персонал гражданской службы превышал полмиллиона человек. Характерно, что если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 человек населения, то в 1903 г. это соотношение уже выражалось цифрами один к 335 жи­телям, т. е. в течение XIX в. количество служащих госу­дарственных учреждений увеличилось в семь раз3. Становление государственной гражданской службы потребовало разработки и утверждения основных прин­ципов ее организации. В нормативно-правовых актах XVIII—XIX вв., посвященных формированию и функцио­нированию государственной службы, были определены такие важнейшие принципы ее организации и деятель­ности, как полное соответствие действий чиновников за­конам Российского государства, централизм в управле­нии основными сферами государственной жизни, обяза­тельность решений вышестоящих государственных орга­нов и должностных лиц для нижестоящих учреждений и должностей, подконтрольность и подотчетность государ­ственных органов и деятельности государственных слу­жащих, ответственность персонала государственных ор­ганов за порученный участок управления и исполнение своих должностных обязанностей и др. 1.2 Комплектование состава чиновников: принципы подбора и отбора В процессе становления государственной службы и формирования состава служащих аппарата администра­тивных учреждений постепенно вырабатывались прин­ципы подбора и расстановки чиновников, в том числе компетентность в курируемой им управленческой от­расли. Уже в петровском Генеральном Регламенте 1720 г. президентам и вице-президентам коллегий вменя­лось в обязанность постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные долж­ности лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Профессиональная подготовленность всегда была од­ним из главных требований, предъявлявшихся государ­ственному служащему. Так, в рескрипт Александра I от 6 августа 1809 г. было включено указание руководите­лям министерств и ведомств, чтобы чиновники админист­ративных учреждений являлись «исполнителями сведу­щими», обладали «твердым отечественным образовани­ем», продвигались по службе «действительными заслуга­ми и отличными познаниями». В государственном слу­жащем ценились глубокое знание доверенного участка управления и приобретенный при прохождении службы разносторонний опыт. В указах и постановлениях правительства о подборе служащих по профессиональным качествам это установочное положение выражалось в требованиях иметь на государственной службе чиновников, «ученых наукам», «знающих юриспруденцию», комплектовать администра­тивные учреждения «способными и учением образован­ными чиновниками», способствовать служащим в овла­дении теми науками, которые необходимы им для ка­чественного ведения дел в рамках их должностных пол­номочий. Среди принципов подбора кадров правительство при­давало большое значение их «верности службе», после­довательной защите ими интересов государства, полному подчинению государственной дисциплине, но не интере­сам и дисциплине какой-либо партии или общественной ассоциации. В формировании персонала государственных органов неизменно использовался принцип подбора кадров по нравственным признакам. Многочисленные нормативные акты обязывали служащих соблюдать нормы морали, быть образцом высокой нравственности, следовать пра­вилам «добропорядочности», твердо стоять на позициях честности, не поддаваться искушению «сребролюбия» и «мздоимства», воздерживаться от «дурных наклонностей и поступков»4. Разумеется принципы организации государственной службы и подбора кадров в дооктябрьской России не мо­гут оцениваться однозначно позитивно и дают основа­ния для критического отношения. На организацию граж­данской службы и формирование персонала админист­ративных учреждений не могли не оказывать негативно­го влияния авторитарный государственный строй, деле­ние общества на сословия с различным правовым ста­тусом, зацентрализованность управления государствен­ной жизнью, подчиненность общества государству и дру­гие отрицательные явления, связанные с самодержавно-монархической формой правления в России. На этой почве возникли и распространились такие «болезни» государственной службы и кадровой полити­ки, как сословность в подборе, расстановке, служебном росте чиновников; отсутствие равного доступа граждан к государственной службе, закрытость выдвижения и наз­начения на должности, полное лишение органов предста­вительной власти возможности влиять на формирование состава государственных служащих, широкое распрост­ранение протекционизма при приеме в административ­ные учреждения, производстве в чины и пр. Прием на государственную гражданскую службу оп­ределялся правилами, которые включали в себя такие признаки, как сословное происхождение и уровень зна­ний. Табель о рангах имела дворянскую направлен­ность. Она отвечала интересам в первую очередь дворян, в которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору. Закон отражал возросшее значение этого сословия в государственном управлении. Создани­ем преимущественно дворянской по своему составу бю­рократии петровский законодательный акт обеспечивал политическое господство дворянства. Генеральный Рег­ламент, Табель о рангах, более поздние уставы о граж­данской службе предоставляли дворянам льготные пра­ва для получения тех или иных должностей в государ­ственных учреждениях. Тем самым дворянству как пра­вящему сословию обеспечивались политические преи­мущества и другие привилегии. Однако невозможность укомплектования управлен­ческого аппарата только дворянами и необходимость подпитывать его способными выходцами из других сос­ловий вынуждали правительство открывать двери адми­нистративных учреждений лицам недворянского проис­хождения. Кроме дворян на классные должности разре­шалось принимать детей из среды духовенства, отцы ко­торых в церковной иерархии стояли не ниже священников и дьяконов, а также детей не имевших чина канце­лярских служащих, ученых, художников, купцов первой гильдии. В то же время уставы делали исключение для лиц, окончивших университеты и ряд других учебных заве­дений, .разрешали прием на службу граждан с ученой степенью и тем самым расширяли сословные рамки. Привлечению недворян в административные органы спо­собствовало уставное положение, согласно которому за получение первого классного чина XIV класса служаще­му жаловалось личное дворянство, а VIII класс иерар­хии гражданских служащих предоставлял права потом­ственного дворянства со всеми сословными привилегия­ми. Правда, для достижения этой привлекательной цели лицам недворянского происхождения приходилось пре­одолевать многочисленные барьеры. Для получения чи­на VIII класса, в частности, сроки его выслуги в IX клас­се у чиновников из других сословий были в четыре ра­за продолжительнее, чем у служащих-дворян. Причем получение статуса личного и потомственного дворянина все более усложнялось. С 1856 г. личное дворянство ста­ло жаловаться только с получением чина IX класса, т. е. титулярного советника. Законодательными актами 1845 и 1856 гг. права потомственного дворянина давал не VIII, а уже V и позднее только IV класс иерархии чи­новников. Тем не менее. петровская идея «одворянивания» чи­новничества, его пополнения талантливыми представи­телями непривилегированных сословий продолжала слу­жить укреплению абсолютной монархии вплоть до на­чала XX века. В силу этого состав корпуса гражданских служащих российского государственного аппарата был многослойным. На основе материалов переписи чиновни­ков 1754—1756 гг. С. М. Троицкий сделал заключение, что высшая бюрократия России (канцлер и вице-канц­лер, генерал-прокурор и члены Сената, президенты и вице-президенты коллегий, начальники и судьи цент­ральных контор и канцелярий, губернаторы, вице-губер­наторы и другие должностные лица I—V классов, доля которой не превышала 3 проц. общей численности чи­новничества, состояла преимущественно из потомствен­ных дворян. Среди чиновников VI—VIII классов, занимавших важные посты в государственном управлении, удельный вес лиц дворянского происхождения, достигал 76,8 проц. В составе табельных чиновников канцелярских подраз­делений, в том числе секретарей коллегий и контор, гу­бернских и провинциальных канцелярий, архивариусов, протоколистов, бухгалтеров, переводчиков и других граж­данских служащих IX—XIV классов, — на дворян по происхождению приходилось лишь 34,5 проц. Между тем в количественном отношении служащие этих низших классов составляли две трети чиновничьего корпуса России. Что касается представителей потомственного дворянства, то их удельный вес среди персонала рос­сийского государственного аппарата лишь несколько превышал 20 проц5. Таким образом подавляющее боль­шинство классных чиновников составляли служащие, за­нимавшие должности IX—XIV классов и имевшие статус «личного дворянина». По признаку происхождения запрещалось принимать на гражданскую службу купцов второй и третьей гиль­дий и их детей, вольноотпущенников и их детей, мещан и вообще лиц податных сословий, военнослужащих-от­ставников из числа недворян и нижних чинов и их детей, церковнослужителей и их детей за некоторыми исклю­чениями, иностранных подданных, кроме ученых и учеб­ных должностей. Принцип сословного подхода при приеме на государ­ственную службу формально был отменен только в 1906 году. 5 октября 1906 г. Николаем II был издан указ Сенату, согласно которому «российским поддан­ным» предоставлялись, «безразлично от их происхожде­ния», равные права в отношении государственной служ­бы, «с упразднением всех особых преимуществ на заня­тие по определению от Правительства некоторых долж­ностей в зависимости от сословного происхождения»6. Прием на административные должности связывался с определенным возрастом. Начало действительной слу­жбы допускалось с 16 лет. Право поступления на граж­данскую службу имели лица, не ограниченные в правах по суду. Преимущественным правом занятия должнос­тей в государственных учреждениях пользовались муж­чины. Лица женского пола допускались к службе в учебном, финансовом, почто-телеграфном и ряде других ведомств, причем на работе вспомогательно-обслужива­ющего характера, на неклассных должностях. Комплектование государственного аппарата производилось в целом независимо от национальной принадлеж­ности и верования. Во второй статье «Устава о службе гражданской» 1832 года указывалось, что «различие ве­роисповедания или племени» не могут быть препятстви­ем для приема на государственную службу. Следует от­метить, однако, что на право поступления на граждан­скую службу оказывали влияние известные принципы официальной правительственной политики, исповедывавшей «православие, самодержавие и народность». Отсюда исходили определенные ограничения для лиц еврейской национальности, введенные уставом 1842 года. С этим связано появление в уставах о гражданской службе по­ложения, согласно которому дети российских подданных имели право быть принятыми в административные уч­реждения при условии, если они с десятилетнего до во­семнадцатилетнего возраста воспитывались в отечест­венных учебных заведениях. Порядок приема на гражданскую службу требовал от кандидата на должность подачи прошения, представле­ния ряда документов и заполнения типовой анкеты. В анкете он сообщал о своем происхождении, образовании и возрасте, отвечал на вопросы, не привлекался ли к су­дебной ответственности, не находился ли под надзором полиции и др. При переходе из одного ведомства в дру­гое чиновник представлял с прежнего места работы ат­тестат, в котором отмечались все занимаемые им ранее служебные должности, время исполнения соответствую­щих должностных обязанностей, оценка качества служ­бы по итогам аттестаций, поощрения и взыскания. 1.3 Порядок вступления в должность Вступающие в государственную должность принима­ли присягу. В присяге они брали обязательства верно служить Отечеству и государю, отстаивать государст­венные интересы, ответственно и добросовестно относи­ться к делу. В июне 1719 г. Петром Первым, в частнос­ти, был принят специальный указ «О присяге на вер­ность службы», который предписывал привести к при­сяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других «управителей и служителей»7. Присягу принимали члены возникших позднее Государственного совета, Комитета Министров, Государственной думы, чиновники высших, центральных и местных органов го­сударственного управления. Порядок приема на штатные должности в админист­ративные органы предусматривал в ряде случаев прохождение претендентами на вакантные места специаль­ных «испытаний». За время испытательного срока выяв­лялись профессиональный уровень и общая подготовлен­ность к исполнению должностных обязанностей. В По­ложении Комитета министров «О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу» (март 1853 г.) устанавливалось, что испытательный срок не должен превышать четырех месяцев. При этом с ут­верждением в должности время «испытания» засчитывалось в служебный стаж «со всеми правами и преиму­ществами, должностям присвоенными»8. С учетом их профиля министерства разрабатывали собственные положения об испытаниях при приеме на службу. Подобного рода положение в 1846 г. было при­нято, например, министерством народного просвещения. Оно касалось учителей уездных училищ, учителей иност­ранных языков дворянских институтов и гимназий, учи­телей приходских и начальных училищ, учителей чисто­писания, рисования и черчения во всех учебных заведе­ниях. Положением вводилось правило, по которому наз­начению на учительскую должность должны были пред­шествовать специальные испытания — общие или част­ные. Первые назначались для тех кандидатов на учи­тельские места, кто не имел аттестатов об окончании учебных заведений. В этой связи они проходили испы­тания по всем предметам, входившим в их программу. Частные испытания проводились для лиц, получивших образование в одном из государственных учебных заве­дений. Они ограничивались предметами, преподавать ко­торые намеревались кандидаты на учительские долж­ности. Как общие, так и частные экзамены принимались в университетах и лицеях. Специальные испытания на зва­ние учителя уездного училища, в частности, проводи­лись по грамматике, словесности и логике, арифметике, геометрии, географии, истории и закону божьему. Экза­мен по предмету будущего преподавания принимался по специальной программе, включавшей группу различных заданий и проведение пробного урока. Звание учителя уездного училища получали лишь те кандидаты, кото­рые по основному предмету были удостоены высшей эк­заменационной оценки9. Дополнительные условия выдвигались при приеме в центральные государственные органы. В 1837 г. Сенат запретил принимать сразу в департаменты и канцеля­рии министерств и главных управлений молодых дворян и выпускников учебных заведений, дающих право на занятие классных должностей в административных уч­реждениях. Для назначения на должности в централь­ные учреждения от них требовалась предварительная трехлетняя служба в губернских администрациях или приравненных к ним управленческих структурах. Это требование не распространялось на должности в ведомствах иностранных дел, науки, здравоохранения и народного просвещения. Оно не касалось граждан, полу­чивших ученые степени докторов, магистров и кандида­тов, и вообще лиц, имевших право на производство в чины восьмого и девятого классов. Новое правило мотивировалось стремлением оказать содействие административным органам в замещении ва­кантных должностей чиновниками, получившими «хоро­шее образование». С другой стороны, его введение объ­яснялось необходимостью предоставить молодым людям, начинающим гражданскую службу, возможность при­обрести «навыки в делах» в низовых структурах управ­ления. Губернаторам и градоначальникам предлагалось создавать благоприятные условия для приобретения эти­ми чиновниками знаний и опыта, держать в поле зрения их первые шаги на государственной службе, содейство­вать их формированию как специалистов и в то же вре­мя относиться к их поведению и прилежанию не только в качестве начальников, но «как отцам семейств, кото­рым поручаются благовоспитанные дети»10. 1.4. Порядок продвижения по службе В организации гражданской службы важное место занимали вопросы о порядке назначения на должности и правилах чинопроизводства. В Табели о рангах Петр I определил основные принципы, в соответствии с кото­рыми осуществлялось служебное продвижение чинов­ников. К ним относились стаж работы на той или иной должности, заслуги перед государством, образование и опыт административной службы. В объяснительных пунк­тах к Табели отмечалось, что ко времени принятия это­го закона лишь незначительное количество дворян зас­лужили чины установленным порядком, продвигаясь по служебной лестнице с низших ступеней. Ввиду острой потребности в замещении вакантных мест закон допус­кал назначение на более высокие должностные посты в обход выслуги лет, «по достоинству», за заслуги перед государством. Такое право предоставлялось Сенату при условии подписания его указа лично государем. В целом же правительственные органы следили за тем, чтобы очередные чины присваивались только в сро­ки, установленные регламентами. Когда Сенат назначил некоторых чиновников на должности с повышением чи­на раньше уставной выслуги лет, Александр I счел нуж­ным издать специальный указ «О неповышении Сенату никого чином, прежде выслуги узаконенных лет» (1808 г.). Этим указом запрещалось повышение в чине прежде установленных сроков. Что касается чиновников, особо отличившихся на служебном поприще, то Сенату было предложено в таких случаях делать представления на имя царя11. В послепетровское время правила чинопроизводства постоянно уточнялись и развивались в правительствен­ных нормативных актах. В качестве основания для про­изводства в чины устанавливались: 1) «усердие и пох­вальное отправление службы», 2) отличия, выразившие­ся в подвигах и делах в интересах государства и свиде­тельствовавшие об «особенных трудах и достоинствах чиновника». В соответствии с этим по «Положению о по­рядке производства в чины по гражданской службе» (1834 г.) за добросовестную и положительно оцененную службу, с одной стороны, и с другой — за отличия в хо­де службы — вводились различные сроки выслуги лет. Представления первого рода до чина коллежского со­ветника рассматривались в Сенате. Производство во все чины за отличие являлось прерогативой верховной власти. При этом, согласно Положению, строго выдер­живалась постепенность в прохождении службы, исклю­чалось производство через чин или получение высшего чина, минуя низшие. Общий порядок чинопроизводства заключался в том, что при успешной службе и «доброй нравственности» служащие приобретали право на очередной чин за выслу­гу лет. Чиновники первого разряда, т. е. с высшим об­разованием, переводились из 14 в 12 класс через три го­да, из 12 в 10 класс — в тот же срок, из 10 в 9 класс — через четыре года. С 9 класса порядок производства в чины по Положению 1834 года усложнялся. Для при­обретения чина 8 класса служащим — потомственным дворянам требовалось четыре года, а непринадлежавшим к этой сословной группе необходимо было прослужить б лет. Для перехода из 8 в 7 класс и из 7 в 6 класс опре­делялся трехгодичный срок, а из 6 в 5 класс — четырех­летний период службы. Для представления к производ­ству в чины выше статского советника, т. е. с 4 по 1 классы, не устанавливалось какого-либо служебного срока и их пожалование полностью передавалось на ус­мотрение государя. Особенность порядка производства в чины за отличия состояла главным образом в сокращении срока службы в рамках соответствующих классов. По сравнению с об­щим порядком выслуга лет уменьшалась для приобре­тения чинов с 14 до 9 класс до двух лет. Государствен­ные служащие 9 класса, принадлежавшие к родовому дворянству, могли получить чин 8 класса вместо четы­рех за два года, а чиновники недворянского происхож­дения — за четыре года вместо шести. Сроки производ­ства в чины за отличия с 8 по 5 классы уменьшались на один год. Соответствующий порядок производства в чи­ны устанавливался для лиц, отнесенных по праву пос­тупления на гражданскую службу ко второму и третье­му разрядам12. Все гражданские чиновники при очеред­ном повышении чина давали присягу служить в новом чине для «пользы государственной», «по крайнему разу­мению и силе». Канцелярским служащим, по положению не входив­шим в сетку четырнадцати классов, предоставлялась зозможность длительной выслугой (12 и более лет), лич­ными «заслугами и достоинствами» приобрести право на получение первого классного чина. Коллегиям, кан­целяриям и конторам, а также губернаторам было раз­решено предлагать на рассмотрение Сената по 2—3 кан­дидатуры на каждое вакантное место. Они проходили своего рода конкурс на замещение должностей секрета­рей, регистраторов, архивариусов, бухгалтеров, протоко­листов низшего 14 класса. Принимая во внимание такие признаки, как выслуга лет, «беспорочная служба», ус­пешное исполнение должностных обязанностей, нравст­венный облик, отсутствие «подозрений» в нелояльности и др., Сенат назначал наиболее достойных, по его мнению, кандидатов на классные должности и тем самым откры­вал им путь для служебного роста уже в составе табе­льного чиновничества13. Министерства требовали от своих департаментов, контор и других подразделений принимать на канцеляр­ские должности людей во всех отношениях «достойных» и способных к выполнению порученных обязанностей. Им предлагалось освобождаться от лиц, «не имеющих нужных способностей», «нерадивых или дурного пове­дения». Руководители департаментов предупреждались, что такого рода служащие не принесут «никакой поль­зы», запустят дела, будут мешать учреждениям успеш­но осуществлять их функции и получать «напрасно жало­ванье». Начальствующему составу административных ор­ганов предписывалось комплектовать персонал из зна­ющих и добросовестных людей и увольнять со службы тех, кто не справляется с должностными поручениями или нарушает нравственные нормы. Непременным требованием, которым определялось право поступления на государственную службу и слу­жебного продвижения, являлась степень образованнос­ти. Это требование становилось приоритетным, когда страна вступала в периоды социально-экономических реформ и резко возрастала потребность в их кадровом обеспечении. Так было в ходе петровских и екатеринин­ских реформ. Такое же положение сложилось в условиях реформирования государственного управления в первые десятилетия и во второй половине XIX в. Правительство делало довольно решительные шаги по стимулированию чиновников к получению высшего и среднего образования. В указе «Об устройстве училищ» (1803 г.) условием назначения на гражданскую долж­ность, требующую юридических и других знаний, опре­делялось окончание государственного или частного учи­лища. Через семь лет, в 1809 г. появился еще более жес­ткий указ «О правилах производства в чины по граж­данской службе и об испытаниях в науках, для произ­водства в Коллежские Асессоры и Статские Советники». По этому указу для получения чина коллежского асес­сора (VIII класс) все претендующие на данный чин должны были представить свидетельство об учебе в од­ном из российских университетов или успешном про­хождении экзаменов по целой группе дисциплин. Как подчеркивалось в указе, «никто не будет произве­ден в чин Коллежского Асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет в Титулярных Советниках, если сверх отличных одобрений своего Начальства, не предъявит свидетельство от одного из состоящих в Империи Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам, Гражданской службе свойственным, или что представ на испытание, заслужил на оном одобрение в своем зна-;нии»и. Высшее образование, согласно указу, стало одним из условий производства в чин Статского Советника (V класс). Только выслуга лет признавалась недостаточной для получения этого чина. В группу документов, на ос­новании которых чиновник мог быть представлен к чи­ну Статского Советника, были включены как обязате­льные: 1) свидетельство о не менее чем десятилетней службе «с ревностью и усердием», 2) удостоверение о его работе по крайней мере два года «Советником, Про­курором или Правителем Канцелярии», 3) аттестат уни­верситета «об успешном учении или испытании его в на­уках, Гражданской службе свойственных» и другие. Данный указ вызвал недовольство и прямое сопротив­ление со стороны чиновной бюрократии, усмотревшей в нем серьезное препятствие для гарантированного полу­чения очередных чинов за выслугу лет. К тому же для практической реализации указа в большинстве регионов не было необходимых условий, ввиду отсутствия универ­ситетов. Эти обстоятельства обусловили непоследова­тельность в выполнении указа, частые отступления от его требований при производстве в чины уже в царст­вование Александра I. В 1834 г. указ вообще был отме­нен. Кроме того указ содержал противоречия, имел серь­езные изъяны. Цель указа состояла в том, чтобы госу­дарственные должности замещались образованными, профессионально подготовленными людьми. Вместо это­го на практике получилось таким образом, что испыта­ния производились не на должности, а на чины. Не слу­чайно современники называли указ 1809 года указом «об экзамене на чин». В целом отмена этого указа не способствовала повышению образовательного уровня чиновничества, и, наоборот, содействовала распростра­нению положения, когда многие должности замещались чиновниками, не имевшими профессионального профиль­ного образования. И все же образование всегда было важным крите­рием степени пригодности к государственной службе. В «Положении о порядке производства в чины по гражданской службе» (1834 г.) все чиновники подразделялись на лиц с высшим, средним и домашним образованием, т. е. на три разряда. Для каждого разряда устанавливались различные сроки производства в чины. Причисленные к третьему разряду после сдачи необходимых экзаменов получали права прохождения службы чиновников вто­рого, а затем и первого разрядов. Окончившие средние учебные заведения причисля­лись ко второму разряду. При поступлении на граждан­скую службу им предоставлялось право получения клас­сного чина. Они начинали свою карьеру в качестве кан­целярских служащих и производились в чин 14 класса, в том числе потомственные дворяне через один год, представители других сословий, имевшие право работы в административных учреждениях, через два года. Детям приказных служителей, ученых и художников, не имев­ших чина, для производства в чин 14 класса требова­лось четыре года. Сравнительно с чиновниками первого разряда, т. е. с высшим образованием, служащим второго разряда сроки выслуги лет для приобретения очередного чина значительно удлинялись. Особенно это относилось к вы­сшим чинам. Потомственные дворяне производились из девятого в восьмой класс через четыре года, а не имев­шие дворянства лишь через десять лет. Для производст­ва из восьмого в седьмой класс служащим со средним образованием устанавливался срок четыре года, из седь­мого в шестой класс — четыре года, из шестого в пятый класс — шесть лет. В Положении о порядке чинопроиз­водства особо оговаривалось, что чиновники второго раз. ряда могут быть произведены в чин восьмого класса только при условии назначения на должность, соответ­ствующую этому классу. Порядок производства в чины еще более усложнялся для лиц, имевших низшее образование и отнесенных к третьему разряду. Прежде всего представители этой ка­тегории при поступлении на гражданскуо службу про­ходили испытания, в ходе которых они должны были показать способности к выполнению служебных обязан­ностей. При успешном прохождении испытаний претен­денты принимались на должности канцелярских служи­телей. Для получения первого чина 14 класса потомст­венным дворянам следовало прослужить два года, а слу­жащим других сословий — четыре года и даже шесть лет. Чиновники третьего разряда представлялись к произ­водству в чины с 14 по 9 классы включительно после четырехлетней службы. Допускалось получение ими и более высоких чинов. Однако для перевода из девятого в восьмой класс дворянам устанавливался пятилетний срок выслуги и недворянам — десятилетний срок. Пере­ход из восьмого в седьмой класс требовал шести лет службы, из седьмого в шестой класс — также шести лет, из шестого в пятый класс — восьми лет. Что каса­ется купцов второй и третьей гильдии, придворных низ­ших служителей, нижних воинских чинов, церковнослу­жителей и их детей, мещан и вообще лиц, вышедших из податных сословий, то принятые на службу до утверж­дения Положения 1834 года, они могли получить первый классный чин только через 12 лет работы в администра­тивных учреждениях15. В практике формирования административного пер­сонала заслуживает внимания то, что правительство по­ощряло поступление на государственную службу лиц с высшим образованием. Выпускники университетов, Высшего училища правоведения, Александровского ли­цея, Пажеского корпуса и ряда других специальных выс­ших учебных заведений начинали гражданскую службу в зависимости от успехов в учебе в чинах с 14 по 9 клас­сы. Особенно благоприятные служебные условия создава­лись для лиц, получивших в университетах ученые сте­пени. По уставу о гражданской службе кандидаты наук принимались в административные органы с производст­вом в чин не ниже коллежского секретаря, т. с. стано­вились чиновниками X класса. Вышедшие из универси­тета с ученой степенью магистра получали в государст­венных учреждениях сразу чин IX класса и начинали службу в звании титулярного советника. Что касается граждан, пришедших на службу со степенью доктора, то специалисты такой квалификации становились чиновни­ками высокого VIII класса и приобретали права потом­ственного дворянства. Поскольку повышение по службе осуществлялось пос­ле определенной выслуги лет, важно отметить, что вре­мя пребывания в каждом классном чине было поставле­но в зависимость от уровня образования. Если лицам с высшнм образованием для получения чина VII класса (надворного советника) было достаточно трех лет, а чина VI класса (коллежского советника) — шести лет, то чиновникам со средним и меньшим образованием эти сроки удлинялись вдвое и втрое. Из общего порядка в известной степени отличались правила производства в чины служащих высших учеб­ных заведений. В соответствии с ними академики, про­фессора, доктора, магистры и кандидаты наук получали чины до статских советников включительно (5 класс) без испытаний в науках, предусмотренных для граж­данских чиновников. Наряду с профессорско-преподава­тельским составом и выпускниками университетов, ана­логичные права давали аттестаты Петербургской акаде­мии наук, Педагогического института, Высшего училища правоведения и Ярославского училища высших наук. Эти правила относились также к старшим учителям гимна­зий. Данный порядок производства в чины распростра­нялся на указанных выше служащих до тех пор, пока они работали в системе народного просвещения16. 1.5 Порядок увольнения чиновников Организация прохождения службы включала в себя такую ее ступень, как освобождение чиновников от за­нимаемых должностей, что основывалось на соответст­вующей нормативно-правовой базе. Каждый служащий имел право просить об отставке в любое время. В уволь­нении не могло быть отказано кроме тех случаев, когда чиновники были обязаны прослужить в государственных учреждениях определенный срок. После подачи проше­ния служащий продолжал исполнять должностные обя­занности до решения вопроса об его увольнении в вы­шестоящих инстанциях. Уходящим со службы по собст­венному желанию предоставлялось право просить о про­изводстве их в следующий чин, если они выслужили по­ложенное по уставу количество лет. Вместе с тем положения и уставы о гражданской службе давали начальствующим лицам полномочия увольнять чиновников с работы без их прошения об от­ставке. Причинами увольнения могли быть несоответст­вие занимаемой должности, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, преступления по службе, нарушение нравственных норм и другие. В 1849 году Ко­митет министров, в частности, принял специальное поло­жение «О порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью». По этому положению руководство министерств, ведомств и учреждений получили право-увольнять служащих «не за проступки или предосуди­тельное поведение, а единственно по неспособности к занимаемому месту». Правда, в документе разъяснялось, что признанные «неспособными» чиновники не исключа­лись полностью из системы государственной службы. В их аттестатах указывалось, что они уволены именно с последней занимаемой ими должности «для определения к другим делам». Такого рода запись давала право наз­начения на другие должности в данном или другом ми­нистерстве. В соответствии с нормативным актом Комитета ми­нистров 1851 года подлежали увольнению со службы чиновники, совершившие должностные преступления. При этом приказом по гражданскому ведомству за тяж­кие преступления они на основе судебного приговора «исключались со службы» с запрещением дальнейшего их использования в административных учреждениях. Другие служебные преступления влекли за собой «от­решение» или «удаление от должности». Это наказание лишало чиновников права поступать на государственную или общественную службу в течение трех лет. В случае их обращения об определении на какую-либо должность после трехлетнего срока ведомства, принявшие эти хо­датайства к рассмотрению, могли ответить на них поло­жительно только после предварительного согласия Инс­пекторского департамента Собственной Его Император­ского Величества канцелярии17. Наряду с этим чиновники увольнялись с работы в том случае, если начальство признавало их «неблагона­дежными». В ноябре 1850 г. Николай I утвердил «Поря­док увольнения от службы и определения вновь в оную неблагонадежных чиновников». Зачисление тех или иных служащих в разряд «неблагонадежных» полностью отдавалось на усмотрение начальства. Выводы о небла­гонадежности мотивировались признаками, которые не были четко определены и тем самым создавали возмож­ность для произвола и злоупотреблений. Основанием для подобной квалификации чиновников могли быть долж­ностные преступления и проступки, неспособность к ис­полнению обязанностей. В то же время администрации предоставлялось право увольнять служащих по подозрению в виновности, «ко­торая не может быть доказана фактами». Кроме того служащие могли потерять работу в том случае, если у начальства возникали сомнения в их «верности службе» или предположения об их связи с тайными обществами и вообще по причине «убеждения начальства» в том, что эти чиновники «почему-либо неблагонадежны». В связи с последними мотивами начальству давались полномочия «увольнять по своему усмотрению и без просьбы их, во всякое время года», причем в аттестатах служащих не указывались причины увольнения. Жалобы уволенных «неблагонадежных» чиновников и их просьбы о восстановлении в прежних должностях •предписывалось оставлять без внимания и не принимать к рассмотрению ни в Сенате, ни в Комиссии прошений. Прием этих чиновников на другую службу допускался под личную ответственность руководителей ведомств и учреждений и только по согласованию с Инспекторским департаментом императорской канцелярии18. Правительство требовало от руководителей админист­ративных учреждений указывать в аттестатах подлин­ные мотивы освобождения служащих от должности. В частности, Государственный совет в апреле 1827 г. обя­зал министерства и ведомства не допускать выдачи ат­тестатов с положительной оценкой служебной деятель­ности уволенных, если эта оценка не соответствовала действительности и давалась чиновникам со «снисхож­дением», чтобы «не отягощать их судьбу». Несколько позднее Государственный совет постановил при увольне­нии чиновников указывать в их аттестатах всякого рода замечания, выговоры и денежные взыскания, определен­ные решением суда. Привлечение к суду отмечалось в аттестатах даже в том случае, если в результате судеб­ного разбирательства служащие были оправданы. Примечательно, что о фактах увольнения чиновников за «запущенность дел», «нерадение», «несоответствие» должности и тем более в связи с привлечением к суду, — сообщалось посредством сенатских указов во все уч­реждения государственного управления, «для общего примера» и «побуждения» к добросовестному исполне­нию служебных обязанностей19. По указу Николая 1 (июнь 1843 г.) ведомства и уч­реждения не могли обращаться с ходатайствами о приеме вновь на работу лиц, исключенных со службы за прес­тупления. Эта установка распространялась на бывших чиновников, лишенных судом всех прав состояния или оставленных под подозрением в совершении преступле­ния. Если служащие были уволены за «менее важные» преступления и проступки, то министерства и ведомства могли представлять их к назначению на какие-либо дол­жности не ранее чем через три года после исключения со службы, причем при условии приложения к докумен­там специального удостоверения губернатора и губерн­ского предводителя дворянства о «беспорочном поведе­нии» этих чиновников после потери должностного места, а также наличии у «их способностей к работе в государственном учреждении. Увольнение с работы, привлечение к суду, естествен­но, оказывало негативное влияние на дальнейшую судь­бу чиновников и затрудняло их трудоустройство. В 1848 г. вопрос о приеме на службу чиновников с подоб­ными записями в их формулярных списках был предме­том специального рассмотрения в Сенате. Ссылаясь на распоряжение главы верховной власти, Сенат постано­вил, что гражданские служащие, привлекавшиеся к су­ду или уволенные по приказам начальства, могли вновь приниматься на работу только с разрешения министров и управляющих ведомств, причем при условии детально­го предварительного изучения причин их предания суду и увольнения20. Таким образом, формирование сословия гражданских служащих, обеспечивавших успешное функционирование административных органов, правомерно повлекло за со­бой неослабное внимание правительства к разработке регламента их поступления на службу и ее прохожде­ния. В большой группе уставов, положений и других до­кументов были определены принципы комплектования корпуса гражданских чиновников, правила приема в уч­реждения государственного управления, порядок назна­чения на должности, условия служебного роста и произ­водства в чины. Заслуживает внимания система назначения на долж­ности и продвижения по службе в зависимости от степе­ни и профиля образования, профессионального опыта и выслуги лет, деловых и нравственных качеств, особые заслуги перед государством и пр. Представляет интерес принесение присяги при поступлении на гражданскую службу, практика испытательного срока и в ряде ве­домств введение специальных экзаменов перед утвержде­нием в должности, учреждение института «кандидатов» на выдвижение и изучение ими предстоящей сферы уп­равления, обязательное прохождение всех служебных ступеней в чиновной иерархии, порядок увольнения со службы. Все это превращало государственный аппарат и его персонал в достаточно слаженный и в целом успешно действовавший механизм государственного управления, приводивший в движение громадный и сложнейший ор­ганизм Российского государства. В то же время нельзя не видеть, что практика под­бора и выдвижения на должности несла на себе печать официальной политики на основе принципов «правосла­вия, самодержавия и народности» со всеми их недостат­ками и последствиями, находилась под тяжелым прес­сом бюрократической управленческой системы. Органи­зация приема в государственный аппарат исключала равный доступ граждан к государственной службе, ли­шала права работы в административных органах целые сословия, не допускала гласности в процедуре замеще­ния вакантных мест и, следовательно, не была демокра­тической. Нормативные акты в целом ряде случаев содержали весьма нечеткие критерии оценки работы служащих, в частности, для их зачисления в разряд «неблагонадеж­ных», наделяли должностное начальство широкими пол­номочиями в решении вопросов служебной карьеры их подчиненных, что созавало условия для распростране­ния в чиновной среде явлений произвола, несправедли­вости и даже расправы над теми служащими, которые почему-либо оказались неугодными «власть предержа­щим». Все это исключает однозначную оценку практики приема на гражданскую службу и порядка ее прохожде­ния в управленческих структурах дооктябрьской России, дает основания различать в ней, как позитивные, так и негативные стороны. Примечания: 1. См. Демидова Н. Ф. Служилая бюрократия в России и ее роль в формировании абсолютизма. — М., 1987. — С. 43. 2. См. Богоявленский С. К. Приказные дьяки XVII века // Истори­ческие записки. — Т. 1. —М., 1937. — С. 224; Демидова Н. Ф. Указ. соч.,— С. 41, 43. 3. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. — М., 1978. — С. 221. 4. Свод законов Российской Империи. — Т. 3. — Кн. 1. — М., 1910. — С. 123—124. 5. См. Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. — М., 1974. —С. 216. 6. Свод законов Российской Империи. — Т. IX. — М., 1910. — № 762. 7. ПСЗ. Собр. 1, —Т. V. —СПб., 1830. —№ 3393. 8. Там же. Собр. 2. —Т. XXVIII. —№ 27019. 9. Там же. — Т. XXI, —№ 19787. 10. ПСЗ. Собр. 2. — Т. XII. — № 9894. 11. ПСЗ. Собр. 1.-Т. XXX. —№ 23056. 12. ПСЗ. Собр. 2. —Т. IX. —№ 7224. 13. ПСЗ. Собр. 1. —Т. XVIII. —№ 12465. 14. Там же. — Т. XXX.—№ 23771. 15. Там же. Собр. 2. — Т. IX. — № 7224. 16. Там же. Собр. 1. —Т. XXXI. — № 24483. 17. ПСЗ. Собр. 2. —Т. XXIV. —№ 22982; Т. XXVI. — № 25136. 18. Там же. — Т. XXV. —№ 24606. 19. Там же. —Т. II. —№ 1065; Т. XXVI. — № 25777. 20. Там же. — Т. XXI. —№ 20289; Т. XXIII.—№ 21868. Глава II. РАБОТА С ПЕРСОНАЛОМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ В российском опыте государственного управления, важное место занимает практика обеспечения эффектив­ного функционирования гражданской службы. В усло­виях монархического строя с его этатистским государ­ством персонал государственного аппарата являлся глав­ным инструментом реализации правительственной поли­тики. Поэтому своими нормативными актами правитель­ство стремилось подчинить всю деятельность кадров гражданской службы интересам государства, сосредото­чить знания и энергию чиновников на обеспечении проч­ной и действенной вертикальной связи государственных властных структур сверху донизу. Вопросы управления гражданской службой, ее эф­фективного функционирования, служебных отношений и правового положения гражданских служащих, кадрового обеспечения административных органов, повышения про­фессионального уровня чиновников, — все это было предметом постоянного внимания правительства, особен­но с петровских времен. 2.1 Формирование требований к работе аппарата государственных учреждений Успешное осуществление правительственной полити­ки во многом зависело от четкости, слаженности и ре­зультативности действий персонала аппарата государст­венного управления. В этой связи Генеральный Регла­мент рекомендовал членам высших и центральных уп­равленческих органов придавать их заседаниям деловой характер, вести обсуждение в соответствии с правилами высокой производственной культуры, всесторонне рас­сматривать проекты и принимать во всех отношениях правильные решения, отвечавшие государственным инте­ресам. Генеральным Регламентом устанавливались опреде­ленные нормы во взаимоотношениях между руководящи­ми должностными лицами и их подчиненными. Чиновни­кам коллегий, канцелярий и контор надлежало уважительно относиться к президентам, вице-президентам » другим вышестоящим начальникам, исполнять их распо­ряжения по службе. С другой стороны, по Генеральному Регламенту, президенты не должны были допускать пре­вышения власти, давать подчиненным поручения, не со­ответствовавшие их чину и должности. Устав предостере­гал их от грубости в отношении чиновников, использова­ния «жестоких и чувственных укоров», запрещал «побои» и другие «непорядочные» действия. За нарушение этих требований Регламент предписывал наказывать «началь­ствующих лиц» штрафом. Всякого рода служебные нарушения и конфликты должны были рассматриваться в юридических органах, находить разрешение в соответствующих судебных ин­станциях. Правительство призывало гражданских слу­жащих «всем между собою быть в соединении, и чинить друг другу общим верным трудолюбием и прилежною ра­ботою в Его Величества службе всякое вспоможение». Особенно важно отметить, что петровский Регламент ориентировал корпус гражданских служащих на дело­вую и организованную работу в интересах государства'. В аппарате государственного управления утвержда­лась высокая исполнительская дисциплина. «Все подчи­ненные как в Сенате и в Синоде, так во всех Коллегиях, Канцеляриях и во всех местах всего государ­ства, где какие дела отправляются. — говорилось в указе Петра I от 24 января 1724 г., — должны в послуша­нии быть у своих командиров во все, что не противно указу». Правда, наряду с жестким требованием «послу­шания» указ предоставлял чиновникам право протесто­вать против тех распоряжений начальства, которые противоречили законам. О незаконных указаниях своих непосредственных руководителей им рекомендовалось докладывать вышестоящим должностным лицам. В слу­чае неадекватной реакции они могли обращаться к гене­рал-прокурору Сената и, наконец, к самому государю. Как показала практика, требование «послушания» ста­вило чиновников фактически в условия воинской дис­циплины, что ограничивало возможности их письменных заявлений по поводу противозаконных распоряжений их начальников. Правительство воспитывало персонал администра­тивных учреждений на началах уважения к законам. Оно требовало от чиновников вести порученные им дела го­сударственного управления в полном соответствии с за­конодательными актами. В своем указе от 17 декабря 1722 г. Петр I обратил внимание на прямую зависимость результатов управления от строгого соблюдения законов государства всеми гражданами и в первую очередь го­сударственными служащими. Утвердив изданные уставы и регламенты «яко пе­чатью», он предписал все «дела вершить» на основе за­конов. Если кто «сей наш указ преступит», говорилось в документе, «тот яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смертью без всякой пощады, и чтоб никто не надеялся ни на какие свои за­слуги, ежели в сию вину впадет». Петр дал распоряжение опубликовать этот указ, иметь его текст на столах во всех судебных учреждениях от Сената до местных судов, «яко зеркало перед очами судящих»2. От персонала государственных учреждений требова­лась основанная на законах четкая и интенсивная рабо­та. В указе Петра I «О безволокитном и правом верше­нии дел» (январь 1719 г.) давалась установка решать дела в соответствии с правительственными рескриптами и «без замедления». В случае нарушения указа или пря­мого противодействия ему со стороны чиновников о фак­тах такого рода предписывалось сообщать в централь­ные государственные органы. В частности, судьи пре­дупреждались, что если они будут относиться к указу с «небрежением», дела вести без «поспешения», допуская «волокиту» или «неправые» решения, «по какой своей собственной страсти или склонности, — то за подобные действия они будут наказываться «великими денежными штрафами». Добиваясь организованной работы персонала госу­дарственных учреждений, правительство требовало от губернаторов и губернских правлений своевременно ин­формировать о получении постановлений Сената и кол­легий и ходе их исполнения. В случае невозможности не­медленной и полной реализации указов центра руководи­тели губерний должны были в течение недели дать моти­вированное объяснение такому их заключению и сооб­щить, в какие сроки они намерены выполнить указания Сената и коллегий. Губернские чиновники, оставившие постановления вышестоящих органов без ответа, квали­фицировались как нарушители распоряжений центра и подлежали наказанию вплоть до применения ссылки3. В 1720 г. правительство обратило внимание местных органов на то, что указы Юстиц-Коллегии, посланные на места, исполняются медленно, информация о ходе их реализации поступает с нарушением установленных сро­ков. Более того, вместо скорейшего осуществления рас­поряжений коллегий местные органы позволяют себе «многое ослушание» и «противность». В результате по­добного отношения губернаторов и воевод решение дел в Юстиц-Коллегии в «великой остановке учинилось» и порядок их прохождения оказался под угрозой полного срыва. В связи с неудовлетворительным состоянием испол­нительской дисциплины по делам Юстиц-Коллегии пра­вительство предписало контрольной службе, в том числе Обер-фискалу Сената, фискалам провинций и городов строго контролировать меры губернаторов, вице-губерна­торов, воевод и других чиновников по выполнению рас­поряжений ведомства юстиции. В случаях затяжки реше­ния дел, их пересылки из одного местного суда в другие, или прямого неисполнения указов, фискалы должны были немедленно сообщать об этом в вышестоящие органы. Губернаторам, воеводам и судьям поручалось «все к на­длежащей пользе привести, и в том никому в определен­ных делах остановки не чинить». При нарушении поряд­ка ведения дел фискалам рекомендовалось информиро­вать центр об их незаконных действиях или возбуждать иски против губернаторов и воевод. Последние обязыва­лись являться в губернские надворные суды и давать объяснения по предъявленным обвинениям4. Наряду с Генеральным Регламентом и специальными распоряжениями в петровскую эпоху принимались инст­рукции, направленные на упорядочение деятельности уп­равленческих учреждений, организацию их функциони­рования на основе общих правил, строительство их взаи­моотношений на началах строгой субординации при по­стоянном укреплении межучрежденческих связей. К документам такого рода может быть отнесена инст­рукция Петра I от 6 апреля 1722 года, определявшая за­дачи, функции, порядок работы члена Сената и его ад­министрации в Москве. С получением указов из Сената его московское подразделение было обязано безотлага­тельно принимать меры по их исполнению «со всяким тщанием». О степени реализации распоряжений центра с объяснением причин невыполнения каких-либо пунктов московской сенатской администрации предлагалось ин­формировать правительство в установленные сроки. Если губернаторы и воеводы прилегающих к Москве губерний и провинций несвоевременно исполняли указы централь­ных учреждений, то московское сенатское подразделение уполномочивалось «взыскивать» с нерадивых чиновни­ков вплоть до штрафов и сообщать о всех взысканиях в Сенат. Если жители подавали жалобы на противозаконные действия чиновников, работавших в московских конто­рах центральных коллегий, — член Сената в Москве рас­сматривал подобного рода заявления в своей канцеля­рии. Согласно инструкции, он должен был решать такие дела «правосудно» и «безволокитно» на основе государ­ственных законов, «не взирая ни на какие персоны, и вер­ша оные, если подлежать будут, штрафом, ...а которые •подлежать будут натуральной или политической смерти, или временной ссылке на галерную работу, и те дела, и их самих присылать в Сенат». Наряду с этим в круг обязанностей члена Сената вхо­дил контроль за работой чиновников московских контор центральных коллегий. Он был призван контролировать, чтобы правительственные указы исполнялись ими точно и своевременно, а их служебная деятельность строилась в полном соответствии с Генеральным Регламентом5. Своим постановлением екатерининский Сенат в 1767 г. подтвердил, чтобы все государственные учреж­дения в установленные сроки информировали о получе­нии правительственных указов, ходе их реализации и ко­нечном исполнении. Чиновникам коллегий, канцелярий и контор вменялось в обязанность решать дела «по точ­ной силе и разуму законов», «без пристрастия и волоки­ты» и в назначенные сроки. Если решение дел затягива­лось ввиду «небрежения, лености и нерадения», то за каждый просроченный день с исполнителей взыскивался штраф, причем в зависимости от времени просрочки штраф мог взыматъся в двукратном и трехкратном раз­мерах. Для исключения случаев, когда некоторые дела в го­сударственных учреждениях не решались десятилетиями, Сенат установил порядок, согласно которому все кол­легии и канцелярии центральных органов, а также гу­бернские, провинциальные и городские учреждения вы­сылали в сенатские департаменты итоговые ведомости за прошедший год. В них сообщалось об объеме и харак­тере рассмотренных дел в течение минувшего года, и да­вались сведения об оставшихся нерассмотренных делах. Нарушение сроков присылки ведомостей влекло за собой штрафные санкции. Требуя образцовой работы от персонала учреждений государственного управления, верховная власть не дела­ла исключения для высших органов. В указе Сенату (1718 г.) Петр I «накрепко подтвердил» президентам коллегий, чтобы эти правительственные органы вели свои дела профессионально и энергично. Им поручалось за­седать в установленные дни, полностью посвящать засе­дания обсуждению государственных вопросов, не тра­тить время на праздные разговоры («лишние слова и бол-танье»). Узнав о случаях игнорирования сенаторами дней обязательного присутствия в Сенате, Николай I, в свою очередь, распорядился: «гг. сенаторам собираться безоговорочно в указанные часы по Регламенту, и о тех, кои сего не исполняют, узнав причину, доносить Мне при еженедельных табелях»6. Администрация добивалась, чтобы служащие сосре­доточивали свои знания и силы на исполнении обязан­ностей той должности, на которую они были назначены. В этой связи гражданским чиновникам была запреще­на работа по совместительству. Руководители учрежде­ний не имели права назначать служащих на две или три должности. Факты подобного рода расценивались как доказательство наличия должностей с незначительным объемом занятия. Такие должности подлежали ликвида­ции с целью экономии бюджетных средств. Правительство делало попытки упорядочить дело­производство, сократить переписку между ведомствами. В специальном постановлении по этому вопросу (1852 г.) Государственный Совет рекомендовал мини­стерствам и ведомствам, «постоянно заботиться об изыс­кании средств к уменьшению переписки по вверенным их ведению управлениям и упрощению канцелярского производства». Министрам и главноуправляющим было предложено требовать аналогичных мер от подчиненных им должностных лиц и учреждений в губерниях. Среди возможных путей уменьшения потока деловых бумаг Государственный совет называл сокращение срочных донесений из уездных в губернские учреждения, ограничение объема текущей информации из губернских органов в министерства. Государственный совет выска­зался за предоставление Сенату права принимать реше­ния по целой группе дел без запроса предварительных заключений от министерств и ведомств, Совет считал необходимым упростить прохождение дел в сенатских департаментах, сократить количество пунктов в формах отчетных и других информационных донесений от мест­ных учреждений в центральные органы7. В представлении правительства, центральные и мест­ные органы управления и их служащие должны были действовать как единый механизм, призванный обеспе­чивать реализацию государственной политики. Не случайно устав о гражданской службе предписы­вал «всем Министрам, всем Главноуправляющим отдель­ными частями, всем Генерал-Губернаторам, всем Губер­наторам и всем начальствующим лицам всех ведометв направлять свои действия и распоряжения к единству и иметь неослабное наблюдение, дабы подчиненные им учреждения и лица, не допуская между собою соперни­чества, неуклонно оказывали друг другу содействие для пользы службы»8. Правительство проявляло высокую требовательность к действиям персонала всех административных струк­тур. Губернаторы несли ответственность за качество ра­боты всех губернских органов управления. В 1809 г., на­пример, государем было обращено внимание на то, что в случае признания Сенатом решений губернских уго­ловных палат незаконными их чиновники несли наказа­ние в виде выговоров и штрафов. В то же время губерна­торам, согласившимся с этими неверными постановле­ниями, делались лишь замечания. Указом государя за серьезные упущения губернских органов Сенату было предписано выносить губернаторам взыскания в форме выговоров. При этом о замечаниях и выговорах, объяв­ленных Сенатом губернаторам, сообщалось в Комитет министров. Если аналогичные взыскания были наложены на губернские правления, то Сенату поручалось также информировать об этом Комитет министров9. Высшие и центральные органы управления принима­ли меры по повышению организованности в работе ниже­стоящих административных учреждений. В марте 1826 г. Сенат отметил недостаточную исполнительскую дисцип­лину целого ряда губернских правлений в отношении его распоряжений. Полученные из сенатских департаментов сведения показали, что за последние годы по 1824 г. включительно губернскими правлениями не выполнено свыше 2700 указов. Причем, несмотря на департаментские напоминания и сенатские предупреждения группа гу­бернских правлений не только в течение длительного времени не исполняла указов, но уже два года не давала объяснений о причинах подобного положения. По дан­ным на ноябрь 1825 г., Курское губернское правление не выполнило 660 указов, Московское — 239. Воронеж­ское — 192, Орловское — 151, Оренбургское — 128, Ка­лужское — 116, Херсонское — 101, Санкт-Петербург­ское — 95, Владимирское — 85, Смоленское — 63, Ря­занское — 62 и т. д. К этому времени не было дано объ­яснений о причинах неисполнения Курским губернским правлением по 230 указам, Воронежским — по 50, Санкт-Петербургским — по 46, Смоленским — по 20, Влади­мирским — по 19 и др. Подобное отношение к указам центра, по заключению Сената, в корне противоречило ранее принятым законам, в которых был установлен порядок исполнения распоря­жений центральных органов, определены санкции за на­рушение этого порядка вплоть до штрафов с чиновников и даже их увольнения с занимаемой должности. В связи с нарушением дисциплины целой группой местных уч­реждений Сенат предложил объявить шестнадцати гу­бернским правлениям «за постыдную беспечность их, строжайший от Высочайшего Имени Государя Импера­тора выговор». Губернским правлениям поручалось в течение года реализовать все указы, неисполненные в предшествую­щий период. Они предупреждались, что в случае срыва установленного срока виновные члены и секретари гу­бернских правлений лишатся своих должностей с пол­ным запрещением возвращения на государственную гражданскую службу. Согласившись в основном с реше­нием Сената, Николай I сократил срок исполнения ука­зов до трех месяцев. В резолюции государя содержалась особая запись в адрес Курского губернатора. Последний предупреждался, что за повторение подобного беспоряд­ка «он будет отдан под суд»10. В целях повышения результативности работы губерн­ских правлений правительство требовало от губернаторов непосредственного участия в их деятельности и постоян­ного контроля за исполнением ими своих обязанностей. В 1833 г. после изучения положения на местах Сенат сде­лал заключение о том, что не все губернаторы уделяют губернским правлениям необходимое внимание. На осно­вании сенатского представления государь распорядился «строжайше предписать, чтобы все губернаторы, в соот­ветствии с Учреждением о губерниях, сами ежедневно присутствовали в Губернских правлениях». Принимая меры по повышению эффективности всех управленческих звеньев и утверждению деловитости в деятельности должностных лиц, Николай I поддержал предложенное Комитетом министров положение, соглас­но которому губернаторы были обязаны в годовых отче­тах освещать не только состояние промышленности, сель­ского хозяйства, здравоохранения, народного образова­ния и других сфер, но и сообщать об их личных конкрет­ных действиях, направленных на ликвидацию недостат­ков и упущений в указанных выше отраслях. Примеча­тельно, что, заботясь о повышении авторитета руководи­телей губерний и «достоинстве» гражданской службы, государь указом от 14 октября 1835 г. запретил граждан­ским губернаторам назначать своими чиновниками для особых поручений родственников или однофамильцев11. Для обеспечения четкого и правильного функциониро­вания государственных учреждений Комитет министров и другие руководящие органы стремились поставить их деятельность на прочный фундамент регламентов, инст­рукций и других нормативных актов. Так, Государствен­ный совет в сентябре 1831 г. утвердил инструкцию «О по­рядке производства дел в Казенных Палатах». Этим до­кументом устанавливалась единая структура губернских казенных палат, в частности, предусматривалось созда­ние в них хозяйственного, казначейского, контрольного и других отделений. В инструкции были утверждены штаты канцелярий и отделений казенных палат, разработан общий порядок ведения дел, определены функции советников, асессоров и других должностных лиц. Председателем губернской казенной палаты являлся вице-губернатор. В его струк­туре функционировало Общее Присутствие и самостоя­тельные отделения. Согласно инструкции, вице-губерна­тор должен был ежемесячно проверять правильность ведения дел в отделениях, указывать на неточность ис­полнения, нарушения сроков и другие недостатки. В слу­чаях принятия в отделениях неправильных решений, превышения должностными лицами власти и других серьезных нарушений подобного рода дела немедленно вносились на рассмотрение Общего Присутствия казен­ной палаты. Инструкцией предусматривалось, что за «важные упу­щения, неповиновение, грубости, ябеды и злоупотребле­ния» чиновники отстранялись от должности и могли быть преданы суду. Увольнению подлежали также чиновники, несправлявшиеся с должностными обязанностями, «по малоспособности к сему роду службы». Таким служащим выдавался аттестат с правом поступления на другую ра­боту в системе административных учреждений12. В ключе упорядочения государственной гражданской службы следует рассматривать и рескрипт Александра II «О главных началах, которыми должны руководствовать­ся Министры и Главноуправляющие отдельными частя­ми при управлении вверенными им ведомствами». Рес­крипт содержал целый ряд принципиальных положений, призванных, на взгляд правительства, вооружить персо­нал административных органов четкими ориентирами в осуществлении государственного управления. Во всей своей деятельности руководители централь­ных административных учреждений должны были ис­ходить из таких начал, как укрепление государственного единства, неприкосновенность права собственности, об­щественный порядок и общественная безопасность, ува­жение к властным органам и распространение всеобщего законопослушания, упрочение семейных устоев, воспита­ние граждан в духе нравственности и религиозной веры. «Утверждение и охрана этих начал» в царском рес­крипте характеризовались как долг всех лиц, облеченных властными правами и несущих обязанности государст­венной службы. Приверженность отмеченным выше «главным началам» должна была обязательно учиты­ваться «при назначении должностных лиц по всем отрас­лям государственного управления». Основанная на зако­нах деятельность системы органов государственного уп­равления и ее персонала рассматривалась в качестве важного фактора укрепления российской государствен­ности. Подчеркивая, что «превышение и бездействие власти одинаково вредны», Александр II обратил внима­ние корпуса гражданских служащих на значение единст­ва действий, а также точного и деятельного исполнения их обязанностей для успешного осуществления прави­тельственной политики. «Все начальствующие должны наблюдать за дейст­виями своих подчиненных и требовать от них прямого, точного и неуклонного исполнения предуказанных им обязанностей, — отмечалось в рескрипте, — без кото­рого невозможен стройный ход управления и которым они сами должны подавать пример уважения власти»13. Верховная власть поддерживала меры по созданию и укреплению авторитета органов государственного уп­равления, воспитывала граждан в духе уважительного отношения к персоналу административных учреждении. В 1768 г. внимание Сената, в частности, привлекли фак­ты игнорирования официальных вызовов в администра­тивные органы со стороны отдельных чиновников и лиц, не состоявших в каком-либо ранге. Более того, были от­мечены случаи, когда вызывавшиеся по судебным и дру­гим делам позволяли себе оскорбительные заявления и даже рукоприкладство в отношении посыльных. В принятом указе (январь 1768 г.) Сенат потребовал от руководителей административных учреждений не ос­тавлять без расследования ни одного подобного рода случая. Неявки по повесткам государственных органов квалифицировались как нарушение установленного за­коном порядка и неповиновение власти. На этом основа­нии руководителям «присутственных мест» предписыва­лось на таких «ослушников» немедленно делать пред­ставления в соответствующие инстанции с тем, чтобы «поступать с преступниками по всей строгости законов». Российское законодательство защищало честь и дос­тоинство лиц, находившихся на государственной или об­щественной службе. По постановлению, например, Госу­дарственного совета (апрель 1865 г.) оскорбления во­лостных старшин и сельских старост при исполнении слу­жебных обязанностей влекли за собой неминуемое и строгое наказание. За оскорбление представителей во­лостного и сельского управления какими-либо насильственными действиями виновные подвергались тюремно­му заключению сроком от трех месяцев до одного года, а оскорбление должностных лиц словами наказывалось арестом от семи дней до трех месяцев14. 2.2 Обеспечение роста профессионального уровня чиновников, работа с резервом и аттестация Важным звеном организации гражданской службы являлось ее кадровое обеспечение, подготовка служащих государственных учреждений, меры по повышению образовательного и профессионального уровня чиновников. Уже в петровское царствование была развернута актив­ная деятельность по созданию сети учебных заведений, которые готовили специалистов для отраслей хозяйства и управления. Понятно, что с учетом задач, которые ре­шало российское государство в конце XVII — начале XVIII вв. в первую очередь были открыты учебные заве­дения для нужд армии и флота, а именно Морская ака­демия, Артиллерийская, Математическая, Навигацкая, Инженерная, Медицинская школы. До XVIII в. в России не было учебных заведений, ко­торые бы специально готовили людей для службы в ад­министративных учреждениях. Все необходимые знания и навыки чиновники получали на практике. Государь-ре­форматор отлично понимал необходимость организации специальной подготовки гражданских служащих. В соот­ветствии с его указами 1714—1716 гг. во всех восьми губерниях создавались школы для обучения детей дво­рян и подьячих. Школы открывались при архиерейских домах и крупных монастырях. Их учебные программы предусматривали изучение грамматики, арифметики, гео­метрии. После окончания школ их выпускники получали свидетельства, которые служили основанием для опреде­ления их на военную или гражданскую службу, а в соот­ветствующих случаях — для продолжения учебы. В начале XVIII в. первым специальным учебным заве­дением, которое готовило молодых людей для граждан­ской службы, стала школа иностранных языков при По­сольском приказе. Наряду с этим, по правительственному распоряжению, Славяно-греко-латинская академия должна была принимать на учебу не только детей духо­венства, но и детей «градских лучших и приказных лю­дей». С 1721 г. при Сенате начала действовать школа подьячих, в которые принимали детей «приказных лю­дей», а также назначенных в коллегии молодых дворян. В эти же годы в коллегиях Сената был учрежден ин­ститут юнкеров, которые изучали управление «без отры­ва от производства» непосредственно в коллежских кан­целяриях и конторах. Для их обучения грамоте и наукам при Сенате и коллегиях были открыты юнкерские шко­лы. В 40-е годы XVIII в. в Иностранную, Военную, Ка­мер-коллегию, Коммерц-коллегию, Ревизион-коллегию, Юстиц-коллегию и другие коллегии и конторы Сената было назначено в общей сложности 98 юнкеров. По рег­ламенту их работы два дня в неделю они посвящали уче­бе в Сенатской и коллежских юнкерских школах, где изучали грамматику, арифметику, географию, латынь, геодезию, юриспруденцию и другие науки15. С 1731 г. в число учебных заведений вошел Кадетский корпус, основной задачей которого была подготовка офи­церов для армии. Одновременно на Кадетский корпус была возложена обязанность той части воспитанников, которая проявляла склонность к гражданской службе, дать необходимую общеобразовательную и профессио­нальную подготовку. В этих целях в учебную программу корпуса была введена юриспруденция, «понеже не каж­дого человека природа к одному воинскому склонна, також и в государстве не меньше нужно политическое и гражданское обучение». В структуре Кадетского корпу­са имелось Юридическое отделение, на котором препода­вались естественное право, действующее законодатель­ство, Генеральный Регламент, уставы, указы и другие нормативные акты гражданского характера. В связи с острой нехваткой персонала административных учрежде­ний в 1740 г. Кадетскому корпусу было поручено ском­плектовать группу из 24 воспитанников и готовить ее по специальной программе исключительно для гражданской службы. В царствование Елизаветы Петровны правительство еще более широко использовало потенциал Кадетского корпуса для подготовки гражданских чиновников. В 1748 г. Елизаветой был подписан специальный указ «Об обучении кадетов, склонных к статской службе, юрис­пруденции и арифметике и освобождении их от других занятий и военных экзерциций»16. Малочисленная сеть учебных заведений не могла удовлетворить потребность административных учрежде­ний в образованных кадрах. Данные переписи чиновни­ков государственного аппарата 1754—1756 гг. свидетель­ствовали, что 9 проц. их состава окончили гражданские учебные заведения, 8,9 проц. получили образование в во­енно-учебных заведениях. Всего получили образователь­ную подготовку в государственной системе обучения 19,3 проц. гражданских чиновников. Таким образом бо­лее 80 проц. служащих государственного аппарата не имели специального образования. Они располагали лишь начальными знаниями, дополненными богатым практи­ческим служебным опытом17. Все это настоятельно ставило в повестку дня вопрос о расширении и модернизации государственной системы образования, открытии новых учебных заведений, кото­рые бы пополняли государственный аппарат подготов­ленными кадрами. Манифестом Екатерины II в 1763 году Сенатская и коллежские юнкерские школы были ликви­дированы. Бывшие юнкера—дворяне, способные по об­разованию и возрасту продолжать учебу стали кадета­ми Сухопутного и Морского кадетских корпусов. Что ка­сается коллежских юнкеров недворянского происхожде­ния, то они были определены на учебу в Московский университет. Этим же манифестом правительство поручило обоим кадетским корпусам и Московскому университету на­править часть своих выпускников на гражданскую служ­бу, где им присваивались первые классные чины соответ­ственно аттестату учебного заведения. На основе пред­писаний манифеста Московский университет и кадетские корпуса открывали специальные классы юриспруденции для подготовки учащихся к работе в административных учреждениях. Наконец, создавались особые группы из детей разночинцев при Петербургской Академии Наук (40 чел.), Московском университете (80 чел.), Казанской гимназии (60 чел.). Учащиеся этих учебных групп содер­жались за государственный счет и получали различные профессии канцелярских служащих. После окончания учебы они распределялись на работу в Сенат и губерн­ские правления18. В связи с проведением административных реформ XIX в. и резким усилением спроса на квалифицирован­ных служащих правительством принимались дополни­тельные меры по развитию системы специальных и об­щих высших и средних учебных заведений. В 1810 г. был открыт Царскосельский лицей как специальное учебное заведение, предназначенное для подготовки высших го­сударственных служащих. Лицей имел юридическую и гуманитарную направленность при шестилетнем обу­чении. Общий контингент лицеистов с 30-х годов не пре­вышал 100 человек. Выпускники лицея приравнивались к выпускникам университетов и начинали государствен­ную службу в чинах с 14 по 9 классы. По решению правительства в 1843 г. это учебное за­ведение было преобразовано в Александровский лицей и переведено в Петербург. В правительственном рескрипте о лицее указывалось, что он учреждается с целью подго­товки юношества для особо важных «частей государст­венной службы». За годы своего существования лицей вы­пустил около 300 человек, т. е. ежегодно выпускалось не более одной академической группы. Этот недостаток, од­нако, компенсировался высоким качеством подготовки лицеистов. В основном лицей пополнял ряды первых классов государственных служащих. Многие его выпуск­ники стали видными государственными деятелями, ми­нистрами, сенаторами, членами Государственного совета, в том числе А. А. Горчаков, А. В. Головнин. Н. А. Корса­ков, М. А. Корф, С. Г. Ломоносов, Д. А. Толстой, М. Е. Салтыков-Щедрин. С 1802 года начал функционировать Пажеский кор­пус — специальное учебное заведение для подготовки квалифицированных военнослужащих командного соста­ва. Согласно Уставу заведения, часть его выпускников направлялась в гражданскую службу. Они приравнива­лись к выпускникам Александровского лицея, и, минуя нижние ступени чиновной иерархической лестницы, начи­нали службу в чинах с 9-го по 14-й классы. Наряду с этим в первой половине XIX в. в систему ву­зов входили Императорское высшее училище правоведе­ния, Московская практическая коммерческая академия, Демидовский лицей, Институт путей сообщения и дру­гие. В Александровский лицей и Императорское высшее училище правоведения могли поступать только дети лиц, имевших чины не ниже статского советника. В Пажес­кий корпус принимались сыновья тех штатских отцов, ко­торые имели чин тайного советника, то есть оба отмечен­ные выше учебные заведения являлись привилегирован­ными. Значительную роль в кадровом обеспечении государ­ственных учреждений играли университеты. В течение только 1804—1820 гг. были открыты Петербургский, Ка­занский, Харьковский, Дерптский университеты. В 1914 г. сеть этих высших учебных заведений состояла из 10 уни­верситетов, в которых обучалось 37 тыс. студентов. Уни­верситеты, особенно их юридические факультеты, были важным источником пополнения кадров государственных служащих с высшим образованием, поскольку их вы­пускники также получали льготное право начинать служ­бу с должностей 14—9 классов. С 1840 по 1863 годы в российских университетах окончили юридические фа­культеты и получили специальное юридическое образо­вание 3650 человек. Кроме этого 400 юристов было под­готовлено в Императорском училище правоведения, и 500 человек — в Александровском лицее. Таким образом, всего было подготовлено 4550 юристов для замещения судейских, а также административных должностей19. Правительство довольно жестко требовало от граж­данских служащих получения высшего и среднего обра­зования. В 1809 г. указом «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках» производство в чины VIII и V классов было поставлено в зависимость от окончания высшего учебного заведения. В целях реализации требований указа по решению пра­вительства создавалась сеть курсов по подготовке чинов­ников к экзаменам. Они работали при всех университе­тах ежегодно с мая по октябрь. Учебный план курсов включал изучение русского и иностранного языков; исторических, физических и мате­матических наук. Особое внимание уделялось правоведе­нию. Указ требовал от чиновников «основательного по­знания права естественного, права римского и права частного гражданского, с приложением сего последнего к российскому законодательству». Для приема экзаме­нов при университетах создавались специальные комис­сии в составе ректора и трех профессоров. Успешно про­шедшим испытания университетское Правление выдава­ло соответствующий аттестат, служивший одним из ос­нований для представления к более высокому чину. Ру­ководителям министерств, ведомств и других админист­ративных учреждений рекомендовалось не только не пре­пятствовать, но, наоборот, способствовать чиновникам в повышении их образования. Тем самым была создана своего рода система подготовки и повышения квалифи­кации государственных служащих. Учеба в высших учебных заведениях с отличными и хорошими успехами поощрялась присвоением выпускни­кам более высокого чина при приеме на гражданскую службу или ее прохождении. Производство в граждан­ские чины, к примеру, воспитанников Царскосельского лицея осуществлялось с учетом их учебной успеваемости. В соответствии с прежними правилами чипов IX и X клас­сов удостаивались выпускники, имевшие в среднем четырехбалльный аттестат. Правительственный указ 1840 г. преследовал цель повысить стремление лицеистов к углубленному изучению программных дисциплин, причем именно по всем предметам. Теперь право на присвоение чинов IX и X классов предоставлялось лишь тем выпуск­никам, которые в течение двух лет учебы в последних классах лицея имели оценки по каждому предмету не ниже четырех баллов. Если даже по какому-либо одно­му предмету воспитанники не достигали требуемого ре­зультата, они выпускались из Лицея с понижением на один чин. Интересно, что по именному указу от 13 апреля 1841 г. «для большей торжественности» и «нравственного воспи­тания» будущих чиновников процедура пожалования гражданских чинов выпускникам Царскосельского лицея и приведения их к присяге стала проводиться не в Сена­те, а непосредственно во время публичных актов выпус­ка из этого учебного заведения. Еще раньше такой по­рядок был введен в Императорском высшем училище правоведения20. Учившиеся, но не окончившие полного курса высших учебных заведений зачислялись в категорию служащих второго разряда с соответствующими правами чино­производства. Незавершившие учебу в средних учебных заведениях получали статус чиновников третьего разря­да. Таким образом неполучившие аттестата понижались в разряде и ставились в более сложные условия произ­водства в чины. Эти правила были введены Комитетом министров в 1840 г. На их основе при оформлении доку­ментов о представлении к очередному чину министерства и ведомства должны были обязательно указывать, про­шел ли чиновник полный курс учебного заведения. «Дополнительные правила к Уставу о гражданской службе», утвержденные Николаем I в ноябре 1844 г., под­нимали нижнюю планку образовательного уровня, не­обходимого для получения классных чинов канцелярски­ми служащими гражданского ведомства. С этого време­ни неполучившие образования в высших и средних учеб­ных заведениях служащие нижнего звена могли быть произведены в классный чин при условии предъявления ими аттестата об окончании полного курса «по крайней мере» уездного училища. С другой стороны, канцелярским служащим пре­доставлялась возможность изучать предметы в уездных училищах без отрыва от службы. В этом случае они под­вергались экзаменам по специальной программе и при неположительных результатах получали свидетельство, ко­торое приравнивалось к аттестату об окончании уездного училища. Несколько отличались от общего порядка правила производства в классные чины канцелярских служащих, принадлежавших к потомственному почетному граждан­ству. Эти служащие, отнесенные по правам прохождения службы к третьему разряду, т. е. лица без высшего или среднего образования, — имели возможность получить классный чин после окончания уездного училища или предъявлении документа об успешных испытаниях по его учебной программе, причем при восьмилетнем стаже ра­боты. Однако они пользовались правом производства в классные чины и при отсутствии свидетельства об обра­зовании в объеме уездного училища. Для этого необхо­димо было прослужить в одном и том же ведомстве не менее двенадцати лет. Что касается канцелярских слу­жащих, не являвшихся потомственными почетными граж­данами, то они получали это звание вместо классного чина при восьмилетней выслуге лет и окончании уездно­го училища. И лишь после дополнительного восьмилет­него периода службы они могли быть произведены в пер­вый классный чин21. Побуждая чиновников к повышению общего образова­ния и приобретению профессиональных знаний, прави­тельство создавало им определенные условия для полу­чения высшего образования. По постановлению Комитета министров (январь 1834 г.) служащим административ­ных учреждений было разрешено слушание лекций в уни­верситетах. Условием получения такого права являлись согласие вышестоящих должностных лиц по службе и успешная сдача вступительных экзаменов в вуз. По су­ществу гражданские служащие становились студентами университета с правом свободного посещения лекций. Подобная практика предоставляла возможность чинов­никам, состоящим на государственной службе, получить университетское образование. Министерства и ведомства рекомендовали руководи­телям административных учреждений проявлять заботу о дальнейшем повышении образования поступивших на службу выпускников училищ для детей канцелярских служителей. В целях стимулирования молодых канцеляр­ских служащих к углублению своих знаний указом 1836 года вводилось правило, согласно которому они в течение трех лет после начала службы должны были под­вергаться экзаменам по основным предметам училищной программы. Работающие в губернских учреждениях про­ходили испытания по месту службы или в гимназиях, а служащие уездной администрации — в уездных учили­щах. О результатах экзаменов директора гимназий и училищ докладывали руководству губерний. Руководство министерств и ведомств учитывало слож­ность получения среднего образования чиновниками, ра­ботавшими в отдаленных губерниях. В этой связи для них делались определенные исключения из общих пра­вил. Так, в 1851 г. Комитет министров разрешил служа­щим отдаленных губерний держать экзамен в объеме программы среднего учебного заведения не в универси­тетах, а в педагогических советах местных гимназий. По­лучение аттестата о среднем образовании давало чинов­никам право на их зачисление во второй разряд и при­обретение более благоприятных условий чинопроиз­водства22. Одним из источников комплектования персонала ад­министративных органов всегда являлись военные учеб­ные заведения. В частности, на основании указа Сената (декабрь 1839 г.) часть воспитанников Пажеского кор­пуса, а также Петербургского и Московского кадетских корпусов, причем тех воспитанников, которые по состоя­нию здоровья или по каким-либо другим причинам не могли быть причислены к военному ведомству. — полу­чали «особые права на производство в чины по граждан­ской службе». Из них воспитанники, заслуживавшие по итогам учебы в корпусе назначения в гвардию, получали статус чиновников первого разряда и производились в чины 10 класса. Что касается выпускников, распределяв­шихся в армию, то на гражданской службе они приобре­тали права служащих второго разряда с производством в чины 12 и 14 классов23. Итак, российское правительство делало многое для повышения образовательного уровня и улучшения про­фессиональной подготовки корпуса гражданских служа­щих. От введения института юнкеров в коллегиях и кон­торах и создания первых юнкерских и других школ для обучения персонала административных учреждений Се­ната и его коллегий оно перешло ко все более активному строительству учебных заведений, предназначенных для подготовки специалистов различных отраслей экономики России и сфер государственного управления. Петровские, екатерининские и последующие социаль­но-экономические и административные реформы, в ко­нечном счете, закономерно привели к созданию государ­ственной системы высшего и среднего образования, вклю­чавшей университеты, институты, академии, высшие учи­лища. Примечательно, что с годами в этой системе уве­личивался удельный вес вузов и факультетов, рассчитан­ных на подготовку служащих государственного аппара­та. Довольно быстро развивалась практика курсового обучения и повышения квалификации, складывался ме­ханизм приобретения высшего и среднего образования «без отрыва от производства». Благодаря созданию та­кой системы важнейшие должности в структурах госу­дарственного управления были замещены образован­ными, профессионально подготовленными, опытными специалистами гражданской службы. Проблема уровня образовательной подготовки граж­данских служащих, однако, оставалась острой. В 1895 г. созданная при Государственном совете комиссия для пересмотра устава о гражданской службе наряду с дру­гими вопросами рассмотрела вопрос о состоянии обра­зования чиновников. Из материалов, представленных ко­миссией, следовало, что корпус государственных служа­щих России не отличался высокой образованностью. В докладе комиссии содержались весьма характерные дан­ные о степени образования чиновников. За время с нояб­ря 1894 по август 1895 г. на государственную службу было принято 4339 человек. Из них высшее образование имели 32 проц., среднее — 15 проц., и 52,5 проц. получи­ли образование в объеме программы уездного училища. Отметив недостаточный уровень образовательной под­готовки чиновников, комиссия Государственного Совета высказалась за повышение образовательного ценза, да­вавшего право для поступления на гражданскую служ­бу24. Представляет интерес своего рода работа правитель­ственных органов с резервом гражданских служащих, на­меченных для выдвижения на ответственные должности. В этом отношении характерен сенатский указ «О канди­датах на губернаторские места» (декабрь 1841 г.). В из­дании такого указа Сенат руководствовался стремле­нием предупредить «невыгодные последствия от неопыт­ности» чиновников, назначавшихся на посты губернато­ров. Отсюда было признано необходимым осуществлять подготовку кандидатов к предстоящей должности. В под­готовительный период лица, выдвигавшиеся руководите­лями губерний, должны были основательно ознакомить­ся со своими будущими обязанностями, изучить работу губернских правлений, управ, дум, комиссий и других управленческих подразделений. Утверждение в должнос­ти губернатора могло состояться при условии, если ми­нистерство внутренних дел находило кандидата доста­точно подготовленным к выполнению функций руководи­теля губернии. В начале 50-х годов XIX в. правительством был введен порядок, согласно которому губернаторы один раз в год представляли на имя государя доклад о способностях, прилежании и поведении молодых чиновников. Подроб­ная информация о лицах, начавших служебную карьеру в губернских учреждениях, посылалась в центр ежегодно к 1 января. Подготовку подобного рода сведений, состав­лявшихся на основе изучения деловых и нравственных качеств нового пополнения служащих, возможно, следу­ет рассматривать как составное звено государственной кадровой работы правительства. На базе этой информа­ции брались на учет наиболее подготовленные служащие, способные администраторы, из которых складывался ре­зерв для выдвижения на более высокие должности25. В назначении чиновников на должности и их продви­жении по службе большое значение придавалось аттеста­ции. В одном из положений об аттестации (1909 г.) ука­зывалось, что оценка служебных достоинств чиновников основывалась: 1) на аттестациях, составлявшихся оп­ределенным порядком, 2) на результатах их обсуждениях членами Аттестационных совещаний, 3) на окончатель­ном заключении руководителя учреждения или его под­разделения. Аттестация проводилась в соответствии с установлен­ной технологией. Первоначальный отзыв об аттестуемых чиновниках составлялся их непосредственным руководи­телем. Согласно Положению, они были обязаны дать письменное заключение, содержавшее «возможно точную и полную характеристику служебных, физических, умст­венных и нравственных качеств аттестуемого». С допол­нениями вышестоящих должностных лиц аттестации по­ступали к руководителям административных учреждений. Для обсуждения составленных таким образом аттеста­ций в учреждениях формировались и утверждались спе­циальные Аттестационные совещания под председатель­ством их руководителей. Совещания созывались еже­годно в сроки, установленные для определения квалифи­кации служащих. Эти совещания были обязаны «всесто­ронне обсудить подлежащие их рассмотрению аттестации и составить заключение об аттестуемых». Заключения оформлялись письменно за подписью председателя. По­ложение об аттестации требовало, чтобы «заключения со­вещании были вполне определенными и сводились к мотивированному признанию тех или иных качеств ат­тестуемого». В аттестации делались следующие возможные за­ключения об аттестуемых гражданских служащих: 1) пригоден ли для оставления на занимаемой должнос­ти, 2) достоин ли выдвижения по службе, 3) подлежит предупреждению о неполном служебном соответствии, 4) подлежит увольнению со службы. После их принятия аттестационными совещаниями аттестации направлялись на утверждение руководителей министерств, главных управлений и департаментов, губернаторов и затем фик­сировались в формулярных списках чиновников26. Для анализа и оценки качественного состава корпуса гражданских служащих правительство ввело в практику ежегодное представление в Сенат губернскими правле­ниями формулярных списков чиновников с их аттеста­циями. В августе 1837 г. Комитетом министров было при­нято Положение, которое требовало от губернаторов вы­сылать в министерства и главные управления сведения об аттестациях, зафиксированных в формулярах губернских чиновников и предназначенных для департамента Героль­дии Сената. При этом речь шла о чиновниках, занимав­ших в губерниях такие видные руководящие должности, как вице-губернаторы, председатели и члены граждан­ских и уголовных палат, губернских судов, советники и асессоры казенных палат, губернские и уездные казначеи и другие. В Положении указывалось, что в число «важнейших обязанностей» губернаторов входит постоянное и внима­тельное изучение чиновников, работавших в различных управленческих структурах губерний. На основании это­го анализа губернаторам предлагалось составлять за­ключения о деловых способностях, нравственных качест­вах, «степени благонадежности» наиболее значительных должностных лиц в губернии. Поэтому выписки из ат­тестации должны были содержать общую оценку дея­тельности чиновника и ответ на главный вопрос: спосо­бен ли к продолжению гражданской службы и достоин ли повышения в чине. Как требовал Комитет министров, «заключения свои о способностях, нравственных качествах и вообще о сте­пени благонадежности тех из чиновников, которые ис­правляют значительнейшие должности, начальники гу­берний, во исполнение объявленной о том Высочайшей Его Императорского Величества воли, доводят до сведе­ния Министерств и Главных Управлений по принадлеж­ности, для соображения при перемещении их и предназ­начении к ппоизводству в чины или иным наградам и по­ощрениям»27. Таким образом подписанные губернатора­ми квалификационные заключения о губернских слу­жащих принимались во внимание министерствами и ве­домствами при перемещении чиновников, производстве в чины, представлениях к наградам. В случае отрица­тельной аттестации в заключении давалось развернутое и мотивированное объяснение подобной характеристики служащих. С другой стороны, правительство осуждало факты за­вышенных оценок в ходе аттестаций чиновников. В импе­раторском указе от 10 мая 1850 г. отмечались нередкие случаи, когда администраторы давали служащим поло­жительные характеристики, несоответствовавшие их дей­ствительным деловым и нравственным качествам. В этой связи руководителям учреждений было строго предписа­но объективно оценивать профессиональные достоинства и недостатки служащих, их подлинные заслуги и упуще­ния по службе. «Начальствующие лица» предостерега­лись от проявлений «пристрастия» и «послабления» в ат­тестации персонала. В организации гражданской службы значительное внимание уделялось упорядочению чинопроизводства. В 1841 г. Сенатом был введен общий порядок представле­ния служащих к производству в очередные чины. С это­го времени министерства и ведомства ежегодно к 1 ок­тября направляли в департамент Герольдии Сената пред­ставления о «награждении чинами» за выслугу лет. К представлениям прилагались послужные списки чиновни­ков с выписками об их аттестации. Такой порядок вно­сил организованность в практику чинопроизводства, со­действовал уменьшению отступлений от установленных правил оформления дел28. 2.3. Виды ответственности чиновников за нарушение требований С формированием корпуса гражданских служащих исключительно актуальными стали вопросы о требова­ниях к чиновникам, их ответственности за своевременное и качественное исполнение служебных обязанностей. Служащих административных учреждений правительст­во рассматривало как лиц, призванных проводить госу­дарственную политику. Создатель новой центральной и местной администрации Петр I неоднократно писал в своих указах о том, что чиновничество должно видеть смысл своей деятельности в служении «пользе государст­венной». От чиновников государственного аппарата он требовал «радения за Отечество», служебного усердия для блага и славы России. В указе от 24 апреля 1713 г. глава государства распорядился довести до сведения должностных лиц и всех граждан, что «повредители ин­тересов государственных» будут строго наказываться29. Гражданским чиновникам предписывалось вести по­рученные им дела в полном соответствии с основными за­конами Российского государства. В число первейших обязанностей чиновников входило строгое исполнение за­конодательных актов верховной власти, высших и цент­ральных органов государственного управления, а также других нормативных установлений, издававшихся уп­равленческими учреждениями в рамках их компетенции. Гражданские чиновники должны были глубоко знать государственные законы и уставы, рассматривать их со­блюдение как главное условие «правового и благонаме­ренного управления». Им запрещалось оправдывать свои ошибки в ведении служебных дел «неведением законов». Уже петровский Генеральный Регламент 1720 г. устано­вил основные нормы, определявшие отношения чиновни­ков с государством. Устав требовал от них «верности службе», высокой ответственности за порученный участок работы, решения дел с позиций государственных интере­сов и в соответствии с законами, но «ни по дружбе, или по вражде, или из-за взяток». В перечень обязанностей служащих административных учреждений входили пра­вильное оформление документов, представление объек­тивной информации, сохранение государственной тайны, строгое соблюдение правил делопроизводства. Согласно Генеральному Регламенту президентам и вице-президентам коллегий поручалось постоянно заботиться о том, •чтобы чиновники канцелярий и контор основательно зна­ли содержание доверенного им участка службы, «верно и прилежно» исполняли должностные обязанности. Наряду с этим им предлагалось не оставлять без внимания поведение своих подчиненных, воспитывать их на началах «добродетели» и «любочестия», учить вежли­вому обращению с представителями местных учрежде­ний, удерживать от «пития и игры, лжи и обманства». В тех случаях, когда «увещевание» и обучение не помогало, и надежд на исправление не оставалось, такие чиновни­ки наказывались лишением чина и увольнением со службы. Сформулированные в Генеральном Регламенте требо­вания к служащим гражданского ведомства позднее до­полнялись и конкретизировались в уставах, указах и ин­струкциях. Например, в декабре 1765 г. екатерининский Сенат издал указ «О существенных обязанностях всех чиновников при исправлении должностей своих». Обра­тив внимание на серьезные недостатки в работе персона­ла целого ряда административных учреждений, Сенат дал целый ряд распоряжений, направленных на ликвида­цию «непорядков» в присутственных местах. Служащим настоятельно рекомендовалось выполнять эти предписа­ния с «ревностью». Прежде всего Сенатом было осуждено формальное отношение к служебным обязанностям, подмена реаль­ной работы показным «старанием о делах». Вследствие этого «самые дела, в которых только и состояла государ­ственная и народная польза» в некоторых учреждениях приходили в «совершенный упадок». Сенат потребовал от чиновников считать своим прямым долгом доводить каждое порученное им дело до «окончательного исполне­ния». В сенатском указе подчеркивалась важность установления прочных деловых отношений между коллегиями, конторами, канцеляриями в центре и на местах. Персо­нал учреждений обязывался неукоснительно следовать установленному порядку ведения дел, не допускать их задержки, что приводило к «замешательству и останов­кам» в их решении. Особенно резко критиковались не­редкие случаи, когда административные органы ограни­чивались почтовым отправлением распоряжений и не за­нимались их практической реализацией. По замечанию Сената, такие учреждения «вместо должного в делах ис­полнения, довольствуются только по канцелярскому по­рядку рапортами, что указы посланы, но никто о том не печется и не взыскивает, чтобы оные самым делом ис­полнены были»30. Членам коллегии, правлении и других органов пред­лагалось регулярно участвовать в заседаниях, прекра­тить практику подписи официальных документов на до­му, используя посыльных служителей. Сенат счел не­обходимым обратить внимание на то, что чиновники, не имеющие возможности успешно выполнять свои служеб­ные обязанности, могут просить о назначении на долж­ность в соответствии с их «собственными силами и спо­собностями». Что касается тех, кто не в состоянии слу­жить с полной отдачей сил и энергии «по старости и бо­лезни», — таким чиновникам рекомендовалось «просить в том случае своего увольнения». Сенатом было установлено, что неполная явка членов коллегий и других органов не должна останавливать ре­шение дел в учреждениях. Должностные лица, грешив­шие частым отсутствием на заседаниях, предупрежда­лись о возможной квалификации их поведения как пре­небрежения государственными интересами со всеми вы­текающими из этого последствиями. Любителям созда­вать видимость активной деятельности напоминалось, что правительство всегда в состоянии отличить «прямую службу от мнимой». От прокуроров требовалось не зани­мать позицию стороннего наблюдателя волокиты или не­нужной пересылки дел из одного учреждения в другое. Им предлагалось «во всей точности» исполнять прокурор­ские должностные обязанности и принимать меры к то­му, чтобы указы центра выполнялись безотлагательно. При этом случаи взяток и всякого рода «лихоимства» служащих должны были рассматриваться как действия, «разрушающие правосудие» и «повреждающие» устои государства. Явления подобного рода Сенат считал несовместимы­ми с пребыванием на гражданской государственной службе. Он призывал персонал административных уч­реждений «порученные дела почитать за предмет чести и обязательства своего к Отечеству, следовательно и тру­ды свои нести так, чтобы архивы наполнять документа­ми прямых дел, а не пустыми бумагами»31. Добиваясь четкой и слаженной работы государственного аппарата, правительство проявляло высокую требо­вательность к исполнительской дисциплине чиновников. Подтвердив известный указ Петра I, екатерининский Се­нат в 1766 году обязал центральные и местные учрежде­ния в установленные сроки информировать о получении правительственных указов, ходе их реализации и конеч­ном исполнении. За нарушение этого предписания на «служителей» налагался штраф, который по мере увели­чения просрочки мог стать двухкратным и трехкратным. При неспособности чиновников обеспечить выполнение указов вышестоящих органов или проявлении ими пря­мого «небрежения» к делу, они могли быть отстранены от должности даже с запрещением дальнейшего пребы­вания на государственной службе. Всестороннюю разработку требования к деловым и нравственным качествам чиновников получили в уставах о гражданской службе, принимавшихся правительством в 1832, 1842 гг. и другие годы XIX в. и затем оформлен­ных в «Свод уставов о службе гражданской». Среди ка­честв, необходимых чиновнику для успешного выполне­ния служебного долга, в Уставе указывались «здравый рассудок», «добрая воля в отправлении поручений», «человеколюбие», «верность службе», «усердие к обще­му добру», «радение о должности», «честность, бескорыс­тие и воздержание от взяток», «правый и равный суд вся­кому состоянию», «покровительство невинному и скор­бящему». «Все служащие возложенные на них должности обя­заны исправлять согласно своей присяге с усердием, не­лицемерно и добросовестно, — указывалось в Уставе. — ...не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток, ничего про­тивного долгу присяги, честности и возложенного на них служения. Посему леность, нерадение и неприлежность к порученному долгу да почтутся наивящим для них стыдом, упущение же должности и нерадение по части блага общего, им вверенного, главнейшим поноше­нием»32. В перечень обязанностей гражданских служащих вхо­дили деятельность «по точной силе и словам законов», недопущение превышения власти, строгое хранение го­сударственной тайны. От служащих требовалось неукос­нительное соблюдение установленной в государственных учреждениях дисциплины. Они должны были беспрекос­ловно принимать распоряжения вышестоящих должност­ных лиц и точно выполнять их поручения. В случае при­знания приказов начальства незаконными служащие обязывались поступать в соответствии с уставными пра­вилами. Одновременно Устав поручал руководителям следить за своевременным и качественным исполнением подчи­ненными их должностных обязанностей. Они наделялись всеми полномочиями контроля за отношением служащих к порученному делу. Наряду с этим руководителям ре­комендовалось осуществлять надзор за поведением слу­жащих, побуждать их к здоровому служебному често­любию, направлять по пути добродетельной жизни, удер­живать от пьянства и других пороков. Общим правилом для руководителей и подчиненных устанавливались «знание своего дела», правильное и прилежное его ведение, ответственное отношение к слу­жебным обязанностям, добросовестное выполнение пору­чений, трудолюбие и взаимопомощь во имя успешного решения задач государственного управления33. С поступлением на государственную службу чиновни­ки ставились в условия определенных ограничений, свя­занных с принадлежностью к административным учреж­дениям. Служащие всех канцелярий и контор Сената не имели права брать на себя обязанности быть поверенны­ми в делах граждан, обращавшихся с какими-либо про­шениями в сенатские структуры. Принятые на работу в канцелярии и конторы Сената давали подписку о том, что в течение службы они не будут выполнять функции представителей частных лиц. Чиновникам административных учреждений запреща­лось участвовать в приобретении имуществ, продажа ко­торых поручалась им в качестве служебного поручения. Они не должны были заниматься подрядами и постав­ками по месту работы, как сами лично, так и через родст­венников или подставных лиц. Государственные служа­щие не могли входить в долговые обязательства с под­рядчиками и поставщиками при заключении договоров по линии их ведомств и в ходе реализации этих догово­ров. Устав о гражданской службе запрещал высшим и низшим чиновникам быть поверенными в делах частных лиц или заниматься ходатайствами по частным делам в учреждениях, где они служили34. В декабре 1884 г. Александром III был утвержден указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях». Объясняя необходимость издания такого указа, глава верховной власти подчеркнул, что этот до­кумент был принят в целях укрепления авторитета госу­дарственной гражданской службы и «охранения ее дос­тоинства». В соответствии с указом государственная граждан­ская службы высших должностных лиц признавалась не­совместимой с участием в учреждении: 1) железнодорож­ных, пароходных, страховых и других торговых и про­мышленных товариществ, 2) общественных и частных кредитных ассоциаций. Наряду с этим чинам высшей бю­рократии запрещалось занимать какие-либо должности: как в торгово-промышленных компаниях, так и в различ­ного рода кредитных товариществах. Они не имели пра­ва исполнять обязанности поверенных в делах производ­ственных и коммерческих объединений. Чиновникам других классов разрешалось участвовать в учредительстве компаний, при условии, если это учас­тие не связано с вредными последствиями для государ­ственной службы и на то получено разрешение началь­ства. Согласно указу 1884 года, руководители были обя­заны строго следить, чтобы «занятие частной должности, лицами, состоящими на государственной службе, не на­носили ущерба служебным интересам и не препятство­вали исполнению этими лицами обязанностей их по госу­дарственной службе». Начальству поручалось не допус­кать участия своих подчиненных в делах таких компаний и товариществ, хозяйственная деятельность которых име­ла отношение к ведомствам или учреждениям, где эти чиновники занимали государственные должности. В свою очередь, должностным лицам, ставшим учредителями или получившим какой-либо административный пост в торгово-промышленных компаниях, запрещалось высту­пать ходатаями по делам этих компаний в правительст­венных учреждениях. Если чиновники, которым было запрещено сотрудни­чество с частными предприятиями, тем не менее, приня­ли участие в учреждении торгово-промышленных компа­ний, или заняли в них те или иные должности, — закон: требовал от них оставить государственную службу и сложить с себя присвоенное им звание. В случае непода­чи этими должностными лицами заявления об отставке в трехмесячный срок их увольняли со службы приказами по ведомству или учреждению35. Утвержденные Александром III правила относились к высшим государственным чиновникам, занимавшим должности первых трех классов. В эту группу входили обер-прокуроры Сената и их заместители, министры, ди­ректора и вице-директора департаментов и канцелярий министерств, начальники главных управлений, губерна­торы, вице-губернаторы, начальники областей, градона­чальники, председатели и члены гражданских судов и другие «высшие должности и звания». Через год после выхода в свет отмеченного выше александровского указа, в июне 1885 г. Комитетом ми­нистров был подготовлен список должностей и чинов, на которые распространялись правила о порядке совмеще­ния государственной службы с участием в торгово-про­мышленных компаниях. Он содержал около 100 наимено­ваний должностей Сената, Государственного совета, Ко­митета министров, министерств и главных управлений губернских и областных правлений. Нарушение чиновниками служебного долга влекло за собой ответственность, которая в зависимости от тяжес­ти проступков или преступлений подразделялась на уго­ловную, гражданскую и дисциплинарную. Уголовная от­ветственность означала предание чиновников суду. При­влечение к уголовной ответственности должностных лиц первых трех классов осуществлялось в том же порядке, как и в отношении членов Государственного совета и Го­сударственной думы. Служащие IV—V классов, утверж­давшиеся на должности верховной властью, предавались суду Первым департаментом Сената. Отдача под суд чи­новников остальных классов находилась в компетенции начальствующих лиц, назначивших обвиняемых на долж­ность. Гражданская ответственность служащих была связа­на с предъявлением исков о возмещении за убытки, при­чиненные халатностью или медлительностью чиновников. Подобного рода иски против чиновников с XIV по VIII классы рассматривались в окружном суде, с VII по V классы — в судебной палате с участием представителей администрации учреждения. Судебные иски в отношении лиц, занимавших в чиновной иерархии положение выше V класса, являлись прерогативой объединенного присутствия Гражданского кассационного департамента и Пер­вого департамента Сената. Принимая меры по повышению ответственности адми­нистративного персонала за выполнение должностных обязанностей, правительство в своих уставах предусмат­ривало целую группу дисциплинарных взысканий. По по­становлению Государственного совета (1831 г.) за «мед­ленность и нерадение» по службе были введены наказа­ния в виде выговоров и строгих выговоров. Строгие вы­говоры объявлялись чиновникам за просрочку в выпол­нении заданий вышестоящих должностных лиц, необос­нованное нарушение сроков представления отчетов или срочных донесений. Несвоевременная доставка справок и ответов с мест, затяжка в их составлении наказывалась выговором. При чтом выговоры и строгие выговоры Сенат объявлял гу­бернским учреждениям и чиновникам, а губернские прав­ления располагали правом наказывать подобным обра­зом уездные органы и их служащих. Гражданские чи­новники, получившие в течение года три строгих выгово­ра или шесть простых выговоров, за новое упущение по службе предавались суду. Если суд находил все эти взыскания обоснованными, он мог принять решение о вы­чете из служебного стажа чиновников полгода или год, в зависимости от степени упущений и проступков, что означало задержку в представлении к очередному чину, затрудняло оформление наградных дел36. Нельзя не заметить, что, утверждая дисциплину в государственном аппарате, руководители кадровых служб допускали явные перегибы, сбивались на путь администрирования, в том числе в практике взысканий. В царствование Николая I, в частности, чиновники наказывались штрафами за принятие прошений вне официального учреждения, за отсутствие в приемной комнате учреждения зеркала, за «неприличные разговоры в присутственном месте», за несвоевременное возвращение из отпуска, за неисполнение указов и задержку информации. В связи с тем, что штрафы заметно ухудшали материальное положение чиновников и создавали почву для различного рода злоупотреблений, Государственный совет в 1840 г.принял постановление о замене за указанные выше проступки штрафов выговорами. По решению правительства пребывание чиновников под судом. как за должностные преступления, так и за упущения по службе, обязательно фиксировались в по­служных списках. Наряду с этим в них вносились все за­мечания, выговоры, объявленные в приказах главы вер­ховной власти. В формулярных списках отмечались вы­говоры, вынесенные указами Сената. Не подлежали запи­си в послужные списки только те взыскания, которые делались «без внесения» в формуляры. формированию ответственности чиновников с самого начала их службы содействовало правило, в соответст­вии с которым губернаторы ежегодно представляли в канцелярию главы верховной власти ведомости о приня­тых в губернские учреждения молодых служащих с их аттестацией. Если на основании этих сведений каким-ли­бо чиновникам от имени государя делались служебные замечания, то они оглашались на общем собрании всего персонала соответствующего губернского учреждения37. Во второй половине 40-х годов правительство приня­ло меры по упорядочению дисциплинарных взыскании, направленных на повышение ответственности граждан­ских служащих. В мае 1846 г. приобрело силу закона Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. В новом Уложении за проступки по службе и должностные преступления предусматривались следующие взыскания: 1) замечание, 2) выговор без занесения в формулярный список, 3) вычет из служебного стажа, 4) вычет из жа­лованья, 5) штраф, 6) перемещение с высшей должности на низшую, 7) недельный арест, 8) увольнение с данной должности, 9) полное отрешение от государственной службы. В случае прямых преступлений служащих их дела передавались в суд. От ответственности за проступки и преступления не освобождались и верхи бюрократии. Дела по обвинению высокопоставленных должностных лиц в нарушении слу­жебного долга рассматривались по специально разрабо­танному порядку. В 1892 г. Государственный совет ут­вердил «Порядок производства дел об ответственности высших чинов государственного управления». Правила устанавливали, что жалобы и донесения о служебных злоупотреблениях членов Государственного совета, ми­нистров, главноуправляющих, губернаторов представля­лись на рассмотрение государя и затем по его указанию направлялись в Департамент гражданских и духовных дел. На основе всестороннего расследования департамент делал заключение о прекращении дела или привлечении высших чиновников к ответственности: а) без суда, б) с преданием суду. Все подобные заключения депар­тамента подлежали утверждению лично главой верхов­ной власти. Что касается других высших чинов, занимав­ших должности первых трех классов, то дела об их пре­дании суду за должностные преступления также предва­рительно рассматривались в Государственном совете и с его заключением передавались государю для окончатель­ного решения. После известного выступления декабристов в 1825 г. среди требований, которые предъявлялись государствен­ным служащим, заметно усилилось требование «вернос­ти службе», политической лояльности. В апреле 1826 г. Николай I поручил министерству внутренних дел затре­бовать от всех чиновников, находящихся на службе и ушедших в отставку, представления официального письменного обязательства-заявления о том, что «они ни к каким тайным обществам, под каким бы они назва­нием ни существовали, впредь принадлежать не будут». Состоявшие ранее в тайных обществах или просто участвовавшие в собраниях их дум или управ, — такие служащие были обязаны в текстве подписки подробно сообщить о целях соответствующего общества и средст­вах их достижения. Об этом требовалось написать «чистосердечно со всею откровенностью» под угрозой то­го, что «сокрытие» правды будет чревато для чиновников «строжайшим наказанием как государственных преступ­ников». Законами от 21 апреля 1826 г. и 7 ноября 1850 г. практически давалась установка на очищение админист­ративного аппарата от «политически неблагонадежных лиц». Эта традиция продолжалась и в более поздние годы. В августе 1902 г. Николаем Вторым было утверж­дено постановление, согласно которому чиновники адми­нистративных органов подлежали увольнению со службы «за политическую неблагонадежность, противодействие распоряжениям Правительства и другие несовместимые со служебным долгом поступки». Своим особым опреде­лением Сенат 30 апреля 1908 г. признал несовместимым государственную службу с революционной или оппози­ционной деятельностью чиновников39. В комплексе требований к чиновникам большое значение придавалось их нравственным качествам. Уставы о гражданской службе и другие нормативные документы были направлены на формирование государственного служащего как человека высокой нравственности. В свя­зи с распространением взяточничества среди чиновников Петром I был издан указ «О воспрещении взяток и по­сулов» (декабрь 1714 г.). Поскольку подобные явления в управленческом аппарате приносили государству «вред и убыток», они квалифицировались в указе как преступ­ления, подлежащие строжайшему наказанию. «Запреща­ется всем чинам, которые у дел приставлены великих и малых, духовных, военных, гражданских, политических, купецких, художественных и прочих, какие звания оные ни имеют, — подчеркивалось в петровском указе, — дабы, не дерзали никаких посулов казенных и с народа сбирае­мых денег брать, торгом, подрядом и прочими вымысла­ми, какого б звания оные и манера ни были, ни своим, ни посторонним лицам, кроме жалованья». О преступле­ниях такого рода указ требовал широко оповещать пер­сонал административных учреждений, чтобы общество перестало относиться ко взяточникам, как к «добрым людям». Те. кто оказывал содействие «лихоимцам» или скрывал их неблаговидные поступки, согласно указу должны были нести неменьшую ответственность. Глава государства потребовал, чтобы все служащие административных органов ознакомились с указом и за­верили этот факт своими подписями, «дабы неведением никто не отговаривался». Одновременно указ доводился до сведения широких масс народа посредством повсеме­стного распространения «печатных листов»40. Позднее этот петровский указ был развит в законода­тельных актах правительств Екатерины II, Александра Г и других государей. Екатерина II, например, сочла не­обходимым «объявлять всенародно» о выявленных слу­чаях взяточничества и публиковать «во всем государст­ве» сообщения о наказаниях за «взятки и лихоимство». В 1766 г. на основе итогов сенатской ревизии Сенат при­влек к ответственности 39 должностных лиц Белгород­ской губернии. Как отмечалось в указе Екатерины II, в нарушение правил гражданской службы и нравственных норм группа чиновников занималась взяточничеством, чем нанесла ущерб государству и многим гражданам. Особое возмущение государыни вызвало то обстоя­тельство, что в «мздоимстве» были уличены «начальст­вующие лица», призванные показывать пример неукосни­тельного следования законам и стоять на страже право­порядка. Список чиновных взяточников возглавлял гу­бернатор Белгородской губернии, действительный стат­ский советник, князь Г. Шаховской. В докладе Сената ему ставилось в вину: 1) имея государственное жало­ванье, позволял себе брать денежные взятки, 2) «дур­ным примером» и бесконтрольностью способствовал пре­ступным действиям своих подчиненных, 3) попуститель­ствовал незаконному частному винокурению, чем нанес значительный ущерб государственной казне. По повеле­нию Екатерины II Г. Шаховской был снят с поста губер­натора, лишен полученных чинов и отправлен в четырех­летнюю ссылку в деревню. Бывшего губернатора одно­временно присудили к штрафу, вдвое превышающему полученную им сумму взяток. Кроме того князь Г. Ша­ховской лишился права занимать должности на государ­ственной службе и гражданским ведомствам было стро­го предписано «впредь ни к каким делам его не опреде­лять». По делу о взятках в Белгородской губернии про­ходили вице-губернатор, прокуроры губернской канцеля­рии, воеводы городов Курска, Рыльска, Нового Оскола и другие чиновники. По представлению Сената все они получили соответствующие наказания, о чем было реше­но сообщить «во всем государстве»41. Целая группа законодательных актов, направленных против взяточничества, была издана в александровское время. Александр I с «сердечным соболезнованием» от­мечал, что взятки в российском государстве не только существуют, но «даже распространяются между теми самыми, которые бы гнушаться ими и всемерно пре­секать их долженствовали». Считая, что различного ро­ла подношения оказывают разлагающее влияние на пер­сонал административных учреждений, правительство Александра I приняло специальный указ «О воспреще­ние приносить подарки Начальникам губерний и другим чиновникам». Это запрещение мотивировалось необхо­димостью «предупреждения всякого способа к послабле­ниям и упущениям по службе». В царствование Николая I правительство подтверди­ло свое негативное отношение к фактам преподнесения подарков чиновникам от частных лиц и различного рода обществ. По воле государя Сенат в 1832 г. издал указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать при­ношения от общества». Считая, что подарки или какие-либо подношения чиновникам не должны иметь место в системе государственного управления, Комитет минист­ров, однако, высказал мнение, что такие знаки общест­венной признательности, как сооружение скульптурных памятников, установление в публичном месте портрета того или иного местного деятеля, подача приветственных адресов и т. п., — могли быть позволены при уходе на­чальствующих лиц со службы или таком их перемеще­нии, когда «влияние их на приносителей совершенно прекращается». На эти предложения Комитета минист­ров Николай I наложил резолюцию: «ни в каком случае не допускать».42 Воспитывая чиновников в духе честности, порядочнос­ти и скромности, стремясь содействовать очищению их от таких пороков, как фальсификация фактов в выгодном для себя свете, приукрашивание действительности в под­ведомственных им учреждениях, подхалимство и др., — правительство в ряде случаев использовало в этих целях влиияние и авторитет главы верховной власти, его личный пример, В 1802 г., во время поездки Александра I по стране по приказу многих местных «начальствующих лиц» в го­родах специально строились парадные ворота, спешно улучшался внешний вид строений и улиц, устраивались иллюминации, государя встречали толпы нарядного и «восторженного» народа. В указе 11 марта 1802 г. Александр I выразил неудовольствие этими попытками возродить известную практику «потемкинских деревень». Государь дал распоряжение местному начальству: 1) для встреч и проводов особ Императорского дома впредь жителей «по нарядам» не выводить, 2) не производить спешный и некачественный ремонт дорог, а заниматься дорожным делом постоянно, 3) не устраивать в городах и селах каких-либо украшений, создание которых не вы­зывается нуждами жителей, 4) не создавать по приказу начальства однодневных уличных аллей из деревьев, вко­панных «без корней», «единственно для виду», во вред лесному хозяйству, 5) не высылать на все почтово-ямские станции делегации дворян и других жителей для встречи царских особ, и др.43 Подобного рода указы представля­ли государя мудрым властителем, опытным администра­тором, рачительным хозяином, противником всякой фаль­ши, скромным человеком, что, естественно, оказывало позитивное влияние на служебную деятельность граж­данских служащих и их личное поведение. Заботясь о высоком нравственном облике служащих, правительство обращало внимание на то, чтобы в госу­дарственном аппарате работали люди, ведущие трезвый образ жизни. На это ориентировал министерства и ве­домства указ Николая I «О нетерпении на службе людей нетрезвого поведения» (январь 1826 г.). Этим указом ру­ководящие должностные лица обязались «принять за не­пременное правило, никого, кто нетрезвого поведения, на службе не иметь». Кроме того, от руководителей требо­валось обязательно фиксировать подобного рода пороки в ходе аттестаций чиновников и указывать их в послуж­ных списках. Совершенно в духе николаевского времени на основа­нии постановления Комитета министров гражданские чиновники, уволенные с работы и полностью отставленные от службы «за дурное поведение», подлежали отправке на жительство по месту рождения. Постановление Коми­тета министров было утверждено весьма характерной резолюцией Николая I, которая содержала распоряже­ние «отныне впредь ни военных, ни гражданских чинов­ников, отставленных за дурное поведение в столицах не терпеть, а отсылать откуда родом». На запрос о том, как поступать с уволенными служащими «дурного пове­дения», родившимися в Санкт-Петербурге и Москве, по­следовало предписание об их высылке во внутренние гу­бернии России.44 2.4. Меры стимулирования государственных служащих Предъявляя высокие требования к деловым и нравст­венным качествам чиновников, используя для повыше­ния производственной дисциплины и вообще должност­ной ответственности меры взысканий, правительство одновременно стимулировало добросовестную и эффек­тивную служебную деятельность персонала государст­венного аппарата целой системой моральных и матери­альных поощрений, в том числе в таких формах, как го­сударственные награды, различного рода знаки отличия, повышение в чине, денежные премии и др. За «усердную и похвальную» службу гражданские чиновники награждались орденами Св. Анны 3-й степе­ни и Св. Владимира 4-й степени. Основанием для на­граждения этими орденами служила выслуга лет при условии отличных отзывов о службе. Остальные ордена жаловались за отличия, причем для их получения устанавливались особые сроки, постепенность и зависимость от класса занимаемой чиновником должности или време­ни пребывания в определенном чине. Пожалования за отличия являлись исключительной прерогативой Высо­чайшей власти. Стремясь максимально использовать сти­мулирующий эффект награждений, глава государства в 1826 г. ввел правило, согласно которому о награждениях чиновников повсеместно сообщалось в печатных сенат­ских указах. Правительство постоянно держало в поле зрения сис­тему награждений чиновников за отличия и выслугу лет, занималось ее упорядочением и совершенствованием. В частности, в мае 1840 г. Сенат рассматривал замечания главы верховной власти по поводу представлений к на­градам. Государь обратил внимание на то, что пред­ставления «нередко основываются только на одной вы­слуге лет». Выслуга лет, по его мнению, «без прямого от­личия по службе» недостаточна для представления к на­граждению орденами. Такое положение противоречило самой цели учреждения орденов, снижало их обществен­ную ценность, мешало правительству достойно воз­награждать подлинные заслуги чиновников. С учетом этого Сенат потребовал от министерств, ведомств, гу­бернских правлений в их представлениях к наградам подробно освещать «заслуги» чиновников, рассматривать «отличия по службе» в качестве определяющей причины для возбуждения ходатайства о награждении орденами. В связи с отступлениями от установленных правил Комитет министров в Положении от 27 ноября 1851 г. резко осудил «обычай удостоивать наград чиновников лишь за многолетнюю службу». От имени главы верхов­ной власти Комитет «наистрожайше» подтвердил всем начальствующим лицам правило, в соответствии с кото­рым «одна выслуга определенных сроков и прямое ис­полнение служебных обязанностей по долгу присяги, не составляя особенного отличия, не могут давать права на награды». Комитетом министров была дана установка представлять к награждению исключительно тех чинов­ников, которые, «отличаясь на служебном поприще осо­бенным усердием и ревностью, имели случай принести существенную пользу службе и оказать действительные заслуги».45 Значительным событием в жизни российского чиновничества стало учреждение Николаем I в 1827 году «Знака отличия беспорочной службы». Новый знак отличия учреждался специально для поощрения «постоянно усердного, беспорочного и продолжительного служения». Как отмечалось в указе, новый знак вводился в целях повышения авторитета государственной службы, сти­мулирования всех военных и гражданских чинов к мак­симальной отдаче своих сил и способностей службе во имя «пользы и славы Отечества». Знаком отличия беспорочной службы награждались классные чиновники, прослужившие в военном или гражданском ведомствах 15, 20, 25, 30, 35 и 40 лет. Право награждения знаком имели исключительно те служащие, которые в течение всего срока работы на государствен­ных постах зарекомендовали себя как ревностные и усердные служащие государства, и «которые трудами постоянными, непоколебимою нравственностью и про­должительным прилежанием показали себя полезными и верными исполнителями в делах службы». Не могли быть представляемы к награждению «Зна­ком отличия беспорочной службы» чиновники, бывшие под судом или получившие взыскания в виде выговоров, штрафов или арестов «за нерадение, леность и поведе­ние, противное нравственности или порядку службы». Права на награждение этим знаком лишались также служащие, которые часто меняли служебные места, да­вали поводы для жалоб на них со стороны граждан, до­пускали случаи неправильного ведения дел, нарушали; служебную дисциплину.46 По именному указу главы верховной власти (декабрь 1843 г.) гражданские чиновники, оставлявшие службу по выслуге лет, могли награждаться производством в сле­дующий чин. При этом награждения чином тайного со­ветника (III класс) и более высокими чинами произво­дились исключительно по решению государя. Чин стат­ского советника (V класс) жаловался тем коллежским советникам (VI класс), которые «при усердном исполне­нии своих обязанностей» служили «беспорочно» в дан­ном чине не менее пяти лет. Для производства при от­ставке в чин действительного статского советника (IV класс) должностные лица обязаны были прослужить в чине статского советника (V класс) «по крайней мере» пять лет.47 Одной из форм поощрения добросовестной службы чиновников являлись подарки, преподносившиеся в юбилейные их даты от имени ведомств, в которых работали эти служащие. Комитет министров в 1844 г. предоставил министерствам и ведомствам право награждать свой пер­сонал подарками из сумм, находившихся в их распоря­жении. При этом устанавливалось, что цена подарка не должна была превышать годового оклада поощряемого чиновника. Образование чиновничества как особой общественной прослойки повысило значение и изменило характер сис­темы их материального содержания. Если до петровских реформ денежное жалованье было дополнением к по­местному и натуральному жалованьям, то с 1715— 1717 гг. оно приобрело самостоятельное значение. Для всех должностей были введены соответствующие годовые оклады. При этом петровское правительство установило разные нормы ставок для чиновников центральных и местных учреждений, для служащих различных ве­домств. Окончательно перевод гражданских служащих на де­нежное содержание был завершен в годы царствования Екатерины II. По манифесту 1763 года жалованье было назначено не только классным чиновникам, но и канце­лярским служителям. Повышением окладов большинст­ву чиновников примерно вдвое, введением жалованья низшему звену служащих правительство стремилось улучшить работу государственного аппарата, поднять престиж гражданской службы. Полная ликвидация ос­татков системы кормлений и повсеместный переход на денежно-окладное содержание чиновников как главный источник их материального обеспечения, безусловно, спо­собствовали повышению уровня организации государст­венного управления. Для корпуса гражданских служащих России было характерно резкое различие в материальном положении между чиновниками первых классов и основной массой служилого персонала. Условия жизни большинства чи­новничества были тяжелыми. В этой связи примечатель­но заключение руководителя следственной комиссии по делу декабристов А. Л. Боровкова: «Жалованье чинов­ников должно обеспечивать их существование: оно у нас совершенно неуравновешено... Сколько чиновников, едва имеющих занятия, пользуются большими окладами из двух и трех мест. Но в то же время большая, несравнен­но большая часть бедствует, нуждаясь даже в пропитании, будучи обременена притом работой до упаду».48 В конце XIX — начале XX вв. разрыв в размерах де­нежного содержания между чинами высшей бюрократии и большинством чиновников еще более увеличился. Ос­новной оклад членов Государственного совета состав­лял от 12 до 18 тыс. рублей. Содержание сенаторов об­ходилось 7—11 тыс. в год. Оклады министров достигали 18—20 тыс. рублей. К примеру, годовой оклад министра финансов С. 10. Витте в общей сложности выражался в сумме 22 тыс. рублей. Жалованье губернаторов колеба­лось от 2,5 до 4,5 тыс. рублей в год. Что касается чинов­ников низших классов, то их оклады были в 30—40 и бо­лее раз меньше по сравнению с чинами высшей бюро­кратии. Чиновник для письма в губернском правлении получал 15—25 рублей в месяц, регистратор — 27 руб. В среднем младшие чиновники губернского правления довольствовались жалованьем в 9—18 рублей в месяц. Еще более низкими были оклады канцелярских служи­телей.49 В то же время в опыте организации материального содержания чиновников, их социального обеспечения со­держится немало рациональных элементов, заслуживаю­щих внимания. Классные чиновники, например, назна­ченные на службу в отдаленные губернии и области, по­лучали из государственной казны денежные суммы на подъем и обзаведение. Тем, кто ехал на новое место с на­значением на определенную должность, выдавался годо­вой оклад, соответствующий этой должности. Направлен­ные в распоряжение местного начальства без предвари­тельного назначения на должность получали годовой ок­лад в размере оклада их прежней должности. Кроме подъемных сумм всем служащим, в том числе и не имею­щим классных чинов, выдавались проездные деньги из расчета проезда до места назначения. Согласно правительственному Положению 1842 года, после каждого пятилетия службы в Сибири, на Кавказе, в Астраханской, Архангельской и других отдаленных об­ластях и губерниях чиновникам назначалась прибавка к жалованью в размере четверти оклада. Канцелярским служителям срок выслуги для производства в первый классный чин XIV класса сокращался наполовину. Всем чиновникам, служившим в отдаленных регионах, 3 года службы засчитывались в общий стаж как 4 года. В слу­чае болезни гражданские служащие принимались на ле­чение в больницы Приказа общественного призрения или военные госпитали с оплатой за счет государственного казначейства. В 1886 году правительство утвердило новые «Правила об особых преимуществах гражданской службы в отда­ленных местностях». Эти преимущества состояли: а) в выделении денежного пособия на подъем и обзаведение, б) в выдаче проездных денег на новое место службы, в) в прибавке к жалованью, г) в введении единовременных пособий по выслуге десятилетий, д) в установлении пособий на воспитание детей, е) в предоставлении льготных отпусков, ж) в учреждении преимуществ при назначении пенсий, з) в выделении пособий семьям чиновников, скончавшихся на службе. В связи с зачетом трех лет за четыре года службы до­пускалось сокращение 35-летнего срока, необходимого для получения права на награждение орденом Св. Вла­димира. Новые правила сохраняли введенные ранее при­бавки к жалованью за каждые пять лет службы. Для воспитания детей чиновников, служивших в отдаленных местностях, в гражданских и военных учебных заведе­ниях учреждались государственные стипендии и выде­лялись специальные места. До поступления детей в учеб­ные заведения чиновники получали пособия на детей до 13-летнего возраста в размере 100 рублей, а с 13 до 18 лет — 150 рублей в год. Практика зачета в ряде отдаленных мест двух лет службы за три или трех лет службы за четыре, — давала право на льготные условия получения пенсий, что выра­жалось в их повышенных размерах на два—три разряда и сокращении срока выслуги лет для назначения пен­сии.50 Из других общих социально-защитных норм, действо­вавших на всей российской территории, представляет ин­терес постановление Комитета министров от 4 мая 1839 г. По этому постановлению гражданским служа­щим, оказавшимся по каким-либо причинам за штатом, в течение года выплачивалось жалованье в прежнем раз­мере. При сокращении штатов в министерствах и ведом­ствах Комитет министров рекомендовал их руководите­лям в случае появления вакансий не принимать на рабо­ту новых служащих, а замещать вакантные места из чис­ла служащих, оставшихся за штатом. Законодательными актами была предусмотрена еще целая группа мер относительно чиновников, остававших­ся за штатами ввиду реорганизации учреждений или других причин. Прежде всего правительство принимало меры к тому, чтобы все эти служащие были «пристроены» на другие должности. В 1852 г. это положение, помимо министерств и ведомств, было распространено на подчи­ненные им губернские учреждения, «особенно в отноше­нии лиц, занимавших должности, принадлежащие по рас­писанию к трем низшим классам, т. е. до X класса вклю­чительно». Кроме того чиновники, попавшие под сокращение, по-прежнему числились на действительной службе до наз­начения их на другие штатные должности. Причем в продолжении всего вынужденного «заштатного» положе­ния служащие получали половинный оклад. В случае перевода на службу в другие губернии гражданским служащим выдавались единовременное пособие и про­ездные суммы, а также подъемные деньги на устройство по новому месту жительства.51 Среди социальных мероприятий правительства можно отметить его меры по оказанию известной материальной помощи чиновникам низших классов. В 1839 г. Комитет министров признал необходимым выделить в распоряже­ние 11 генерал-губернаторов и губернаторов отдаленных областей денежную сумму в размере 48 тыс. рублей на пособия малообеспеченным чиновникам и канцелярским служителям. Начальникам губерний предоставлялось право по собственному усмотрению выдавать пособия чи­новникам, «известным особенным усердием и ревностью к службе», но не имеющим «достаточного состояния». Этот своего рода фонд социальной помощи должен был расходоваться прежде всего в таких случаях, как тяже­лая и продолжительная болезнь служащих, крайняя нуж­да в связи с пожарами или другими стихийными бедст­виями и др. Сенатским указом от 10 марта 1827 года были введе­ны «Правила призрения заслуженных гражданских чи­новников». Они предусматривали создание специального Комитета призрения заслуженных гражданских чиновни­ков. Правилами устанавливался порядок социальной по­мощи вышеназванным чиновникам, их вдовам, детям и родителям. Сенат предоставил Комитету полномочия назначать постоянные или временные денежные пособия гражданским служащим, которые во время службы про­являли «особенное усердие в исполнении должностных обязанностей», подорвали в той или иной степени здо­ровье и не имели средств «к приличному себя содержа­нию». Покровительством Комитета пользовались вдовы, си­роты и родители заслуженных гражданских чиновников. В случае недостатка средств к существованию или в связи с болезнью вдовы могли получать пособия из средств Комитета. На том же основании назначались пособия сиротам и родителям. Социальная помощь от Комитета прекращалась: 1) когда чиновнику жаловалась «аренда» или земля, обеспечивавшая ему «безбедную» жизнь, 2) когда выздоровление позволяло ему вернуться на службу и получать жалованье, 3) когда служащий становился членом какого-либо благотворительного об­щества и переходил на его содержание. В случае болезни чиновники, состоявшие на службе, могли обращаться в Комитет призрения с просьбой о вы­даче пособия. Эти просьбы удовлетворялись при усло­вии, если непосредственное начальство подтверждало документально добросовестную работу служащих и ука­зывало на связь расстройства их здоровья со «служеб­ными трудами».52 Одной из важных форм социальной защиты чиновни-ов являлось назначение государственной пенсии. Право на пенсию приобреталось качественной, долговременной и «беспорочной» службой. Для выслуги полного оклада пенсии устанавливался 35-летний срок службы в граж­данском ведомстве. Начало действительной службы счи­талось с шестнадцатилетнего возраста. Одним из условий назначения пенсии от государства являлась непрерыв­ность службы. Тридцатипятилетний стаж непрерывной службы давал основание для получения пенсии в разме­ре полного оклада. Выслужившие 25 лет, уходившие в отставку, могли рассчитывать на пенсию в объеме поло­вины оклада. В случае выхода в отставку в связи с расстройством здоровья чиновникам устанавливалась пенсия: а) слу­жившим от 10 до 20 лет — в размере одной трети окла­да, б) служившим от 20 до 30 лет — две трети оклада, в) служившим 30 лет — в размере полного оклада. Для получения пенсии в размере полного оклада служащим ученого и учебного ведомств, необходимый срок выслуги сокращался с 35 до 25 лет. В целом ряде случаев гражданским чиновникам, по­лучавшим пенсию, разрешалось продолжать работу. В частности, университетским профессорам, которым после 25-летнего стажа была назначена пенсия, предоставля­лось право не прерывать службу в учебных заведениях. Сохраняя пенсию, они могли приниматься на соответст­вующие должности и в других ведомствах и получать по­ложенное жалованье. По положению Комитета министров (сентябрь 1840 г.) вдовам и детям умерших гражданских чиновников наз­начались пенсии на основе тех же окладов, из расчета которых были установлены пенсии главам их семей. Ес­ли производство в более высокие чины было оформлено должностным лицам уже после их кончины, вдовы и дети последних получали право пользоваться пенсионными льготами, присвоенными этим чинам. В случае поступле­ния детей-сирот малообеспеченных чиновников в госу­дарственные учебные заведения они продолжали полу­чать пенсию, назначенную им за службу умерших роди­телей.53 Государственное законодательство связывало право гражданских чиновников на пенсию с их верной, успеш­ной, добросовестной, «беспорочной службой» в учрежде­ниях гражданского ведомства. Нарушение этих требова­ний могло привести к утрате служащими права на пен­сионное обеспечение. Права на пенсию лишались чинов­ники, подвергавшиеся уголовным наказаниям с ограни­чением или потерей всех прав гражданского состояния; служащие, отрешенные от должности по различным при­чинам; лица, бывшие под судом и неполучившие оправ­дательного приговора; чиновники, по суду разжалован­ные и лишенные права поступления на государственную службу; служащие, находившиеся под судом и оставлен­ные по его решению в подозрении. Положением, напри­мер, Комитета Министров (апрель 1839) было установ­лено, что чиновники, в течение последних лет службы получавшие отрицательную аттестацию, или исключен­ные из гражданского ведомства по суду, утрачивали право на получение государственной пенсии. Они могли заслужить такое право только в том случае, если получат разрешение Сената и своего ведомства о возвращении на службу, и вновь отслужат необходимые для назначе­ния пенсии сроки.54 Во второй половине XIX — начале XX в. среди причин, на основании которых гражданские служащие мог­ли быть лишены государственного пенсионного обеспече­ния, увеличился удельный вес случаев отказа в назначе­нии пенсии по мотивам «политической неблагонадежнос­ти». Иллюстрацией того, что российское правительство связывало назначение пенсий чиновникам с их полной лояльностью по отношению к существующему строю и политике государства, может служить указ Николая II от 26 декабря 1903 года: «Государь Император... Вы­сочайше указать соизволил, что чиновники... не могут считаться имеющими право на пенсию в случае удаления их, в порядке означенного постановления от 1 (14) авгус­та 1902 года, от службы за политическую неблагонадеж­ность, противодействие распоряжениям Правительства и другие несовместные со служебным долгом поступки».55 Рассмотренные нами материалы свидетельствуют о том, что правительство России накопило значительный опыт формирования гражданских служащих такого их типа, который в наибольшей степени своими деловыми и нравственными качествами соответствовал требовани­ям самодержавного государства, добросовестной и про­фессионально исполняемой службой обеспечивал успеш­ную реализацию правительственной политики. Профессиональные, деловые, моральные требования к чиновникам государственного аппарата нашли всесто­роннюю разработку в Генеральном Регламенте, Уставе о гражданской службе, различного рода положениях, указах, инструкциях и других нормативных документах. Содержание этих уставных документов показывает, что в условиях авторитарного государства с его культом гла­вы российской верховной власти, все они ориентировали систему гражданской службы на формирование у чинов­ников главным образом качеств исполнительности, точ­ной реализации предписаний свыше, деятельности строго в рамках распоряжений начальства, «усердного несения служебного долга в соответствии с «присягой», ведения дел на основе буквы и духа законов. Законодательство о государственной службе утверж­дало среди персонала государственного аппарата высо­кую ответственность за исполнение должностных обязан­ностей. При этом образцовое выполнение заданий по службе активно поддерживалось системой производства в чины по восходящей линии, пожалования почетных званий, награждения орденами и знаками отличия и др. И, наоборот, неизбежным следствием нарушения служеб­ных и нравственных норм являлось привлечение чинов­ников к дисциплинарной, гражданской и уголовной от­ветственности вплоть до предания суду и увольнения со службы с запрещением их дальнейшего использования на работе в государственном аппарате. Немало интересного содержится в опыте социально-защитной деятельности правительства в отношении пер­сонала государственной службы. Предоставление чинов­никам отдаленных губерний определенных льгот в мате­риальном содержании, пенсионном обеспечении, обуче­нии детей; оказание социальной помощи служащим, ока­завшимся «за штатом», установление пособий «заслу­женным» гражданским чиновникам, «малообеспеченным» служащим, назначение пенсий вдовам и детям умерших чиновников, постановка права на получение пенсий в за­висимости от добросовестной и «похвальной» службы, практика лишения пенсионных прав по различным моти­вам, — все эти содержащие позитивный опыт, так и но­сящие противоречивый характер, элементы организации социального обеспечения гражданских служащих и их уроки, — заслуживают внимательного изучения в свете формирования современной государственной службы в России. Примечания: 1. ПСЗ. Собр. 1. —Т. VI. —№ 3534. 2. Там же. — № 3970. 3. Там же. — Т. V. — № 3293; № 3333. 4. Там же. — Т. VI. - № 3608. 5. Там же. —№ 3951 6. Там же, —Т. XVIII—№ 12923; Т. V. — № 3231; Собр. 2 — Т. 2—№ 1290, 7. ПСЗ. Собр 1. —Т. XXXIII.-№ 26041; Собр. 2. —Т. XXVI.— № 25944. 8. Свод законов Российской Империи. — Т. 3. — Кн. 1.— СПб., 1910. —С. 125. 9. ПСЗ. Собр. 1. —Т. XXX. —№ 23855; Т. XXXIII. —№ 26581. 10. Там же. Собр. 2. —Т. 1. —№ 229. 11. Там же. — Т. VIII. —№ 6455; Т. XX. —№ 1457а; Т. X. — № 8466. 12. Там же. — Т. VI. — № 4832. 13. Там же. — Т. 41. — № 43298. 14. ПСЗ. Собр. l.-T. XVIII. —№ 13064; Собр. 2. —Т. 20.— № 41985. 15. ПСЗ. Собр. 1. —Т. V. —№ 3058; Т. VII. — № 3718; № 3845; Т. X. — № 7248, 16. Там же. —Т. VIII. —№ 5881; Т. XII. —№ 9532. 17. См. Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. — М., 1974. —С. 275, 282. 18. ПСЗ. Собр. 1. —Т. XVI. —№ 11989. 19. См. История Правительствующего Сената за 200 лет. 1711—1911. _Т. 4.-СПб.. 1911. —С. 460. 20. ПСЗ. Собр. 2, —Т. XV. —№ 3610; Т. XVI. —№ 14452. 21. Там же.-Т. XV. —№ 13502; Т. XIX. —№ 18474. 22. Там же. — Т. IX. - № 6735; Т. XI. — № 9529; Т. XXVI.—№ 24871. 23. Там же.— Т. XIV. —№ 12949. 24. См. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодер­жавной России в XIX в. — М., 1978.— С. 33—34. 25. ПСЗ. Собр. 2.-Т. XVI. —№ 15165; Т. XXVI.-№ 25442. 26. Там же. Собр. 3. - Т. XXIV. — № 32037. 27. Там же. Собр. 2. —Т. XII. —№ 10508. 28. Там же. —Т. XXV. — № 24147; Т. XVI. —№ 14550. 29. ПСЗ. Собр. 1. — Т. V. — № 2673. 30. Там же. —Т. XVIII. —№ 12537. 31. Там же. 32. Свод законов Российской Империи. — Т. 3. — Кн. 1. —М., 1910. — С. 123^324. 33. Там же—С. 124. 34. ПСЗ. Собр. 2.—Т. XXVI.-№ 25804. 35. Там же. Собр. 3. — Т. IV. — № 2559. 36. Там же. Собр 2. — Т. VI. —№ 4945. 37. Там же. — Т. XV. — № 13896; Т. XIX.-№ 18156 38. Там же. —Т. XXII. —№ 21676; Собр. 3. —Т. XII. —№ 8401. 39. ПСЗ. Собр. 2. —Т. 1. —№ 277; Собр. 3. — Т. XXIII. —№ 23797. 40. Там же. Собр. 1. — Т. V. — № 2871. 41. Там же. — Т. XVIII. —№ 1278'1. 42. Там же.— Т. XXVII. —№ 20516; Т. XXII. —№ 25028; Собр. 2. — Т. VII. -№ 5223. 43. Там же. Собр. 1. —Т. XXVII. —№ 20366. 44. ПСЗ. Собр. 2. — Т. 1. — № 80; Т. VI. — № 4898 45. Там же.— Т. XV. —№ 13481; Т. XXVI.—№ 25780. 46. Там же.—Т. II. — № 1313 47. Там же. — Т. XVIII. —№ 17423. 48. См. Катаев И. М. Дореформенная бюрократия. — СПб., б/г. — С. 88-89. 49. См. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодер­жавной России в XIX в. — М., 1978 — С. 76—77, 87—88 50. ПСЗ. Собр. 2. —Т. XVII. — № 15731; Собр. 3. — Т. VI. —№3817 51. Там же Собр. 2. - Т. XXVI.-№ 25862; Т. XXVII. —№ 26201. 52. Там же. —Т. II. — № 969. 53. Там же. — Т. VII. —№ 5739; Т. XV. — № 13780; Т. XVIII — № 16784. 54. Там же. — Т. XIV —№ 11780. 55. ПСЗ. — Собр. 3. — Т. 23. — № 23797. Глава III. ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ КОРПУСОМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ: СОЗДАНИЕ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Развитие российской государственности по пути ук­репления самодержавно-монархической формы правле­ния, утверждение и затем нарастание кризиса феодаль­но-крепостнического строя, постепенное расширение ры­ночных отношений и усиление капиталистических мето­дов хозяйствования, территориальное расширение стра­ны с резким различием регионов в политической, эконо­мической, культурной и других сферах и т. д., — законо­мерно вело к общему усложнению задачи успешного функционирования российского государственного орга­низма. Понятно, что в этих условиях еще более повышалась роль воздействия государства на социальные процессы и, соответственно, предъявлялись повышенные требова­ния к органам государственного управления и их персо­налу. В такой ситуации правительство принимало меры по совершенствованию административно-бюрократиче­ской управленческой системы, вносило необходимые из­менения в ее структуру, создавало новые административ­ные учреждения в центре и на местах. Естественно, что расширение и разветвление управленческих органов еще в большей степени повышало значение персонала госу­дарственных органов как ключевого звена организации государственной жизни. Постепенный переход от феодализма к капитализму— новому историческому этапу — требовал от правительст­ва воспитания чиновников новой формации, а именно та­ких служащих, которые были бы способны успешно ре­шать резко возросшие по объему и сложности задачи го­сударственной политики. Вот почему в XVIII и особен­но в XIX вв. объектом усиленного внимания правитель­ства становится управление персоналом административ­но-политических органов. Конечно, когда центральный и местный государственный аппарат, например, во второй половине XVII в. со­ставлял около 4 тыс. служащих и должностные поруче­ния не были постоянными, подбор и назначение на долж­ность готовились в Посольском, Разрядном или Стрелец­ком приказах, и затем утверждались в Боярской Думе и лично государем, — руководство ограниченным числом служителей не составляло той сложности, которая воз­никла в условиях оформления громадного централизо­ванного государства и потребовала создания специаль­ных органов для управления персоналом государствен­ной службы. Какие проблемы вставали перед правительством в об­ласти управления корпусом государственных служащих? 1) Определение потребности государственного ап­парата в кадрах необходимых профессий и квалифика­ции; 2) Организация их подбора, расстановки и перемеще­ния в целях эффективного использования; 3) Создание условий для профессионального развития чиновников, их образовательного и духовного роста, раз­вертывание подготовки, переподготовки и повышения квалификации; 4) Создание системы разносторонних поощрений за качественную и добросовестную управленческую деятель­ность и одновременно формирование механизма повыше­ния ответственности служащих за квалифицированное и четкое выполнение должностных обязанностей. Все это настоятельно ставило в порядок дня вопрос об образовании особых учреждений, которые бы специ­ально занимались делом управления персоналом госу­дарственных органов. В российский опыт управления административными кадрами входят создание механизма реализации государ­ственной кадровой политики, организация системы уч­реждений, ведавших вопросами формирования и функ­ционирования корпуса гражданских служащих. В петров­скую эпоху руководство чиновниками сосредоточивалось в Сенате. В указе об образовании Сената особо отмеча­лось, что все мирские, военные, духовные высшие и низ­шие чины должны были подчиняться распоряжениям это­го органа. В Сенате было создано специальное подразде­ление, осуществлявшее контроль за деятельностью чи­новников административного аппарата, выполнением ими своих обязанностей в строгом соответствии с законами. Первоначально в Сенате был учрежден Разрядный стол, которому поручалось «ведение списков служилого сословия», «смотры взрослых и недорослей, чтобы никто не укрывался от службы». В Разрядном столе, руководи­телем которого был назначен дьяк И. Ларионов, сосредо­точивалось управление всем служилым сословием госу­дарства. Чиновники Разрядного стола брали на учет, как воен­ных, так и гражданских служащих. Они проводили в центре и на местах смотры для выявления молодых лю­дей и вообще граждан, годных к военной службе, состав­ляли сами и требовали от губерний присылки списков дворян и лиц других сословий для комплектования ар­мейских подразделений и гарнизонов. Наряду с этим Разрядный стол вел списки всех на­значений на различные должности. По запросу Сената его чиновники были обязаны в любое время дать полную справку о том, сколько в том или ином учреждении ра­ботает служащих, на каких должностях, каков опыт их работы, кем и когда они назначены. Одновременно Раз­рядный стол имел данные о людях разных чинов, свобод­ных от службы, не получивших еще назначения, или, наоборот, освободившихся от возложенного на них пору­чения. Первостепенное внимание Разрядный стол Сената уделял учету и распределению личного состава военно­служащих, что было естественно в условиях более чем двадцатилетней войны со Швецией. Что касается граж­данской и гарнизонной служб, то их рассматривали в ка­честве своего рода награды или отдыха за длительное «служение Отечеству» в армии, за полученные в ходе военных действий раны и увечья, и в то же время, как источник материального обеспечения пострадавших на войне. Именно об этом свидетельствует петровский указ от 22 марта 1717 года Сенату: «Господа Сенат! Которые офицеры служили в армии и за старостию и за ранами отставлены, и тех велите употреблять в гарнизоны или к другим каким делам по губерниям; в ландраты или кто к какому делу будет способен, а особливо бедных, которые мало имеют за собою крестьян и которые ниче­го не имеют, ибо не без греха есть в том, что такие, ко­торые много служили, те забыты и скитаются, а кото­рые нигде не служили—тунеядцы, те многие по прихотям губернаторским в губерниях взысканы чинами и получают жалованье довольное».1 В начале 20-х годов руководство персоналом военной, гражданской и придворной служб от Разрядного стола перешло к Герольдмейстерской конторе, во главе кото­рой был поставлен С. Колычев. В мае 1722 г. при Сенате начала действовать Герольдмейстерская контора, состо­явшая из Герольдмейстера, его товарища, секретаря и десяти канцеляристов и подканцеляристов. Постепенно в ведение конторы переходили все новые и новые катего­рии чиновников военной, гражданской и придворной служб, а также дворянские недоросли. По инструкции 1722 г. в обязанности Герольдмейстера входило состав­ление и ведение списков «всего государства всех дво­рян», в том числе списков общих, по чинам, по пригоднос­ти к той или иной государственной службе, списки дво­рянских детей с указанием их здоровья, времени и содер­жания их обучения. В связи с расширением объема работы с 1800 года Герольдмейстерская контора стала самостоятельным подразделением Сената, своего рода управлением кад­ров, а позднее была преобразована в Департамент Ге­рольдии Сената. Все губернские правления и другие ме­стные учреждения ежегодно к 1 октября присылали в Герольдию списки классных чиновников с подробной ин­формацией о прохождении ими службы, изменениях в служебном положении и т. д. Наряду с этим губернские органы сообщали сведения о выбывших и вновь посту­пивших в те или иные ведомства служащих.2 В 1834 г. Сенат подтвердил свое требование главным начальствам и губернским правлениям о ежегодной при­сылке в сенатскую Герольдию формулярных списков классных чиновников. Всем ведомствам предписывалось, чтобы в списках указывались чины служащих, подробно освещалось прохождение ими службы, точно отмечались годы, месяцы и даты получения чинов и назначения на должности, время пребывания в настоящем чине. В фор­мулярах фиксировались вынесенные чиновникам взыс­кания вплоть до привлечения к суду, изменения в соста­ве персонала учреждений. Усложнение задач управления политическим, хозяй­ственным и социально-культурным развитием страны, количественное увеличение служащих административ­ных органов предъявляли все более высокие требования к персоналу государственной службы, а также к цент­ральному учреждению, в ведении которого находились формирование состава, профессиональное развитие и деятельность корпуса российского чиновничества. Между тем в правительственных кругах во второй половине 30-х гг. окончательно сложилось мнение, что Департамент Герольдии Сената в работе с граждански­ми служащими существенно отстает от запросов дня. Департамент не имел ясной и полной картины о составе гражданских служащих, формулярные списки из цент­ральных ведомств и местных учреждений зачастую по­ступали с опозданием, многие формуляры содержали не­точные сведения о службе чиновников, имели место слу­чаи представления к повышению в чине на основании подложных документов, требования Устава о граждан­ской службе о порядке назначения на должности, чино­производстве и пр. сплошь и рядом нарушались, среди канцелярских служащих оказались тысячи лиц, не имев­ших права поступления на государственную службу. О работе Департамента можно судить по ее оценке таким видным администратором, каким был Николай I. В одной из своих резолюций он отметил, что в заведыва-нии гражданскими служащими со стороны Герольдии Сената имели место «беспорядок и совершенный хаос». В этих условиях необходимое средство улучшения руко­водства корпусом гражданских служащих государь по традиции нашел в дальнейшей централизации управле­ния. Исходя из положения дел в государственном ап­парате он решил еще более усилить контроль и устано­вить «особенное наблюдение за всем гражданским пер­соналом в Империи». Для достижения этих целей было признано необходи­мым учредить специальный Инспекторский Департамент Гражданского Ведомства. В июльском (1846 г.) распоря­жении Сенату государь указал, что он «повелел» создать при Первом Отделении Собственной Его Императорско­го Величества Канцелярии Инспекторский Департамент Гражданского Ведомства, который призван стать инст­рументом «собственного руководства Нашего» граждан­скими чинами в полном их составе.3 Задачи и функции Инспекторского департамента бы­ли конкретизированы в указе Николая I от 5 сентября 1846 г. и Положении о департаменте. Представляет ин­терес, что учреждение Инспекторского департамента мыслилось как мера по повышению роли и авторитета корпуса гражданских служащих в обществе. На церемо­нии представления личного состава департамента госу­дарю Николай I заявил, что он хотел бы «возвысить гражданскую службу, как возвысил военную». Таким образом, руководство кадрами гражданских служащих все более развивалось в сторону усиления централизации и его сосредоточения в администрации верховной власти. Создание нового департамента объяс­нялось также и тем, что государь счел целесообразным взять непосредственно в свои руки управление персона­лом административных органов. «Заведывание общим составом гражданских чинов поступает отныне под соб­ственное руководство Его Императорского Величества,— указывалось в царском рескрипте. — Делопроизводство о них сосредоточивается в особо учреждаемом при Пер­вом Отделении Собственной Его Императорского Вели­чества Канцелярии Департаменте, под названием Ин­спекторский Департамент Гражданского Ведомства».4 С этого времени производство в чины и все изменения в составе гражданских чиновников осуществлялись толь­ко от имени верховной власти посредством «Высочайших приказов» государя. Эти приказы издавались по случаю пожалования чинов за отличия и выслугу лет, при ус­пешном прохождении экзаменов и при отставке. С пред­ставлениями о производстве в чины все ведомства перво­начально должны были обращаться в Инспекторский департамент. По Положению об Инспекторском департаменте в его ведение входило определение на службу всех классных чиновников и имеющих право на классный чин, произ­водство в чины, назначение на должности определенных разрядов и должностное перемещение. В полномочия Инспекторского департамента были включены увольне­ние со службы классных чиновников, оформление отпус­ков, перевод из воинских чинов в гражданские, прием на службу иностранцев, принявших российское поддан­ство, исключение из гражданского ведомства по различ­ным причинам. Инспекторский департамент должен был содержать максимально полными в информационном отношении формулярные списки на классных чиновников; вести об­щий список табельных чиновников, состоящих на граж­данской службе; своевременно вносить сведения об изменениях в их составе; готовить формулярные списки на лиц, представляемых к награждению знаками отличия беспорочной службы. В Положении о департаменте бы­ло записано, что он «обязан собирать и сосредоточивать в себе все сведения, необходимые для успешного на­правления вверенной ему части и наблюдать за точным исполнением существующих постановлений относительно службы гражданских чиновников».5 Департамент находился под общим управлением Статс-Секретаря, возглавлявшего Первое отделение Собственной Его Императорского Величества канцеля­рии. Непосредственным руководителем департамента являлся директор, имевший статус Товарища Статс-Секретаря. В его компетенцию входили все дела, пре­дусмотренные Положением о департаменте, переписка с государственными учреждениями. Директор пред­седательствовал в Общем Присутствии, куда входили вице-директор и делопроизводители, возглавлявшие де­партаментские отделы. Структурно Инспекторский департамент состоял из четырех подразделений—экспедиций и канцелярии. Пер­вая экспедиция заведывала чинопроизводством в минис­терствах. Она сосредоточивала представления руководи­телей и учреждений на чиновников определенных кате­горий. Экспедиция готовила справки и заключения о должностных лицах, представлявшихся к производству в тот или иной чин. По этим документам составлялись доклады, на основе которых писались и представлялись на рассмотрение государя проекты приказов о производ­стве в чины. В ведение Второй экспедиции входило чинопроизвод­ство в губерниях. Третья экспедиция занималась вопро­сами утверждения в должностях, определения на служ­бу, переводов из одного ведомства в другое, оформления отпусков, увольнения со службы, исключения из граж­данского ведомства по приговорам суда и другим причи­нам. В Четвертой экспедиции проверялась правильность ведения формулярных списков, сосредоточивались све­дения об изменениях в составе государственных служа­щих. Если раньше формулярные списки на всех чинов­ников с 1 по 14 классы велись Герольдией Сената, то те­перь эта обязанность перешла к Инспекторскому депар­таменту Гражданского Ведомства. Они присылались ежегодно министерствами, ведомствами и губернскими правлениями. Один раз в месяц те же учреждения сооб­щали в департамент обо всех перемещениях по службе. На их основе в департаменте составлялись общие списки классных чиновников, причем списки чиновников первых восьми классов ежемесячно представлялись на рассмот­рение государя.6 С учреждением Инспекторского департамента Собст­венной е. и. в. канцелярии верховная власть сосредоточи­ла в своих руках все дело подбора, распределения, слу­жебного роста и увольнения со службы чиновников, соз­дала своего рода всероссийское управление кадров гражданского ведомства, штат которого в общей слож­ности составлял 92 человека. Главноуправляющим депар­таментом являлся руководитель I отделения Собствен­ной е. и. в. канцелярии, статс-секретарь А. С. Танеев. Как свидетельствуют факты, департамент вел актив­ную и разностороннюю кадровую работу. Видное место в его деятельности занимали прием на службу, рассмот­рение и решение дел о производстве в чины за выслугу лет. Ежегодно через департамент проходило до 18 тыс. подобного рода дел. За время функционирования Ин­спекторского департамента до конца 50-х годов им было решено около 180 тыс. дел о производстве гражданских служащих в чины. Чиновниками департамента были изучены документы личных дел всех лиц, находившихся на государственной службе. Ими обнаружено множество случаев, когда про­служившие длительное время чиновники представляли университетские дипломы задним числом. При проверке часть дипломов оказались подложными. В этой связи департамент поставил перед чиновниками условие, со­гласно которому они могли получить полные должност­ные права только после сдачи необходимых экзаменов по университетской программе. Изучение степени правильности оформления чиновни­ков на службу обнаружило массу отклонений от правил приема и назначения на должности. Особенно распро­страненным было положение, когда по вине руководства многие служащие работали без официального утвержде­ния в должности. Усилиями департамента данный недо­статок постепенно был устранен, указанные выше чинов­ники утверждены Высочайшими приказами. По характеристике Главноуправляющего I Отделением Собственной Е. И. В. Канцелярии А. С. Танеева, Ин­спекторский департамент сосредоточил всю работу по приему на службу, назначению на должность, чинопроиз­водству, перемещению и увольнению служащих. Он за­нимался проверкой представлений для производства в чины, наблюдал за точным исполнением Высочайших приказов о назначениях по гражданскому ведомству. «При учреждении Инспекторского Департамента Граж­данского Ведомства, — писал А. С. Танеев, — Государь Император настоятельно повелел, чтобы отнюдь не были терпимы лица, неправильно допущенные на службу, и, как оказалось... наибольшее число неправильно при­нятых на службу найдено в сословии канцелярских слу­жителей, коих число простирается до 35 ООО».7 В связи с таким положением департамент провел большую работу по проверке состава гражданских слу­жащих на предмет законности их приема на службу в го­сударственные учреждения. Департаментские заключе­ния либо подтверждали права чиновников на их работу в органах гражданского ведомства, либо требовали от служащих представления документов, свидетельствовав­ших об их праве на государственную службу, либо ста­вили вопрос об их увольнении ввиду отсутствия прав на занятие каких-либо должностей в системе государствен­ной службы. В 1846—1855 гг. Инспекторский департамент принял участие в работе Комитета по пересмотру Устава о гражданской службе. В Устав были внесены изменения, которые усложняли продвижение по службе чиновни­кам ряда классов, в частности были продлены сроки вы­слуги лет с VIII по II классы включительно. В то же время предоставлялись определенные преимущества в производстве в чины лицам первых двух разрядов. Представляется важным отметить, что с 30-х годов XIX в, порядок прохождения гражданской службы, пра­вила чинопроизводства и сама проблема существования чинов все чаще становились предметом обсуждения на заседаниях высоких правительственных комитетов и ко­миссий. Это объяснялось нарастанием негативных явле­ний, связанных с противоречиями между производством в чины и назначением на должности. Создатель Табели о рангах заложил в нее идею при­своения каждой должности определенного ранга. Этот документ содержал расписание должностей, которые бы­ли расположены по рангам. Вместе с должностью граж­данский чиновник приобретал известные правовые и со­циальные преимущества. В стремлении повысить авто­ритет гражданской службы Петр I ввел практику на­граждения служащих особыми званиями, в том числе гражданскими чинами. Еще в 1708—1715 гг. он присвоил ряду деятелей гражданские чины, в том числе князю Г. Долгорукому чин действительного тайного советника, графу И. Мусину-Пушкину — тайного советника, графу П. Толстому — действительного тайного советника, гра­фу А. Матвееву — тайного советника, графу Б. Кураки­ну — тайного советника и др. Это приводило к тому, что если прежде ранги пока­зывали лишь иерархическую степень должностей, то при их практическом применении они постепенно приобрета­ли статус особого отличия, почетного звания или чина с подразделением на 14 классов, как и в Табели о рангах. Со временем табельный ранг получил как бы самостоя­тельное значение. Указом Екатерины II (1767 г.) вообще устанавливалось отдельное от должности повышение в классах. Через каждые семь лет чиновники могли быть награждены за выслугу лет производством в более высо­кий класс — чин по сравнению с классом, присвоенным занимаемой им должности. Все это имело следствием возникновение разрыва между должностями и рангами, появление множества служащих, чины которых были выше их должностей, а жалованье оставалось прежним. Естественно, подобное положение не могло не отражаться отрицательно на про­цедуре продвижения по службе, не вызывать напряжен­ности в служебных отношениях между чиновниками го­сударственного аппарата. Не случайно в деятельности по улучшению организа­ции государственной службы правительство придавало большое значение «постепенному соединению чинов с классами занимаемых должностей». От министерств и ве­домств требовалось следовать правилу, согласно которо­му чины по возможности должны были соответствовать должностному положению. Указ Николая I (июнь 1834 г.) устанавливал, что при назначении чиновников на вакантные места руководители гражданских учреж­дений были обязаны обеспечивать единство между чи­ном и должностью служащих. В то же время «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе» (1834 г.) допускало от-«ступления от этого правила. В центральных органах при «необходимости» разрешалось делать назначения при условии, что служащие имели на один чин выше или ни­же определенного для данной должности класса. В гу­бернских учреждениях допускалось, что чины могли быть ниже должностного положения служащих более чем на одну ступень. Таким образом была предпринята попытка уменьшить нараставший во всех аппаратных структурах разрыв между чинами административного персонала и занимаемыми ими должностями.8 В связи с неудачей этих попыток в правительствен­ных комитетах 1846 и 1856 гг., созданных для упорядоче­ния гражданской службы, появились проекты даже лик­видации чинов и передачи связанных с ними пре­имуществ должностям. Сторонники отмены чинов (М. А. Корф и другие) считали, что назначение на долж­ность в зависимости от наличия чина препятствует заме­щению вакансий способными и более подготовленными людьми. Существенное возражение вызывало правило, в соответствии с которым для получения чина было достаточно лишь простой выслуги лет. Аргументом в пользу ликвидации чинов являлось так­же то обстоятельство, что их существование формирова­ло из гражданских служащих определенного рода кас­товый слой, живущий корпоративными интересами и ото­рванный от основной массы населения. Однако эти идеи не нашли поддержки в «обществе». Н. М. Карамзин, С. С. Уваров и другие общественные и государственные деятели доказывали, что отмена чинов неизбежно повлечет за собой ослабление государствен­ной власти. В записке на Высочайшее Имя министр на­родного просвещения, граф С. С. Уваров писал, что вве­дением института чинов Петр I дал самодержавию такое могущественное орудие, что «доколе оно останется в ру­ках властителей, едва ли что-либо может поколебать самодержавную власть в ее основаниях».6 В результате проекты отмены чинов были оставлены верховной властью без внимания, а меры правительства по решению проблемы не шли дальше практически не имевших эффекта действий по «сближению» чинов и за­нимаемых должностей. Правительственное совещание по вопросам улучшения организации гражданской службы в 80-е годы вновь вер­нулось к проблеме дальнейшей судьбы института чинов. На совещании особенно резко критиковалось положе­ние, когда приобретенные за выслугу лет чины давали право на занятие должностей и тем самым создавалось препятствие для выдвижения способных, профессиональ­но подготовленных людей, задерживалось их продвиже­ние по службе. Совещание под председательством управ­ляющего Собственной е. и. в. канцелярией С. А. Танеева высказалось за ликвидацию чинов, при сохранении клас­сификации должностей. Как и раньше, эти предложения были отвергнуты правящими верхами. В результате даже в конце XIX в. правительство не пошло на радикальную перестройку организации граж­данской службы. Однако под влиянием потребностей мо­дернизации государственного управления оно было вы­нуждено в ряде учреждений соглашаться на определен­ные отступления от устава о гражданской службе. Это выражалось, в частности, в отказе от сословных ограни­чений при приеме в государственные учреждения, в от­казе от правила обязательного соответствия между чи­нами и классами должностей при назначении на тот или иной должностной пост. Так, став в 1889 г. директором Департамента же­лезнодорожных дел министерства финансов, С. Ю. Витте при поддержке министра финансов И. А. Вышнеградского провел в Государственном совете решение, которое поз­воляло назначать на высокие должности \Ш—VIII клас­сов в новом департаменте лиц, не имеющих соответст­вующих чинов, не обладавших чинами вообще, и даже не имеющих, согласно существовавшим уставам, прав на службу в государственных учреждениях. Главным осно­ванием для назначения на должность в данном департа­менте стало наличие специального высшего образования. Такой порядок назначения на должности вне зависимос­ти от системы чинов вскоре ввели несколько министерств и ведомств, в том числе Государственный контроль, Ми­нистерство земледелия и государственных имуществ и др. В целом же вплоть до 1917 г. порядок чинопроизвод­ства и назначения на должности оставался традицион­ным и все более не соответствовал как потребностям со­циально-экономического развития страны, так и задачам правительственной политики.10 Инспекторский департамент активно участвовал в об­суждении проектов совершенствования чинопроизводства л проектов ликвидации самого института чинов. Оцени­вая итоги работы нового подразделения в лице департа­мента, его руководство пришло к заключению о том, что практика управления корпусом гражданских служащих показала целесообразность создания специального Ин­спекторского департамента в канцелярии верховной власти. По мнению авторов отчета, благодаря деятель­ности департамента известная разобщенность в чино­производстве сменилась упорядоченностью, должный общественный вес приобрел Устав о гражданской служ­бе, ставший признанным регламентом для всего россий­ского чиновничества; прием и увольнение, производство в чины, назначение на должности, переход из одного ве­домства в другое и т. д., — стали осуществляться на ос­нове общих требований в рамках единого механизма уп­равления персоналом государственного аппарата. Николай I считал, что Инспекторский департамент сделал много для преодоления беспорядка и хаоса в ру­ководстве персоналом административных органов. По его заключению, с созданием Инспекторского департамента Собственной е. и. в. канцелярии «цель достигнута, поря­док, отчетность заменили беспечность и злоупотребление разного рода».11 Однако Инспекторский департамент не был постоян­ным в системе органов управления персоналом админи­стративных структур. Прежде всего его не обошла либе­ральная волна в общественной жизни России начала царствования Александра II. Составной частью объек­тивно обусловленных прогрессивных социально-экономи­ческих преобразований 60—70-х годов являлась извест­ная либерализация государственного управления, выра­зившаяся в отказе от крайних форм бюрократизма ни­колаевской эпохи. В определенной степени либеральные уступки были сделаны и в сфере управления государст­венной службой. Проявлением некоторого ослабления всеохватывающей централизации в руководстве персона­лом государственного аппарата можно считать упраздне­ние в 1858 году Инспекторского департамента Собст­венной е. и. в. канцелярии. В 1857 г. с предложением об упразднении Инспектор­ского департамента выступил Комитет министров. Ми­нистры и главноуправляющие выражали недовольство тем, что они не имели права ни повышать в должности, ни перемещать служащих на другое место, поскольку все это делалось только через Инспекторский департамент царской канцелярии посредством Высочайших приказов, что требовало много времени и чрезвычайно увеличивало переписку. Подобная позиция руководителей минис­терств и ведомств была своего рода протестом против зацентрализованное™ управления персоналом учрежде­ний государственной службы и требованием предостав­ления им в этой области определенных прав. Понятно, что правительство было заинтересовано в создании центрального органа, с помощью которого оно могло держать под постоянным контролем во всероссий­ском масштабе такой важный инструмент государствен­ного управления, каким являлся персонал администра­тивных учреждений. И в то же время столь жесткая цент­рализация в руководстве чиновничьим корпусом вплоть до его сосредоточения в канцелярии государя имела од­ним из негативных последствий превращение государст­венного аппарата с его многочисленным служилым лю­дом в медленно действовавший механизм, отстававший от требований все более усложнявшегося государствен­ного управления. Учитывая все эти обстоятельства, а также уступая на­строениям либеральных кругов, Александр II 30 мая 1858 г. своим указом упразднил Инспекторский департа­мент своей канцелярии. Нельзя сказать, что это решение встретило всеобщее одобрение в чиновном мире. В спе­циальной записке Статс-секретарь Собственной е. и. в. канцелярии А. С. Танеев высказался за сохранение де­партамента при одновременном предоставлении мини­стерствам и ведомствам определенных прав подбора кад­ров и назначения на должности с VII по XIV классы. Сенатор А. А. Харитонов считал решение о ликвида­ции Инспекторского департамента ошибочным. По его мнению, деятельность департамента была полезной, по­скольку он осуществлял надзор за работой персонала административных органов, контролировал производство в чины, не допускал отступлений от установленных пра­вил. В частности, он отмечал, что «прежде, например, ни­когда не было в этом чине (V класса, действительного статского советника) советников губернского правления, ни председателей казенных палат в чине тайного совет­ника, как теперь, потому что Инспекторский департамент не допустил бы, без особого доклада Государю, такого нарушения закона, который требует вообще, чтобы чи­новники получали чины соответственно классам их должностей и не были производимы далее как одним чи­ном выше сих классов».12 С упразднением Инспекторского департамента под­бор, назначение на должности, прохождение гражданской службы и другие вопросы формирования и деятельности корпуса служащих административных учреждений вновь перешли в ведение Департамента Герольдии Сената. Кроме составления общего списка классных чиновников и их формуляров этот департамент составлял и издавал особый список чиновников первых четырех классов, ко­торый с учетом изменений представлялся государю через каждые два месяца. Сенату было поручено составлять данный список на основе самых последних сведений. Ми­нистерствам, главным управлениям, губернаторам и гу­бернским учреждениям с особой строгостью предписыва­лось своевременно присылать в Департамент Герольдии данные о производстве служащих в чины и представле­ниях к чинам. До 1880 г. этим департаментом было под­готовлено и решено почти 50 тыс. чинопроизводных дел. В 1893 г. правительство вновь нашло необходимым вернуться к практике создания специального обще­государственного органа управления персоналом го­сударственных органов. Александр III поручил Главно­управляющему Собственной е. и. в. канцелярии К- К. Рен-ненкампфу подготовить доклад о мотивах создания, со­держании деятельности и причинах упразднения Инспек­торского департамента. Представленный ему доклад го­сударь сопроводил характерной резолюцией: «Весьма жаль, что Департамент был упразднен, много более по­рядка было бы теперь». По распоряжению государя изучением вопроса о воз­можном восстановлении Инспекторского департамента занялась специальная комиссия под председательством графа Воронцова-Дашкова. В своем докладе комиссия обратила внимание на многочисленные нарушения дей­ствующего законодательства о порядке прохождения службы, назначения на должности, производстве в чины. По ее заключению, эти недостатки были связаны с тем, что министерства и главные управления, ведавшие под­бором служащих и назначением на должности, по-разно­му трактовали действующие законы и, следовательно, применяли их на практике с теми или иными отклоне­ниями. Комиссия предложила сохранить за министерствами и ведомствами право замещения круга должностей их компетенции. Но все представления о предполагаемых назначениях, по ее мнению, должны были предваритель­но рассматриваться в Собственной е. и. в. канцелярии на предмет соответствия решения по той или иной кандида­туре законам, установленным для данной должности. В своем заключении комиссия находила целесообразным сосредоточить наблюдение за правильностью назначений должностных лиц в одном центральном правительствен, ном учреждении. Она считала полезным для дела госу­дарственного управления концентрацию полных и точных сведений о прежней службе чиновников. В конечном сче­те, члены комиссии пришли к выводу, чтобы «заведыва-ние общим составом гражданских чинов вновь поступило бы, как при действии Инспекторского Департамента, под Монаршее руководство». В качестве инструмента «мо­наршего руководства» комиссия предложила создать Ко­митет о службе чинов гражданского ведомства. На основе выводов комиссии 6 мая 1894 года Алек­сандр III издал указ, согласно которому правительство возвращалось к крайне централизованному руководству корпусом государственных служащих. В указе отрица­тельно оценивалось упразднение Инспекторского депар­тамента. В нем отмечалось, что его ликвидация повлекла за собой прекращение всякого наблюдения и контроля за выполнением требований Устава о гражданской служ­бе, многочисленные отступления от правил прохождения службы и др. «Ввиду всего вышеизложенного, — писал Алек­сандр III в своем указе, — Мы признали необходимым подчинить непосредственному Нашему руководству и на­блюдению все дела, касающиеся заведывания граждан­скими чинами Империи в полном их составе, сосредото­чив делопроизводство по сим делам в Собственной На­шей канцелярии, с тем, чтобы все представления по Ин­спекторской части вносимы были на рассмотрение Коми­тета для представлений к Высочайшим наградам, кото­рому впредь именоваться Комитетом о службе чинов, гражданского ведомства и о наградах».13 В соответствии с указом в Собственной е. и. в. канцеля­рии учреждался Инспекторский отдел, который по своим функциям продолжал деятельность ранее существовав­шего Инспекторского департамента. Однако отдел не был копией прежнего департамента. Он работал под эгидой Комитета о службе чинов гражданского ведомства. При разработке статуса отдела учитывалось, что министерст­ва, главные управления и губернские правления получи­ли право участия в подборе и назначении чиновников своих ведомств. Согласно Положению об утверждении Комитета в его компетенцию было включено рассмотрение дел о слу­жебных перемещениях чиновников первоначально с 1 класса, а позднее с 4 класса. Комитет утверждал пред­ставления о присвоении первого классного чина и более высоких чинов на основании удостоверений об окончании учебных заведений, успешном прохождении испытаний при университетах и других учебных заведениях, свиде­тельств о присуждении ученых и академических степеней. В его ведении находилось производство в чины за выслу­гу лет до пятого класса включительно, перевод из воен­ных чинов в гражданские, награждение чинами за от­личия. Рабочим органом Комитета являлся Инспекторский отдел Собственной Его Императорского Величества кан­целярии. В Инспекторском отделе непосредственно со­средоточивались вопросы управления корпусом граждан­ских служащих. В штаты Инспекторского отдела входи­ли управляющий делами Комитета о службе чинов гражданского ведомства, заведующий отделом на правах директора департамента, старшие чиновники, их помощ­ники, младшие чиновники и другие служащие. К обязанностям Инспекторского отдела относились: 1) сбор подробных сведений о службе всех чиновников, занимавших классные должности, 2) составление в соот­ветствии с действующими штатами общего расписания классных должностей в государстве, 3) подготовка отзы­вов и заключений на предложение ведомств относитель­но организации гражданской службы, 4) составление списков чинов первых четырех классов. Инспекторский отдел имел три подразделения — делопроизводства. В первом делопроизводстве рассмат­ривались проекты приказов о служебных перемещениях чиновников по должностям четвертого и последующих классов. Второе подразделение решало дела о производ­стве в чины за выслугу лет, о пожаловании первого клас­сного чина, об утверждении в чинах на основании доку­ментов об окончании высших или средних учебных заведений, приобретении ученых степеней и др. Третье под­разделение Инспекторского отдела занималось делами о наградах чиновников за отличия, выслугу лет. Поступившие в Собственную е. и. в. канцелярию дела по гражданской службе передавались в Инспекторский отдел. На основании необходимых справок и докумен­тов чиновники отдела готовили эти дела к рассмотре­нию в Комитете о службе чинов гражданского ведомства. Оформленные в отделе дела вместе с проектом Высочай­шего приказа вносились Главноуправляющим Собствен­ной е. и. в. канцелярией в Комитет для окончательного за­ключения, после чего дела поступали на утверждение-государя.14 В начале своей деятельности Комитет и Инспектор­ский отдел получили широкие полномочия. Они ведали вопросами приема, продвижения по службе, перемеще­ния на другие должности, награждения, увольнения и др. чиновников с I по VIII классы. Однако через год, в июне 1895 г. подбор и расстановка чиновников первых трех классов были изъяты из ведения Инспекторского отдела. Это было связано с тем, что правительство на­шло более отвечающим задачам государства усиление централизации управления гражданской службой. На­значение и увольнение высших государственных служа­щих стали прерогативой лично царя, было сосредоточено в руках субъекта верховной власти. В ведении Инспек­торского отдела царской канцелярии остались чиновни­ки IV—VI классов, занимавшие важные государственные посты. В систему органов управления гражданской службой входили кадровые подразделения министерств и ве­домств, в компетенцию которых входили служебные воп­росы чиновников VII—XIV классов. В рамках установ­ленных полномочий департаменты министерств и глав­ных управлений располагали правом представления к производству в соответствующие чины. На местах право ходатайства о производстве в чины за выслугу лет до пятого класса включительно предоставлялось губернато­рам и губернским учреждениям. Их представления на­правлялись в Собственную е. и. в. канцелярию для по­следующего рассмотрения в Инспекторском отделе и Ко­митете о службе чиновников гражданского ведомства. Таким образом, российским правительством была создана единая система органов управления гражданской службой, которая включала учреждения общегосударст­венного, регионального и губернского уровней, а также отраслевых министерств и ведомств. Документы Комитета о службе чинов гражданского ведомства и Инспекторского отдела Собственной е. и. в. канцелярии позволяют составить представление о коли­чественном и качественном составе корпуса государст­венных служащих России. По данным известного иссле­дователя проблем российского государственного аппара­та и его персонала П. А. Зайончковского в структурах административного управления в начале XX в. работало 380 тыс. классных чиновников и 120 тыс. канцелярских служителей. В составе табельного чиновничества имели высшее образование около одной трети, среднее образо­вание примерно 15 проц., более половины чиновников получили лишь низшее образование. Материалы Комитета и Инспекторского отдела дают возможность познакомиться с качественным составом важнейших органов государственного управления. В 1903 г., в частности, Государственный совет состоял из чинов высшей бюрократии, в том числе в него входили 41 действительный тайный советник, 14 тайных советни­ков, 29 полных генералов, 2 генерал-лейтенанта, причем на военных приходилось почти 40 проц. членов совета. Пожизненное назначение в Государственный совет, его пополнение различного рода отставными сановниками приводило к тому, что Совет состоял главным образом из чиновников преклонного возраста. Среди членов Со­вета в возрасте от 60 до 70 лет было 35 человек, от 70 дс 80 лет — 3 человека. В общей сложности удельный вес членов Совета, превысивших 60-летний рубеж, составлял 70 проц., а на отметивших 70-летие приходилось 20 проц. членов Совета. Эти материалы Инспекторского отдела позволяют сделать соответствующие выводы о реальном управленческом потенциале Государственного совета. Те же источники содержат любопытные сведения с составе другого ключевого государственного учреждения России — Правительствующего Сената. Как показывают формулярные списки, сенаторы имели высокие чины. Среди них было 54 действительных тайных советника, 109 тайных советников, 14 придворных чинов, 6 полных генералов и пр. Подавляющее большинство членов Сена­та (88 проц.) являлись потомственными дворянами. Об­разовательный уровень сенаторов был достаточно высоким. В 1903 году 91 проц. их общего количества имели высшее образование. Как и в Государственом совете, слабой стороной состава Сената был возраст его членов. Доля сенаторов в возрасте 70—80 лет превышала 20 проц. В целом на сенаторов пенсионного возраста при­ходилось около 65 проц. их состава, что не могло не ока­зывать соответствующее влияние на уровень деятельнос­ти Сената.15 Таким образом, необходимость повышения эффектив­ности функционирования государственного аппарата обу­словила создание органов управления персоналом адми­нистративных учреждений. На общероссийском уровне руководство корпусом гражданских служащих осуществ­ляли контора и затем Департамент Герольдии Сената, Инспекторский департамент Собственной е. и. в. канце­лярии, Комитет о службе чинов гражданского ведомства. Комплектование и деятельность чиновников структур отраслевого управления находились в ведении минис­терств и ведомств. Персоналом местных административ­но-управленческих учреждений занимались губернаторы и губернские правления. Специальные органы управления персоналом админи­стративных органов вошли в состав тех правительствен­ных структур, которые осуществляли разработку страте­гии и программы формирования корпуса гражданских служащих, стали постоянно действующим институтом практической реализации государственной кадровой по­литики. Как показал исторический опыт, эти органы яви­лись важным звеном организации и функционирования государственной службы, одним из «строителей» ее разносторонней нормативно-правовой базы, организато­ром профессионального развития кадров административ­ного аппарата, инструментом повышения слаженности, оперативности и результативности работы персонала уч­реждений государственного управления. Примечания: 1 См. Петровский О. О Сенате в царствование Петра Великого. — М., 1875. —С. 209. 2. ПСЗ. Собр. 1. —Т. VI. —№ 3877; № 4114; Т. XXXII. —№ 25087. 3 См Строев В. Н. Столетие Собственной е. и. в. канцелярии. — СПб., 1912. —С. 184. 4. ПСЗ. Собр. 2. —Т. XXI. —№ 20401. 5. Там же. 6. Там же. 7. См Строев В. Н. Столетие Собственной е. и. в. канцелярии. — С. 209. 8. ПСЗ. Собр. 2. — Т. IX. — № 7224. 9. См Евреинов В. А. Гражданское чинопроизводство в России. — СПб., 1888.-С. 67, 79, 10. См. Дубенцов Б. Б. Попытки преобразования организации госу­дарственной службы в конце XIX в. // Проблемы отечественной истории. Сб. Института истории АН СССР. — Ч. 1. — М.-Л., 1976.— С. 203, 205, 207. 11. См. Строев В. Н. Столетие Собственной е. и. в. канцелярии. — С. 210. 12. См. Там же. — С. 213. 13. См. Там же.— С. 289. 14. Свод законов Российской Империи. — Т. 1. — Ч. П. —М., 1910. — С. 325—330. 15. См. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодер­жавной России в XIX в. —М., 1978.— С. 196—197, 204—205. 3АКЛЮЧЕНИЕ Многочисленные и интересные факты строительства российской государственности, на­шедшие отражение в источниках и исследовательских трудах, представляют собой еще одно убедительное сви­детельство богатства исторического опыта России в об­ласти создания и развития системы органов государст­венного управления. Законодательные акты глав верхов­ной власти, указы и распоряжения центральных и мест­ных учреждений освещают важнейшие административ­ные реформы в России на этапах новой и новейшей исто­рии, дают возможность увидеть ведущие тенденции в развитии системы управления, знакомят с требования­ми верховной власти к деятельности управленческих центров государства. Материалы о Правительствующем Сенате, Государст­венном совете, Комитете и Совете министров, Государ­ственной думе, министерствах и ведомствах, местных ад­министрациях и других институтах позволяют предста­вить порядок образования этих государственных управ­ленческих органов, их функции и структуру, внутренний регламент, организацию деятельности. Благодаря широ­кому кругу источников и исторических работ мы полу­чаем достаточно полные сведения о месте указанных вы­ше учреждений в системе государственного управления, их реформировании в соответствии с потребностями по­литического и хозяйственного развития страны, взаимо­отношениях между учреждениями различных ветвей власти. При критической оценке и творческом подходе содер­жащиеся в документах страницы исторического наследия в области государственного управления способны слу­жить одним из важных исходных материалов, который может учитываться сегодня в процессе формирования современной системы федеральных и региональных уп­равленческих органов. Исторический опыт строительства системы органов го­сударственного управления и государственной службы в России раскрывает целый ряд общих тенденций и харак­терных признаков, присущих этим процессам и представ­ляющих интерес для современной практики формирова­ния указанных выше важнейших социальных институ­тов. Прежде всего, опыт создания и функционирования го­сударственной службы свидетельствует, что она находит­ся в органическом единстве с государственным аппара­том как системой органов, практически осуществляющих государственную власть и функции государства Админи­стративные реформы XVIII—XIX вв. обеспечили созда­ние высших, центральных и местных учреждений нового типа. Благодаря этим преобразованиям был осуществлен переход от традиционной организации управления к ад­министративной системе, построенной с учетом европей­ского опыта на основе рационального принципа. Резуль­татом реформирования государственного аппарата стало создание управленческих органов, для которых было ха­рактерно однотипное организационное устройство, функ­циональная дифференциация, строгое соподчинение. Рационализация механизма государственного управ­ления закономерно сопровождалась совершенствованием государственной службы и повышением ее эффективнос­ти. Ее качественными чертами все более становились ор­ганизованность, четкое определение функций, установ­ление иерархии должностей, преодоление параллелизма в обязанностях, усиление исполнительской дисциплины, упорядочение служебных отношений, повышение требо­вательности к профессиональному уровню государствен­ных служащих. Весьма важным элементом российского опыта реали­зации задач и функций государства через систему уп­равленческих органов являлось утверждение основных принципов функционирования государственной граждан, ской службы. Доминирующим принципом служебных отношений стал централизм, установление строгой соподчиненности государственных служащих высшего, среднего и низшего звеньев. Важным элементом органи­зации государственной службы являлось определение компетенции гражданских служащих, обязанностей и прав должностных лиц. Регламенты, уставы и другие нормативные документы содержали конкретную харак­теристику статуса соответствующих должностей, круга их полномочий и требований к чиновникам. Большая роль в организации функционирования гражданской службы принадлежала принципу контроля за исполнением указов и распоряжений высших, центральных и других управ­ленческих органов. Он обеспечивался такими контроль­ными учреждениями, как Ревизион-коллегия Сената, Главное управление ревизии, Ведомство государствен­ного контроля. Представляет интерес опыт правового регулирования государственной гражданской службы в России. Со вре­мени оформления чиновничества как особой категории государственных служащих правительство активно соз­давало юридическую базу формирования и функциониро­вания гражданской службы. Свидетельством этого явля­ется широкий круг законодательных актов и норматив­ных документов, в том числе Генеральный Регламент ра­боты правительственных учреждений, «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных», «Устав о службе гражданской» и его модификации, многочислен­ные уставные положения министерств и ведомств, прави­ла производства в чины, должностные инструкции и др. Изданный в 1720 г. петровский Генеральный регла­мент, например, представлял собой устав государствен­ной гражданской службы, в котором содержались кон­кретная характеристика обязанностей должностных лиц отраслевых коллегий (предшественниц министерств), по­рядок обсуждения дел в коллегиях, организация дело­производства, взаимоотношения коллегии с Сенатом и местными органами управления, регламентировалась общая деятельность этих центральных правительствен­ных учреждений. В целом законодательные и нормативные документы российского правительства, его министерств и ведомств определяли правовые, организационные и социальные основы организации и функционирования гражданской службы, устанавливали функции, права и ответственность служащих, утверждали регламент приема, прохождения службы, поощрения чиновников, формулировали требования к их образованию и профессиональной квалификации. В последней редакции Устава о гражданской службе, действовавшего до его отмены в ноябре 1917 года, содержалось 7 разделов, 23 главы, 840 статей и 19 приложений, которыми регулировалась государственная гражданская службы в России. Все это обеспечивало правовое регулирование гражданской службы, ставило функционирование этого социального института на прочную законодательную и нормативную основу. Российский опыт руководства административными кадрами включает создание механизма управления го­сударственной гражданской службой, организацию сис­темы учреждений, ведавших вопросами формирования и функционирования корпусов служащих управленческого аппарата. В петровскую эпоху в Сенате было создано специальное подразделение, осуществлявшее контроль за деятельностью чиновников административного аппарата, выполнением ими своих обязанностей в строгом соответ­ствии с законами. С начала XIX в. управление персона­лом гражданской службы находилось в компетенции I департамента Сената. В дальнейшем руководство кадрами государственных служащих все более развивалось в сторону усиления централизации и его сосредоточения в администрации верховной власти. С середины XIX в. начал функциони­ровать специальный Инспекторский департамент Собст­венной е. и. в. канцелярии. В компетенцию департамента входили производство в чины, назначение на должности и должностное перемещение чиновников первых шести классов, увольнение со службы классных чиновников и др. По оценке правительства, создание Инспекторского департамента способствовало упорядочению управления корпусом гражданских служащих. В 60—80-е годы кад­ры административных учреждений вновь были в ведении департамента Герольдии Сената. В 90-е годы XIX в. цент­ром управления персоналом гражданской службы стал особый «Комитет о службе чинов гражданского ведом­ства», а Инспекторский департамент был преобразован в Отдел Собственной е. и. в. канцелярии и являлся рабо­чим органом Комитета. Таким образом, правительство на­ходило целесообразным иметь специальные общероссий­ские органы управления гражданской службой. Опыт государственной политики по формированию кадрового корпуса управленческих учреждений России позволяет выявить целый ряд общих тенденций, характе­ризующих уровень и содержание правительственной дея­тельности в этом решающем звене функционирования механизма государства. Во-первых, активные меры пра­вительства по модернизации системы работы с государ­ственными гражданскими служащими совпадали по времени с переломными реформаторскими этапами в общественном развитии России и подчинялись делу реали­зации реформ. Во-вторых, для кадрового обеспечения преобразова­ний в управлении и других сферах создавались новые специализированные учебные заведения, выпускавшие специалистов для учреждений государственной службы. Наряду с этим расширялась сеть общеобразовательных вузов, юридические факультеты которых в особенности являлись источником управленческих кадров. В-третьих, издавались правительственные указы, на­правленные на повышение профессионального уровня служащих, стимулировалось приобретение ими высшего образования с учетом профиля служебной деятельности, модернизировалась система повышения квалификации и государственной аттестации. В-четвертых, уточнялись положения и правила приема на службу, порядок про­хождения служащих по должностным ступеням, устав­ные нормы о производстве в чины, формы поощрения за добросовестное отношение и профессиональное исполне­ние служебных обязанностей. В-пятых, усиливался конт­роль за деятельностью служащих государственного ап­парата силами специальных контрольно-ревизионных служб и комиссий Сената, проводились ревизии работы центральных департаментов и губернских правлений. Заслуживает внимания опыт российского правитель­ства по созданию корпуса чиновников управленческого аппарата, избравших гражданскую службу в качестве профессионального занятия и полностью посвятивших себя реализации функций государства и его учреждений. Образование социальной группы, знания и энергия кото­рой были сосредоточены в сфере государственного уп­равления, позволяли постоянно повышать ее профессио­нальный уровень, сохранять преемственность в опыте уп­равленческой деятельности. Персонал системы административных органов государства считался важным цементирующим звеном госу­дарственного здания. Чиновники выполняли функцию связующего элемента между государством и обществом, между центром и регионами, между хозяйственными отраслями. Они были призваны обеспечивать дееспособность государства в условиях экономических подъемов и кризисов, в ситуациях социального согласия и социальных конфликтов, в периоды мира и войны и т. д. Поэтому кадры государственных гражданских служащих формировались на требованиях преданности государству, вос­питывались на идее укрепления российской государствен­ности и святой обязанности выполнения долга перед го­сударством. Не случайно в правилах прохождения служ­бы отдавалось предпочтение чиновникам, прошедшим все основные этапы служебной «школы», имевшим опыт работы на следовавших друг за другом ступенях службы и тем самым приобретавшим преимущественные права при выдвижении на более высокие должностные посты. В этой связи оправдывала себя практика культивирования «верности» своему ведомству и «постоянства» в службе по избранной отрасли, поддержка формирования семей потомственных гражданских чиновников, обеспече­ние детям государственных служащих льготных условий при поступлении в вуз соответствующего ведомства и другие меры, направленные на создание относительно стабильного по составу корпуса служащих аппарата го­сударственного управления. Весьма позитивны деятельность российского прави­тельства по организации и обеспечению функционирова­ния гражданской службы в соответствии с законами го­сударства, утверждению основанной на них дисциплины в служебной деятельности, мероприятия по распростра­нению «законопочитания» в среде чиновников, а также воспитание граждан в духе ответственности за игнори­рование законных распоряжений государственных слу­жащих. Нормативные акты и положения, которыми рег­ламентировалась деятельность чиновников, превращала корпус гражданских служащих в целом в слаженный, построенный на общих принципах, организованно дейст­вующий механизм. Все решения и действия чиновников должны были соответствовать государственным законам. Постановле­ния вышестоящих органов осуществлялись на основе единого порядка исполнения. При этом от чиновников требовалось, чтобы реализация указов проводилась с учетом местных особенностей, а методы исполнения соот­ветствовали поставленным задачам. Деятельность чинов­ников и их взаимоотношения основывались на требова­ниях иерархии, прежде всего на строгом подчинении низ­ших чинов высшим. Их работа проходила в условиях по­стоянного и жесткого контроля, причем для этого исполь­зовались всесторонние ревизии, частичное инспектирова­ние, текущие проверки. В целом в летописи корпуса гражданских служащих немало интересных и содержательных страниц, крупных прогрессивных дел. Это деятельность чиновников адми­нистративного аппарата по проведению знаменитой крестьянской освободительной реформы, их участие в осуществлении либеральных реформ 60—70-х годов, в создании государственного сектора промышленности, в развитии железнодорожного строительства, в организа­ции социально-экономических преобразований, связан­ных с именами С. Ю. Витте и П. А. Столыпина. На госу­дарственной службе выросли такие крупные деятели, как М. М. Сперанский, Е. Ф. Канкрин, П. Д. Киселев, Н. А. Милютин, М. С. Воронцов, И. Н. Муравьев-Амурский и другие. Рассмотренные выше элементы опыта организации государственной службы в России показывают, что они достаточно поучительны. При критическом осмыслении и творческом подходе многие звенья этого исторического наследия могут представлять как познавательный, так и практический интерес для современных органов госу­дарственного управления. Из ретроспективного анализа практики строительства государственной службы вытекают уроки, которые сле­дует учитывать в условиях административных реформ сегодняшнего дня и с которыми важно считаться при ре­шении проблем формирования государственной граждан­ской службы Российской Федерации: • со времени реформаторской петровской эпохи пра­вительство России рассматривало формирование и дея­тельность государственной службы как одно из решаю­щих звеньев государственного управления; • проблемы строительства и функционирования гражданской службы являлись предметом постоянного и всеобъемляющего внимания со стороны российского правительства, причем это внимание традиционно усили­валось в переломные периоды развития России; • в активе деятельности правительства по управле­нию гражданской службой находятся определение основ­ных принципов ее организации с учетом социально-поли­тических и других особенностей страны; разработка и сле­дование этим принципам обеспечивали рациональное по­строение и успешную деятельность гражданской службы; — представляет интерес и заслуживает должной оцен­ки эволюция руководства гражданской службой от отдельных управленческих органов к созданию системы уч­реждений управления государственной службой; • институт гражданской службы не был статичным, он развивался и реформировался в соответствии с новы­ми задачами государства и требованиями изменявшихся социально-политических и социально-экономических от­ношений; • привлекает внимание практика создания юридиче­ской базы гражданской службы, правовое регулирование ее деятельности на основе широкого круга законодатель-пых актов, нормативных уставов, положений, правил и т. д. Опыт организации гражданской службы в России, безусловно, не следует идеализировать, представлять в виде эталона. В практике деятельности гражданской службы дооктябрьской России важно видеть и негатив­ные стороны, в том числе такие, как абсолютизация цент­рализма и доведение его до гипертрофированных форм, подавление демократической тенденции в организации государственного управления, отсутствие подотчетности и подконтрольности государственных служащих пред­ставительным органам власти, монополия чиновничества на осуществление властных полномочий, тайна политиче­ских и управленческих процессов й неприятие гласности, бюрократизация аппарата управления, явления зло­употребления властью, «сращивания» с финансовым ка­питалом и предпринимательскими кругами, сословной замкнутости и корпоративного сознания и др. Постепенно чиновничество превратилось в корпора­цию с особыми эгоистическими интересами. Оно подраз­делялось на четыре группы. В первую группу входили чиновники с I по IV классы. Она объединяла представи­телей высшей бюрократии и состояла из членов Государ­ственного совета, сенаторов, министров и их заместите­лей, начальников департаментов, губернаторов и других сановников. Это была немногочисленная группа. В 1903 г. в ней было около 4 тысяч человек. Удельный вес этой группы в составе табельного или классного чинов­ничества не превышал одного процента. Однако она яв­лялась группой высшей бюрократии, стояла на самой вершине пирамиды власти и во главе с монархом опре­деляла государственную политику. Вторая группа состояла из чиновников V—VIII клас­сов. К этой группе относились начальники отделений департаментов, прокуроры, ревизоры, столоначальники ка­зенных губернских палат, полицмейстеры и другие. Она являлась своего рода группой среднего начальствующего состава, занимавшего руководящие должности исполни­тельного характера. Эта группа также пользовалась зна­чительными привилегиями и имела высокие денежные оклады. Третью группу составляли чиновники младших клас­сов (с IX по XIV). Они занимали низшие должности и являлись основной «рабочей» силой в государственных учреждениях. В 1903 г. на них приходилось 68 проц. об­щего количества чиновников. Четвертая группа состоя­ла из нетабельных служащих, не имевших каких-либо классных чинов и выполнявших канцелярские функции. Хотя чиновничество по своему правовому и материаль­ному положению разделялось на четыре слоя, тем не ме­нее это была особая социальная группа, через которую правительство проводило свою политику и основная мас­са которой верой и правдой служила монархическому правительству. Образование корпорации гражданских служащих, среди которых решающим влиянием пользо­вался значительный слой потомственных чиновников, их отдаленность от народа, озабоченность только собствен­ными интересами, — обусловили утверждение в чинов­ном мире своих корпоративных законов, которые зачас­тую расходились с государственными. Дело доходило до того, что даже такой «самодержец из самодержцев», каким был Николай I, не всегда мог контролировать управление им же созданной бюрократи­ческой машиной. В условиях загнивания государствен­ного аппарата самые назревшие реформы нередко закан­чивались противоположными результатами. Так произо­шло, в частности, с попытками изменить политику по от­ношению к государственным крестьянам. В 1837 г. прави­тельство создало специальное министерство для «попечи­тельства» над свободными государственными крестьяна­ми и заведывания сельским хозяйством. Закон пре­дусматривал ряд прогрессивных мер в пользу государст­венных крестьян, в том числе дополнительное наделение землей и лесом, открытие медицинских пунктов, строи­тельство школ. По замыслу, подобного рода мероприя­тия должны были улучшить положение государственных крестьян. Однако эти добрые намерения имели тяжелые последствия. Для реализации законодательного акта в каждой губернии учреждалось специальное управление со штатом чиновников. В уездах создавались округа с окружным начальником и его помощниками. Эта новая армия чи­новников стала осуществлять такое «попечительство» над государственными крестьянами, что вызвала крестьян­ские бунты в Московской, Вятской, Пермской и других губерниях. Увеличение штатов чиновников привело к рос­ту налогового обложения. Крестьян принудительно за­ставляли сеять картофель, выделять под него часть па­хотных земель собственного хозяйства. Сразу усилилось взяточничество, увеличились другие поборы с крестьян. Реформой воспользовались другие министерства. Мини­стерство финансов, например, немедленно создало два новых департамента, несколько канцелярий, 50 губерн­ских палат управления; вместо прежних 120 сформиро­вало 1500 окружных управлений, что легло дополнитель­ной тяжестью на плечи крестьянина-налогоплательщи­ка. Таким образом, чиновничий аппарат извратил содер­жание реформы, действовал прежде всего в собственных эгоистических интересах и вместо улучшения привел к дальнейшему ухудшению положения государственных крестьян1. Правительственные законы, уставы и положения, на­правленные на формирование образцового во всех отно­шениях гражданского служащего, не всегда приносили должный эффект даже в среде высшей бюрократии. Сви­детельством подобного заключения может служить сте­пень действенности указов о мерах борьбы против взя­точничества. Строгие требования и призывы правитель­ства не ронять чести и достоинства государственного слу­жащего «позорным мздоимством» часто не находили не­обходимого отклика, как среди «власть предержащих» администраторов, так и в массе низшего чиновничества. Факты показывали, что мздоимство было распространен­ным явлением в чиновной среде. В 40-х годах XIX в. силами III Отделения Собствен­ной е. и. в. канцелярии была проведена проверка степени распространения «болезни» взяточничества среди таких высокопоставленных представителей власти, как губер­наторы. На основании результатов проверки шефом III Отделения был представлен государю соответствую­щий рапорт. Материалы рапорта свидетельствовали о том, что из 46 губернаторов только трое губернских руко­водителей не занимались взяточничеством. Позднее, уже после отмены крепостного права, факты злоупотребления властью, казнокрадство, взяточничество и другие подобного рода явления дали повод видному го­сударственному деятелю того времени Н. А. Милютину обратиться к Александру II с докладом, в котором со­держалась нелестная характеристика российского гу­бернаторского «корпуса». «Можно утвердительно и по строгой совести сказать, — писал Н. А. Милютин, — что в числе 45 губернаторов... 24 должны быть заменены без малейшего замедления, из них 12 как всем известные мошенники, а 12 по сомнительной честности. Из осталь­ных 21-го десять могут быть терпимы по необходимости, девять довольно хороши и только два могут быть на­званы образцовыми: самарский Грот и калужский Арци-мович».2 В условиях утверждения капитализма в чиновной среде стало быстро распространяться такое негативное явление, как «сращивание» государственной бюрократии с предпринимательскими кругами. Назначение предста­вителей делового мира на высокие государственные пос­ты, выдвижение видных чиновников на доходные места директоров или членов правлений банков и акционерных обществ, — эти явления возникли с первых шагов про­мышленного и финансового капитала в России. Подоб­ного рода «взаимное представительство» приносило госу­дарству столь заметные убытки, что еще в декабре 1884 г. Александр III специальным указом запретил участвовать в учредительстве акционерных обществ или занимать в них какие-либо должности довольно широкому кругу чи­новников. Последующие события показали, что этот закон не дал необходимого эффекта. Сотни чиновников финансо­вого, промышленного, железнодорожного и других ве­домств участвовали в «учредительстве» компаний, зани­мали должности председателей, вице-председателей, чле­нов правлений акционерных обществ. Дело доходило до прямого подкупа чиновников государственного аппарата монополистическими группами. В 1914 г. в ходе судебного разбирательства по делу синдиката «Продуголь» было выявлено, что тайным соглашением об установлении вы­соких цен на уголь его участники нанесли крупный ущерб государственному хозяйству. Следствие показало, что, в частности, чиновники министерства путей сообщения, подкупленные этим синдикатом, либо задерживали, либо зообще уничтожали предложения других фирм о постав­ках угля на более выгодных для государства условиях. Практика показала, что корпус государственных гражданских служащих был способен оказывать тормо­зящее воздействие на процессы осуществления назревших общественных преобразований. Например, в 1908—1912 гг. попытки реалистически мыслящих политических групп в Государственной думе провести некоторые умеренно-либеральные реформы по крестьянскому, рабочему и на­циональному вопросам, в конечном счете потерпели не. удачу в немалой степени ввиду консерватизма и прямого сопротивления бюрократии в центре и на местах. Даже лидер октябристов А. И. Гучков, избранный председате­лем III Государственной думы, признавал, что содержав­шие в себе элементы либерализма законопроекты Думы встречали систематическое противодействие Государст­венного совета. Эта «верхняя палата» государственного управления, в которой решающая роль принадлежала крупным чиновникам и представителям сановного дво­рянства, срывала все сколько-нибудь значительное либе­ральное законотворчество Государственной думы. Попытки ослабить аграрное и рабочее движение путем известных либеральных уступок наталкивались также на противодействие местной администрации — губернато­ров, губернских правлений, руководителей казенных па­лат и др., где руководящее положение по-прежнему за­нимали потомственные или личные дворяне. Можно ли удивляться, что реформы буржуазно-либеральной на­правленности встречали их сопротивление. Не случайно полновластие чиновников давало основа­ние многим общественным деятелям того времени опре­делять государственное управление в России как бюро­кратическое правление. Сама же бюрократия в условиях самодержавного режима являлась инструментом защиты интересов правящих кругов и осуществления их полити­ки. Даже известный Идеолог консервативных слоев М. Н. Катков пришел к заключению, что российская бюрокра­тия подавила своей тяжестью право собственности, суд, науку, церковь и другие структурные элементы, государ­ственного организма. Будучи важной опорой господствующих верхов, бюро­кратический аппарат приобрел исключительно большой политический вес. Характерную черту бюрократического правления в России составляло осуществленное во все­российском масштабе утверждение идеи, что админист­рация на всех ее ступенях и во всех регионах являлась представителем верховной власти, а это последнее слу­жило источником всевластия бюрократии, создавало благоприятную почву для массовых актов произвола и беззакония со стороны администраторов. Среди недостатков и пороков в организации управле­ния персоналом гражданской службы обращает на себя внимание и то, что для чиновного корпуса были харак­терны атмосфера деспотизма и культ более высокого на­чальника, насаждалось безоговорочное послушание, пре­следовалось собственномыслие, нередко наказывались самостоятельные полезные решения, связанные с нару­шением инструкций или распоряжений. Все это создава­ло препятствия для творчества в управленческой деятель­ности, мешало развитию инициативы. Известный русский литературный критик и историк литературы, академик А. В. Никитенко весьма точно и убедительно показал негативные последствия, порождав­шиеся бюрократической атмосферой в корпусе граждан­ских служащих в условиях пореформенного периода. Одним из самых тяжких пороков системы авторитарно-административного правления являлось, по его мнению, превращение служащих государственного аппарата в ме­ханических исполнителей воли вышестоящего «начальст­ва». «Отчего у нас так мало способных государственных людей, — спрашивал А. В. Никитенко. — Оттого, что от каждого из них требовалось одно, — не искусство в ис­полнении дел, а повиновение и так называемые энерги­ческие меры, чтобы все прочие повиновались. Такая не­мудреная система могла ли воспитывать и образовать государственных людей? Всякий, принимая на себя важ­ную должность, думал об одном, как бы удовлетворить лично господствовавшему требованию, и умственный го­ризонт его невольно суживался в самую тесную рамку. Тут нечего было рассуждать и соображать, а только плыть по течению».3 Полная зависимость продвижения по службе от на­чальства вынуждала чиновников искать протекции, по­рождала угодничество, превращало в традицию богатые именинные и юбилейные дары от подчиненных, рождало «бумажное» благополучие на вверенных участках рабо­ты и пр. О нравах в чиновничьей среде свидетельствуют негласные правила поведения для начинающих чиновни­ков, которые имели хождение в кругу гражданских слу­жащих: • «заучите хорошенько выражения: ваше превосхо­дительство и ваше сиятельство; с этих слов начинайте, этими словами кончайте фразу, когда вы обращаетесь к милостивому начальству»; • «кланяйтесь начальству вашему тем ниже, чем выше стоит оно в порядке чиноначалия»; • «не надейтесь только на способности свои, сколь­ко на протекцию, несмотря на все ваши достоинства, старайтесь укрыться под крылышко этой благодетельной волшебницы»; • «никогда не делайте того, что нужно делать, а де­лайте то, что желает высшее начальство»; — «откажитесь от собственного взгляда на вещи, ус­войте себе взгляд начальников ваших, не имейте мыслей своих, развивайте только мысли начальников и постарай­тесь все. даже почерк ваш сделать как можно более по­хожим на их почерк»; — «если у вас есть предложение... по усовершенство­ванию закона или судопроизводства, — не старайтесь... привести его в исполнение... вы прослывете... беспокой­ным и неудобным человеком».4 Жесткая бюрократическая система управления по­рождала и такое порочное явление как практику выда­чи желаемого за действительное, массовые приписки в от­четах, приукрашивание действительности и сокрытие изъянов и прямых провалов в хозяйственной, социаль­ной, культурной и других областях. В 1855 г. на эту «болезнь» персонала государственного аппарата обратил внимание в своей записке даже такой выразитель и за­щитник интересов консервативных кругов, как будущий министр внутренних дел и затем председатель Комитета министров граф П. А. Валуев. По его заключению, в сис­теме органов государственного управления прочно утвер­дилась «всеобщая официальная ложь». Отчеты минис­терств, ведомств, губернских правлений изобиловали со­общениями о крупных достижениях или значительном движении вперед в тех или иных государственных сфе­рах, о наращивании успехов и налаживании необходимо­го порядка в отраслях или регионах. Автор записки вы­разил глубокое убеждение, что если отделить действи­тельность от «бумажного» ее изображения, провести чет­кую грань между правдой, неправдой и полуправдой, — то реальные улучшения окажутся мизерными и обнару­жатся «сверху блеск, внизу гниль», «в творениях нашего официального многословия нет места для истины»5. С учетом позитивной деятельности чиновников в ор­ганизации государственного управления и отмеченных выше негативных явлений оценка организации и функ­ционирования гражданской службы в России не может быть однозначной. Тем не менее многочисленные факты свидетельствуют о том, что чиновничество зарекомендо­вало себя больше консервативной, чем прогрессивной силой ввиду его сословного характера, связанности слу­жебными уставами, корпоративных традиций и т. д. В переломные периоды, когда в повестку дня государства вставали задачи проведения обновления политического и экономического строя России, оно выступало опорой тех правящих кругов, которые боролись за сохранение прежних порядков. Вместе с помещиками, верхами армии и другими сторонниками самодержавия корпус граждан­ских служащих особенно высшего и среднего звеньев оказывал тормозящее влияние на ход реформирования российского общества, что в конечном счете стало одним из источников социального взрыва в феврале 1917 года. Жесткая централизация в руководстве персоналом управленческого аппарата делала машину государствен­ного управления малоподвижной, отстававшей от требо­ваний политического, экономического и культурного раз­вития российского общества. Культ регламента и норма­тивно-распорядительных актов, строгая иерархия долж­ностей, разрастание административных структур, моно­полия государственных служащих на осуществление на практике принадлежавшей монарху власти обусловили утверждение бюрократизма как системы управления, стоявшей над обществом. Отсутствие подотчетности и подконтрольности гражданских служащих представи­тельным органам в условиях дооктябрьской России соз­давали почву для злоупотребления властью, субъекти­вистской трактовки законов в интересах правящих групп. Гражданская служба в условиях авторитарного госу­дарства с ее ориентацией на выполнение воли субъекта верховной власти, решающее влияние на персонал госу­дарственного аппарата со стороны правящего дворянства, связанность присягой и служебными регламентами, материальная зависимость от высшей администрации, сословные интересы и корпоративное сознание создава­ли условия для распространения в чиновной среде кон­сервативных настроений, что проявлялось на перелом­ных этапах развития российского общества. Таким образом российский опыт формирования и функционирования гражданской службы и его критиче­ское осмысление составляют фактор, который не может не учитываться в процессе строительства современного корпуса государственных служащих и организации уп­равления персоналом системы административных учреж­дений сегодняшнего дня. Это тем более важно в усло­виях, когда идет активная деятельность по разработке основ законодательства Российской федерации о госу­дарственной гражданской службе. Примечательно, что в проектах нашли определенное отражение традиции рос­сийского опыта организации и обеспечения функциони­рования гражданской службы, а именно определение ее места в системе государственного управления, установле­ние принципов строительства и деятельности государст­венной службы, подробная характеристика обязанностей государственного служащего, классификация должностей и присвоение классных чинов, разработка правил приема и порядка прохождения службы и ее прекращения, уч­реждение системы поощрений и взысканий, введение практики аттестации персонала управленческих учреж­дений, использование различных форм повышения про. фессиональной квалификации и др. Сегодня как никогда актуальным является выдвиже­ние на гражданскую службу работников высочайшей профессиональной квалификации и формирование адми­нистраторов нового типа, способных воспринимать и осу­ществлять на практике современные идеи, программы и технологии государственного управления. Именно при данном условии кадровый корпус государственных орга­нов будет в состоянии выполнить функцию катализатора процессов радикального реформирования российского об­щества и связующего элемента между государством и об­ществом. В этой связи анализ и обобщение исторического опыта строительства государственных управленческих учреждений и практики обеспечения успешной деятель­ности их персонала, критический и творческий учет это­го богатого наследия России могут стать одним из важ­ных факторов, способствующих формированию качест­венно обновленной, слаженно и эффективно действующей гражданской службы, в полной мере отвечавшей требованиям и задачам современного российского государства. Примечания: 1. См. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодер­жавной России в XIX в. — С. 11—112. 2. См. Вопросы истории. — 1975. — № 9. — С. 40, 43. 3. См. Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской админист­рации. — СПб., 1913.— С. 191. 4. См. Катаев И. М. Дореформенная бюрократия. — СПб., 1914. — С. 161-162. 5. См. История Правительствующего Сената за 200 лет. — Т. 4. — СПб., 1911, —С. 461.