Процесс принятия управленческих решений

Лекции по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» к.э.н, доц. Хохлова Н.С. ТЕМА 3. ПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ 3.1. Классический процесс принятия управленческих решений (по Г. Саймону) Типовые процессы принятия решений, реализуемые в самых различных областях деятельности, имеют много общего, поэтому необходима некоторая универсальная «типовая» схема процесса принятия решения, устанавливающая наиболее целесообразный набор и последовательность действий. Данную схему следует рассматривать не как жесткий алгоритм выработки и принятия управленческого решения, а как логическую и наиболее приемлемую схему действий менеджера в часто встречающихся проблемных ситуациях. Типовой расширенный процесс принятия решений включает:  предварительное формулирование проблемы;  определение целей решения и выбор соответствующих критериев оптимальности;  выявление и установление ограничений;  составление списка альтернатив и их предварительный анализ с целью исключения явно неэффективных;  сбор управленческой информации и прогнозирование изменений параметров решения в будущем;  точное формулирование поставленной задачи;  анализ и выбор метода решения задачи и разработку алгоритма решения;  разработку модели решения, позволяющую оценивать эффективность каждой альтернативы;  оценку альтернатив и выбор наиболее эффективных;  принятие решения;  доведение решения до исполнителей;  установление обратной связи с исполнителями;  выполнение решения и оценку результата. Рассмотрим этапы процесса принятия решения подробнее. Этап 1. Идентификация проблемы. Необходимость в разработке управленческого решения возникает при осознании проблемы. Наличие проблемы (критического рассогласования между желаемым положением и реальным) — это фактор, активизирующий усилия менеджмента. Существуют два подхода к определению проблемы. Согласно первому проблемой считается ситуация, когда поставленные цели не достигнуты. Во втором случае в качестве проблемы рассматривают существующую потенциальную возможность. Осознание проблемы возникает при определенном критическом значении рассогласования между существующим и желаемым значениями эффекта. Это критическое значение определяют для каждой конкретной ситуации, используя типовые представления. Индикатор проблемы — достижение одним или несколькими параметрами эффекта критического значения. При этом выделяют: осознание проблемы — установление факта ее существования в результате контроля деятельности или исследования рыночных возможностей. Проблема, достигшая 1 Лекции по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» к.э.н, доц. Хохлова Н.С. определенной остроты, трансформируется в мотив для деятельности организации и ее менеджеров; определение проблемы — ответ на вопросы: что действительно происходит в социально-экономической системе, каковы причины происходящего и что за всем этим стоит. Определение и последующее формулирование проблемы позволяет менеджеру ранжировать ее в ряду других проблем. Кроме того, весьма важно, чтобы все лица, связанные с разработкой управленческого решения, одинаково (однозначно) понимали суть проблемы. В основе успешного решения лежат не наитие или прежний опыт, а объективный анализ условий, в которых вы действуете в настоящий момент и которые предположительно будут иметь место в перспективе. Такое решение готовится и принимается в несколько этапов, обычно на основе плана. Процесс разработки и принятия рационального решения начинается с анализа неупорядоченного массива данных об общей ситуации (чем она стабильнее, тем легче анализ осуществить). В результате выявляются границы, в которых существуют проблемы (так называемое проблемное поле) и проявляются их симптомы (ничего не объясняющие признаки). Выявленные путем анализа проблемы ранжируются по степени срочности и важности, с тем чтобы выявить главную из них. Сразу сделать это часто бывает не менее сложно, чем найти пути их решения. При этом нужно отделить реальные проблемы от мнимых, важные от второстепенных, четко обозначившиеся от слабо выраженных. Главную проблему предварительно необходимо всесторонне описать, оценить значение и определить необходимый уровень принятия решения. Он обычно не совпадает с уровнем, где решение готовится (решение принимается там, где это может быть сделано наиболее квалифицированно, или там, где проблемы возникают). Затем осуществляется анализ проблемы, начинающийся с описания ее самой и стадий ее развития. Далее выявляются факторы, ее порождающие (причины), служащие основой следствий (их частью являются симптомы), как существующих, так и возможных в будущем. Нужно иметь в виду, что в разных обстоятельствах одни и те же причины могут иметь различные следствия. Проблемы всегда имеют определенное содержание (что?); связаны с каким-то конкретным местом (где?); временем возникновения, частотой повторяемости (когда?); количественными параметрами (сколько?); кругом лиц, так или иначе причастных к ним (кто?). Последние могут быть виновниками возникновения проблемы, инициаторами или участниками разрешения, проявить заинтересованность в ее сохранении. Причинами возникновения проблем чаще всего бывают: - неверные принципы и условия деятельности. Например, излишне высокая заработная плата может привести к нехватке финансовых ресурсов для развития организации; - ошибочные критерии оценки. Завышенные покажут наличие проблемы там, где ее нет, а заниженные, наоборот, преуменьшат ее реальное значение; - случайные или умышленные нарушения в процессе достижения поставленных целей; - непредвиденные обстоятельства, например, стихийные бедствия, техногенные катастрофы, политические катаклизмы; - неполнота знаний о ситуации, создающей проблему. Обычно ее обусловливают несколько факторов, из которых известна лишь часть. 2 Лекции по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» к.э.н, доц. Хохлова Н.С. Чтобы выявить конкретные причины возникновения проблем, необходим причинноследственный анализ, исходящий из того, что изменения в одном элементе ситуации (причина) порождают соответствующие изменения (следствия) в других. Необходимым условием для успешного причинно-следственного анализа является правильная классификация проблем, основными признаками которой могут быть: - степень важности, предопределяемая влиянием проблемы на текущее и будущее положение организации. Важные проблемы, например, нехватка средств для инвестиций, устаревшая структура производственного аппарата, оказывают воздействие не только на текущее, но и на будущее положение организации. От малозначительных проблем, скажем, от отсутствия денег для своевременной выплаты премий, как говорится, не умирают. Важность чаще всего находится в обратном соотношении со срочностью. В момент своего возникновения важные проблемы обычно не являются «горящими», что дает формальное основание отодвинуть их на некоторое время в сторону, а потом в суете и вовсе о них забыть. В итоге можно упустить благоприятный момент для их решения, они превратятся в срочные, а возможно, и в рискованные. Очень важно установить иерархию проблем, что помогает четко сформулировать цели решения. - масштабность. Характеризуется числом лиц, кого проблемы затрагивают или кому их приходится решать. - величина риска, порождаемого существованием проблемы, который измеряется вероятностью появления нежелательных последствий (это могут быть, например, цепочки новых проблем, обусловленных прежними решениями). Риск порождается нехваткой времени на подготовку и принятие решения, отсутствием информации, недостаточным пониманием проблемы, неопределенностью будущего. Он возможен на этапах и подготовки, и принятия, и реализации решения. Понятно, что проблемы, существование которых порождает риск, необходимо решать как можно скорее, пока не произошло дальнейшего ухудшения ситуации, хотя обратное утверждение некорректно, ибо не все срочные проблемы связаны с большим риском. - степени срочности, т. е. настоятельности немедленного решения. Считается, что немедленно решать нужно до 80% возникающих проблем, еще 15% можно не торопясь обсудить, а 5% проблем решения вообще не требуют. - структурированность и формализация. Одни проблемы легко поддаются расчленению на отдельные элементы, между которыми хорошо просматриваются взаимосвязи. - возможность решения. Как считают специалисты, 25% проблем нельзя решить в принципе; 15% — лишь в данных условиях, скажем, из-за нехватки средств; для решения 10% проблем препятствий вообще не существует и это может быть сделано в любой момент; 50% проблем относят к мнимым. Следующим этапом поиска рационального решения является анализ самой проблемы. Поскольку он может потребовать немалых затрат времени, сил и средств, здесь, как и впоследствии при поиске вариантов решения, необходимо вовремя остановиться и прекратить исследования, не дающие ничего принципиально нового, но сопровождающиеся ростом затрат в геометрической прогрессии. В то же время в проблеме нужно всегда разбираться до конца. Ее недопонимание опаснее, чем полное непонимание, ибо влечет за собой активные действия (непонимание — только бездействие), результаты которых невозможно предугадать. 3 Лекции по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» к.э.н, доц. Хохлова Н.С. В настоящее время единой («устойчивой») классификации проблем не существует. Нередко к проблемам относят лишь очень крупные научные и хозяйственные проблемы. В работе В.М. Добкина под проблемами понимаются все те вопросы деятельности, обоснованное решение которых требует проработки, выявления и сравнения нескольких возможных вариантов. Исходя из представленного выше широкого определения проблем выделяют две их категории: стабилизации и развития. Проблемами стабилизации называются такие, решение которых направлено на предотвращение, устранение или компенсацию возмущений, нарушающих текущую деятельность системы. К решению проблем стабилизации относится также совокупность мер, которые без изменения основных характеристик системы корректируют процессы текущей деятельности. При этом учитываются изменяющиеся условия протекания установившегося производственного процесса (в том числе возникающие дополнительные возможности использования ресурсов) и колебания потребности в продукции, в том числе ее различных сортовых разновидностей. На уровне предприятия, подотрасли и отрасли решение этих проблем обозначают термином «управление производством», понимая под ним совокупность мер по управлению основным и вспомогательным производствами, материально-техническим снабжением и сбытом, а также по их текущему планированию. Проблемами развития и совершенствования систем называют такие, решение которых направлено на повышение эффективности функционирования за счет изменения характеристик объекта управления или системы управления объектом. Решение этих проблем можно рассматривать как совокупность мер по переводу системы из исходного состояния в новое, отличающееся от прежнего лучшими техническими характеристиками, лучшей организацией. Это обеспечивает более высокую эффективность системы. На решение проблем развития и совершенствования систем направлено перспективное планирование, управление научно-исследовательскими и опытными работами, проектирование, капитальное строительство, обеспечение технического и организационного прогресса, в том числе внедрение новой техники, планирование и реализация организационно-технических мероприятий, весь комплекс работ по совершенствованию планирования и управления. В основу определения приоритета проблемы могут быть положены следующие факторы: - последствия возникновения проблемы; - воздействие проблемы на организацию; - срочность разрешения проблемы и ограничения во времени; - мотивированность и наличие соответствующих способностей у участников; - возможность решения проблемы без участия менеджмента или в ходе решения других проблем. После обнаружения факта критического рассогласования между заданными (или желаемыми) и наблюдаемыми значениями параметров системы осуществляется диагностика проблемы. Типы проблем Классификация типов проблем, с которыми обычно сталкиваются люди, по Фрэнсису (Francis, 1990): 4 Лекции по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» к.э.н, доц. Хохлова Н.С. 1. Таинственность — необъяснимость отклонения от ожидаемого результата, упор делается на недостаточности объяснения случившегося, неясности причины, из-за которой ожидания не оправдались. 2. Назначение задания — проблема возникает, когда задание индивидууму выдает другое лицо, когда происходит своего рода соглашение между начальником и подчиненным. Договорные отношения должны быть понятны, ясны, достижимы и согласованны. 3. Трудность — проблема возникает, когда чего-то сложно достичь из-за незнания, как управлять сложившейся ситуацией, или недостатка ресурсов. 4. Возможность — ситуация, которая обещает потенциальную выгоду. 5. Головоломка — неясно, какой ответ верный, а какой ошибочный. Чтобы прийти к верному ответу, запутанность и неопределенность должны быть разрешены. Некоторые головоломки могут никогда не разрешиться. 6. Дилемма — имеются по крайней мере два варианта действия, они оба примерно одинаково привлекательны или непривлекательны, и требуется проявить рассудительность, чтобы выбрать из них более верный. Те или иные этапы в процессе решения в зависимости от типа проблемы становятся приоритетными. Диагностика проблемы — анализ величин и соотношений параметров организационно-производственной системы и рыночной среды, а также изменений этих соотношений с целью установления причин возникновения проблемы, иерархического уровня системы (уровня выполняемых функций, структуры или параметров), на котором возникла и может быть устранена проблема. Диагностика должна основываться на знаниях функциональной и агрегатной структуры и параметров объекта управления при нормальном его функционировании. Структурная схема диагностики проблемы представлена на рис. 1 Рис. 1. Этапы диагностики проблемы Первый этап в диагностировании сложной проблемы — выявление и осознание симптомов затруднений или имеющихся возможностей. Понятие «симптом» употребляется здесь во вполне медицинском смысле. Некоторые общие симптомы болезни организации — низкие прибыль, сбыт, производительность и качество, чрезмерные издержки, многочисленные конфликты и большая текучесть кадров. Обычно несколько симптомов дополняют друг друга, например, чрезмерные издержки и низкая прибыль. Второй этап — установление причин возникновения проблемы. С этой целью необходимо собрать и проанализировать внутреннюю и внешнюю (относительно организации) информацию, для чего могут быть использованы как формальные методы (вне организации — анализ рынка, внутри нее — компьютерный анализ финансовых отчетов, интервьюирование, приглашение консультантов по управлению или опросы работников), так и 5 Лекции по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» к.э.н, доц. Хохлова Н.С. неформальные (беседы о сложившейся ситуации, личные наблюдения). Следует использовать только релевантную информацию, т.е. данные, касающиеся только конкретной проблемы, человека, цели и периода времени. В силу сложных контактов и тесной взаимосвязи в организации зачастую определить проблему трудно. Работа управляющего маркетингом, например, влияет на работу управляющего по сбыту, мастеров на производстве, отдела исследований и разработок и любого другого человека в компании. В крупной организации могут быть сотни таких взаимозависимостей, поэтому правильно определить проблему и поставить задачу на основе анализа проблемы — значит наполовину решить ее, но это трудно применимо к организационным решениям. В результате диагноз проблемы сам по себе часто становится процедурой в несколько шагов с принятием промежуточных решений. Третий этап — определение характера проблемы. Это один из важнейших этапов диагностики проблемы, поскольку от этого зависит выбор основных подходов к ее решению. Проблема носит функциональный характер, если она проявляется и, соответственно, может быть решена на уровне функций организационно-производственной системы, т.е. если ее решение возможно: при переходе на выпуск нового товара или услуги; при изменении рыночного сектора; при изменении положения и характера взаимоотношений с поставщиками (образование вертикально интегрированных структур — регрессивная интеграция), конкурентами (горизонтальная интеграция), системой распределения (прогрессивная интеграция); при изменении форм собственности; при изменении отраслевой принадлежности и других изменений, затрагивающих основы работы организационно-производственной системы. Это наиболее сложные и ресурсоемкие проблемы, требующие перестройки и изменения всей организационно-производственной системы в целом. При изменении функций должны изменяться структура и значения параметров. Проблема имеет структурный характер и, соответственно, может быть решена при изменении структуры организационно-производственной системы, если ее решение еще не требует изменения функций, но уже не может быть достигнуто путем изменения числовых значений отдельных параметров. Необходимость в структурных изменениях может возникать: при изменении маркетинговой стратегии; при разработке схожего с выпускаемым нового товара; при переходе на новый тип договорных отношений с существующими партнерами (оферта, лизинг, факторинг и т.п.). Проблема носит параметрический характер, если она может быть устранена изменением только параметров организационно-производственной системы. Судить о том, носит проблема внешний или внутренний характер, можно потому, какая комбинация критических рассогласований параметров наблюдается. Если критическое рассогласование наблюдается только для выходных параметров, а входные находятся в норме, то проблема имеет внутренний характер. Если одновременно наблюдается критическое рассогласование как входных, так и выходных параметров, то проблема безусловно имеет внешние причины и возможно наличие внутренних причин. Необходимо помнить, что, как правило, изменение функций потребует больших ре6 Лекции по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» к.э.н, доц. Хохлова Н.С. сурсов, чем изменение структуры, а изменение структуры — больших ресурсов, чем изменение параметров. Этап 2. Формулировка ограничений и критериев принятия решений. Весьма важное условие правильного формирования альтернатив решений и выбора наиболее предпочтительной — определение ограничений и формулировка критериев принятия решения. Ограничения варьируются и зависят от ситуации и конкретных руководителей. Можно выделить следующие общие ограничения: - ограничения несоответствия (неадекватность ресурсов); - кадровые ограничения (недостаточное число работников, имеющих требуемую квалификацию и опыт); - финансовые ограничения (неспособность закупить ресурсы по приемлемым ценам); - ограничения научно-технического прогресса (потребность в еще не разработанной технологии); - рыночные ограничения (жесткая конкуренция); - правовые и морально-этические ограничения (законы и нравственно-этические нормы поведения); - ограничения полномочий. Как правило, для крупных организаций существует меньше ограничений, чем для малых или одолеваемых множеством трудностей. Кроме ограничений, руководителю необходимо определить стандарты, по которым предстоит оценивать альтернативные варианты выбора, т.е. должна быть определена мера сравнения альтернатив. Такими критериями при заключении договора с производственным предприятием могут быть: ■ качество продукции; ■ оптовая цена; ■ сроки исполнения заказа; ■ имидж предприятия; ■ дополнительные услуги. Весьма важно также учитывать приоритет критерия, так как от этого также зависит выбор решения. Этап 3. Определение альтернатив. В идеале желательно выявить все возможные варианты решения проблемы, т.е. сформировать «поле альтернатив». Однако на практике руководитель редко располагает достаточными знаниями или временем, чтобы сформулировать и оценить каждую альтернативу, поэтому он, как правило, ограничивает число вариантов сравнения всего несколькими альтернативами, которые представляются наиболее подходящими. С этой целью нередко используют метод морфологического анализа (построение морфологических карт). Углубленный анализ трудных проблем необходим для разработки нескольких действительно различающихся альтернатив. Этап 4. Оценка альтернатив. После составления перечня вариантов решения следует переходить к оценке каждой альтернативы. Оценка альтернатив включает определение достоинств и недостатков каждой из них и возможных последствий ее выбора. В силу 7 Лекции по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» к.э.н, доц. Хохлова Н.С. неизбежности негативных последствий, связанных с любой альтернативой, почти все важные управленческие решения разрабатываются с учетом компромисса. Для сравнения решений используют критерии принятия решений, установленные на этапе формулировки ограничений и критериев. Некоторые из критериев выбора имеют количественное выражение, другие — качественную характеристику. Если какая-либо альтернатива не может удовлетворить одному или нескольким установленным критериям, ее нельзя рассматривать как реалистичную. Все решения необходимо представлять в сопоставимой форме. Желательно, чтобы это была та же форма, в которой выражена цель. Для успешной реализации управленческого решения необходимо также выполнить следующие условия: ■ обеспечить достаточную мотивацию исполнителей; ■ предотвратить возможность возникновения искажений в понимании исполнителями принятого решения и, как следствие, риска ущерба. Важный момент в оценке решений — определение вероятности осуществления каждого из них в соответствии с намерениями. Руководитель включает вероятность в оценку, принимая во внимание степень неопределенности или риска. Важнейшие аспекты проблемы принятия решений в условиях неопределенности и риска будут рассмотрены далее в курсе. В соответствии с прогнозной эффективностью можно выделить следующие варианты решений: - неэффективные, не позволяющие решить проблему; - рациональные, позволяющие решить проблему; - оптимальные варианты решения — варианты, позволяющие решить проблему наилучшим образом в определенном критерием смысле или построить наилучшую систему в определенном критерием смысле. При сравнении вариантов управленческих решений в отсутствие заданного критерия для многопараметрической системы используют другие принципы: - принцип Парето, в соответствии с которым улучшение качества решения (операции или системы) производится до тех пор, пока улучшаются все параметры эффекта; - принцип фон Неймана-Моргенштерна, в соответствии с которым хорошим решением считается решение, обладающее внешней и внутренней устойчивостью параметров эффективности. Внутренняя устойчивость множества параметров эффективности достигается их несравнимостью, внешняя устойчивость достигается тогда, когда варианту, не вошедшему в множество хороших решений, соответствует более предпочтительный, вошедший в состав варианта, признанного хорошим. Можно утверждать, что множество хороших решений — это совокупность несравнимых решений, улучшить каждое из которых невозможно. Можно только по тем или иным неформализуемым соображениям отдать предпочтение одному из вариантов. Этап 5. Выбор альтернативы. Если предыдущие этапы разработки управленческих решений выполнены тщательно, альтернативные решения взвешены и оценены, то руководитель выбирает альтернативу с наиболее благоприятными оценками и последствиями. Нередко в случае решения сложных проблем приходится идти на компромиссы. К сожалению, не всегда удается найти оптимальное решение из-за нехватки времени, невозможности учесть всю необходимую информацию и все альтернативы, поэтому руководитель выбирает то решение, которое, очевидно, наиболее приемлемо, при этом не 8 Лекции по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» к.э.н, доц. Хохлова Н.С. обязательно, что оно наилучшее из возможных. Этап 6. Доведение решения до исполнителей. На данном этапе важно установить обратную связь с исполнителями в целях исключения неверного толкования смысла и содержания решения, а также повышения мотивации исполнителей на реализацию принятого решения. Этап 7. Реализация решений. Реальная ценность решения становится очевидной только после его осуществления. Для успешного разрешения проблемы с помощью выбранной альтернативы необходимо в процессе реализации решения эффективно организовать и мотивировать исполнителей. Этап 8. Контроль выполнения решения. После того как решение начало действовать, необходимо установить обратную связь для контроля и обеспечения соответствия фактических результатов тем, что планировались в период принятия решения. На этой фазе происходит измерение и оценка последствий решения или сопоставление фактических результатов с теми, которые руководитель надеялся получить. Обратная связь — это поступление информации о том, что происходило до, в процессе и после реализации решения. Она позволяет руководителю скорректировать действия, не допустив значительного ущерба. В каждой организации практика разработки и принятия управленческих решений имеет свои особенности, обусловленные характером и спецификой деятельности, ее структурой, действующей системой коммуникаций, внутренней культурой. Однако общее, характерное для любого процесса принятия решений, заложено в основу технологии разработки и принятия решений, используемой в любой организации. 3.2. Особенности процесса разработки решений в органах государственного и муниципального управления В данной лекции рассматриваются вопросы, связанные с процессом разработки решений, принимаемых в органах государственного и муниципального управления, описываются этапы процесса разработки управленческих решений, предлагается типовая схема подготовки распорядительного документа, обозначаются основные требования к тексту распорядительных документов, формулируются особенности управленческих решений для органов государственной власти и местного самоуправления. Проблема принятия решений носит фундаментальный характер, что определяется ролью, которую играют решения в любой сфере человеческой деятельности. Разработка управленческих решений представляет собой процесс, объединяющий основные функции управления: планирование, организацию, мотивацию, контроль. Исследования этой проблемы относятся к числу междисциплинарных, поскольку выбор способа действий — это результат комплексной увязки различных аспектов: информационного, экономического, психологического, организационного, правового, технического и др. Решения, принимаемые органами власти, определяют не только качество и эффективность протекающих в управляемой системе процессов (как и в любой организации), но и возможность устойчивого и адаптивного развития определенной территории в быстро меняющемся современном мире. 9 Лекции по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» к.э.н, доц. Хохлова Н.С. Эффективность деятельности государственных и муниципальных служащих зависит от качества управленческих решений. Это обусловливает важность овладения каждым специалистом данного профиля теоретическими знаниями и навыками разработки управленческих решений. Современная практика подготовки и исполнения решений изобилует многочисленными погрешностями на всех уровнях управления. Причиной такого положения является многообразие жизненных ситуаций. Определяющее место среди причин неэффективных решений занимает незнание либо несоблюдение технологии их разработки и организации выполнения. Процесс подготовки решений в органах государственного и муниципального управления состоит в следующем: 1. Первый этап процесса — выявление и формулирование проблемы. Проблемная ситуация при отклонении от нормального процесса функционирования объекта вследствие внутренних и внешних возмущений. Проблема чаще всего выявляется в результате анализа итогов функционирования объекта в прошедшем периоде или может быть поставлена вышестоящей организацией. 2. Второй этап процесса подготовки решения — формирование группы по его подготовке. Организуется группа квалифицированных специалистов, которые, по мнению руководства, в состоянии подготовить варианты решения проблемы. Если необходимо, всю работу выполняет сам руководитель. 3. Сбор информации и анализ проблемы — третий этап процесса. Сформированная группа осуществляет сбор и обработку информации, необходимой для принятия решения. Качество информации оценивается по ее достоверности, точности, полноте, актуальности, ценности, полезности. На основе собранной информации производится анализ проблемной ситуации и даются ответы на следующие вопросы: – какие изменения произошли в объекте управления и в чем суть проблемы? – каковы причины возникновения проблемной ситуации? – какими ресурсами располагает система для решения проблемы? – какие меры необходимо принять в первую очередь? 4. Подготовка и обоснование вариантов решения — четвертый этап. В каждом варианте решения должны определяться: – основные направления достижения целей; – конкретные исполнители решения; – необходимые ресурсы; – сроки достижения цели, предполагаемые последствия реализации решения. В качестве методов выработки решений используются: метод аналогии и метод эксперимента, экономико-математические методы, методы имитационного моделирования, деловых игр и системного анализа. 5. Пятый этап — выбор и принятие решения. Найденные при помощи научных методов варианты управленческого решения представляются руководителю, который и делает окончательный выбор. В качестве основных критериев отбора вариантов при этом используются: – степень решения проблемы; – затраты ресурсов; – ожидаемая длительность реализации; 10 Лекции по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» к.э.н, доц. Хохлова Н.С. – ожидаемые последствия реализации. 6. Предпоследний этап — организация исполнения решения. На данном этапе реализуются организационно-психологические предпосылки, а решение доводится до исполнителей, которые составляют план его реализации и представляют этот план первому руководителю. 7. Контроль и оценка результатов исполнения решения — последний этап процесса. С этой целью копия управленческого решения передается в службу контроля, которая напоминает сотрудникам о приближении сроков исполнения и оценивает результат по своевременности и качеству. С помощью данной процедуры руководитель получает информацию о состоянии дел. Оценка результатов заключается в том, что «полученное» сравнивается с «ожидаемым». Если совпадения нет, возникает необходимость принятия нового решения. Причинами корректировки решений могут быть плохая организация исполнения, резкие изменения внешней обстановки или непроработанность самого решения. Типовая организационно-технологическая схема подготовки распорядительных документов носит обобщенный характер, поскольку организационная сторона закреплена в принятой в каждой организации системе документирования. Служба документационного обеспечения любой организации заинтересована в том, чтобы все процедуры принятия решений были формализованы. Безусловно, принятие управленческого решения — творческий процесс, но в то же время это не бесконечная импровизация, а упорядоченный цикл последовательных, сменяющих друг друга действий. Применительно к одной управленческой задаче цикл начинается с ее выявления и заканчивается выполнением решения — достижением намеченного результата. Стадии управленческого цикла применительно к одной задаче: 1. Выявление задачи и оценка ее актуальности; 2. Анализ сущности задачи и выработка проекта решения; 3. Рассмотрение проекта решения, его согласование, обсуждение, экспертная оценка; 4. Утверждение проекта решения, т. е. собственно принятие управленческого решения; 5. Доведение решения до исполнителей; 6. Организация исполнения принятого решения, его отмена или корректировка. Безусловно, не любой управленческий цикл, связанный с принятием решения, включает все перечисленные стадии, но служба документационного обеспечения управления в организации должна уметь их реализовать. Управленческие решения, как известно, фиксируются в распорядительных документах. Основанием для издания распорядительного документа может быть: – необходимость исполнения принятых законодательных, нормативных актов и иных решений вышестоящих органов; – необходимость проведения собственной исполнительно-распорядительной деятельности, вытекающей из функций и задач организации. 11 Лекции по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» к.э.н, доц. Хохлова Н.С. Рассмотрим типовую схему подготовки распорядительного документа (постановления, решения, приказа). Схема подготовки такого документа состоит из пяти элементов: информационный блок, составление проекта документа, согласование документа, оформление проекта, подписание и выпуск документа. Информационный блок включает сбор и представление информации для принятия объективного и обоснованного по содержанию проекта документа. Для этого в организации должны быть определены минимально необходимые источники информации — две группы документов: – документы, содержащие сведения о состоянии решаемого вопроса, в том числе документы вышестоящих и нижестоящих организаций, изданные ранее по данному вопросу (назовем их «ретроспективной базой»); – документы юридического характера, т. е. законодательные и нормативные документы, необходимые для принятия точного с правовой точки зрения решения (назовем их «юридической базой»). В задачу службы документационного обеспечения управления на этой стадии входит организация соответствующих информационных баз и способов доступа к ним, а именно: непосредственное предоставление документа, указание адреса его нахождения, формирование комплекта документов, организация доступа к компьютерной базе данных. Следующая стадия заключается в оформлении принятого решения в виде проекта распорядительного документа на стандартном листе бумаги со всеми реквизитами. Проект разрабатывают те, кому это поручено. Служба документационного обеспечения управления осуществляет при этом технический сервис, соблюдая технологию подготовки текста. Согласование документа включает редактирование после получения визы руководителя организации. Различают внутреннее и внешнее согласование. Внутреннее согласование (визирование) проводится с руководителями заинтересованных организаций, специалистами, бухгалтером, юристом и т. д., если этого требует документ. В нормативной части документа надо закрепить круг лиц, внешних и внутренних для организации, с кем данное решение необходимо согласовать. Возникающие замечания могут быть учтены непосредственно или получены отдельно (устно или письменно). Окончательное оформление документа осуществляется службой документационного обеспечения управления на бланке организации по Государственному стандарту РФ ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». Подпись руководителя делает документ юридически полноправным. Практика показывает, что хорошо организованная система документационного обеспечения управления способствует улучшению стиля работы организации в целом. Органы государственного и муниципального управления разрабатывают распорядительные документы (постановления, распоряжения, решения, приказы, поручения), организационные документы, организационно-распорядительные и информационно-справочные документы. Распорядительные документы следующие: 12 Лекции по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» к.э.н, доц. Хохлова Н.С. Постановление — правовой акт, принимаемый главой города, области в целях разрешения наиболее важных и принципиальных задач развития и жизнедеятельности города и области; Распоряжение — правовой акт управления, издаваемый должностными лицами в пределах их компетенции и определенный правовыми документами; Решение — правовой акт, принимаемый по результатам деятельности коллегиальных органов; Приказ — правовой акт, издаваемый руководителями подразделений, действующими на основе единоначалия по решению оперативных задач; Поручение — документ, издаваемый для решения срочных вопросов руководства хозяйственной деятельностью на территории города, области и их социально-экономического развития. Организационные документы: регламенты, уставы, положения, инструкции. Организационно-распорядительные документы: протоколы, договоры, трудовые соглашения. Информационно-справочные документы: справки, докладные записки, акты, объяснительные записки, служебные письма, сопроводительные письма, письма-приглашения. Процесс подготовки решений представительного органа предусматривает следующие процедуры: - каждый предлагаемый проект решения выносится на рассмотрение в письменном виде в соответствии с утвержденной формой; - решение не должно содержать более одного вопроса, смысл которого должен быть отражен в заголовке решения; - любое решение, которое вносит поправки или отменяет ранее принятые решения, должно предусматривать дословное изложение вопросов для изъятия и для включения в новое решение. При решении особо важных вопросов жизни муниципального образования принятию решения должно предшествовать его широкое обсуждение в СМИ и на публичных слушаниях. Подлежат обязательной публикации решения по вопросам бюджета муниципального образования, налогов, сборов и пошлин, муниципальных норм, порядков и правил. Каждое решение (за исключением специально оговоренных) вступает в силу в течение 30 дней после принятия или с момента их опубликования в СМИ. Уставы и методики дают инструкции по принятию решений в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, по порядку оформления, регистрации и хранению документов. Существует типовая организационно-технологическая схема подготовки и принятия управленческого решения — распорядительного документа. Отлаженная система документирования способствует улучшению стиля работы организации и повышению эффективности управленческого труда. Подготовка распорядительных документов организуется: – во исполнение распорядительных документов вышестоящих органов власти; – в соответствии с планом работы администрации; – по инициативе руководителей администраций, отделов, управлений, комитетов и т.д.; – по предложениям органов общественного территориального самоуправления, общественных организаций и др. 13 Лекции по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» к.э.н, доц. Хохлова Н.С. Необходимо отметить, что распорядительные документы, принимаемые органом управления, не должны подменять руководство и включать ограничения, сдерживающие инициативу руководителей низшего звена. Поэтому основными рекомендациями и ограничениями на содержание распорядительных документов являются следующие: 1. В проект распорядительного документа должны включаться предписания только по тем вопросам, которые соответствуют компетенции органа управления. 2. Не допускается издавать распоряжения, утверждения которых имеют лишь формальное значение. 3. Распорядительный документ должен соответствовать действующему законодательству. 4. Если при подготовке проекта распорядительного документа предусматривается внесение существенных изменений в ранее принятые документы, целесообразно подготовить новый документ, объединяющий эти решения. 5. В распорядительных документах не должно содержаться инструктивных или методических материалов, технических условий или прейскурантов — все это должно быть в отдельных методиках, технических условиях, прейскурантах и т. д., прикладываемых к основному распорядительному документу. 6. При подготовке проекта распорядительного документа руководителем определяется круг должностных лиц, на которых возлагается ответственность за содержание и сроки подготовки. 7. Для подготовки важных и сложных проектов распорядительных документов рекомендуется создавать специальные комиссии из работников органа управления. Также могут привлекаться внешние специалисты (эксперты, исследователи, практики и т. п.). Работа по составлению проекта распорядительного документа начинается с четкого формулирования цели, которую предполагается достигнуть в результате реализации решения, и задач, которые при этом необходимо решить. Цели и задачи либо должны включаться в констатирующую часть документа, либо с них должен начинаться текст. В проект распорядительного документа включаются предписания, относящиеся к одному вопросу; обязательно должно быть отмечено, кому адресуется документ, на кого распространяется его предписание: исполнители должны быть конкретны, ресурсы реальны, сроки обоснованы. В каждом пункте распорядительной части документа должно указываться конкретное реальное действие по выполнению задания с однозначным определением результата и даты исполнения. В конце каждого пункта распорядительной части документа (при длительных сроках исполнения) должно содержаться указание о периодичности промежуточного контроля, регламентирующее отчеты исполнителя о ходе выполнения распоряжения. Указывается, кто отвечает за исполнение документа в целом. Исполнителями являются должностные лица, управления и отделы, нижестоящие органы, специалисты. Подготовленный проект распорядительного документа согласовывается с заинтересованными лицами. Последним должен ставить подпись руководитель органа государственного или муниципального управления, в сфере деятельности которого принимается решение. Своими подписями должностные лица заверяют свое согласие с проектом. 14 Лекции по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» к.э.н, доц. Хохлова Н.С. Органы государственной власти и местного самоуправления имеют дело со слабо формализуемыми процессами и явлениями, главной особенностью которых является несводимость к известным моделям теории исследования операций по причине неполноты и неопределенности данных, необходимых для решения; наличия многих критериев оценки решений; доминирования качественных оценок. Поэтому выполняемые управленческие творческие операции нуждаются в аналитической поддержке. Управление — это циклический процесс, повторяющийся в общих чертах, его характерные особенности для органов государственного и муниципального управления следующие: 1. Наступает момент, когда сбор данных об обстановке перестает сказываться на принимаемом решении, и оно должно приниматься на основе имеющейся информации; 2. Существует отрезок времени, на протяжении которого система движется по инерции, поскольку реализуется принятое решение, и новые решения в какой-то отрезок времени не принимаются; 3. Циклический характер определяется непрерывностью изменения окружающей среды, реакция на внешнюю среду вызывает необходимость принятия решений органами государственного и муниципального управления. Особенности процесса управленческих решений в органах государственного и муниципального управления можно сформулировать так: – управленческое решение принимается на всех уровнях управления только тогда, когда нет очевидного способа достижения цели; – управленческие решения в органах государственного и муниципального управления проходят фильтр на допустимость по критериям, вводимым руководителем: например, численность безработных не может быть больше численности трудоспособного населения и т.д.; – управленческое решение не всегда проходит все стадии и не всегда выбирается оптимальное решение. Для завершения рассмотрения вопроса нужно уточнить особенности организационного управления, осуществляемого органами государственной власти и местного самоуправления, влияющие на суть процессов управления и принятия решений. 1. Интегральные свойства организационной системы — это не простая сумма свойств, входящих в нее элементов; их отношения отличаются неаддитивностью, что обуславливает сложности при сборе и осмыслении информации. 2. В силу многих объективных причин к моменту принятия управленческого решения должностные лица, ставящие подпись и с этого момента отвечающие за решения, не имеют точных данных по ряду характеристик, не знают, что исполнители не учли при формулировке решения и как выглядит ситуация в настоящее время. Все это есть неопределенность данных для принятия и реализации решений, с ней надо считаться и в то же время ее нужно сводить к минимуму. 3. Природа организационных систем такова, что они берут из окружающей среды ресурсы и отдают в другие системы свои продукты. Следовательно, идет реакция систем друг на друга, но при этом у каждой организационной системы есть собственные задачи и функции, их надо оценивать по степени выполнения, поэтому и возникает проблема многокритериальности. Многокритериальность выбора решения органами государственного 15 Лекции по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» к.э.н, доц. Хохлова Н.С. и муниципального управления — это ситуация, когда одновременно надо добиваться двух противоположных целей и, таким образом, принимается компромиссное решение. 4. В силу ряда обстоятельств получается, что, приняв решение в момент времени t, мы не знаем, каково будет состояние S(t) системы при реализации данного решения. Основные причины подобной стохастичности: поведение внешней среды носит случайный характер, информация может искажаться и запаздывать, подсистемы реагируют только через промежуток времени t + Δt, система не всегда управляется и т.д. 5. В единицу времени человек в состоянии решать задачи ограниченной сложности и усваивать ограниченный объем информации. У каждого лица, принимающего управленческое решение, свой порог сложности решаемых задач, поэтому при встрече со сложной системой человек разбивает ее на части. Этим обусловлена иерархическая структура управления и принятия решений, а также ситуация, когда первое лицо не осведомлено о проблеме во всей ее полноте. Кроме того, надо учесть, что не бывает абсолютно одинаковых проблемных ситуаций. 6. В органах государственного и муниципального управления, имеющих древовидную иерархическую структуру, на всех уровнях неизбежны конфликты. Каждый сотрудник имеет права и обязанности в пределах своих полномочий. Сталкиваясь с неопределенностью, он создает резерв ресурсов для личного распоряжения, завышая его и скрывая от руководства, потому что руководитель минимальные потребности превратит в норматив. Таким образом, возникает конфликт: несмотря на общие цели, подчиненный завышает норматив расходования ресурсов, а руководитель его сокращает. Поэтому нельзя полагать, что выработку решения осуществляет коллектив единомышленников, одинаково понимающих проблему, — такой подход погубил в России немало ценных дел. Поскольку у людей неравные права и полномочия, конфликты неизбежны, особенно в органах государственного и муниципального управления. 7. Влияние фактора времени. Динамичность событий, быстрое старение информации выдвигают важное требование — сокращение продолжительности процедур обоснования и принятия решений. Часто целесообразнее принять не самое лучшее решение, но сделать это вовремя. 16