Прокурорский надзор

Министерство образования и науки Российской Федерации ТОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ И РАДИОЭЛЕКТРОНИКИ (ТУСУР) Кафедра уголовного права Д. А. Мезинов ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР Курс лекций Томск 2011 Рецензенты: старший советник юстиции, старший преподаватель кафедры уголовного процесса, прокурорского надзора и правоохранительной деятельности Юридического института ТГУ Тюрин Н. С.; кан. юрид. наук, зав. кафедрой уголовного права ЮФ ИИ ТУСУР Чаднова И. В. Корректор: Осипова Е. А. Мезинов Д. А. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР: Курс лекций. — Томск: Факультет дистанционного обучения, ТУСУР, 2011. — 226 с. ISBN 987–5–4332–0001–2 ISBN 987–5–4332–0001–2 © Мезинов Д. А., 2011 © Факультет дистанционного обучения, ТУСУР, 2011 Оглавление Введение 5 1 Вопросы общей части дисциплины «Прокурорский надзор» 1.1 Предмет, задачи и система дисциплины «Прокурорский надзор» . 1.2 Понятия и основные цели деятельности прокуратуры Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Нормативно-правовые акты, регулирующие организацию и деятельность прокуратуры Российской Федерации . . . . . . . . 1.5 Функции прокуратуры Российской Федерации . . . . . . . . . . . . 1.6 Понятие прокурорского надзора и его отраслей . . . . . . . . . . . . . 7 7 . . 9 . . 11 . . . . . . 14 16 18 2 Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) 2.1 Понятие, задачи и значение прокурорского надзора за исполнением законов (общего надзора) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (общего надзора) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов (общего надзора) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Акты прокурорского надзора за исполнением законов (общего надзора) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Механизм осуществления прокурорской проверки исполнения законов на месте в сфере общего надзора . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6 Организация работы по осуществлению надзора за исполнением законов (общего надзора) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 3 Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина 3.1 Понятие и предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Правовые средства и особенности организации работы по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Рассмотрение заявлений, жалоб и иных обращений в органах прокуратуры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие 28 31 35 42 54 61 74 74 79 83 96 4 Оглавление 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 Понятие прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Предмет надзора . . . . . . . . . . . . Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность: специфика деятельности поднадзорных объектов, полномочия и правовые акты прокурора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Организация надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Методы надзора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Правовые средства прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия . . Методы и организация прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия . . . . 103 . 109 . 115 . 123 5 Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел 5.1 Понятие, задачи и значение участия прокурора в рассмотрении дел судами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Функции, задачи и полномочия прокурора в судебном производстве по уголовным делам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Подготовка прокурора к поддержанию государственного обвинения в суде . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Деятельность прокурора в стадии подготовки к судебному разбирательству по уголовным делам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Поддержание прокурором государственного обвинения в судебном разбирательстве: деятельность в подготовительной части судебного заседания и в ходе судебного следствия . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6 Участие прокурора, поддерживающего государственное обвинение, в прениях сторон: выступление с речью и репликой . . . . . . . . . . 5.7 Деятельность прокурора в производстве в суде 2-й инстанции по уголовным делам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.8 Деятельность прокурора в производстве в надзорной инстанции и при возобновлении производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств по уголовным делам . . . . . . . . . . . . 6 Участие прокурора в гражданском судопроизводстве 6.1 Участие прокурора в гражданском судопроизводстве: задачи, формы, полномочия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Деятельность прокурора в производстве в суде первой инстанции по гражданским делам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Деятельность прокурора в производстве в суде второй инстанции и при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по гражданским делам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Глоссарий 97 139 140 143 152 157 162 172 180 184 202 202 205 210 223 ВВЕДЕНИЕ Соглашения, принятые в книге Для улучшения восприятия материала в данной книге используются пиктограммы и специальное выделение важной информации. ................................................................. Эта пиктограмма означает определение или новое понятие. ................................................................. ................................................................. Эта пиктограмма означает внимание. Здесь выделена важная информация, требующая акцента на ней. Автор здесь может поделиться с читателем опытом, чтобы помочь избежать некоторых ошибок. ................................................................. ......................... Пример ......................... Эта пиктограмма означает пример. В данном блоке автор может привести практический пример для пояснения и разбора основных моментов, отраженных в теоретическом материале. ... .............................................................................. ......................... Выводы ......................... Эта пиктограмма означает выводы. Здесь автор подводит итоги, обобщает изложенный материал или проводит анализ. ... .............................................................................. 6 Введение ................................................................. Контрольные вопросы по лекции ................................................................. ................................................................. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции ................................................................. Лекция 1 ВОПРОСЫ ОБЩЕЙ ЧАСТИ ДИСЦИПЛИНЫ «ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР» 1) Предмет, задачи и система дисциплины «Прокурорский надзор». 2) Понятие и основные цели деятельности прокуратуры Российской Федерации. 3) Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. 4) Нормативно-правовые акты, регулирующие организацию и деятельность прокуратуры Российской Федерации. 5) Функции прокуратуры Российской Федерации. 6) Понятие прокурорского надзора и его отраслей. 1.1 Предмет, задачи и система дисциплины «Прокурорский надзор» Предмет дисциплины «Прокурорский надзор», т. е. круг изучаемых в ней вопросов, составляют различные аспекты организации и деятельности отечественных органов прокуратуры. В учебных планах юридических институтов и факультетов эта дисциплина предусмотрена для студентов старших курсов, которыми уже пройдены основные правовые дисциплины. Такое положение данной дисциплины в учебном процессе объясняется тем, что деятельность органов прокуратуры носит сложный многосторонний характер и имеет универсальное значение для других видов юридической деятельности. При этом профессиональные знания, качества и навыки, необходимые должностным лицам этих органов для реализации прокурорской деятельности, по сути, требуются и для успешного осуществления дея- 8 Лекция 1. Вопросы общей части дисциплины «Прокурорский надзор» тельности представителей других юридических профессий (судей, следователей, адвокатов, юрисконсультов и др.). Поэтому успешное освоение дисциплины «Прокурорский надзор» предполагает формирование у студентов-юристов междисциплинарных знаний, которые, собственно, и потребуются им в будущей профессиональной деятельности. Формирование таких знаний базируется на предшествующем освоении студентами основ теории государства и права, конституционного, гражданского, уголовного, административного, трудового, финансового права, гражданского, уголовного и арбитражного процессов. Следует заметить, что перед студентами старших курсов юридических институтов и факультетов стоит не только задача получения правовых знаний, но и задача освоения практических профессиональных навыков их будущей юридической деятельности. В решении последней задачи значимое место отводится именно дисциплине «Прокурорский надзор». Связано это с тем, что разнообразные профессиональные навыки, реализуемые при осуществлении деятельности органов прокуратуры их работниками, имеют универсальное значение и для других видов юридического труда. На освоение студентами навыков, необходимых для будущей юридической деятельности, направлены предусмотренные по данной дисциплине семинарские (практические) занятия и контрольные работы для заочной формы обучения. Задания для данных занятий и контрольных работ включают в себя подлежащие решению задачи, которые составляются главным образом на основе реальных ситуаций, имевших место в практике деятельности органов прокуратуры. В процессе решения задач студентами отрабатываются необходимые для будущей профессиональной деятельности навыки анализа практических ситуаций и их правовой оценки, принятия на основе этого правозначимых решений в роли профессионального юриста (должностного лица органа прокуратуры — в данном случае) и, наконец, написания соответствующих юридических документов (актов прокурорского реагирования). Дисциплина «Прокурорский надзор» представляет собой систему знаний, подлежащих усвоению студентами юридических институтов и факультетов, включающую в себя две части — Общую и Особенную. В Общей части содержатся знания, относящиеся к организации органов прокуратуры в целом и имеющие общее значение для различных существующих направлений их деятельности. Например, в этой части раскрываются общее понятие прокуратуры, ее цели и задачи, место в системе органов государственной власти, правовые основы и принципы организации и деятельности, дается общее представление о существующих функциях и иных направлениях деятельности органов прокуратуры. В свою очередь, в Особенной части аккумулируются знания, относящиеся к отдельным характеристикам существующих направлений прокурорской деятельности, в первую очередь функций (основных направлений деятельности) прокуратуры РФ и подфункций в рамках этих функций (например, отраслей прокурорского надзора). Относительно каждого из таких направлений деятельности это знания о непосредственно регулирующих его реализацию положениях законодательства, о его предмете, задачах, значении, об используемых при его осуществлении правовых средствах, методах, приемах, организации работы органов прокуратуры. Содержание Особенной части, по сравнению с Общей частью, не только более объем- 1.2 Понятия и цели деятельности прокуратуры РФ 9 но, но и конкретизировано, приближено к практической деятельности органов прокуратуры, а следовательно, имеет непосредственное значение и для других сфер практической деятельности юриста-профессионала. Поэтому большинство лекций, иных занятий и заданий по данной дисциплине традиционно посвящается вопросам ее Особенной части. 1.2 Понятия и основные цели деятельности прокуратуры Российской Федерации Легальное определение понятия прокуратуры Российской Федерации (далее — РФ) дано в п. 1 ст. 129 Конституции РФ и п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 г. №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре). ................................................................. Под прокуратурой РФ понимается — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также иные функции, установленные федеральными законами. ................................................................. Анализ данного определения и иных связанных с ним положений закона позволяет выделить следующие отличительные признаки прокуратуры РФ: • это система, т. е. подчиненная единым целям организационно упорядоченная совокупность государственных органов, соответственно представляет собой часть, элемент государства (государственного аппарата); • это легитимная система органов; ее организация, направления и порядок деятельности, полномочия ее должностных лиц (прокуроров) определяются Конституцией РФ и иными законами, причем федерального уровня (в первую очередь, Законом о прокуратуре); • это федеральная система органов; соответственно создание, упразднение, законодательное обеспечение и финансирование их деятельности осуществляется на федеральном уровне, находится в ведении Российской Федерации; • это централизованная система органов, в которой органы распределены по звеньям (уровням) с подчинением прокуроров, возглавляющих органы нижестоящих звеньев, прокурорам, возглавляющим органы вышестоящих звеньев, и единому центру — Генеральному прокурору РФ (возглавляющему верхнее звено — Генеральную прокуратуру РФ); • определенные федеральными законами функции прокуратура РФ всегда осуществляет от имени государства — Российской Федерации и на всей ее территории; 10 Лекция 1. Вопросы общей части дисциплины «Прокурорский надзор» • на прокуратуру РФ возложено осуществление особых специфичных только для нее видов деятельности — надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов и иных функций с помощью специальных правовых средств прокурора (внесение протестов, представлений и др.). В то же время, термин «прокуратура» как в теории, так и в практике принято употреблять в отношении отдельных звеньев или конкретных органов — элементов указанной системы, или, по-другому — органов прокуратуры. ......................... Пример ......................... Например, в этом смысле данный термин употребляется в словосочетаниях «прокуратура города (района)» или «городская (районная) прокуратура», «прокуратура области» или «областная прокуратура», «прокуратура К-го района г. Н-ска», прокуратура Н-ской области» и т. п. ... .............................................................................. Прокуратура РФ как система органов включает в себя два вида органов. Вопервых, территориальные прокуратуры, нижнее (и основное по объему работы) звено которых составляют прокуратуры городов и районов, среднее звено — прокуратуры субъектов РФ, т. е. прокуратуры республик, краев, областей, автономных округов, автономных областей, городов федерального значения, и, наконец, верхнее звено — Генеральная прокуратура РФ. Во-вторых, специализированные прокуратуры. В число последних входят, в первую очередь, военные прокуратуры, систему которых составляют: • Главная военная прокуратура (в структуре Генеральной прокуратуры РФ) — верхнее звено; • военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы РФ, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ, — среднее звено; • военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов, — нижнее звено. К специализированным относятся также: • транспортные прокуратуры, к настоящему времени созданные как на правах прокуратур городов и районов (нижнее звено), так и на правах прокуратур субъектов РФ (среднее звено); • природоохранные (экологические), приравненные, как правило, к прокуратурам городов и районов, за исключением Волжской межрегиональной природоохранной и Московской природоохранной прокуратур, приравненных к прокуратурам субъектов РФ; • прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, приравненные к прокуратурам городов и районов. 1.3 Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ 11 Значение и специфика деятельности прокуратуры РФ выражаются также в сформулированных в законе основных целях, на достижение которых направлена эта деятельность. Такие цели закреплены в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, а именно: 1) обеспечение верховенства закона, под которым понимается обеспечение приоритета Конституции РФ и иных федеральных законов над иными правовыми средствами регулирования общественных отношений;1 2) обеспечение единства и укрепления законности, т. е. режима строгого и неуклонного соблюдения и исполнения законов всеми субъектами права (органами государства, должностными лицами, юридическими лицами, гражданами и иными физическими лицами); под единством же законности понимается единообразное понимание и применение Конституции РФ, федеральных законов, непротиворечивость законодательства;2 3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства. Достижению этих целей в конечном итоге подчинены все функции и иные направления деятельности органов прокуратуры. В то же время, перед отдельными функциями и иными направлениями деятельности прокуратуры РФ ставятся свои ближайшие, непосредственные, имеющие для них частное значение цели (задачи),3 являющиеся промежуточными на пути достижения названных выше основных (конечных, общих) целей прокуратуры РФ. 1.3 Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации В немалой степени специфика прокуратуры РФ как системы особых государственных органов выражается в принципах ее организации и деятельности. Под ними понимаются отражающие исходные идеи (начала) организации и деятельности прокуратуры РФ, закрепленные в Конституции РФ (ст. 129) и Разделах I и II Закона о прокуратуре общие правовые положения, имеющие руководящее значение для всех элементов организации и всех направлений деятельности прокуратуры РФ. К таким принципам относятся следующие правовые положения. Принцип централизации Принцип централизации (ст. 129 Конституции РФ, п. 1 ст. 4, ст. 17 и другие статьи Закона о прокуратуре), который уже отмечался в качестве характерно1 Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». С приложением ведомственных нормативных актов / под общ. ред. Ю. И. Скуратова. М., 1996. С. 2. 2 Там же. С. 3. 3 Подробное рассмотрение таких целей (задач) см.: Воронин О. В. Прокурорский надзор в Российской Федерации: вопросы Общей части. Томск, 2007. С. 21–24. 12 Лекция 1. Вопросы общей части дисциплины «Прокурорский надзор» го признака прокуратуры РФ, заключается в том, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Соответственно руководство всей системой прокуратуры РФ осуществляется единым центром — Генеральным прокурором РФ (возглавляющим верхнее звено — Генеральную прокуратуру РФ). Реализуется только вертикальная подчиненность прокуроров. То же самое относится к их назначению — все прокуроры — руководители прокуратур разных звеньев (кроме заместителей прокуратур нижнего звена) назначаются Генеральным прокурором РФ. Принцип единства Принцип единства (ст. 129 Конституции РФ, п. 1 ст. 4 и ст. 11 Закона о прокуратуре) выражается в единообразных формах организации и деятельности всех органов прокуратуры РФ, единстве целей и задач, стоящих перед ними, а также используемых ими правовых средств. В литературе содержание этого принципа конкретизируется следующим образом: 1) Единоличное разрешение прокурором всех вопросов, связанных с реализацией прокурорских функций. Все приказы, распоряжения, указания и акты прокурорского реагирования подписываются прокурором лично и являются обязательными для нижестоящих прокуроров и прокурорских работников. Вышестоящий прокурор может единолично отменить акт, приказ или распоряжение нижестоящего прокурора в установленных законом случаях. 2) Единство системы и структуры органов прокуратуры, действующих на территории Российской Федерации. Прокуроры соответствующего звена обладают одинаковыми полномочиями и правовыми средствами их реализации. Прокуратуры одного уровня обладают одинаковой компетенцией, структурой и единым составом должностных лиц. 3) Законодательство, регулирующее прокурорскую деятельность, определяет единые для всех прокуратур задачи, принципы и направления деятельности, а также единые формы и методы прокурорской работы».1 С принципом единства тесно связан принцип единоначалия, который означает «единоличное принятие решений прокурором в пределах своей компетенции».2 В то же время, единоначалие не исключает коллегиального обсуждения вопросов организации и деятельности органов прокуратуры. Так, в Генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах субъектов и приравненных к ним прокуратурах создаются коллегии (п. 3 ст. 14, п. 2 ст. 15 Закона о прокуратуре) для обсуждения наиболее важных вопросов такого рода. Коллегии при соответствующих органах прокуратуры являются совещательным органом (ст. 20 Закона о прокуратуре). При несогласии прокурора с решением коллегии он проводит в жизнь свое решение, уведомляя о возникших разногласиях вышестоящего прокурора. 1 2 Воронин О. В. Указ. раб. С. 26. Там же. С. 27. 1.3 Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ 13 Принцип независимости Принцип независимости (абз. 2 п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре) состоит в том, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами. Гарантируется этот принцип, прежде всего, распространением на прокурорских работников запретов: быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления; быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, и связанными их решениями, принимать участие в их деятельности; совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, которая также не должна финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ (п.п. 3, 4, 5 ст. 4 Закона о прокуратуре). Другие гарантии заключаются в недопустимости под угрозой привлечения к установленной законом ответственности какого-либо вмешательства извне в осуществление прокурорской деятельности, в обязательности также под угрозой привлечения к ответственности исполнения требований прокурора (ст.ст. 5, 6 Закона о прокуратуре). Принцип гласности Принцип гласности заключается в том, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (абз. 3 п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре). В связи с этим принципом органы прокуратуры должны систематически информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности (абз. 4 п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре). ................................................................. Необходимо отметить, что на прокуратуру РФ распространяется и общеправовой принцип законности (закреплен в ст. 15 и ряде других статей Конституции РФ). ................................................................. Принцип законности означает, что организация и деятельность прокуратуры РФ должны быть регламентированы строго законом (причем, как говорилось выше, федерального уровня) и в ее деятельности должно обеспечиваться однозначное следование требованиям законов. 14 Лекция 1. Вопросы общей части дисциплины «Прокурорский надзор» 1.4 Нормативно-правовые акты, регулирующие организацию и деятельность прокуратуры Российской Федерации Основной объем знаний, составляющих содержание дисциплины «Прокурорский надзор», можно получить, прежде всего, посредством изучения регулирующих организацию и деятельность прокуратуры РФ правовых положений, закрепленных в достаточно большом количестве нормативно-правовых актов. Для получения упорядоченного и полного представления об этих нормативно-правовых актах целесообразно использовать их классификацию по юридической силе, распределив их по классификационным группам, начиная с группы актов высшей юридической силы и переходя к группам актов меньшей юридической силы. Первую классификационную группу (нормативно-правовые акты высшей юридической силы) составляют Конституция РФ (к организации и деятельности прокуратуры РФ относятся ст. 129, п. «о» ст. 71, п. «л» ч. 1 ст. 72, п. «е» ст. 83, п. «з» ч. 1 ст. 102) и ратифицированные Российской Федерацией международноправовые акты1 (к организации и деятельности прокуратуры РФ относятся, как правило, косвенно, определяя смысл и приоритеты ее функционирования). Вторая классификационная группа представлена федеральными конституционными законами (ФКЗ), прежде всего, относящимися к организации и деятельности судов. ......................... Пример ......................... Например ФКЗ от 31.12.1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ФКЗ от 23.06.1999 г. №1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», ФКЗ от 28.04.1995 г. №1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации». ... .............................................................................. ФКЗ специально не посвящены прокуратуре РФ, но косвенно влияют на ее организацию и деятельность, устанавливая, в частности, виды судов, звенья судебных подсистем, которые должны обеспечиваться участием прокуроров. Третью классификационную группу составляют федеральные законы (ФЗ), которые содержат основной и наибольший объем правовых положений, регулирующих организацию и деятельность прокуратуры РФ. В первую очередь, это уже названный выше специальный закон — ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Структурно этот ФЗ состоит из семи разделов: Раздел I. Общие положения; Раздел II. Система и организация прокуратуры Российской Федерации; Раздел III. Прокурорский надзор (в нем выделяются 4 главы — Глава 1. Надзор за исполнением 1 Например: Всеобщая декларация прав человека. Принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10.12.1948 // СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989. С. 413–419; Международный пакт о гражданских и политических правах от 19.12.1966 // Там же. С. 302–320. 1.4 Нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность прокуратуры 15 законов; Глава 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; Глава 3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; Глава 4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу); Раздел IV. Участие прокурора в рассмотрении дел судами; Раздел V. Служба в органах и учреждениях прокуратуры, кадры органов и учреждений прокуратуры; Раздел VI. Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры; Раздел VII. Иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры. В разделах (а в третьем разделе в главах) содержатся всего 54 статьи, большая часть из которых разделена на пункты (пункты нередко разделены на абзацы). В группу ФЗ входят также кодексы, которые содержат положения, относящиеся к регулированию организации и (в основном) деятельности прокуратуры РФ, — Уголовно-процессуальный кодекс РФ (ст.ст. 37, 221, 222, 226, 246 и многие другие), Гражданский процессуальный кодекс РФ (ст. 45 и некоторые другие), Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 25.11 и другие), Арбитражный процессуальный кодекс РФ (ст. 52 и некоторые другие), Уголовно-исполнительный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, а в некоторой мере и другие кодексы. Среди других ФЗ, содержащих отдельные нормы, относящиеся к регулированию организации и (в основном) деятельности, следует назвать, например, ФЗ от 12.08.1995 г. №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 21 и другие), ФЗ от 26.12.2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ч.ч. 6.1, 6.4, 7 ст. 9, ч. 10 ст. 10), а также регулирующие организацию и деятельность так называемых силовых ведомств ФЗ от 03.04.1995 г. №40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности», Закон РФ от 18.04.1991 г. №1026-1 «О милиции» и другие. Четвертую и по своей юридической силе нижнюю в иерархии нормативноправовых актов группу составляют подзаконные акты, т. е. указы, постановления, приказы, положения, инструкции и другие. Содержат положения, относящиеся к регулированию организации и деятельности прокуратуры РФ, такие из этих актов, как, например, Указ Президента РФ от 30.06.1997 г. №659 «Об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 25.03.1996 г. №352 «Об утверждении норм выдачи и описания знаков различия и форменного обмундирования прокуроров, следователей, других прокурорских работников, научных и педагогических работников, имеющих классные чины». Большую роль в конкретизации и детализации регулирующих организацию и деятельность прокуратуры РФ требований закона играют многочисленные ведомственные нормативно-правовые акты (приказы и указания), издаваемые в ее системе, прежде всего Генеральным прокурором РФ. Для примера последних можно назвать Приказ Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 г. №84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур», Указание Генерального прокурора РФ от 12.05.2009 г. №155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами». 16 Лекция 1. Вопросы общей части дисциплины «Прокурорский надзор» С учетом положения и значения прокуратуры РФ среди органов государственной власти федерального уровня в соответствии, прежде всего, с положениями Конституции РФ (ст. 129, п. «о» ст. 71) регулирование организации и деятельности прокуратуры РФ осуществляется почти в полном объеме классифицированными выше нормативно-правовыми актами федерального уровня. В то же время, отдельные нормы содержатся и в законах субъектов РФ, но для случаев, предусмотренных нормами федерального законодательства (ч. 3 ст. 129, п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). ......................... Пример ......................... Например, в Томской области это — Закон Томской области от 28.08.1996 г. №331-ОЗ «О порядке согласования кандидатуры на должность прокурора Томской области». ... .............................................................................. 1.5 Функции прокуратуры Российской Федерации Под функциями прокуратуры РФ обычно в соответствии со смыслом, вкладываемым в слово «функция» в теории государства и права, принято понимать основные направления (а равно — виды) деятельности прокуратуры РФ. Одно из соответствующих такому смыслу данного термина наиболее полных определений следующее1 . ................................................................. Функции прокуратуры — это «отдельные виды ее деятельности, которые определяются социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуются определенным предметом ведения, направлены на решение этих задач и требуют использования присущих им полномочий и правовых средств». ................................................................. Анализируя и уточняя это определение, можно выделить следующие отличительные признаки функции прокуратуры, т. е. те признаки, по которым функции можно отграничить друг от друга (иными словами — критерии отграничения): 1) у каждой функции своя сфера общественных отношений, в направлении которой она реализуется (свой предмет ведения); 2) перед каждой функцией стоят свои специфические цели (задачи), носящие, разумеется, частный, промежуточный характер по отношению к вышеназванным основным целям прокуратуры РФ, определяющим ее социальное 1 Настольная книга прокурора / под ред. С. И. Герасимова. М., 2003. С. 34. 1.5 Функции прокуратуры Российской Федерации 17 предназначение, которые носят общий характер для всех ее функций, на которые в конечном итоге все они направлены; 3) осуществление каждой функции регламентируется своими нормативными положениями (т. е. отличными от нормативных положений, регламентирующих другие функции); 4) каждая функция осуществляется посредством использования присущих именно ей правовых средств, в которые в наиболее широком смысле включаются полномочия прокурора, акты прокурорского реагирования, а также механизм (методы и приемы) реализации полномочий.1 В литературе предложено и иное понимание2 функций прокуратуры, но вышеизложенное понимание более устоялось и привычно в использовании, поэтому в дальнейшем функциями прокуратуры РФ мы будем называть основные направления (виды) ее деятельности. В настоящее время исходя из изложенных выше отличительных признаков функции, а также анализа действующих положений Закона о прокуратуре (в первую очередь, его статьи первой) следует назвать следующие осуществляемые прокуратурой РФ функции: 1) прокурорский надзор (закреплен абз. 2–6 п. 2 ст. 1, Раздел III Закона о прокуратуре); 2) уголовное преследование (абз. 7 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре и ряд статей Уголовно-процессуального кодекса РФ); 3) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (абз. 8 п. 2 ст. 1, ст. 8 Закона о прокуратуре); 4) участие в рассмотрении дел судами (п. 3 ст. 1, Раздел IV Закона о прокуратуре). Необходимо отметить, что в рамках каждой отдельной функции, особенно в рамках прокурорского надзора и участия в рассмотрении дел судами, реализуются более частные направления деятельности, иными словами, составные части функции. Такие частные направления деятельности в рамках функции обычно обозначают подфункциями. Подфункции в рамках прокурорского надзора принято называть отраслями прокурорского надзора, которые будут рассматриваться далее. Кроме названных функций — основных направлений (видов) деятельности, Законом о прокуратуре названы как не охватываемые данными функциями и иные направления деятельности. Это такие направления, как: • рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений (ст. 10 Закона о прокуратуре); • участие в правотворческой деятельности (п. 4 ст. 1, ст. 9 Закона о прокуратуре) и связанное с ним участие в заседаниях различных властных, в первую очередь представительных, органов (ст. 7 Закона о прокуратуре); • выпуск специальных изданий (п. 5 ст. 1 Закона о прокуратуре); 1 2 Подробнее содержание правовых средств прокурора см.: Воронин О .В. Указ. раб. С. 78–94. См. об этом: Там же. С. 66–69. 18 Лекция 1. Вопросы общей части дисциплины «Прокурорский надзор» • международное сотрудничество (ст. 2 Закона о прокуратуре). Названные направления деятельности не принято и нет достаточных оснований считать функциями. Так, рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений, конечно, является важным, но все же качественно иным, чем функция, видом деятельности — так называемым участком прокурорской деятельности.1 Участие в правотворческой деятельности прокурорами полноценно осуществляться не может, поскольку все они (включая Генерального прокурора РФ) не обладают правом законодательной инициативы в федеральных органах законодательной власти. Соответственно участие в правотворчестве прокурорами может осуществляться лишь косвенно, при осуществлении других функций — основных направлений деятельности, особенно прокурорского надзора, в рамках которого осуществляется ознакомление с проектами нормативно-правовых актов поднадзорных субъектов, в известной мере проведение их правовой экспертизы, с целью предотвращения включения в них несоответствующих закону положений. С этой же целью используется и участие в заседаниях различных органов, т. е. в обоих случаях можно говорить не о самостоятельной функции, а о методах осуществления такой функции, как прокурорский надзор. Выпуск специальных изданий и международное сотрудничество не относятся к функциям прокуратуры РФ, поскольку оба эти направления деятельности вправе осуществлять только Генеральная прокуратура РФ. 1.6 Понятие прокурорского надзора и его отраслей Прокурорский надзор является одной из функций прокуратуры РФ. Причем эта функция не только изначально присуща отечественным органам прокуратуры и характерна именно для них, но и продолжает оставаться, пожалуй, наиболее значимой их функцией, в силу охвата ею наибольшей доли всей работы прокуроров и возможностей обеспечивать достижение названных выше основных целей прокуратуры РФ именно посредством осуществления данной функции. ................................................................. «Прокурорский надзор — это осуществляемый прокурорами вид государственной правоохранительной деятельности, заключающийся в наблюдении за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, в деятельности органов и лиц, поднадзорных прокурорам, и использовании специальных прокурорских правовых средств в целях (или для решения задач) выявления, устранения и предупреждения нарушений Конституции РФ и действующих на территории РФ законов». ................................................................. Прокурорский надзор является, прежде всего, видом государственной правоохранительной деятельности. Для понимания сути и специфики прокурорского надзора необходимо обратиться также к тем его отличительным признакам (характерным чертам), которые позволяют отграничить его как от других видов (направ1 См. подробнее: Воронин О. В. Указ. раб. С. 74–77. 1.6 Понятие прокурорского надзора и его отраслей 19 лений) государственной правоохранительной, а также контрольной деятельности, так и от других функций прокуратуры РФ. Эти признаки относятся к его субъекту, целям (задачам), содержанию (включая используемые правовые средства), предмету. Такого рода признаки прокурорского надзора отражены в определении, приведенном выше. Конкретизируем признаки прокурорского надзора, отраженные в приведенном определении: 1) прокурорский надзор (далее — ПН) является, прежде всего, видом государственной правоохранительной деятельности и обладает всеми признаками такой деятельности (которые подробно рассматриваются в рамках юридической учебной дисциплины «Правоохранительные органы»); 2) ПН осуществляется исключительно специально уполномоченными должностными лицами органов прокуратуры РФ, называемыми прокурорами (круг должностей, объединяемых понятием «прокурор», определен в ст. 54 Закона о прокуратуре); 3) целями (задачами) ПН являются выявление, устранение и предупреждение нарушений Конституции РФ и законов, действующих на территории РФ, в деятельности поднадзорных прокурорам органов, в том числе государственных органов, органов местного самоуправления, органов управления организаций и лиц, включая должностных лиц и руководителей организаций; 4) содержание ПН составляет наблюдение за деятельностью поднадзорных прокурорам органов и лиц и использование специальных и присущих именно ему правовых средств достижения названных целей (другими словами — решения названных задач); например, только для ПН характерно использование таких правовых средств, как проведение прокурорских проверок, опротестование противоречащего закону правового акта, внесение представления об устранении нарушений закона; 5) предметом ПН является такая сторона деятельности поднадзорных прокурорам органов и лиц, как соблюдение ими Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ. ................................................................. Следует отметить, что относительно соотношения понятий «контроль» и «надзор» принято либо отождествлять их, либо считать первое из них шире второго, т. е. надзор понимать как разновидность контроля. ................................................................. Поэтому прокурорский надзор рассматривается разновидностью контрольной деятельности государства.1 Среди других видов контрольной деятельности государства наибольшее распространение имеют, во-первых, ведомственный контроль, т. е. осуществляемый 1 Подробнее об этом и соотношении понятий «контроль» и «надзор» см.: Воронин О. В. Указ. раб. С. 34–37. 20 Лекция 1. Вопросы общей части дисциплины «Прокурорский надзор» внутри ведомств (министерств, служб, агентств и т. п.) контроль вышестоящих органов и должностных лиц в отношении нижестоящих (подчиненных по службе) органов, должностных лиц и иных работников. Во-вторых, вневедомственный контроль, реализуемый в определенных сферах экономической, государственной (и в целом общественной) жизни ведомствами (органами исполнительной власти), специализирующимися на контроле соблюдения различных нормативных требований в этих сферах (например, требований в сфере налогообложения, экологии, техники безопасности, потребительских отношений), в отношении не подчиненных им по службе (и «посторонних» для их ведомства) субъектов (различных органов и лиц). В настоящее время органы вневедомственного контроля, действующие на федеральном уровне, именуются, как правило, федеральными службами (например, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека). Прокурорский надзор, по сравнению с ведомственным и вневедомственным контролем, имеет ряд отличительных особенностей,1 рассмотрение которых позволяет еще лучше уяснить его сущность и специфику: • ПН осуществляется только прокуратурой РФ, которая является самостоятельной системой органов и организационно независима от органов исполнительной власти, а ведомственный и вневедомственный контроль традиционен именно для органов исполнительной власти; • ПН, в отличие от ведомственного контроля, носит внешний характер, т. е. поднадзорные прокурорам субъекты не подчинены им по службе, не находятся с ними в субординационных отношениях, прокуроры, по общему правилу, не имеют полномочий по руководству поднадзорными субъектами, по даче им распоряжений, указаний; • ПН, в отличие от ведомственного, а в известной мере и от вневедомственного, контроля, не предполагает вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов, а тем более исключает их подмену, включая принятие решений за них и личное выполнение прокурорами поднадзорной деятельности; • средства ПН, по общему правилу, не включают в себя возможностей прокуроров непосредственно своими действия устранять нарушения, выявленные в деятельности поднадзорных субъектов, в том числе отменять их решения, а предполагают опосредованное устранение таких нарушений путем обращения к субъектам, уполномоченным на их непосредственное устранение (в адресаты обращений прокуроров включаются сам нарушитель, вышестоящий орган или должностное лицо и, наконец, суд); • предметом ПН является соблюдение поднадзорными субъектами Конституции РФ и исполнение ими законов, действующих на территории РФ, т. е. законность деятельности этих субъектов; в предмет же вневедомственного 1 См. подробнее: Мельников Н. В. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры России. М., 2000. С. 77–79. 1.6 Понятие прокурорского надзора и его отраслей 21 контроля включается как законность деятельности подконтрольных субъектов, так и соблюдение и исполнение ими нормативных предписаний подзаконного уровня, а в предмет ведомственного контроля добавляется еще и целесообразность (эффективность) деятельности подконтрольных субъектов; • ПН не включает в себя возможности применения к поднадзорным субъектам мер юридической ответственности (прокуроры могут только инициировать процедуру, направленную на применение таких мер в ее итоге, например возбудить дело об административном правонарушении), в то же время, вневедомственный контроль, как правило, включает в себя возможность применения мер административной ответственности, а ведомственный контроль — возможность применения мер дисциплинарной ответственности. ................................................................. Следует отметить также, что органы и должностные лица, осуществляющие ведомственный и вневедомственный контроль, в то же время сами входят в число поднадзорных прокурорам субъектов. ................................................................. ......................... Выводы ......................... Таким образом, прокурорский надзор занимает более высокое положение в иерархии видов контрольной деятельности государства. ... .............................................................................. Как уже отмечалось выше, подфункции в рамках прокурорского надзора принято называть отраслями прокурорского надзора. Отраслью прокурорского надзора можно считать только такое осуществляемое в его рамках направление деятельности, которое является относительно самостоятельным ввиду наличия у него своего предмета надзора (обособленного от предметов других существующих отраслей прокурорского надзора), своих специфичных именно для него правовых средств, т. е. полномочий прокурора и актов прокурорского надзора, а также методов реализации этих правовых средств. В настоящее время, с учетом положений Закона о прокуратуре (ст. 1 и в целом Раздел III), имеются основания относить к отраслям прокурорского надзора следующие направления надзорной деятельности: 1) надзор за исполнением законов, действующих на территории РФ, всеми федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления обще- 22 Лекция 1. Вопросы общей части дисциплины «Прокурорский надзор» ственного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (Глава 1 Раздела III); данная отрасль традиционно и для краткости именуется «общим надзором»; 2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина перечисленными выше поднадзорными субъектами (Глава 2 Раздела III); 3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (Глава 3 Раздела III); 4) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (Глава 4 Раздела III). Кроме регламентации в Разделе III Закона о прокуратуре, перечисленные направления надзорной деятельности формулируются каждое в отдельных абзацах пункта 2 статьи 1 этого закона. В одном из таких же абзацев этого пункта статьи 1 закреплено направление надзорной деятельности, именуемое надзором за исполнением законов судебными приставами. Однако отдельной главы, которая регламентировала бы это направление надзорной деятельности, в посвященном в целом прокурорскому надзору Разделе III Закона о прокуратуре не содержится. Обращение к иному законодательству также не позволяет обнаружить для надзора за исполнением законов судебными приставами формулировку обособленного предмета этого надзора, специфику полномочий прокурора и актов прокурорского надзора. Поэтому оснований считать данное направление отраслью прокурорского надзора в настоящее время не имеется. Учитывая, что Федеральная служба судебных приставов относится к федеральным органам исполнительной власти, которые являются субъектами, поднадзорными прокурорам в общем надзоре, правильно считать надзор за исполнением законов судебными приставами одним из направлений деятельности (подотраслью) в рамках отрасли, именуемой «общий надзор». ................................................................. Контрольные вопросы по лекции 1 ................................................................. 1) Какое значение имеет дисциплина «Прокурорский надзор» в учебном процессе юридических вузов и факультетов? 2) Что представляет собой система дисциплины «Прокурорский надзор»? 3) Назовите отличительные признаки прокуратуры РФ. 4) Опишите современную систему прокуратуры РФ. 5) Какие цели поставлены перед прокуратурой РФ в Законе о прокуратуре? Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 1 23 6) Что понимается под принципами организации и деятельности прокуратуры РФ? 7) Раскройте содержание каждого из закрепленных в Законе о прокуратуре принципов организации и деятельности прокуратуры РФ? 8) Классифицируйте нормативно-правовые акты, регулирующие организацию и деятельность прокуратуры РФ, по их юридической силе. 9) Какие федеральные законы играют основную роль в регулировании организации и деятельности прокуратуры РФ? 10) Раскройте структуру Закона о прокуратуре. 11) Что понимается под функцией прокуратуры РФ? 12) Какие функции осуществляются прокуратурой РФ в настоящее время? 13) Назовите отличительные признаки прокурорского надзора как вида (направления) деятельности. 14) В чем заключаются отличия прокурорского надзора от ведомственного и вневедомственного контроля? 15) Каковы признаки отрасли прокурорского надзора? 16) Какие направления надзорной деятельности можно считать отраслями прокурорского надзора в настоящее время? ................................................................. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 1 ................................................................. [1] Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. [2] Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации».1 [3] Приказ Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 №84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур». 1 Все приведенные в списках нормативно-правовые акты содержатся в базах данных справочноправовых систем «Консультант Плюс», «Гарант» и других. Ввиду того, что данными системами обеспечивается постоянное обновление содержащихся в их базах правовых источников, в настоящем курсе лекций указываются лишь даты издания (принятия) нормативно-правовых актов, соответствующие первоначальным редакциям этих актов. С датами и содержанием последующих редакций (и изменений) этих актов необходимо знакомиться посредством использования возможностей названных справочно-правовых систем, в том числе используя интернет-версии правовых баз данных, расположенные на официальных сайтах соответствующих компаний. См. например: CONSULTANT.RU: Официальный сайт компании «Консультант Плюс». М., 1997–2010. 24 Лекция 1. Вопросы общей части дисциплины «Прокурорский надзор» [4] Басков В. И. Курс прокурорского надзора: учебник для вузов / В. И. Басков. — М.: «Зерцало», 1999. [5] Басков В. И. Прокурорский надзор: учебник / В. И. Басков. — М.: БЕК, 1996. [6] Басков В. И. Курс прокурорского надзора: учебник / В. И. Басков, Б. В. Коробейников. — М.: «Зерцало», 2000. [7] Беркович Е. Прокурор и правотворческая деятельность местного самоуправления // Законность. — 2003. — №9.1 [8] Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: учебник / В. Г. Бессарабов. — М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. [9] Бессарабов В. Прокуратура и органы местного самоуправления // Законность. — 2001. — №5. [10] Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России // В. Г. Бессарабов. — М., 2000. [11] Бессарабов В. Г. Деятельность прокуратуры в обеспечении конституционной законности / В. Г. Бессарабов, С. А. Осипян // Право и политика. — 2002. — №6. [12] Воронин О. В. Прокурорский надзор в Российской Федерации: вопросы Общей части / О. В. Воронин. — Томск: Изд-во НТЛ, 2007. [13] Даев В. Г. Основы теории прокурорского надзора / В. Г. Даев, М. Н. Маршунов. — Л.: Изд-во ЛГУ, 1990. [14] Данилюк А. И. Организация работы районной прокуратуры // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. статей. Вып. 7. — Томск: Изд-во ТГУ, 2001. — С. 16 – 20. [15] Додонов В. Н. Прокуратура в России и за рубежом: Сравнительное исследование / В. Н. Додонов, В. Е. Крутских. — М.: Норма, 2001. [16] Зеленецкий В. С. Функциональная структура прокурорской деятельности: учеб. пособие / В. С. Зеленецкий. — Харьков, 1978. [17] Звирбуль В. К. Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности / В. К. Звирбуль. — М.: Юрид. лит., 1971. 1 При приведении в списках среди литературных источников статей из юридических журналов «Законность», «Российская юстиция», «Арбитражный и гражданский процесс», «Российский судья», «Адвокат», «Трудовое право» и других не указываются номера страниц расположения этих статей в данных журналах, поскольку все они содержатся в общедоступных электронных ресурсах (сетевых версиях) справочно-правовых систем «Консультант Плюс», «Гарант» и других. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 1 25 [18] Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». С приложением ведомственных нормативных актов / под общ. ред. Ю. И. Скуратова. — М.: Норма, 1996. [19] Крюков В. Ф. Прокурорский надзор: учебник для вузов / В. Ф. Крюков. — М.: Норма, 2006. [20] Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право. Проблемы правового регулирования / М. Н. Маршунов. — СПб.: Изд-во С.-Петербург. гос. ун-та, 1991. [21] Мелкумов В. Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора / В. Г. Мелкумов. — Душанбе: ИРФОН, 1970. [22] Мельников Н. В. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры России / Н. В. Мельников. — М., 2000. [23] Настольная книга прокурора / под ред. С. И. Герасимова. — М.: Изд-во «Экслит», 2003. [24] Организация работы районной (городской) прокуратуры / под общ. ред. М. П. Малярова. — М.: Юрид. лит., 1974. [25] Организация работы районной (городской) прокуратуры: метод. пособие / под ред. С. И. Герасимова. — М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 2001. [26] Права человека: сборник международных документов. — М.: Юрид. лит., 1998. [27] Правоохранительные органы: учеб. пособие. — 4-е изд. испр. и доп. / отв. ред. С. Л. Лонь. — Томск: Изд-во НТЛ, 2010. [28] Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). — М., 1994. [29] Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А. А. Чувилева. — М.: Юристъ, 2000. [30] Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов / под ред. Г. П. Химичевой. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. [31] Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. — М.: Изд-во НОРМА, 2004. [32] Прокурорский надзор. Российская прокуратура в правовом демократическом государстве: учебник / под ред. А. Я. Сухарева. — 2-е изд., перераб. и доп. — М: Норма, 2008. [33] Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. — М.: Высшее образование, 2006. 26 Лекция 1. Вопросы общей части дисциплины «Прокурорский надзор» [34] Прокурорский надзор: учебник / под ред. Ю. Е. Винокурова. — 8-е изд., перераб. и доп. — М: Юрайт-Издат, 2008. [35] Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение / В. И. Рохлин. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. [36] СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. — М., 1989. [37] Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере государственного управления / М. С. Студеникина. — М.: Юрид. лит., 1974. [38] Трикс А. В. Справочник прокурора / А. В. Трикс. — СПб.: Питер Пресс, 2007. [39] Шалумов М. С. Функции прокуратуры: письмо в редакцию // Государство и право. — 1995. — №6. [40] Ястребов В. Б. Учебник прокурорского надзора / В. Б. Ястребов. — М.: Изд. Дом «Городец», 2005. Лекция 2 ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ (ОБЩИЙ НАДЗОР) 1) Понятие, задачи и значение прокурорского надзора за исполнением законов (общего надзора). 2) Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (общего надзора). 3) Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов (общего надзора). 4) Акты прокурорского надзора за исполнением законов (общего надзора). 5) Механизм осуществления прокурорской проверки исполнения законов на месте в сфере общего надзора. 6) Организация работы по осуществлению надзора за исполнением законов (общего надзора). 28 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) 2.1 Понятие, задачи и значение прокурорского надзора за исполнением законов (общего надзора) Надзор за исполнением законов, традиционно именуемый общим надзором, является отраслью (видом) прокурорского надзора, названной и регламентированной в Федеральном законе от 17.01.1992 №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (абз. 2 п. 2 ст. 1, Глава 1 Раздела III), первой из числа других его отраслей. Такое его положение не случайно и имеет объяснение в отечественной истории зарождения и развития прокурорского надзора в целом. Можно констатировать, что прокурорский надзор как особый вид государственной деятельности начинался с того вида деятельности прокуроров, который сейчас принято называть общим надзором, и отождествлялся (а нередко отождествляется и сейчас) именно с данным видом деятельности, поскольку отечественный прокурорский надзор изначально был един и распространялся на деятельность всех органов государственного механизма.1 В дальнейшем развитие государственного механизма в целом и его отдельных элементов потребовало и развития прокурорско-надзорной деятельности, в том числе ее специализацию применительно к отдельным элементам государственного механизма, учитывая их специфику, что привело к необходимости выделения из общего надзора специальных отраслей надзора с характерными для них правовыми средствами и методами надзора. В первую очередь в такого рода специальные отрасли потребовалось выделить надзорную деятельность в отношении органов и должностных лиц предварительного следствия и дознания, а также органов, учреждений и должностных лиц, обеспечивающих исполнение уголовных наказаний (особенно в виде лишения свободы) и функционирование мест содержания задержанных и заключенных под стражу по уголовным делам. Прокурорский надзор в отношении остальных элементов государственного механизма из числа тех, которые вообще поднадзорны прокурорам, продолжает осуществляться в рамках общего надзора, т. е. все поднадзорные прокурорам субъекты, не вошедшие в специальные отрасли, остаются в общем надзоре. Современное законодательное определение рассматриваемой отрасли прокурорского надзора включает в себя указание в Законе о прокуратуре на широкий и универсальный круг субъектов, за исполнением законов которыми и законностью правовых актов которых осуществляется надзор в данной отрасли. В абз. 2 п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) дано следующее определение данной отрасли: 1 Историю появления и развития этой отрасли, а также происхождения обозначения «общий надзор» см.: Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов / под ред. Г. П. Химичевой. М., 2001. С. 21–23, 33–42, 97–98; Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: учебник. М., 2006. — С. 180– 184. 2.1 Понятие, задачи прокурорского надзора за исполнением законов 29 ................................................................. «Надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.» ................................................................. К федеральным органам исполнительной власти, как правило, относятся и органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также органы, обеспечивающие исполнение наказаний и применение назначаемых судом мер принудительного характера, функционирование мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Однако учитывая, что они названы в числе субъектов, поднадзорных специальным отраслям прокурорского надзора, предусмотренным и регламентированным в абз. 4 и 6 п. 2 ст. 1, Главах 2 и 3 Раздела III Закона о прокуратуре, их следует исключить из числа субъектов, поднадзорных прокурору в сфере общего надзора. Вышеизложенное во многом объясняет адекватность использования термина «общий» для краткого наименования рассматриваемой отрасли надзора. Как отмечается в литературе, этот термин соответствует широкозахватному характеру этой отрасли, ограничивает эту отрасль от специализированных (специальных) отраслей (с особо выраженными объектами)1 . При этом удачной представляется оговорка, что термин «общий» не относится к свойствам — надзор всегда конкретен, не бывает необщим.2 В то же время высказываются и критические мнения в отношении использования термина «общий», в частности отмечается, что этот термин неудачен, поскольку «не позволяет разграничивать виды прокурорского надзора, ибо фактически охватывает все иные его разновидности»3 . Другой критический аргумент — отсутствие этого термина в законодательстве. Соответственно для обозначения рассматриваемой отрасли предлагаются другие выражения: «надзор за административнораспорядительной деятельностью»4 , «надзор за исполнением законов в органах и сфере государственного управления»5 . 1 Бессарабов В. Г. Указ. раб. С. 180; Прокурорский надзор: учебник; под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 11. 2 Прокурорский надзор в СССР: учебник для юрид. инст-в и фак-в; отв. ред. М. П. Маляров. М., 1966. С. 69. 3 Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов; под ред. Г. П. Химичевой. М., 2001. С. 98. 4 Там же. 5 Басков В. И. , Коробейников Б. В. Курс прокурорского надзора: учебник. М., 2000. С. 102. 30 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) Однако следует отметить, что в числе субъектов, поднадзорных данной отрасли, есть представительные (законодательные) органы субъектов РФ, которые лишь косвенно относятся к сфере государственного управления и в целом административно-распорядительной деятельности. Кроме того, среди поднадзорных субъектов имеются органы местного самоуправления, которые в современном понимании не входят в систему органов государственной власти, в том числе действующих в сфере государственного управления. Органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций также лишь условно можно отнести к сфере государственного управления. Поэтому предложенные выражения не охватывают в полной мере предмет рассматриваемой отрасли прокурорского надзора. ................................................................. Исходя из предназначения и специфики прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности основными задачами общего надзора следует считать выявление, устранение и предупреждение нарушений законов, действующих на территории РФ, причин этих нарушений и условий, им способствующих, в деятельности широкого круга субъектов, указанных в абз. 2 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, путем использования специальных прокурорских мер. ................................................................. Учитывая широту круга и многообразие поднадзорных субъектов, видов осуществляемой ими поднадзорной деятельности, регулирующих эту деятельность законов, за исполнением которых осуществляется общий надзор, деятельность прокуроров в данной отрасли также чрезвычайно широка, многообразна и сложна. Соответственно при осуществлении общего надзора максимально часто выявляются различные нарушения законов. При этом именно в сфере общего надзора прокуроры впервые встречаются с нарушениями законов в деятельности поднадзорных прокуратуре субъектов и реализуют первичные меры реагирования на них, что важно для предотвращения перерастания таких нарушений в более тяжкие, повторения их в будущем и в целом для укрепления законности в обществе. В то же время, с выявления нарушений законов в данной сфере начинается реализация и создаются условия для успешного решения задач других направлений прокурорской деятельности, в частности — уголовного преследования (при выявлении оснований для возбуждения уголовного дела), участия в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел (при выявлении оснований для инициирования прокурорами гражданских и арбитражных процессов). Дополнить представление о широте поднадзорной сферы и многообразии деятельности прокуроров в рамках общего надзора помогают указания на наиболее важные (приоритетные) направления деятельности прокуроров в этой отрасли, данные в Приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 г. №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В частности, в пунктах 1, 3, 7–10, 11, 14 названного Приказа указаны следующие направления: • надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и ис- 2.2 Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов 31 полнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами; • надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина; • надзор в сфере экономики, включая надзор за исполнением законов о собственности, земле, приватизации, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства; • надзор в сфере экологической безопасности, в том числе надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов; • надзор за исполнением законов контролирующими органами; • надзор за исполнением должностными лицами федеральных, региональных, местных органов власти законов, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения жалоб, заявлений и предложений граждан; • надзор за исполнением законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, о порядке приобретения и использования оружия. 2.2 Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (общего надзора) Предмет общего надзора определен в ст. 21 Закона о прокуратуре1 . ................................................................. Анализ этой статьи позволяет выделить в предмете общего надзора 2 элемента. ................................................................. 1-й элемент — соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, названными в пункте 1 указанной статьи поднадзорными субъектами, а именно: федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного 1 Такой подход к рассмотрению предмета общего надзора используется в подавляющем большинстве современных учебников по прокурорскому надзору, см. например: Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов / под ред. Г. П. Химичевой. М., 2001. С. 98–99; Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2004. С. 202; Ястребов В. Б. Учебник прокурорского надзора. М., 2005. С. 140–141; Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. — С. 120. 32 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Следует отметить, что, согласно сложившемуся в теории государства и права пониманию, соблюдение и исполнение являются методами реализации соответственно запретительных (охранительных) и обязывающих (регулятивных) правовых норм. Поэтому в предмет прокурорского надзора здесь включается реализация (применение) поднадзорными субъектами главным образом этих 2-х видов правовых норм, закрепленных в Конституции РФ и законах, действующих на территории РФ. Реализация дозволительных (диспозитивных) правовых норм, по общему правилу, в предмет прокурорского надзора не входит, исключение могут составлять случаи необходимости защиты общезначимого интереса средствами прокурорского надзора. 2-й элемент — соответствие законам правовых актов, издаваемых перечисленными поднадзорными субъектами. Под правовыми актами здесь понимаются как нормативные, так и ненормативные акты, порождающие, изменяющие или прекращающие определенные правоотношения (постановления, указы, приказы, указания, распоряжения, инструкции, положения, решения и т. п.). Предмет прокурорского надзора конкретизируется через определение его пределов, что применительно к общему надзору сделано также в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, в котором пределы этого надзора проведены по кругу поднадзорных субъектов и по кругу нормативных актов, за соблюдением и исполнением которых осуществляется надзор. В круге поднадзорных субъектов, определенном в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре и уже приведенном выше, можно выделить следующие группы субъектов. 1-я группа — федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти. ................................................................. Следует уточнить, что согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с последующими изменениями и дополнениями), к настоящему времени в системе федеральных органов исполнительной власти выделяются только три вида таких органов: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. ................................................................. Названные органы могут образовывать и возглавлять свои органы или подразделения (управления, отделы) в регионах, которые также поднадзорны прокурорам. 2-я группа — представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Согласно Федеральному закону от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в систему органов государственной власти субъекта РФ включают- 2.2 Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов 33 ся законодательные (представительные) органы, высший исполнительный орган и иные органы государственной власти субъекта РФ. Эти органы образуются и их конкретные наименования (с учетом исторических, национальных и иных традиций субъектов РФ) определяются в соответствии с конституциями (уставами) субъектов РФ. Например, в различных субъектах РФ для представительного (законодательного) органа используются такие наименования, как дума, совет, народный хурал, для исполнительного органа — администрация (обычно подразделяется на управления, департаменты, комитеты), правительство (обычно подразделяется на министерства), с губернатором или президентом во главе. 3-я группа — органы местного самоуправления. Это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, — согласно ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эти органы не входят в систему органов государственной власти и действуют в городских, сельских поселениях, иных населенных территориях, именуемых муниципальными образованиями. Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Например, представительный орган может именоваться думой, советом, исполнительный орган — мэрией (возглавляется мэром), администрацией (обычно возглавляется управляющим). 4-я группа — органы военного управления. Систему этих органов составляют: возглавляемый Министром обороны РФ центральный орган — Министерство обороны РФ и подчиненные ему органы управления военных округов, иные органы военного управления (в соединениях, гарнизонах, иных местах дислокации Вооруженных Сил РФ), территориальные органы (военные комиссариаты). 5-я группа — органы контроля. Это многочисленные органы вневедомственного контроля, как входящие в систему федеральных органов исполнительной власти (и образующие подразделения в регионах), например — Федеральные службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, по надзору в сфере экологии и природопользования, по технологическому надзору, так и созданные органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. 6-я группа — должностные лица указанных выше органов. К таковым следует относить лиц, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющих функции представителя власти либо выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в указанных выше органах. 7-я группа — субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания. Такими субъектами, в соответствии с Федеральным законом от 10.06.2008 г. №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», являются общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах РФ в порядке, установленном статьей 10 этого закона, и члены этих комиссий. 34 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) 8-я группа — органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Формы и виды коммерческих и некоммерческих организаций, виды их органов управления определены в ГК РФ (Глава 4) и уточнены в специальных Федеральных законах (например, ФЗ от 26.12.1995 г. «Об акционерных обществах», ФЗ от 08.02.1998 г. «Об обществах с ограниченной ответственностью», ФЗ от 12.01.1996 г. «О некоммерческих организациях»). В этих же нормативных актах определены и виды органов управления этих организаций, в первую очередь коллегиальные — общие собрания (акционеров, участников и т. п.), советы (учредителей, директоров и т. п.), правления, дирекции и другие. Для непрерывного руководства текущей деятельностью указанных организаций предусматривается создание в них единоличных исполнительных органов, которые именуются президентами, генеральными директорами, директорами и т. п. Именно эти единоличные органы управления подразумеваются под термином «руководители». ................................................................. Круг нормативных актов, за соблюдением и исполнением которых осуществляется общий надзор, определен в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре указанием на Конституцию РФ и законы, действующие на территории РФ. ................................................................. К законам, действующим на территории РФ (наряду с указанной отдельно Конституцией РФ — законом, имеющим высшую юридическую силу), относятся федеральные конституционные законы и федеральные законы, действующие на всей территории РФ, а также законы субъектов РФ, действующие на территориях соответствующих субъектов РФ. ......................... Выводы ......................... Таким образом, за соблюдением и исполнением подзаконных актов, к которым относятся указы (в том числе Указы Президента РФ), постановления (в том числе Постановления Правительства РФ), положения, приказы, инструкции и другие акты, общий надзор (как и прокурорский надзор в целом — согласно п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре) не осуществляется.1 ... .............................................................................. Следует добавить, что прокурорский надзор, включая его рассматриваемую отрасль, должен осуществляться также за соблюдением, исполнением общепризнанных принципов и норм международного права (точнее, нормативных актов, их содержащих) и международных договоров РФ. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ они являются составной частью правовой системы РФ, и если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. 1 В литературе изложены и другие мнения, см.: Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов / под ред. Г. П. Химичевой. М., 2001. С. 99; Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 121. 2.3 Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов 35 Пределы общего надзора проводятся также «с позиции реализации организационных форм деятельности прокуратуры».1 Так, в п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре закреплено, что при осуществлении данного надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Эта норма соответствует традиционным представлениям о пределах прокурорского надзора, включая общий надзор, по его характеру как особого вида государственной деятельности, согласно которым прокурор при осуществлении надзора не вмешивается в оперативнохозяйственную деятельность поднадзорных субъектов и не имеет в отношении них административных полномочий, чем призваны заниматься иные государственные органы. 2.3 Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов (общего надзора) Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора целесообразно рассмотреть2 , используя их классификацию на 2 группы в зависимости от основных целей, на которые они направлены (т. е. от их предназначения): • 1-я группа — полномочия по выявлению нарушений законов, которые в основном закреплены в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре; • 2-я группа — полномочия по устранению и предупреждению выявленных нарушений законов, закрепленные в основном в пунктах 2 и 3 Закона о прокуратуре, реализуемые в форме вынесения актов прокурорского надзора (ст.ст. 23–25.1 Закона о прокуратуре). Группу полномочий по выявлению нарушений законов составляют следующие полномочия: 1) По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов. Это полномочие прокурора не может быть ограничено установленными на ведомственном или локальном уровне правилами пропускного режима, действующими на территориях и в помещениях поднадзорных органов. В то же время, для вхождения на территорию и в помещения особо режимных (секретных) объектов прокурору необходимо иметь соответствующий допуск, дающий право работать с документами и иными материалами, содержащими сведения, отнесенные к государственной тайне. 2) Иметь доступ к документам и материалам поднадзорных органов, на территории и в помещения которых прокуроры вошли, реализуя предыду1 Бессарабов В. Г. Указ. раб. С. 191. Достаточно подробную характеристику общенадзорных полномочий прокурора см. также: Басков В. И. , Коробейников Б. В. Курс прокурорского надзора: учебник. М., 2000. С. 110–119; Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2004. С. 209–221; Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 125–130. 2 36 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) щее полномочие. Под документами понимаются любые имеющиеся в посещенном прокурором месте правовые акты (как нормативные, так и ненормативные — приказы, положения, указания, распоряжения, инструкции и др.), счетно-бухгалтерская документация (например, отчеты, балансы, платежные требования, ведомости), техническая документация (например, чертежи, схемы, карты) и т. п. В качестве документов могут выступать как письменные, так и электронные носители информации. Под материалами понимаются, в частности, образцы продукции, сырья, технологического оборудования. Для доступа к документам и материалам, содержащим сведения, составляющие государственную тайну (т. е. с грифом «секретно» и «совершенно секретно»), прокурор должен иметь соответствующий допуск. Прокурор не вправе (кроме случаев, оговоренных в законе) разглашать полученные им в результате использования рассматриваемого полномочия сведения, содержащие государственную тайну, а также иную охраняемую законом тайну (коммерческую, информацию медицинского, личного и семейного характера и т. п.). 3) Проверять исполнение законов. Это комплексное полномочие (поскольку при его реализации используются и все иные полномочия по выявлению нарушений законов) называется также полномочием осуществлять проверки исполнения законов на месте, которые являются основным видом прокурорских надзорных проверок. Данное полномочие является наиболее важным и эффективным среди других полномочий по выявлению нарушений законов, его содержание и методы реализации будут подробно рассмотрены в следующем параграфе. Вышеизложенные три полномочия закреплены в абз. 2 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, по смыслу которого для реализации этих полномочий требуется поступление в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона (т. е. повод). 4) Требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Это полномочие имеет содержательное сходство с изложенным выше вторым полномочием из абз. 2 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре. Однако прокурор, реализуя рассматриваемое полномочие, не находится в месте нахождения требуемых документов, материалов и других сведений, а формулирует соответствующее требование на своем рабочем месте, передавая его через средства связи. Кроме того, он не обязан обосновывать это требование ссылкой на поступление в органы прокуратуры определенной информации о фактах нарушения закона, поскольку рассматриваемое полномочие может реализовываться и без поступления такой информации, т. е. даже лишь по усмотрению (инициативе) прокурора. Реализация данного полномочия зачастую позволяет обойтись без использования вышеизложенных полномочий. Именно реализация данного полномочия позволяет прокурору обеспечить надзор за законностью правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами (что составляет элемент предмета общего надзора), независимо от поступления информации о нарушениях законности, т. е. в соответствии с п. 3 Приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 г. №195 «Об организации про- 2.3 Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов 37 курорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». 5) Требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Специалисты — лица, обладающие специальными познаниями в определенных сферах деятельности поднадзорных объектов. Необходимость в таких познаниях для успешного осуществления общего надзора очевидна, учитывая широкозахватный характер этой отрасли и невозможность наличия достаточного объема таких познаний о столь широком круге поднадзорных сфер деятельности у самих прокуроров. Обладание специальными познаниями у лиц, привлекаемых в качестве специалистов, должно подтверждаться соответствующими сведениями об опыте работы, достижениях в ней, например профессиональных званиях, ученых степенях, научных успехах и т. п. Для реализации данного полномочия также не обязательно поступление в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона. 6) Требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Как проверка, так и ревизия являются разновидностями исследования (расследования) конкретных фактов, но ревизия, в отличие от проверки, является исследованием большого числа документов, отражающих финансово-хозяйственную деятельность проверяемого объекта, с использованием специальных познаний в области бухгалтерского учета. Материалы и обращения как поводы для реализации рассматриваемого полномочия могут поступить как от физических лиц, так и от различных государственных органов, должностных лиц, юридических лиц, например от редакций СМИ, ревизионных комиссий коммерческих и некоммерческих организаций. Адресатами рассматриваемого требования прокурора являются органы вневедомственного контроля либо органы, вышестоящие по отношению к организации, где необходимо провести проверку или ревизию. Вышеизложенные полномочия, обозначенные цифрами 4, 5, 6, закреплены в абз. 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре и обычно реализуются путем направления в адрес руководителя или другого должностного лица поднадзорного органа через средства связи соответствующего письменного требования прокурора. 7) Вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Это полномочие, закрепленное в абз. 4 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, включает в себя право прокурора не только собственно вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов, но и получать эти объяснения у них. Объяснения могут быть получены как в устной форме (в этом случае они, как правило, фиксируются письменно получившим их прокурором), так и в письменной форме (дающее объяснения лицо собственноручно излагает их письменно). 8) Проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной 38 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Этим полномочием, призванным служить дополнительным правовым средством в области борьбы с коррупцией, прокуроры наделены согласно п. 1 ст. 9.1 Закона о прокуратуре с момента его дополнения данной статьей Федеральным законом от 17.07.2009 г. №171-ФЗ. 9) Рассматривать поступающие от органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них являющихся объектами данного контроля (надзора) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. 10) Рассматривать поступающие от органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя. Названные последними два полномочия возложены на органы прокуратуры также относительно недавно и закреплены соответственно в ч. 6.1 ст. 9 и ч.ч. 5, 9 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Группу полномочий по устранению и предупреждению выявленных нарушений законов составляют следующие полномочия: 1) Возбуждать производство (дело) об административном правонарушении. Полномочие осуществляется, если в выявленных фактах нарушения закона содержатся признаки состава административного правонарушения, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). При этом прокурор руководствуется ст.ст. 28.1, 28.2, 28.4, 28.5, 28.7 КоАП РФ. Данное полномочие реализуется посредством вынесения постановления о возбуждении дела (производства) об административном правонарушении, которое прокурором направляется для рассмотрения в соответствии со ст. 28.8 КоАП РФ. 2) Требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Это полномочие используется для реагирования на выявленные нарушения закона, которые не являются преступлениями или административными правонарушениями, но являются основаниями для привлечения лиц, совершивших эти нарушения закона, к дисциплинарной или материальной ответственности. Рассматриваемое требование прокурор обычно адресует органу или должностному лицу, уполномоченным привлекать к указанным видам ответственности, излагая его в числе других требований прокурора в резолютивной (требовательной) части такого акта прокурорского надзора как представление об устранении нарушений закона (ст. 24 Закона о прокуратуре). 3) Предостерегать о недопустимости нарушения закона. Данное полномочие реализуется при получении прокурором сведений о готовящихся противоправных деяниях, а иногда об уже имевших место незначительных 2.3 Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов 39 нарушениях закона, которые в случае продолжения их совершения могут приобрести характер опасных противоправных деяний, в частности повлечь причинение серьезного вреда охраняемым законом правам и интересам. Это полномочие заключается в сообщении о наличии у прокурора указанных сведений лицу, относительно готовящихся им противоправных деяний, о недопустимости совершения им этих деяний, о виде ответственности, к которой это лицо может быть привлечено в случае совершения такого деяния. Реализуется данное полномочие посредством вынесения специального акта прокурорского надзора — предостережения о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Закона о прокуратуре). Вышеизложенные три полномочия закреплены в п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре. 4) Направлять соответствующие материалы в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства. Этим полномочием прокурор наделен в настоящее время согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ). С его помощью он реагирует должным образом на такие выявленные им факты нарушения закона, в которых содержатся признаки преступления. Данным полномочием с 07.09.2007 г.1 было заменено имевшееся у прокурора до этого полномочие непосредственно возбуждать уголовное дело. Реализация данного полномочия оформляется вынесением постановления. 5) Освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Данное полномочие закреплено в абз. 2 п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре. Оно существенно отличается от других полномочий рассматриваемой группы тем, что позволяет прокурору не обращаться с требованием (просьбой) об устранении нарушения закона к органам, руководителям, должностным лицам, правомочным это сделать, а непосредственно своим решением устранять такие нарушения. Такой характер рассматриваемого полномочия вызван существенностью вреда, причиняемого правам и свободам человека и гражданина незаконными административными задержаниями, и необходимостью оперативного реагирования на эти нарушения закона. Однако ввиду особого положения суда в правовом государстве данное полномочие прокурор может реализовывать только в отношении незаконных административных задержаний, осуществленных на основании решений несудебных органов. Незаконным административное задержание будет в случае нарушения требований, закрепленных в ст.ст. 27.3–27.6 КоАП РФ. Реализация рассматриваемого полномочия включает в себя обязательное вынесение прокурором постановления. 6) Опротестовывать противоречащие закону правовые акты. Полномочие закреплено в абз. 3 п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре и состоит в требовании прокурора полностью или частично отменить противоречащий (несоответ1 Дня вступления в силу Федерального закона от 05.06.2007 г. №87 — ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». 40 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) ствующий) закону правовой акт либо привести этот акт в соответствие с законом. Оно обращается к самому принявшему акт должностному лицу или органу либо к вышестоящему должностному лицу или органу (обычно в случаях, когда первичное обращение к субъекту, принявшему акт, не дало нужного прокурору результата). Данное требование обосновывается и излагается в специально для этого предназначенном акте прокурорского надзора — протесте на противоречащий закону правовой акт (ст. 23 Закона о прокуратуре), который и направляется определенному из указанных адресатов. 7) Обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании противоречащих закону правовых актов недействительными. Данное полномочие также закреплено в абз. 3 п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре и обычно используется прокурором в случаях, когда реализация предыдущего полномочия не дала нужного ему результата. По содержанию оно похоже на предыдущее полномочие, но обращено к суду — органу, занимающему особое место в системе государственных органов и уполномоченному на принятие качественно иных видов решений, по сравнению с адресатами протестов. Соответствующим образом уточняется и содержание рассматриваемого полномочия — оно также состоит в требовании, но это требование (а точнее просьба) о признании противоречащего закону правового акта недействительным. Данное требование обосновывается и излагается в заявлении о признании конкретного правового акта недействительным, которое подается в суд (общей юрисдикции) или арбитражный суд. Все это должно быть сделано в соответствии с правилами процессуального законодательства, а точнее — Главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ), Глав 23 и 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ). ................................................................. Следует учитывать, что, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 г. №13-П, норма, содержащаяся во взаимосвязанных пункте 2 ст. 1, пункте 1 ст. 21 и пункте 3 ст. 22 Закона о прокуратуре, пункте 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, наделяющая прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону, признана несоответствующей Конституции РФ. ................................................................. Соответственно реализация полномочия обращаться в суд с требованием о признании противоречащих закону правовых актов здесь ограничивается — прокурор не вправе обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о признании противоречащих федеральному закону положений таких нормативных правовых актов, как конституции и уставы субъектов РФ, недействительными. Кроме того, Постановлением Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 г. №6П положение абзаца 3 пункта 3 ст. 22 Закона о прокуратуре в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта РФ, противо- 2.3 Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов 41 речащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу, также признано не соответствующим Конституции РФ. Поэтому, учитывая неконституционность такого полномочия суда общей юрисдикции, прокурор также не вправе обращаться в этот суд с требованием о признании закона субъекта РФ, противоречащего федеральному закону, недействительным. В то же время, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в его названном Постановлении, и положению ст. 253 ГПК РФ, суд общей юрисдикции вправе признавать закон субъекта РФ, противоречащий федеральному закону, недействующим (и не подлежащим применению) полностью или в части, а прокурор имеет право обращения в этот суд с соответствующим требованием. 8) Вносить представление об устранении нарушений закона. Данное полномочие закреплено в абз. 4 п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре. В отличие от опротестования — полномочия, направленного на устранение нарушений закона, выразившихся в виде издания незаконных правовых актов, оно направлено на устранение любых видов нарушений законов — в первую очередь незаконных действий (бездействия) как наиболее часто встречающихся видов нарушений законов. При этом основания для реализации рассматриваемого полномочия возникают в случаях выявления в сфере деятельности определенного поднадзорного объекта систематических нарушений законов либо единичного, но существенного нарушения закона, а также их причин и им способствующих условий, которые формируют тенденцию к дальнейшему повторению этих нарушений. Соответственно данное полномочие заключается в требовании принять конкретные меры по устранению выявленных нарушений законов, их причин и условий, им способствующих, а также предложении такого рода мер. Это требование обращено к органу или должностному лицу, имеющим полномочия и возможность его исполнить. Оно обосновывается и излагается в представлении как акте прокурорского надзора (ст. 24 Закона о прокуратуре), который и направляется определенному из указанных адресатов. 9) При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов вносить в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов. Это полномочие закреплено в п. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре и реализуется прокурорами по результатам осуществления названного выше полномочия проводить антикоррупционные экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. ................................................................. Необходимо отметить, что согласно пунктам 2 и 3 ст. 22, а также ст. 54 Закона о прокуратуре, рассмотренными выше полномочиями, составляющими группу полномочий по устранению и предупреждению выявленных нарушений законов, наделены только руководители органов прокуратуры — прокуроры и их заместители. ................................................................. 42 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) 10) Формировать ежегодный сводный план проведения органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с последующим его размещением на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ. Данное полномочие закреплено в ч. 7 ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и возложено на Генеральную прокуратуру РФ. Оно осуществляется после того, как нижестоящие органы прокуратуры, согласно ч.ч. 6.1, 6.4 ст. 9 названного закона, рассмотрят поступившие от органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них являющихся объектами данного контроля (надзора) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обобщат эти планы и направят в Генеральную прокуратуру РФ. 11) Принимать решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя или об отказе в ее проведении. Согласно ч. 10 ст. 10 вышеназванного Федерального закона от 26.12.2008 г. №294-ФЗ это полномочие реализуется руководителем органа прокуратуры (прокурором или его заместителем) по результатам рассмотрения поступившего от органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемых к нему документов. 2.4 Акты прокурорского надзора за исполнением законов (общего надзора) При осуществлении общего надзора в качестве форм реализации полномочий по устранению и предупреждению выявленных нарушений закона используются восемь видов актов прокурорского надзора. Все выносимые акты прокурорского надзора должны соответствовать общим требованиям законности и обоснованности. Кроме того, в качестве общего требования ко всем таким актам в сфере общего надзора следует отметить изложенное в п. 16 названного выше Приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 г. №195 предписание: «В документах прокурорского реагирования излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц». Теперь обратимся к подробной характеристике каждого из используемых в сфере общего надзора видов актов прокурорского надзора. 2.4 Акты прокурорского надзора за исполнением законов 43 Протест ................................................................. Протест — это прокурорский акт в сфере общего надзора, являющийся специальной формой реализации ранее рассмотренного общенадзорного полномочия опротестовывать противоречащие закону правовые акты. ................................................................. Основание, порядок и правовые последствия вынесения протеста закреплены в ст. 23 Закона о прокуратуре. Основанием его вынесения является выявленное противоречие (несоответствие) закону правового акта поднадзорного органа или должностного лица. Протест приносится на противоречащий закону правовой акт руководителем органа прокуратуры (прокурором или его заместителем), адресуется органу или должностному лицу, издавшим этот акт, либо вышестоящему органу или вышестоящему должностному лицу, у которых возникает обязанность рассмотреть протест не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании этого органа. При исключительных же обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить в протесте сокращенный срок его рассмотрения — в этом случае у адресата протеста возникает обязанность его рассмотреть в течение именно данного сокращенного срока. Если протест будет рассматриваться коллегиальным органом, то возникает также обязанность сообщить прокурору, принесшему протест, о дне заседания. У органа или должностного лица, которым направлен протест, возникает также обязанность незамедлительно в письменной форме сообщить прокурору о результатах рассмотрения протеста. ................................................................. В структуре протеста можно выделить три части: вводную часть, описательно-мотивировочную часть, резолютивную (требовательную) часть. ................................................................. Во-первых, вводную часть. В ней указываются адресат (обычно в правом верхнем углу листа), наименование приносимого прокурорского акта (протест), название, номер, дата принятия правового акта, на который приносится протест, орган или должностное лицо, издавшие этот акт. В этой же части (чаще в левом верхнем углу листа) обычно размещается оттиск штампа прокуратуры с отметками исходящих номера и даты. Во-вторых, описательно-мотивировочную часть. В ней излагаются содержание опротестованного правового акта или его части (статьи, пункта и т. п.), противоречащее закону. Далее приводится конкретная статья (ее пункт, абзац и т. п.) и основные реквизиты (название, дата принятия и номер) этого закона, где содержится норма, в противоречии с которой находится содержание опротестованного правового акта или его части, обычно приводится и содержание данной нормы. Здесь же отмечается, в чем суть нарушения указанной нормы закона. В завершение данной части делается ссылка на уполномочивающую прокурора на принесение протеста ст. 23 Закона о прокуратуре. 44 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) В-третьих, резолютивную (требовательную) часть. Эта часть начинается со слова «прошу» (или «требую») и включает в себя последовательное изложение требований прокурора: 1) отменить опротестованный правовой акт или его часть (статью, пункт и т. п.) либо привести его в соответствие с указанным в описательно-мотивировочной части законом, при этом точно указываются название, номер, дата принятия опротестованного правового акта, орган или должностное лицо, издавшие этот акт; 2) рассмотреть принесенный протест не позднее десятидневного (или иного обоснованного и указанного прокурором в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре) срока с момента его поступления; 3) незамедлительно и в письменной форме сообщить прокурору о результатах рассмотрения протеста. Не исключено и изложение требований об устранении конкретных последствий исполнения опротестованного правового акта. Если протест предстоит рассматривать коллегиальному органу, то прокурор также излагает требование сообщить ему о дне заседания. Завершается протест указанием должности, классного чина, фамилии и инициалов прокурора, принесшего протест, его подписью и оттиском гербовой печати прокуратуры. По отношению к таким правовым актам, как постановления по делам об административных правонарушениях, выносимые поднадзорными органами и должностными лицами по основаниям и в порядке, предусмотренными в КоАП РФ, прокурору при выборе оснований, формы и порядка реагирования следует также руководствоваться КоАП РФ. Основания реагирования прокурора на постановление по делу об административном правонарушении заключаются в выявленных незаконности и (или) необоснованности этого постановления, что уточнено в п.п. 3, 4, 5 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ. Форма реагирования прокурора, согласно п. 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ, также именуется протестом. Согласно ст. 30.10 КоАП РФ протесты прокурора на не вступившее в законную силу (т. е. если не истек 10-дневний срок обжалования и опротестования) постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам (протестам) на это постановление приносятся в порядке и в сроки, установленные ст.ст. 30.1.– 30.3 КоАП РФ. Следует отметить, что, согласно ст. 30.1 КоАП РФ, протест прокурора на постановление по делу об административном правонарушении, в отличие от порядка, установленного в ст. 23 Закона о прокуратуре, приносится в районный суд, либо в вышестоящий орган, или вышестоящему должностному лицу (выбор из этих вариантов зависит от вида органа или должностного лица, вынесшего опротестованное постановление). В то же время, согласно ст. 30.2 КоАП РФ, протест прокурора на такое постановление все же подается в орган или должностному лицу, вынесшим его, которые обязаны в течение 3-х суток направить протест со всеми материалами в суд, вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Суд, вышестоящий орган или вышестоящее должностное лицо, которым направлен протест, обязаны рассмотреть его в порядке и в сроки, установленные ст.ст. 30.4–30.8 КоАП РФ. Далее, согласно ст. 30.12 КоАП РФ, вступившие в законную силу постановление по делу об ад- 2.4 Акты прокурорского надзора за исполнением законов 45 министративном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть опротестованы в порядке надзора прокурорами субъектов РФ и их заместителями, Генеральным прокурором РФ и его заместителями, а в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, — прокурорами военных округов, флотов и приравненными к ним прокурорами, Главным военным прокурором и их заместителями. Такие протесты, согласно ст. 30.13 КоАП РФ, приносятся в федеральные суды общей юрисдикции субъектов РФ (краев, областей и т. п.), в Верховный Суд РФ, в Высший Арбитражный Суд РФ в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством, в окружные (флотские) военные суды и Военную коллегию Верховного Суда РФ в соответствии с законодательством о военных судах. Заявление в суд ................................................................. Заявление в суд — это прокурорский акт в сфере общего надзора, служащий формой реализации полномочия обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании противоречащих закону правовых актов недействительными. ................................................................. Основанием его составления и подачи в суд прокурором, так же, как и основанием вынесения протеста прокурора, служит, согласно ст. 23 Закона о прокуратуре, выявленное противоречие (несоответствие) закону правового акта поднадзорного органа или должностного лица. Выбор в конкретной ситуации в качестве акта прокурорского реагирования на противоречащий закону правовой акт именно заявления в суд, а не протеста обычно дополнительно обосновывается отсутствием должного результата от предшествующего реагирования на этот правовой акт путем принесения протеста. В то же время, поскольку обращение с заявлением в суд возможно только в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, прокурору следует делать это, ориентируясь на основания подачи таких заявлений и требования к ним, которые изложены в статьях процессуальных кодексов, а именно: в ч.ч. 1 и 5 ст. 251 ГПК РФ — при обращении в суд общей юрисдикции с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим; в ч. 2 ст. 192 и ст. 193 АПК РФ — при обращении в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим; в ч. 2 ст. 198 и ст. 199 АПК РФ — при обращении в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными. Кроме того, прокурору необходимо соблюсти и иные правила обращения в суд с такого рода заявлениями, установленные для каждого из трех перечисленных вариантов заявлений в главе 23 ГПК РФ, главе 23 АПК РФ и главе 24 АПК РФ. ................................................................. В структуре заявления в суд, как и в структуре протеста, можно выделить три части: вводную часть, описательно-мотивировочную часть, резолютивную (требовательную) часть. ................................................................. 46 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) Во вводной части, прежде всего, указываются (обычно в правом верхнем углу листа): суд, в который подается заявление; заявитель — прокурор (его должность) и адрес места нахождения возглавляемой им прокуратуры, заинтересованное лицо (возможно, лица) — орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый правовой акт. Затем излагается наименование формы обращения в суд — заявление о признании недействительным (недействующим) правового акта с указанием его названия, наименования принявшего его органа или должностного лица, номера, даты принятия. В этой же части обычно размещается и оттиск штампа прокуратуры с отметками исходящих номера и даты. В описательно-мотивировочной части заявления в суд содержание в основном аналогично рассмотренному выше содержанию такой же части протеста прокурора. Дополнительно, в соответствии с требованиями ч. 5 ст. 251 ГПК РФ, п. 3 ч. 1 ст. 193 АПК РФ, п. 3 ч. 1 ст. 199 АПК РФ, должно быть указание на определенные права и законные интересы, нарушаемые оспариваемым правовым актом. Кроме того, в завершение данной части делается ссылка на статьи процессуальных кодексов, дающие прокурору право подачи данного заявления, содержащие требования к нему, а также предусматривающие виды возможных решений суда по такому заявлению. В зависимости от вида суда и от того, нормативный или ненормативный правовой акт оспаривается в заявлении, — это статьи 251, 253 ГПК РФ, либо статьи 192, 193, 195 АПК РФ, либо статьи 198, 199, 201 АПК РФ. В резолютивной части, именуемой традиционно в заявлениях в суд «просительной» и начинающейся также традиционным словом «прошу», излагается требование прокурора признать оспариваемый правовой акт (с указанием его названия, наименования принявшего его органа или должностного лица, номера, даты принятия) недействительным или недействующим — в зависимости от вида решения, правом вынесения которого по данному заявлению наделен суд. Ниже излагается перечень прилагаемых документов, среди которых обязательно должна быть копия оспоренного правового акта. Завершается заявление в суд указанием должности, классного чина, фамилии и инициалов подавшего его прокурора, его подписью и оттиском гербовой печати прокуратуры. Представление ................................................................. Представление — это прокурорский акт в сфере общего надзора, выступающий, прежде всего, формой реализации соответствующего полномочия вносить представление об устранении нарушений закона. ................................................................. Этот акт прокурорского надзора весьма универсален в плане возможностей прокурорского реагирования с его помощью на различные виды выявленных нарушений законов и его направленности как на устранение, так и на предупреждение этих нарушений. Рассматриваемый прокурорский акт в сфере общего надзора выступает, прежде всего, формой реализации соответствующего полномочия вносить представление об устранении нарушений закона. Кроме того, с помощью этого 2.4 Акты прокурорского надзора за исполнением законов 47 акта обычно реализуется и полномочие требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной (кроме уголовной и административной) установленной законом ответственности. Основание, порядок и правовые последствия внесения представления закреплены в ст. 24 Закона о прокуратуре. Основанием его внесения выступают выявленные нарушения закона в сфере деятельности поднадзорных органа или должностного лица. При этом, как принято понимать в теории и практике прокурорского надзора, основание для внесения прокурором представления об устранении нарушений закона безусловно имеется в случае выявления в сфере деятельности определенного поднадзорного субъекта систематических нарушений законов. Кроме того, нередко в качестве основания для внесения представления рассматривается выявленное единичное, но существенное нарушение закона. Обычно требующие реагирования в форме внесения прокурором представления нарушения законов выражаются в виде ряда действий (или проявлений бездействия), но не исключается внесение представления и на систематически повторяющееся принятие незаконных правовых актов (нелишне даже в дополнение к протестам, уже принесенным на каждый из этих актов). Следует добавить, что изложенные основания внесения представления должны быть дополнены также выявлением причин нарушений закона и условий, им способствующих, учитывая предупредительную (профилактическую) направленность этого прокурорского акта. Представление вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить выявленные нарушения закона. У этого органа или должностного лица после внесения ему представления появляются обязанности: • безотлагательно его рассмотреть; • в течение месяца со дня его внесения принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; • о результатах принятых мер сообщить прокурору в письменной форме. При рассмотрении же представления коллегиальным органом прокурору должно быть сообщено о дне заседания. ................................................................. В структуре представления также можно выделить три части: вводную часть, описательно-мотивировочную часть, резолютивную (требовательную) часть. ................................................................. Во вводной части излагаются адресат (обычно в правом верхнем углу листа), наименование прокурорского акта — представление с указанием об устранении нарушений какого закона или рода (отрасли) законодательства (например, трудового) оно вносится. В этой же части (чаще в левом верхнем углу листа) обычно размещается оттиск штампа прокуратуры с отметками исходящих номера и даты. В описательно-мотивировочной части обычно вначале отмечается факт проведения проверки (с указанием ее даты и места проведения), а также источник информации (повод), которым было инициировано ее проведение. Затем последовательно описываются выявленные факты нарушений закона с указанием лиц, виновных в их допущении или попустительствующих этому, и конкретные ста- 48 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) тьи (их пункты, абзацы и т. п.) закона (с приведением его реквизитов — названия, даты принятия, номера), где содержатся нормы, нарушение которых усматривается в выявленных фактах, рекомендуется приводить и содержание данных норм. Рекомендуется давать такую правовую оценку последовательно каждой из описанных групп выявленных фактов нарушений закона. Далее излагаются причины выявленных нарушений законов и условия, им способствующие, что является отличительной особенностью содержания представления. В завершение данной части делается ссылка на уполномочивающую прокурора на внесение представления ст. 24 Закона о прокуратуре. В резолютивной (требовательной) части, начинающейся словом «прошу» (или «предлагаю»), последовательно излагаются требования и предложения прокурора: 1) безотлагательно рассмотреть настоящее представление; 2) в течение месяца со дня его внесения принять конкретные меры по устранению нарушений законов, их причин и условий, им способствующих, в этом же пункте (или в отдельных пунктах) прокурор предлагает такого рода меры, а также требует привлечь виновных лиц к установленной законом ответственности (иной, кроме уголовной и административной); 3) о результатах принятых мер сообщить прокурору в письменной форме. Если представление предстоит рассматривать коллегиальному органу, то прокурор также излагает требование сообщить ему о дне заседания. Завершается представление также указанием должности, классного чина, фамилии и инициалов прокурора, принесшего протест, его подписью и оттиском гербовой печати прокуратуры.1 Постановление ................................................................. Постановление — это прокурорский акт в сфере общего надзора, предусмотренный ст. 25 Закона о прокуратуре, путем вынесения которого, прежде всего, реализуется полномочие возбуждать производство (дело) об административном правонарушении. ................................................................. Кроме того, по результатам общенадзорной деятельности прокурор, руководствуясь п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, может вынести постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства. Основанием вынесения прокурором этого акта при осуществлении общего надзора является наличие в выявленных фактах нарушений закона: в первом случае признаков события административного правонарушения, во втором — признаков преступления. При этом для вынесения постановления о возбуждении 1 С достаточно полной и правильной иллюстрацией содержания общенадзорного представления прокурора, как и рассмотренного ранее протеста прокурора, можно ознакомиться, обратившись к не потерявшей до настоящего времени актуальности работе А. М. Рекункова, см.: Образцы актов прокурорского надзора / под ред. А. М. Рекункова. М., 1980. 2.4 Акты прокурорского надзора за исполнением законов 49 производства (дела) об административном правонарушении у прокурора, согласно ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ, должны иметься достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Аналогично при вынесении постановления в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурору следует руководствоваться установленным в ч. 2 ст. 140 УПК РФ требованием к основанию для возбуждения уголовного дела в виде наличия достаточных данных, указывающих на признаки преступления. После вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении оно подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом, к которым оно направляется согласно его постановляющей части. После вынесения же прокурором постановления в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ следственный орган или орган дознания, к которому оно направляется, должен принять решение о возбуждении уголовного дела или другое решение согласно ст. 145 УПК РФ. ................................................................. Структура постановления традиционно состоит из трех частей — вводной, описательно-мотивировочной и постановляющей. ................................................................. Реквизиты и содержание частей рассматриваемого акта различаются в зависимости от того, какое из решений оформляется постановлением — о возбуждении дела об административном правонарушении или о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства. В то же время, содержание вводной части в обоих случаях почти одинаковое. В ней излагаются наименование акта (постановление) с указанием на решение, оформляемое этим актом, затем дата и место вынесения, должность, классный чин, фамилия, инициалы прокурора, вынесшего постановление, рассмотренные источники информации, из которых были установлены основания для его вынесения. В целом, реквизиты и содержание частей постановления о возбуждении дела об административном правонарушении определяются требованиями к протоколу об административном правонарушении, установленными в ст. 28.2 КоАП РФ, поскольку в ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ, посвященной возбуждению дела об административном правонарушении прокурором, указывается на необходимость включения в постановление прокурора о возбуждении такого дела сведений, предусмотренных ст. 28.2 КоАП РФ. В соответствии с указанными статьями КоАП РФ и выработанной прокурорской практикой формой постановления о возбуждении дела об административном правонарушении содержание описательно-мотивировочной и постановляющей частей такого постановления следующее. В описательно-мотивировочной части после слова «установил» последовательно и в емкой форме излагаются факты (фабула), содержащие признаки определенного состава административного правонарушения, т. е. когда, кто, где, что и при каких обстоятельствах совершил. Здесь же указывается статья (часть статьи) КоАП РФ, предусматривающая состав административного правонарушения, признаки которого содержатся в изложенных фактах, и приводится соответствующая диспозиция данной статьи (части статьи) КоАП РФ. Далее делается ссылка на регламентирующие возбуждение дела об ад- 50 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) министративном правонарушении статьи 28.1, 28.2, 28.4, 28.8 КоАП РФ, а также на одну из статей Главы 23 КоАП РФ, определяющую орган или должностное лицо, уполномоченные рассматривать данное дело об административном правонарушении. В постановляющей части после слова «постановил» последовательно излагаются решения (и просьбы) прокурора: 1) возбудить дело об административном правонарушении в отношении лица (указываются его должность, ФИО, дата и место рождения, место жительства); 2) направить постановление и материалы в суд, в орган или должностному лицу (указывается, в какой именно суд или орган, какому именно должностному лицу) для рассмотрения по существу; 3) о результатах рассмотрения (а если прокурор желает участвовать в рассмотрении, то о дне и месте рассмотрения) известить прокурора. Затем указываются должность, классный чин, фамилия, инициалы прокурора, ставится его подпись и гербовая печать прокуратуры. Ниже делаются записи о разъяснении лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, прав и обязанностей, предусмотренных ст.ст. 24.2–24.4, 25.5, 25.13, 28.2, 29.5–29.7, 30.1–30.3 КоАП РФ, и вручении ему копии постановления, что заверяется его подписями с указанием дат подписания, приводятся его объяснения и, возможно, иные сведения, необходимые для разрешения дела (о потерпевших, очевидцах и т. д.). Кроме изложенных случаев вынесения постановления, в сфере общего надзора путем вынесения этого акта прокурор в соответствии с абз. 2 п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре освобождает лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Основанием вынесения такого постановления выступают выявленный факт незаконного административного задержания лица по решению несудебного органа. После вынесения этого постановления решение несудебного органа считается отмененным, а административно задержанное лицо немедленно освобождается должностными лицами, обеспечивающими его задержание. Реквизиты и содержание постановления об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решения несудебного органа, по сравнению с таковыми в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении, не столь жестко формализованы, но определяются сущностью нарушения закона, на устранение которого это постановление направлено. Содержание вводной части, по сути, аналогично содержанию этой части рассмотренных выше постановлений прокурора. В описательно-мотивировочной части после слова «установил» излагаются выявленные факты незаконного задержания лица по решению несудебного органа, т. е. когда, кто, по какому именно решению и какого именно несудебного органа административно задержан и где содержится на момент вынесения постановления прокурора. Далее указывается, в чем заключается незаконность задержания — делается ссылка на статьи (части статей) КоАП РФ, приводятся нарушенные требования этих статей (частей статей). В конце этой части делается ссылка на абз. 2 п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре, уполномочивающий прокурора выносить данное постановление. В постановляю- 2.4 Акты прокурорского надзора за исполнением законов 51 щей части после слова «постановил» излагается решение прокурора — отменить решение (указывается его наименование, номер, дата вынесения) несудебного органа (какого именно), задержанное лицо (указываются ФИО и иные данные о личности) освободить из места, где оно содержится (указываются сведения о месте). Наконец, указываются должность, классный чин, фамилия, инициалы прокурора, ставится его подпись и оттиск гербовой печати прокуратуры. Предостережение о недопустимости нарушения закона ................................................................. Предостережение о недопустимости нарушения закона — это прокурорский акт в сфере общего надзора, основания и порядок вынесения которого предусмотрены в ст. 25.1 Закона о прокуратуре, являющийся специальной формой реализации полномочия предостерегать о недопустимости нарушения закона. ................................................................. Основанием его вынесения является наличие у прокурора сведений о готовящихся противоправных деяниях или об уже допущенных должностным лицом незначительных нарушениях закона (чаще в форме бездействия), которые в случае их допущения в будущем могут приобрести характер опасных противоправных деяний, в частности повлечь причинение существенного вреда охраняемым законом правам и интересам, за что виновные лица подлежат определенной ответственности. Предостережение о недопустимости нарушения закона направляется должностному лицу, относительно готовящихся противоправных деяний или допущенных незначительных нарушениях закона которого у прокурора имеются сведения, а при наличии у него сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, — руководителю общественного (религиозного) объединения или иному лицу. Рекомендуется перед применением предостережения проводить проверку сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретного лица с истребованием от него письменных объяснений и объявлять этот акт под расписку лицу, которому он адресуется, непосредственно в прокуратуре.1 ................................................................. В структуре рассматриваемого прокурорского акта также можно выделить три части: вводную, описательно-мотивировочную и требовательную. ................................................................. Во вводной части указывается адресат, наименование прокурорского акта (предостережение о недопустимости нарушения закона), в левом верхнем углу листа обычно также размещается оттиск штампа прокуратуры с отметками исходящих номера и даты. В описательно-мотивировочной части описываются выявленные в результате применения прокурорских полномочий факты подготовки противоправных деяний или уже допущенных незначительных нарушений закона, которые 1 Бессарабов В. Г. Указ. раб. С. 214. 52 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) в случае их допущения в будущем могут приобрести характер опасных противоправных деяний; конкретная статья (а также ее пункт, абзац и т. п.) и основные реквизиты (название, дата принятия и номер) закона, где содержится норма, запрещающая деяние, факты подготовки которого описаны, или закрепляющая обязанности, которые уже не исполняются, что может в будущем приобрести характер опасных противоправных деяний. В завершение этой части делается ссылка на статью 25.1 Закона о прокуратуре, уполномочивающая прокурора на вынесение данного акта. Далее, в требовательной части, начинающейся словами «предостерегаю Вас», указывается о недопустимости нарушения в будущем какого именно закона предостерегает прокурор и разъясняются последствия допущения этого нарушения в виде привлечения к определенной ответственности (рекомендуется точно указать характер ответственности, например уголовная или административная, а также, по возможности, статью закона, эту ответственность предусматривающую). Завершается предостережение о недопустимости нарушения закона указанием должности, классного чина, фамилии и инициалов прокурора, его подписью и оттиском гербовой печати прокуратуры. Исковое заявление Данный акт, в соответствии с процессуальным законодательством составляемый и подаваемый в суд (общей юрисдикции или арбитражный), также может использоваться в качестве меры прокурорского реагирования в сфере общего надзора, наряду с рассмотренными прокурорскими актами, предусмотренными в статьях посвященной этой отрасли надзора Главы 1 Раздела III Закона о прокуратуре. Так, типичным при осуществлении общего надзора будет использование подачи искового заявления как формы реализации исковой защиты интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в случаях установления материального вреда, причиненного этим публичным образованиям нарушением закона со стороны поднадзорных прокурору органов и лиц. При этом ст. 45 ГПК РФ без ограничений позволяет прокурору обращаться в суд общей юрисдикции с заявлениями, включая исковые заявления, в защиту названных публичных образований. В то же время, ст. 52 АПК РФ сводит возможности обращения прокурора с исковым заявлением в арбитражный суд лишь к случаям наличия оснований для предъявления исков о признании недействительными сделок или о применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Исковое заявление прокурора должно отвечать общим для всех исковых заявлений требованиям к реквизитам и содержанию, установленным в ст. 131 ГПК РФ и ст. 125 АПК РФ, с некоторыми особенностями. ................................................................. В исковом заявлении также можно выделить три части — вводную, описательно-мотивировочную и требовательную (просительную). ................................................................. 2.4 Акты прокурорского надзора за исполнением законов 53 Во вводной части указываются: конкретный суд в качестве адресата, должность прокурора и в чьих интересах (Российской Федерации и т. д.) он предъявляет иск, а также место нахождения органа прокуратуры, сведения об ответчике — наименование и место нахождения (для юридического лица), ФИО и адрес места жительства (для физического лица), цена иска, если иск подлежит оценке. Затем приводится название акта — исковое заявление с указанием на род изложенных в нем исковых требований. В описательно-мотивировочной части излагаются факты, составляющие основание иска, т. е. факты нарушения или угрозы нарушения ответчиком защищаемых прокурором интересов (Российской Федерации и т. д.), иные факты, обосновывающие исковые требования, а также доказательства, подтверждающие эти факты. Здесь же дается правовое обоснование исковых требований — указываются конкретные статьи (их пункты, абзацы и т. п.) и основные реквизиты (название, дата принятия, номер) закона, где содержатся нормы, нарушенные деянием ответчика, определяющие, в чем заключаются защищаемые интересы, а также нормы, предусматривающие способы защиты этих интересов. В требовательной (просительной) части после слова «прошу» излагаются исковые требования прокурора, ниже его должность, классный чин, фамилия, инициалы, подпись, оттиск гербовой печати прокуратуры, затем описываются документы, в соответствии со ст. 132 ГПК РФ, ст. 126 АПК РФ прилагаемые к исковому заявлению. Требование об изменении нормативного правового акта ................................................................. Требование об изменении нормативного правового акта — узконаправленный акт, с помощью которого реализуется полномочие, закрепленное в п. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре. ................................................................. Он вносится по результатам антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта при выявлении в нем коррупциогенных факторов в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт. В данном акте, кроме указания на выявленные коррупциогенные факторы и изложения собственно требования о соответствующем изменении нормативного правового акта, предлагаются и способы устранения этих факторов. Решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки, решение об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки Данные решения прокуроров, как и предыдущий прокурорский акт, также относятся к недавно закрепленным в законодательстве узконаправленным видам актов прокурорского надзора. 54 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) ................................................................. С помощью этих решений прокурорами реализуется соответствующее полномочие, предусмотренное ч. 10 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». ................................................................. Реквизиты, структура, и содержание данных решений прокурора в настоящее время определены в Приложениях 2 и 3 к Приказу Генерального прокурора РФ №93 от 27.03.2009 г. «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Выбор в конкретной ситуации в качестве меры прокурорского реагирования определенного из рассмотренных видов актов зависит от ряда факторов — характера нарушений закона, их причин, распространенности, существенности последствий, степени вины нарушителя и т. д. В целом прокурорское реагирование должно быть своевременным (оперативным), обоснованным, упреждающим, достаточно острым, комплексным, маневренным, адекватным и законченным, должно дополняться профилактическими мерами. Правильные выбор вида и составление акта прокурорского надзора во многом предопределяют эти качества прокурорского реагирования. В завершение следует отметить, что в соответствии с приведенными статьями Закона о прокуратуре, а также положениями процессуального законодательства полномочием выносить рассмотренные акты прокурорского надзора наделяются только прокуроры, возглавляющие органы прокуратуры и их заместители. 2.5 Механизм осуществления прокурорской проверки исполнения законов на месте в сфере общего надзора Механизм осуществления прокурорской проверки исполнения законов на месте представляет собой механизм реализации закрепленного в абз. 2 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре комплексного общенадзорного полномочия проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. Учитывая, что это полномочие является наиболее важным и играющим основную роль среди других полномочий по выявлению нарушений законов в сфере общего надзора, разработке методических и тактических приемов и рекомендаций, составляющих механизм его реализации, в теории и практике прокурорского надзора уделяется традиционно большое внимание. Рассмотрим наиболее общие приемы и рекомендации такого рода. 2.5 Механизм прокурорской проверки исполнения законов на месте 55 ................................................................. Прокурорская проверка исполнения законов на месте (далее — прокурорская проверка) — это разновидность исследования (расследования) фактов нарушений законов, проводимого на месте обнаружения этих фактов в целях проверки и уточнения первичной информации о них и установления этих фактов (обстоятельств) во всей полноте для последующего эффективного применения мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов. ................................................................. В абз. 2 п. 2 ст. 21, абз. 2 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре закреплено, что прокурорские проверки проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, т. е. содержится указание на повод и основание для проведения этих проверок. Отсюда наличие таких повода и основания — необходимое условие для принятия решения об осуществлении прокурорской проверки и ее начала. ................................................................. Под поводом для проведения прокурорской проверки обычно понимается источник, из которого прокурор получает информацию о нарушениях законов. ................................................................. Виды таких источников в Законе о прокуратуре не изложены. На восполнение этого пробела направлен п. 6 Приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 г. №195, в котором среди видов таких источников информации в первую очередь названы обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации и т. п., а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, затем дается указание «в качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона». ................................................................. Под основанием понимается наличие сведений (информации) о нарушениях законов. ................................................................. При этом Закон о прокуратуре не закрепляет требования достаточности этих сведений для обоснованного предположения о том, что нарушение закона действительно имело место. В то же время, в вышеприведенном содержании п. 6 Приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 г. №195 сформулировано указание ориентироваться именно на достаточные данные о нарушениях закона. Для выяснения наличия или отсутствия повода и основания для проведения прокурорской проверки, а также разрешения вопроса о принадлежности или непринадлежности обязанности рассмотрения и разрешения полученной первичной ин- 56 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) формации о нарушениях законов к кругу обязанностей получившего ее прокурора, эта информация им предварительно изучается — определяется характер нарушения закона, принадлежность его к определенной сфере общественных отношений, дается начальная квалификация. По результатам такого предварительного изучения прокурор принимает решение о дальнейших действиях: осуществить прокурорскую проверку или не проводить ее, ограничившись, в частности, использованием других своих полномочий по выявлению нарушений законов, либо направить полученную информацию по принадлежности (подконтрольности, подведомственности, подсудности) в другой государственный орган или в иной (по уровню, а возможно, территориальной компетенции) орган прокуратуры. После принятия решения о проведении прокурорской проверки необходимо выбрать объекты и место этой проверки. Обычно этот выбор определяется содержанием и объемом полученной информации о нарушениях законов, характером этих нарушений и т. д. Необходимо также разрешить вопрос о виде предстоящей прокурорской проверки. Прокурорские проверки можно разделить на виды по ряду оснований. ................................................................. В зависимости от исходных материалов и масштаба исследуемых вопросов можно выделить проверки текущего характера и проверки стратегического характера. ................................................................. Проверки текущего характера — их проведение не планируется на долговременной основе, они не включаются в годовые и полугодовые планы работы прокуроров и проводятся по мере возникшей в текущей деятельности прокуроров необходимости — в случаях поступления в органы прокуратуры конкретной информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Соответственно задача проверки данного вида — оперативное рассмотрение и разрешение такой конкретной информации. Проверки стратегического характера1 — их проведение планируется на долговременной основе (они включаются в годовые и полугодовые планы работы прокуроров) независимо от наличия или отсутствия у прокуроров конкретной информации о фактах нарушения законов в деятельности объектов этих проверок. Правомерность проведения этих проверок можно оспорить, если истолковывать положения абз. 2 п. 2 ст. 21, абз. 2 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре как требующие для проведения прокурорской проверки поступления в органы прокуратуры исключительно конкретной информации о фактах нарушения законов. Однако отсутствие в Законе о прокуратуре регламентации видов поводов и жесткого требования о достаточности сведений о фактах нарушения законов для проведения прокурорской проверки позволяет истолковывать указанные положения этого закона расширительно. В частности, в соответствии с указанием п. 6 Приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 г. №195 рассматривать в качестве повода для прокурорской проверки результаты анализа статистики, 1 Встречающийся в теории и практике прокурорского надзора термин «плановые» при обозначении данного вида проверок считаем неудачным, поскольку планирование — необходимый элемент подготовки любой проверки, в том числе являющейся проверкой текущего характера. 2.5 Механизм прокурорской проверки исполнения законов на месте 57 прокурорской и правоприменительной практики, т. е. использовать не конкретную информацию о фактах нарушения законов, а обобщенную информацию, которая может косвенно указывать на возможное существование этих фактов на тех или иных поднадзорных объектах. Поэтому, думается, проведение прокурорских проверок стратегического характера в случаях, если исходным материалом (содержащим повод и основание) для этого послужила такого рода обобщенная информация, вполне правомерно. ................................................................. По объему решаемых задач выделяют целевые и комплексные проверки. ................................................................. Целевые — в ходе их проведения проверяется конкретное сообщение или исполнение отдельного закона.1 Комплексные — в ходе их проведения проверяется исполнение группы законов (обычно регулирующих однородные общественные отношения, например в сфере приватизации). ................................................................. По кругу проверяемых объектов можно выделить проверки единичных объектов и сквозные проверки. ................................................................. Проверки единичных объектов — в ходе их проведения проверяется исполнение законов на определенном единичном объекте (органе, предприятии, учреждении или иной организации). Сквозные проверки — при их проведении проверяется исполнение закона или группы законов сверху вниз (как правило, с федерального уровня до городов и районов), во многих или всех органах (иных объектах) одного ведомства (министерства, службы, агентства) либо отрасли хозяйства. Проверки могут проводиться исключительно силами органов прокуратуры либо с согласованным участием контролирующих органов. В последнем случае проверки именуются совместными, при проведении проверочных мероприятий одновременно с контролирующими органами на разных объектах такие проверки называют одновременными. Все проверки, проводимые впервые по отношению к определенной поступившей в органы прокуратуры информации о нарушениях законов, именуются первичными. Проверки, проводимые для определения качества, полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским работником (например, недостаточно опытным) или органом прокуратуры (в частности нижестоящим), именуются контрольными или повторными.2 Контрольными именуют также проверки, проводимые в отношении определенного объекта по прошествии времени, необходимого для исполнения требований актов прокурорского реагирования, внесенных по результатам предыдущей проверки этого же объекта, для оценки результативности этих актов, реальности выполнения изложенных в них требований прокурора. 1 Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А. А. Чувилева. М., 2000. С. 130. 2 Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 142. 58 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) Прокурорские проверки различаются также в зависимости от длительности охватываемых ими периодов времени, степени сложности установления фактов нарушений законов, от оценки этих фактов и т. д. После решения вышеизложенных вопросов дальнейшие действия по проведению прокурорской проверки можно разделить на три основных этапа: этап подготовки к проверке (подготовительный этап), этап собственно проверки (основной этап) и этап реализации материалов проверки (заключительный этап).1 Тщательная подготовка к проверке является необходимым условием ее эффективного проведения. Конкретное содержание данного этапа зависит от ряда факторов, например характера поступивших сведений о нарушении закона, объекта и места проверки, объема и специфики предстоящей проверки и т. п., но в общих чертах этап подготовки к проверке обычно включает в себя следующие элементы: 1) ознакомление с материалами ранее проведенных проверок на объекте предстоящей проверки; 2) изучение нормативных актов, регулирующих деятельность проверяемых субъектов, применяемых этими субъектами, а также отражающих специфику их деятельности; 3) изучение руководящих указаний Генерального прокурора РФ, его заместителей, а также прокуроров субъектов РФ в части предмета проверки; 4) изучение имеющихся в прокуратуре методических пособий и рекомендаций по предмету проверки; 5) определение методов и выбор тактики проведения предстоящей проверки (ее основного этапа), в том числе: постановка перечня выясняемых вопросов, очерчивание круга проверяемых структурных подразделений объекта, документов и материалов, определение характера и последовательности проверочных действий и др.; 6) проведение консультаций с коллегами и специалистами, подбор специалистов для привлечения к проверке (ее основному этапу) и формулирование вопросов, на которые им необходимо дать ответы; 7) наконец, составление плана проверки, в котором в упорядоченной форме закрепляется основное из намеченного по результатам осуществления вышеизложенных элементов подготовки к проверке. Этап собственно проверки, являющийся основным в проведении проверки, рекомендуется начинать со встречи прокурора с руководителем органа (предприятия, учреждения, иной организации), являющегося объектом проверки. Во время встречи руководитель ставится в известность о целях прибытия прокурора и по просьбе прибывшего выделяет в его распоряжение своего подчиненного сотрудника для оказания помощи в проведении проверки. В случаях, когда у прокурора нет оснований полагать наличие причастности руководителя к нарушениям законов на проверяемом объекте либо иной достаточной заинтересованности в сокрытии этих 1 Содержание этапов проведения проверки см. также: Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А. А. Чувилева. М., 2000. С. 131; Ястребов В. Б. Указ. раб. С. 166–168; Бессарабов В. Г. Указ. раб. С. 200–203; Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 143–146. 2.5 Механизм прокурорской проверки исполнения законов на месте 59 нарушений, рекомендуется связаться с руководителем заблаговременно до начала проверки и согласовать ее время, а также виды его содействия прокурору в ходе предстоящей проверки. Во время проверки руководитель и выделенный им сотрудник оказывают содействие в осуществлении прокурором проверочных действий, в частности в обеспечении доступа к структурным подразделениям объекта, имеющимся документам и материалам, вызовов работников, с которых необходимо получить объяснения, и т. д. В ходе проверки прокурор как лично, так и с помощью специалистов получает и анализирует различную информацию, разрешает много правовых вопросов, применяет разнообразные способы выявления нарушений законов, установления лиц, их совершивших, причин этих нарушений и условий, им способствующих. Прокурор должен знать возможности и правила использования предоставленных ему законом полномочий, владеть тактическими приемами и рекомендациями по их применению, особо необходимыми в условиях противодействия достижению целей проверки со стороны заинтересованных в этом лиц, и в полной мере реализовать свои знания, навыки и умения. Так, среди проверочных действий, к комплексному применению которых должен стремиться прокурор, можно назвать: • ознакомление с актами предшествующих проверок, расследований, ревизий, инвентаризаций, с различными правовыми актами (приказами и т. п.), со статистическими отчетами и другими документами; осмотр документов, предметов, а также территорий, помещений; назначение ревизий и экспертиз; • получение консультаций по специальным вопросам (а также заключений) со стороны специалистов (экспертов); • беседы с руководителями и другими работниками, а также получение от них устных и письменных объяснений; • направление запросов и отдельных поручений; снятие копий с документов; • составление разного рода справок. Кроме того, с помощью специалистов можно осуществлять также: изъятие проб и образцов (воды, веществ, материалов и т. д.), изъятие предметов и документов, контрольные и иные замеры, опробование в работе техники и оборудования, различные расчеты, фотографирование и видеосъемка, аудиозапись, изготовление схем и макетов и другие действия. Все вышеописанное должно обеспечить полноту и объективность проверки, обоснованность ее выводов. На этапе реализации материалов проверки (заключительном этапе) происходит оценка полученных материалов и формирование решений о мерах прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов, их причины и условия, им способствующие. Обычно на этом этапе прокурор организует разбор результатов проверки с руководителями проверенных объекта и его структурных подразделений, сотрудниками юридической службы, вызываются также лица, виновные в совершении выявленных нарушений законов и попустительствующие этому.1 Результаты 1 Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 145–146. 60 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) проверки прокурором или его заместителем (руководителем прокуратуры), лично проводившим проверку, отражаются в составляемой им справке, если же проверку проводил иной прокурор в понимании ст. 54 Закона о прокуратуре (помощник прокурора, прокурор управления или отдела и т. п.), то этот работник для отражения результатов проверки составляет докладную записку. Принимаемые прокурором по результатам проверки меры реализуются в форме актов прокурорского надзора, о которых сказано выше. Рассматриваемый заключительный этап проведения прокурорской проверки тесно связан с действиями прокурора по контролю и проверке исполнения актов прокурорского реагирования, необходимыми для обеспечения их реальной результативности. В первую очередь контролируется соблюдение порядка рассмотрения этих прокурорских актов, который определен в Законе о прокуратуре и процессуальных кодексах и в целом был рассмотрен выше. Прокурор должен стремиться контролировать не только своевременность принятия по его актам мер устранения и предупреждения нарушений законов, но и качество выполнения этих мер. Контроль исполнения актов прокурорского реагирования реализуется, прежде всего, через изучение прокурором письменных сообщений о принятых мерах, направленных в прокуратуру адресатами этих актов. Изучаются и сведения, полученные из других источников. Сопоставление сведений, содержащихся в письменном сообщении, со сведениями, полученными прокуратурой из других источников, позволяет в большинстве случаев вполне обоснованно составить мнение о реальности и достаточности мер, о принятии которых излагается в письменном сообщении. В сложных же случаях практикуется проведение контрольной проверки.1 Кроме проверок исполнения законов на месте, механизм реализации которых рассмотрен, в сфере общего надзора используются также так называемые проверки законности правовых актов.2 Такие проверки по сути своего содержания являются исследованием правовых актов, изданных поднадзорными органами и должностными лицами, на предмет их соответствия законам, действующим на территории РФ. Нередко они выступают составной частью деятельности в рамках проведения рассмотренных проверок исполнения законов на месте, т. е. реализации закрепленного в абз. 2 п. 2 ст. 21, абз. 2 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре полномочия проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. В то же время, основная масса проверок законности правовых актов проводится не в рамках реализации названного полномочия, а с помощью использования другого полномочия — закрепленного в абз. 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре полномочия требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Для реализации последнего полномочия, в отличие от полномочия, закрепленного в абз. 2 п. 2 ст. 21, абз. 2 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, не требуется поступления в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, т. е. повода. Соответственно проверки законности правовых актов, истребованных с помощью полномочия, закрепленного в абз. 3 п. 1 ст. 22 Зако1 Ястребов В. Б. Указ. раб. С. 168. См. подробнее: Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 146–152. 2 2.6 Организация работы по осуществлению надзора за исполнением законов 61 на о прокуратуре, проводятся независимо от поступления в органы прокуратуры информации о нарушениях законности, на что настраивает прокуроров указание, изложенное в п. 3 Приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 г. №195. Как правило, проверки законности правовых актов планируются на долговременной основе. При наличии у прокуроров достаточных времени и возможностей проверки законности правовых актов проводятся сплошные проверки законности актов, изданных органом за определенный период (квартал, полугодие, год). По результатам проверок законности правовых актов в случаях выявления их несоответствия законам выносятся такие акты прокурорского надзора, как протесты и заявления в суд. Дополнительно в случаях выявления систематического издания поднадзорным органом или должностным лицом несоответствующих закону правовых актов целесообразно внесение прокурором представления об устранении нарушений закона. Не исключено также и вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении или даже постановления о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства в случаях, если издание поднадзорным органом или должностным лицом несоответствующего закону правового акта уже содержит в себе признаки административного правонарушения или преступления соответственно. 2.6 Организация работы по осуществлению надзора за исполнением законов (общего надзора) Эффективность прокурорско-надзорной деятельности во многом зависит от правильной организации этой деятельности. Правильная организация работы по осуществлению прокурорского надзора в целом и общего надзора в частности предполагает в первую очередь четкое и исключающее параллелизм и дублирование разграничение компетенции по осуществлению данного надзора между звеньями прокурорской системы, а также распределение соответствующих обязанностей между подразделениями и отдельными работниками внутри органов прокуратуры. На создание таких условий направлено, прежде всего, изложенное в п. 4 Приказа Генерального прокурора РФ от 28.05.1992 г. №20 «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации» указание о возложении на каждое из звеньев системы территориальных органов прокуратуры и отдельно в целом на военные прокуратуры надзора за исполнением законов определенными поднадзорными субъектами, а именно: • федеральными министерствами и ведомствами, всероссийскими общественными объединениями — на Генеральную прокуратуру РФ; • органами государственной власти субъектов РФ, региональными общественными объединениями — на прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним специализированные прокуратуры; • иными местными представительными органами, органами исполнительной власти и управления, юридическими лицами, общественными объединени- 62 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) ями — на другие территориальные (т. е. районные, городские) и специализированные прокуратуры; • органами военного управления, воинскими частями и учреждениями — на военные и соответствующие специализированные прокуратуры. В районных, городских (и приравненных к ним специализированных прокуратурах) обязанности по непосредственному осуществлению общего надзора закрепляются обычно за одним помощником (старшим помощником) прокурора либо — в случае большого объема работы и достаточной штатной численности — за несколькими помощниками (старшими помощниками) прокурора, образующими группу, курируемую наиболее опытным работником из их числа (как правило, занимающим должность старшего помощника прокурора) или самим прокурором. Иногда, в частности при малой штатной численности прокуратуры, эти обязанности закрепляются за заместителем прокурора либо еще реже — за прокурором. В прокуратурах субъектов РФ (и приравненных к ним специализированных прокуратурах) для осуществления общего надзора создаются управления или отделы (на правах управлений) по надзору за исполнением законов (и законностью правовых актов). Обычно за каждым из работников этих подразделений закрепляется отдельное направление общего надзора для непосредственного осуществления и, в то же время, обязанности по организационно-методическому руководству всей общенадзорной деятельностью подчиненных прокуратур в пределах определенной части (зоны) территории субъекта РФ. В Генеральной прокуратуре РФ создано Главное управление по надзору за соблюдением федерального законодательства, в которое, в свою очередь, входят: Управление по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики; Управление по надзору за соблюдением прав и свобод граждан; Отдел по надзору за исполнением законодательства в экологической сфере; Отдел по надзору за исполнением законодательства о безопасности дорожного движения.1 Данные подразделения также на основе предметного и предметно-зонального принципов выполняют и непосредственное осуществление направлений общего надзора в отношении объектов федерального уровня, и организационно-методическое руководство всей общенадзорной деятельностью подчиненных прокуратур, разделив для этого территорию РФ на части (зоны). Часть общенадзорной деятельности в Генеральной прокуратуре РФ осуществляется и иными ее подразделениями, например Отделом по делам несовершеннолетних и молодежи, Управлением по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности. В то же время, независимо от того, как распределены обязанности по осуществлению общего надзора в прокуратурах, их руководители — прокуроры и заместители прокуроров участвуют в организации и осуществлении этой деятельности, направляют и контролируют работу подчиненных прокуроров (в широком смысле) в этой области.2 1 Генеральная прокуратура: структура [Электронный ресурс] Генеральная прокуратура Российской Федерации: официальный сайт. М., 2003–2010. — URL: http://www.genproc.gov.ru/structure/genprokuratura (дата обращения: 25.10.2010). 2 Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 135; Бессарабов В. Г. Указ. раб. С. 200. 2.6 Организация работы по осуществлению надзора за исполнением законов 63 ................................................................. Важный элемент организации любой работы — информационное обеспечение, в которое можно включить получение, обработку, хранение информации (сведений), необходимой для выполнения этой работы, применительно к общему надзору — информации как о нарушениях законов, так и об уже осуществленной и осуществляемой прокурорами надзорной деятельности. ................................................................. Информация о нарушениях законов поступает, прежде всего, через различные письменные и устные обращения (заявления, жалобы, предложения и т. д.) в органы прокуратуры, для обеспечения рассмотрения и разрешения которых действует порядок, установленный Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ №200 от 17.12.2007 г. Инициаторами таких обращений могут быть граждане, предприниматели, фермеры, руководители различных юридических лиц, правоохранительные и контролирующие органы и т. д. В свою очередь, по собственной инициативе (путем истребования документов и т. п.) прокуроры получают информацию о нарушениях законов и из других источников, в частности — материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, уже проведенных прокурорских проверок, результатов анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, публикаций в средствах массовой информации. Информация об уже осуществленной и осуществляемой прокурорами надзорной деятельности содержится в основном в материалах прокурорских проверок, вынесенных актах прокурорского надзора, статистических и иных отчетах прокуроров. Полученная информация независимо от ее вида и формы фиксируется и хранится в органах прокуратуры в документированном виде. Соответственно важное значение имеет надлежаще упорядоченная работа с документами. Подробный порядок работы с документами в органах прокуратуры, а именно — порядок приема, учета, регистрации, перевода, подготовки, оформления, размножения, контроля за исполнением документов, в том числе необходимых для осуществления общего надзора, формирования их в дела и надзорные производства, хранения и использования, определен в Инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации и их учреждениях, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 05.06.2008 г. №107. Согласно положениям названной Инструкции различные обращения (с относящимися к ним документами) — письменные жалобы и другие обращения, устные обращения, принятые прокурорами на личном приеме и оформленные справками, а также истребованные материалы проверок и служебных расследований регистрируются в алфавитной картотеке (составляются алфавитные или ссылочные карточки). Иные поступающие в прокуратуру документы, например сообщения средств массовой информации о грубых нарушениях законности, требующих вмешательства органов прокуратуры, отчеты и другие документы, отражающие результаты выполнения управленческих прокурорских актов, регистрируются в ведомственной картотеке. По обращениям, принятым к разрешению данным органом прокуратуры, заводятся надзорные производства, в которых группируются все документы, 64 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) относящиеся к поставленным в обращениях вопросам, как поступившие и поступающие от обратившихся лиц, так и исполненные прокурорами в связи с разрешением этих вопросов. Так, в надзорное производство в хронологическом порядке подшиваются: само первичное обращение (жалоба, справка прокурора о принятии устного обращения и т. п.), поступившие с ним и поступающие в последующем по тому же вопросу документы, справки, докладные записки по результатам прокурорских проверок, акты прокурорского надзора, мотивированные ответы обратившимся и другие документы. Для учета надзорных производств ведутся специальные книги учета. В целом в прокуратурах через ведение картотек и журналов подвергается регистрации и учету подавляющее большинство поступающих, т. е. входящих, документов (корреспонденции), а также исходящие документы. В настоящее же время регистрация и учет входящих и исходящих документов в органах прокуратуры во все большем объеме осуществляется с использованием компьютерной техники — в автоматизированном режиме, возможно, с одновременным использованием традиционного (ручного) режима этой работы. Так, согласно названной Инструкции по делопроизводству, в прокуратурах создан АИК «Надзор» — автоматизированный информационный комплекс единой системы информационно-документационного обеспечения надзорного производства органов прокуратуры, созданный для автоматизации делопроизводственной и надзорной деятельности. База данных этого комплекса содержит информацию о всех входящих, исходящих и внутренних документах, всех корреспондентах (гражданах, организациях), о движении подлинников и копий документов, исполнении документов и поручений, формировании документов в дела, надзорные, наблюдательные и контрольные производства. Система АИК «Надзор» предоставляет возможность работать с электронными образами документов, осуществлять в базе данных автоматизированный поиск документов по различным критериям, организовывать контроль за исполнением документов и поручений, получать отчеты по контрольным документам, оперативно получать справку об объеме документооборота за отчетный период. При этом обеспечивается защита хранящейся в электронном виде информации от несанкционированного использования. ................................................................. Другим значимым элементом организации работы по осуществлению общего надзора, особенно если учитывать широкозахватный, объемный и разнообразный характер этой работы, является планирование. ................................................................. Отдельные планы этой работы, как правило, не составляются. Общенадзорные мероприятия, объединенные в самостоятельный раздел, включаются в перспективный и текущий планы всей работы органа прокуратуры. Это, прежде всего, такие мероприятия, как: проведение различных видов проверок исполнения законов на месте и проверок законности правовых актов, подготовка актов прокурорского надзора, проведение предупредительно-профилактических мероприятий (бесед, встреч с общественностью, публичных лекций, выступлений в средствах массовой информации). Планами предусматривается также проведение различных анали- 2.6 Организация работы по осуществлению надзора за исполнением законов 65 тических мероприятий, в том числе по изучению и обобщению практики работы прокуратуры, а в вышестоящих прокуратурах — мероприятий по оказанию помощи районным и городским прокурорам в правильной организации надзора за исполнением законов.1 В направлении реализации результатов аналитической деятельности в планы могут включаться следующие мероприятия: подготовка информаций по результатам изучения и обобщения практики, разработка методических рекомендаций по проведению прокурорских проверок, иные мероприятия по распределению положительного опыта и внедрению научных рекомендаций в практику и т. п. Безусловную важность для успешного осуществления общенадзорной работы с учетом уже отмеченной ее специфики, имеет налаженное взаимодействие между работниками и подразделениями органов прокуратуры, выполняющими эту работу, и работниками и подразделениями этих органов, за которыми закреплены другие направления как надзорной, так и иной деятельности прокуратуры, в том числе со следователями. Кроме того, обеспечивается взаимодействие с другими правоохранительными и контролирующими органами. Это взаимодействие проявляется во взаимном обмене разносторонней информацией, в согласованности действий, исключающей дублирование при планировании и проведении совместных надзорных и иных действий и мероприятий. Особенно результативно взаимодействие с контролирующими органами, использование возможностей которых (узкая специализация и техническая оснащенность при наличии достаточно многочисленных штатов) способно существенно усилить надзорный потенциал прокуратуры.2 Не будет лишним и поддержание деловых контактов с руководителями, депутатами, другими сотрудниками иных органов государственной и муниципальной властей, с общественными организациями и объединениями, с руководителями и органами управления крупных коммерческих организаций (например, так называемых градообразующих предприятий). ................................................................. Систематическая отчетность прокуроров — также значимый элемент организации работы по осуществлению общего надзора. ................................................................. Отчеты прокуроров главным образом дают представление о результатах их работы, которое необходимо для контроля и проверки исполнения запланированных мероприятий и заданий вышестоящих прокуроров, оценивания эффективности осуществленной надзорной деятельности, что в конечном итоге позволит направить усилия на повышение эффективности этой деятельности в будущем. Общие результаты общенадзорной работы каждого органа прокуратуры на всех уровнях системы прокуратуры отражаются в ежеквартальных (с нарастающим итогом) статистических отчетах «О работе прокурора» по форме П, составление которых диктуется Приказом Генерального прокурора РФ №112 от 19.06.2008 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «О работе прокурора» по форме П и Инструкции по составлению статистической отчетности о работе про1 2 Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 139. Ястребов В. Б. Указ. раб. С. 164. 66 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) курора по форме П. Кроме того, практикуется составление индивидуальных отчетов отдельными работниками и подразделениями органов прокуратуры по итогам работы по определенному направлению общего надзора за определенный период времени. В рамках осуществления отчетности, в силу ведомственных директив в вышестоящие прокуратуры из нижестоящих прокуратур также систематически направляется обобщенная информация в виде: справок о состоянии законности, справоканализов, аналитических и докладных записок и других служебных документов. Такого рода документы в прокуратурах составляются по итогам анализа статистической и иной информации о выявленных фактах нарушений законов и в целом о его результатах, а также информации о принятых прокурорами мерах реагирования и осуществленных действиях надзорного характера. Такой анализ необходим для выявления тенденций практики и определения направлений усиления надзора в будущем. Элементы общей организации работы1 в органах прокуратуры, в частности принятие и реализация управленческих решений, контроль и проверка исполнения, работа с кадрами, систематизация законодательства, материально-техническое и финансовое обеспечение, также безусловно влияют на эффективность общего надзора. ................................................................. Контрольные вопросы по лекции 2 ................................................................. 1) Что принято понимать под общим надзором в теории и практике прокурорского надзора? 2) Каким образом в Законе о прокуратуре определен предмет общего надзора? 3) Каковы пределы общего надзора по кругу поднадзорных субъектов, по кругу нормативных актов, за исполнением которых осуществляется надзор, по характеру прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности? 4) Классифицируйте общенадзорные полномочия прокурора и опишите круг полномочий, входящих в каждую из соответствующих классификационных групп. 5) Какие виды актов прокурорского надзора используются в сфере общего надзора? 6) Раскройте основания, порядок, правовые последствия вынесения, структуру и содержание каждого из видов актов прокурорского надзора, используемых в сфере общего надзора? 1 Кроме соответствующего раздела в настоящем учебном пособии см. также: Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 71–94; Бессарабов В. Г. Указ. раб. С. 162–179. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 2 67 7) Что понимается под поводом и основанием для проведения прокурорской проверки в сфере общего надзора? 8) Назовите виды прокурорских проверок, проводимых в сфере общего надзора. 9) Раскройте содержание этапов проведения прокурорской проверки исполнения законов на месте. 10) Какова специфика прокурорских проверок законности правовых актов? 11) В чем заключаются значение правильной организации надзорной деятельности и основные условия, ее обеспечивающие? 12) Назовите наиболее важные элементы организации работы органов прокуратуры по осуществлению общего надзора. 13) Каким образом компетенция по осуществлению общего надзора в отношении тех или иных поднадзорных субъектов распределяется между звеньями системы органов прокуратуры РФ? 14) Назовите круг должностных лиц и структурных подразделений, на которых возлагаются обязанности по осуществлению общего надзора, применительно к каждому из звеньев системы органов прокуратуры РФ. 15) Раскройте основное содержание информационного обеспечения, планирования, отчетности, контроля и проверки исполнения в рамках организации работы органов прокуратуры по осуществлению общего надзора. ................................................................. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 2 ................................................................. [1] Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. [2] Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». [3] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. [4] Уголовный кодекс Российской Федерации. [5] Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. [6] Гражданский кодекс Российской Федерации. [7] Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. [8] Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. [9] Бюджетный кодекс Российской Федерации. 68 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) [10] Водный кодекс Российской Федерации. [11] Земельный кодекс Российской Федерации. [12] Налоговый кодекс Российской Федерации. [13] Таможенный кодекс Российской Федерации. [14] Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». [15] Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». [16] Федеральный закон от 07.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». [17] Федеральный закон от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». [18] Федеральный закон от 27.12.1997 №118-ФЗ «О судебных приставах». [19] Федеральный закон от 02.10.2007 №229-ФЗ «Об исполнительном производстве». [20] Федеральный закон от 10.06.2008 №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». [21] Федеральный закон от 26.12.1995 №208-ФЗ «Об акционерных обществах». [22] Федеральный закон от 08.02.1998 №14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью». [23] Федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях». [24] Федеральный закон от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». [25] Федеральный закон от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». [26] Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 №13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан». Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 2 69 [27] Постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 №6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации». [28] Указ Президента РФ от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». [29] Приказ Генерального прокурора РФ №20 от 28.05.1992 «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации». [30] Приказ Генерального прокурора РФ №195 от 07.12.2007 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». [31] Приказ Генерального прокурора РФ №107 от 05.06.2008 «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации и их учреждениях». [32] Приказ Генерального прокурора РФ №200 от 17.12.2007 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации». [33] Приказ Генерального прокурора РФ №155 от 02.10.2007 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления». [34] Приказ Генерального прокурора РФ №93 от 27.03.2009 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». [35] Приказ Генерального прокурора РФ от 11.08.2010 №313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». [36] Приказ Генерального прокурора РФ №193 от 09.06.2009 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах». [37] Приказ Генерального прокурора РФ №112 от 19.06.2008 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «О работе прокурора» по форме П и Инструкции по составлению статистической отчетности о работе прокурора по форме П». 70 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) [38] Указание Генерального прокурора РФ №155/7 от 12.05.2009 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами». [39] Акты прокурорского надзора / под ред. Ю. И. Скуратова. — М.: Юристъ, 1997. [40] Алексеев А. Общий надзор: проблемы и перспективы // Законность. — 1998. — №2. — С. 6–11. [41] Амирбеков К. Общий надзор в условиях реформирования судопроизводства // Законность. — 2003. — №9. [42] Басков В. И. Курс прокурорского надзора: учебник / В. И. Басков, Б. В. Коробейников. — М.: Изд-во «Зерцало», 2000. [43] Берензон А. Д. Прокурорский надзор за исполнением законов об охране труда / А. Д. Берензон, Ю. Д. Гудкович, С. М. Захаров. — М.: Юрид. лит., 1980. [44] Беркович Е. , Абрамов Д. Предъявление прокурором заявлений в суд о признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления // Законность. — 2002. — №8. [45] Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: учебник / В. Г. Бессарабов. — М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. [46] Бут Н. Д. Совершенствование защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля // Законность. — 2010. — №5. [47] Викторов И. С. Организация работы прокурора по надзору за исполнением жилищного законодательства // Жилищное право. — 2007. — №2. [48] Викторов И. С. О состоянии законности и практике прокурорского надзора за исполнением законодательства об оплате труда / И. С. Викторов, А. Ж. Макашева // Трудовое право. — 2006. — №11. [49] Викторов И. С. Надзор за исполнением законодательства, регулирующего оборот оружия / И. С. Викторов, Е. В. Терентьева // Законность. — 2006. — №10. Винокуров А. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов // Законность. — 2006. — №4. [50] [51] Винокуров К. Вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении // Законность. — 2003.— №11. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 2 71 [52] Генеральная прокуратура: структура [Электронный ресурс] // Генеральная прокуратура Российской Федерации: официальный сайт. — М., 2003– 2010. — URL: http://www.genproc.gov.ru/structure/genprokuratura (дата обращения: 25.10.2010). [53] Даев В. Г. Основы теории прокурорского надзора / В. Г. Даев, М. Н. Моршунов. — Л., 1990. [54] Дудин Н. Соответствие полномочий прокурора современным требованиям // Законность. — 2010. — №1. [55] Емельянов С. А. Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры / С. А. Емельянов. — М.: Юрид. лит., 1980. [56] Ергашев Е. Р. Обоснованность проведения проверок исполнения законов как принцип прокурорского надзорно-охранительного права // Российский следователь. — 2007. — №2 — 3. [57] Ергашев Е. Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. — 2006. — №3. [58] Жирова Ж. Роль прокуратуры в надзоре за исполнением законодательства об административных правонарушениях // Законность. — 2003. — №8. [59] Звягин М. М. Прокурорский надзор за таможенными органами как субъектом административной юрисдикции // Административное и муниципальное право. — 2010. — №5. [60] Зябкина Н. Надзор за исполнением земельного законодательства // Законность. — 2001. — №5. [61] Казарина А. Общий надзор: возможности и пределы // Законность.— 2003. — №7. [62] Кетов М. Ю. Проблемы прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации / М. Ю. Кетов // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сборник статей. — Ч. 29. — Томск: Изд-во ТГУ, 2005. — С. 180–186. [63] Крутиков М. Общий надзор и правосудие // Законность. — 2005. — №8. [64] Кудашкин А. В. Реализация прокуратурой новых полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы / А .В . Кудашкин, Т. Л. Козлов // Законность. — 2010. — №7. [65] Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорный процесс: учеб. пособие / В. Д. Ломовский. — Тверь, 1997. [66] Ломовский В. Д. Прокурорская проверка исполнения законов: учеб. пособие / В. Д. Ломовский. — Тверь, 1993. 72 Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) [67] Мелкумов В. Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора / В. Г. Мелкумов. — Душанбе: ИРФОН, 1970. [68] Мельников А. Плюсы и минусы «общего» надзора // Законность. — 1999. — №6. [69] Наземцев В. Проверки исполнения законодательства об экологической экспертизе / В. Наземцев, А. Винокуров // Законность. — 1997. — №7. [70] Настольная книга прокурора / под ред. С. И. Герасимова. — М.: Изд-во «Экслит», 2003. [71] Николаева Л. А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении: учеб. пособие / Л. А. Николаева. — Л.: ЛГУ, 1979. [72] Образцы актов прокурорского надзора / под ред. А. М. Рекункова. — М.: Юрид. лит., 1980. [73] Паламарчук А. Надзор за исполнением законов в сфере здравоохранения // Законность. — 2010. — №4. [74] Паламарчук А. Надзор за исполнением законодательства, регулирующего установление тарифов на тепловую и электрическую энергию, товары и услуги организаций жилищно-коммунального комплекса // Законность. — 2009. — №4. [75] Паламарчук А. Прокурорский надзор за исполнением законов о банках и банковской деятельности // Законность. — 2008. — №1. [76] Поляков Ю. Надзор за исполнением экологического законодательства / Ю. Поляков, Д. Добрецов // Законность. — 2006. — №2. [77] Прокурорский надзор в СССР. Учебник для юрид. инст-в и фак-в / отв. ред. М. П. Маляров. — М.: Юрид. лит., 1966. [78] Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А. А. Чувилева. — М.: Юристъ, 2000. [79] Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов / под ред. Г. П. Химичевой. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. [80] Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. — М.: Изд-во НОРМА, 2004. [81] Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. — М.: Высшее образование, 2006. [82] Рабко Т. Предостережение при надзоре за соответствием законам РФ актов представительных органов власти субъектов Федерации // Законность. — 2002. — №11. [83] Рабко Т. А. Протест прокурора на юридический акт субъекта Федерации: теория и практика // Журнал российского права. — 2002. — №2. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 2 73 [84] Раскина Т. Надзор за исполнением законодательства в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. — Законность. — 2009.— №5. [85] Сушина Т. Предмет надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве // Законность. — 2009. — №2. [86] Трикс А. В. Справочник прокурора / А. В. Трикс. — СПб.: Питер Пресс, 2007. [87] Шалыгин Б. И. Надзор и контроль над исполнением законов в административной деятельности органов Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России // Административное право. — 2008. — №4. [88] Шобухин В. Ю. Надзор за исполнением законов как одно из основных направлений деятельности российской прокуратуры // Правоведение. — 2007.— №2. [89] Ястребов В. Б. Учебник прокурорского надзора / В. Б. Ястребов. — М.: Изд. Дом «Городец», 2005. Лекция 3 ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА 1) Понятие и предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. 2) Правовые средства и особенности организации работы по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. 3) Рассмотрение заявлений, жалоб и иных обращений в органах прокуратуры. 3.1 Понятие и предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Среди направлений деятельности, осуществляемых прокуратурой РФ, в абз. 3 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре назван надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Далее, в посвященном регламентации функции прокурорского 3.1 Понятие прокурорского надзора за соблюдением прав человека 75 надзора Разделе III этого закона, наряду с главами, регулирующими его традиционные отрасли — общий надзор (Глава 1) и две специальные отрасли (Главы 3 и 4), имеется Глава 2, озаглавленная «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», включающая в себя статьи, посвященные предмету, полномочиям, двум актам прокурорского надзора. Наличие в Законе о прокуратуре названной главы со статьями указанного содержания позволило многим авторам работ по прокурорскому надзору прийти к мнению о том, что надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является новой самостоятельной отраслью прокурорского надзора.1 Выделение рассматриваемого направления надзорной деятельности в отдельную главу Закона о прокуратуре соответствует конституционному предписанию о приоритете прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). При этом условия для обеспечения соблюдения этих прав и свобод через получение гражданами квалифицированной юридической помощи и самостоятельную реализацию права на их судебную защиту в Российской Федерации еще не созданы. Не случайно количество обращений в органы прокуратуры за защитой нарушенных прав и свобод не уменьшается и не уступает количеству таких обращений в суды. Поэтому верно отмечается, что появление в Законе о прокуратуре указанной главы свидетельствует о повышении роли прокуратуры как органа надзора в обеспечении прав и свобод человека и гражданина в переходный для государства период,2 а также о признании значительно возросшего в современной конкретно-исторической ситуации правозащитного потенциала прокуратуры.3 Но можно ли утверждать, что все изложенное означает безусловное появление новой отрасли? Следует отметить, что не все авторы работ по прокурорскому надзору разделяют мнение о том, что надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является самостоятельной отраслью прокурорского надзора,4 поскольку для возражений против этого мнения имеются достаточно весомые аргументы. Действительно, анализ предмета, пределов надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, полномочий и актов прокурора, а также организации работы при осуществлении этого направления прокурорского надзора свидетельствуют, что в настоящее время оно не может быть названо самостоятельной отраслью прокурорского надзора, а является подотраслью общего надзора. Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина с его конкретизацией через указание пределов по кругу поднадзорных субъектов определен в ст. 26 Закона о прокуратуре. Согласно названной статье этот предмет включает в себя: соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законода1 Ястребов В. Б. Учебник прокурорского надзора. М., 2005. С. 168; Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник. М., 2006. С. 221; Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 29–30; 2 Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 174. 3 Ястребов В. Б. Указ. раб. С. 169. 4 См. например: Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А. А. Чувилева. М., 2000. С. 117. 76 Лекция 3. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека тельными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Как видно, круг поднадзорных субъектов, указанный в ст. 26 Закона о прокуратуре, полностью совпадает с кругом субъектов, за которыми согласно ст. 21 Закона о прокуратуре осуществляется общий надзор. В то же время, в ст. 21 Закона о прокуратуре рассмотренный ранее предмет общего надзора определен широко через указание на соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, законность правовых актов, издаваемых названными в этой статье субъектами. По сравнению с ним, предмет надзора за соблюдением прав и свобод определен в ст. 26 Закона о прокуратуре более узко — через выделение сферы деятельности тех же субъектов, связанной с правами и свободами человека и гражданина. ................................................................. Под правами и свободами человека и гражданина понимаются конституционные, т. е. закрепленные в Конституции РФ, признаваемые и гарантированные в соответствии с ней (статья 17) права и свободы человека и гражданина. ................................................................. Соответственно при определении предмета надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, как и при определении предмета общего надзора, идет речь о соблюдении Конституции РФ, но тех ее норм, которыми закреплены права и свободы человека и гражданина, а также обеспечивается признание и создаются гарантии таких прав и свобод. Как точно сформулировано В. Б. Ястребовым: «Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина составляет законность действий и правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, а также органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, связанных с соблюдением конституционных норм и положений законов, регламентирующих права и свободы человека и гражданина».1 ......................... Выводы ......................... Таким образом, при определении предмета надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина законодатель, по сути, конкретизирует предмет общего надзора, указывая на ту его часть, которой необходимо придать специальное и по1 Ястребов В. Б. Указ. раб. С. 170. 3.1 Понятие прокурорского надзора за соблюдением прав человека 77 вышенное внимание, придавая надзору в отношении нее приоритетное значение в рамках в целом деятельности органов прокуратуры. ... .............................................................................. Соответственно предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, даже при обоснованно повышенном внимании к нему законодателя, все же является составной частью предмета общего надзора. Далее, для уточнения предмета надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина необходимо рассмотреть данные права и свободы1 . ................................................................. В литературе по прокурорскому надзору используют принятое в теории конституционного права и международно-правовой практике деление прав и свобод человека и гражданина на три группы: личные, политические и социально-экономические. ................................................................. Личные права и свободы Личные права и свободы закреплены в статьях 20–27 Конституции РФ. Это право на жизнь, право на охрану достоинства личности государством, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, право на неприкосновенность жилища, право определять и указывать свою национальную принадлежность, право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества, право свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства. В связи с приведением личных прав следует отметить, что надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина охватывает весь комплекс прав и свобод, установленных Конституцией РФ, но соблюдение части из них преимущественно обеспечивается другими направлениями прокурорского надзора и даже осуществлением иных функций прокуратуры РФ. Личные права и свободы и относятся к таким правам и свободам, соблюдение и защита которых чаще всего обеспечивается за пределами рассматриваемого направления прокурорского надзора.2 Политические права и свободы Политические права и свободы предусмотрены в статьях 28–33 Конституции РФ. Это свобода совести, свобода вероисповедания, свобода мысли и слова, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, свобода массовой информации, право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих 1 См. например: Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А. А. Чувилева. М., 2000. С. 145; Ястребов В. Б. Указ. раб. С. 171–172; Бессарабов В. Г. Указ. раб. С. 222. 2 Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А. А. Чувилева. М., 2000. С. 145. 78 Лекция 3. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека интересов, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, право участвовать в отправлении правосудия, право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Социально-экономические права Социально-экономические права закреплены в статьях 34–44 Конституции РФ. Это право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право частной собственности, в том числе право иметь в частной собственности землю, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы, право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку, право на отдых, право на защиту государством семьи, материнства и детства, право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, право на жилище, в том числе у малоимущих, иных указанных в законе гражданах, нуждающихся в жилище, право на предоставление жилища бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, право на образование, в том числе на бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное, а на конкурсной основе — высшее образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Следует отметить, что прокурору, осуществляющему рассматриваемое направление прокурорского надзора, кроме Конституции РФ, в статьях которой права и свободы человека и гражданина определены достаточно четко и последовательно, необходимо знать и ряд федеральных законов, закрепляющих конкретизацию этих прав и свобод, существенные аспекты порядка их реализации.1 1 См. подробнее: Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А. А. Чувилева. М., 2000. С. 145–158; Ястребов В. Б. Указ. раб. С. 172–173; Бессарабов В. Г. Указ. раб. С. 222–223. 3.2 Особенности организации работы по осуществлению надзора 79 3.2 Правовые средства и особенности организации работы по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Полномочиям прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина посвящена статья 27 Закона о прокуратуре. Поэтому следует обратиться к анализу этой статьи. Прежде всего, абзац 5 пункта 1 указанной статьи Закона о прокуратуре предоставляет прокурору возможность использовать общенадзорные полномочия, предусмотренные статьей 22 этого закона, которые были подробно рассмотрены ранее. В то же время, остальное содержание пункта 1 статьи 27 Закона о прокуратуре, а именно — его абзацев 2, 3, 4 может свидетельствовать о том, что законодатель стремился закрепить в них полномочия, специфичные именно для надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Так, в абзацах 2, 3, 4 пункта 1 ст. 27 Закона о прокуратуре закреплено, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина: • рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушениях прав и свобод человека и гражданина; • разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; • принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Аналогичных положений в посвященной общенадзорным полномочиям ст. 22 Закона о прокуратуре не имеется. Это опять-таки может привести к выводу о том, что в приведенных положениях абзацев 2, 3, 4 пункта 1 ст. 27 Закона о прокуратуре закреплены полномочия, специфичные только для надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и подкрепить мнение о возможности считать его новой самостоятельной отраслью прокурорского надзора. Однако если обратиться к детальному анализу этих положений, то можно убедиться, что в них не содержится каких-либо новых и специфичных полномочий прокурора. По сути, в этих положениях, учитывая необходимость усиленной защиты прав и свобод человека и гражданина, акцентируется внимание на задачах, которые обязаны решать прокуроры при осуществлении любых направлений надзорной и иной своей деятельности в силу общих представлений и норм об основных целях этой деятельности, в целом о предназначении прокуратуры РФ. ......................... Пример ......................... Так, принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба — это конкретизация вытекающей из основных целей деятельности и предназначения прокуратуры РФ общей задачи 80 Лекция 3. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека принимать меры прокурорского реагирования, т. е. специальные меры устранения (в том числе и пресечения, и привлечения к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещения причиненного ущерба) и предупреждения выявленных нарушений закона, требующих принятия этих мер. Рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина — это конкретизация закрепленной в ст. 10 Закона о прокуратуре общей обязанности рассматривать и разрешать заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Следует также отметить, что решение этой общей задачи необходимо для успешного осуществления всех направлений надзорной и иной деятельности прокуратуры РФ, а не только надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод также в целом вытекает из общей задачи прокуратуры РФ принимать специальные прокурорские меры устранения и предупреждения выявленных нарушений закона, требующих принятия этих мер. ... .............................................................................. Далее, в пунктах 2 и 3 ст. 27 Закона о прокуратуре изложены полномочия, аналогичные общенадзорным полномочиям прокурора, закрепленным в п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре, но с акцентом на особенностях их использования, значимых для обеспечения оперативного и действенного реагирования на существенные нарушения прав и свобод человека и гражданина. Это полномочия: • при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, принимать меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом; • в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, возбуждать производство об административном правонарушении или незамедлительно передавать сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. В пункте 4 ст. 27 Закона о прокуратуре закреплено полномочие предъявлять и поддерживать в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших и изложены основания для реализации этого полномочия. Аналогичное полномочие не закреплено в статье 22 Закона о прокуратуре, посвященной полномочиям прокурора в сфере общего надзора. Однако, исходя из основных целей деятельности и предназначения прокуратуры РФ, а также положений процессуальных законов, прокурор может использовать полномочие предъявлять и поддерживать в суде или арбитражном суде иск при осуществлении общего надзора. Поэтому и это полномочие не является специфичным только для надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а характерно для всей отрасли общего надзора. В то же время, основания использования рассматриваемого полномочия при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, по сравнению с общенадзорной деятельностью, не связанной с непосредственным обеспечением соблюдения прав и свобод, конкретизируются применительно к необходимости защиты этих прав и свобод с помощью иска. Так, при осуществ- 3.2 Особенности организации работы по осуществлению надзора 81 лении общенадзорной деятельности, не связанной с непосредственным обеспечением соблюдения прав и свобод человека и гражданина, иск прокурора предъявляется и поддерживается в публичных интересах, т. е. в интересах Российской Федерации или ее субъекта или муниципального образования (ст. 45 ГПК РФ, ст. 52 АПК РФ), в частности при причинении им материального вреда в результате нарушения закона. При осуществлении же надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор, согласно п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре, предъявляет и поддерживает иск в интересах пострадавших — физических лиц, в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства: • когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы; • когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение. ................................................................. Следует отметить, что п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре в части описания оснований предъявления и поддержания в суде или арбитражном суде иска в интересах пострадавших в настоящее время не вполне соответствует положениям принятых в более позднее время процессуальных кодексов. ................................................................. ......................... Пример ......................... Так, из анализа ст. 45 ГПК РФ, закрепляющей общие нормы о положении прокурора в гражданском судопроизводстве, можно вывести три следующих случая, когда прокурор может предъявить и поддерживать в суде иск в интересах пострадавших — физических лиц. Во-первых, в случае нарушения прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц прокурор может предъявить иск в интересах неопределенного круга лиц, который отличается по своему содержанию от иска в интересах значительного числа граждан, право предъявления которого для прокурора закреплено в п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре. Во-вторых, в случае нарушения прав, свобод и законных интересов гражданина и если он по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, прокурор может предъявить иск в интересах этого гражданина. В-третьих, прокурор может предъявить иск в интересах гражданина независимо от его способности самостоятельно обратиться в суд в случае обращения этого гражданина к прокурору о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материн- 82 Лекция 3. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека ства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. В свою очередь, ст. 52 АПК РФ, закрепляющая общие нормы о положении прокурора в арбитражном судопроизводстве, по сути, не предоставляет прокурору возможность предъявить и поддерживать в арбитражном суде иск в интересах пострадавших — физических лиц. ... .............................................................................. ......................... Выводы ......................... Таким образом, возможности исковой защиты прав и свобод человека и гражданина прокурором в настоящее время значительно ограничены положениями отмеченных статей процессуальных кодексов. ... .............................................................................. ................................................................. Далее, в ст. 28 Закона о прокуратуре как применяемые при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина непосредственно называются только два акта прокурорского надзора — протест и представление. ................................................................. При этом в данной статье закрепляется, что эти акты вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены статьями 23 и 24 Закона о прокуратуре, т. е. для общенадзорных протеста и представления. Кроме того, в статье 28 Закона о прокуратуре говорится о возможности прокурора обратиться в суд для оспаривания правового акта, нарушающего права человека и гражданина, в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Такое обращение прокурора, как говорилось выше, реализуется в форме подачи в суд такого прокурорского акта, как заявление о признании правового акта недействительным (недействующим). В то же время, учитывая возможность использования при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина всех общенадзорных полномочий, закрепленных в ст. 22 Закона о прокуратуре, прокурор может выносить здесь и иные акты прокурорского надзора, являющиеся формами реализации этих полномочий, такие, как постановление и предостережение. Для реализации же отмеченных положений п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре в качестве актов прокурорского реагирования, в соответствии с нормами процессуальных кодексов, используются исковые заявления. Организация работы по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является составной частью организации работы по осуществлению общего надзора. Так, в Генеральной прокуратуре РФ осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина возложено на Управление по надзору за соблюдением федерального законодательства, прав и свобод граждан, которое входит в структуру Главного управления по надзору за 3.3 Рассмотрение заявлений, жалоб в органах прокуратуры 83 соблюдением федерального законодательства (т. е. общего надзора).1 В прокуратурах субъектов РФ осуществление рассматриваемого направления надзора также возложено на работников (иногда образующих группу) подразделений (чаще отделов) по надзору за соблюдением федерального законодательства (общего надзора). В прокуратурах районов, городов обязанности по реализации рассматриваемого направления надзора также обычно возлагаются на работников (чаще старших помощников и помощников прокурора), специализирующихся на осуществлении общего надзора. Соответственно организации как общего надзора, так и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина посвящен единый Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 г. №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В этом Приказе надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выделяется, по сути, как приоритетное направление общенадзорной деятельности. В целом особенности организации работы по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина2 подтверждают обоснованность рассмотрения этого направления надзорной деятельности в качестве подотрасли общего надзора. 3.3 Рассмотрение заявлений, жалоб и иных обращений в органах прокуратуры В связи с тем значением, которое придается рассмотрению заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод в проанализированной выше статье 27 Закона о прокуратуре, посвященной полномочиям прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, целесообразно в рамках настоящей главы осветить в целом вопрос о рассмотрении в органах прокуратуры различных обращений. Значение рассмотрения в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений для осуществления не только надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, но и иных как надзорных, так и ненадзорных направлений деятельности органов прокуратуры велико. Так, для начала и обеспечения осуществления, по сути, всех направлений деятельности органов прокуратуры необходимо постоянное поступление в эти органы информации о фактах нарушений закона, требующих прокурорского реагирования. Именно через заявления, жалобы и иные обращения в органы прокуратуры поступает основная масса такой информации, что подтверждается реалиями прокурорской практики. Не случайно Закон о прокуратуре уже в своих общих положениях посвящает отдельную статью 10 рассмотрению и разрешению в органах прокуратуры заявле1 Генеральная прокуратура: структура [Электронный ресурс] Генеральная прокуратура Российской Федерации: официальный сайт. М., 2003–2010. URL: http://www.genproc.gov.ru/structure/genprokuratura (дата обращения: 25.10.2010). 2 Особенности реализации полномочий, а также методов и организации надзора за соблюдением отдельных групп прав и свобод человека и гражданина см.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А. А. Чувилева. М., 2000. С. 145–158. 84 Лекция 3. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека ний, жалоб и иных обращений, содержащих сведения о нарушении законов. Тем самым подчеркивается значение этого направления деятельности органов прокуратуры для решения задач различных функций и иных направлений деятельности, а в конечном итоге для достижения основных целей прокуратуры РФ, закрепленных в ст. 1 Закона о прокуратуре. В силу вышеизложенного, рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры различных обращений не принято ставить в один ряд с другими функциями или иными (более мелкими) направлениями деятельности органов прокуратуры. Работа по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений как бы пронизывает, по сути, все функции и иные (более мелкие) направления деятельности органов прокуратуры, во всяком случае, на начальных этапах их реализации. Соответственно рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений относят к так называемым сквозным направлениям деятельности, обозначаемым участками работы органов прокуратуры. ................................................................. Правовую основу рассмотрения (включая разрешение) в органах прокуратуры различных обращений в настоящее время составляют, прежде всего, ст.ст. 33, 45 Конституции РФ, упомянутая ст. 10 Закона о прокуратуре и специальный Федеральный закон от 02.05.2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». ................................................................. Кроме того, во исполнение и в целях конкретизации этого закона применительно к органам прокуратуры в настоящее время разработана и Приказом Генерального прокурора РФ от 17.12.2007 г. №200 введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации. Данной Инструкцией устанавливается единый порядок рассмотрения и разрешения в системе прокуратуры РФ обращений граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории РФ, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах и учреждениях прокуратуры РФ. Кроме того, порядок приема, учета, регистрации обращений (запросов), их формирования в надзорные, наблюдательные производства, оформления, размножения, систематизации и хранения, а также контроля за их исполнением устанавливается (в основном) Инструкцией по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации и их учреждениях, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 05.06.2008 г. №107. В то же время, для отдельных видов обращений устанавливаются особые порядки работы другими нормативными актами. Так, обращения, являющиеся по своему содержанию сообщениями о совершенных или готовящихся преступлениях, подлежат отдельному учету и регистрируются в порядке, установленном названной Инструкцией по делопроизводству. Зарегистрированные сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях незамедлительно направляются с учетом подследственности в органы, уполномоченные производить их прием, реги- 3.3 Рассмотрение заявлений, жалоб в органах прокуратуры 85 страцию и разрешение. В порядке и пределах, предусмотренных процессуальным законодательством, проверяются жалобы на действия (бездействие) и решения органов дознания, дознавателей, следователей и прокуроров, связанные с расследованием уголовных дел, а также на приговоры, решения, определения и постановления судов. Порядок рассмотрения и разрешения поступающих на заключение ходатайств о помиловании, а также заявлений граждан о реабилитации в соответствии с Законом РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» устанавливается специальными приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. Рассмотрим в основных чертах общий порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры обращений в соответствии с положениями вышеназванных Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации и Инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации и их учреждениях. ................................................................. Прежде всего, в первой из названных Инструкций под обращением понимаются изложенные в письменной или устной форме предложение, заявление, жалоба или ходатайство, в том числе коллективное, гражданина, должностного и иного лица. №107. ................................................................. В свою очередь, предложение — это рекомендация заявителя по совершенствованию законов и иных нормативных актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению деятельности государства и общества в социально-экономической и иных сферах. Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба— просьба заявителя о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Ходатайство — изложенное в письменной форме обращение заявителя с просьбой о признании в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, определенного статуса, прав, свобод. Отдельными видами обращений, по сути, являются также запрос, парламентский запрос, а также обращение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Для них непосредственно первой из названных Инструкций устанавливаются особенности порядка их рассмотрения и разрешения, на которых далее заостряться внимание не будет. Обращения могут быть получены в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, факсимильной связи, телеграфу, информационным системам общего пользования. Прием, первичную обработку, доставку и передачу для дальнейшего рассмотрения поступивших в органы прокуратуры обращений (как и иных документов) осуществляют отдел прохождения корреспонденции, специальные подразделения или отдельные работники делопроизводственных служб (далее — служба делопро- 86 Лекция 3. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека изводства). При этом обращения, полученные работниками прокуратуры на личном приеме, при выезде в другие прокуратуры, учреждения и организации, доставленные нарочным, по различным каналам связи и информационным системам общего пользования, передаются в службу делопроизводства не позднее следующего дня с отметкой о времени и месте получения документа. Конверты с документами, в том числе письменными обращениями, поступившие по почте, в делопроизводственной службе вскрываются, за исключением пакетов с пометкой «Лично», поступивших в адрес руководства прокуратуры от руководителей федеральных органов власти — в Генеральной прокуратуре РФ, от руководителей органов государственной власти субъекта РФ — в прокуратуре субъекта РФ, от руководителей органов местного самоуправления — в прокуратуре района, города. Эти пакеты учитываются и незамедлительно передаются по назначению. В службе делопроизводства на поступивших документах, в том числе обращениях, ставятся штампы с указанием даты поступления. Затем поступившие документы сортируются. Отсортированные от иных документов обращения передаются на предварительное рассмотрение, которое в прокуратуре района, города осуществляет непосредственно прокурор района, города, а в вышестоящих прокуратурах — работники отдела по рассмотрению обращений, при этом, если в составе аппарата — лишь один старший помощник прокурора по рассмотрению писем и приему граждан, то такое рассмотрение осуществляет начальник службы делопроизводства. При предварительном рассмотрении устанавливается структурное подразделение (должностное лицо), куда (кому) следует передать на рассмотрение обращение, а также подчеркиваются данные, необходимые для регистрации, в частности фамилия, имя, отчество, адрес заявителя, суть вопроса. В правом верхнем углу первой страницы документа проставляются первые буквы фамилий лиц, на которых необходимо завести алфавитные карточки, через дробь — лиц, на которых выписываются ссылочные карточки. ................................................................. Все письменные обращения в течение 3 дней с момента поступления в органы прокуратуры регистрируются в алфавитной картотеке либо в базах данных АИК «Надзор». ................................................................. Здесь же регистрируются и устные обращения, принятые работниками на личном приеме и оформленные ими справкой, в которой указываются необходимые для регистрации данные (фамилия, имя, отчество, по какому вопросу, место действия, домашний адрес и т. д.). Регистрация обеспечивается структурными подразделениями и должностными лицами — исполнителями, которым обращения передаются для рассмотрения и разрешения. ................................................................. Далее действуют следующие правила собственно рассмотрения и разрешения обращений. ................................................................. 3.3 Рассмотрение заявлений, жалоб в органах прокуратуры 87 Обращения, в которых отсутствуют сведения, достаточные для их разрешения (об органе, принявшем обжалуемое решение, о времени его принятия и т. д.), в 7-дневный срок возвращаются заявителям с предложением восполнить недостающие данные, а также с разъяснением, куда им для этого следует обратиться. Информация об этом подписывается начальником отдела управления Генеральной прокуратуры РФ, начальником отдела, старшим помощником прокурора субъекта РФ, прокурором города, района, приравненным к ним прокурором военной и иной специализированной прокуратуры. Копии таких обращений хранятся в номенклатурных делах. Если текст обращения не поддается прочтению, ответ на него не дается и оно не подлежит направлению в соответствующие органы, об этом в тот же срок сообщается автору обращения, если его фамилия и адрес поддаются прочтению. ................................................................. Не подлежат разрешению обращения, содержание которых свидетельствует о прямом вмешательстве авторов в компетенцию органов прокуратуры. ................................................................. Об этом в срок не позднее 7 дней автору обращения направляется мотивированное сообщение, которое подписывается начальником главного управления или управления Генеральной прокуратуры РФ, Главной военной прокуратуры, старшим помощником прокурора субъекта Российской Федерации, прокурором города, района, приравненным к ним прокурором военной и иной специализированной прокуратуры. Без разрешения может быть оставлено обращение, лишенное по содержанию логики и смысла, если имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического расстройства. Но в иных случаях обращения недееспособных граждан подлежат рассмотрению в установленном порядке. Обращение, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью, имуществу должностного лица или членов его семьи, может быть оставлено без ответа по существу с уведомлением заявителя о недопустимости злоупотребления предоставленным ему законом правом обращения с жалобой. Решение об оставлении обращения без ответа по существу на основании рапорта исполнителя принимается начальником отдела Генеральной прокуратуры РФ, начальником отдела, старшим помощником прокурора субъекта РФ, прокурором города, района, приравненным к ним прокурором военной и иной специализированной прокуратуры. При устранении причин, препятствующих разрешению обращения по существу, заявитель вправе вновь обратиться в органы прокуратуры. Обращения, подлежащие разрешению другими органами и учреждениями, в 7дневный срок со дня регистрации направляются по принадлежности с одновременным извещением об этом заявителей и разъяснением, куда им следует обратиться. При этом направление обращения на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или дей- 88 Лекция 3. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека ствие (бездействие) которого обжалуется, запрещается. Сопроводительное письмо с переадресованием обращений подписывается начальником отдела Генеральной прокуратуры РФ, старшим помощником прокурора субъекта РФ, прокурором города, района, приравненным к ним прокурором военной и иной специализированной прокуратуры и их заместителями. Уведомление же заявителю в данных случаях подписывается начальником отдела или исполнителем. Обращение, разрешение которого не входит в компетенцию данной прокуратуры, в 7-дневный срок с момента регистрации направляется соответствующему прокурору с одновременным уведомлением об этом заявителя. При этом не допускается направление обращений прокурорам, не имеющим полномочий на их разрешение, или прокурорам, которые ранее принимали по поставленным в обращениях вопросам оспариваемые решения, а также прокурорам, действия которых обжалуются. В случае принятия обращения к производству (или при приобщении его к ранее поступившей жалобе) оно должно быть рассмотрено и разрешено объективно, всесторонне и своевременно. Обращения подлежат разрешению в течение 30 дней со дня регистрации, а если они не требуют дополнительного изучения и проверки — не позднее 15 дней. Указанные сроки разрешения обращений в случае проведения дополнительной проверки, запроса материалов и в других исключительных случаях продлеваются прокурором либо его заместителем с одновременным уведомлением их авторов о причинах задержки ответа и характере принимаемых мер, но не более чем на 30 дней. Окончанием срока рассмотрения и разрешения обращений считается дата направления письменного ответа автору о принятом решении. В ходе рассмотрения и разрешения обращения доводы заявителей о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, многочисленных или грубых нарушениях закона, не получивших должной оценки правоохранительных органов и нижестоящих прокуроров, проверяются, как правило, с выездом на место. Для обеспечения полноты и объективности проверок к их проведению могут привлекаться специалисты, а в случае необходимости — заявители. При рассмотрении и разрешении обращений в необходимых случаях истребуются нормативные документы, получаются объяснения от должностных и иных лиц, действия которых обжалуются, изучаются уголовные, гражданские, арбитражные и административные дела, а также материалы прокурорских проверок. По повторным обращениям может быть принято решение о прекращении переписки с заявителем, если повторное обращение не содержит новых доводов, а изложенное ранее полно, объективно и неоднократно проверялось и ответы даны в установленном порядке правомочным должностным лицом органа прокуратуры. По итогам разрешения обращений может быть принято одно из следующих решений: • «удовлетворено» — приняты меры к полному или частичному восстановлению прав и законных интересов заявителя; • «удовлетворено повторное обращение» — обращение, в котором обжалуются ответы соответствующей прокуратуры и по которому принималось решение об отказе в удовлетворении ранее поданного обращения, при этом первичное решение отменяется; 3.3 Рассмотрение заявлений, жалоб в органах прокуратуры 89 • «отклонено» — требования заявителя, изложенные в обращении, признаны необоснованными; • «разъяснено» — по обращению, в котором не содержалось просьб об удовлетворении каких-либо требований или ходатайств, разъяснены вопросы правового характера; • «принято иное решение» — обращение оставлено без разрешения, приобщено к материалам уголовного дела (надзорного производства), прекращена переписка; • «направлено» — обращение в 7-дневный срок направлено для разрешения в другую прокуратуру или другое ведомство по принадлежности. Обращение следует считать разрешенным только в том случае, если рассмотрены все поставленные в нем вопросы, приняты в соответствии с действующим законодательством необходимые меры и даны исчерпывающие ответы заявителю. Если по обращению принесен протест (внесено представление), предъявлен иск или приняты иные меры прокурорского реагирования, заявителю сообщается об этом, а при необходимости о том, где впоследствии он может получить информацию о результатах их рассмотрения. Ответ заявителю направляется разрешавшим обращение прокурором. При отказе в удовлетворении обращения ответ заявителю должен быть мотивирован и понятен. В нем дается оценка всем доводам обращения, а отказ в его удовлетворении должен быть обоснован. В прокуратурах городов, районов, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах решение об отказе в удовлетворении обращений принимает и дает ответы заявителям заместитель прокурора, прокурор или лицо, его замещающее. В прокуратурах субъектов РФ решение об отказе в удовлетворении первичных обращений граждан принимает начальник управления и отдела, при повторном обращении в связи с отказом в удовлетворении требований — заместитель прокурора, прокурор или лицо, его замещающее. Они же подписывают ответы заявителям. В Генеральной прокуратуре РФ, Главной военной прокуратуре решение об отказе в удовлетворении первичных обращений принимает и дает ответ начальник отдела, а повторных обращений — начальник управления, главного управления, заместитель Главного военного прокурора, заместитель Генерального прокурора РФ. Ответ автору обращения с разъяснением требований действующего законодательства по письменному указанию начальника главного управления, управления, прокурора соответствующей прокуратуры может дать начальник отдела, рассматривавшего конкретное обращение. В прокуратурах также организован прием заявителей (личный прием), являющийся неотъемлемой частью работы с обращениями. В Генеральной прокуратуре РФ прием граждан, представителей государственных и общественных организаций, а также иных лиц осуществляется отделом по приему граждан (Приемной) в день их обращения с участием отраслевых подразделений. Работники Приемной выдают гражданам направления на прием в управления и отделы, сообщают в подразделения центрального аппарата сведения о времени и месте приема, а при отсутствии оснований для приема граждан в управлениях, отделах или у руководителей Генеральной прокуратуры РФ дают заявите- 90 Лекция 3. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека лям разъяснения, куда и в каком порядке обращаться. В необходимых случаях работники Приемной принимают письменные обращения, которые направляются на рассмотрение в структурные подразделения либо в соответствующие прокуратуры, министерства и ведомства. Посетители, направленные на прием к прокурорам управлений и отделов с первичными жалобами, принимаются незамедлительно. Руководителями Генеральной прокуратуры РФ, начальниками главных управлений, управлений и отделов принимаются граждане согласно графику, утвержденному Генеральным прокурором РФ либо его заместителями. Начальники главных управлений, управлений и отделов, их заместители принимают граждан с обращениями на решения, ранее принятые в подразделениях Генеральной прокуратуры РФ. Прием Генеральным прокурором РФ и его заместителями осуществляется по обращениям, которые разрешались в центральном аппарате Генеральной прокуратуры РФ начальниками главных управлений, управлений и отделов, либо по обращениям на действия прокуроров субъектов РФ, руководителей других правоохранительных органов, министерств и ведомств. В прокуратурах субъектов РФ, прокуратурах городов, районов, военных и иных специализированных прокуратурах, в Академии Генеральной прокуратуры РФ и входящих в ее состав институтах прием граждан проводится в течение всего рабочего дня представителем подразделения, отвечающего за организацию работы с обращениями граждан, а также руководителями органов прокуратуры согласно графику, который должен быть вывешен в доступном для граждан месте. Порядок приема в вечернее время, выходные и праздничные дни устанавливается руководителями прокуратуры. Руководителями прокуратур прием населения проводится не реже одного раза в неделю. Решение по обращению принимается и ответ на него дается руководителем прокуратуры, к которому обратился заявитель на личном приеме. На обращениях, поданных на личном приеме, ставится отметка «с личного приема». Учет обратившихся на прием и регистрация обращений ведется в компьютерной базе данных, на специальных карточках либо в книге учета посетителей, в которой отражается также содержание ответа, если он давался в устной форме. В каждой прокуратуре устанавливается ящик «Для обращений и заявлений», который в Генеральной прокуратуре РФ, Главной военной прокуратуре, прокуратурах субъектов РФ размещается в Приемной, в иных прокуратурах — в доступном для заявителей месте. Корреспонденция из ящика вынимается ежедневно. На обращениях проставляется штамп «Из ящика для обращений и заявлений», указывается дата выемки, после чего они передаются на регистрацию и рассмотрение. ................................................................. Контрольные вопросы по лекции 3 ................................................................. 1) Имеются ли достаточные основания для отнесения надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина к числу самостоятельных отраслей прокурорского надзора? Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 3 91 2) В чем заключается значение деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина для современного российского общества? 3) Каковы предмет и пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина? 4) Дайте характеристику правовым средствам, используемым прокурором при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. 5) Какие особенности можно выделить в организации работы по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина? 6) Раскройте сущность, значение и правовые основы рассмотрения в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений. 7) Назовите и охарактеризуйте виды обращений, рассматриваемых в органах прокуратуры. 8) Любое ли обращение, поступившее в органы прокуратуры, подлежит обязательному рассмотрению? 9) Опишите последовательность действий, составляющих содержание работы с обращениями, с указанием осуществляющих их работников и подразделений применительно к каждому из звеньев системы органов прокуратуры. 10) Каковы сроки рассмотрения обращений в органах прокуратуры? 11) Какие установлены требования к содержанию и форме ответов прокуроров авторам обращений? 12) Опишите установленный в органах прокуратуры порядок осуществления приема заявителей (личного приема). ................................................................. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 3 ................................................................. [1] Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. [2] Всеобщая декларация прав и свобод человека. Принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10.12.1948. [3] Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19.12.1966. [4] Международный пакт о гражданских и политических правах от 19.12.1966. 92 Лекция 3. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека [5] Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950. [6] Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» [7] Гражданский кодекс Российской Федерации. [8] Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. [9] Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. [10] Жилищный кодекс Российской Федерации. [11] Земельный кодекс Российской Федерации. [12] Семейный кодекс Российской Федерации. [13] Трудовой кодекс Российской Федерации. [14] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. [15] Уголовный кодекс Российской Федерации. [16] Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. [17] Федеральный закон от 26.11.1996 №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». [18] Федеральный закон от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». [19] Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды». [20] Федеральный закон от 25.07.2002 №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». [21] Федеральный закон от 15.08.1996 №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». [22] Федеральный закон от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». [23] Закон РФ от 25.06.1993 №5241-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». [24] Закон РФ от 02.07.1992 №3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании». [25] Закон РФ от 10.07.1992 №3266-1 «Об образовании». Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 3 93 [26] Приказ Генерального прокурора РФ №195 от 07.12.2007 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». [27] Приказ Генерального прокурора РФ №200 от 17.12.2007 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации». [28] Приказ Генерального прокурора РФ №107 от 05.06.2008 «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации и их учреждениях». [29] Приказ Генеральной прокуратуры РФ №53 от 31.03.2008 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности». [30] Приказ Генерального прокурора РФ №93 от 27.03.2009 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». [31] Указание Генерального прокурора РФ №260/7 от 13.08.2009 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов малого и среднего предпринимательства, устранением административных барьеров предпринимательской деятельности, исполнением законов органами исполнительной власти, обладающими контрольно-надзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры». [32] Указание Генерального прокурора РФ №64/7 от 04.11.1996 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы». [33] Абрамов Д. Предъявление прокурором заявлений в интересах неопределенного круга лиц / Д. Абрамов, Е. Беркович // Законность. — 2001. — №11. [34] Акты прокурорского надзора / под ред. Ю. И. Скуратова. — М.: Юристъ, 1997. [35] Анисимов А. Л. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о трудовых правах российских граждан // Трудовое право. — 2006. — №4. [36] Бабенко С. В. Деятельность прокуратуры в обеспечении прав и свобод личности // Российская юстиция. — 2007. — №9. [37] Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: учебник / В. Г. Бессарабов. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. [38] Бессарабов В. Г. Отечественная прокуратура в 30-е гг. XX века и права человека // Российский судья. — 2002. — №4. 94 Лекция 3. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека [39] Бессарабов В. Г. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина / В. Г. Бессарабов, К. А. Кашаев. — М.: Городец, 2007. [40] Бойченко С. И. Теоретические основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации // История государства и права. — 2009. — №7. [41] Викторов И. С. Надзор за соблюдением трудовых прав работников // Законность. — 2002. — №11. [42] Викторов И. С. О состоянии законности и прокурорском надзоре за соблюдением конституционных прав граждан на безопасные условия труда в России / И. С. Викторов, Л. А. Чернышева // Трудовое право. — 2008. — №5. [43] Викторов И С. , Шерегова Ф. Х. О правовой защите трудовых прав работников сферы здравоохранения средствами прокурорского надзора (анализ и состояние законности в сфере труда медицинских работников при реализации приоритетного национального проекта «Здоровье») / И. С. Викторов, Ф. Х. Шерегова // Трудовое право. — 2009. — №5. [44] Винокуров А. Ю. Деятельность прокуратуры в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности // Законодательство и экономика. — 2009. — №4. [45] Генеральная прокуратура: структура [Электронный ресурс] // Генеральная прокуратура Российской Федерации: официальный сайт. — М., 2003– 2010. — URL: http://www.genproc.gov.ru/structure/genprokuratura (дата обращения: 25.10.2010). [46] Губенко А. Защита трудовых прав граждан // Законность. — 2006. — №2. [47] Гущин В. З. Если нарушено право граждан на объединение (о правовых средствах прокурорского надзора по устранению таких нарушений // Журнал российского права. — 1998. — №4-5. [48] Клочков В. Г. Роль прокурорского надзора в охране и защите прав и свобод человека // Государство и право.— 2009. — №2. [49] [50] Костюков С. Защита прав граждан на жилище // Законность. — 2001. — №6. Крутиков М. Ю. Прокурорское реагирование как специфическая форма реализации правозащитной функции государства // Государственная власть и местное самоуправление. — 2009. — №7. [51] Крутиков М. Ю. Обращение прокурора в суд в защиту конституционных прав граждан как средство прокурорского реагирования // Юридический мир. — 2006. — №8. [52] Маматов М. Надзор за соблюдением прав потребителей // Законность. — 2009. — №4. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 3 95 [53] Образцы актов прокурорского надзора / под ред. А. М. Рекункова. — М.: Юрид. лит., 1980. [54] Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А. А. Чувилева. — М.: Юристъ, 2000. [55] Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов / под ред. Г. П. Химичевой. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. [56] Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. — М.: Высшее образование, 2006. [57] Рохлин В. Правозащитная деятельность прокурора по делам об административных правонарушениях / В. Рохлин, А. Стуканов // Законность. — 2003. — №7. [58] Степанов И. Защита избирательных прав неопределенного круга лиц // Законность. — 2007. — №7. [59] Тимуш А. Защита социальных прав лиц, подвергшихся политическим репрессиям // Законность. — 2006. — №11. [60] Трикс А. В. Справочник прокурора / А. В. Трикс. — СПб.: Питер Пресс, 2007. [61] Трофимов Н. И. Надзор органов военной прокуратуры за соблюдением прав и свобод военнослужащих // Российский юридический журнал. — 2008. — №5. [62] Чурилов А. В. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан // Законность. — 1997. — №8. [63] Чурилов А. В. Правозащитные функции прокуратуры в постсоциалистическом государстве / А. В. Чурилов, В. З. Гущин // Государство и право. — 1998. — №5. [64] Ястребов В. Б. Учебник прокурорского надзора / В. Б. Ястребов. — М.: Изд. Дом «Городец», 2005. Лекция 4 ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ 1) Понятие прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Предмет надзора. 2) Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность: специфика деятельности поднадзорных объектов, полномочия и правовые акты прокурора. 3) Организация надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Методы надзора. 4) Правовые средства прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. 5) Методы и организация прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. 4.1 Понятие прокурорского надзора за исполнением законов 97 4.1 Понятие прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, до знание и предварительное следствие. Предмет надзора ................................................................. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, является первой из специальных отраслей прокурорского надзора, названной в абз. 4 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, а затем в общих чертах регламентированной в Главе 3 Раздела III этого закона. ................................................................. Формирование надзорной деятельности в отношении перечисленных органов в отдельную специальную отрасль прокурорского надзора во многом обусловливается не только спецификой деятельности этих органов, но и ее значением для нормального существования общества и государства. Так, оперативно-розыскная деятельность, дознание и предварительное следствие осуществляются главным образом в связи с необходимостью реагирования на информацию о совершенных (а также готовящихся) преступлениях, являющихся наиболее тяжкими нарушениями закона, и направлены, в конечном итоге, на защиту от них личности, общества и государства.1 В связи с такой своей направленностью данная деятельность сопряжена с серьезными принудительными ограничениями прав, свобод и законных интересов граждан и иных лиц. Кроме того, эта деятельность призвана обеспечить в дальнейшем применение к обвиняемому в совершении преступления лицу мер уголовной ответственности, связанных с наиболее суровыми ограничениями прав и свобод человека и гражданина — по результатам судебного разбирательства, по отношению к которым результаты данной деятельности носят, хотя и предварительное, но во многом решающее значение. Отмеченное значение оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия обусловливает важность обеспечения при их осуществлении строжайшего режима законности, в чем решающая роль принадлежит прокурорскому надзору. При этом особенность положения прокурора при осуществлении рассматриваемой отрасли надзора в том, что он призван решать не только собственно надзорные задачи, т. е. выявление, устранение и предупреждение нарушений законов в деятельности поднадзорных органов, но и несет ответственность за итоговые результаты этой деятельности, в целом играет ключевую роль в сфере борьбы с преступностью. 1 Согласно ст. 1 Закона РФ от 05.03.1992 г. «О безопасности» (с последующими изменениями и дополнениями) личность — ее права и свободы, общество — его материальные и духовные ценности, государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность являются основными объектами безопасности. 98 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов Так, прокурор назван в п. 47 ст. 5 УПК РФ первым участником стороны обвинения и является, по сути, главным субъектом осуществляемого от имени государства уголовного преследования, досудебный этап которого составляет уголовнопроцессуальная деятельность органов дознания и предварительного следствия, являющаяся основной частью поднадзорной деятельности в рассматриваемой отрасли надзора. Используя результаты данной поднадзорной деятельности, прокурор продолжает осуществлять уголовное преследование в форме поддержания государственного обвинения на последующих этапах судебного рассмотрения уголовных дел, добиваясь итоговой реализации этих результатов в приговорах и иных актах судов. Кроме того, прокурор осуществляет координацию деятельности поднадзорных органов по борьбе с преступностью. В силу такого положения в сфере борьбы с преступностью прокурор призван выявлять, устранять и предупреждать нарушения законов в деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, выражающиеся как в действиях, нарушающих установленные законом запреты, так и в бездействии — в невыполнении этими органами возложенных на них задач раскрытия, пресечения, предупреждения, расследования преступлений, розыска и изобличения виновных лиц и т. п. ................................................................. Предмет рассматриваемой отрасли прокурорского надзора, согласно ст. 29 Закона о прокуратуре, включает в себя: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. ................................................................. В то же время следует согласиться с изложенным в литературе мнением, аргументированным ссылками на современные положения ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и особую роль прокурора в досудебном производстве по УПК РФ, согласно которому в приведенной статье дано несколько суженное понимание предмета надзора. В соответствии с этим мнением, в рассматриваемый предмет надзора более правильным будет включать в целом законность оперативнорозыскной деятельности как вида государственной правоохранительной деятельности и законность всей процессуальной деятельности дознавателей и следователей при расследовании преступлений.1 Прокурор в рассматриваемой отрасли надзирает за законностью осуществления двух тесно взаимосвязанных, преследующих общие итоговые цели, но в то же время самостоятельных и отличающихся друг от друга видов деятельности: вопервых, оперативно-розыскной деятельности специально уполномоченных органов, во-вторых, уголовно-процессуальной деятельности органов дознания и пред- 1 Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2004. С. 279, 291. 4.1 Понятие прокурорского надзора за исполнением законов 99 варительного следствия, охватывающей почти все досудебное производство1 по уголовному делу. Данные виды деятельности отличаются друг от друга по регулирующим их осуществление законам, по кругу уполномоченных на их осуществление органов, а также по ряду характерных свойств. Отсюда происходят и особенности прокурорского надзора в отношении каждого из этих видов деятельности, выражающиеся в специфике нормативной базы регламентации надзора, полномочий и актов прокурора, методов прокурорского надзора. Такие особенности надзора в отношении каждого из названных видов поднадзорной деятельности позволяют утверждать о формировании двух самостоятельных отраслей прокурорского надзора: надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия в досудебном производстве.2 Во всяком случае, в большинстве современных работ по прокурорскому надзору данные направления надзора рассматриваются отдельно друг от друга в разных главах (иных частях) этих работ.3 Однако их закрепление в Законе о прокуратуре и наше рассмотрение в рамках одной отрасли логично и целесообразно, с учетом общности итоговых целей оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности, их взаимосвязи и взаимозависимости (при известном вспомогательном характере оперативно-розыскной деятельности). Определению понятий, рассмотрению характерных свойств названных двух видов поднадзорной деятельности будут посвящены следующие параграфы. В данном же параграфе для очерчивания пределов рассматриваемой отрасли прокурорского надзора и, тем самым, уточнения ее предмета остановимся подробнее на круге регулирующих поднадзорные виды деятельности законов, за исполнением которых будет надзирать прокурор, а также круге уполномоченных на осуществление названных видов деятельности и соответственно поднадзорных прокурору органов. Оперативно-розыскная деятельность урегулирована, прежде всего, общими для всех уполномоченных на ее осуществление органов Конституцией РФ и специальным Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08.1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями). Другие частично регулирующие эту деятельность законы: Закон РФ от 05.03.1992 г. «О безопасности», Закон РФ от 21.07.1993 г. «О государственной тайне», Закон РФ от 01.04.1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации», а также законы ведомственного характера: Закон РФ от 18.04.1991 г. «О милиции», Федеральный 1 Согластно п. 9 ст. 5 УПК РФ досудебное производство — уголовное судопроизводство с момента получения сообщения о преступлении до направления прокурором уголовного дела в суд для рассмотрения его по существу. 2 Законодатель в ч. 1 ст. 37 УПК РФ это направление надзора обозначает надзором за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, это обозначение будет использоваться нами далее. В литературе используется также обозначение «надзор за исполнением законов в досудебном производстве» — см. Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. Глава 10. 3 См. например: Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А. А. Чувилева. М., 2000. Главы X и XI; Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2004. Главы XV и XVI; Ястребов В. Б. Учебник прокурорского надзора. М., 2005. Главы 9 и 10; Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. Главы 9 и 10. 100 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов закон от 03.04.1995 г. «О федеральной службе безопасности», Федеральный закон от 10.01.1996 г. «О внешней разведке» (все законы — с последующими изменениями и дополнениями) и некоторые другие. Уголовно-процессуальная деятельность органов дознания и предварительного следствия регулируется Конституцией РФ и Уголовно-процессуальным кодексом (УПК) РФ, который воплотил в себе почти всю совокупность регулирующих эту деятельность норм. Лишь единичные нормы уголовно-процессуального характера содержатся в иных федеральных законах, в частности в названных выше Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» и Законе РФ «О милиции», а также в Федеральном законе от 15.07.1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», Уголовно-исполнительном кодексе РФ, собственно в Законе о прокуратуре и некоторых других федеральных законах. ................................................................. Определению круга органов, уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности, посвящена ч. 1 ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». ................................................................. В ней указывается, что на территории Российской Федерации право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям: • органов внутренних дел Российской Федерации; • органов федеральной службы безопасности; • федеральных органов государственной охраны; • таможенных органов Российской Федерации; • Службы внешней разведки Российской Федерации; • Федеральной службы исполнения наказаний; • органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Кроме того, указывается, что оперативно-розыскные мероприятия могут проводиться оперативными подразделениями органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации, но только в целях обеспечения безопасности указанного органа внешней разведки и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий вышеуказанных органов. ................................................................. Для выяснения круга органов дознания и предварительного следствия следует обратиться к положениям УПК РФ. ................................................................. Круг органов и должностных лиц, охватываемых понятием «органы дознания», представлен в ст. 40 УПК РФ. Прежде всего, согласно ч. 1 этой статьи, к органам дознания относятся: 4.1 Понятие прокурорского надзора за исполнением законов 101 • органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) милиции, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, т. е. закрепленные в ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», и указанные выше органы семи ведомств, имеющие в своей структуре оперативно-розыскные подразделения; • органы Федеральной службы судебных приставов; • командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов; • органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы. Названные органы дознания являются основными, поскольку уполномочены осуществлять в пределах своей компетенции все направления уголовно-процессуальной деятельности, возложенные на органы дознания, в том числе: 1) рассмотрение сообщений о преступлениях в стадии возбуждения уголовного дела в соответствии с Разделом VII УПК РФ; 2) дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, — в порядке, установленном главой 32 УПК РФ; 3) выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, — в порядке, установленном статьей 157 УПК РФ. При этом осуществление второго из приведенных направлений деятельности, а также предшествующего ему рассмотрения сообщений о преступлениях соответствующей категории обеспечивается должностными лицами названных органов, правомочными или специально уполномоченными на это начальниками этих органов. ................................................................. Эти должностные лица имеют в уголовном процессе статус дознавателей — самостоятельных субъектов уголовно-процессуальной деятельности и соответственно поднадзорных прокурору субъектов. ................................................................. Кроме того, согласно ч. 3 ст. 40 УПК РФ, возбуждение уголовного дела в порядке, установленном статьей 146 УПК РФ, и выполнение неотложных следственных действий возлагаются также: • на капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, — по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах; • руководителей геологоразведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, указанных в части первой настоящей статьи, — по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения данных партий и зимовок; 102 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов • глав дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации — по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений. Перечисленные органы (точнее должностные лица) следует считать факультативными органами дознания, поскольку, как видно, ими реализуется только часть возложенных на органы дознания направлений уголовно-процессуальной деятельности и в случаях отсутствия в местах, где необходимо осуществление этих направлений деятельности, основных органов дознания. Далее, УПК РФ не предусматривает такого самостоятельного субъекта уголовно-процессуальной деятельности, как «орган предварительного следствия». ................................................................. В то же время, самостоятельными и, по сути, основными субъектами уголовно-процессуальной деятельности в досудебном производстве, а соответственно поднадзорными прокурору субъектами являются следователи. ................................................................. Это должностные лица, уполномоченные осуществлять по уголовным делам предварительное следствие как основную форму предварительного расследования (в соответствии с Главами 21–30 Раздела VIII УПК РФ), а также предшествующее ему рассмотрение сообщений о преступлениях в стадии возбуждения уголовного дела (в соответствии с Разделом VII УПК РФ). В качестве данных субъектов уголовно-процессуальной деятельности и соответственно поднадзорных прокурору субъектов в настоящее время могут выступать следователи Следственного комитета РФ и следственных органов федеральных органов исполнительной власти (при федеральных органах исполнительной власти) — органов внутренних дел РФ, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (ч. 2 ст. 151 УПК РФ). ................................................................. Следует также отметить, что УПК РФ предусматривает и наделяет собственным статусом таких участников уголовного судопроизводства, как начальник органа дознания (п. 17 ст. 5 и ч. 4 ст. 41 УПК РФ), начальник подразделения дознания (п. 17.1 ст. 5 и ст. 40.1 УПК РФ), руководитель следственного органа (п. 38.1 ст. 5 и ст. 39 УПК РФ). ................................................................. Эти участники являются, прежде всего, субъектами процессуальных действий по руководству уголовно-процессуальной деятельностью подчиненных им органов дознания, дознавателей и следователей. Кроме того, начальник подразделения дознания, руководствуясь ч. 2 ст. 40.1 УПК РФ, и руководитель следственного органа, руководствуясь ч. 2 ст. 38 УПК РФ, могут в полном объеме принять на себя осуществление всех направлений уголовно-процессуальной деятельности соответственно дознавателей и следователей. Поэтому начальники органов дознания, начальники подразделений дознания и руководители следственных органов также, наряду с органами дознания, дознавателями и следователями, являются отдель- 4.2 Специфика деятельности поднадзорных объектов 103 ными и самостоятельными поднадзорными прокурору субъектами. К числу поднадзорных прокурору субъектов уголовно-процессуальной деятельности относятся и следователи-криминалисты (п. 40.1 ст. 5 УПК РФ) — должностные лица, уполномоченные осуществлять предварительное следствие по уголовному делу, а также участвовать по поручению руководителя следственного органа в производстве отдельных следственных и иных процессуальных действий или производить такие действия без принятия уголовного дела к своему производству. 4.2 Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность: специфика деятельности поднадзорных объектов, полномочия и правовые акты прокурора ................................................................. Согласно ст. 1 Федерального закона от 12.08.1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» под оперативнорозыскной деятельностью понимается — вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то этим законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. ................................................................. Свойства оперативно-розыскной деятельности (далее — ОРД) заключаются, прежде всего, в специфике ее задач, которыми в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12.08.1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — ФЗ «Об ОРД») являются: • выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; • осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; • добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации. В числе принципов оперативно-розыскной деятельности в ст. 3 ФЗ «Об ОРД», кроме конституционных принципов законности, уважения и соблюдения прав 104 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов и свобод человека и гражданина, названы также принципы конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств. Отсюда наиболее характерными свойствами ОРД, которые и определяют особенности прокурорского надзора за исполнением законов при ее осуществлении, являются негласность проведения большинства из составляющих эту деятельность оперативно-розыскных мероприятий, а также конфиденциальность и даже засекреченность (отнесенность к государственной тайне) значительной части сведений о ней. ......................... Пример ......................... Так, согласно ст. 12 ФЗ «Об ОРД», сведения об используемых или использованных при проведении негласных оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности, о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, а также об организации и о тактике проведения оперативно-розыскных мероприятий составляют государственную тайну и подлежат рассекречиванию только на основании постановления руководителя органа, осуществляющего ОРД. При этом предание гласности сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, допускается лишь с их согласия в письменной форме и в случаях, предусмотренных федеральными законами. ... .............................................................................. Изложенные свойства поднадзорной деятельности определили специфику содержания полномочий прокурора, известные ограничения при их реализации, а также сужение круга прокуроров, на которых может быть возложено осуществление надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. Понятие «уполномоченный прокурор», сужающее круг прокуроров, на которых может быть возложено осуществление рассматриваемого направления надзорной деятельности, будет раскрыто в следующем параграфе при рассмотрении организации работы в рамках данного направления надзора. В настоящем же параграфе логично обратиться к собственно содержанию полномочий прокурора и существующим ограничениям при их реализации. Четкий перечень полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, не приведен ни в Законе о прокуратуре, ни в ФЗ «Об ОРД», в котором указания на некоторые полномочия прокурора и ограничения при их реализации изложены в статье 21, а косвенно — в статьях 16 и 22. Ряд полномочий с отражением их специфики при осуществлении рассматриваемого направления надзора закреплен и в специально посвященном этому направлению надзора Приказе Генерального прокурора РФ от 21.12.2007 г. №207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативнорозыскной деятельности» (далее — Приказ №207). 4.2 Специфика деятельности поднадзорных объектов 105 Представляется обоснованным изложенное в литературе мнение о том, что, кроме применения полномочий, специфичных для рассматриваемого направления надзорной деятельности, прокурор при его осуществлении может использовать и полномочия, общие для всей надзорной функции, но с учетом, опять-таки, специфики данного направления надзора.1 Думается, возможность использования при осуществлении данного направления надзора общих для всей надзорной функции полномочий вытекает из предмета надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие (ст. 29 Закона о прокуратуре), задач прокурора в данной отрасли надзора и, в целом, из основных целей прокуратуры РФ (ст. 1 Закона о прокуратуре). ................................................................. Итак, прокурор при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, может использовать в соответствии с п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, но с учетом отражающих специфику данного направления надзора положений ст.ст. 16, 21 и 22 ФЗ «Об ОРД», а также Приказа №207 (п. 9) следующие полномочия по выявлению нарушений законов: ................................................................. 1) по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, осуществляющих ОРД; 2) иметь доступ к документам и материалам органов, осуществляющих ОРД, на территории и в помещения которых прокуроры вошли, реализуя предыдущее полномочие; круг соответствующих документов (и материалов) определен в ч. 2 ст. 21 ФЗ «Об ОРД» — это оперативно-служебные документы (подлинные — согласно п. 9 Приказа №207), включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационная документация и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий; 3) проверять исполнение законов органами, осуществляющими ОРД, т. е. комплексное полномочие осуществлять проверки исполнения этими органами законов на месте; 4) требовать от руководителей органов, осуществляющих ОРД, представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; при реализации этого полномочия также следует ориентироваться на круг соответствующих документов, определенный в ч. 2 ст. 21 ФЗ «Об ОРД»; 5) требовать от руководителей органов, осуществляющих ОРД, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; 1 Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 206–207. 106 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов 6) требовать от руководителей органов, осуществляющих ОРД, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности соответствующих подконтрольных органов; 7) требовать письменные объяснения от должностных лиц и сотрудников органов, осуществляющих ОРД, по поводу выявленных нарушений закона. Основное ограничение, которое прокурору следует соблюдать при реализации 1-го, 2-го, 3-го, 4-го, 7-го из перечисленных полномочий, установлено в ч. 3 ст. 21 ФЗ «Об ОРД», а именно: сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Как определенные ограничения следует рассматривать и положения ч. 3 ст. 16, ч. 2 ст. 21, ст. 22 ФЗ «Об ОРД». ......................... Пример ......................... Так, согласно ч. 3 ст. 16 ФЗ «Об ОРД», должностное лицо, уполномоченное на осуществление оперативно-розыскной деятельности, в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий подчиняется только непосредственному и прямому начальнику. В соответствии с ч. 2 ст. 21 этого закона обязанность представления прокурору необходимых документов возлагается только на руководителя органа, осуществляющего ОРД. Этот же руководитель, согласно ст. 22 ФЗ «Об ОРД», несет персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий. ... .............................................................................. В то же время, в п. 5 Приказа №207 прокурорам предписывается осуществлять проверки исполнения ФЗ «Об ОРД» не только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов (по жалобам граждан и т. п.), но и по собственной инициативе (в плановом порядке). Отсюда, реализация 3-го из перечисленных полномочий, а, учитывая его комплексный характер, — также и 1-го и 2-го из этих полномочий в сфере надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, допускается по инициативе прокурора, в отличие от ограничений, установленных для этих полномочий применительно к общему надзору в абз. 2 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре. Для реализации прокурором по собственной инициативе остальных из перечисленных полномочий также нет ограничений. Исключение установлено применительно к оперативно-служебным документам об осуществлении контрразведывательной деятельности органами ФСБ России. Как закреплено, опять-таки, в п. 5 Приказа №207, эти документы могут быть истребованы только в порядке надзора в связи с поступлением в прокуратуру материалов, информации и обращений граждан, свидетельствующих о нарушении этими органами законодательства РФ. 4.2 Специфика деятельности поднадзорных объектов 107 ................................................................. Далее, прокурор может использовать и полномочия по устранению и предупреждению нарушений законов в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, п.п. 3 и 4 ст. 22, п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре, но также с учетом положений ст.ст. 5, 16, 21, 22 ФЗ «Об ОРД» и Приказа №207. ................................................................. Это полномочия: 1) направлять соответствующие материалы в следственный орган (в соответствии с п. 1 ч. 2 и п. 7 ч. 3 ст. 151 УПК РФ — в Следственный комитет при прокуратуре РФ) для решения вопроса об уголовном преследовании в отношении должностных лиц, осуществляющих ОРД, по фактам допущенных ими нарушений уголовного законодательства; 2) возбуждать производство (дело) об административном правонарушении в отношении этих должностных лиц; 3) требовать привлечения этих должностных лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности; 4) предостерегать о недопустимости нарушения закона; 5) опротестовывать незаконные и необоснованные постановления руководителей органов, осуществляющих ОРД, в том числе и о передаче результатов оперативно-розыскной деятельности следователю (органу дознания, в суд), а также противоречащие закону ведомственные правовые акты руководителей органов, осуществляющих ОРД; 6) обращаться в суд с требованием о признании этих противоречащих закону правовых актов недействительными; 7) вносить представление об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД; 8) разъяснять лицам, пострадавшим в связи с нарушением законности при осуществлении ОРД, порядок защиты их прав; 9) принимать меры по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда (например, путем подачи исковых заявлений в соответствии с процессуальным законодательством), причем ч. 9 ст. 5 ФЗ «Об ОРД» расширяет возможности прокурора по принятию таких мер, позволяя это делать в защиту не только физических, но и юридических лиц. Дополнительно к изложенным полномочиям при осуществлении рассматриваемого направления надзора используются и полномочия по устранению и предупреждению нарушений законов, не характерные для сферы общего надзора. Одним из таких полномочий является указанное в п. 9 Приказа №207 специфичное именно для рассматриваемого направления надзора полномочие требовать от руководителей органов, осуществляющих ОРД, отстранения подчиненных им оперативных работников от дальнейшего участия в проведении опера- 108 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов тивно-розыскных мероприятий по конкретным делам оперативного учета и иным оперативно-служебным документам. Кроме того, в п. 9 Приказа №207 закреплено полномочие предъявлять письменные требования и давать поручения по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным документам. К специфическим для рассматриваемого направления надзора следует отнести и полномочие, закрепленное в ч. 4 ст. 146 УПК РФ и конкретизированное применительно к рассматриваемому надзору в п. 9 Приказа №207. ................................................................. Это полномочие отменять незаконные и необоснованные постановления следователя (органа дознания) о возбуждении уголовного дела, вынесенные в порядке реализации результатов ОРД. ................................................................. Прокурору следует учитывать 24-часовой срок применения данного полномочия, установленный в ч. 4 ст. 146 УПК РФ. При осуществлении рассматриваемого направления надзорной деятельности в первую очередь используются следующие акты прокурорского надзора, являющиеся формами реализации вышеизложенных полномочий по устранению и предупреждению нарушений законов: 1) протест, приносимый на незаконное и необоснованное постановление руководителя органа, осуществляющего ОРД, или на противоречащий закону ведомственный правовой акт руководителя органа, осуществляющего ОРД; 2) представление об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД; кроме мер по устранению нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, в этом акте могут излагаться требования о привлечении нарушивших закон должностных лиц к иной (кроме уголовной и адмнистративной) установленной законом ответственности, об отстранении этих должностных лиц от дальнейшего ведения оперативных проверок; 3) постановление, им оформляются решения прокурора о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании или о возбуждении производства (дела) об административном правонарушении в отношении должностного лица, осуществляющего ОРД, об отмене постановления следователя (органа дознания, дознавателя) о возбуждении уголовного дела, вынесенного в порядке реализации результатов ОРД; 4) письменные требования, предъявляемые по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным документам; 5) поручения, даваемые, опять-таки, по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным документам. Кроме того, в сфере надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, могут использоваться и иные акты прокурорского надзора, такие, как: заявление в суд о признании противоречащего закону правового акта руководителя органа, осуществляющего ОРД, недействительным (недействующим); исковое 4.3 Организация надзора за исполнением законов. Методы надзора 109 заявление, подаваемое в соответствии с гражданским или арбитражным процессуальным законодательством в качестве меры по восстановлению нарушенных при осуществлении ОРД прав и законных интересов, возмещению причиненного этим вреда; наконец, предостережение о недопустимости нарушений закона. 4.3 Организация надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Методы надзора В ч. 1 ст. 21 ФЗ «Об ОРД» закреплено, что прокурорский надзор за исполнением данного Федерального закона осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры. Понятие «уполномоченный прокурор», которым, как уже отмечалось выше, ограничивается круг прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, употребляется и в вышеназванном Приказе Генерального прокурора РФ №207. В указанном Приказе в качестве уполномоченных прокуроров для осуществления рассматриваемого направления надзора Генеральным прокурором, прежде всего, непосредственно назначены прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры, прокуроры городов, районов, другие прокуроры, к ним приравненные, а в Генеральной прокуратуре РФ — заместители Генерального прокурора РФ, начальники главных управлений и отделов. Кроме того, Генеральный прокурор РФ этим же Приказом поручил своим заместителям в федеральных округах, прокурорам субъектов РФ и приравненным к ним прокурорам своими приказами назначить уполномоченных прокуроров из числа подчиненных им работников, а своему заместителю — Главному военному прокурору — определить таковых в Главной военной прокуратуре. Всем уполномоченным прокурорам обязательно оформляется допуск для работы с документами в соответствии с Инструкцией «О порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 06.02.2010 г. №63. Учитывая тесную взаимосвязь между ОРД и процессуальной деятельностью и служебное вспомогательное значение первой по отношению ко второй, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, в прокуратурах возлагается на работников (с приданием им статуса уполномоченных прокуроров) и подразделения, обеспечивающие надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, дознавателей и следователей соответствующих правоохранительных ведомств. Вопрос о работниках прокуратур городов, районов и подразделениях вышестоящих прокуратур, на которых возложен как надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, так и надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, будет рассматриваться в параграфе, посвященном организации работы по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. 110 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов ................................................................. Эффективное осуществление любого направления надзора предполагает надлежащее информационное обеспечение. ................................................................. Применительно к рассматриваемому направлению надзора, уполномоченному прокурору необходимо владеть информацией о состоянии и динамике преступности, об объеме и о результатах работы поднадзорных органов по раскрытию преступлений, по розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, пропавших без вести. Соответственно в первую очередь обеспечивается поступление прокурору сведений о подлежащих раскрытию преступлениях, уголовные дела о которых приостановлены или не окончены производством в установленный законом двухмесячный срок, о делах, приостановленных за нерозыском обвиняемых. В целом, уполномоченный прокурор должен создать накопительную базу информации, необходимой для эффективного осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. Для этого разработаны правила, изложенные в прилагаемой к вышеназванному Приказу №207 Инструкции об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативнорозыскной деятельности. В частности, предложенная в приложении 3 к данной Инструкции примерная номенклатура нарядов позволяет систематизировать имеющиеся документы, облегчая поиск нужной информации. В этих нарядах содержатся: 1) переписка с вышестоящими органами прокуратуры по вопросам надзора за ОРД; 2) переписка о состоянии прокурорского надзора за соблюдением законности в ОРД, справки о результатах проведенных прокурорами проверок поднадзорных органов; 3) представления, протесты, письменные требования и поручения, постановления о возбуждении уголовных дел, возбуждении производства об административных правонарушениях и переписка по ним; 4) статистические отчеты о работе по надзору за ОРД. Учитывая требования ст. 12, ч. 4 ст. 21 ФЗ «Об ОРД», прокурор должен эти наряды вести и хранить надлежащим образом, обеспечивая неразглашение содержащихся в них секретных сведений. Сведения, содержащиеся в нарядах, прокурор может использовать: в процессе аналитической работы по надзору за ОРД; выбирая актуальные вопросы при планировании мероприятий; при слежении за исполнением оперативными подразделениями письменных указаний прокурора и поручений следователей, за своевременностью и адекватностью реагирования на направленные в их адрес и адрес вышестоящих руководителей протесты и представления; при подготовке к проведению предстоящих надзорных проверок.1 Методы надзора, как отмечается в литературе, имеют свою специфику в зависимости от того, осуществляются поднадзорные оперативно-розыскные меро1 Настольная книга прокурора / под ред. С. И. Герасимова. М., 2003. С. 303. 4.3 Организация надзора за исполнением законов. Методы надзора 111 приятия для раскрытия преступления, либо розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, или розыска без вести пропавших граждан и т. д.1 В то же время, имеются общие методические рекомендации по проведению проверок законности ОРД.2 Прежде всего, п. 5 Приказа №207 предписывает проверки законности проведения оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых при этом решений осуществлять: 1) по жалобам граждан и обращениям должностных лиц; 2) по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение органа дознания, следователя и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением указаний уполномоченного прокурора; 3) в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора; 4) в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствием положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших. В ходе подготовки к проверке законности ОРД прокурору рекомендуется изучить и проанализировать имеющиеся в прокуратуре сведения, в том числе полученные из статистической отчетности, собственных учетов, из уголовных дел, затем выяснить необходимые вопросы у следователей, сверить данные из уголовных дел о времени совершения преступления и возбуждения дела, дачи поручения следователя, вынесения решения суда с представленными оперативными подразделениями сведениями о времени заведения дел оперативного учета, о сроках проведения оперативно-розыскных мероприятий. Кроме того, при проверке обоснованности жалобы, обращения о нарушениях законности при проведении ОРД прокурор может дополнить непосредственное изучение этой жалобы (обращения) получением объяснения лица, подавшего жалобу, подписавшего обращения. Эти подготовительные действия позволят прокурору сделать выводы о своевременности заведения дел оперативного учета и предварительно оценить исполнение поднадзорными органами своих обязанностей по установлению и розыску преступника, соблюдению оснований, условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий (в первую очередь — ограничивающих конституционные права и свободы), по выполнению поручений следователей, решений суда. В конечном итоге, эти действия позволят наметить перечень вопросов, требующих повышенного внимания в процессе проверки. Другой важный элемент подготовки — изучение положений ФЗ «Об ОРД», других федеральных законов, а также ведомственных нормативных актов примени1 Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 218. Вопросы методики надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, см. подробнее: Настольная книга прокурора / под ред. С. И. Герасимова. М., 2003. С. 304–312. 2 112 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов тельно к предмету (кругу вопросов) предстоящей проверки. Несмотря на то, что исполнение поднадзорными органами ведомственных нормативных актов не входит в предмет прокурорского надзора, при реализации рассматриваемого направления надзора прокурору необходимо знать содержание этих актов, поскольку в них закреплены отсутствующие в законах детали порядка осуществления ОРД. Так, в предписаниях этих актов закреплены порядок и сроки заведения дел оперативного учета, порядок документирования оперативно-розыскных мероприятий, их конкретное содержание. Ссылка на данные предписания требуется прокурору для обоснования по итогам проверки выводов о законности проводимых действий и выполнении поставленных задач поднадзорными оперативно-розыскными подразделениями. ................................................................. Собственно проверку законности ОРД прокурор может производить как по месту расположения поднадзорного органа, так и в прокуратуре, куда ему доставляются для ознакомления необходимые оперативно-служебные документы, обычно это отдельные дела оперативного учета. ................................................................. В то же время, в целях защиты сведений, содержащих государственную тайну, уполномоченным прокурорам рекомендуется изучать дела оперативного учета, как правило, непосредственно в помещениях органов, осуществляющих ОРД. В прокуратурах это можно делать, только если созданы условия, обеспечивающие защиту от разглашения сведений, содержащихся в представляемых прокурору оперативнослужебных документах. Место, время, порядок проведения проверки прокурор согласовывает с руководителем органа, осуществляющего ОРД, так как обязанность представления прокурору оперативно-служебных документов возложена законом именно на этого руководителя (ч. 2 ст. 21 ФЗ «Об ОРД»), несущего персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий (ст. 22 ФЗ «Об ОРД»). В целом прокурору при подготовке и проведении проверки свои требования целесообразно обращать именно к руководителю органа, осуществляющего ОРД, поскольку, согласно ч. 3 ст. 16 ФЗ «Об ОРД», должностное лицо, уполномоченное на осуществление оперативно-розыскной деятельности, в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий подчиняется только непосредственному и прямому начальнику. Предписаниями п. 6 Приказа №207, ориентированными на обеспечение полноты проверочных действий и выявление наиболее серьезных и типичных нарушений закона, допускаемых органами, осуществляющими ОРД, устанавливается круг вопросов, на которые уполномоченные прокуроры при проведении проверок должны обращать внимание: 1) законность и обоснованность решений о производстве или прекращении оперативно-розыскных мероприятий, а также использования результатов ОРД; 2) обязательность регистрации и заведения дел оперативного учета, законность постановки и снятия с оперативного учета лиц, в отношении которых проводятся оперативно-розыскные мероприятия; 4.3 Организация надзора за исполнением законов. Методы надзора 113 3) соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам ОРД, а также недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде; 4) наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРД; 5) соответствие осуществленных оперативно-розыскных мероприятий их перечню, определенному в ФЗ «Об ОРД»; 6) наличие оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе на проведение которых разрешение дано судом; 7) соблюдение условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий; 8) своевременность уведомления судей органами, осуществляющими ОРД, о проведении без разрешения судьи в случаях, на терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности государства, оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также права на неприкосновенность жилища; 9) законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе и соблюдение принципа добровольного согласия с органами, осуществляющими ОРД. Наиболее типичными нарушениями закона, которые могут быть выявлены прокурорами по результатам проведения проверок законности ОРД, являются:1 1) незаконное заведение и прекращение дел оперативного учета в целях улучшения показателей статистической отчетности по ОРД; 2) отсутствие оснований и нарушение установленного законом порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий, например: отсутствие достаточных оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права и свободы человека и гражданина, осуществление таких оперативно-розыскных мероприятий без решения суда, в том числе проведение их как не терпящих отлагательства при отсутствии оснований для этого или с нарушением сроков уведомления суда; проведение оперативно-розыскных мероприятий параллельно с расследованием по уголовному делу без поручения следователя, нарушение сроков ведения дел оперативного учета, волокита, формализм при выполнении поручений следователей; преждевременное проведение оперативнорозыскных мероприятий не уполномоченным на то или некомпетентным лицом; 1 См.: Настольная книга прокурора / под ред. С. И. Герасимова. М., 2003. С. 308–309. 114 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов 3) сокрытие в делах оперативного учета заявлений и сообщений о преступлениях, требующих разрешения в установленном УПК РФ (ст.ст. 140–148) порядке; 4) включение в планы оперативно-розыскных мероприятий незаконных и необоснованных действий, не предусмотренных ФЗ «Об ОРД», в том числе административных задержаний разрабатываемых лиц; 5) нарушение прав и законных интересов лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим ОРД, на конфиденциальной основе, в частности: их внедрение без согласия в преступные группы; поставление в условия, при которых они вынуждены участвовать в совершении преступлений; рассекречивание и предание огласке (без получения от них согласия) сведений об их личности и роли в разоблачении преступников. ................................................................. Результаты работы прокурора по осуществлению рассматриваемого направления надзора отражаются в статистическом отчете по форме ОРД. ................................................................. Данная форма предусмотрена в приложении 1 ранее названного Приказа №207, — Отчете о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (ОРД). Отчет состоит из 2-х разделов. Первый раздел озаглавлен «Проверка оперативно-розыскных материалов», в нем отражаются 11 показателей количества: проведенных проверок; из них по жалобам и обращениям граждан; проверенных дел оперативного учета и иных оперативнослужебных материалов; выявленных нарушений законодательства об ОРФ; из них незаконных решений должностных лиц органов, осуществляющих ОРД; принесенных протестов; направленных требований и поручений; вынесенных мотивированных постановлений о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания; из них в отношении работников, осуществляющих ОРД, за преступления по службе; внесенных представлений по вопросам нарушения законодательства об ОРД и незаконных решений должностных лиц органов, осуществляющих ОРД; наказанных по представлению прокурора в дисциплинарном порядке сотрудников, осуществляющих ОРД. Второй раздел озаглавлен «Рассмотрение жалоб на действия органов, осуществляющих ОРД», в нем отражаются три показателя количества: рассмотренных прокурором жалоб; разрешенных им жалоб; в том числе удовлетворенных прокурором жалоб. Данный отчет заполняется по правилам секретного делопроизводства за полугодие и год в каждом звене системы органов прокуратуры и передается вышестоящим прокурорам. Показатели отчетов о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении ОРД используются для оценки достигнутых результатов этого надзора и планирования надзорных мероприятий на будущие периоды времени. 4.4 Правовые средства надзора за процессуальной деятельностью 115 4.4 Правовые средства прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия Процессуальная деятельность органов дознания и предварительного следствия состоит в урегулированной уголовно-процессуальным законом деятельности органов дознания, дознавателей, следователей, а в определенной мере и начальников органов дознания, начальников подразделений дознания, руководителей следственных органов, в досудебных стадиях уголовного процесса — в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования, составляющих основное содержание досудебного производства по уголовным делам. Данная деятельность начинается с момента получения этими органами сообщения о преступлении и заканчивается моментом направления уголовного дела с обвинительным заключением или обвинительным актом или постановлением о передаче уголовного дела в суд для рассмотрения вопроса о применении принудительных мер медицинского характера прокурору, либо моментом прекращения уголовного дела, либо еще раньше — моментом вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Эта деятельность осуществляется для решения ряда непосредственных задач. В стадии возбуждения уголовного дела основная задача — проверка наличия или отсутствия повода и основания для возбуждения уголовного дела. В стадии предварительного расследования основные задачи — это предварительное, но, в то же время, полное и объективное установление всех обстоятельств, относящихся к событию преступления и личности обвиняемого, его изобличение в совершении преступления, собирание доказательств и подготовка материалов уголовного дела, необходимых для его надлежащего рассмотрения в суде. Более общие задачи рассматриваемой деятельности — это в целом задачи назначения уголовного судопроизводства, закрепленные в ст. 6 УПК РФ. Процессуальная деятельность органов дознания и предварительного следствия является начальной и незаменимой частью уголовного преследования1 , в целом выполняет ключевую роль в борьбе с преступностью. ОРД при всей ее важности для этой борьбы (особенно для борьбы с организованной преступностью) носит все же по отношению к процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия вспомогательное (служебное) значение, задачи ОРД, по сути, подчинены задачам процессуальной деятельности этих органов. Поэтому и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия занимает ведущее место в надзорной деятельности прокуроров в сфере борьбы с преступностью. 1 Согласно п. 55 ст. 5 УПК РФ уголовное преследование — процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. 116 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов ................................................................. Согласно ст. 37 УПК РФ прокурор в уголовном судопроизводстве уполномочен осуществлять от имени государства уголовное преследование, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. ................................................................. Соответственно прокурор назван в законе первым (п. 47 ст. 5 УПК РФ) и является главным участником стороны обвинения. Прокурор использует полученные в досудебном производстве результаты процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия как начальной части уголовного преследования в дальнейшем при осуществлении уголовного преследования в форме поддержания государственного обвинения в суде. Поэтому ему обеспечивается возможность оценивать и утверждать эти результаты и осуществлять максимально действенный надзор за процессуальной деятельностью названных органов, как направленной на получение этих результатов. Полномочия по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия могут использоваться прокурором инициативно и позволяют ему обеспечивать надзор не только за законностью, но и в известной мере за целесообразностью процессуальной деятельности этих органов. До 07.09.2007 г., т. е. до вступления в силу Федерального закона от 05.06.2007 г. №87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»», по отношению к органам дознания и предварительного следствия прокурор был наделен властно-распорядительными полномочиями, позволяющими ему не просто осуществлять надзор, а, по сути, контролировать процессуальную деятельность этих органов. При этом прокурор мог сам выступать субъектом этой поднадзорной процессуальной деятельности, т. е. был наделен полномочиями по ее непосредственному осуществлению, в частности такими, как: • принимать, проверять сообщение о любом преступлении; • принимать решения о возбуждении любого уголовного дела, о принятии его к своему производству, об отказе в возбуждении уголовного дела, о передаче сообщения по подследственности (а по делам частного обвинения — в суд); • участвовать в производстве предварительного расследования, в том числе лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия; • приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу. Поэтому следовало считать обоснованным использование для обозначения положения и роли прокурора в досудебном производстве выражения «процессуальное руководство». Соответственно в п. 2. Приказа Генерального прокурора РФ от 05.07.2002 г. №39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства» прокурор в досудебном производстве напрямую назывался руководителем уголовного преследования. Названный Федеральный закон от 05.06.2007 г. №87-ФЗ полностью упразднил полномочия прокурора по непосредственному осуществлению поднадзорной про- 4.4 Правовые средства надзора за процессуальной деятельностью 117 цессуальной деятельности. При этом в отношении процессуальной деятельности органов предварительного следствия (следственных органов) у прокурора теперь по существу не имеется полномочий властно-распорядительного, руководящего характера. ................................................................. Такими полномочиями в отношении следователей в настоящее время наделен только соответствующий руководитель следственного органа (ст. 39 УПК РФ). ................................................................. Поэтому надзорная деятельность прокурора в отношении следственных органов по содержанию в полной мере соответствует специфике прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности, что ранее не было характерно для положения прокурора в досудебном производстве по уголовным делам. В отношении же процессуальной деятельности органов дознания у прокурора сохранились полномочия властно-распорядительного характера, что позволяет, с определенной степенью условности, характеризовать надзор за этой деятельностью как процессуальное руководство. Среди статей УПК РФ, в той или иной степени посвященных надзорным полномочиям прокурора в досудебном производстве, можно назвать статьи 7, 10, 11, 16, 17, 19, 20, 21, 25, 28, 37–39, 40.1, 41, 67, 87, 88, 91, 94, 96, 106–110, 114, 115, 124, 125, 136, 144, 146–148, 150–152, 155, 172, 208, 211–214, 220–222, 223–226. Изложенный перечень посвященных такого рода полномочиям прокурора статей не является исчерпывающим. В то же время, для отражения основного содержания этих полномочий достаточно обратиться к более узкому кругу положений уголовно-процессуального закона, а именно к п.п. 1–16 ч. 2, ч. 2.1, ч. 6 ст. 37, ст. 124, ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148, ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214, ч.ч. 4 и 5 ст. 223, ст. 221 и ст. 226 УПК РФ. Итак, согласно п.п. 1–16 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен: • проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1); • выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2); • требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия (п. 3); • давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий (п. 4); • давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 5); 118 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов • истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с УПК РФ (п. 5.1); • отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя в установленном УПК РФ порядке (п. 6); • рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение (п. 7); • участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в установленном статьей 125 УПК РФ порядке (п. 8); • разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы (п. 9); • отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ (п. 10); • изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 11); • передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными статьей 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его (их) следователю Следственного комитета РФ с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 12); • утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу (п. 13); • утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу (п. 14); • возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков (п. 15); • осуществлять иные полномочия, предоставленные прокурору УПК РФ (п. 16). 4.4 Правовые средства надзора за процессуальной деятельностью 119 Кроме того, для обеспечения действенности полномочия, закрепленного в п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, в ч. 6 данной статьи предусмотрено, что в случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с его требованиями об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа, а затем, при отсутствии результата, — к Председателю Следственного комитета при прокуратуре РФ или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти), наконец, — к Генеральному прокурору РФ, решение которого является окончательным. ................................................................. Следует констатировать, что, согласно ч. 5 ст. 37 УПК РФ, изложенными полномочиями, реализуемыми в досудебном производстве, наделяются прокуроры района, города, их заместители, приравненные к ним прокуроры и вышестоящие прокуроры. ................................................................. Не совпадают с изложенными полномочиями, дополняя их круг, полномочия, закрепленные в ст. 124, ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148, ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214, ч.ч. 4 и 5 ст. 223, ч. 1 ст. 221 и ч. 1 ст. 226 УПК РФ. В ст. 124 УПК РФ закреплено важное полномочие (и порядок его реализации) рассматривать жалобы на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа, нижестоящего прокурора. В ч. 4 ст. 146 УПК РФ — полномочие не позднее 24 часов с момента получения материалов доследственной проверки отменять постановление о возбуждении уголовного дела, независимо от того, каким субъектом расследования, т. е. дознавателем или следователем, оно вынесено. Федеральным законом от 28.12.2010 г. №404-ФЗ в ч. 6 ст. 148 УПК РФ было включено полномочие в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменять постановление руководителя следственного органа, следователя об отказе в возбуждении уголовного дела. Этим же законом частью 1.1 ст. 211 УПК РФ было закреплено полномочие в срок не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела отменять постановление руководителя следственного органа или следователя о приостановлении предварительного следствия, а в ч. 1 ст. 214 УПК РФ включено полномочие в этот же срок отменять постановление руководителя следственного органа или следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования (за исключением дел частного обвинения). В ч.ч. 4 и 5 ст. 223 УПК РФ — полномочие продлевать срок дознания. В ч. 1 ст. 221 и ч. 1 ст. 226 УПК РФ — полномочие по окончании расследования рассматривать уголовное дело, поступившее от следователя с обвинительным заключением и от дознавателя с обвинительным актом соответственно, и принимать одно из закрепленных в п.п. 1— 3 ч. 1 ст. 221 и п.п. 1–4 ч. 1 ст. 226 УПК решений, в первую очередь — утверждать обвинительное заключение (обвинительный акт). Полномочия прокурора целесообразно классифицировать в зависимости от целей, на которые они направлены. Соответственно в п.п. 1, 5.1, 7 ч. 2, ч. 2.1 ст. 37, ст. 124, ч. 1 ст. 221 и ч. 1 ст. 226 УПК РФ закреплены полномочия, направленные 120 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов на выявление нарушений закона. В п.п. 2, 3, 4, 6, 8, 10, 11, 12, 15 ч. 2 и ч. 6 ст. 37, ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148, ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214, п. 2 ч. 1 ст. 221, п.п. 2–4 ч. 1 ст. 226 УПК РФ закреплены полномочия, направленные на устранение нарушений закона. Разумеется, в известной мере эти полномочия способствуют и достижению цели предупреждения нарушений закона, особенно те из них, которые закреплены в п.п. 4, 8, 11, 12, 15 ч. 2 ст. 37, ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148, ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214, п. 2 ч. 1 ст. 221, п.п. 2–4 ч. 1 ст. 226 УПК РФ. В то же время, в п.п. 5, 9, 13, 14 ч. 2 ст. 37, п.п. 1, 3 ч. 1 ст. 221, ч.ч. 4 и 5 ст. 223, п. 1 ч. 1 ст. 226 УПК РФ закреплены полномочия, специально направленные на предупреждение нарушений закона, в силу их упреждающего характера в отношении возможных будущих нарушений закона. Кроме того, часть из названных полномочий предназначена для применения в отношении исключительно дознавателей, это полномочия, закрепленные в п.п. 4, 5, 6, 9, 10, 11, 13 ч. 2, ч. 2.1 ст. 37, ч.ч. 4 и 5 ст. 223, ст. 226 УПК РФ. Другая часть полномочий, а именно — полномочия, закрепленные в п.п. 5.1, 7, 12 ч. 2, ч. 6 ст. 37, ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214, ст. 221 УПК РФ, предназначена для применения в отношении исключительно следователей. Наконец, значительная часть полномочий носит универсальный характер, т. е. предназначена для применения в отношении как дознавателей, так и следователей, это полномочия, закрепленные в п.п. 1–3, 8, 14, 15 ч. 2 ст. 37, ст. 124, ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148 УПК РФ. В работах по прокурорскому надзору отмечается, а прокурорской практикой подтверждается возможность и необходимость использования при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия и ряда общенадзорных полномочий, непосредственно в УПК РФ не сформулированных. Это, прежде всего, комплексное полномочие проверять исполнение закона не только при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, но и в стадии предварительного расследования, применительно к которой законодатель в УПК РФ данное полномочие не сформулировал. Безусловно, полномочие проверять исполнение, т. е. проводить проверки исполнения законов в любой момент предварительного расследования, в частности путем непосредственного изучения материалов уголовного дела, — одно из наиболее эффективных средств выявления нарушений законов в процессуальной деятельности поднадзорных органов. Другие эффективно используемые в рассматриваемом направлении прокурорского надзора общенадзорные полномочия — это полномочия требовать от должностных лиц поднадзорных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; требовать от руководителей поднадзорных органов проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных им органов; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов; требовать привлечения должностных лиц поднадзорных органов, нарушивших закон, к иной (кроме уголовной и административной) установленной законом ответственности; вносить представление об устранении нарушений закона. Обратимся теперь к актам прокурорского надзора, являющимся формами реализации рассмотренных полномочий по устранению нарушений закона. В рассматриваемом направлении прокурорского надзора используются следующие виды актов прокурорского надзора: 4.4 Правовые средства надзора за процессуальной деятельностью 121 1) Постановление. 2) Требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия. 3) Письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий. 4) Письменное согласие (утверждение). 5) Представление об устранении нарушений закона. Постановление Этот акт наиболее часто используется прокурорами при осуществлении рассматриваемого надзора, поскольку им оформляется реализация большого числа из названных выше полномочий прокурора, прежде всего, имеющих властно-распорядительный характер и используемых в отношении дознавателей. В первую очередь, с помощью этого акта прокурор отменяет любые незаконные или необоснованные постановления дознавателя (например, об отказе в возбуждении уголовного дела, об избрании меры пресечения, о приостановлении производства дознания, о прекращении уголовного дела), тем самым непосредственно своим решением устраняя нарушение закона. Постановлением оформляется реализация и иных властнораспорядительных полномочий прокурора в отношении дознавателей с принятием соответствующих решений, например об отводе дознавателя, изъятии уголовного дела у органа дознания и передаче его следователю, о продлении срока дознания. Как в отношении дознавателей, так и в отношении следователей прокурор может использовать постановление для отмены постановлений этих субъектов о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела, для возвращения уголовного дела со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков. В отношении следователя прокурор в настоящее время также может использовать (не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела) постановление об отмене постановления о приостановлении предварительного следствия, аналогично и об отмене постановления о прекращении уголовного дела или уголовного преследования. Постановление традиционно состоит из трех частей — вводной, описательномотивировочной и постановляющей. Содержание постановления, особенно его описательно-мотивировочной и постановляющей частей зависит от вида вопроса, по которому оно выносится. В любом случае постановление прокурора в досудебном производстве является процессуальным документом и должно соответствовать требованиям, уставленным УПК РФ. 122 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов Требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия Данный акт призван служить основной формой реализации аналогично сформулированного полномочия прокурора, впервые для рассматриваемого направления надзора закрепленного вышеназванным Федеральным законом от 05.06.2007 г. №87-ФЗ в п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Соответственно этот акт начал использоваться в прокурорской практике вместе с вступлением в силу этого ФЗ. Формулировка полномочия в п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ позволяет использовать его путем вынесения рассматриваемого прокурорского акта как в отношении дознавателей, так и в отношении следователей. Но для устранения нарушений закона в процессуальной деятельности дознавателей прокурор обладает более действенными властно-распорядительными полномочиями, которые оформляются рассмотренным выше постановлением и письменными указаниями, о которых речь пойдет ниже. Поэтому использование закрепленного в п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ полномочия и рассматриваемого акта как формы его реализации в отношении дознавателей не имеет смысла. В то же время, данное полномочие предусмотрено и необходимо для использования путем вынесения рассматриваемого акта в целях устранения нарушений закона в процессуальной деятельности следователей, поскольку в отношении них прокурор в настоящее время властно-распорядительными полномочиями по существу не обладает. В структуре требования об устранении нарушений федерального законодательства также можно выделить 3 части: вводную часть, где указываются адресат (руководитель поднадзорного органа), наименование акта со сведениями об уголовном деле, по которому оно выносится; описательно-мотивировочную часть, в которой описываются выявленные нарушения закона с дачей им правовой оценки; требовательную часть, где излагается собственно требование об устранении выявленных нарушений закона с указанием срока для этого и необходимости направления прокурору соответствующего письменного сообщения, затем указываются должность, классный чин, фамилия, инициалы прокурора, ставится его подпись и оттиск гербовой печати прокуратуры. Письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий Этот прокурорский акт выступает формой реализации аналогично сформулированного в п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ властно-распорядительного полномочия, применяемого в отношении только дознавателей. Он носит произвольную форму, но в нем принято указывать: адресата (обычно в правом верхнем углу); наименование и номер уголовного дела; ссылку на статью УПК РФ, предусматривающую обязательность исполнения письменных указаний прокурора; содержание того, что прокурор предписывает сделать по делу — провести те или иные следственные действия, проверить конкретную версию, предъявить обвинение, переквалифицировать действия, инкриминируемые обвиняемому, избрать меру пресечения и т. д. Рекомендуется также изложить сроки исполнения указаний. 4.5 Методы и организация надзора за процессуальной деятельностью 123 Письменное согласие (утверждение) Этот процессуальный акт выражается в виде резолюции «согласен», «не согласен», «утверждаю», под которой указываются должность, классный чин, фамилия, инициалы и ставится подпись прокурора. Перечисленные записи делаются в специальных графах в правом верхнем углу процессуального документа субъекта расследования. Резолюция «согласен» («не согласен»), согласно УПК РФ, ставится прежде всего на процессуальных документах дознавателей, таких, как постановление о возбуждении перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, и постановление о прекращении уголовного дела (по нереабилитирующим основаниям). Кроме того, резолюция прокурора «утверждаю» на итоговых процессуальных документах — обвинительном заключении следователя и обвинительном акте дознавателя — необходима для передачи дела на рассмотрение суда. Представление об устранении нарушений закона Этот акт при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия используется в форме и с содержанием, аналогичными форме и содержанию этого акта в сфере общего надзора. Представление вносится начальнику органа дознания или руководителю следственного органа в случаях выявления в поднадзорной процессуальной деятельности систематических нарушений законов либо даже единичного, но грубого нарушения закона. В представлении, выносимом при осуществлении рассматриваемого надзора, не только предлагаются меры по устранению выявленных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, но и одновременно, как правило, ставится вопрос о привлечении должностных лиц поднадзорных органов к дисциплинарной ответственности. Поэтому оно вносится именно тому руководителю поднадзорного органа, который уполномочен применять меры дисциплинарного воздействия. Обычно это руководитель уровня субъекта РФ, соответственно представление должно вноситься прокурором субъекта РФ или его заместителем. 4.5 Методы и организация прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия В теории и практике прокурорского надзора основные усилия сосредоточиваются на разработке и формулировании методов реализации той группы правовых средств, а точнее полномочий прокурора, которые направлены на выявление нарушений законов. Рассмотрим основные методы реализации полномочий по выявлению нарушений закона, которые используются при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.1 1 Для рассматриваемого вопроса и в настоящее время не потеряло актуальности описание «способов реализации процессуальных форм предупреждения и выявления нарушений закона», данное 124 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов ................................................................. Методы надзора — это, как известно, выработанные прокурорской практикой на основе предложений науки и передового опыта способы, приемы, пути реализации правовых средств прокурорского надзора. ................................................................. Прежде всего, можно объединить в группу методы осуществления проверок исполнения требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях и при осуществлении предварительного расследования по уголовным делам. Это следующие три метода. Во-первых, заслушивание устных сообщений, докладов поднадзорных должностных лиц о результатах проверок заявлений, сообщений о преступлениях (далее — доследственные проверки), а по возбужденным уголовным делам — о ходе и результатах расследования (как в целом, так и по отдельным эпизодам). Этим методом прокурор может получить главным образом ориентирующие сведения, требующиеся для осуществления надзора, а также первичные сведения для начала проверки уже имеющейся информации. Кроме того, реализуя этот метод, он может довести до поднадзорного субъекта процессуальной деятельности советы и устные указания, необходимые для правильного выбора направления и в целом эффективного осуществления расследования по уголовному делу, актуальные особенно для дознавателей, учитывая властно-распорядительный характер полномочий прокурора в отношении них. Следует добавить также, что прокурор как координатор деятельности по борьбе с преступностью может заслушать доклад руководителей поднадзорных органов и о работе этих органов в целом по приему, регистрации и рассмотрению сообщений о преступлениях, по расследованию уголовных дел за определенный период. Во-вторых, ознакомление с надзорным (наблюдательным) производством, которое заводится по каждому уголовному делу и используется для помещения копий важнейших процессуальных документов по нему, прежде всего тех, копии которых направляются субъектом расследования прокурору в силу требований УПК РФ. Этот метод дает возможность оценивать законность отдельных процессуальных действий, следить за сроками расследования, выполнения отдельных следственных действий, применения мер процессуального принуждения, особенно содержания под стражей обвиняемых (подозреваемых). В-третьих, непосредственное изучение документов и материалов, отражающих работу по приему, регистрации и разрешению сообщений о преступлениях, и материалов уголовных дел. Этот метод, по сравнению с двумя предыдущими, в целом позволяет выяснить нарушения законов в поднадзорной деятельности с большей полнотой. Из документов и материалов, отражающих работу по приему, регистрации и разрешению сообщений о преступлениях, прокурор непосредственно изучает имеющиеся в поднадзорных органах материалы доследственных проверок, отказные материалы, журналы учета информации (ЖУИ), книги учета сообщений (КУС), а также первичные документы — корешки талонов-уведомлений в работе В. М. Савицкого, см.: Савицкий В. М. Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия. М., 1959. С. 119–129. 4.5 Методы и организация надзора за процессуальной деятельностью 125 заявителям о принятии заявления, магнитные записи телефонных сообщений. Параллельно при необходимости истребуются и изучаются документы канцелярии (поступившие жалобы и заявления) и других подразделений поднадзорного органа, например статистических отделов, подразделений вневедомственной охраны, а также документы и материалы других органов и учреждений, в частности медицинских учреждений, организаций частного сыска и т. п.1 При изучении уголовного дела прокурор проверяет полноту и всесторонность расследования, соблюдение его сроков и порядка, обоснованность и законность вынесенных постановлений, проведенных процессуальных действий (особенно наиболее важных), оценивает результативность проведенных следственных мероприятий. Прокурорам рекомендуется составлять по итогам изучения дела краткий конспект и хранить его в надзорном производстве или делать заметки в специальной тетради для изучения уголовных дел, это облегчает изучение материалов и документов, приобщаемых к делу позже. Отдельную группу составляют также методы рассмотрения жалоб на решения и действия субъектов расследования, среди которых можно выделить следующие методы: • непосредственное изучение содержания жалобы; • опросы заявителей и других лиц, что-либо знающих о фактах, изложенных в жалобе; • непосредственное изучение материалов доследственных проверок и уголовных дел, а также иных документов и материалов, относящихся к изложенным в жалобе фактам; • получение объяснений должностных лиц — субъектов предварительного расследования, действия и решения которых обжалуются. Для выявления нарушений законов в процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия прокурор может также потребовать проверки деятельности этих органов от вышестоящих по отношению к ним органов. Особенно такая необходимость возникает при наличии сведений о распространенности нарушений закона в процессуальной деятельности поднадзорных прокурору органов. Нарушения законов и недостатки в деятельности поднадзорных органов, имевшие место в стадии предварительного расследования (чаще всего), могут быть выявлены и при участии прокурора в судебном рассмотрении уголовных дел. При выявлении таких нарушений и ошибок участвующий в судебном рассмотрении дела прокурор должен зафиксировать их в справке или отчете о результате рассмотрения дела в суде. Если участвовал помощник прокурора (или прокурор отдела), то он также делает доклад прокурору. Выявить нарушения и недостатки, имевшие место в процессуальной деятельности на досудебных стадиях, можно и путем ознакомления с судебными приговорами и иными актами. 1 Подробнее особенности прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия на стадии возбуждения уголовного дела см.: Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2004. С. 297–303. 126 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов ................................................................. Важное значение для выявления нарушений законов в поднадзорной деятельности имеет также анализ и обобщение практики приема, регистрации и рассмотрения сообщений о преступлениях и практики расследования уголовных дел за определенный период времени по отдельным категориям преступлений. ................................................................. ......................... Пример ......................... Таким путем нередко выявляются типичные нарушения, например необоснованные и незаконные задержания, привлечения в качестве обвиняемых, приостановление и прекращение уголовных дел. ... .............................................................................. Организация надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия должна обеспечивать постоянное инициативное слежение прокурора за законностью и эффективностью этой деятельности, незамедлительное принятие решений прокурорами, необходимых как для своевременного и успешного осуществления этой деятельности, так и для пресечения нарушений законности в ней. ................................................................. Изложенные требования к организации рассматриваемого надзора выполняются, прежде всего, за счет достаточного количества специализирующихся на его осуществлении работников и подразделений прокуратур всех уровней. ................................................................. В прокуратурах районов, городов (и приравненных к ним прокуратурах) надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия возложен на руководителей этих прокуратур, с учетом того, что ст. 37 УПК РФ наделяет полномочиями по осуществлению этого надзора только прокурора и его заместителя. Соответственно в данных прокуратурах рассматриваемое направление надзора осуществляет сам прокурор района, города, а также в зависимости от объема работы — один или даже два его заместителя. На данном звене системы органов прокуратуры обеспечивается надзор в отношении следователей и дознавателей органов районного и городского уровня различных ведомств. В прокуратурах субъектов РФ (и приравненных к ним прокуратурах) рассматриваемый надзор осуществляют, прежде всего, их руководители — прокурор субъекта РФ и один или несколько его заместителей, а также прокуроры нескольких подразделений. Обычно создаются специализированные подразделения, например отдел по надзору за следствием, дознанием и ОРД в органах внутренних дел, отдел по надзору за расследованием особо важных дел. Этот надзор осуществляют также подразделения (и группы в составе подразделений) по надзору за исполнением законов о фе- 4.5 Методы и организация надзора за процессуальной деятельностью 127 деральной безопасности, о несовершеннолетних и др. Прокуроры субъектов РФ, их заместители, прокуроры отмеченных подразделений прокуратур субъектов РФ реализуют рассматриваемый надзор, в первую очередь, на уровне субъектов, т. е. в отношении следователей следственных управлений Следственного комитета РФ по субъектам РФ, следователей и дознавателей УВД (ГУВД, МВД) субъектов РФ, следователей УФСБ и УФСКН, действующих в субъектах РФ, и других органов данного уровня. В Генеральной прокуратуре рассматриваемый надзор осуществляют, в первую очередь, руководители — Генеральный прокурор РФ и его заместители, а также прокуроры нескольких подразделений. Это такие подразделения, как: Главное управление по надзору за следствием, в структуру которого входят Управление по надзору за следствием в органах прокуратуры и Управление по надзору за следствием в МВД России и ФСКН России; Управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельности; Управление по надзору за расследованием особо важных дел. Этот надзор осуществляют также прокуроры Управления по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму, Управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, Управления по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере.1 Руководители Генеральной прокуратуры РФ и прокуроры ее отмеченных подразделений реализуют рассматриваемый надзор, главным образом, на федеральном уровне, т. е. в отношении следователей Главного следственного управления Следственного комитета РФ, центральных аппаратов МВД РФ, ФСБ РФ, ФСКН РФ и т. д. Изложенные выше качества рассматриваемого надзора, которые должна обеспечивать его организация, достигаются также за счет незамедлительного (а равно — безотлагательного, немедленного) или в сокращенные сроки принятия прокурорами ряда процессуальных решений и выполнения ряда процессуальных действий надзорного характера. В частности, при выполнении требований ст.ст. 124, 146, 221, 226 УПК РФ, а также п.п. 1.2, 1.3, 1.4, 1.11 Приказа Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 №136 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», п.п. 3, 5, 6, 12, 18, 20, 21 Приказа Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 г. №137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания», п. 1.1, 1.3 Приказа Генерального прокурора РФ от 10.09.2007 г. №140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия». Для успешного осуществления рассматриваемого надзора в прокуратурах должно быть четко налажено информационное обеспечение. 1 См.: Генеральная прокуратура: структура [Электронный ресурс] // Генеральная прокуратура Российской Федерации: официальный сайт. М., 2003–2010. URL: http://www.genproc.gov.ru/structure/genprokuratura (дата обращения: 25.10.2010). 128 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов ................................................................. Информационное обеспечение — поступление, учет и хранение информации о фактах нарушений законов в досудебном производстве и в целом о его результатах, а также учет и хранение информации о принятых прокурорами процессуальных решениях и осуществленных действиях надзорного характера. ................................................................. В первую очередь, материалы уголовных дел, где содержится необходимая информация, прокурору поступают в соответствии с требованиями статей 221, 226 и иных статей УПК РФ. Кроме того, материалы уголовных дел постоянно поступают в силу ведомственных директив и постановлений координационных совещаний, например приостановленные и прекращенные дела. ................................................................. В целом же для успешного информационного обеспечения создается соответствующий «банк данных», который ведется в документированном виде и, в то же время, может быть автоматизирован. ................................................................. Для его пополнения обеспечивается своевременное поступление в прокуратуры копий наиболее важных процессуальных действий, в частности в соответствии со ст.ст. 146, 148, 172, 211, 213, 223.1 УПК РФ (а также уведомлений о производстве некоторых процессуальных действий, согласно, например, ст.ст. 92, 165 УПК РФ). Другим важным источником информации являются жалобы на действия и решения органов дознания и предварительного следствия. Соответственно в прокуратурах обеспечивается прием, регистрация, а также, в соответствии с порядком, установленном в ст. 124 УПК РФ, рассмотрение и проверка этих жалоб. В любом случае поступающая из различных источников информация в прокуратурах обрабатывается и систематизируется для облегчения пользования ею путем исполнения порядка работы с документами, установленного, главным образом, Инструкцией по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации и их учреждениях, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 05.02.2008 г. №107. В частности, по каждому уголовному делу, как уже отмечалось выше, заводится надзорное производство («надзорка» — на профессиональном жаргоне), в которое, кроме копий важнейших процессуальных документов, составленных субъектом расследования, подшиваются акты прокурорского реагирования и ряд других документов, связанных с осуществлением надзора. Перечень документов, подшиваемых в надзорное производство, определен в п.п. 9.2.4.3 отмеченной Инструкции по делопроизводству. Кроме того, согласно п. 1.3 названного Приказа Генерального прокурора РФ №136 и п. 8 также названного Приказа Генерального прокурора РФ №137, в прокуратурах заводятся книги учета копий постановлений и материалов об отказе в возбуждении уголовных дел, о возбуждении уголовных дел и материалов к ним, поступивших соответственно из следственных органов и от органов дознания. Следует добавить также, что копии как наиболее важных следственных процессуальных документов, так и надзорных актов прокурора, взятые из различных 4.5 Методы и организация надзора за процессуальной деятельностью 129 дел, но касающиеся определенных общих вопросов, помещаются в соответствующие так называемые наряды. У каждого из нарядов есть свой номер и наименование, включающее перечень вопросов, документы по которым в него помещаются. ......................... Пример ......................... Например, наряд №26 «Копии постановлений о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановлений о прекращении уголовного дела, копии требований об устранении нарушений федерального законодательства по делам следователей следственного комитета, переписка по ним». ... .............................................................................. Кроме информации по конкретным доследственным проверкам и уголовным делам, в силу, опять-таки, ведомственных директив и постановлений координационных совещаний, в прокуратуры из поднадзорных органов иных ведомств, а также в вышестоящие прокуратуры из нижестоящих прокуратур систематически поступает обобщенная информация в виде: • сведений и информаций, например о соблюдении конституционных прав граждан в стадии досудебного производства, о соблюдении конституционных прав несовершеннолетних обвиняемых и потерпевших в ходе досудебного производства; • справок о состоянии законности при расследовании уголовных дел и разрешении материалов доследственных проверок о преступлениях определенных категорий (например, о преступлениях в сфере ЖКХ), о состоянии прокурорского надзора за соблюдением законности в ОВД при регистрации, учете, раскрытии и расследовании преступлений; • справок-анализов и аналитических записок, например о практике применения мер процессуального принуждения, о работе по надзору за соблюдением законности при приеме, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях и происшествиях; • докладных записок, например об итогах работы по надзору за соблюдением конституционных прав граждан в досудебном производстве. Такого рода документы в прокуратурах составляются по итогам анализа статистической и иной информации о фактах нарушений законов в досудебном производстве и в целом о его результатах, а также информации о принятых прокурорами процессуальных решениях и осуществленных действиях надзорного характера. Такой анализ необходим для выявления тенденций практики и определения направлений усиления надзора в будущем. Систематическое направление такого рода документов нижестоящими прокуратурами в вышестоящие прокуратуры является также реализацией отчетности в сфере рассматриваемого надзора и служит одним из средств контроля и проверки исполнения директив вышестоящих прокуроров подчиненными им прокурорами. 130 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов ................................................................. Важным элементом организации рассматриваемого направления надзора (как, впрочем, и любого иного направления надзора) является планирование. ................................................................. Обычно в планы в этой сфере надзора включается, во-первых, изучение и обобщение следственной практики поднадзорных органов и собственной надзорной практики по отдельным вопросам, особенно если по этим вопросам необходимо представить в вышестоящую прокуратуру отмеченные выше документы — сведения, информации, справки, справки-анализы, аналитические записки, докладные записки и т. п. Во-вторых, в планы включается проведение проверок процессуальной деятельности поднадзорных органов на тех участках, где наиболее часто и в большом объеме выявляются нарушения законов. ................................................................. Контрольные вопросы по лекции 4 ................................................................. 1) Раскройте содержание предмета прокурорского надзора исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие. 2) В чем заключается специфика задач и значение деятельности прокурора по реализации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие? 3) Назовите характерные признаки ОРД, определяющие специфику прокурорского надзора за исполнением законов при ее осуществлении? 4) Какие установленные законом ограничения должны соблюдаться при применении полномочий прокурора в сфере надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД? 5) Опишите круг правовых средств, используемых прокурором при реализации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД? 6) Чем вызвано и каким образом проводится сужение круга прокуроров, реализующих надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД? 7) Раскройте основное содержание организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. 8) Какие типичные нарушения законности, выявляемые средствами прокурорского надзора, допускаются при осуществлении ОРД? 9) Опишите наиболее общие методические рекомендации по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 4 131 10) Раскройте основные особенности процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия как деятельности, поднадзорной прокурору. 11) Какие особенности процессуального положения прокурора в уголовном судопроизводстве определяют специфику его полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия? 12) Классифицируйте полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия и опишите круг полномочий, входящих в каждую из соответствующих классификационных групп. 13) В чем заключаются главные отличия полномочий прокурора, применяемых в отношении следователей, от полномочий, применяемых в отношении дознавателей? 14) Какие виды актов прокурорского надзора используются в сфере надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия? 15) Раскройте основания вынесения, структуру и содержание каждого из видов актов прокурорского надзора, используемых в сфере надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. 16) Охарактеризуйте основные методы выявления нарушений закона в процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия. 17) Назовите круг должностных лиц и структурных подразделений, на которых возлагаются обязанности по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, применительно к каждому из звеньев системы органов прокуратуры РФ. 18) Раскройте основное содержание информационного обеспечения, планирования, отчетности, контроля и проверки исполнения в рамках организации работы органов прокуратуры по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. ................................................................. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 4 ................................................................. [1] Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. [2] Всеобщая декларация прав и свобод человека. Принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10.12.1948. 132 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов [3] Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950. [4] Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10.12.1984. [5] Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». [6] Уголовный кодекс Российской Федерации. [7] Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. [8] Федеральный закон от 12.08.1995 №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». [9] Федеральный закон от 15.07.1995 №103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». [10] Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации. [11] Федеральный закон от 28.12.2010 г. №403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации». [12] Федеральный закон от 07.02.2011 г. №3-ФЗ «О полиции». [13] Федеральный закон от 03.04.1995 №40-ФЗ «О федеральной службе безопасности». [14] Закон РФ от 21.07.1993 №5485-1 «О государственной тайне». [15] Федеральный закон от 06.03.2006 №35-ФЗ «О противодействии терроризму». [16] Федеральный закон от 10.01.1996 №5-ФЗ «О внешней разведке». [17] Федеральный закон от 27.05.1996 №57-ФЗ «О государственной охране». [18] Федеральный закон от 08.01.1998 №3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах». [19] Указ Президента РФ от 01.08.2007 №1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации». [20] Указ Президента РФ от 23.11.1998 №1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе министерства внутренних дел Российской Федерации» с утвержденным Положением об органах предварительного следствия в системе министерства внутренних дел Российской Федерации. [21] Указ Президента РФ от 19.07.2004 г. №927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации». Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 4 133 [22] Указ Президента РФ от 11.08.2003 г. №960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации». [23] Указ Президента РФ от 28.07.2004 №976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков». [24] Указ Президента РФ от 30.11.1995 №1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне». [25] Указ Президента РФ от 06.03.1997 №188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера». [26] Указ Президента РФ от 09.01.1996 №21 «О мерах по упорядочению разработки, производства, реализации, приобретения в целях продажи, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее пределы, а также использования специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации». [27] Указ Президента РФ от 01.09.1995 №891 «Об упорядочении организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий с использованием технических средств». [28] Постановление Правительства РФ от 06.02.2010 г. №63 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне». [29] Постановление Правительства РФ от 04.09.1995 №870 «Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности». [30] Постановление Правительства РФ от 10.03.2000 №214 «Об утверждении Положения о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, и списка видов специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, ввоз и вывоз которых подлежат лицензированию». [31] Приказ Генерального прокурора РФ №136 от 06.09.2007 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия». [32] Приказ Генерального прокурора РФ №137 от 06.09.2007 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания». [33] Приказ Генерального прокурора РФ №140 от 10.09.2007 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия». 134 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов [34] Приказ Генерального прокурора РФ №189 от 27.11.2007 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве». [35] Приказ Генерального прокурора РФ №276 от 12.07.2010 «Об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства». [36] Приказ Генерального прокурора РФ №212 от 27.12.2007 «О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях». [37] Приказ Генерального прокурора РФ №15 от 30.01.2008 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора». [38] Приказ Генерального прокурора РФ №207 от 21.12.2007 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». [39] Приказ Генерального прокурора РФ №115 от 04.08.2000 «О порядке проверки законности постановления о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела». [40] Приказ Генерального прокурора РФ №34 от 26.06.1997 «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью». [41] Приказ Генерального прокурора РФ №11 от 19.01.2010 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». [42] Приказ Генерального прокурора РФ №362 от 19.11.2009 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности». [43] Приказ Генерального прокурора РФ №112 от 19.06.2008 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «О работе прокурора» по форме П и Инструкции по составлению статистической отчетности о работе прокурора по форме П». [44] Приказ Генерального прокурора РФ, МВД РФ, МЧС РФ, Минюста РФ, ФСБ РФ, Минэкономразвития РФ, ФСКН РФ №39/1070/1021/253/780/353/399 от 29.12.2005 «О едином учете преступлений». [45] Приказ МВД РФ и Генерального прокурора РФ №1058/72 от 28.11.2001 «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений». Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 4 135 [46] Приказ МВД РФ №368, ФСБ РФ №185, ФСО РФ №164, ФТС РФ №481, СВР РФ №32, ФСИН РФ №184, ФСКН РФ №97, Минобороны РФ №147 от 17.04.2007 «Об утверждении инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд». [47] Указание Генерального прокурора РФ от 29.01.2008 №14/49 Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении подследственности уголовных дел. [48] Указание Генерального прокурора РФ и Директора ФСБ РФ №20-27/10 от 18.04.2002 «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» органами федеральной службы безопасности». [49] Аверченко А. К. К вопросу о полномочиях прокурора на стадии возбуждения уголовного дела // Вестник ТГУ. Серия «Экономика. Юридические науки». Приложение. — 2003. — №4. — С. 38–40. [50] Алексеев С. Н. Функции прокурора по новому УПК РФ // Государство и право. — 2002. — №5. [51] Антонов И. А. Функции прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства: понятие, содержание, «тенденции к сокращению» / И. А. Антонов, В. А. Горленко // Российский следователь. — 2008. — №20. [52] Баев О. Я. Прокурор в структуре уголовного преследования на досудебных стадиях уголовного процесса // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2003. [53] Бакаев Д. М. Надзор прокурора за расследованием уголовных дел / Д. М. Бакаев. — М.: Юрид. лит., 1979. [54] Басков В. И. Процессуальные акты уголовного судопроизводства (образцы документов): учебно-практическое пособие для студентов юридических вузов и факультетов / В. И. Басков. — М.: Бек, 1996. [55] Бедняков Д. И. Непроцессуальная информация и расследование преступлений / Д. И. Бедняков. — М.: Юрид. лит., 1991. [56] Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: учебник / В. Г. Бессарабов. — М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. [57] Буторин Л. Прокурорский надзор за ОРД // Законность. — 1999. — №10. [58] Веретенников Н. К вопросу о полномочиях прокурора на первоначальной стадии уголовного судопроизводства в свете реформирования уголовнопроцессуального законодательства // Мировой судья. — 2009. — №1. 136 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов [59] Винокуров А. Ю. Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия // Адвокат. — 2008. — №4. [60] Гаврилов Б. Я. Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа: объективная необходимость или волюнтаризм в праве? // Уголовное судопроизводство. — 2009. — №4. [61] Гатауллин 3. Уголовное преследование как функция прокурора // Законность. — 2010. — №2. [62] Генеральная прокуратура: структура [Электронный ресурс] // Генеральная прокуратура Российской Федерации: официальный сайт. — М., 2003– 2010. — URL: http://www.genproc.gov.ru/structure/genprokuratura (дата обращения: 25.10.2010). [63] Григорьев Е. Прокурорское реагирование на укрытие преступлений от учета // Законность. — 2004. — №1. [64] Дытченко Г. Проблемы организации надзора за законностью оперативнорозыскной деятельности / Г. Дытченко, Е. Никитин // Законность. — 2008. — №10. [65] Есина А. С. Понятие, основные функции и компетенция прокурора в уголовном судопроизводстве / А. С. Есина, М. Э. Семененко // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2007. — №2. [66] Есина А. С. Характеристика функции прокурора — государственного обвинения / А. С. Есина, М. Э. Семененко // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008. [67] Ефимичев П. С. Расследование преступлений: теория, практика, обеспечение прав личности / П. С. Ефимичев, С. П. Ефимичев. — М.: Юстицинформ, 2009. [68] Жогин Н. В. Прокурорский надзор за предварительным расследованием уголовных дел / Н. В. Жогин. — М.: Юрид. лит., 1968. [69] Захарцев С. Законность проведения оперативно-розыскных мероприятий / С. Захарцев, П. Молчанов, В. Рохлин // Законность. — 2003. — №9. [70] Исаенко В. Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве следственных действий // Законность. — 2010. — №4. [71] Исаенко В. Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью по расследованию серийных убийств // Законность. — 2005. — №9. [72] Ковалев М. А. Прокурорский надзор за обеспечением прав личности при расследовании преступлений / М. А. Ковалев. — М.: Изд-во МГУ, 1981. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 4 137 [73] Ковтун Н. Н. К дискуссии об «утраченных» полномочиях прокурора. Есть ли предмет для дискуссий? // Российская юстиция. — 2010. — №5. [74] Козусев А. Надзор прокурора за исполнением законов в оперативнорозыскной деятельности // Законность. — 1997. — №2. [75] Колоколов Н .А . Генпрокурор восполняет пробелы // ЭЖ-Юрист. — 2008. — №12. [76] Крюков В. Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы // Журнал российского права. — 2007. — №10. [77] Крюков В. Ф. Прокурорский надзор на стадии возбуждения уголовного дела: проблемы и решения // Адвокат. — 2007. — №4. [78] Крюков В. Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации / В. Ф. Крюков // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007. [79] Махов В. Роль прокурора и органов дознания в уголовном преследовании // Законность. — 2008. — №7. [80] Настольная книга прокурора / под ред. С. И. Герасимова. — М.: Изд-во «Экслит», 2003. [81] Овсянников И. В. Прокурорский надзор в досудебном производстве: проблема приоритетов // Закон. — 2007. — №10. [82] Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации / науч. ред. И. Ф. Демидов. — СПб: Юридический центр Пресс, 2005. [83] Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А. А. Чувилева. — М.: Юристъ, 2000. [84] Прокурорский надзор. Российская прокуратура в правовом демократическом государстве: учебник / под ред. А. Я. Сухарева. — 2-е изд., перераб. и доп. — М: Норма, 2008. [85] Прокурорский надзор: учебник / под ред. Ю. Е. Винокурова. — 8-е изд., перераб. и доп. — М: Юрайт-Издат, 2008. [86] Рябинина Т. К. И вновь к вопросу о правовом статусе прокурора в уголовном судопроизводстве // Уголовное судопроизводство. — 2008. — №1. [87] Рябинина Т. К. О функциях прокурора в уголовном процессе: дискуссия продолжается // Уголовное судопроизводство. — 2007. — №2. [88] Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве / В. М. Савицкий. — М.: Наука, 1975. 138 Лекция 4. Прокурорский надзор за исполнением законов [89] Савицкий В. М. Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия / В. М. Савицкий. — М.: Госюриздат, 1959. [90] Селезнев М. Ведомственный процессуальный контроль и прокурорский надзор на предварительном следствии // Законность. — 1999. — №1. [91] Сильнов М. А. Вопросы прокурорского надзора за законностью производства следственных действий: учебно-методическое пособие / М. А. Сильнов. — М. Воронеж: МОДЭК, 2001. [92] Синельщиков Ю. П. О функциях прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса // Российский следователь. — 2008. — №17. [93] Соловьев А. Б. Проблема обеспечения законности при производстве предварительного следствия в связи с изменением процессуального статуса прокурора // Уголовное судопроизводство. — 2007. — №3. [94] Трикс А. В. Справочник прокурора / А. В. Трикс. — СПб.: Питер Пресс, 2007. [95] Тюрин Н. С. Некоторые вопросы прокурорского надзора за оперативнорозыскной деятельностью // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сборник статей. — Ч. 29. — Томск: Изд-во ТГУ, 2005. — С. 186–189. [96] Халиулин А. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Законность. — 2007. — №9. [97] Харламов М. С. К вопросу о совершенствовании процессуального положения прокурора в уголовном судопроизводстве // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сборник статей. — Ч. 41. — Томск: Изд-во ТГУ, 2008. — С. 157–158. [98] Чувилев А. А. Соотношение оперативно-розыскного процессуального права // Право. — 1997. — №1. [99] Шалумов М. Надзор за законностью и уголовное преследование — самостоятельные функции прокурора // Законность. — 1999. — №8. [100] Шалумов М. Надзор за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью // Законность. — 1998. — №10. [101] Ястребов В. Б. Учебник прокурорского надзора / В. Б. Ястребов. — М.: Изд. Дом «Городец», 2005. и уголовно- Лекция 5 УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ 1) Понятие, задачи и значение участия прокурора в рассмотрении дел судами. 2) Функции, задачи и полномочия прокурора в судебном производстве по уголовным делам. 3) Подготовка прокурора к поддержанию государственного обвинения в суде. 4) Деятельность прокурора в стадии подготовки к судебному разбирательству по уголовным делам. 5) Поддержание прокурором государственного обвинения в судебном разбирательстве: деятельность в подготовительной части судебного заседания и в ходе судебного следствия. 6) Участие прокурора, поддерживающего государственное обвинение, в прениях сторон: выступление с речью и репликой. 7) Деятельность прокурора в производстве в суде 2-й инстанции по уголовным делам. 8) Деятельность прокурора в производстве в надзорной инстанции и при возобновлении производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств по уголовным делам. 140 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел 5.1 Понятие, задачи и значение участия прокурора в рассмотрении дел судами В п. 3 ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено, что прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Далее в этом законе имеется Раздел IV, посвященный общим вопросам регламентации такой деятельности, с соответствующим названием — «Участие прокурора в рассмотрении дел судами». Данные положения современного Закона о прокуратуре позволяют относить деятельность прокуроров при участии в рассмотрении дел судами к одной из самостоятельных функций прокуратуры РФ. Между тем в предшествующих современному Закону о прокуратуре положениях советского законодательства1 эта деятельность прокурора характеризовалась как надзор за исполнением законов при рассмотрении дел судами, т. е. как часть функции прокурорского надзора, по сути, отрасль прокурорского надзора. Понятие «надзор» не только определяло выполняемую прокурором функцию, но и, учитывая объемный смысл, вкладываемый в это понятие в теории прокурорского надзора, а также собственно в законодательстве, определяло роль, задачи, основное содержание деятельности прокурора при участии в рассмотрении дел судами без дополнительных разъяснений и обоснований. В настоящее время признано, что осуществление прокурором надзора при участии в рассмотрении дел судами (что всегда включает в себя и надзор за судебной деятельностью) противоречит ряду конституционных положений. Так, по Конституции РФ (ст. ст. 1, 10, 18, 118, 120). ................................................................. Российская Федерация — есть правовое государство, в котором государственная власть разделена на три равнозначных ветви с особой ролью правосудия и положением осуществляющего его суда как самостоятельного органа, с независимыми и подчиняющимися только Конституции РФ и федеральному закону судьями. ................................................................. Соответственно исключение употребления термина «надзор» в положениях современного Закона о прокуратуре, регламентирующих участие прокурора в рассмотрении дел судами, выглядит логичным. Однако использование в этом законе для обозначения деятельности прокуроров в судах выражения «участие в рассмотрении дел судами» не дает представления о роли, задачах, определяющих предназначение прокурора при осуществлении этой деятельности, об основном ее содержании. Во всяком случае, возникает необходимость в специальном рассмотрении этого вопроса. 1 См. Закон СССР «О прокуратуре СССР» // Ведомости ВС СССР. 1979. №49. Ст. 843. 5.1 Задачи и значение участия прокурора в рассмотрении дел судами 141 ................................................................. Следует отметить, что основная задача суда по смыслу конституционных положений (ст. 18 Конституции РФ) заключается в обеспечении правосудием прав и свобод человека и гражданина. ................................................................. Как верно отмечается в литературе1 , суд, осуществляя правосудие, т. е. государственную деятельность, направленную на рассмотрение и разрешение правовых конфликтов, становится основным гарантом правопорядка и законности, защиты прав, свобод и законных интересов человека. В свою очередь, участие прокурора в рассмотрении дел судами, в конечном итоге, должно быть подчинено достижению основных целей прокуратуры РФ, закрепленных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, а именно — целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Как видно, имеется определенная общность основных целей и задач деятельности обоих названных государственных органов. С учетом изложенного, правомерно говорить о взаимодействии суда и прокуратуры при осуществлении правосудия в целях достижения итоговых целей и решения основных задач, общих для этих органов. Об основных аспектах взаимодействия суда и прокуратуры говорится также в концепции развития прокуратуры на переходный период.2 На наш взгляд, более точно считать прокурора своеобразным помощником суда в надлежащем обеспечении правосудия и иных видов государственно-значимой судебной деятельности, в которых вправе участвовать прокурор. Если суд — основной орган, обеспечивающий надлежащее осуществление правосудия с соответствующим вынесением законных, обоснованных и справедливых судебных актов, то прокурор, используя свои полномочия при участии в рассмотрении дел судами, должен оказывать содействие суду в надлежащем осуществлении правосудия и соответствующем вынесении законных, обоснованных и справедливых судебных актов. Активное профессионально грамотное участие прокуроров в судебной деятельности — серьезная гарантия законности и эффективности судопроизводства,3 законности, обоснованности и справедливости выносимых судами актов. Несмотря на общность основных целей и задач, определяющую необходимость известного взаимодействия суда и прокурора и по значению деятельности приближающую прокурора к суду, прокурор по современному состязательному процессуальному законодательству имеет, лишь за некоторыми особенностями4 , процес1 Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2004. С. 337, 395. См.: Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М., 1994. С. 46–47. 3 Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2004. С. 337. 4 Значительной спецификой отличается процессуальное положение прокурора, вступающего в гражданский процесс по ряду категорий дел согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ — «в целях осуществления возложенных на него полномочий», а также вступающего в дело, рассматриваемое арбитражным судом, в соответствии с ч. 5 ст. 52 АПК РФ — «в целях обеспечения законности». В таких случаях прокурор участвует в судебном процессе не в качестве стороны (т. е. процессуального истца), а в качестве особого участника, содействующего обеспечению законности при рассмотрении 2 142 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел суальный статус, приравненный к процессуальному статусу других отстаивающих перед судом определенные позиции для защиты своих прав и законных интересов участников судопроизводства, включая физических лиц. Различие между такого рода участниками судопроизводства и прокурором заключается в том, что прокурор отстаивает перед судом позицию для защиты публичных (государственных, общественных) интересов.1 Защита публичных интересов в судебном производстве будет обеспечена только при вынесении судами законных, обоснованных и справедливых актов по рассматриваемым ими делам. Авторы некоторых современных работ2 усматривают функцию надзора в наличии у прокурора полномочия опротестовывать любые незаконные и необоснованные судебные акты. Однако при использовании этого полномочия прокурор продолжает выступать как участник судебного производства, равноправный с другими его участниками, отстаивающими свои позиции в конкретном судебном споре, но при этом позиция прокурора обусловлена необходимостью защиты публичных (государственных, общественных) интересов, чему всегда соответствует именно законный, обоснованный и справедливый судебный акт. Поэтому усматривать в реализации указанного полномочия функцию надзора вряд ли имеются основания. Для более полной характеристики функции участия прокурора в рассмотрении дел судами необходимо выделить составляющие эту функцию более частные направления деятельности. Прежде всего, в зависимости от вида судопроизводства, где прокурор уполномочен участвовать, можно выделить такие направления деятельности, как: участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел, участие прокурора в гражданском судопроизводстве, участие прокурора в арбитражном судопроизводстве, участие прокурора в конституционном судопроизводстве, участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях. Эти направления деятельности именуют подфункциями в рамках функции участия прокурора в рассмотрении дел судами.3 Кроме того, в известной мере раскрывают содержательную характеристику рассматриваемой функции и направления деятельности, иногда именуемых формами участия прокурора в рассмотрении дел судами, закрепленных в ст.ст. 35–39 Закона о прокуратуре, как наиболее общие полномочия прокурора при таком участии, а именно: • выступление в качестве государственного обвинителя при осуществлении уголовного преследования в суде (по уголовным делам); • обращение в суд с заявлением в соответствии с процессуальным законодательством (в настоящее время — ГПК РФ и АПК РФ), если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства; соответствующих дел. 1 Подача, согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, заявления в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, не способного самостоятельно обратиться в суд, подача представления (апелляционного, кассационного, надзорного) на судебный акт, нарушивший права и законные интересы потерпевшего или осужденного по уголовному делу, иные действия прокурора в защиту прав и законных интересов частных лиц также в конечном итоге обеспечивают защиту публичных интересов. 2 Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 301. 3 См.: Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов / под ред. Г. П. Химичевой. М., 2001. С. 151–152. 5.2 Функции прокурора в судебном производстве по уголовным делам 143 • вступление в дело в любой стадии процесса в соответствии с процессуальным законодательством (т. е. также — ГПК РФ и АПК РФ), если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства; • принесение протестов1 (в апелляционном, кассационном, надзорном порядках) в соответствии с процессуальным законодательством (т. е. УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, а также КоАП РФ) на незаконные или необоснованные решения, приговоры, определения или постановления судов; • обращение Генерального прокурора РФ в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. • обращения Генерального прокурора РФ в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам. 5.2 Функции, задачи и полномочия прокурора в судебном производстве по уголовным делам Вопрос о функциях прокурора в судебных стадиях уголовного процесса в отечественной правовой науке традиционно решается неоднозначно. В советский период на мнения по данному вопросу влияли доминирующие в то время и нашедшие отражение в законодательстве представления о прокуратуре как особом государственном органе, главным предназначением которого является осуществление от имени государства надзора (именуемого в то время «высшим») за законностью деятельности широчайшего круга субъектов, включая суды. Соответственно большинством ученых у прокурора в судебных стадиях уголовного процесса, наряду с традиционно признаваемой за ним функцией обвинения, выделялась функция надзора. В то же время в их позициях имелись различия, которые сводились главным образом к различному пониманию соотношения и удельного веса указанных функций в деятельности прокурора в судебных стадиях уголовного процесса. В наиболее крайней позиции вся деятельность прокурора в суде по уголовным делам сводилась именно к реализации функции надзора, поддержание же государственного обвинения рассматривалось, по сути, как средство ее осуществления. Так, В. И. Басков писал: «На прокурора возложена прежде всего обязанность надзора за законностью в уголовном процессе. Поддерживая обвинение против лица, совершившего преступление, прокурор охраняет законность, добиваясь единообразного применения судом уголовного закона. В то же время он обязан следить за 1 В настоящее время акт реагирования прокурора на незаконные и необоснованные судебные акты в УПК РФ и ГПК РФ именуется представлением (апелляционным, кассационным, надзорным) как разновидностью жалобы (апелляционной, кассационной, надзорной), в АПК РФ — жалобой (апелляционной, кассационной) и представлением (о пересмотре судебного акта в порядке надзора), и только в КоАП РФ — протестом. 144 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел соблюдением судом всех норм процессуального закона и ограждать от нарушения законные интересы всех участников уголовного процесса».1 Позднее он утверждал еще более категорично, что «поддержание государственного обвинения — это не самоцель, а средство обеспечения соблюдения законности судом при рассмотрении уголовных дел».2 Во второй позиции также констатировалось, что прокурор в суде осуществляет надзор, но не за деятельностью суда, а за законностью принимаемых судом решений. Соответственно в ходе судебного разбирательства прокурор «является стороной в процессе и, естественно, не осуществляет функцию надзора за законностью действий суда», но, «как только окончилось судебное разбирательство и приговор провозглашен, прокурор осуществляет надзор за законностью и обоснованностью этого приговора»3 . Согласно третьей позиции прокурор осуществляет в суде одновременно две самостоятельные равнозначные функции — обвинения и надзора за исполнением законов.4 Особой позиции придерживался В. М. Савицкий. Критикуя вышеизложенные позиции, он считал, что прокурор в суде (судебном разбирательстве) «занимает процессуальное положение стороны-обвинителя, равноправной с другими участвующими в деле сторонами, и, поддерживая предоставленными ему законом средствами государственное обвинение, выполняет таким образом государственно-правовую функцию надзора за точным исполнением законов, возложенную на него Конституцией СССР»5 . В российский период из законодательства о прокуратуре и уголовно-процессуального законодательства постепенно исключались нормы, соответствующие позициям ученых, в той или иной мере усматривающих в деятельности прокурора на судебных стадиях уголовного процесса функцию надзора. Наконец, в 2001 г. был принят УПК РФ, где в ст. 15 закреплена состязательность сторон, в п. 47 ст. 5 прокурор назван главным участником стороны обвинения, а в ч. 3 ст. 37 однозначно определено, что прокурор в ходе судебного производства по уголовному делу поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность. ......................... Выводы ......................... Таким образом, положения действующего УПК лишили правовой основы те позиции, согласно которым прокурор в судебном производстве осуществляет какие1 Басков В. И. Процессуальное положение прокурора в суде // Советское государство и право. 1964. №2. С. 79. 2 Басков В. И. Прокурор в суде первой инстанции. М., 1968. С. 79. 3 Перлов И. Д. Судебные прения и последнее слово подсудимого в советском уголовном процессе. М., 1971. С. 19, 37. 4 См например: Шифман М. Л. Прокурор в уголовном процессе (стадия судебного разбирательства). М., 1948. С. 145; Тадевосян В. С. Прокурорский надзор в СССР. М.,1956. С. 196–224; Советский уголовный процесс / под. ред. Д. С. Карева. М., 1968. С. 24. 5 Савицкий В. М. Государственное обвинение в суде. М., 1971. С. 126. 5.2 Функции прокурора в судебном производстве по уголовным делам 145 то иные функции, кроме единственно утверждаемой в нем функции обвинения (уголовного преследования)1 в форме поддержания государственного обвинения. ... .............................................................................. Задачи участия прокурора в судебном производстве по уголовным делам производны от указанной функции. Переходя к их формулировке, отметим, что адресатом активности сторон в судебном процессе является суд — именно он уполномочен осуществлять функцию разрешения дела и определять в конечном итоге судьбу поддерживаемого прокурором государственного обвинения2 . Поэтому осуществление функции обвинения в форме поддержания государственного обвинения ставит перед прокурором в судебном производстве наиболее общую задачу (конечную цель) — добиться подтверждения (признания) поддерживаемого им государственного обвинения (обвинительного тезиса) и мнения о наказании обвиняемому в итоговом судебном акте.3 В свою очередь, на пути решения этой общей задачи он решает задачи убедить суд 1-й инстанции (а при необходимости и суды, действующие в последующих стадиях) в законности и обоснованности поддерживаемого им государственного обвинения (обвинительного тезиса) и мнения о наказании подсудимому, а также позиции по частным вопросам, возникающим при судебном рассмотрении уголовного дела. Следует отметить, что в литературе продолжают встречаться мнения о том, что прокурором в судебном производстве по уголовным делам осуществляется функция надзора. ................................................................. В частности утверждается, что прокурор, кроме собственно участия в качестве стороны в рассмотрении судом уголовных дел, осуществляет надзор за законностью и обоснованностью приговоров, определений и постановлений судов. ................................................................. 1 Обвинение (уголовное преследование) как уголовно-процессуальная функция представляет собой обвинительную деятельность уполномоченных на это участников уголовного процесса, главным образом должностных лиц, главенствующая роль среди которых принадлежит прокурору. Наиболее удачное, на наш взгляд, раскрытие понятия и содержания обвинения как уголовнопроцессуальной функции см.: Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. Т. 1. М.,1968. С. 190–196. 2 Здесь термин «обвинение» употреблен для обозначения обвинительного тезиса, т. е., пользуясь формулировкой п. 22 ст. 5 УПК РФ, «утверждения о совершении определенным лицом деяния, запрещенного уголовным законом, выдвинутого в порядке, установленном настоящим Кодексом». В этом смысле данный термин употребляется в выражениях «предъявить обвинение», «поддерживать обвинение» и т. п. В свою очередь, поддержание обвинения — это его доказывание, что включает в себя представление суду доказательств, подтверждающих обвинительный тезис, их систематизацию и анализ, а также опровержение контрдоказательств, выдвигаемых стороной защиты. 3 Далеко не всегда этим актом остается выносимый судом 1-й инстанции по существу уголовного дела приговор. Чаще всего стороны, в том числе нередко и прокурор, несогласные с этим приговором, продолжая отстаивание своих позиций, инициируют его проверку в судах второй инстанции, а затем неоднократно — в судах надзорной инстанции, где и выносится итоговый судебный акт по делу. 146 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел Это обосновывается ссылкой на закрепление в п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре права и обязанности прокурора опротестовывать любые акты суда в случаях выявления их незаконности1 Действительно, полномочие реагировать на любые незаконные или необоснованные судебные акты путем их опротестования2 у прокурора имеется. Однако можно ли наличие этого полномочия у прокурора рассматривать в качестве подтверждения осуществления им надзорной функции в судебном производстве по уголовным делам? Думается, деятельность прокурора по реализации полномочия на внесение апелляционных, кассационных и надзорных представлений на любые незаконные, необоснованные, а также несправедливые судебные акты по уголовным делам относится к осуществлению функции обвинения. И эта деятельность не является реализацией ни функции надзора, ни какой-либо иной функции, кроме функции обвинения. Прежде всего, логично заключить, что прокурор продолжает осуществлять функцию обвинения в случаях внесения представлений на приговоры (иные судебные акты) в связи с полным непризнанием (при оправдании подсудимого) или признанием судом лишь части объема поддерживаемого прокурором государственного обвинения и (или) квалификацией судом деяния осужденного по уголовному закону о менее тяжком преступлении, чем требовал прокурор, назначением чрезмерно мягкого наказания, а также в связи с существенными нарушениями уголовнопроцессуального закона, нарушившими права и законные интересы исключительно стороны обвинения. В то же время вывод о том, что прокурор продолжает осуществлять функцию обвинения и в редких случаях внесения представлений на приговоры в связи с назначением чрезмерно сурового наказания, а также в связи с существенными нарушениями уголовно-процессуального закона, нарушившими права и законные интересы исключительно стороны защиты, нуждается в дополнительном обосновании. В целях такого обоснования можно привести следующие аргументы. Прокурор (как и иные должностные лица стороны обвинения) осуществляет функцию обвинения от имени государства, поддерживает именно государственное обвинение,3 т. е. действует, исходя из сугубо публичных интересов. Публичным интересам соответствует осуществление обвинительной деятельности исключительно в отношении лиц, действительно виновных в совершении преступлений, 1 Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 301, 304. Как говорилось в предыдущем параграфе, акт реагирования прокурора на незаконные и необоснованные судебные акты в действующем УПК РФ именуется представлением (апелляционным, кассационным, надзорным) как разновидностью жалобы (апелляционной, кассационной, надзорной). 3 Здесь и далее в настоящем параграфе в поддержание государственного обвинения мы включаем и доказывание прокурором мнения о наказании подсудимому, поскольку полагаем правильным считать деятельность по обеспечению применения к обвиняемому справедливого (заслуженного) наказания неразрывной частью обвинительной деятельности в уголовном процессе. См. такое понимание содержания обвинительной деятельности в уголовном процессе: Строгович М. С. Указ раб. С. 190. Соответственно доказываемый прокурором обвинительный тезис в широком смысле включает в себя не только обосновываемую им фабулу обвинения и предлагаемые им выводы о квалификации вменяемого подсудимому деяния, но и выводы прокурора о наказании (виде и размере) подсудимому. 2 5.2 Функции прокурора в судебном производстве по уголовным делам 147 а также в мере, соответствующей степени их виновности, что обеспечивается полным отказом от нее в отношении невиновных, или частичным отказом от нее, ее изменением до соответствующей степени виновности лица меры.1 Такую соответствующую публичным интересам избирательную направленность обвинительной деятельности прокурора придает ее соответствие требованиям законности и обоснованности, т. е. выдвинутое в отношении конкретного лица и поддерживаемое прокурором государственное обвинение должно быть законным и обоснованным. Законность и обоснованность государственного обвинения обеспечивается всесторонностью и объективностью деятельности прокурора (и иных должностных лиц стороны обвинения), ее направленностью на собирание, проверку и оценку как обвинительных, так и оправдательных доказательств, в целом, обеспечением соблюдения и реализации прав и законных интересов всех участников процесса — как стороны защиты, так и стороны обвинения. Соответственно любой незаконный, или необоснованный, или несправедливый акт суда, независимо от того, нарушает он права и законные интересы участников стороны обвинения или стороны защиты, всегда будет подвергать сомнению поддерживаемое прокурором в судебном производстве законное и обоснованное государственное обвинение и противоречить публичным интересам. Внося на такой судебный акт, нарушивший исключительно права и законные стороны защиты, представление (апелляционное, кассационное или надзорное), тем самым стремясь обеспечить защиту этих прав и законных интересов, прокурор продолжает добиваться признания поддерживаемого им законного и обоснованного государственного обвинения в последующих судебных актах, что является продолжением осуществления от имени государства функции обвинения в форме поддержания именно государственного обвинения. ......................... Выводы ......................... Таким образом, осуществляемая в судебном производстве по уголовным делам деятельность прокурора по внесению апелляционных, кассационных, надзорных представлений на незаконные, необоснованные, несправедливые судебные приговоры и иные акты во всех случаях является осуществлением от имени государства функции обвинения в форме поддержания государственного обвинения. ... .............................................................................. Основываясь на действующем законодательстве и вышеизложенном понимании реализуемой от имени государства функции обвинения, следует сделать вывод, что деятельность прокурора в суде 1-й инстанции, внесение им представлений (апелляционных, кассационных, надзорных) на приговоры и иные акты судов, его участие в заседаниях судов апелляционной, кассационной и надзорной инстанций обосновано считать осуществлением функции обвинения.2 Такой же вывод сле1 Как того требуют задачи назначения уголовного судопроизводства, закрепленные в ст. 6 УПК РФ. 2 Более подробное обоснование позиции по рассматриваемому вопросу автора настоящего посо- 148 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел дует сделать и относительно участия прокурора при возобновлении производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств. Здесь его деятельность, по сути, направлена на отказ от ранее поддержанного обвинения или его изменение с доказыванием новых выводов относительно него, в связи с выявлением этих обстоятельств. В то же время, деятельность прокурора в судебном производстве в стадии исполнения приговора, по существу, не связана с поддержанием обвинения, т. е. ни с доказыванием собственно обвинительного тезиса, ни с выдвижением и доказыванием тезиса о подлежащем назначению наказании, соответственно относить ее к осуществлению функции обвинения необоснованно. Аналогичный вывод нужно сделать и в отношении деятельности прокурора в судебных стадиях производства о применении принудительных мер медицинского характера, так как и здесь не рассматриваются вопросы совершения преступления и наказания за него. Вопрос о функциях прокурора в этих случаях нуждается в отдельном рассмотрении.1 В соответствии с осуществляемой функцией обвинения прокурор в судебном производстве занимает положение стороны обвинения, точнее является главным участником этой стороны. В силу принципа состязательности он наделен равными процессуальными правами для отстаивания своей позиции с обвиняемым и его защитником как главными участниками стороны защиты. По сути, без исключений это равенство реализуется в центральной стадии судебного производства и всего уголовного процесса — в судебном разбирательстве, в котором принцип состязательности реализуется в максимальной степени. Так, согласно ст. 244 УПК РФ, в судебном заседании стороны обвинения и защиты пользуются равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств, участие в их исследовании, выступление в судебных прениях, представление суду письменных формулировок по вопросам, указанным в п.п. 1–6 ч. 1 ст. 299 УПК РФ, на рассмотрение иных вопросов, возникающих в ходе судебного разбирательства. В то же время, как государственный обвинитель, прокурор наделен специфическими правами, в частности такими, как полностью или частично отказаться от обвинения (ч. 7 ст. 246 УПК РФ), изменить обвинение в сторону смягчения (ч. 8 ст. 246 УПК РФ). ................................................................. Следует отметить, что прокурор, участвующий в судебном производстве, продолжает оставаться должностным лицом государства, поэтому предоставленные ему процессуальные права обвинителя в ситуациях, предоставляющих возможность реализации этих прав в публичных интересах, являются для него одновременно обязанностями. ................................................................. бия см.: Мезинов Д. А. К вопросу о функциях прокурора в судебном производстве по современному УПК РФ // Пятьдесят лет кафедре уголовного процесса УрГЮА (СЮИ): материалы международ. науч.-практ. конф. (Екатеринбург, 27–28 янв. 2005 г.): В 2 ч. Екатеринбург, 2005. Ч. 2. С. 86–92. 1 В частности, о наличии у прокурора правообеспечительной функции в судебном производстве по условно-досрочному освобождению см.: Воронин О. В. Производство по рассмотрению и разрешению вопросов, связанных с условно-досрочным освобождением. Томск, 2004. С. 92–103. 5.2 Функции прокурора в судебном производстве по уголовным делам 149 В связи с этим уместно для обозначения процессуальных прав прокурора — государственного обвинителя употреблять термин «полномочия». К посвященным полномочиям прокурора в судебном производстве по уголовным делам статьям УПК РФ можно отнести большое количество статей этого Кодекса, закрепляющих общий процессуальный статус сторон и отдельно — государственного обвинителя, а также права сторон, включая прокурора, при осуществлении конкретных процессуальных действий в ходе судебного производства. Для стадии подготовки к судебному разбирательству в качестве таких статей можно назвать статьи 227, 229, 230, 234–237, 239. Для стадии судебного разбирательства, кроме уже отмеченных статей 244 и 246, это регламентирующие участие сторон, в том числе государственного обвинителя, в конкретных процессуальных, особенно судебно-следственных, действиях статьи 273–278, 281–292, 294, 312.1 Для стадии производства в суде второй инстанции — это предусматривающие право на подачу представления (апелляционного и кассационного) и его дополнение, на подачу возражений на жалобы других участников статьи 354, 358, 359, а также регламентирующие права сторон при участии в заседаниях судов апелляционной и кассационной инстанций статьи 364–366, 377. Для стадии исполнения приговора — это статьи 399, 400, в которых предусмотрены права прокурора, участвующего в заседаниях судов при рассмотрении вопросов, связанных с исполнением приговора. Для стадии надзорного производства это статья 402 (право на подачу надзорного представления), статья 406 (право на обращение к председателям судов среднего и высшего звена в случае вынесения судьей по надзорному представлению прокурора постановления об отказе в его удовлетворении), статья 407 (права при участии в заседании суда надзорной инстанции). Наконец, при возобновлении производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств — это статьи 415, 417. ................................................................. Под прокуратурой РФ понимается — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также иные функции, установленные федеральными законами. ................................................................. Анализ данного определения и иных связанных с ним положений закона позволяет выделить следующие отличительные признаки прокуратуры РФ: • это система, т. е. подчиненная единым целям организационно упорядоченная совокупность государственных органов, соответственно представляет собой часть, элемент государства (государственного аппарата); • это легитимная система органов, ее организация, направления и порядок деятельности, полномочия ее должностных лиц (прокуроров) определя1 Кроме этих статей, регламентирующих участие сторон в судебном разбирательстве, проводимом в общем порядке, специфика участия сторон в особых порядках судебного разбирательства дополнительно регулируется специальными статьями соответствующих разделов УПК РФ, в частности Разделов X и XII. 150 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ются Конституцией РФ и иными законами, причем федерального уровня (в первую очередь, Законом о прокуратуре); • это федеральная система органов, соответственно создание, упразднение, законодательное обеспечение и финансирование их деятельности осуществляется на федеральном уровне, находится в ведении Российской Федерации; • это централизованная система органов, в которой органы распределены по звеньям (уровням) с подчинением прокуроров, возглавляющих органы нижестоящих звеньев, прокурорам, возглавляющим органы вышестоящих звеньев, и единому центру — Генеральному прокурору РФ (возглавляющему верхнее звено — Генеральную прокуратуру РФ); • определенные федеральными законами функции прокуратура РФ всегда осуществляет от имени государства — Российской Федерации и на всей ее территории; • на прокуратуру РФ возложено осуществление особых специфичных только для нее видов деятельности — надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов и иных функций с помощью специальных правовых средств прокурора (внесение протестов, представлений и др.). В то же время, термин «прокуратура» как в теории, так и в практике принято употреблять в отношении отдельных звеньев или конкретных органов — элементов указанной системы, или, по-другому — органов прокуратуры. ......................... Пример ......................... Например, в этом смысле данный термин употребляется в словосочетаниях «прокуратура города (района)» или «городская (районная) прокуратура», «прокуратура области» или «областная прокуратура», «прокуратура К-го района г. Н-ска», прокуратура Н-ской области» и т. п. ... .............................................................................. Прокуратура РФ как система органов включает в себя два вида органов. Вопервых, территориальные прокуратуры, нижнее (и основное по объему работы) звено которых составляют прокуратуры городов и районов, среднее звено — прокуратуры субъектов РФ, т. е. прокуратуры республик, краев, областей, автономных округов, автономных областей, городов федерального значения, и, наконец, верхнее звено — Генеральная прокуратура РФ. Во-вторых, специализированные прокуратуры. В число последних входят, в первую очередь, военные прокуратуры, систему которых составляют: • Главная военная прокуратура (в структуре Генеральной прокуратуры РФ) — верхнее звено; • военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы РФ, Московская 5.2 Функции прокурора в судебном производстве по уголовным делам 151 городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ, — среднее звено; • военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов, — нижнее звено. К специализированным относятся также: • транспортные прокуратуры, к настоящему времени созданные как на правах прокуратур городов и районов (нижнее звено), так и на правах прокуратур субъектов РФ (среднее звено); • природоохранные (экологические), приравненные, как правило, к прокуратурам городов и районов, за исключением Волжской межрегиональной природоохранной и Московской природоохранной прокуратур, приравненных к прокуратурам субъектов РФ; • прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, приравненные к прокуратурам городов и районов. Значение и специфика деятельности прокуратуры РФ выражаются также в сформулированных в законе основных целях, на достижение которых направлена эта деятельность. Такие цели закреплены в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, а именно: 1) обеспечение верховенства закона, под которым понимается обеспечение приоритета Конституции РФ и иных федеральных законов над иными правовыми средствами регулирования общественных отношений;1 2) обеспечение единства и укрепления законности, т. е. режима строгого и неуклонного соблюдения и исполнения законов всеми субъектами права (органами государства, должностными лицами, юридическими лицами, гражданами и иными физическими лицами); под единством же законности понимается единообразное понимание и применение Конституции РФ, федеральных законов, непротиворечивость законодательства;2 3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства. Достижению этих целей в конечном итоге подчинены все функции и иные направления деятельности органов прокуратуры. В то же время, перед отдельными функциями и иными направлениями деятельности прокуратуры РФ ставятся свои ближайшие, непосредственные, имеющие для них частное значение цели (задачи),3 являющиеся промежуточными на пути достижения названных выше основных (конечных, общих) целей прокуратуры РФ. 1 Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». С приложением ведомственных нормативных актов / под общ. ред.Ю. И. Скуратова. М., 1996. С. 2. 2 Там же. С. 3. 3 Подробное рассмотрение таких целей (задач) см.: Воронин О. В. Прокурорский надзор в Российской Федерации: вопросы Общей части. Томск, 2007. С. 21–24. 152 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел 5.3 Подготовка прокурора к поддержанию государственного обвинения в суде Качество и результативность поддержания государственного обвинения прокурором во многом определяются серьезной и достаточной подготовкой к этой деятельности. Такая подготовка обеспечивается, прежде всего, ее заблаговременным осуществлением. Для этого руководители прокуратур должны назначать государственных обвинителей1 по конкретным уголовным делам заблаговременно, распределяя между ними уголовные дела как минимум за неделю до 1-го судебного заседания. Более того, будущему государственному обвинителю нелишне будет начинать подготовку к поддержанию государственного обвинению в суде еще на завершающем этапе предварительного расследования, в частности путем предварительного, выборочного изучения материалов дела и бесед со следователем (дознавателем), и ему же сначала передавать поступившее в прокуратуру для утверждения обвинительного заключения (акта) уголовное дело. В таком случае будущий государственный обвинитель получает дополнительное время для более глубокого ознакомления с делом (согласно ст. 221 УПК РФ до 10 суток, а ст. 226 УПК РФ — до 2 суток), после чего ему целесообразно изложить руководителю прокуратуры свое мнение о возможности утверждения обвинительного заключения (акта). К сожалению, зачастую на практике прокуроры городов (районов) поручают поддержание обвинения своим помощникам накануне вечером перед открытием судебного заседания или даже в день его проведения. Такая практика имеет свои негативные последствия: недостаточное знание материалов уголовного дела государственным обвинителем, его пассивность при рассмотрении дела, чрезмерно широкое использование в судебной речи текста обвинительного заключения (акта) и т. д. Подготовка к поддержанию государственного обвинения в суде имеет много индивидуального, обусловленного личными качествами прокурора, такими, как память, способность к анализу, логическому мышлению и прогнозированию. В то же время, имеются общие рекомендации, которые призваны помочь прокурорам целенаправленно и качественно подготовиться к поддержанию обвинения в сжатые сроки, которые в значительной степени обусловлены высокой производственной нагрузкой государственных обвинителей. Так, подготовку к поддержанию государственного обвинения принято делить на ряд элементов, содержание которых сводится к нижеследующему: 1) изучение, анализ и обобщение материалов уголовного дела, включая имеющиеся по нему доказательства2 ; 2) изучение специальной литературы, нормативных материалов и судебной практики применительно к конкретной категории дел; 1 Обычно в этом качестве выступают старшие помощники и помощники прокуроров района (города), старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов прокуратур среднего и высшего звена. 2 Вводную информацию, необходимую перед непосредственным изучением материалов уголовного дела, прокурор может получить из надзорного производства по данному делу. К сожалению, на практике государственные обвинители, ввиду недостатка времени на подготовку, иногда ограничиваются изучением только материалов надзорного производства, непосредственно не изучая, а соответственно и не зная в достаточной мере материалы уголовного дела. 5.3 Подготовка прокурора к поддержанию государственного обвинения в суде 153 3) прогнозирование различных ситуаций, могущих возникнуть в ходе судебного разбирательства, и определение комплекса тактических приемов, используемых для их решения; 4) определение тактики поддержания государственного обвинения, подготовка ходатайств, разработка предложений по вопросам, которые могут возникнуть в суде, а также подлежащим разрешению в судебном приговоре, подготовка судебной речи; 5) комплексное планирование деятельности по поддержанию государственного обвинения. Изучение, анализ и обобщение материалов уголовного дела, включая имеющиеся по нему доказательства Прежде всего, изучение материалов уголовного дела рекомендуется осуществлять двумя приемами. В соответствии с первым приемом, изучение материалов дела начинается с постановления о возбуждении уголовного дела и продолжается в том порядке, как его систематизировал следователь (дознаватель). Второй прием — это когда изучение дела начинается с обвинительного заключения (акта), а затем изучаются материалы уголовного дела в соответствии с их отражением в обвинительном заключении (акте). Оба приема имеют как достоинства, так и недостатки: первый прием обеспечивает полноту ознакомления с материалами дела, но требует больших затрат времени; второй прием позволяет изучать и анализировать материалы дела более целесообразно и быстро, но есть риск упустить важные детали (особенно касающиеся позиции стороны защиты). Особый акцент при изучении материалов дела следует сделать на анализе и обобщении имеющихся по нему доказательств. При таком анализе прокурор оценивает каждое доказательство с точки зрения его относимости, допустимости, достоверности, а всю совокупность доказательств — с точки зрения их достаточности для установления фактов фабулы обвинения. По результатам анализа и обобщения доказательств прокурор определяет свою позицию1 по делу, которую он будет заявлять и доказывать в суде. При хорошей базе обвинительных доказательств, т. е. полностью подтверждающей все факты фабулы обвинения, изложенной в обвинительном заключении (акте), и отсутствии ошибок в изложении в нем существа и формулировки предъявленного обвинения прокурор — государственный обвинитель воспринимает без изменений закрепленную в обвинительном заключении (акте) позицию стороны обвинения. В то же время, в доказательственной базе обвинения могут обнаруживаться пробелы, т. е. имеются не обладающие качествами относимости, допустимости, достоверности доказательства и некоторые факты фабулы обвинения не находят достаточного подтверждения. При этом могут отсутствовать достаточные возможности восполнения этих пробелов (например, путем вызова новых свидетелей, истребования дополнительных доказательств, проведения повторной или дополнительной экспертизы). В таких случаях позицию, изложенную в обвини1 О понятии позиции стороны по уголовному делу см.: Профессиональные навыки юриста: опыт практического обучения. М., 2001. С. 223–230. 154 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел тельном заключении (акте), прокурору при определении своей позиции следует соответствующим образом уточнить, с тем чтобы она была реально доказуема в суде. В необходимых случаях прокурор может приготовиться к обоснованию мнения о частичном, а возможно и полном, отказе от обвинения. Однако по смыслу п. 4. Приказа Генерального прокурора РФ от 20.11.2007 г. №185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» государственный обвинитель в случае расхождения его позиции с позицией, выраженной в обвинительном заключении или обвинительном акте, должен незамедлительно доложить об этом прокурору, поручившему поддерживать государственное обвинение, при принципиальном характере этого расхождения решающему вопрос о замене государственного обвинителя либо поддерживающему обвинение лично. Кроме того, по результатам анализа и обобщения доказательств, исходя из принятой позиции по делу, прокурор определяет линию своего поведения на судебном следствии и отдельные тактические приемы деятельности при участии в исследовании доказательств, как тех, которые будет представлять он, так и тех, которые будет представлять сторона защиты. Но это уже включается в содержание одного из завершающих элементов подготовки к поддержанию государственного обвинения, который будет рассмотрен ниже. Изучение специальной литературы, нормативных материалов и судебной практики применительно к конкретной категории дел Этот элемент подготовки к поддержанию государственного обвинения может осуществляться как одновременно с рассмотренной выше ее частью, так и самостоятельно, чаще после изучения материалов уголовного дела. Специальная литература представляет собой, в частности, практические и методические пособия по поддержанию государственного обвинения в суде, директивы и методические указания, изложенные в актах Генерального прокурора РФ и других прокуроровруководителей. Нормативный материал, подлежащий изучению, здесь представлен источниками норм, главным образом уголовного и уголовно-процессуального права, а в некоторых случаях — гражданского и смежных с ним отраслей права, а также научно-практическими и практическими комментариями соответствующего законодательства. Судебную практику прокурору рекомендуется изучать, прежде всего, по постановлениям Пленумов Верховного Суда РФ, по результатам обобщения, обзорам судебной практики, осуществляемым на уровне как Верховного Суда РФ, так и судов среднего звена, а также по аналитическим запискам, справкам, иным документам обобщения практики поддержания государственного обвинения, составляемым в прокуратурах. Прогнозирование различных ситуаций, могущих возникнуть в ходе судебного разбирательства, и определение комплекса тактических приемов, используемых для их решения Прокурору необходимо спрогнозировать возможные по конкретному делу неблагоприятные ситуации. Типичные неблагоприятные ситуации возникают, например, в случаях изменения показаний в суде свидетелями обвинения или да- 5.3 Подготовка прокурора к поддержанию государственного обвинения в суде 155 же их уклонения от явки в суд, представления в суде стороной защиты ранее не известных доказательств, направленных на опровержение вывода о виновности подсудимого (в частности, показаний свидетеля алиби подсудимого). Разумеется, прокурору следует продумать пути решения этих ситуаций. По приведенным случаям — это, например, выявление и обеспечение явки в суд новых свидетелей обвинения1 , подготовка приемов опровержения показаний возможных лжесвидетелей, подготовка свидетелей обвинения, имеющих устойчивую позицию по делу, к изобличению лжесвидетеля в ходе «шахматного допроса» и т. п. Определение тактики поддержания государственного обвинения, подготовка ходатайств, разработка предложений по вопросам, которые могут возникнуть в суде, а также подлежащим разрешению в судебном приговоре, подготовка судебной речи Этот объемный элемент подготовки к поддержанию государственного обвинения в суде, по сути, является использованием результатов уже описанных выше элементов этой подготовки. Особенно значимым в рассматриваемом элементе подготовки представляется определение тактики поддержания государственного обвинения, в основном тактики деятельности государственного обвинителя на судебном следствии, которая должна основываться на результатах анализа и обобщения доказательств. Применительно к доказательствам, подтверждающим обвинение, прокурор определяет приемы их максимально полного, наглядного и убедительного представления суду, акцентирования внимания суда на сведениях, обосновывающих относимость, допустимость, достоверность, в целом достаточность этих доказательств для установления фактов фабулы обвинения и фактов, подтверждающих намечаемое мнение прокурора о наказании подсудимому доказательственное значение этих доказательств. Прежде всего, прокурор определяет оптимальную очередность исследования представляемых им доказательств. Наряду с этим, он намечает приемы и вопросы, призванные обеспечить полное и ясное для суда изложение показаний свидетелями обвинения, намечает (отмечая для себя номера листов дела) содержание протоколов следственных действий и иных документов, на котором нужно акцентировать внимание суда при их оглашении, и т. п. Применительно же к доказательствам, опровергающим обвинение, как уже имеющимся в деле, так и могущим (по прогнозам прокурора) быть представленными в суде стороной защиты, прокурор определяет приемы максимально наглядного и убедительного для суда их опровержения (нейтрализации и т. п.), акцентирования внимания суда на сведениях, обосновывающих отсутствие у них свойств относимости, допустимости, достоверности и иным образом снижающих их доказательственное значение. В частности, прокурор намечает приемы и вопросы, направленные на изобличение во лжи свидетеля, выявление некомпетентности специалиста, приведенных в суд стороной защиты, и т. п. 1 Согласно ч. 4 ст. 271 УПК РФ суд не вправе отказать в удовлетворении ходатайства о допросе в судебном заседании лица в качестве свидетеля, явившегося в суд по инициативе сторон. 156 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел Основываясь на результатах осуществления предыдущих элементов подготовки к поддержанию государственного обвинения, прокурор также подготавливает ходатайства. В частности, в рамках тактики деятельности на судебном следствии — это, например, ходатайства об оглашении определенных имеющихся в деле протоколов следственных действий и иных документов, об истребовании и приобщении к делу дополнительных документов. При прогнозировании неблагоприятных ситуаций в суде — это, например, ходатайства о вызове и (или) допросе новых свидетелей, назначении повторной или дополнительной экспертиз и др. Прокурору следует подготовить и свои предложения по вопросам, которые могут возникнуть в суде как на предварительном слушании, так и в ходе собственно судебного разбирательства, например о мере пресечения подсудимому, о приостановлении производства по делу. Требуется заблаговременная подготовка и для предложений по вопросам, подлежащим разрешению в приговоре (ч. 1 ст. 299 УПК РФ). При этом в будущем судебном разбирательстве мнение прокурора по основным из этих вопросов должно быть изложено в прениях сторон. Соответственно подготовка собственно речи государственного обвинителя в прениях сторон также должна начинаться заблаговременно. Рекомендуется еще до судебного разбирательства составить план речи, зафиксировать ее основные положения, в том числе дать обоснование квалификации деяния обвиняемого. Разумеется, в дальнейшем с учетом результатов судебного следствия прокурор вносит необходимые коррективы в подготовленные заранее разделы плана речи. Следует отметить, что такие планы особенно важны при подготовке речи по групповым, многоэпизодным и иным сложным уголовным делам. Более того, по таким делам прокурору целесообразно заранее начинать готовить письменный вариант речи или ее развернутые тезисы. Комплексное планирование деятельности по поддержании государственного обвинения Планирование деятельности государственного обвинителя представляет собой комплексный и достаточно длительный процесс, который, по сути, пронизывает рассмотренные выше элементы подготовки к поддержанию государственного обвинения. В результатах планирования — планах излагается намеченное в ходе всех элементов подготовки содержание будущей деятельности по поддержанию государственного обвинения. Поскольку планирование является индивидуальным для каждого уголовного дела процессом, зависящим от его категории, объема и сложности, а также в немалой степени от профессиональных и личных качеств прокурора, то содержание будущей деятельности, отражаемое в планах, может быть различным. Государственный обвинитель может иметь несколько планов, помогающих ему решать задачи разного уровня и характера. Так, кроме общего плана участия в судебном рассмотрении уголовного дела, составляются, например: план, определяющий очередность исследования доказательств обвинения; план участия в отдельном судебном действии; план-схема преступных связей; план-расчет гражданских исков в уголовном процессе. Планы призваны помогать их составителю свободно ориентироваться в материалах уголовного дела, эффективно участвовать на различных этапах рассмотре- 5.4 Деятельность прокурора в стадии подготовки к разбирательству в суде 157 ния уголовного дела в суде 1-й инстанции, особенно в судебном следствии и прениях сторон. Разумеется, планы должны корректироваться в ходе судебного процесса. 5.4 Деятельность прокурора в стадии подготовки к судебному разбирательству по уголовным делам Стадия подготовки к судебному разбирательству,1 регламентированная Главами 33 и 34 УПК РФ, является контрольной проверочной стадией по отношению к предварительному расследованию и, в то же время, первой стадией судебного производства, подготовительной по отношению к судебному разбирательству. Суть содержания этой стадии заключается в деятельности судьи, а в ряде случаев — при участии сторон, по проверке соблюдения в ходе досудебного производства процессуальных условий, необходимых для дальнейшего рассмотрения уголовного дела в суде, а также по устранению препятствий и созданию дополнительных процессуальных и организационных условий для проведения судебного разбирательства. ................................................................. В УПК РФ предусматривается два порядка подготовки к судебному разбирательству, а именно — общий порядок и усложненный порядок. ................................................................. Общий порядок, который включает в себя единоличное рассмотрение судьей по поступившему в суд уголовному делу вопросов, указанных в ст. 228 УПК РФ, и непосредственно после этого, в связи с отсутствием оснований для проведения предварительного слушания, вынесение постановления о назначении судебного заседания без проведения предварительного слушания. Усложненный порядок, включающий в себя еще и проведение при наличии оснований, предусмотренных ст. 229 УПК РФ, предварительного слушания в форме закрытого судебного заседания с правом участия сторон. ................................................................. Основная задача прокурора при участии в стадии подготовки к судебному разбирательству сводится к обеспечению условий для надлежащего последующего поддержания государственного обвинения в судебном разбирательстве. ................................................................. Объем и содержание его деятельности на данной стадии различаются в зависимости от того, в общем или усложненном порядке осуществляется эта стадия. 1 Для обозначения этой стадии используются и другие выражения, в частности «подготовка к судебному заседанию», «назначение судебного заседания», «подготовка дела к судебному разбирательству», «назначение дела к слушанию». 158 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел Если подготовка к судебному разбирательству осуществляется в общем порядке, т. е. при отсутствии оснований для проведения предварительного слушания, то возможности участия в этой стадии прокурора, как и других участников и со стороны обвинения, и со стороны защиты, ограничены. В частности, у прокурора могут быть основания полагать, что возможное решение судьи по вопросам, изложенным в п.п. 1, 3, 5 ст. 228 УПК РФ, не будет способствовать решению стоящих перед прокурором задач или судья рассмотрит эти вопросы недостаточно внимательно. В таких случаях прокурор может заявить соответствующее ходатайство, изложив в нем свое мнение о том, каким должно быть решение этих вопросов. Более того, по вопросу, указанному в п. 5 ст. 228 УПК РФ, т. е. о принятии мер по обеспечению возмещения вреда, причиненного преступлением, и возможной конфискации имущества, судья в соответствии со ст. 230 УПК РФ может вынести постановление только при наличии соответствующего ходатайства прокурора либо потерпевшего, гражданского истца или их представителей. В рамках общего порядка стадии подготовки к судебному разбирательству прокурор может также воспользоваться правом дополнительного ознакомления с материалами уголовного дела. Прокурор может также заявить ходатайство о проведении предварительного слушания при наличии оснований, предусмотренных ст. 229 УПК РФ, и если это будет способствовать решению стоящих перед ним задач, что на практике происходит редко. Обычно проведение предварительного слушания инициируется ходатайствами других участников уголовного процесса, чаще стороны защиты, а также самим судьей. В случае вынесения судьей постановления о проведении предварительного слушания как по ходатайству сторон (возможно и прокурора), так и по собственной инициативе объем работы прокурора в стадии подготовки к судебному разбирательству значительно увеличивается. Так, прокурор анализирует основания для проведения предварительного слушания, изучая ходатайство о его проведении другого участников процесса или только постановление судьи о назначении предварительного слушания, если оно инициировано им, оценивает обоснованность этих процессуальных документов и их соответствие требованиям закона. В результате прокурор подготавливает по вопросам, для разрешения которых назначено предварительное слушание, свое мнение, которое будет отстаивать в ходе его проведения. Далее, как в случаях инициирования проведения предварительного слушания прокурором, так и в случаях его инициирования другими участниками процесса или непосредственно судьей, прокурору необходимо принять участие в предварительном слушании, т. е. в закрытом судебном заседании, в форме которого оно проводится. Несмотря на то, что УПК РФ допускает возможность проведения предварительного слушания в отсутствие не явившихся без уважительных причин участников сторон (включая прокурора), Генеральный прокурор РФ в п. 1.7. Приказа Генерального прокурора РФ от 20.11.2007 г. №185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» указал подчиненным прокурорам обеспечить обязательное участие прокуроров в предварительном слушании. 5.4 Деятельность прокурора в стадии подготовки к разбирательству в суде 159 ................................................................. Особенно важным следует считать участие прокурора в предварительном слушании, проводимом по ходатайству об исключении из перечня доказательств, предъявляемых в судебном заседании, определенного доказательства, вследствие его недопустимости. ................................................................. Необходимость активного участия прокурора на предварительном слушании по вопросу об исключении доказательств аргументируется, прежде всего, правилами ч. 5 ст. 234 и ч. 4 ст. 235 УПК РФ. Так, если у стороны обвинения отсутствуют возражения против ходатайства об исключении доказательства, заявленного другой стороной, т. е. стороной защиты, то судья, в соответствии с ч. 5 ст. 234 УПК РФ, должен удовлетворить ходатайство и вынести постановление о назначении судебного заседания, если отсутствуют иные основания для проведения предварительного слушания. Кроме того, согласно ч. 4 ст. 235 УПК РФ, при рассмотрении ходатайства об исключении доказательства, заявленного стороной защиты на том основании, что доказательство было получено с нарушением требований УПК РФ, бремя опровержения доводов, представленных стороной защиты, лежит на прокуроре. В абсолютном же большинстве случаев, как верно отмечено в процессуальной литературе, ходатайства об исключении доказательств заявляются и будут впредь заявляться именно стороной защиты.1 Утвердив обвинительное заключение (акт), в которое включено оспариваемое в ходатайстве стороны защиты доказательство, прокурор уже высказал свое мнение о том, что считает это доказательство допустимым. Кроме того, на этом доказательстве, как и на других доказательствах, отраженных в обвинительном заключении (акте), прокурор будет основывать свою позицию в судебном разбирательстве, с помощью этих доказательств он собирается добиваться признания (подтверждения) поддерживаемого им государственного обвинения в приговоре суда. Отсюда прокурор, по сути, во всех случаях должен стремиться возразить против ходатайств об исключении таких доказательств, подготовив и обосновав соответствующее мнение перед судом на предварительном слушании. При этом прокурор должен иметь и уметь использовать достаточные знания о требованиях к ходатайству об исключении доказательства (ч. 2 ст. 235 УПК РФ), о требованиях процессуального порядка собирания различных видов доказательств, о выработанных теорией и практикой2 критериях признания доказательств недопустимыми, о существенных и несущественных нарушениях уголовно-процессуального закона. По возможности прокурор убеждает судью в несоответствии заявленного ходатайства требованиям ч. 2 ст. 235 УПК РФ, в несущественности указанных стороной защиты нарушений уголовно-процессуального закона, в том, что эти нарушения вызывают вполне устранимые путем производства дополнительных процессуальных действий сомнения в достоверности оспариваемого стороной защиты доказа1 Уголовно-процессуальное право Российской Федерации / отв. ред. Ю. К. Якимович. СПб., 2007. С. 546–547. 2 См. например, п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 г. №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. №3. 160 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел тельства и т. п. Для обоснования перед судом своего мнения прокурор может во время (а иногда и до) проведения предварительного слушания заявить ходатайства: о допросе любых лиц, которым что-либо известно об обстоятельствах производства следственных действий или изъятия и приобщения к уголовному делу документов, за исключением лиц, обладающих свидетельским иммунитетом; об оглашении протоколов следственных действий и иных документов, имеющихся в уголовном деле. Прокурор может также представить дополнительные документы и ходатайствовать об их приобщении к уголовному делу. Возможно обоснование ходатайства стороны защиты об исключении доказательства указанием на такие допущенные при его получении в ходе досудебного производства нарушения уголовно-процессуального закона, которые могут быть определены как существенные, неустранимые в судебном заседании и исключающие возможность постановления судом приговора или иного решения. В таких случаях прокурор в целях «спасения» этого доказательства, руководствуясь расширительным толкованием п. 1 ч. 1 ст. 237 УПК РФ, данным в Постановлении Конституционного Суда РФ от 08.12.2003 г. №18-П1 , может заявить ходатайство о возвращении уголовного дела прокурору, обосновав его необходимостью устранения указанных нарушений путем проведения дополнительных следственных или иных процессуальных действий, не связанных с восполнением неполноты произведенного дознания или предварительного следствия. При проведении предварительного слушания в связи с наличием таких оснований, как основания для возвращения уголовного дела прокурору и основания для приостановления производства по уголовному делу, участие прокурора также, безусловно, необходимо. Принятие по итогам предварительного слушания решений о возвращении уголовного дела прокурору или о приостановлении производства по нему объективно ведет к затягиванию процесса рассмотрения этого дела в суде, что объективно препятствует своевременному решению задач поддержания государственного обвинения и в целом противоречит публичным (государственным) интересам, которые защищает прокурор. Заявление ходатайств о проведении предварительного слушания в связи с наличием оснований для возвращения уголовного дела прокурору или приостановления производства по нему с целью затягивания рассмотрения этого дела в суде нередко используется стороной защиты. Учитывая изложенное, прокурору следует стремиться найти и изложить в своем мнении доводы в опровержение выводов о наличии указанных оснований, сделанных заявившим ходатайство о проведении предварительного слушания участником процесса или инициировавшим это судьей. Для этого прокурору необходимо четко знать содержание и толкование ст.ст. 237 и 238 УПК РФ, в которых изложены основания для возвращения уголовного дела прокурору и приостановления производства по уголовному делу. С целью выявления недостатков обоснования ему следует также изучить соответствующее ходатайство, а также документы (иные доказательства), которыми обосновывается наличие оснований для возвра1 Постановление Конституционного Суда РФ от 08.12.2003 г. №18-П «По делу о проверке конституционности положений статей 125, 219, 227, 229, 236, 237, 239, 246, 254, 271, 378, 405 и 408, а также глав 35 и 39 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами судов общей юрисдикции и жалобами граждан». 5.4 Деятельность прокурора в стадии подготовки к разбирательству в суде 161 щения дела прокурору или оснований для приостановления производства по делу. Сведения о выявленных недостатках обоснования ходатайства, а также свои доводы в опровержение выводов о наличии оснований для возвращения дела прокурору или приостановления производства по делу прокурор доводит до внимания судьи, высказывая в ходе предварительного слушания свое мнение. Для дополнительного обоснования своего мнения прокурор может ходатайствовать об оглашении имеющихся в деле протоколов следственных действий и иных документов, может представить дополнительные документы и ходатайствовать о приобщении их к делу. Не менее значимо участие прокурора в предварительном слушании, проводимом при наличии оснований для прекращения уголовного дела в соответствии со ст. 239 УПК РФ. Поскольку в указанной статье предусматриваются только нереабилитирующие основания для прекращения уголовного дела, прокурор должен проверить то, чем (какими сведениями) и насколько (достаточно ли) подтверждается наличие этих оснований, а также процессуальных условий, соблюдение которых необходимо для прекращения уголовного дела по таким основаниям. Прокурору следует оценить соответствие решения о прекращении уголовного дела по конкретному нереабилитирующему основанию публичным интересам, в частности адекватность этого решения степени общественной опасности преступления и личности обвиняемого, а также обеспечению прав и законных интересов участников процесса, в первую очередь потерпевшего. Кроме того, прокурор должен проверить добровольность согласия («не возражения») обвиняемого с решением о прекращении уголовного дела по конкретному нереабилитирующему основанию. Что же касается предусмотренной ч. 1 ст. 239 УПК РФ возможности прекращения уголовного дела вследствие отказа государственного обвинителя от обвинения, то, руководствуясь правовой позицией, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 08.12.2003 г. №18-П, прокурор не должен отказываться от обвинения в стадии подготовки к судебному разбирательству.1 Не случайно в судебной практике после принятия данного Постановления Конституционного Суда РФ случаи отказов прокуроров от обвинения на предварительном слушании не встречаются. ................................................................. В завершение рассмотрения участия прокурора в стадии подготовки к судебному разбирательству следует отметить, что решения судьи, принятые по результатам предварительного слушания, по общему правилу, обжалованию не подлежат. ................................................................. В то же время, согласно ч. 7 ст. 236 УПК РФ, все же могут быть обжалованы принятые по результатам предварительного слушания решения судьи о прекращении уголовного дела, о приостановлении производства по делу и о назначении судебного заседания в части разрешения вопроса о мере пресечения. Соответственно прокурор при несогласии с этими решениями может подать на них апелляционное или кассационное представление. 1 Аналогичный вывод уже изложен в процессуальной литературе, см.: Уголовно-процессуальное право Российской Федерации / отв. ред. Ю. К. Якимович. СПб., 2007. С. 553–554. 162 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел 5.5 Поддержание прокурором государственного обвинения в судебном разбирательстве: деятельность в подготовительной части судебного заседания и в ходе судебного следствия Стадия судебного разбирательства является центральной, основной стадией не только в судебном производстве, но и во всем уголовном процессе. Все предшествующие судебному разбирательству стадии являются по отношению к нему подготовительными, все последующие — проверочными по отношению к результатам судебного разбирательства. Именно в этой стадии разрешается по существу основной вопрос правосудия по уголовным делам — о виновности и ответственности обвиняемого, с закреплением решения по этому вопросу в главном для такого правосудия акте — приговоре суда.1 Согласно ч. 2 ст. 246 УПК РФ участие государственного обвинителя, в роли которого выступает прокурор,2 обязательно в судебном разбирательстве уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения, а также при разбирательстве уголовного дела частного обвинения, если уголовное дело было возбуждено следователем либо дознавателем с согласия прокурора. Деятельность прокурора — государственного обвинителя при участии в судебном разбирательстве направлена на достижение признания (подтверждения) поддерживаемого им государственного обвинения и мнения о наказании подсудимого в приговоре суда. Соответствующая этой цели основная задача его деятельности в судебном разбирательстве — убедить суд в законности и обоснованности поддерживаемого им государственного обвинения, его мнения о наказании подсудимому, а также иным вопросам, разрешаемым судом при рассмотрении уголовного дела, и в— необходимости вынесения соответствующего приговора. Более частные задачи и содержание деятельности прокурора зависят от этапа судебного разбирательства, в котором он участвует. Прокурор — государственный обвинитель3 участвует в трех из четырех этапов, составляющих эту стадию, а именно — в подготовительной части судебного заседания4 , в судебном следствии и в прениях сторон. 1 Возможно разрешение этого вопроса и в постановлении или опре-делении суда о прекращении уголовного дела, но это, как правило, связано с известным упрощением процессуальной формы судебного рассмотрения уголовного дела. 2 По смыслу п. 6 ст. 5 УПК РФ, п.п. 1–4 ст. 35, ст. 54 Закона о прокуратуре в качестве государственного обвинителя могут участвовать должностные лица органов прокуратуры, охватываемые понятием «прокурор» в широком смысле, раскрытом в ст. 54 Закона о прокуратуре. На практике это чаще всего старшие помощники и помощники прокуроров районов, городов, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов прокуратур субъектов РФ и Генеральной прокуратуры РФ, действующие в пределах своей копетенции. 3 Далее для краткости будет употребляться термин «прокурор». 4 Это наименование соответствующей Главы УПК РФ, посвященной этому этапу, более правильно этот этап именовать подготовительной частью судебного разбирательства. 5.5 Поддержание прокурором государственного обвинения в суде 163 Деятельность прокурора в подготовительной части судебного заседания На этом начальном этапе, регламентированном Главой 36 УПК РФ, судом в присутствии и при участии сторон проверяется наличие процессуальных и организационных условий, обеспечивается создание дополнительных условий такого рода, необходимых для начала и успешного проведения судебного следствия, а также всего судебного разбирательства в целом. На данном начальном этапе прокурор также подготавливает условия для успешного осуществления своей деятельности по поддержанию государственного обвинения на всей стадии судебного разбирательства. Для надлежащего поддержания государственного обвинения прокурор должен содействовать суду в обеспечении соответствующего требованиям УПК РФ проведения подготовительных процессуальных действий этого этапа судебного разбирательства, в числе которых: проверка явки в суд, разъяснение переводчику его прав, удаление свидетелей из зала судебного заседания, установление личности подсудимого и своевременности вручения ему копии обвинительного заключения или обвинительного акта, объявление состава суда, других участников судебного разбирательства и разъяснение им права отвода, разъяснение им других процессуальных прав, заявление и разрешение ходатайств, разрешение вопроса о возможности рассмотрения дела в отсутствии кого-либо из участников уголовного процесса (ст.ст. 261–272 УПК РФ). В связи с этим деятельность прокурора здесь включает в себя, прежде всего, наблюдение за перечисленными действиями суда (а также секретаря судебного заседания и судебного пристава) и, в случае обнаружения их несоответствия требованиям УПК РФ, — реагирование путем высказывания возражений, заявления ходатайств о необходимости осуществления данных действий в соответствии с процессуальным законом. Кроме того, ст.ст. 266, 271 УПК РФ предоставляют сторонам, в том числе прокурору (как государственному обвинителю), права заявлять отводы суду (и другим участникам судебного разбирательства), заявлять обоснованные ходатайства о вызове новых свидетелей, экспертов и специалистов, об истребовании вещественных доказательств и документов, об исключении доказательств, полученных с нарушением требований УПК РФ. Соответственно прокурор заявляет четко обоснованные отводы или ходатайства в случаях, когда этого требуют закон и (или) соображения тактики. Например, отвод судье, находящемуся в родственных связях с подсудимым, ходатайство об истребовании документов, характеризующих личность подсудимого, — при отсутствии в деле других сведений о его личности, ходатайство о вызове эксперта для допроса с целью разъяснения или дополнения данного им в ходе предварительного расследования заключения и т. п. По каждому заявленному ходатайству участника судебного разбирательства суд, согласно ч. 2 ст. 271 УПК РФ, обязан выслушать мнение всех других его участников (являющихся сторонами). Отсюда прокурор также должен высказать свое основанное на знании обстоятельств дела и норм закона мнение по каждому из заявленных ходатайств других участников. Прокурору следует изучить заявленное другим участником ходатайство на предмет его обоснованности, при неясности его мотивировки задать этому участнику уточняющие вопросы, а затем уже высказывать свое мнение о возможности удовлетворения данного ходатайства судом. 164 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел Так, при заявлении стороной защиты ходатайства об исключении доказательства обвинения, без обоснования его ссылкой на существенное нарушение требований закона при собирании данного доказательства, прокурор, высказывая свое мнение, должен просить суд отказать в удовлетворении данного ходатайства. Аналогично, если сторона защиты не может мотивировать свое ходатайство о вызове новых свидетелей или об истребовании вещественных доказательств и документов ссылкой на необходимость установления с помощью этих доказательств определенных обстоятельств, имеющих значение для дела, то прокурор должен просить суд отказать в удовлетворении данного ходатайства. Для более детального изучения заявленного другим участником ходатайства, проверки его доводов и подготовки своего мнения по нему прокурор вправе заявить ходатайства: об объявлении перерыва; об истребовании документов (например, документов, подтверждающих компетенцию специалиста, состояние органов зрения, слуха свидетеля, о вызове которых ходатайствует сторона защиты), предметов для приобщения в качестве вещественных доказательств; о вызове свидетелей (например, понятых, участвовавших в производстве следственного действия, законность которого оспаривается стороной защиты). В таких случаях прокурору целесообразно также ходатайствовать об отложении судебного разбирательства. В случае если, вопреки мнению прокурора, суд удовлетворяет ходатайство другого участника, прокурор должен продумать изменения ранее намеченной тактики своей деятельности в стадии судебного разбирательства (особенно на судебном следствии). ......................... Пример ......................... Например, продумать способы опровержения показаний новых свидетелей, вызванных по ходатайству стороны защиты, тактику восполнения пробелов в доказательственной базе обвинения в связи с исключением судом одного из обвинительных доказательств из числа доказательств, предъявляемых в судебном заседании. ... .............................................................................. В этом направлении можно, в частности, запланировать поиск и обеспечение явки новых свидетелей обвинения, заявление ходатайства о проведении повторной судебной экспертизы и т. п. Наконец, в соответствии со ст. 272 УПК РФ, прокурор, исходя из требований закона и соображений тактики (особенно намеченной очередности представления доказательств обвинения), высказывает обоснованное мнение о возможности судебного разбирательства в случае неявки кого-либо из участников уголовного судопроизводства, а также о вариантах вызова или возможности привода неявившегося участника. 5.5 Поддержание прокурором государственного обвинения в суде 165 Деятельность прокурора в судебном следствии Судебное следствие, регламентированное Главой 37 УПК РФ, является центральным этапом судебного разбирательства. Его основное содержание сводится к деятельности суда и сторон по исследованию доказательств, представляемых сторонами, при осуществлении предусмотренных УПК РФ судебных действий исследовательского характера (так называемых судебно-следственных действий). Основная задача прокурора на данном этапе — убедить суд в действительном существовании обстоятельств (фактов), составляющих фабулу поддерживаемого прокурором обвинения, а также тех, которые будут обосновывать мнение прокурора о наказании подсудимому, в целом помочь суду всесторонне, полно и объективно установить эти обстоятельства (факты). ................................................................. Начинается судебное следствие с изложения прокурором предъявленного подсудимому обвинения (ч. 1 ст. 274 УПК РФ). ................................................................. Это действие заключается, по сути, в произношении прокурором вслух содержания предъявленного подсудимому обвинения. Прокурору следует делать это достаточно громко, отчетливо, последовательно, официальным тоном, учитывая значение этого действия для реализации прав подсудимого и точного определения границ предстоящего судебного следствия. Далее, после опроса председательствующим подсудимого, понятно ли ему обвинение, признает ли он себя виновным и желает ли он или его защитник выразить свое отношение к предъявленному обвинению, и соответствующих ответа подсудимого и возможных выступлений его или его защитника, первой представляет доказательства сторона обвинения. Очередность исследования доказательств определяется стороной, представляющей доказательства суду (ч. 1 ст. 247 УПК РФ). Перед началом непосредственного исследования доказательств прокурор сообщает суду об определенной им очередности исследования доказательств, которые будет представлять. При выборе очередности исследования представляемых им доказательств прокурору рекомендуется исходить из следующих ситуативных факторов: • объема, содержания и значения информации, содержащейся в имеющихся доказательствах; • вида вменяемого в вину подсудимого преступления; • объема и сложности уголовного дела; • признания или отрицания подсудимым вины; • устойчивости позиций потерпевших и свидетелей; • качества предварительного расследования и т. п. Исследование доказательств, представляемых суду как стороной обвинения (чаще всего только прокурором), так и в последующем стороной защиты, осуществляется путем производства в порядке, установленном УПК РФ, судебноследственных действий. Это такие предусмотренные в Главе 37 УПК РФ судебно- 166 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел следственные действия, как допросы подсудимого (ст. 275), потерпевшего (ст. 277), свидетелей (ст.ст. 278–280), эксперта (ст. 282), оглашение показаний подсудимого (ст. 275), потерпевшего и свидетеля (ст. 281), осмотры вещественных доказательств (ст. 284), местности и помещения (ст. 287), оглашение протоколов следственных действий и иных документов (ст. 285), производство судебной экспертизы (ст. 283), следственный эксперимент (ст. 288), предъявление для опознания (ст. 289), освидетельствование (ст. 290). Далее, следует признать, что в судебном следствии, построенном на состязательных началах, задачи участия прокурора в названных судебно-следственных действиях при исследовании доказательств, подтверждающих обвинение,1 должны быть диаметрально противоположны задачам его участия в этих действиях при исследовании доказательств, опровергающих обвинение2 . При исследовании доказательств, подтверждающих обвинение, перед прокурором стоят задачи — полно, максимально наглядно и убедительно представить суду данные доказательства, акцентировать внимание суда на сведениях, обосновывающих относимость, допустимость, достоверность и, в конечном итоге, достаточность этих доказательств для установления фактов, вменяемых в вину подсудимого. При исследовании же доказательств, опровергающих обвинение, перед прокурором стоят противоположные задачи — максимально наглядно и убедительно для суда опровергнуть (нейтрализовать и т. п.) данные доказательства, акцентировать внимание суда на сведениях, обосновывающих отсутствие у этих доказательств свойств относимости, допустимости, достоверности и иным образом снижающих их доказательственное значение. ................................................................. Следует оговориться, что обязательным условием осуществления прокурором, в соответствии со сформулированными задачами, утверждающей деятельности при исследовании доказательств, подтверждающих обвинение, и опровергающей при исследовании доказательств, опровергающих обвинение, является внутреннее убеждение прокурора в законности и обоснованности обвинения. ................................................................. Необходимость присутствия такого убеждения у прокурора как условия продолжения осуществления им обвинительной деятельности в уголовном судопроизводстве предопределяется тем, что он осуществляет ее от имени государства и в публичных интересах, чему соответствует законность и обоснованность этой деятельности. 1 Таковыми, по общему правилу, являются доказательства, которыми обосновано обвинение, сформулированное в обвинительном заключе-нии, и представляемые прокурором в судебном следствии. Исключение составляют случаи неблагоприятного для стороны обвинения изменения содержания этих доказательств (обычно показаний свидетелей, потерпевших) в суде, по сравнению с их содержанием на стадии предварительного расследования. 2 Таковыми, как правило, являются доказательства защиты, в свою очередь, представляемые в судебном следствии стороной защиты. 5.5 Поддержание прокурором государственного обвинения в суде 167 Не случайно закон (ч. 7 ст. 246 УПК РФ) обязывает прокурора отказаться от обвинения, если в ходе судебного разбирательства он придет к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение, т. е. у него не будет убеждения в законности и обоснованности этого обвинения. Соответственно в ситуациях отсутствия убеждения в законности и обоснованности обвинения прокурор не вправе, вопреки такому отсутствию убеждения, осуществлять в соответствии со сформулированными задачами утверждающую деятельность при исследовании доказательств, подтверждающих обвинение, и опровергающую при исследовании доказательств, опровергающих обвинение. Напротив, в таких ситуациях появляются основания осуществлять утверждающую деятельность при исследовании доказательств, опровергающих обвинение, и опровергающую при исследовании доказательств, подтверждающих обвинение. Как показывает практика, наибольший удельный вес среди названных судебноследственных действий по частоте проведения в реальных судебных разбирательствах принадлежит допросам свидетелей, потерпевших, а также подсудимых, в ходе проведения которых исследуются показания соответственно свидетелей, потерпевших, подсудимых. Поэтому остановимся подробнее на участии прокурора в данных судебно-следственных действиях, точнее на тактических приемах и рекомендациях, которые прокурор, участвуя в допросах, может использовать для решения сформулированных выше противоположных групп задач. Если показания свидетеля1 подтверждают поддерживаемое прокурором обвинение, то прокурор для решения сформулированной выше задачи, стоящей перед ним при исследовании доказательств, подтверждающих обвинение, может использовать следующие тактические приемы и рекомендации участия в допросе. Прежде всего, он должен преодолеть негативные, т. е. ограничивающие способность правильного и полного воспоминания и воспроизведения сведений о фактах, психические состояния свидетеля, могущие возникнуть у него в сложной психологической атмосфере судебного допроса (в силу ее публичности и возможной напряженности). Преодолению таких негативных психических состояний служат приемы установления психологического контакта положительного эмоционального содержания, в частности: вежливое и корректное отношение к допрашиваемому, проявление предельного внимания к его показаниям, интереса и уважения к его личности и позиции, акцентирование внимания на положительных качествах допрашиваемого (особенно способствующих его самоуважению), индивидуальный подход к нему, постановка вопросов в доступной для допрашиваемого форме. Даже при отсутствии (или после преодоления) отмеченных негативных психических состояний свидетель в силу свойств человеческой памяти далеко не всегда без специальных усилий может полно и точно вспомнить все интересующие прокурора сведения. Соответственно прокурору необходимо применять приемы оказания помощи в воспоминании забытого, в частности основанные на знании ассоциативных механизмов памяти. В первую очередь, особенно при допросе свидетеля обвинения, являющегося для прокурора так называемым прямым допросом2 , не следует 1 Здесь имеются в виду также показания потерпевшего и показания подсудимого, далее для краткости все три разновидности показаний будут обозначаться одним выражением «показания свидетеля». 2 В литературе предлагается следующее определение данного понятия: «Прямой допрос — это 168 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел пренебрегать приемом «свободного рассказа» — предложить свидетелю рассказать все известное ему об обстоятельствах дела, затем не перебивать свидетеля своими вопросами до тех пор, пока он не закончит свой рассказ. Далее, эффективными будут приемы напоминания — напоминание и вопросы о фактах (событиях, действиях), относящихся ко времени или имевших место накануне и непосредственно после восприятия свидетелем значимых для дела фактов, о которых он должен вспомнить и дать показания, об элементах обстановки, в которой эти значимые для дела события и (или) действия происходили, о людях, сходных по внешности (возможно, из числа общеизвестных персонажей — политиков, артистов, певцов, спортсменов и т. п.) с лицом, внешность которого свидетелю надо вспомнить. К приемам напоминания относятся и предъявление свидетелю предметов с места происшествия, планов, схем, фотографий, видеозаписей этого места, фотографий и видеозаписей определенных лиц. В случае необходимости прокурор может также заявить ходатайство (с соответствующим УПК РФ обоснованием) об оглашении показаний допрашиваемого свидетеля, ранее данных им на предварительном расследовании или прошлом судебном заседании по данному делу, об осмотре вещественного доказательства, о производстве допроса на месте происшествия. В случаях отсутствия у свидетеля затруднений в воспоминании воспринятых им значимых для дела фактов указанные приемы напоминания прокурору могут не потребоваться. Прокурору будет достаточно поставить свидетелю дополнительные вопросы по фактам, о которых тот не посчитал нужным упомянуть в своем «свободном рассказе», — для придания показаниям свидетеля свойства полноты, и (или) уточняющие вопросы по фактам, о которых свидетель в «свободном рассказе» дал смутные, схематичные показания, высказал лишь субъективные оценочные суждения, — для придания показаниям свидетеля большей наглядности и убедительности. Если же показания свидетеля опровергают поддерживаемое прокурором обвинение, то прокурор для решения сформулированной выше задачи, стоящей перед ним при исследовании доказательств, опровергающих обвинение, использует соответственно другие тактические приемы и рекомендации участия в допросе. Такая ситуация обычно характерна для проводимых прокурором перекрестных допросов1 подсудимых и свидетелей, показания которых представляет суду сторона защиты. Но возможно возникновение такой ситуации и при проведении изначально являвшегося для прокурора прямым допроса свидетеля обвинения, в случаях изменения этим свидетелем ранее данных им (на предварительном расследовании или предыдущем судебном заседании) показаний. Здесь прокурору, прежде всего, следует ориентироваться на возможные причины дачи свидетелем такого рода показаний. Можно выделить следующие типичные причины дачи свидетелями таких показаний. Во-первых — внутренняя установка (намерение) свидетеля на дачу ложных показаний, в свою очередь, сформулиропервый допрос свидетеля по обстоятельствам, которые не были еще предметом показаний этого свидетеля в суде. Прямой допрос проводится стороной, представляющей показания данного свидетеля в качестве доказательства своего утверждения в суде». См.: Александров А. С. , Гришин С. П. Перекрестный допрос: учеб.-практическое пособие. М., 2005. С. 7. 1 В современной литературе под перекрестным допросом понимается «допрос свидетеля стороной, противоположной той, что проводила прямой допрос по обстоятельствам, которые были предметом прямого допроса данного свидетеля». См.: Александров А. С. , Гришин С. П. Указ. раб. С. 7. 5.5 Поддержание прокурором государственного обвинения в суде 169 ванная под влиянием его внутренних побуждений (определенная заинтересованность в исходе дела, дружеские чувства по отношению к подсудимому и его родственникам или боязнь мести с их стороны, стремление скрыть свое неблаговидное поведение, корысть — в случае подкупа данного свидетеля и т. д.). Во-вторых — добросовестное заблуждение свидетеля при восприятии значимых для дела фактов и (или) сохранении в памяти сведений о них либо неполнота восприятия данных фактов, связанные с конкретными объективными и субъективными условиями восприятия этих фактов свидетелем (сохранения в его памяти сведений о них), при отсутствии у него установки на дачу ложных показаний. Сведения о наличии указанных причин обосновывают вывод о недостоверности и (или) неполноте даваемых свидетелем показаний. Соответственно прокурору следует знать и использовать приемы выявления (прежде всего для себя) сведений об указанных причинах и акцентирования на них внимания суда. ................................................................. В первую очередь, среди приемов такого рода следует выделить те, которые можно обобщенно именовать общепризнанными приемами проверки истинности показаний, а именно — детализация, сопоставление, контрольные вопросы. ................................................................. Детализация заключается в постановке свидетелю вопросов о деталях воспринятых им значимых для дела фактов, о сопровождающих их обстоятельствах, пусть даже и второстепенных, но которые лицу, действительно и непосредственно воспринимавшему эти факты, должны быть известны. Этот прием особенно эффективен для выявления лжесвидетельства, например об алиби подсудимого, поскольку лжесвидетель, придумывая ложную модель событий и действий, которую сообщает в своих показаниях, как правило, не может снабдить ее всеми необходимыми деталями и вынужден уже в ходе допроса в ответах на вопросы допрашивающего придумывать эти детали, создавая противоречия в показаниях, ввиду недостатка времени для увязывания этих ответов с другими частями показаний. Сопоставление как прием проверки истинности показаний заключается в сопоставлении и сравнении этих показаний с другими доказательствами, подтверждающими поддерживаемое прокурором обвинение (и его мнение о наказании подсудимому), — показаниями этого же свидетеля, данными на предварительном расследовании или в прошлом судебном заседании по данному делу, показаниями других свидетелей (и потерпевших), заключениями экспертиз, вещественными доказательствами и т. п., а также в сопоставлении отдельных частей проверяемых показаний между собой, с целью выявления противоречий. Сопоставление отдельных частей проверяемых показаний между собой — это главным образом мысленное сопоставление и сравнение, т. е. внутренняя деятельность прокурора. Вовне прокурор должен выразить и довести до внимания суда результаты этой деятельности в виде выявленных противоречий между сопоставляемыми частями показаний. Такое сопоставление должно сопровождать и дополнять и применение вышеописанного приема детализации. Сопоставление же проверяемых показаний с другими доказательствами включает в себя и выраженную внешнюю реализацию путем заявления обоснованных 170 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел в соответствии с УПК РФ ходатайств об оглашении ранее данных показаний этого же свидетеля, протоколов следственных или судебных действий, иных документов, проведении допросов других свидетелей, осмотров и иных процессуальных действий на судебном следствии. Применительно к показаниям других свидетелей следует помнить, что прибегать к их оглашению можно, только если данные свидетели уже были заслушаны в суде, иначе в силу непосредственности как общего условия судебного разбирательства (ст. 240 УПК РФ) данные свидетели должны быть вызваны в суд и непосредственно допрошены там. Если во время дачи проверяемых показаний в зале суда присутствует свидетель, уже давший показания, подтверждающие позицию обвинения, то прокурор может использовать прием «шахматного допроса» — поочередных вопросов обоим свидетелем об одних и тех же обстоятельствах. Сопоставление может помочь в выявлении наличия как ложности проверяемых показаний (изобличении во лжи), так и добросовестного заблуждения и (или) неполноты восприятия. При выявлении в результате применения приемов детализации и сопоставления противоречий в показаниях свидетеля рекомендуется ставить ему вопросы, в которых указываются эти противоречия и предлагается объяснить их причины, что является необходимым дополнением данных приемов. Контрольные вопросы — это вопросы свидетелю об источнике его осведомленности о сообщенных фактах, а также об условиях восприятия этих фактов и (или) сохранения в памяти сведений о них. Если при отсутствии непосредственности в восприятии сообщенных на допросе фактов (событий или действий) свидетель не может назвать конкретное лицо, от которого он слышал о них, то эти показания считаются недопустимым доказательством (п. 2 ч. 2 ст. 75 УПК РФ). Если же свидетель непосредственно воспринимал эти события или действия, то ему задаются вопросы о конкретном месте его нахождения во время этих событий или действий, периоде времени пребывания там как об объективных условиях восприятия — расстоянии, освещенности, наличии помех, и других, так и о субъективных условиях восприятия (и сохранения сведений о воспринятых фактах в памяти) — эмоциональном состоянии в момент восприятия, состоянии зрения, слуха, иных органов чувств, в целом здоровья, индивидуально-психологических особенностях (особенно влияющих на свойства памяти) и т. п. Ответы на данные вопросы помогут вскрыть и продемонстрировать суду главным образом добросовестное заблуждение и (или) неполноту восприятия как причины недостоверности и (или) неполноты показаний свидетеля. Следует отметить, что сведения, полученные из ответов свидетеля на контрольные вопросы, могут потребовать последующей проверки другими процессуальными действиями на судебном следствии, о проведении которых прокурор вправе заявить ходатайства, в частности допросами лиц, непосредственно воспринимавших значимые для дела факты, следственными экспериментами, истребованием и оглашением документов, судебными экспертизами и другими. Применение всех описанных приемов прокурору рекомендуется сопровождать использованием приема наблюдения за невербальными проявлениями допрашиваемого. 5.5 Поддержание прокурором государственного обвинения в суде 171 ................................................................. Невербальные проявления человека — мимика, пантомимика, жестикуляция, вегетативные реакции — в гораздо меньшей степени поддаются его произвольному контролю, чем его речевое поведение. ................................................................. Соответственно невербальные проявления допрашиваемого лица вопреки его воле могут свидетельствовать о наличии у него установки на дачу ложных показаний и даже об определенных внутренних побуждениях, породивших эту установку, что дополнительно поможет прокурору выявить для себя, а затем довести до внимания суда вывод о существовании причин, обусловливающих недостоверность показаний данного лица. Возможно также использование прокурором специальных приемов диагностики и демонстрации лжи в показаниях допрашиваемого лица, именуемых нередко «психологическими ловушками», в частности таких, как повторные вопросы, «допущение легенды», отвлечение внимания, неожиданные вопросы, «внезапность», форсированный темп допроса. Данные приемы основаны на оказании психического воздействия1 на лжесвидетеля для ослабления его контроля за содержанием даваемых показаний с целью демонстрации противоречивости вымышленной им модели событий и действий, которую он представляет в показаниях, и непроизвольного проявления им своих осведомленности и знаний об истинной модели этих событий и действий. Правомерность и этичность использования в уголовном судопроизводстве большинства из названных приемов оспаривалось рядом ученых-процессуалистов2 , поэтому прокурору следует применять их крайне осторожно. Принимать решение о применении таких приемов лучше всего, имея еще до начала допроса свидетеля точные сведения о его намерении дать ложные показания в суде. Кроме того, прокурору следует знать закономерности оказания правомерного психического воздействия на допрашиваемого, с тем чтобы в конкретной ситуации допроса не допускать перерастания этого воздействия в психическое насилие в отношении допрашиваемого и (или) создание опасности его здоровью, что запрещено законом (ст. 9 УПК РФ). Кроме непосредственного участия в судебно-следственных действиях, прокурор в ходе судебного следствия заявляет ходатайства или высказывает мнение по ходатайствам других участников, по другим возникающим в ходе судебного следствия вопросам. 1 Описание этих приемов и возможностей их использования в следственной и судебной деятельности см.: Ратинов А. Р. Судебная психология для следователей. М., 1967. C. 159–171; Горский Г. Ф. , Кокорев Л. Д. , Котов Д. П. Судебная этика. Некоторые проблемы нравственных начал советского уголовного процесса. Воронеж, 1973. C. 98–110; Филонов Л. Б. Психологические способы выявления скрываемого обстоятельства. М., 1979. Обоснование мнения автора настоящего пособия по вопросу о правомерности использования этих приемов в условиях действия принципа состязательности см.: Мезинов Д. А. О правомерности использования некоторых приемов тактики судебного следствия в состязательном судебном разбирательстве по современному УПК РФ // Проблемы теории и практики уголовного процесса, прокурорского надзора и правоохранительной деятельности в свете нового российского законодательства: материалы науч.-практ. конф. (Томск, ТГУ, 29–31 января 2004 г.). Томск, 2004. С. 202–207. 2 См. например: Проблемы судебной этики. М., 1974. C. 18; Строгович М. С. Избранные труды: в 3 т. Т. 2. Гарантии прав личности в уголовном судопроизводстве. М., 1992. C. 248. 172 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ......................... Пример ......................... В ходе судебного следствия сторонами могут заявляться, например, ходатайства о проведении указанных выше судебно-следственных действий (об оглашении заключений экспертов, протоколов следственных действий и иных документов), о вызове дополнительных свидетелей, об истребовании документов, назначении повторной или дополнительной экспертиз. ... .............................................................................. Другими вопросами, по которым прокурор высказывает мнение, могут быть, например, вопросы о проведении указанных выше судебно-следственных действий по инициативе суда, об отложении судебного заседания и т. п. Осуществляя все эти действия, прокурор также должен ориентироваться на решение изложенных выше двух противоположных друг другу групп задач, определяемых состязательным построением современного судебного следствия. Наконец, прокурор должен высказать обоснованное мнение о возможности окончания судебного следствия, если уверен, что стоящая перед ним задача обеспечить полное, максимально наглядное и убедительное для суда установление обстоятельств (фактов), составляющих фабулу поддерживаемого прокурором обвинения, а также тех, которые будут обосновывать его мнение о наказании подсудимому, выполнена. В противном случае ему следует ходатайствовать о дополнении судебного следствия, а также, возможно, об отложении судебного заседания для продумывания вариантов такого дополнения. 5.6 Участие прокурора, поддерживающего государственное обвинение, в прениях сторон: выступление с речью и репликой Последним этапом участия прокурора, поддерживающего государственное обвинение, в судебном разбирательстве является этап прений сторон (ст. 292 Главы 38 УПК РФ). Данный этап состоит в основном из выступлений сторон с речами, в которых они, исходя из своих интересов, дают оценку результатам судебного следствия, окончательно формулируют и доводят до суда свою позицию по вопросу о виновности и наказании подсудимого и иным вопросам, указанным в ч. 1 ст. 299 УПК РФ как подлежащим разрешению в приговоре суда. В своих выступлениях стороны, по сути, высказывают свои окончательное мнение о том, каким должно быть желаемое для них решение суда по этим вопросам. Прокурор в прениях сторон продолжает поддерживать государственное обвинение (за исключением случаев полного отказа от обвинения), выступает первым и, можно сказать, призван задать тон выступлениям других участников. Его задача — путем приведения основанных на результатах судебного следствия и знании законодательства доводов убедить суд в обоснованности своей позиции по вопросам о круге фактов фабулы обвинения и характеризующих личность подсудимого, 5.6 Участие прокурора в прениях сторон: выступление с речью и репликой 173 которые следует считать доказанными, о форме и степени его вины, о квалификации его деяния и наказании ему, по другим значимым для поддержания государственного обвинения и подлежащим разрешению в приговоре вопросам. Существуют общие рекомендации по содержанию речи прокурора, поддерживающего государственное обвинение. В содержании обвинительной речи1 прокурора принято выделять следующие элементы:2 1) вступление; 2) изложение фактических обстоятельств преступления; 3) анализ доказательств; 4) обоснование уголовно-правовой квалификации преступления; 5) характеристика личности подсудимого; 6) анализ причин и условий, способствовавших совершению преступления, и предложение мер по их устранению; 7) обоснование предложений о виде и размере наказания, гражданском иске и по другим оставшимся вопросам, подлежащим, согласно ч. 1 ст. 299 УПК, разрешению в приговоре. Разумеется, по реальному делу речь прокурора не обязательно должна содержать все перечисленные элементы с их расположением в изложенной очередности. В зависимости от особенностей дела удельный вес этих элементов меняется, некоторые из них могут быть объединены в один раздел речи, а кое-какие (факультативные — будут отмечены далее) могут вообще отпасть. При определении как содержания, так и формы речи прокурора по конкретному делу надо учитывать обстоятельства, исследуемые по нему, место его рассмотрения, состав суда (особенно наличие в нем присяжных заседателей), наличие и состав аудитории в зале суда, индивидуальные качества прокурора и его позицию по делу и т. п. Основное содержание перечисленных выше элементов обвинительной речи прокурора сводится к следующему.3 1 Будет рассмотрено содержание именно обвинительной речи прокурора как варианта речи, встречающегося в подавляющем большинстве судебных разбирательств по уголовным делам, являющегося нормой для практики поддержания государственного обвинения. Речь прокурора при отказе, особенно полном, от обвинения имеет известную специфику, но необходимость отказа прокурора от обвинения следует считать следствием грубых ошибок органов уголовного преследования, включая прокурора, допущенных в досудебном и (или) уже в судебном производстве, что в прокурорской практике возникает крайне редко. 2 По сути, аналогичный круг элементов содержания обвинительной речи прокурора выделяется в работах многих авторов. См. например: Поддержание государственного обвинения в суде / под ред. М. П. Малярова. М., 1970. С. 11–12; Воскресенский В. В. , Боголюбова Т. А. , Похмелкин А. В. Поддержание государственного обвинения по делам о тяжких преступлениях против жизни и здоровья. М., 1994. С. 86; Руководство для государственных обвинителей: криминалистический аспект деятельности / под ред. О. Н. Коршуновой. СПб., 2003. С. 166. 3 Подробное изложение содержания этих элементов см. также: Воскресенский В. В. , Боголюбова Т. А. , Похмелкин А. В. Указ. раб. С. 86–100; Руководство для государственных обвинителей: криминалистический аспект деятельности / под ред. О. Н. Коршуновой. СПб., 2003. С. 166–175. 174 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел 5.6.1 Вступление Вступление выполняет важную функциональную роль — овладеть вниманием слушателей (как входящих в состав суда, так и просто присутствующих в зале), сконцентрировать его на содержании речи прокурора. Вступление может и не выступать в качестве отдельного самостоятельного элемент речи прокурора, т. е. его можно отнести к числу ее необязательных (факультативных) элементов. Выделение вступления в качестве отдельного самостоятельного элемента речи прокурора необходимо при выступлении перед присяжными заседателями, по делам, вызывающим особый общественный интерес, при наличии большого количества посетителей в зале суда (часто это бывает на выездных судебных заседаниях), а также по сложным групповым и многоэпизодным делам. Содержание и продолжительность вступления также зависят от особенностей дела, места его рассмотрения, состава слушателей, индивидуальных качеств прокурора и т. п. Вступление не может состоять из общих выражений, оно должно быть связано и гармонировать с другими частями речи по содержанию и форме (по эмоциональному накалу, энергичности и т. д.), способствовать исследованию фактических и юридических обстоятельств дела. Главное, как говорил А. Ф. Кони, «зацепить внимание» слушателей, естественным образом подвести их к восприятию и пониманию обстоятельств дела. Прокурор должен стремиться к максимальной емкости и, в то же время, простоте и доходчивости вступления. Чаще всего во вступлении дается социальная и моральная оценка обстоятельств дела, указываются его характерные особенности, значение данного судебного процесса. Нередко отмечается распространенность рассмотренных преступных деяний в соответствии со статистическими данными, их опасность для общества, тяжесть последствий для потерпевших и их родственников, излагается программа предстоящей речи прокурора, т. е. что он собирается доказывать. Вступление путем изложения программы предстоящей речи будет особенно целесообразным и достаточным при выступлении перед профессиональными судьями по сложным групповым и многоэпизодным делам. 5.6.2 Изложение фактических обстоятельств дела В этой части речи прокурор очерчивает круг фактических обстоятельств преступления, которые считает установленными1 в ходе судебного следствия и по поводу которых произносит речь, воссоздает картину совершенного преступления. Этому элементу речи прокурора необязательно посвящается отдельный самостоятельный раздел речи. Нередко изложение фактических обстоятельств преступления объединяется с анализом доказательств, относящихся к этим обстоятельствам. Такое объединение особенно целесообразно по групповым и многоэпизодным делам. Изложение фактических обстоятельств вместе с анализом относящихся к ним доказательств в этих случаях осуществляется последовательно приме1 Есть мнение, согласно которому до анализа доказательств прокурору следует излагать фактические обстоятельства только в пределах предъявленного обвинения и лишь после анализа доказательств говорить, что доказано, т. е. можно считать установленным, а что не подтвердилось в ходе судебного следствия. 5.6 Участие прокурора в прениях сторон: выступление с речью и репликой 175 нительно к отдельным подсудимым или к отдельным эпизодам (группе эпизодов) соответственно. ................................................................. Выработано три способа изложения фактических обстоятельств преступления: хронологический, систематический и смешанный. ................................................................. При хронологическом способе прокурор начинает с момента обнаружения события преступления (совпадающего с моментом получения сообщения о преступлении) и далее излагает фактические обстоятельства преступления в той последовательности, в какой они устанавливались на предварительном расследовании и в суде. При систематическом способе эти обстоятельства излагаются в том порядке, в каком они имели место в действительности. Смешанный способ комбинирует оба описанных способа. Существуют общие рекомендации прокурору по изложению фактических обстоятельств преступления. Не рекомендуется касаться всех подробностей совершенного преступления, поскольку это влечет повторения, перегружает обвинительную речь, затрудняет ее восприятие слушателями. Следует стремиться коротко, просто, ясно и вместе с тем точно изложить основные и главные для правильного разрешения данного уголовного дела фактические обстоятельства преступления. Важно также изложить (сделав необходимый акцент) те фактические обстоятельства, которые прокурор считает установленными, но это оспаривалось стороной защиты на судебном следствии. Тем же из значимых фактических обстоятельств преступления, которые сторона защиты может интерпретировать в свою пользу, прокурору следует дать обвинительную интерпретацию.1 5.6.3 Анализ доказательств Анализ доказательств, включая и их оценку, является главной частью речи прокурора. Именно на эту часть речи прокурора падает основная нагрузка в решении задачи убедить суд и аудиторию в обоснованности (истинности, правомерности) своих выводов относительно установленности фактических обстоятельств преступления. В этой части речи прокурор, прежде всего, приводит представленные им и исследованные в ходе судебного следствия доказательства, излагая их содержание, подтверждающие существование изложенных им (или излагаемых одновременно) фактических обстоятельств преступления. Прокурор не просто описывает эти доказательства, он именно анализирует и оценивает их, соответственно излагает выявленные в ходе судебного следствия и свои доводы в обоснование относимости, допустимости, достоверности, а в совокупности — достаточности этих доказательств для установления фактических обстоятельств преступления. Особенно важно такие сведения и доводы излагать в отношении доказательств существо1 Понятие и примеры интерпретации фактических обстоятельств преступления как с позиции стороны защиты, так и с позиции стороны обвинения см.: Профессиональные навыки юриста: опыт практического обучения. М., 2001. С. 229. 176 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел вания тех обстоятельств фабулы обвинения, которые оспорены стороной защиты в судебном следствии. При этом в отношении соответствующих представленных стороной защиты доказательств прокурору следует привести установленные в ходе судебного сведения и свои доводы в обоснование отсутствия у этих доказательств свойств относимости, допустимости, достоверности, иные сведения и доводы, по которым их следует считать опровергнутыми (сомнительными, нейтрализованными и т. п.). Такие сведения и доводы в отношении доказательств, представленных в опровержение доказываемой прокурором позиции, прокурор, убежденный в ее обоснованности, в любом случае должен привести. Анализ доказательств целесообразно проводить, как уже говорилось, вместе с изложением фактических обстоятельств преступления, в соответствии с избранным способом такого изложения — последовательно анализируя доказательства (группы доказательств), относящиеся к отдельным фактическим обстоятельствам в порядке изложения этих обстоятельств. Отдельный анализ доказательств (групп доказательств), относящихся к спорным фактическим обстоятельствам, в соответствии со сказанным выше, необходим. По групповым и многоэпизодным делам анализ доказательств рекомендуется проводить, группируя доказательства в отношении каждого из подсудимых и (или) отдельных эпизодов. 5.6.4 Обоснование квалификации деяния подсудимого Эта часть обвинительной речи прокурора, по другому называемая юридическим анализом деяния, вменяемого в вину подсудимого, — не только важный, но и обязательный ее элемент по любому делу, поскольку прокурор обязан дать правовую оценку установленным по делу фактическим обстоятельствам. Юридическая квалификация преступления представляет собой процесс сравнения признаков преступления, изложенных как в общей, так и особенной части уголовного закона, с фактическими обстоятельствами, доказываемыми в ходе судебного разбирательства. Объем части обвинительной речи, посвященной квалификации преступления, зависит от сложности установления признаков состава преступления в деянии подсудимого. Так, если вывод о наличии в деянии подсудимого определенного состава преступления соответствует установленным по делу фактическими обстоятельствам преступления и его правильность никем из участников процесса не оспаривается, прокурору достаточно сослаться на такие фактические обстоятельства, подтверждающие правильность этой квалификации. Если же квалификация преступления представляется спорной, например когда приходится иметь дело со смежными составами преступлений или необходимо разграничить формы вины, то прокурор в обвинительной речи отмечает все возможные варианты квалификации и обосновывает тот, который соответствует материалам дела и закону, показывает неправильность остальных. Прокурор при этом должен исходить из признанного толкования уголовного закона, которое для сложных случаев изложено, в частности, в руководящих разъяснениях постановлений Пленума Верховного Суда РФ. Квалификация должна даваться каждому деянию подсудимого (каждого подсудимого, если их несколько). Соответственно обоснование квалификации также является сложной и объемной частью обвинительной речи прокурора по многоэпизодным и групповым делам, особенно по тем, где имеются различные формы 5.6 Участие прокурора в прениях сторон: выступление с речью и репликой 177 соучастия. Прокурор должен показать роль каждого из соучастников, обосновать, кто из них является организатором, подстрекателем, пособником и исполнителем, поскольку степень и характер участия в преступлении каждого из подсудимых учитывается судом при назначении наказания. В любом случае, выводы прокурора о квалификации преступления должны быть конкретными, определенными и четкими, альтернатива, т. е. предложение на «выбор» нескольких правовых оценок одному и тому же деянию подсудимого, здесь недопустима. 5.6.5 Характеристика личности подсудимого Этот необходимый элемент обвинительной речи прокурора значим не только для обоснования характера и размера наказания подсудимому и мнения прокурора по другим вопросам, разрешаемым в приговоре, но и призван иметь важное профилактическое и воспитательное значение, в первую очередь в отношении подсудимого и аудитории, находящейся в зале суда. Для придания характеристике личности подсудимого такого значения прокурор не должен ограничиваться лишь перечислением анкетных данных подсудимого. Ему необходимо проанализировать выявленные в ходе судебного следствия сведения и привести свои соответствующие выводы, прежде всего, о мотивах преступления и содержании мотивационной сферы личности подсудимого, о его ценностных ориентациях, интересах, мировоззрении. Кроме того, о его характере, темпераменте, способностях, уровне интеллектуального развития, навыках и умениях, привычках подсудимого, о его психологическом состоянии непосредственно в момент и после совершения преступления. При характеристике личности подсудимого важно подчеркнуть то, что определяет его моральный облик, и показать, находится ли совершенное им преступление в связи с его поведением в обычной жизни и в быту или оно резко им противоречит. Прокурору рекомендуется обратиться к этапам развития личности, фактам биографии и эпизодам жизни подсудимого, наиболее показательным для его морального облика. Поскольку не все свойства личности подсудимого проявляются в совершенном им преступлении, следует стремиться, учитывая характеристику этого преступления, акцентировать внимание суда только на те факты из жизни подсудимого и свойства его личности, которые, адекватно отражая его внутренний мир и социальный облик, подводят к выводу о том, почему он встал на путь совершения преступления. Характеристику личности в обвинительной речи прокурора целесообразно располагать после анализа доказательств и перед предложением вида и размера наказания подсудимому, совмещая с анализом причин и условий преступления. В то же время, с характеристики личности целесообразно начинать обвинительную речь прокурора в тех случаях, когда личность подсудимого и способ совершения им преступления придают делу особую общественную значимость. 5.6.6 Анализ причин и условий совершения преступления Анализ причин и условий совершения преступления также является элементом обвинительной речи прокурора, призванным иметь важное профилактическое 178 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел и воспитательное значение. К этому элементу обвинительной речи прокурору рекомендуется обратиться после того, как в ходе анализа и оценки доказательств им обоснованы событие преступления и вина подсудимого. В отдельных случаях, когда событие преступления и вина подсудимого очевидны, прокурору можно дать анализ причин и условий совершения преступления в начале речи. Этот элемент обвинительной речи может быть выделен в ее самостоятельный раздел. В то же время, правильным во многих случаях будет и объединение его с другими элементами речи прокурора. Так, изложение причин и условий допустимо по мере изложения фактических обстоятельств преступления или при характеристике личности подсудимого, в частности ее мотивационной сферы и мотивов преступления. В любом случае, прокурор должен показать причины, толкнувшие подсудимого на совершение преступления, и условия, которыми он воспользовался, указать лиц, спровоцировавших эти условия или попустительствовавших им. Прокурором должны быть высказаны предложения о мерах по устранению и предупреждению этих причин и условий, в том числе при необходимости о вынесении судом соответствующего частного определения или постановления в порядке ч. 4 ст. 29 УПК РФ. 5.6.7 Обоснование предложений о виде и размере наказания подсудимому, гражданском иске и по другим оставшимся после изложения предыдущих частей речи вопросам, подлежащим, согласно ч. 1 ст. 299 УПК, разрешению в приговоре Этим элементом, как правило, заканчивается обвинительная речь прокурора. По вопросу о виде и размере наказания прокурор исходит из необходимости обеспечить соответствие вида и размера наказания характеру и тяжести преступления, общественной опасности личности подсудимого, степени и характеру его вины. Предложения о виде и размере наказания прокурор обосновывает ссылками на санкции статей Особенной части УК РФ, которыми квалифицируются деяния подсудимого, и общие положения о назначении наказания, содержащиеся в Общей части (Раздел III) УК РФ. Для обоснования он также ссылается на установленные в судебном следствии обстоятельства, определяющие тяжесть преступления, смягчающие (ст. 61 УК РФ) и отягчающие (ст. 63 УК РФ) наказание, характеризующие личность подсудимого. В любом случае прокурор предлагает не неопределенные, а конкретные вид и размер наказания, в том числе при необходимости и дополнительного, а если предлагается лишение свободы, то и вид исправительного учреждения. Прокурор также обосновывает ссылками на установленные фактические обстоятельства и положения ГК РФ и других законов конкретные предложения о том, подлежит ли удовлетворению заявленный гражданский иск, если да, то в чью пользу, в каком размере и с кого должно производится взыскание. Следует также обосновать предложения о судьбе вещественных доказательств, если они имеются по делу, о судебных издержках и по другим вопросам из оставшихся подлежащих разрешению в приговоре, согласно ч. 1 ст. 299 УПК РФ. 5.6 Участие прокурора в прениях сторон: выступление с речью и репликой 179 5.6.8 Заключение Это факультативный элемент речи прокурора, поскольку по большинству уголовных дел ее можно закончить обоснованием предложений о виде и размере наказания и по другим оставшимся после изложения предыдущих частей речи вопросам, подлежащим, согласно ч. 1 ст. 299 УПК, разрешению в приговоре. Необходимость в таком отдельном самостоятельном разделе обвинительной речи, как заключение, возникает по делам, рассматриваемым с участием присяжных заседателей, а также вызвавшим особый общественный интерес, особенно рассматриваемым в выездных заседаниях судов. Прокурор может в заключении, например, кратко остановиться на итогах процесса, указать на уроки, которые должны быть из него извлечены, выразить уверенность в вынесении законного, обоснованного и справедливого приговора судом (а присяжными — вердикта). Возможен призыв к присутствующим в зале суда проявлять больше решительности в борьбе с преступностью. Прокурор может и иным образом дополнить в заключении соответствующее его задачам эмоциональное воздействие на судей (присяжных заседателей) и аудиторию в зале. Заключение не должно быть искусственным, его нужно связать со всем содержанием речи. Как по содержанию, так и по форме заключение должно логически завершать речь. Прокурору следует помнить, что заключительные фразы призваны усиливать, а не ослаблять впечатление (воздействие), произведенное всей речью на судей (присяжных заседателей) и аудиторию в зале суда. Рекомендуется концовку речи делать предельно краткой, но емкой по содержанию и интересной по форме. Наконец, после произнесения речей всеми участниками прений сторон, каждый из них, включая прокурора, может выступить еще один раз с репликой. Прокурор, как и при произнесении речи, выступает с репликой первым. Следует отметить, что реплика — необязательная часть прений сторон. Прокурор уже после выступления всех участников прений с речами по собственному усмотрению решает, следует ли прибегнуть к реплике в зависимости от содержания сказанного в этих речах, особенно в речи защитника. В то же время, в ряде случаев выступление с репликой следует считать обязательным для прокурора. Это, в частности, случаи голословного утверждения защитника о недоказанности поддерживаемого прокурором обвинения, сомнительности доводов защитника, высказанных в опровержение доводов стороны обвинения, неверного истолкования защитником уголовного закона. В начале реплики прокурор объясняет причины, побудившие его к выступлению с репликой, указывает, на какую (чью) именно речь или ее часть он намерен ответить в реплике. Прокурору рекомендуется выделить и дословно процитировать те части или положения из речи оппонента (чаще это защитник), которые явились основанием для реплики. Далее следует критический анализ этих частей или положений и показ суду их неправильности (ошибочности, необоснованности, неправомерности, неэтичности). Анализ прокурором доводов оппонента для показа их несостоятельности должен быть проведен глубоко, всесторонне и убедительно. Учитывая, что реплика — это, по сути, ответ, возражение на выступление оппонента по прениям, не рекомендуется планировать реплику до начала прений, оставляя для изложения в ней часть своих доводов. Прокурору не следует рас- 180 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел считывать на реплику и как на возможность дополнить свою речь. В то же время, прокурор может уточнить или дополнить какие-то обстоятельства, упущенные в речи, если этим, в частности, воспользовалась сторона защиты. В любом случае, реплика может быть сказана только один раз и прокурору следует пользоваться этим правом разумно. 5.7 Деятельность прокурора в производстве в суде 2-й инстанции по уголовным делам ................................................................. Производство в суде 2-й инстанции — это судебная стадия уголовного процесса, основное содержание которой состоит в осуществляемой по жалобе (представлению) стороны проверке законности, обоснованности и справедливости не вступившего в законную силу приговора (иного судебного акта) судом (подразделением суда), вышестоящим по отношению к суду (подразделению суда), вынесшему обжалованный акт. ................................................................. В настоящее время производство в суде 2-й инстанции регламентируется Разделом XIII (Главы 43–45) УПК РФ. Оно может включать в себя апелляционное и кассационное производство, если уголовное дело рассматривалось по 1-й инстанции мировым судьей. В случаях же рассмотрения уголовного дела по 1-й инстанции в федеральном районном (городском) суде и вышестоящих федеральных судах производство в суде 2-й инстанции состоит только из кассационного производства. Прокурор в производстве в суде 2-й инстанции продолжает поддерживать государственное обвинение. ................................................................. Общая задача деятельности прокурора в этом производстве — добиться признания (подтверждения) его связанной с поддерживаемым государственным обвинением позиции по вопросу о законности, обоснованности и справедливости проверяемого приговора или иного акта нижестоящего суда в акте суда 2-й инстанции (постановлении или приговоре судьи апелляционной инстанции, определении суда кассационной инстанции). ................................................................. Эта задача конкретизируется в зависимости от того, инициировано ли это производство им самим путем подачи апелляционного или кассационного представления либо оно инициировано кем-либо из других участников сторон путем подачи апелляционной или кассационной жалобы при отсутствии оснований для внесения прокурором соответствующего представления. В первом случае задача прокурора — убедить суд 2-й инстанции в законности и обоснованности доводов своего представления и в необходимости отмены или изменения приговора или иного 5.7 Деятельность прокурора в производстве в суде 2-й инстанции 181 судебного акта, на который подано это представление, т. е. принятия решения в соответствии с п.п. 2–4 ч. 3 ст. 367 УПК РФ (судом апелляционной инстанции) и п.п. 2–4 ч. 1 ст. 378 УПК РФ (судом кассационной инстанции). Во втором случае задача прокурора — убедить суд 2-й инстанции в необоснованности доводов жалобы другого участника (чаще стороны защиты) и необходимости оставления приговора или иного обжалованного акта без изменения, а жалобы без удовлетворения, т. е. принятия решения в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 367 УПК РФ (судом апелляционной инстанции) и п. 1 ч. 1 ст. 378 УПК РФ (судом кассационной инстанции).1 ................................................................. Деятельность прокурора в производстве в суде 2-й инстанции можно разделить на две части — деятельность до начала заседания суда апелляционной или кассационной инстанции и деятельность при участии в этих заседаниях. ................................................................. До начала заседания суда апелляционной или кассационной инстанции прокурор, в случаях неподтверждения (непризнания) его позиции в приговоре (ином судебном акте), на который можно подать апелляционное или кассационное представление, готовит и в течение 10-ти суток со дня провозглашения этого приговора (вынесения иного судебного акта) подает соответствующее представление. Правом подачи такого представления наделен прокурор (чаще занимающий должность старшего помощника или помощника прокурора), уже участвовавший в деле в качестве государственного обвинителя, а также вышестоящий прокурор (т. е. руководитель соответствующей или вышестоящей прокуратуры — по должности прокурор либо его заместитель). Апелляционное и кассационное представление подается в суд соответственно апелляционной и кассационной инстанции, но приносится через суд, вынесший приговор (иной акт), на который подается представление. Прокурор должен соблюсти требования к содержанию апелляционного и кассационного представлений (как и жалоб), предусмотренные соответственно ст. 363 УПК РФ и ст. 375 УПК РФ, которые, по сути, совпадают. ................................................................. В структуре как апелляционного, так и кассационного представлений прокурора можно выделить 3 части: вводную, описательномотивировочную и просительную, содержание которых, в соответствии с отмеченными процессуальными требованиями и практическими наработками, следующее. ................................................................. Во вводной части, прежде всего, указывается (в правом верхнем углу листа) суд (подразделение суда), в который подается представление. Затем (в центральной 1 Генеральный прокурор РФ в п. 10.2. своего Приказа от 20.11.2007 г. №185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» указал подчиненным прокурорам: «в случае обжалования судебного решения другими участниками уголовного судопроизводства и отсутствия оснований для принесения представления выражать в обязательном порядке свое отношение к существу жалобы посредством подачи возражений (ст. 358 УПК РФ)». 182 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел части листа) указываются заголовок документа, т. е. «апелляционное представление» или «кассационное представление», и приговор (иной акт), на который оно подается, суд, постановивший его, дата его вынесения, фамилия и инициалы осужденного (оправданного), номер уголовного дела. Здесь же (в левом верхнем углу листа) обычно располагается штамп прокуратуры с исходящими номером и датой. В описательно-мотивировочной части сначала приводится содержание резолютивной части приговора (иного акта), на который подается представление, с указанием подробных сведений о личности осужденного (оправданного) — его ФИО, даты и места рождения, места проживания, сведений о судимостях и т. д. (обычно эти сведения располагаются в столбце в правой половине листа). Затем обычно перечисляются основания, влекущие необходимость отмены или изменения данного приговора из числа такого рода оснований, указанных в ст. 369 УПК РФ (для апелляционной инстанции) и ст. 379 УПК РФ (для кассационной инстанции). После этого подробно обосновывается наличие данных оснований в соответствии с их пониманием, изложенным в ст.ст. 380–383 УПК РФ. Соответственно приводятся обстоятельства проведения судебного разбирательства, свидетельствующие о допущенных существенных процессуальных нарушениях, противоречащие позиции прокурора необоснованные и неправильные выводы суда и доводы в пользу мнения прокурора со ссылками на определенные доказательства и положения закона. По окончании этой части делается ссылка на статьи УПК РФ, предусматривающие: право прокурора на подачу представления (ст. 354); порядок его подачи (ст. 355); основания отмены или изменения приговора (ст. 369 или ст. 379 и ст.ст. 380–383); решения, принимаемые судом 2-й инстанции (ст. 367 или ст. 378). В просительной части, начинающейся со слова «прошу» (обычно располагается посередине листа), формулируется просьба прокурора в виде желаемого прокурором решения из числа видов решений, которые может принять суд 2-й инстанции, предусмотренных ст.ст. 367 (для суда апелляционной инстанции) и 378 (для суда кассационной инстанции). Завершается представление изложением должности, классного чина, фамилии и инициалов прокурора, подавшего представление, с его подписью. До начала заседания суда 2-й инстанции прокурор может изменить его или дополнить новыми доводами, но с учетом ограничений, установленных в ч. 4 ст. 359 УПК РФ. В целом же прокурору, подающему апелляционное или кассационное представление, необходимо обеспечить максимально полное изложение и описание в нем оснований для отмены или изменения незаконного, необоснованного и несправедливого приговора (иного акта), на который оно подается. Поскольку, согласно ст. 360 УПК РФ, суд 2-й инстанции может проверить законность, обоснованность и справедливость приговора (иного судебного акта) лишь в той части, в которой он обжалован, и в отношении тех осужденных, которых касается представление, отсюда требования и доводы, которые не приведены в представлении, этим судом рассматриваться не будут. В случаях инициирования апелляционного или кассационного производства соответственно апелляционными или кассационными жалобами других участников прокурору направляются копии этих жалоб. Прокурор должен изучить и проанализировать эти жалобы. Как уже отмечалось выше, если прокурор в этих случаях не обнаруживает оснований для принесения представления, то он должен 5.7 Деятельность прокурора в производстве в суде 2-й инстанции 183 выразить отношение к жалобам других участников посредством подачи соответствующих возражений. Следует изложить эти возражения в письменном виде и своевременно подать их, воспользовавшись правом, предоставленным ст. 358 УПК РФ. Далее прокурор, независимо от того, им или иными участниками процесса инициировано апелляционное либо кассационное производство, обязан принять участие в заседаниях суда апелляционной инстанции — в силу требования ст. 364 УПК РФ, а в заседании суда кассационной инстанции — во исполнение указания п. 10.6 отмечавшегося выше Приказа Генерального прокурора РФ №185. Участие в заседаниях судов апелляционной инстанции, каковыми выступают федеральные районные (городские) суды, обеспечивается работниками соответственно районных (городских) прокуратур. Деятельность прокурора при участии в заседаниях суда апелляционной инстанции определяется устанавливающими процессуальный порядок апелляционной проверки положениями ст.ст. 364–366 УПК РФ. Из этих положений можно сделать адекватный теоретическим представлениям о сущности апелляции1 вывод о сходстве рассмотрения уголовного дела в апелляционном порядке с рассмотрением уголовного дела в стадии судебного разбирательства. Отсюда, содержание деятельности прокурора при участии в заседаниях суда апелляционной инстанции в основном сходное с содержанием его деятельности при участии в заседаниях суда в стадии судебного разбирательства. Некоторые особенности деятельности прокурора определяются положениями ч.ч. 3–5 ст. 365 УПК РФ, которые содержат, по сравнению с порядком судебного разбирательства, некоторые ограничения в возможностях сторон, включая прокурора, по отстаиванию своих позиций. Так, у стороны обвинения, как и у стороны защиты, нет права самостоятельно определять очередность исследования своих доказательств, порядок проверки (законодатель использует этот термин) доказательств, по смыслу ч. 4 ст. 365 УПК РФ, определяет сам суд. В ограничение такого важного общего условия судебного разбирательства, как непосредственность исследования доказательств, свидетели, допрошенные в суде 1-й инстанции, допрашиваются в суде апелляционной инстанции, только если их вызов суд признает необходимым. Прокурор должен учитывать эти ограничения и при необходимости заявлять соответствующие основанные на знании закона и обстоятельств дела ходатайства, в частности об оспаривании показаний ранее допрошенных свидетелей, поскольку при таком оспаривании лица, давшие показания, подлежат допросу, либо обосновано возражать против удовлетворения соответствующих ходатайств других участников процесса. Поскольку кассационная проверка осуществляется в федеральных судах общей юрисдикции среднего звена и Верховном Суде РФ, участие в заседаниях судов кассационной инстанции обеспечивается прокурорами прокуратур среднего звена и Генеральной прокуратуры РФ, а точнее их специальных структурных подразделений (управлений или отделов) по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами. Порядок рассмотрения уголовного дела в заседании суда кассационной инстанции регламентирован статьей 377 УПК РФ. 1 См. например: Сидорова Н. В. Апелляция в системе производств в суде второй инстанции в уголовном процессе России. Томск, 2006. 184 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ................................................................. Деятельность прокурора в заседании суда кассационной инстанции сводится к выступлению в обоснование доводов кассационного представления (в этом случае он выступает первым) либо с возражениями против кассационной жалобы другого участника процесса (в этом случае прокурор выступает после лица, подавшего жалобу). ................................................................. При необходимости прокурор также может представить дополнительные материалы, учитывая при этом ограничения, установленные в ч. 6 ст. 377 УПК РФ, заявить ходатайство о непосредственном исследовании доказательств в соответствии с требованиями главы 37 УПК РФ. Последнее в суде кассационной инстанции происходит крайне редко, при этом следует учитывать явно суженное понимание возможного непосредственного исследования доказательств в суде кассационной инстанции, которое изложено в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.12.2008 г. №28 «О применении норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регулирующих производство в судах апелляционной и кассационной инстанций». Наконец, в случаях несогласия с актами судов апелляционной и кассационной инстанций прокурор инициирует пересмотр этих и предыдущих судебных актов в вышестоящих судах. На акт суда апелляционной инстанции, которым по уголовным делам в настоящее время является исключительно федеральный районный (городской) суд, прокурор вправе в течение 10 суток подать кассационное представление в судебную коллегию по уголовным делам федерального суда среднего звена (краевого, областного и т. п.), продлив тем самым производство в суде 2-й инстанции. На акт же суда кассационной инстанции прокурором может быть подано уже только надзорное представление в суд (подразделение суда), указанный в ст. 403 УПК РФ. 5.8 Деятельность прокурора в производстве в надзорной инстанции и при возобновлении производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств по уголовным делам ................................................................. Производство в надзорной инстанции — это судебная стадия уголовного процесса, основное содержание которой состоит в осуществляемой по жалобе (представлению) стороны проверке законности, обоснованности и справедливости вступивших в законную силу приговора и (или) иных судебных актов судом (подразделением суда), вышестоящим по отношению к судам (подразделениям судов), вынесшим обжалованные акты. ................................................................. 5.8 Деятельность прокурора в производстве в надзорной инстанции 185 По действующему УПК РФ эта стадия в известной мере утратила исключительный характер, который был характерен для нее в период действия прежнего УПК РСФСР, приобретя черты обыкновенной проверочной стадии, наряду с апелляционным и кассационным производством, совпадающей по возможностям и основаниям обжалования и весьма сходной по процессуальному порядку с кассационным производством. Не случайно в ряде статей Главы 48 Раздела XV УПК РФ, регламентирующих производство в надзорной инстанции, содержатся отсылки на статьи, регламентирующие кассационное производство. В то же время, особенности, ограничивающие, по сравнению с кассационным производством, возможности быстрой отмены или изменения обжалованных судебных актов, в процессуальном порядке производства в надзорной инстанции все же имеются. В частности, подача надзорных представления или жалобы не влечет автоматически проведение судебного заседания суда надзорной инстанции. Поданные надзорные представления и жалобы вначале передаются на рассмотрение судье надзорной инстанции, который единолично и без проведения судебного заседания оценивает их доводы и принимает решение об отказе в их удовлетворении (при отсутствии оснований для отмены или изменения обжалованных актов) либо об их передаче на рассмотрение суда надзорной инстанции. Лишь в последнем случае проводится судебное заседание, по результатам которого также в качестве одного из вариантов решения может быть отказано в удовлетворении надзорных представления или жалобы. ......................... Выводы ......................... С учетом изложенного задачи и содержание деятельности прокурора в производстве в надзорной инстанции имеют значительное сходство с задачами и содержанием его деятельности в кассационном производстве с особенностями, соответствующими отличиям производства в надзорной инстанции от кассационного производства. ... .............................................................................. ................................................................. Общая задача деятельности прокурора в производстве в надзорной инстанции — это задача добиться признания (подтверждения) его связанной с поддерживаемым государственным обвинением позиции по вопросу о законности, обоснованности и справедливости проверяемых приговора и (или) иных актов нижестоящих судов в акте суда надзорной инстанции (определении или постановлении). ................................................................. Данная задача также конкретизируется в зависимости от того, инициировано ли это производство им самим путем подачи надзорного представления либо оно инициировано кем-либо из других участников сторон путем подачи надзорной жалобы при отсутствии оснований для внесения прокурором надзорного представления. В первом случае задача прокурора — убедить суд надзорной инстанции 186 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел в законности и обоснованности доводов своего представления и в необходимости отмены или изменения приговора и (или) иных судебных актов, на которые подано это представление, т. е. принятия решения в соответствии с п.п. 2–6 ч. 1 ст. 408 УПК РФ. Во втором случае задача прокурора — убедить суд надзорной инстанции в необоснованности доводов жалобы другого участника (чаще стороны защиты) и необходимости оставления надзорной жалобы без удовлетворения, а обжалуемых приговора и (или) иных судебных актов без изменения, т. е. принятия решения в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 408 УПК РФ. При этом следует учитывать ступенчатый характер проверки обжалованных судебных актов в надзорной инстанции. Поэтому обе сформулированные задачи приобретают актуальность, только если судья надзорной инстанции, либо председатель федерального суда среднего звена, или Председатель Верховного Суда РФ, его заместитель вынесли по результатам единоличного рассмотрения надзорных представления или жалобы постановление о возбуждении надзорного производства и передаче надзорных представления или жалобы на рассмотрение суда надзорной инстанции вместе с уголовным делом, если оно было истребовано. Успешное решение задачи деятельности прокурора, сформулированной для первого случая, обеспечивается, прежде всего, профессиональным составлением надзорного представления, которое в соответствии с ч. 1 ст. 404 УПК РФ должно отвечать требованиям ст. 375 УПК РФ, т. е. тем требованиям, которые установлены для кассационного представления. ................................................................. Соответственно структура и содержание частей надзорного представления, по сути, аналогичны структуре и содержанию частей кассационного представления. ................................................................. Тем более, согласно ч. 1 ст. 409 УПК РФ, основаниями отмены или изменения приговора и (или) иных судебных актов в порядке надзора являются основания, предусмотренные ст. 379 УПК РФ, т. е. установленные для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке. Лишь некоторые несущественные уточнения к этим основаниям изложены в ч. 2 ст. 409 УПК РФ. Кроме того, в ч. 2 ст. 404 УПК РФ указаны документы, которые обязательно должны быть приложены к надзорному представлению. ................................................................. В отличие от апелляционного и кассационного представлений надзорное представление приносится непосредственно в суд надзорной инстанции. ................................................................. Согласно УПК РФ подача надзорного представления по основаниям, не влекущим за собой ухудшение положения осужденного (оправданного), не ограничена какими-либо сроками. В то же время, в соответствии с ч. 2 ст. 405 УПК РФ подача надзорного представления по основаниям, влекущим за собой ухудшение положения осужденного1 (как и пересмотр оправдательного приговора либо определения 1 Применительно к производству в суде 2-й инстанции следует отметить, что согласно ч. 4 5.8 Деятельность прокурора в производстве в надзорной инстанции 187 или постановления суда о прекращении уголовного дела), допускается в срок, не превышающий одного года со дня вступления в законную силу приговора (иного акта), на который подается это представление. При этом в надзорном представлении следует обосновывать наличие допущенных в ходе судебного разбирательства фундаментальных нарушений уголовно-процессуального закона, повлиявших на законность приговора (иного акта суда), на который оно подается. Понятие фундаментальных нарушений уголовно-процессуального закона дается в ч. 3 ст. 405 УПК РФ. Учитывая, что в качестве судов надзорной инстанции выступают подразделения судов среднего и высшего звена системы федеральных судов общей юрисдикции, составление и подача надзорных представлений обеспечивается работниками прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним специализированных прокуратур и Генеральной прокуратуры РФ. УПК РФ ничего не говорит о том, какие по должностному положению работники этих прокуратур вправе подавать надзорные представления. Этот пробел призваны восполнить пункты 11.7 и 12 Приказа Генерального прокурора РФ от 20.11.2007 г. №185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства», указывающие на право подачи надзорных представлений руководителей прокуратур среднего и высшего звена. Так, согласно им: прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры и их заместители приносят надзорные представления в президиум федерального суда общей юрисдикции субъекта РФ, окружного (флотского) военного суда; Генеральный прокурор РФ и его заместители приносят надзорные представления в Судебную коллегию по уголовным делам и Военную коллегию Верховного Суда РФ и, наконец, — в Президиум Верховного Суда РФ. В случае вынесения судьей надзорной инстанции постановления об отказе в удовлетворении надзорного представления указанные руководители прокуратур должны обеспечить последующее обращение в порядке ч. 4 ст. 406 УПК РФ. Соответственно обратиться к председателю федерального суда общей юрисдикции субъекта РФ, окружного (флотского) военного суда (если надзорное представление подано в президиум этих судов), к Председателю Верховного Суда РФ либо его заместителям (если надзорное представление подавалось в Судебную коллегию по уголовным делам или Президиум этого суда) с просьбой отменить постановление судьи об отказе в удовлетворении надзорного представления и вынести постановление о возбуждении надзорного производства и передаче надзорного представления на рассмотрение суда надзорной инстанции вместе с уголовным делом, если оно было истребовано. Если названные руководители федерального суда среднего звена не удовлетворяют такие обращения прокуроров, то прокурор субъекта, приравненный к нему прокурор или их заместители должны использовать возможность обращения еще и в Верховный Суд РФ. Для этого они ходатайствуют перед Генеральным прокурором РФ или его заместителем о внесении надзорного предст. 360, ч. 2 ст. 369, ч. 2 ст. 383 УПК РФ, только прокурору как государственному обвинителю и потерпевшему (а также его представителю, частному обвинителю и его представителю) предоставлено право мотивировать необходимостью ухудшения осужденного свои просьбы о вынесении нового приговора, ухудшающего положение осужденного, — в апелляционных представлениях и жалобах, об отмене приговора и направлении уголовного дела на новое рассмотрение — в кассационных представлениях и жалобах. 188 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ставления в Верховный Суд РФ (точнее в его Судебную коллегию по уголовным делам). В случае вынесения, в соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 406 УПК РФ, судьей надзорной инстанции или кем-либо из названных руководителей судов постановления о возбуждении надзорного производства и передаче надзорного представления на рассмотрение суда надзорной инстанции вместе с уголовным делом, если оно было истребовано, прокурор готовится к участию в судебном заседании. Он подготавливается к представлению доводов в обоснование своей позиции, выраженной в надзорном представлении, в случае инициирования надзорного производства им самим, либо сформулированной им по результатам изучения надзорной жалобы другого участника, в случае инициирования надзорного производства этим участником. В последнем случае позиция прокурора, если нет оснований для принесения представления, как и в таких случаях в суде 2-й инстанции, должна включать в себя возражения против жалобы другого участника. Следует отметить, что согласно ч. 2 ст. 407 УПК РФ, участие прокурора в заседании суда надзорной инстанции обязательно. При этом в таких заседаниях, согласно пунктам 13.2–13.4 названного Приказа Генерального прокурора РФ от 20.11.2007 г. №185, должны принимать участие: • в заседаниях президиума федерального суда общей юрисдикции субъекта РФ — прокурор субъекта РФ или его заместитель, а в заседаниях президиума окружного (флотского) военного суда — военный прокурор округа (флота), приравненный к нему военный прокурор или его заместитель; • в заседаниях Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ и Военной коллегии Верховного Суда РФ — прокуроры соответственно Главного управления по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами Генеральной прокуратуры РФ и управления обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры или по поручению заместителей Генерального прокурора РФ — иные прокуроры; • в заседаниях Президиума Верховного Суда РФ — Генеральный прокурор РФ или его заместитель. ......................... Выводы ......................... Процессуальный порядок проведения заседания суда надзорной инстанции предусмотрен ст. 407 УПК РФ и по существу сходен с процессуальным порядком заседания суда кассационной инстанции. Значимое отличие видится лишь в том, что в суде надзорной инстанции не допускаются представление и исследование дополнительных материалов, а также непосредственное исследование доказательств по ходатайству стороны. Соответственно деятельность прокурора в заседании суда надзорной инстанции, как и обычно в заседании суда кассационной инстанции, сводится к выступлению в обоснование своего надзорного представления либо в обоснование возражений против надзорных жалоб других участников. ... .............................................................................. 5.8 Деятельность прокурора в производстве в надзорной инстанции 189 Далее, процессуальные нормы, регламентирующие возобновление производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, объединены с процессуальными нормами, регламентирующими производство в надзорной инстанции, в одном Разделе XV УПК РФ, озаглавленном «Пересмотр вступивших в законную силу приговоров, определений и постановлений суда». Соответственно, как и производство в надзорной инстанции, производство ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств обеспечивает проверку законности, обоснованности и справедливости вступивших в законную силу приговоров и иных судебных актов. Отличия между ними следующие. В первую очередь, производство в надзорной инстанции инициируется сторонами процесса путем подачи надзорных жалоб и представлений в связи с оспариванием обстоятельств, которые уже были предметом рассмотрения на предыдущих этапах производства по уголовному делу. Производство же ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств возбуждается, по общему правилу, прокурором при наличии в поступивших к нему сообщениях граждан, должностных лиц или данных, полученных в ходе предварительного расследования и судебного рассмотрения других уголовных дел, информации о наличии обстоятельств, появившихся после вступления судебного акта по данному делу в законную силу или существовавших на момент производства по нему, однако ставших известными компетентным лицам после вступления судебного акта по нему в законную силу.1 Заметное отличие между ними заключается также в наличии в производстве ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств этапа досудебной деятельности, что является серьезным аргументом в обоснование мнения об отнесении этого производства не к стадиям уголовного процесса, а к самостоятельному полистадийному проверочному уголовно-процессуальному производству.2 В отмеченной досудебной деятельности в рассматриваемом производстве прокурору принадлежит главная, ведущая роль. Так, согласно ч. 3 ст. 415 УПК РФ, прокурор при поступлении к нему сообщений или получении в ходе производства по другим уголовным делам данных о наличии вновь открывшихся обстоятельств, указанных в п.п. 1–3 ч. 3 ст. 413 УПК РФ, своим постановлением возбуждает производство ввиду вновь открывшихся обстоятельств, проводит соответствующую проверку, истребует копию приговора и справку суда о вступлении его в законную силу. Согласно же ч. 4 ст. 415 УПК РФ прокурор, при поступлении к нему сообщений или получении в ходе производства по другим уголовным делам данных о наличии новых обстоятельств, указанных в п. 3 ч. 4 ст. 413 УПК РФ, своим постановлением возбуждает производство ввиду новых обстоятельств и направляет соответствующие материалы руководителю следственного органа для производства расследования этих обстоятельств и решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. Затем, согласно ч. 1 ст. 416 УПК РФ, по окончании проверки или расследования и при наличии основания возобновления производства по уголовному делу прокурор направляет уголовное дело со своим заключением, а также с копией приговора и материалами проверки или расследования в суд в соответствии со ст. 417 УПК РФ. 1 Уголовно-процессуальное право Российской Федерации / отв. ред. Ю. К. Якимович. СПб., 2007. С. 719. 2 Там же. С. 49. 190 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел Указанное заключение прокурора о возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, согласно ч. 3 ст. 417 УПК РФ, рассматривается в судебном заседании в порядке, установленном ст. 407 УПК РФ, т. е. предусмотренном для заседания суда надзорной инстанции. Деятельность прокурора, участвующего в заседании суда, рассматривающего его заключение о возобновлении производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, сводится к выступлению в обоснование доводов своего заключения о наличии новых или вновь открывшихся обстоятельств и необходимости в связи с этим в принятии данным судом решения об отмене вступивших в законную силу приговора и (или) иных судебных актов, точнее одного из решений, указанных в п.п. 1 и 2 ст. 418 УПК РФ. ................................................................. Контрольные вопросы по лекции 5 ................................................................. 1) В чем заключаются сущность, основные задачи и значение участия прокурора в рассмотрении дел судами по современному законодательству? 2) Какие частные направления можно выделить в деятельности прокуроров по участию в рассмотрении дел судами? 3) Какие мнения выдвинуты по вопросу о функциях и основных задачах прокурора при участии в судебном производстве по уголовным делам, какое из этих мнений соответствует положениям современного законодательства? 4) Охарактеризуйте процессуальное положение и полномочия прокурора при участии в судебном производстве по уголовным делам. 5) Раскройте понятие, основания и правовые последствия полного и частичного отказа прокурора от обвинения, а также изменения им обвинения в сторону смягчения. 6) Назовите основные этапы подготовки прокурора к поддержанию государственного обвинения в суде, раскройте содержание его деятельности на каждом из этих этапов. 7) В чем заключаются предназначение и основное содержание стадии подготовки к судебному разбирательству по уголовным делам и основная задача деятельности прокурора на данной стадии? 8) К чему сводится содержание деятельности прокурора при упрощенном порядке стадии подготовки к судебному разбирательству? 9) Сформулируйте задачи и опишите содержание деятельности прокурора на стадии подготовки к судебному разбирательству в связи с проведением предварительного слушания применительно к каждому из видов оснований его проведения. 10) В чем заключаются сущность, предназначение, основное содержание су- Контрольные вопросы по лекции 5 191 дебного разбирательства и основная задача деятельности прокурора на данной стадии уголовного процесса? 11) Каковы задачи и основное содержание деятельности прокурора в подготовительной части судебного разбирательства? 12) В каких процессуальных действиях участвует прокурор в ходе судебного следствия по УПК РФ? 13) Сформулируйте общую задачу деятельности прокурора на судебном следствии, а также частные задачи его участия в исследовании доказательств применительно к типичным тактическим ситуациям, складывающимся в ходе этого исследования. 14) Какие существуют тактические рекомендации по определению очередности представления прокурором доказательств обвинения? 15) Опишите тактические приемы и рекомендации по участию прокурора в допросах и иных судебно-следственных действиях. 16) Раскройте предназначение и основное содержание прений сторон, задачи и порядок участия прокурора на данном этапе судебного разбирательства. 17) Назовите основные элементы, составляющие структуру обвинительной речи прокурора. 18) В соответствии с существующими рекомендациями раскройте содержание элементов обвинительной речи прокурора. 19) Какие существуют рекомендации по форме выступления прокурора с обвинительной речью? 20) Раскройте задачи и содержание выступления прокурора с репликой. 21) В чем заключаются сущность, предназначение, основное содержание производства в суде 2-й инстанции и общая задача деятельности прокурора на данной стадии уголовного процесса? 22) Каковы главные отличия апелляционного производства от кассационного производства в уголовном процессе? 23) Сформулируйте задачи и раскройте содержание деятельности прокурора до начала заседаний судов апелляционной и кассационной инстанций и при участии в этих заседаниях в случаях рассмотрения его апелляционных, кассационных представлений. 24) Раскройте структуру и содержание апелляционного и кассационного представлений прокурора. 25) Сформулируйте задачи и раскройте содержание деятельности прокурора до начала заседаний судов апелляционной и кассационной инстанций и при участии в этих заседаниях в случаях рассмотрения апелляционных, кассационных жалоб других участников. 26) В чем заключаются сущность, предназначение, основное содержание производства в надзорной инстанции и общая задача деятельности прокурора на данной стадии уголовного процесса? 192 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел 27) Сформулируйте задачи и раскройте содержание деятельности прокурора в производстве в надзорной инстанции, осуществляемом по его надзорному представлению. 28) Раскройте особенности содержания надзорного представления прокурора по сравнению с содержанием его апелляционного и кассационного представлений. 29) Сформулируйте задачи и раскройте содержание деятельности прокурора при участии в заседаниях суда надзорной инстанции, проводимых по надзорным жалобам других участников уголовного процесса. 30) Какие должностные лица органов прокуратуры и применительно к каким из судов, рассматривающих уголовные дела в порядке надзора, наделены правом подачи надзорных представлений и участвуют в заседаниях этих судов? 31) Раскройте основное содержание производства ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств и деятельности прокурора в нем. ................................................................. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 5 ................................................................. [1] Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. [2] Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». [3] Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. [4] Уголовный кодекс Российской Федерации. [5] Постановление Конституционного Суда РФ от 11.05.2005 №5-П «По делу о проверке конституционности статьи 405 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Курганского областного суда, жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, производственно-технического кооператива «Содействие», общества с ограниченной ответственностью «Карелия» и ряда граждан». [6] Постановление Конституционного Суда РФ от 08.12.2003 №18-П «По делу о проверке конституционности положений статей 125, 219, 227, 229, 236, 237, 239, 246, 254, 271, 378, 405 и 408, а также глав 35 и 39 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами судов общей юрисдикции и жалобами граждан». Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 5 193 [7] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 22.12.2009 №28 «О применении судами норм уголовно-процессуального законодательства, регулирующих подготовку уголовного дела к судебному разбирательству». [8] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.12.2008 №28 «О применении норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регулирующих производство в судах апелляционной и кассационной инстанций». [9] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11.01.2007 №1 «О применении судами норм главы 48 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующих производство в надзорной инстанции». [10] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 05.12.2006 №60 «О применении судами особого порядка судебного разбирательства уголовных дел». [11] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 05.03.2004 №1 «О применении судами норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации». [12] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия». [13] Приказ Генерального прокурора РФ №185 от 20.11.2007 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства». [14] Закон СССР «О прокуратуре СССР» // Ведомости ВС СССР. — 1979. — №49. — Ст. 843. [15] Александров А. С. Апология перекрестного допроса / А. С. Александров, С. П. Гришин // Уголовное судопроизводство. — 2007. — 3. [16] Александров А. С. Перекрестный допрос: учебно-практическое пособие / А. С. Александров, С. П. Гришин. — М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2005. [17] Алексеев Н. С. Ораторское искусство в суде / Н. С. Алексеев. — Л.: ЛГУ, 1985. [18] Алексеев Н. С. Очерк развития науки советского уголовного процесса / Н. С. Алексеев, В. Г. Даев, Л. Д. Кокорев. — Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1980. [19] Амирбеков К. Правовой статус прокурора в судебных стадиях уголовного процесса // Законность. — 2002. — №8. 194 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел [20] Андреянов В. А. Процессуальные аспекты отказа от обвинения и изменения обвинения государственным обвинителем // Российский судья. — 2008.— №2. [21] Антонов И. А. Функции прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства: понятие, содержание, «тенденции к сокращению» / И. А. Антонов, В. А. Горленко // Российский следователь. — 2008. — №20. [22] Ароцкер Л. Е. Тактика и этика судебного допроса / Л. Е. Ароцкер. — М., 1969. [23] Бабичев А. Проблемы государственного обвинения // Законность. — 2001. — №11. [24] Байкин И. М. Взаимоотношение прокуратуры и судебной власти в системе разделения властей России // Российский судья. — 2008. — №7. [25] Баксалова А. М. О некоторых вопросах, связанных с отказом прокурора от обвинения в стадии судебного разбирательства // Проблемы теории и практики уголовного процесса, прокурорского надзора и правоохранительной деятельности в свете нового российского законодательства: материалы науч.-практ. конф. (Томск, ТГУ, 29–31 января 2004 г.). — Томск: Изд-во НТЛ, 2004. — С. 197–201. [26] Баксалова А. М. Функция прокурора в уголовном процессе // Вестник ТГУ. Серия Экономика. Юридические науки. Приложение. — 2003. — №4. — С. 40–41. [27] Баксалова А. М. Характер деятельности прокурора в судебном разбирательстве // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. статей / под. ред. Ю. К. Якимовича. — Вып. 7. — Томск: ТГУ, 2001. [28] Балакшин В. Коллизии поддержания государственного обвинения // Законность. — 2006. — №4. [29] Басков В. И. Процессуальные акты уголовного судопроизводства (образцы документов): учебно-практическое пособие для студентов юридических вузов и факультетов / В. И. Басков. — М.: Бек, 1996. [30] Басков В. И. Прокурорский надзор за исполнением законов при рассмотрении уголовных дел в судах / В. И. Басков. — М.: Юрид. лит., 1986. [31] Басков В. И. Прокурор в суде первой инстанции / В. И. Басков. — М.: Юрид. лит., 1968. [32] Басков В. И. , Темушкин О. П. Прокурор в суде второй инстанции по уголовным делам / В. И. Басков. — М.: Юрид. лит., 1972. [33] Басков В. И. Процессуальное положение прокурора в суде // Советское государство и право. — 1964. — №2. — С. 79–80. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 5 195 [34] Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: учебник / В. Г. Бессарабов. — М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. [35] Буянский С. Г. Прокуратура и судебная власть: статус и соотношение компетенции // Российский судья. — 2005. — №5. [36] Володина Л. М. Роль и задачи прокурора в уголовном процессе // Вестник ТГУ. Серия Экономика. Юридические науки. Приложение. — 2003. — №4. — С. 29–30. [37] Воробьев Г. А. Планирование судебного следствия / Г. А. Воробьев. — М., 1978. [38] Воронин О. В. Производство по рассмотрению и разрешению вопросов, связанных с условно-досрочным освобождением / О. В. Воронин. — Томск: НТЛ, 2004. [39] Воронин О. В. Функциональное содержание деятельности прокурора в производстве по условно-досрочному освобождению // Проблемы теории и практики уголовного процесса, прокурорского надзора и правоохранительной деятельности в свете нового российского законодательства: материалы науч.-практ. конф. (Томск, ТГУ, 29–31 января 2004 г.). — Томск: Изд-во НТЛ, 2004. — С. 238–242. [40] Воскресенский В. В. Поддержание государственного обвинения по делам о тяжких преступлениях против жизни и здоровья / В. В. Воскресенский — М., 1994. [41] Гатауллин З. Выработка позиции по уголовному делу и организация государственного обвинения // Законность. — 2008. — №11. [42] Гатауллин З. Ш. Представление и исследование прокурором обвинительных доказательств // Российская юстиция. — 2008. — №4. [43] Горский Г. Ф. Судебная этика. Некоторые проблемы нравственных начал советского уголовного процесса / Г. Ф. Горский, Л. Д. Кокорев, Д. П. Котов. — Воронеж, 1973. [44] Демидов И. Ф. Прокурор в уголовном процессе: проблемы правового регулирования // Судебная власть, прокурорский надзор и проблемы уголовного судопроизводства. — М., 2001. [45] Демидов И. Отказ прокурора от обвинения / И. Демидов, А. Тушев // Российская юстиция. — 2002. — №8. [46] Есина А. С. Теоретические и прикладные аспекты деятельности прокурора по поддержанию государственного обвинения в суде первой инстанции / А. С. Есина, М. Э. Семененко // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008. 196 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел [47] Есина А. С. Характеристика функции прокурора — государственного обвинения / А. С. Есина, М. Э. Семененко // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008. [48] Ергашев Е. Представление как акт прокурорского реагирования в уголовном судопроизводстве // Уголовное право. — 2007. — №4. [49] Ергашев Е. Р. Содействие прокурора осуществлению правосудия // Российская юстиция. — 2007. — №7. [50] Зарипова Г. Использование психологических знаний гособвинителем // Законность. — 2006. — №11. [51] Исаенко В. Представление государственным обвинителем заключений экспертов в ходе судебного следствия по уголовным делам об убийстве. // Законность. — 2008. — №6. [52] Исаенко В. Оценка прокурором заключений экспертов при подготовке к участию в рассмотрении судом уголовного дела об убийстве // Законность. — 2007. — №7. [53] Исаенко В. Методика поддержания государственного обвинения / В. Исаенко, Г. Белова // Законность. — 2007. — №11. [54] Кальницкий В. Высказанная обвинителем позиция предопределяет пределы судебного разбирательства // Российская юстиция. — 2002. — №12. [55] Кириллова Н. П. Процессуальные и криминалистические особенности поддержания государственного обвинения в суде первой инстанции: учеб. пособие / Н. П. Кириллова. — СПб., 1996. [56] Кисленко С. Л. Прокурор в системе уголовного судопроизводства // Мировой судья. — 2009. — №12. [57] Кисленко С. Поддержание государственного обвинения в проблемных ситуациях // Законность. — 2003. — №3. [58] Клочков А. В. О некоторых тактических особенностях производства допроса в ходе судебного следствия / А. В. Клочков [и др.] // Мировой судья. — 2010. — №6. [59] Кобзарев Ф. Прокуроры и судьи о взаимодействии в сфере уголовного судопроизводства // Законность. — 2006. — №8. [60] Кони А. Ф. Избранные произведения: в 2-х томах / А. Ф. Кони. — М.: Госюриздат., 1959. [61] Концепция развития судебной реформы в Российской Федерации. — М., 1992. [62] Кореневский Ю. Государственное обвинение: какая реформа нужна? // Законность. — 2001. — №4. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 5 197 [63] Кореневский Ю. В. Криминалистика для судебного следствия / Ю. В. Кореневский. — М.: Центр ЮрИнфоР, 2001. [64] Кореневский Ю. В. Государственное обвинение в условиях судебной реформы (процессуальный, тактический и нравственный аспекты): метод. пособие / Ю. В. Кореневский. — М., 1994. [65] Корчагин А. Ю. О тактике допроса подсудимого, потерпевшего и свидетелей в суде // Российская юстиция. — 2007. — №4. [66] Корчагин А. Ю. О тактике судебного осмотра // Российская юстиция. — 2006. — №11. [67] Краснятов А. Ю. , Лонь С. Л. Проверка прокурором законности и обоснованности приговоров суда первой инстанции (по материалам Томской области) / А. Ю. Краснятов, С. Л. Лонь // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. статей. — Томск: Изд-во Том. ун-та, 2001. — Вып. 7. — С. 53–56. [68] Крюков В. Ф. Уголовное преследование и прокуратура // Российская юстиция. — 2007. — №3. [69] Курочкина Л. Процессуальная самостоятельность государственного обвинителя // Уголовное право. — 2008. — №6. [70] Курочкина Л. Участие прокурора в предварительном слушании // Уголовное право. — 2007. — №4. [71] Леви А. Отказ государственного обвинителя от обвинения // Законность. — 2006. №6. [72] Малов А. Допрос государственным обвинителем свидетеля в суде с участием присяжных заседателей // Законность. — 2007. — №8. [73] Мезинов Д. А. Участие прокурора в рассмотрении дел судами: учеб. пособие / Д. А. Мезинов. — Томск: Изд-во НТЛ, 2008. [74] Мезинов Д. А. Типичные тактические ситуации участия прокурора в допросе свидетеля по уголовному делу // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. статей. — Томск: ООО «Диво», 2007. — Ч. 38. — С. 138–139. [75] Мезинов Д. А. К вопросу о функциях прокурора в судебном производстве по современному УПК РФ // Пятьдесят лет кафедре уголовного процесса УрГЮА (СЮИ): материалы международ. науч.-практ. конф. (Екатеринбург, 27–28 янв. 2005 г.): В 2 ч. — Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2005. — Ч. 2. — С. 86–92. [76] Мезинов Д. А. О задачах участия прокурора в судебном следствии по УПК РФ // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сборник статей. — Томск: Изд-во ТГУ, 2005. — Ч. 29. — С. 128–132. 198 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел [77] Мезинов Д. А. О правомерности использования некоторых приемов тактики судебного следствия в состязательном судебном разбирательстве по современному УПК РФ // Проблемы теории и практики уголовного процесса, прокурорского надзора и правоохранительной деятельности в свете нового российского законодательства: материалы науч.-практ. конф. (Томск, ТГУ, 29–31 января 2004 г.). — Томск: Изд-во НТЛ, 2004. — С. 202–207. [78] Мельник В. В. Ораторское искусство как средство построения убедительной судебной речи в состязательном уголовном процессе // Журнал российского права. — 2001. — №№7, 8, 9. [79] Михайлов А. А. Мотивировка прокурором отказа от обвинения и ее влияние на права и законные интересы участников уголовного судопроизводства / А. А. Михайлов // Право на судебную защиту в уголовном процессе: Европейские стандарты и российская практика: сб. статей по материалам международ. науч.-практ. конференции. — Томск: Изд-во Том. ун-та, 2007. — С. 122–129. [80] Михайлов А. А. Частичный отказ прокурора от обвинения в суде первой инстанции / А. А. Михайлов // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. статей. — Томск: ООО «Диво», 2007. — Ч. 38. — С. 139–141. [81] Настольная книга прокурора / под ред. С. И. Герасимова. — М.: Изд-во «Экслит», 2003. [82] Никонов В. Наглядность в работе государственного обвинителя // Законность. — 2007. — №10. [83] Павлов О. В. Судебная власть и прокурорский надзор в Российской Федерации (вопросы теории) // Российский судья. — 2007. — №10. [84] Перлов И. Д. Судебные прения и последнее слово подсудимого в советском уголовном процессе / И. Д. Перлов. — М., 1971. [85] Поддержание государственного обвинения в суде / под ред. М. П. Малярова. — М.: Юрид. лит., 1970. [86] Проблемы судебной этики. — М.: Наука, 1974. [87] Прокурор в суде присяжных: метод. пособие. — М., 1995. [88] Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации / науч. ред. И. Ф. Демидов. — СПб: Юридический центр Пресс, 2005. [89] Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). — М., 1994. [90] Прокурорский надзор в суде первой инстанции по уголовным делам / под ред. П. И. Кудрявцева. — М., 1978. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 5 199 [91] Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А. А. Чувилева. — М.: Юристъ, 2000. [92] Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов / под ред. Г. П. Химичевой. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. [93] Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. — М.: Изд-во НОРМА, 2004. [94] Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. — М.: Высшее образование, 2006. [95] Профессиональные навыки юриста: Опыт практического обучения. — М.: Дело, 2001. [96] Пучковская М. Е. Правовые последствия отказа прокурора от обвинения в стадии судебного разбирательства / М. Е. Пучковская // Проблемы теории и практики уголовного процесса, прокурорского надзора и правоохранительной деятельности в свете нового российского законодательства: материалы науч.-практ. конф. (Томск, ТГУ, 29–31 января 2004 г.). — Томск: Изд-во НТЛ, 2004. — С. 193–196. [97] Ратинов А. Р. Судебная психология для следователей / А. Р. Ратинов. — М., 1967. [98] Руденко Р. А. Судебные речи и выступления / Р. А. Руденко. — М., 1987. [99] Руководство для государственных обвинителей: криминалистический аспект деятельности / под ред. О. Н. Коршуновой. — СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003. [100] Рябинина Т. К. О функциях прокурора в уголовном процессе: дискуссия продолжается // Уголовное судопроизводство. — 2007. — №2. [101] Савицкий В. М. Государственное обвинение в суде / В. М. Савицкий. — М.: Наука, 1971. [102] Свиридов М. К. Состязательность и установление истины в уголовном судопроизводстве / М. К. Свиридов // Правовые проблемы укрепления российской государственности. — Ч. 10: Проблемы уголовного процесса в свете нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: сб. статей / под. ред. Ю. К. Якимовича. — Томск: ТГУ, 2002. [103] Семененко М. Э. Процессуальные и организационные аспекты деятельности прокурора в стадии подготовки дела к судебному заседанию // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2007. — №6. [104] Сергеич П. Искусство речи на суде / П. Сергеич. — М., 1988. [105] Серова Е. Подготовка государственного обвинителя к судебному следствию / Е. Серова, Е. Ганичева // Законность. — 2007. — №3. 200 Лекция 5. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел [106] Сидорова Н. В. Апелляция в системе производств в суде второй инстанции в уголовном процессе России / Н. В. Сидорова. — Томск: Изд-во НТЛ, 2006. [107] Советский уголовный процесс / под. ред. Д. С. Карева. — М., 1968. [108] Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса / М. С. Строгович. — М.,1968. — Т.1. [109] Строгович М. С. Избранные труды: в 3 т. / М. С. Строгович.— М.: Наука, 1992. — Т.2: Гарантии прав личности в уголовном судопроизводстве. [110] Тадевосян В. С. Прокурорский надзор в СССР / В. С. Тадевосян. — М.,1956. [111] Ткачев А. И. Является ли возвращение судом уголовного дела прокурору в соответствии со ст. 237 УПК РФ уголовно-процессуальной ответственностью? // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сборник статей. — Томск: Изд-во ТГУ, 2006. — Ч. 30. — С. 126–129. [112] Толмачев А. В. Об ораторском искусстве / А. В. Толмачев. — М.: Госполитиздат. 1973. [113] Трикс А. В. Справочник прокурора / А. В. Трикс. — СПб.: Питер Пресс, 2007. [114] Трофимов В. О. Деятельность прокурора на стадии назначения судебного заседания // Адвокат. — 2005. — №11. [115] Тушев А. Осуществление прокурором функции уголовного преследования в стадии назначения судебного заседания // Уголовное право. — 2006. — №1. [116] Тушев А. Роль прокурора в реализации принципа состязательности в уголовном процессе // Российская юстиция. — 2003. — №4. [117] Уголовно-процессуальное право Российской Федерации / отв. ред. Ю. К. Якимович. — СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2007. [118] Филонов Л. Б. Психологические способы выявления скрываемого обстоятельства / Л. Б. Филонов. — М., 1979. [119] Чекмачева Н. Убеждения и убедительность выступления прокурора в суде // Законность. — 2007. — №9. [120] Чуева Н. В. Проблемы осуществления прокурором уголовного преследования по делам частного обвинения // Проблемы теории и практики уголовного процесса, прокурорского надзора и правоохранительной деятельности в свете нового российского законодательства: материалы науч.практ. конф. (Томск, ТГУ, 29–31 января 2004 г.). — Томск: Изд-во НТЛ, 2004. — С. 248–251. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 5 201 [121] Шифман М. Л. Прокурор в уголовном процессе (стадия судебного разбирательства) / М. Л. Шифман. — М.: Юрид. изд-во Министерства юстиции СССР, 1948. [122] Щербаков Ю. Отказ прокурора от обвинения: последствия для потерпевшего // Законность. — 2002. — №2. [123] Ястребов В. Б. Учебник прокурорского надзора / В. Б. Ястребов. — М.: Изд. Дом «Городец», 2005. Лекция 6 УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ 1) Участие прокурора в гражданском судопроизводстве: задачи, формы, полномочия. 2) Деятельность прокурора в производстве в суде первой инстанции по гражданским делам. 3) Деятельность прокурора в производстве в суде второй инстанции и при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по гражданским делам. 6.1 Участие прокурора в гражданском судопроизводстве: задачи, формы, полномочия Значительный объем работы прокуроров по осуществлению функции участия в рассмотрении дел судами занимает деятельность по участию в гражданском судопроизводстве. Участию прокурора в гражданском судопроизводстве посвящены некоторые положения Закона о прокуратуре, в частности затронутые выше при рассмотрении надзорных направлений прокурорской деятельности положения статей 22, 23, 27, 28, а также положения статей 35–37 из Раздела IV, регламентирующего (на уровне общих норм) функцию участия прокурора в рассмотрении дел судами. При этом часть этих положений Закона о прокуратуре, как отмечалось выше, не соответствует нормам ныне действующего ГПК РФ. В таких случаях подлежат применению нормы ГПК РФ как закона, принятого в более позднее время и специально посвященного регламентации гражданского судопроизводства, включая участие в нем прокурора. 6.1 Участие прокурора в гражданском судопроизводстве 203 Участие прокурора в гражданском судопроизводстве, как и в целом функция участия прокурора в рассмотрении дел судами (а также и все ранее рассмотренные функции), в конечном итоге подчинено основным целям прокуратуры РФ, закрепленным в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, — обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В соответствии с этими целями в специальном Приказе Генерального прокурора РФ от 02.12.2003 г. №51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» закреплено, что участие прокуроров в гражданском процессе обеспечивается для решения задач укрепления законности, защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований с учетом требований нового процессуального законодательства (имеется в виду ныне действующий ГПК РФ). Для достижения основных целей прокуратуры РФ и решения соответствующих отмеченных задач прокуроры используют различные предусмотренные законом формы участия в гражданском судопроизводстве. ................................................................. Современное законодательство, не нарушая традицию отечественного законодательства, предусматривает две основные формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве. ................................................................. Инициирование прокурором возбуждения процесса путем подачи заявления в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) с последующим поддержанием требований заявления при непосредственном участии в судебном разбирательстве. Данная форма участия прокурора по традиции называется инициативной. Вступление прокурора в процесс, возбужденный по инициативе других лиц, и дача заключения по делу в случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). Установившееся с периода действия советского законодательства название этой формы — надзорная.1 Однако авторы современных учебников по прокурорскому надзору избегают использования термина «надзорная» для обозначения данной формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве2 , видимо, в соответствии с современным пониманием судебной власти как «самостоятельной, независимой, высшей в иерархии юридических органов, что исключает какой-либо надзор за деятельностью суда в процессе разбирательства им дела»3 . 1 См.: Осокина Г. Л. Гражданский процесс. Общая часть. М., 2004. С. 205. См., например: Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2004. С. 395; Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: учеб. М., 2006. С. 361; Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 325. 3 Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2004. С. 395. 2 204 Лекция 6. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве ................................................................. В то же время следует отметить, что порядок и содержание деятельности прокурора при данной форме участия по современному ГПК РФ, по сравнению с порядком и содержанием его соответствующей деятельности по ранее действовавшему ГПК РСФСР (1960 г.), по существу, изменились мало. ................................................................. Круг полномочий прокурора при участии в гражданском судопроизводстве определяется, прежде всего, тем, что прокурор включается в круг лиц, участвующих в деле (ст. 34 ГПК РФ). Соответственно, независимо от формы участия, прокурор в гражданском судопроизводстве наделяется правами, общими для всех лиц, участвующих в деле, которые предусмотрены ст. 35 ГПК РФ. Это следующие права: знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства и участвовать в их исследовании, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам и специалистам; заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств; давать объяснения суду в устной и письменной форме; приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать относительно ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле; обжаловать судебные постановления и использовать предоставленные законодательством о гражданском судопроизводстве другие процессуальные права. ................................................................. Следует отметить, что, участвуя в гражданском судопроизводстве, как и при осуществлении других направлений деятельности, возложенных на него законом, прокурор выступает в качестве официального должностного лица, представителя государства, изначально призванного представлять и защищать публичные (государственные и общественные) интересы, что исключает его личную заинтересованность в исходе дела. ................................................................. Поэтому прокурор, имеющий такую заинтересованность, подлежит отводу (ст.ст. 16, 18 ГПК РФ). ......................... Пример ......................... Кроме перечисленных общих полномочий, прокурор наделяется также специальными полномочиями (ст. 45 ГПК РФ), с реализации которых начинается осуществление соответствующих форм его участия в гражданском судопроизводстве. Это право (и обязанность) подавать заявление в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, а также право (и обязанность) в случаях, предусмотренных законом, вступать в процесс, возбужденный по инициативе других лиц, и давать заключение по делу. ... .............................................................................. 6.2 Деятельность прокурора в производстве в суде первой инстанции 205 6.2 Деятельность прокурора в производстве в суде первой инстанции по гражданским делам Другие особенности процессуального статуса прокурора в гражданском судопроизводстве, по сравнению с другими лицами, участвующими в деле, относятся к специфике формы его участия в этом процессе и будут рассмотрены далее. Процессуальный статус прокурора, инициирующего гражданский процесс путем подачи заявления, т. е. искового заявления либо заявления по делам, возникающим из публичных правоотношений, или делам особого производства, в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, имеет значительное сходство с таковыми у истца как стороны в гражданском процессе (ст. 38 ГПК РФ). Однако, в отличие от последнего, прокурор не является субъектом спорного материального правоотношения и носителем спорного права или интереса, т. е. истцом в материально-правовом смысле. Прокурор, инициирующий гражданский процесс путем подачи заявления, выступает в защиту права или интереса, принадлежащего собственно не ему, а субъекту спорного материального правоотношения, признаваемому истцом в материально-правовом смысле. В то же время, это право или интерес прокурор в таких случаях защищает от своего имени и занимает в процессе положение истца в процессуальном смысле.1 Соответственно в ч. 2 ст. 45 ГПК РФ устанавливается, что прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными и несет все процессуальные обязанности истца (имеется в виду истец в материально-правовом смысле), в том числе правом отказа от иска (требований, изложенных в заявлении). В то же время, прокурор как истец лишь в процессуальном смысле не наделяется правом заключения мирового соглашения и обязанностью по уплате судебных расходов, а его отказ от иска не лишает лица, в защиту которого подается заявление (как истца в материально-правовом смысле), или его законного представителя продолжать отстаивать этот иск. ................................................................. Прежде чем приступить к непосредственному осуществлению инициативной формы участия в гражданском судопроизводстве, прокурор должен проверить наличие предусмотренных законом оснований для реализации предоставленного ему полномочия инициировать гражданский процесс путем подачи заявления. ................................................................. Круг таких оснований очерчивается в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ2 , в которой закреплено, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту: 1 Осокина Г. Л. Указ. раб. С. 220. Как говорилось выше при рассмотрении вопросов прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ круг оснований и соответственно возможности инициирования прокурором гражданского судопроизводства сужены, по сравнению с п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре. Применению же подлежит положение ч. 1 ст. 45 ГПК РФ как закона, принятого в более позднее время и специально посвященного регламентации гражданского судопроизводства. 2 206 Лекция 6. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве • прав, свобод и законных интересов гражданина, если он по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд; • прав, свобод и законных интересов гражданина независимо от его способности самостоятельно обратиться в суд в случае обращения этого гражданина к прокурору о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования; • прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц; • интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Собственно деятельность прокурора при участии в гражданском судопроизводстве в инициативной форме складывается из деятельности по составлению и подаче заявления, а затем деятельности по поддержанию изложенных в нем требований в ходе разбирательства в суде, прежде всего 1-й инстанции. Итак, приняв при наличии оснований, предусмотренных в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, решение об обращении в суд с заявлением, прокурор составляет его, соблюдая требования к его содержанию и форме, установленные ГПК РФ и утвердившиеся в прокурорской практике. Такие требования для исковых заявлений содержатся в ст. 131 ГПК РФ, для заявлений по делам, возникающим из публичных правоотношений, — в ст. 247 ГПК РФ и (дополнительно к ст. 131 ГПК РФ) в ч. 5 ст. 251 ГПК РФ, для заявлений по делам особого производства — в ст.ст. 267, 270, 277, 282, 291, 295, 308, ч. 2 ст. 314 ГПК РФ. ................................................................. В исковом заявлении прокурора можно выделить три части — вводную, описательно-мотивировочную и требовательную (просительную). ................................................................. Во вводной части указываются: конкретный суд в качестве адресата, должность прокурора и в чьих интересах (конкретного гражданина, неопределенного круга лиц, Российской Федерации или иного публичного образования) он предъявляет иск, а также место нахождения органа прокуратуры, сведения об ответчике — наименование и место нахождения (для юридического лица), ФИО и адрес места жительства (для физического лица), цена иска, если иск подлежит оценке. Затем приводится название акта прокурора — исковое заявление с указанием на род изложенных в нем исковых требований. В описательно-мотивировочной части излагаются факты, составляющие основание иска, т. е. факты нарушения или угрозы нарушения ответчиком защищаемых прокурором прав, свобод, интересов, иные факты, обосновывающие исковые требования, а также доказательства, подтверждающие эти факты. При изложении 6.2 Деятельность прокурора в производстве в суде первой инстанции 207 описательно-мотивировочной части искового заявления, кроме требований, общих для всех субъектов его подачи, прокурор должен выполнить и закрепленные в ч. 3 ст. 131 ГПК РФ специальные требования, относящиеся именно к исковому заявлению прокурора. Так, в описательно-мотивировочной части искового заявления, предъявляемого прокурором в защиту интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов. В данной же части искового заявления прокурора в защиту законных интересов гражданина должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином либо указание на обращение гражданина к прокурору. Для полного и точного правового обоснования исковых требований рекомендуется указать конкретные статьи (их пункты, абзацы и т. п.) и основные реквизиты (название, дата принятия, номер) закона, где содержатся нормы, нарушенные деянием ответчика, предусматривающие защищаемые прокурором права и свободы, определяющие, в чем заключаются защищаемые интересы, а также нормы, предусматривающие способы защиты этих прав, свобод и интересов. В требовательной (просительной) части после слова «прошу» излагаются исковые требования прокурора, ниже — его должность, классный чин, фамилия, инициалы, подпись, оттиск гербовой печати прокуратуры, затем описываются документы, в соответствии со ст. 132 ГПК РФ прилагаемые к исковому заявлению. После составления заявления прокурор должен соблюсти установленный ГПК РФ (ст.ст. 23–30, 132 и другие ГПК РФ) порядок его подачи, за исключением требований по уплате государственной пошлины и соблюдению внесудебного порядка разрешения дела, от исполнения которых прокурор освобожден, поскольку не является субъектом спорного материального правоотношения. Далее, после принятия судом составленного прокурором заявления он должен поддержать изложенные в нем требования в ходе судебного разбирательства. Деятельность прокурора по поддержанию требований заявления включает в себя: • дачу объяснений по существу заявленных им требований, причем он делает это первым (ст. 174 ГПК РФ), • представление суду доказательств, подтверждающих факты основания иска (требований заявления), • активное участие в исследовании этих доказательств, а также доказательств, представленных другими участвующими в деле лицами, в ходе проведения предусмотренных ГПК РФ (ст.ст. 177–188) судебно-следственных действий, • выступление в судебных прениях с речью, причем первым (ч. 3 ст. 190 ГПК РФ), и репликой. Кроме того, в ходе судебного разбирательства прокурор использует право заявления различных ходатайств, например о принятии мер по обеспечению иска, о назначении экспертизы и т. д., высказывает мнения по ходатайствам, заявляемым другими лицами, участвующими в деле, по иным вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, реализует другие предоставленные ему права. 208 Лекция 6. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве ................................................................. Процессуальный статус прокурора, вступающего в уже начавшийся по инициативе других лиц процесс с целью дачи заключения, включает в себя, кроме общих полномочий лиц, участвующих в деле (ст. 35 ГПК РФ), специфическое, характерное в гражданском процессе именно для статуса прокурора полномочие давать заключение по делу. ................................................................. Прокурор в этом случае не является в деле стороной ни в материально-правовом, ни в процессуальном смысле и никак не связан ни с одной из сторон, он в полной мере выступает как своеобразный незаинтересованный независимый наблюдатель — эксперт в области права, обладающий полномочиями участвовать в процессе и на этой основе дающий в устной форме свое заключение по существу дела, являющееся компетентным мнением о том, как оно должно быть разрешено, наделенный полномочием принесения представления (т. е. обжалования) на решение суда, не соответствующее его заключению. Прокурор в такой роли выступает в процессе в полной мере беспристрастным (ввиду несвязанности какой-либо заинтересованностью, характерной для стороны в процессе) помощником суда, призванным способствовать вынесению им законного и обоснованного решения. В данной роли прокурор, как точно отмечается в литературе, занимает в процессе положение субъекта судебного познания, в отличие от инициативной формы его участия, где он выступает в качестве субъекта судебного доказывания, пришедшего в суд для доказывания уже имеющейся у него убежденности в необходимости удовлетворения изложенных в его заявлении требований в защиту прав и интересов других лиц.1 В соответствии со сказанным, у прокурора, вступающего в инициированный другими лицами процесс с целью дачи заключения, нет названных выше и используемых при участии в инициативной форме полномочий истца в процессуальном смысле по заявлению материально-правовых требований в пользу других лиц и отказу от них. Кроме того, участвующему в данной роли прокурору также нет необходимости использовать полномочия давать объяснения и участвовать в судебных прениях, точнее, статьи 174 и 190 ГПК РФ по их смыслу не предполагают возможности использования этих полномочий прокурором, вступающим в инициированный другими лицами процесс с целью дачи заключения. Основанием вступления прокурора в инициированное другими лицами гражданское судопроизводство с целью дачи заключения является прямое указание закона на категорию дела, которая рассматривается с участием прокурора. Это наиболее значимые с позиции публичных интересов дела. 1 Осокина Г. Л. Указ. раб. С. 226. 6.2 Деятельность прокурора в производстве в суде первой инстанции ......................... Пример 209 ......................... В частности, в вышеназванном Приказе Генерального прокурора РФ от 02.12.2003 г. №51 подчеркивается необходимость участия прокурора по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ), об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК РФ), о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 260 ГПК РФ), об усыновлении и отмене усыновления (ст.ст. 125, 140 СК РФ, ст. 273 ГПК РФ), о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК РФ), об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК РФ), об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ), о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 ГПК РФ), о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст.ст. 70, 72, 73 СК РФ), об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»). ... .............................................................................. Участие прокурора по таким категориям дел обязательно, но при этом в ч. 3 ст. 45 ГПК РФ закреплено, что неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела. В то же время, вышеназванный Приказ Генерального прокурора РФ обязывает прокуроровруководителей прокуратур обеспечивать участие личное или подчиненных им прокурорских работников (прокуроров в широком смысле слова) по данным категориям дел. Деятельность прокурора в суде 1-й инстанции при участии в гражданском процессе в форме вступления в возбужденный по инициативе других лиц процесс с целью дачи заключения по делу включает в себя: • наблюдение за ходом процесса (соответствием закону действий его участников), участие в исследовании доказательств, представленных другими участвующими в деле лицами, в ходе проведения предусмотренных ГПК РФ (ст.ст. 177–188) судебно-следственных действий; • заявление различных ходатайств; • высказывание мнения по ходатайствам, заявляемым другими лицами, участвующими в деле, и по иным вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства1 ; 1 В литературе мнение прокурора по частным вопросам судебного разбирательства считают разновидностью его заключения. Видимо, это дань традиции прежнего законодательства, поскольку 210 Лекция 6. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве • наконец, главное действие — дача заключения по существу дела в целом, что прокурор делает после исследования всех доказательств, но до начала судебных прений (ст. 189 ГПК РФ). При участии прокурора в обеих из рассмотренных форм его позиция по делу должна быть основана на законе и полном, объективном знании обстоятельств дела, в связи с необходимостью стремления к достижению в конечном итоге вышеназванных целей прокуратуры, закрепленных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Соответственно непринятие судом позиции прокурора в своем решении по делу влечет возникновение его обязанности добиваться его отмены или изменения как незаконного и (или) необоснованного в порядке апелляционного или кассационного производства. Возможно возникновение необходимости добиваться отмены или изменения решения суда и в порядке пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений. Рассмотрению участия прокурора в стадиях гражданского процесса по пересмотру не вступивших и вступивших в законную силу судебных постановлений посвящен следующий параграф. 6.3 Деятельность прокурора в производстве в суде второй инстанции и при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по гражданским делам Производство в суде 2-й инстанции по гражданским делам (Раздел III ГПК РФ), суть содержания которого сводится к проверке законности и обоснованности не вступивших в законную силу судебных актов по жалобам лиц, участвующих в деле (и представлениям прокурора) в настоящее время, может реализовываться в одной из двух форм — в форме апелляционного (Глава 39 ГПК РФ) или кассационного (Глава 40 ГПК РФ) производства. То, в какой из этих форм будет осуществляться проверка судебного акта в суде 2-й инстанции, зависит от уровня суда, принявшего этот проверяемый акт. Апелляционное производство осуществляется в отношении не вступивших в законную силу актов мировых судей, соответствующая проверка проводится судьей районного (городского) суда единолично (ч. 3 ст. 7, ст. 320 ГПК РФ). Кассационное производство осуществляется в отношении не вступивших в законную силу актов судов общей юрисдикции всех других вышестоящих уровней, соответствующую проверку в коллегиальном составе (ч. 4 ст. 7 ГПК РФ) проводят: • федеральные суды субъектов РФ (их судебные коллегии по гражданским делам) и окружные (флотские) военные суды — в отношении актов районных (городских) судов и гарнизонных военных судов (п. 1 ч. 1 ст. 337 ГПК РФ); • Судебная коллегия по гражданским делам и Военная коллегия Верховного Суда РФ — в отношении актов федеральных судов субъектов РФ (их сусовременный ГПК РФ оговорок, предписывающих называть мнение прокурора по частным вопросам судебного разбирательства заключением, не содержит. 6.3 Деятельность прокурора в производстве в суде второй инстанции 211 дебных коллегий по гражданским делам) и окружных (флотских) военных судов (п. 2 ч. 1 ст. 337 ГПК РФ); • Кассационная коллегия Верховного Суда РФ — в отношении актов Судебной коллегии по гражданским делам и Военной коллегии Верховного Суда РФ (п. 3 ч. 1 ст. 337 ГПК РФ). ................................................................. Согласно ч. 2 ст. 320 и ст. 336 ГПК РФ правом принесения апелляционного и кассационного представлений наделяется прокурор, участвующий в деле. ................................................................. При этом в п. 6 вышеназванного Приказа Генерального прокурора РФ от 02.12.2003 г. №51 разъясняется, что правом на подачу указанных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле с точки зрения положений ст.ст. 34, 35, 45 ГПК РФ, независимо от того, присутствовал ли он в заседании суда первой инстанции. После принятия судом апелляционного или кассационного представления прокурор становится полноправным участником производства в суде 2-й инстанции, наделенным соответствующими правами для отстаивания своей позиции, в первую очередь, правом участия в заседаниях суда 2-й инстанции и надлежаще извещаемым в связи с этим о дне и месте каждого из заседаний. Прокурор, участвующий в деле (в вышеуказанном смысле) и при инициировании производства в суде 2-й инстанции другими лицами, также становится полноправным его участником, наделяемым правами получения копий поданных апелляционных или кассационных жалоб, представления возражений на них, получения надлежащего извещения о дне и месте каждого из заседаний суда 2-й инстанции и соответственно участия в них, а также другими правами. Согласно ст. 36 Закона о прокуратуре приносить апелляционное или кассационное представление независимо от непосредственного участия в рассмотрении дела в суде 1-й инстанции уполномочен прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции, т. е. руководители прокуратур звена, соответствующего звену суда 1-й инстанции, и вышестоящего звена (звеньев) системы прокуратуры. Помощники прокуроров (руководителей прокуратур всех звеньев) и прокуроры управлений и отделов (прокуратур среднего и высшего звена) имеют такое полномочие, только если непосредственно участвовали в рассмотрении дела в суде 1-й инстанции. Прокурор должен принести апелляционное или кассационное представление на решение суда 1-й инстанции при наличии предусмотренных ст.ст. 330, 362–364 ГПК РФ оснований для отмены или изменения этого решения в течение десяти дней со дня его принятия этим судом в окончательной форме (ст.ст. 321, 338 ГПК РФ). Соответствующее представление на решение суда 1-й инстанции подается через этот суд, но приносится (адресуется) в вышестоящий суд (ч. 1 ст. 320, ч. 2 ст. 337 ГПК РФ). При составлении как апелляционного, так и кассационного представления прокурор должен соблюсти требования к его содержанию, установленные соответственно ст. 322 и ст. 339 ГПК РФ. Как в апелляционном, так и в кассационном представлении должны содержаться: 212 Лекция 6. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве • наименование суда, в который адресуется представление; • указание на решение суда, на которое подается представление; • доводы прокурора (излагаются в описательно-мотивировочной части) с приведением оснований, по которым он считает решение суда 1-й инстанции незаконным и (или) необоснованным, со ссылкой на соответствующие статьи ГПК РФ, предусматривающие такие основания (ст. 330 — для апелляции, ст.ст. 362–364 — для кассации); • просьба прокурора к суду 2-й инстанции об отмене или изменении решения суда 1-й инстанции, которую следует выразить в виде просьбы принять один из желаемых прокурором вариантов решения суда 2-й инстанции, предусмотренных в абз. 3 и 4 ст. 328 ГПК РФ — для апелляционной инстанции и в абз. 3–5 ст. 361 ГПК РФ — для кассационной инстанции; • перечень прилагаемых к представлению доказательств — для кассационного представления (с учетом ограничений, установленных в ч. 2 ст. 339 ГПК РФ, т. е. если это новые доказательства, то должно быть обоснование невозможности их представления в суд 1-й инстанции), документов — для апелляционного представления (поскольку иные доказательства в дальнейшем могут быть представлены в суд 2-й инстанции без ограничений); • наконец, указание на принесшего представление прокурора (в частности, на его должность, классный чин, фамилию и инициалы), место нахождения прокуратуры (обычно отмечается на штампе прокуратуры в левом верхнем углу), подпись прокурора. После принятия апелляционного или кассационного представления прокурора либо апелляционной или кассационной жалобы другого участника процесса суд 1-й инстанции, осуществив действия, предусмотренные ст. 325 ГПК РФ для апелляционного производства и ст. 343 ГПК РФ для кассационного производства, направляет дело в суд 2-й инстанции. Согласно ст. 327 ГПК РФ рассмотрение дела судом апелляционной инстанции проводится по правилам производства в суде 1-й инстанции, т. е. с полной реализацией принципа непосредственности исследования доказательств, причем могут устанавливаться новые факты и исследоваться новые доказательства. ......................... Выводы ......................... Соответственно деятельность прокурора при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции, по сути, аналогична его деятельности при рассмотрении дела в суде 1-й инстанции, включая различие в содержании этой деятельности, вызванное различием в рассмотренных выше формах участия прокурора в гражданском судопроизводстве. Прокурорское участие в рассмотрении дел судами апелляционной инстанции обеспечивается лицами, занимающими должности прокуроров (в широком смысле) в прокуратурах районов (городов). ... .............................................................................. 6.3 Деятельность прокурора в производстве в суде второй инстанции 213 В суде кассационной инстанции пределы рассмотрения дела ограничиваются — согласно ч. 1 ст. 347 ГПК РФ, этот суд проверяет законность и обоснованность решения суда 1-й инстанции, исходя из доводов, изложенных в кассационных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления. Возможность проверки в интересах законности решения суда 1-й инстанции в полном объеме отдается на усмотрение суда кассационной инстанции (ч. 2 ст. 347 ГПК РФ). Кроме того, в заседании суда кассационной инстанции непосредственное исследование доказательств по общему правилу не проводится — обычно все ограничивается докладом дела и заслушиванием объяснений лиц, участвующих в деле. Исключение составляют случаи оглашения судом при необходимости имеющихся в деле доказательств, а также исследования вновь представленных сторонами доказательств, если суд кассационной инстанции признает, что они не могли быть представлены в суд 1-й инстанции (ч. 1 ст. 358 ГПК РФ). Учитывая отмеченные ограничения, прокурору, стремящемуся в суде кассационной инстанции добиться отмены или изменения незаконного и (или) необоснованного решения суда 1-й инстанции, прежде всего, следует максимально полно, логично и убедительно изложить свои доводы в кассационном представлении. Затем также качественно поддержать эти доводы в своих объяснениях в заседании суда кассационной инстанции, при необходимости заявив ходатайство об оглашении имеющихся в деле доказательств. В отмеченном выше редком случае принятия судом кассационной инстанции представленных сторонами новых доказательств прокурору следует принять активное участие в их непосредственном исследовании в порядке, установленном для суда 1-й инстанции (ч. 3 ст. 358 ГПК РФ), а затем в судебных прениях (ст. 359 ГПК РФ). В целях обоснования своих доводов инициировать непосредственное исследование доказательств может и сам прокурор, как представив новые доказательства, обосновав невозможность их представления в суд 1-й инстанции, так и заявив ходатайства о вызове и допросе дополнительных свидетелей, об истребовании других доказательств, в исследовании которых им было отказано судом первой инстанции (ч. 2 ст. 358 ГПК РФ). Основной объем деятельности прокурора в большинстве случаев его участия в заседаниях судов кассационной инстанции составляют его выступления с объяснениями как лица, участвующего в деле. Порядок заслушивания судом кассационной инстанции объяснений установлен в ст. 357 ГПК РФ. ......................... Пример ......................... Так, прокурор, принесший кассационное представление, выступает первым. Если наряду с принесением представления по делу подана еще и кассационная жалоба, то прокурор выступает первым при участии в деле в инициативной форме, т. е. в качестве истца в процессуальном смысле. В остальных случаях прокурор выступает после лиц, принесших кассационные жалобы. ... .............................................................................. В своем выступлении с объяснениями прокурор, основываясь на знании обстоятельств дела и закона, поддерживает доводы своего кассационного представ- 214 Лекция 6. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве ления, а если подана кассационная жалоба, то высказывает мнение об обоснованности ее доводов и о том, каким должно быть решение по ней суда кассационной инстанции. ................................................................. Следует отметить, что, согласно ч. 2 ст. 354 ГПК РФ, неявка лиц, участвующих в деле и извещенных о времени и месте рассмотрения дела (в том числе прокурора), не является препятствием к разбирательству дела. ................................................................. Однако п. 6 вышеназванного Приказа Генерального прокурора РФ от 02.12.2003 г. №51 обязал прокуроров принимать участие в судебном заседании суда кассационной инстанции в случае рассмотрения кассационного представления прокурора. Прокурорское участие в рассмотрении дел судами кассационной инстанции обеспечивается: • в федеральных судах субъектов РФ (их судебных коллегиях по гражданским делам) и окружных (флотских) военных судах — прокурорами подразделений (управлений или отделов) по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном судопроизводстве прокуратур субъектов РФ и военных округов (флотов), а также (в редких случаях) должностными лицами нижестоящих прокуратур, действующими по поручению соответствующих прокуроров субъектов РФ и военных округов (флотов); • в Судебной коллегии по гражданским делам, Военной коллегии и Кассационной коллегии Верховного Суда РФ — прокурорами Управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном судопроизводстве Генеральной прокуратуры РФ и (в редких случаях) должностными лицами нижестоящих прокуратур, действующими по поручению Генерального прокурора РФ. Для полноты характеристики участия прокурора в производстве в суде 2-й инстанции по гражданским делам необходимо отметить наличие у прокурора права принесения частного представления на определение суда 1-й инстанции и участия в рассмотрении этого представления, а также частных жалоб других лиц судом 2-й инстанции. Для подачи и рассмотрения частных представлений и жалоб также установлен как апелляционный (ст.ст. 331–333 ГПК РФ), так и кассационный (ст.ст. 371–373 ГПК РФ) порядок. В завершение следует добавить, что прокурор, принесший апелляционное, кассационное или частное представление, вправе отозвать его до принятия решения или определения судом апелляционной инстанции (ст. 326 ГПК РФ) и до начала заседания кассационной инстанции (ст. 345 ГПК РФ), что при отсутствии других жалоб влечет прекращение производства в суде 2-й инстанции. Гражданское процессуальное законодательство предусматривает пересмотр и вступивших в законную силу судебных актов в порядке судебного надзора (Глава 41 ГПК РФ), а также по вновь открывшимся обстоятельствам (Глава 42 ГПК РФ). Пересмотр судебных актов в порядке судебного надзора (производство в суде надзорной инстанции) может инициироваться как прокурором, если он участву- 6.3 Деятельность прокурора в производстве в суде второй инстанции 215 ет в рассмотрении дела, подачей надзорного представления, так и иными лицами, участвующими в деле, и другими лицами, если их права и законные интересы нарушены судебными актами (ч. 1 ст. 376 ГПК РФ), — подачей надзорной жалобы. В качестве судов надзорной инстанции выступают только подразделения среднего и высшего звена системы федеральных судов общей юрисдикции, а именно — президиумы федерального суда субъекта РФ (республики, края, области и т. д.) и окружного (флотского) военного суда, Судебная коллегия по гражданским делам, Военная коллегия и Президиум Верховного Суда РФ. В связи с этим правом подачи надзорного представления также наделены лишь руководители прокуратур среднего и высшего звена системы органов прокуратуры РФ. Согласно ч. 4 ст. 377 ГПК РФ с представлениями о пересмотре вступивших в законную силу судебных актов вправе обращаться: • Генеральный прокурор РФ и его заместители — в любой суд надзорной инстанции; • прокурор субъекта РФ, военного округа (флота) — соответственно в президиум федерального суда субъекта РФ, окружного (флотского) военного суда. Требования к содержанию надзорного представления прокурора (как и надзорной жалобы другого лица) установлены ст. 378 ГПК РФ и сходны с рассмотренными выше требованиями к содержанию апелляционного и кассационного представлений. Но в отличие от последних, надзорное представление характеризуется следующим: • дополнительно требуется указать наименование других лиц, участвующих в деле, их место жительства или место нахождения, все суды, рассматривающие дело в нижестоящих инстанциях, и содержание принятых ими актов; • суть доводов прокурора сводится к указанию на то, в чем заключается допущенное судом, на акт которого подается представление, нарушение (нарушения) закона и в чем его существенность, со ссылкой на ст. 387 ГПК РФ, поскольку в ней круг оснований отмены или изменения вступившего в законную силу судебного акта в порядке надзора сужен до существенных нарушений норм материального или процессуального права, повлиявших на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов; • в ст. 290 ГПК РФ закреплено большее количество вариантов решений, которые может принять суд надзорной инстанции и из которых прокурор должен выбрать желаемый для себя вариант, предложив принять его в своей просьбе к этому суду; • прилагаются заверенные соответствующим судом копии судебных актов, принятых по делу; • в надзорном представлении прокурора на вынесенное в надзорном порядке определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ или Военной коллегии Верховного Суда РФ дополнительно долж- 216 Лекция 6. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве но быть указано, в чем состоит нарушение единства судебной практики, и должны быть приведены соответствующие обоснования этого нарушения. Надзорное представление прокурора подается непосредственно в суд надзорной инстанции (ч. 1 ст. 377 ГПК РФ) в течение 6 месяцев со дня вступления судебного акта, на который оно подается, в законную силу (ч. 2 ст. 376 ГПК РФ). После подачи надзорного представления прокурору следует учитывать, что оно (как и любая надзорная жалоба), согласно ст. 380.1 ГПК РФ, вначале поступает на единоличное изучение возглавляющего суд, в котором действует надзорная инстанция, председателя или заместителя председателя, или по их поручению — судьи этого суда (в Верховном Суде РФ — всегда судьи этого суда), который своим определением может отказать в передаче надзорного представления для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции, если отсутствуют основания для пересмотра судебных постановлений в порядке надзора (п. 1 ч. 2 ст. 381 ГПК РФ). При получении такого определения об отказе, вынесенного судьей Верховного Суда РФ (разумеется, в случаях подачи надзорного представления в Верховный Суд РФ), прокурор должен продолжить отстаивание своей позиции, обратившись в порядке ч. 3 ст. 381 ГПК РФ к Председателю Верховного Суда РФ или его заместителю с просьбой о выражении несогласия с данным определением судьи этого суда. В заседании суда надзорной инстанции, если оно все-таки было назначено определением судьи или руководителя суда, в котором действует надзорная инстанция, вправе участвовать и прокурор, участвующий в деле. Причем у такого прокурора это право имеется независимо от того, инициировано производство в суде надзорной инстанции его представлением или надзорной жалобой другого лица. Но ч. 3 ст. 386 сужает круг должностей прокуроров, которые могут участвовать в судебном заседании суда надзорной инстанции. Так, ими уполномочены быть: • прокурор субъекта РФ, военного округа (флота) или его заместитель — в президиуме соответственно федерального суда субъекта РФ, окружного (флотского) военного суда; • Генеральный прокурор РФ или его заместитель — в Президиуме Верховного Суда РФ; • должностное лицо органов прокуратуры по поручению Генерального прокурора РФ в Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ и Военной коллегии Верховного Суда РФ. ......................... Выводы ......................... Порядок рассмотрения дела, т. е. проведения судебного заседания, в суде надзорной инстанции предусмотрен ст. 386 ГПК РФ. Он, по сути, аналогичен порядку рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, с тем отличием, что случаи (и возможности) непосредственного исследования доказательств в суде надзорной инстанции вообще не предусмотрены ГПК РФ. Соответственно имеется и значи- Контрольные вопросы по лекции 6 217 тельное сходство деятельности прокурора в заседании суда надзорной инстанции с таковой в заседании суда кассационной инстанции. ... .............................................................................. В необходимых случаях прокурор также должен использовать предусмотренное ч. 1 ст. 389 ГПК РФ право обратиться к Председателю Верховного Суда РФ или его заместителю о принесении ими в целях обеспечения единства судебной практики представления о пересмотре в порядке надзора судебных постановлений, нарушающих права, свободы или законные интересы неопределенного круга лиц, иные публичные интересы либо принятых с нарушением правил подведомственности или подсудности. В случае удовлетворения такого представления прокурора Председатель Верховного Суда РФ или его заместитель приносят свое представление в Президиум Верховного Суда РФ, где оно рассматривается в общем для всех надзорных представлений (жалоб) порядке, предусмотренном ст. 386 ГПК РФ. Судебные акты, вступившие в законную силу, могут быть пересмотрены и по вновь открывшимся обстоятельствам, круг которых очерчен в ч. 2 ст. 392 ГПК РФ. Лица, участвующие в деле, с заявлением, а прокурор с представлением о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам определенного судебного акта (актов) в течение 3-х месяцев со дня установления оснований для пересмотра могут обратиться в суд, определенный по правилам ст. 393 ГПК РФ. Прокурор в своем представлении основной акцент должен сделать на изложении оснований, по которым должен быть пересмотрен вступивший в законную силу судебный акт (суд и акт надо указать), и подтверждении их действительного наличия и влияния на данный судебный акт, вызвавшего его незаконность и (или) необоснованность. Независимо от того, прокурор своим представлением или кто-либо из других лиц, участвующих в деле, своим заявлением инициировал пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам, прокурор вправе участвовать в заседании суда по рассмотрению этого представления или заявления. Участвуя в заседании, прокурор поддерживает свое представление либо доводит до суда мнение об обоснованности заявления, поданного другим лицом, и о том, каким должно быть решение суда по нему, основываясь на законе и знании обстоятельств дела, в том числе тех, на которые заявитель ссылается как на вновь открывшиеся обстоятельства. ................................................................. Контрольные вопросы по лекции 6 ................................................................. 1) Каким образом можно сформулировать задачи участия прокурора в гражданском судопроизводстве в соответствии с законодательством и директивами Генерального прокурора РФ? 2) Назовите основные формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве и основные отличия между ними. 3) Охарактеризуйте процессуальный статус прокурора, которым он наделен в каждой из форм участия в гражданском судопроизводстве. 218 Лекция 6. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве 4) Раскройте основное содержание деятельности прокурора в суде 1-й инстанции применительно к каждой из форм его участия в гражданском судопроизводстве. 5) Назовите основания подачи и опишите структуру и содержание искового заявления прокурора. 6) В каких случаях и какие должностные лица органов прокуратуры наделены правом подачи апелляционных и кассационных представлений? 7) Каковы структура апелляционного и кассационного представлений прокурора в гражданском судопроизводстве? 8) Раскройте содержание деятельности прокурора при участии в рассмотрении гражданского дела судом 2-й (апелляционной и кассационной) инстанции. 9) В каких случаях, какие должностные лица органов прокуратуры и применительно к каким судам, рассматривающим гражданские дела в порядке надзора, наделены правом подачи надзорного представления и участия в заседаниях этих судов? 10) Раскройте структуру и содержание надзорного представления прокурора в гражданском судопроизводстве. 11) Каково основное содержание деятельности прокурора, участвующего в рассмотрении дела судом надзорной инстанции в гражданском судопроизводстве? 12) В чем состоит основное содержание деятельности прокурора в производстве по вновь открывшимся обстоятельствам по гражданским делам? ................................................................. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 6 ................................................................. [1] Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. [2] Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». [3] Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. [4] Гражданский кодекс Российской Федерации. [5] Жилищный кодекс Российской Федерации. [6] Семейный кодекс Российской Федерации. [7] Трудовой кодекс Российской Федерации. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 6 219 [8] Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 №13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан». [9] Постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 №6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации». [10] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 №2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». [11] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». [12] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». [13] Приказ Генерального прокурора РФ №51 от 02.12.2003 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве». [14] Аргунов В. Н. Участие прокурора в гражданском процессе / В. Н. Аргунов. — М.: МГУ, 1991. [15] Артамонова Е. Защита прав неопределенного круга лиц // Законность.— 2003. — №8. [16] Артамонова Е. Новый ГПК: статус прокурора // Законность. — 2003. — №3. [17] Банченко-Любимова К. С. Участие прокурора в суде первой и второй инстанций по гражданским делам / К. С. Банченко-Любимова. — М.: Госюриздат, 1963. [18] Беркович Е. Предъявление прокурором заявлений в суд о признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления / Е. Беркович, Д. Абрамов // Законность. — 2002. — №8. [19] Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: учебник / В. Г. Бессарабов. — М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. 220 Лекция 6. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве [20] Борисова Е. А. Проверка судебных актов по гражданским делам / Е. А. Борисова. — М.: Городец, 2005. [21] Бухтоярова О. Защита интересов неопределенного круга лиц // Законность. — 2006. — №3. [22] Бывальцева С. Г. Заключение прокурора в гражданском процессе // Законность. — 2010. — №5. [23] Бывальцева С. Защита прав и свобод человека // Законность. — 2008. — №9. [24] Власов А. А. Гражданский процесс в вопросах и ответах: учеб. пособие / А. А. Власов, М. Г. Власова, В. А. Черкашин. — М.: Проспект, Велби, 2006. [25] Власов А. А. Законность в гражданском и арбитражном судопроизводстве / А. А. Власов, В. М. Простова // Законность. — 2003. — №5. [26] Губенко А. Защита трудовых прав граждан // Законность. — 2006. — №2. [27] Друкаров И. Л. Обжалование незаконных актов прокурором в суде // Проблемы теории и практики уголовного процесса, прокурорского надзора и правоохранительной деятельности в свете нового российского законодательства: материалы науч.-практ. конф. (Томск, ТГУ, 29–31 января 2004 г.). — Томск: Изд-во НТЛ, 2004. — С. 252–256. [28] Ергашев Е. Р. К вопросу о правовых средствах прокурора, участвующего в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел // Арбитражный и гражданский процесс. — 2007. — №7. [29] Ергашев Е. Р. Принцип ограниченного участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел // Арбитражный и гражданский процесс. — 2007. — №2. [30] Заленский Ю. А. Проверка прокурором гражданских дел в кассационные сроки: методическое пособие / Ю. А. Заленский, И. А. Троценко, Н. П. Шарыло. — М.: ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 1987. [31] Исаенкова О. В. Участие прокурора в исковом производстве / О. В. Исаенкова, А. Н. Григорьев // Арбитражный и гражданский процесс. — 2008. — №3. [32] Иск в гражданском судопроизводстве: сборник / О. В. Исаенкова; под ред. О. В. Исаенковой. — М.: Волтерс Клувер, 2009. [33] Каплунова Л. Гражданский иск прокурора в интересах государства по уголовному делу // Законность. — 2002. — №8. [34] Крутиков М. Вправе ли заместитель районного (городского) прокурора подписать исковое заявление // Законность. — 2009. — №5. Нормативно-правовые акты и рекомендуемая литература к лекции 6 221 [35] Крутиков М. Ю. Гражданско-процессуальный статус прокурора // Современное право. — 2007. — №5. [36] Крутиков М. Ю. Обращение прокурора в суд в защиту конституционных прав граждан как средство прокурорского реагирования // Юридический мир. — 2006. — №8. [37] Крутиков М. Участие прокурора в гражданском процессе / М. Крутиков, Л. Исаева // Законность. — 2006. — №1. [38] Мананников О. В. Участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе в современных условиях // Арбитражный и гражданский процесс. — 2004. — №11. [39] Осокина Г. Л. Гражданский процесс. Общая часть / Г. Л. Осокина. — М.: Юристъ, 2004. [40] Прокурорский надзор по гражданским делам. — М.: Юрид. лит., 1975. [41] Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А. А. Чувилева. — М.: Юристъ, 2000. [42] Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов / под ред. Г. П. Химичевой. -— М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. [43] Прокурорский надзор: учебник / под ред. Ю. Е. Винокурова. — 8-е изд., перераб. и доп. — М: Юрайт-Издат, 2008. [44] Степанов И. Защита избирательных прав неопределенного круга лиц // Законность. — 2007. — №7. [45] Степина Л. Проект ГПК РФ и роль прокурора в гражданском судопроизводстве // Законность. — 2001. — №7. [46] Тарабрин Д. В. Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве // Российская юстиция. — 2007. — №2. [47] Темираева С. Защита прав граждан в суде // Законность. — 2006. — №7. [48] Тимуш А. Защита социальных прав лиц, подвергшихся политическим репрессиям // Законность. — 2006. — №11. [49] Ушаков О. В. Участие прокурора в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. — 2003. — №6. [50] Фирсова О. Состояние здоровья как обоснование предъявления иска прокурором // Законность. — 2007. — №2. [51] Францифоров А. Прокурор в делах особого производства гражданского процесса // Законность. — 2006. — №6. [52] Чуркин А. Прокурор в гражданском процессе / А. Чуркин, О. Широкова // Законность. — 2002. — №4. 222 Лекция 6. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве [53] Шалыгин Б. И. Защита прав и законных интересов граждан в суде по вопросам оплаты труда / Б. И. Шалыгин, А. Л. Городов // Трудовое право. — 2007. — №№2, 3. [54] Шамшурин Л. Об участии прокурора в разбирательстве гражданских дел: вопросы теории и практики // Арбитражный и гражданский процесс. — 2009. — №№2, 3. [55] Шобухин В. О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. — 2007. — №3. [56] Щеглов В. Н. Субъекты судебного гражданского процесса / В. Н. Щеглов. — Томск, 1979. ГЛОССАРИЙ Cокращения В настоящем курсе лекций применяются следующие сокращения. АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Закон о прокуратуре — Федеральный закон Российской Федерации от 17.01.1992 г. №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. ОРД — оперативно-розыскная деятельность. ПН — прокурорский надзор. РФ — Российская Федерация. УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. ФЗ — Федеральный закон Российской Федерации. ФКЗ — Федеральный конституционный закон Российской Федерации. Термины В настоящем курсе лекций применяются следующие термины. Акты прокурорского надзора — закрепленные в специальных документах решения прокуроров, вынесенные ими при осуществлении своих надзорных полномочий, направленных на устранение и предупреждение нарушений законов, которые влекут возникновение правоотношений между этими прокурорами и выступающими адресами этих актов субъектами (органами и лицами). Ведомственный контроль — осуществляемый внутри ведомств (министерств, служб, агентств и т. п.) контроль вышестоящих органов и должностных лиц в отношении нижестоящих (подчиненных по службе) органов, должностных лиц и иных работников. 224 Глоссарий Вневедомственный контроль — реализуемый в определенных сферах экономической, государственной (и в целом общественной) жизни ведомствами (органами исполнительной власти), специализирующимися на контроле соблюдения различных нормативных требований в этих сферах (например, требований в сфере налогообложения, экологии, техники безопасности, потребительских отношений), в отношении не подчиненных им по службе (и «посторонних» для их ведомства) субъектов (различных органов и лиц). Методы надзора — разработанные наукой и передовой прокурорской практикой приемы (способы) наиболее эффективной реализации правовых средств прокурорского надзора. Механизм реализации правовых средств прокурорского надзора — упорядоченная совокупность разработанных наукой и передовой прокурорской практикой методов (приемов, способов) наиболее эффективной реализации этих правовых средств. Общий надзор — регламентированная в Главе 1 Раздела III Закона о прокуратуре отрасль прокурорского надзора, т. е. надзор за исполнением законов действующих на территории РФ, всеми федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Отрасль прокурорского надзора — такое осуществляемое в его рамках направление деятельности, которое является относительно самостоятельным ввиду наличия у него своего предмета надзора (обособленного от предметов других существующих отраслей прокурорского надзора), своих специфичных именно для него правовых средств, т. е. полномочий прокурора и актов прокурорского надзора, а также методов реализации этих правовых средств. Полномочия прокурора — единство закрепленных в законе прав и обязанностей прокуроров, т. е. способов действий, посредством использования которых они осуществляют прокурорский надзор и иные функции прокуратуры РФ. Правовые средства прокурорского надзора — закрепленные в законе средства, т. е. надзорные полномочия прокурора и акты прокурорского надзора (а в широком смысле к этим средствам принято относить и механизм их реализации), используя которые прокуроры достигают цели (решают задачи), стоящие перед ними при осуществлении прокурорского надзора. Пределы надзора — границы прокурорского надзора, которые проводятся главным образом по кругу поднадзорных прокурорам субъектов (органов и лиц) и по кругу нормативных актов (законов), за соблюдением и исполнением которых прокуроры осуществляют надзор. Предмет надзора — то, за чем надзирают прокуроры при реализации прокурорского надзора, т. е. соблюдение и исполнение требований определенных законов определенными поднадзорными субъектами (органами и лицами) при осуществ- Глоссарий 225 лении ими своей деятельности, а также соответствие требованиям этих законов издаваемых ими правовых актов. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ — отражающие исходные идеи (начала) организации и деятельности прокуратуры РФ, закрепленные в Конституции РФ (ст. 129) и Разделах I и II Закона о прокуратуре общие правовые положения, имеющие руководящее значение для всех элементов организации и всех направлений деятельности прокуратуры РФ. Прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, а также иные функции, установленные федеральными законами. Прокуроры — Генеральный прокурор РФ, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора РФ, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры (т. е. прокуроры субъектов РФ, городов и районов, а также руководители специализированных прокуратур, приравненных к прокуратурам субъектов РФ, городов и районов), их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов — в широком смысле; только руководители прокуратур (Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ, городов и районов, руководители приравненных к этим прокуратурам специализированных прокуратур) и их заместители — в узком смысле. Прокурорская проверка — комплексное надзорное полномочие прокуроров, представляющее собой разновидность исследования (расследования) фактов нарушений законов в целях проверки и уточнения первичной информации о них и установления этих фактов (обстоятельств) во всей полноте для последующего эффективного применения мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов. Прокурорский надзор — это выступающий первой функцией прокуратуры РФ, осуществляемый прокурорами вид государственной правоохранительной деятельности, заключающийся в наблюдении за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, в деятельности органов и лиц, поднадзорных прокурорам, и использовании специальных прокурорских правовых средств в целях (или для решения задач) выявления, устранения и предупреждения нарушений Конституции РФ и действующих на территории РФ законов. Специальные отрасли надзора — отрасли прокурорского надзора, регламентированные Главами 3 и 4 Раздела III Закона о прокуратуре. Участок прокурорской деятельности — качественно иное, чем функция прокуратуры РФ, так называемое сквозное (т. е. пронизывающее функции прокуратуры РФ) направление (вид) ее деятельности. Функции прокуратуры РФ — это закрепленные в законе отдельные направления (виды) ее деятельности, которые определяются социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуются определенным предметом ведения, направлены на решение этих задач и требуют использования присущих им полномочий прокурора и иных правовых средств. Учебное издание Мезинов Дмитрий Анатольевич ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР Курс лекций Корректор Осипова Е. А. Компьютерная верстка Хомич С. Л. Подписано в печать 30.06.11. Формат 60х84/8. Усл. печ. л. 26,51. Тираж 300 экз. Заказ Издано в ООО «Эль Контент» 634029, г. Томск, ул. Кузнецова д. 11 оф. 17 Отпечатано в Томском государственном университете систем управления и радиоэлектроники. 634050, г. Томск, пр. Ленина, 40 Тел. (3822) 533018.