Принцип «Принятие мер предосторожности» - фундаментальная основа риск – менеджмента.

ЛЕКЦИЯ 1 Принцип «Принятие мер предосторожности» - фундаментальная основа РИСК – МЕНЕДЖМЕНТА. В условиях глобализации рынка товаров и услуг и либерализации торговли одним из приоритетных направлений деятельности организации любого уровня становится гармонизация методологии идентификации и количественной оценки совокупных неблагоприятных факторов риска. Особенно это актуально в связи с угрозами возникновения экономического, социального и экологического кризиса в мировом масштабе. Принцип «Принятия мер предосторожности» лежит в основе многих процессов разработки современной политики в области устойчивого развития и является уникальным правовым средством решения ряда современных проблем для снижения степени уязвимости человека вследствие изменения окружающей его среды обитания. Принцип «принятия мер предосторожности» – это один из комплексных подходов, сконцентрированный на неопределенности последствий внутренних и внешних воздействий. Такой подход выдвигает на передний план необходимость учета потенциального и будущего ущерба и является одним из методов прогнозирования, своего рода попыткой повлиять на события, которые еще не произошли. Именно в таком контексте следует рассматривать 15-й принцип Рио-де-Жанейрской Декларации, принятой в 1992 году на Конференции ООН по окружающей среде и развитию. В Рио-де-Жанейрской Декларации записано: «В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, но в то же время присутствует научная неопределенность о степени опасности угрозы, - это не может являться причиной для отсрочки принятия эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей человека среды». Принцип «принятия мер предосторожности» стал своего рода ответом на более глубокое понимание факторов научной неопределенности в вопросах уязвимости человека вследствие изменения окружающей среды. Тем самым были заложены важные элементы нового взаимоотношения между социально-экономическим развитием и обеспечением безопасной окружающей среды. Меры предосторожности предполагают принятие обязательств, как в плане поведения, так и в плане получения окончательных результатов путем запрещения не только деятельности, которая оказывает существенное отрицательное воздействие, но и той деятельности, которая может оказать такое воздействие в будущем. В международной практике в качестве эффективного механизма, обеспечивающего практическую основу при разработке мер по управлению рисками широко используется именно 15 принцип Рио-де-Жанейрской Декларации - принцип «принятия мер предосторожности». Принятие мер «предосторожности» включает в себя четыре совокупных компонента, а именно: 1) риск, 2) ущерб, 3) научную неопределенность и 4) дифференцированные возможности. Рис. 1. Совокупность условий, необходимых для применения принципа принятия мер предосторожности. 1. Риск – это определяющая характеристика принципа «принятия мер предосторожности». Риск представляет собой более или менее предсказуемую потенциальную угрозу, которая может привести к ущербу. Риск сам по себе весьма неопределенен, поэтому основная сложность, связанная с критерием риска, заключается в проведении его количественных и качественных оценок. Управление рисками носит комплексный характер, так как включает как чисто технические вопросы, так экономические, социальные и экологические аспекты, и в силу этого, принятие решений без предварительного научно обоснованного анализа риска может привести к необратимым последствиям. Достоверность результатов количественных и качественных оценок риска зависит от того, как используемая методология рассматривает неизвестное в дополнение к тому, что известно. Любой процесс анализа рисков должен оценивать результаты неопределенности, что чрезвычайно важно для получения четких и достоверных данных по многим механизмам сопряженности процессов управления проектами. Основополагающей составляющей в методологии анализа риска должна являться динамичность изменения принципов и критериев в связи с появлением новых научных данных. По мере совершенствования методологии определения рисков постоянно совершенствуются и меры предосторожности, таким образом, создавая наиболее оптимальные условия для ограничения рисков и управления ими. Этот принцип получил развитие в рамках международного права с учетом новой категории рисков – экологических (энвайронментальных). Риск не может рассматриваться в отрыве от последующего потенциального ущерба. II. Ущерб – это характеристика определенного уровня опасности, который определяется такими понятиями, как «серьезность» и «необратимость». Анализ ущерба осуществляется только в совокупности с анализом риска. Оценка ущерба представляет собой всестороннюю характеристику с использованием комплекса количественных методов, политических и экономических решений, а также влияния качества окружающей среды. В международной практике для решения многих проблем обычно используют оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС). Важным аспектом оценки ущерба является его стоимостная характеристика. Однако при оценке возмещения и устранения ущерба часто возникают сложности, обусловленные финансовыми проблемами. III. Научная неопределенность – это отсутствие однозначного научного понимания обстоятельств, явлений и факторов, относящихся к конкретной проблеме. Научная неопределенность считается непременным условием для применения принципа принятия «мер предосторожности» и придания ему правового статуса. Научная неопределенность - это своего рода ответ на более глубокое понимание факторов неопределенности в вопросах управления рисками. IV. Дифференцированные возможности учитывают возможности различных государств или компаний соотнести «меры предосторожности» с соразмерным подходом к управлению рисками в зависимости от их уровня развития. Это означает, что надежность научных результатов по оценке рисков в структурах, находящихся на разных уровнях развития, будут обязательно разными, так как они не могут использовать одинаковые методы определения рисков и ущерба. Соразмерность определяется, в этом контексте, в качестве некой функции совокупных человеческих, финансовых, экономических возможностей и технических средств, имеющихся в распоряжении конкретного государства или структуры, необходимых для управления рисками в целях предотвращения серьёзного и необратимого ущерба. Именно научная неопределенность определяет различия между такими понятиями, как «предупреждение» и «предосторожность». Меры «предупреждения» применяются в тех случаях, когда с научной точки зрения обеспечена достаточная степень объективности восприятия наступающих рисков. «Модель предупреждения» должна постоянно полагаться на науку и на накопленный опыт, что уже само по себе может обеспечить достаточную степень объективности восприятия наступающих рисков. Меры «предосторожности» используются тогда, когда в процессе принятия управленческих решений отсутствует однозначное научное понимание проблемы относительно опасности наступающих рисков. «Модель предосторожности» должна основываться на базе научных выводов, характеризующихся некоторой степенью логичности относительно опасности наступающих рисков. Такой подход требует постоянной переоценки рисков и, как следствие, регулярных корректировок и пересмотра тех решений, которые были приняты ранее. Рис. 2. Принципиальный алгоритм применения мер предосторожности (I) и мер предупреждения (II) при принятии управленческих решений в сфере обеспечения безопасной окружающей среды. В рамках ООН принцип принятия мер предосторожности рассматривается в качестве ключевого элемента при решении глобальных проблем. Этот принцип получил отражение во многих многосторонних соглашениях, принятых в рамках ООН. С 2000 года принятие мер «предосторожности» является ключевым стратегическим подходом ЕС при решении вопросов охраны здоровья потребителей. В Соглашении ВТО по применению санитарных и фитосанитарных мер и в Соглашении ВТО по техническим барьерам в торговле этот принцип рассматривается в качестве защитной меры для обоснования торговых ограничений или несоблюдения членами Всемирная Торговая Организация принятых обязательств. До сих пор продолжающиеся споры о том, должен ли принцип принятия «мер предосторожности» рассматриваться в качестве концепции или подхода, чрезмерно политизированы и непродуктивны. Кроме того, существующее мнение о том, что применение этого принципа является препятствием для развития науки и цивилизации обычно уводит в сторону от понимания истинного смысла, заложенного в его основе. В процессе менеджмента риска меры «предосторожности» следует использовать как: 1. подход, предусматривающий принятие корректирующих мер там, где существует потенциальная угроза нанесения ущерба, даже если возникновение угрозы однозначно недоказуемо; 2. условие, необходимое для того, чтобы ошибки совершались скорее в силу принятия чрезмерных мер по обеспечению безопасности, нежели в силу завышения предполагаемой способности противостоять неблагоприятным воздействиям; 3. обязательство сделать все возможное, чтобы избежать угрозы нанесения ущерба; 4. механизм перекладывания на конкретное физическое или юридическое лицо, желающее осуществить какую-либо деятельность, бремени доказательства, что данная деятельность никому не причинит вреда; 5. концепция, предусматривающая необходимость сотрудничества для предотвращения развития угроз в свете научных неопределенностей. Согласно принципу «принятия мер предосторожности» в случаях, когда возникает риск нанесения ущерба, но при этом присутствует научная неопределенность, лица, принимающие решения, обязаны сотрудничать со всеми заинтересованными сторонами и на всех уровнях, от локального до глобального. Такое сотрудничество необходимо для принятия эффективных мер по запрету соответствующей деятельности на временной или постоянной основе. В экстремальных случаях применение «мер предосторожности» должно приводить к мораторию, означающему, что данная деятельность будет запрещена до тех пор, пока не будет доказан ее безопасный характер. Принцип принятия «мер предосторожности» часто воспринимается в качестве основания для односторонних действий, но фактически он должен служить основанием для совместных действий и применяться на основе межсекторального и международного сотрудничества. Такое сотрудничество способствует лучшему пониманию основных опасностей и угроз и принятию согласованных, всесторонних, эффективных и рациональных решений. Несмотря на то, что одним из действенных механизмов управления рисками является правовое регулирование, до сих пор существует огромный разрыв между принятыми обязательствами и конкретными действиями по их реализации. Трудности, возникающие при реализации принятых правовых документов, связаны как с отсутствием достаточно эффективной инфраструктуры, контролирующей их выполнение, так и с недостаточностью соответствующих действенных методов принуждения участвующих субъектов к выполнению принятых решений. При таких обстоятельствах целесообразно использовать принципиально новый подход, который в долгосрочной перспективе должен способствовать созданию внутренне непротиворечивой национальной правовой системы, гармонизируемой с международными обязательствами и многосторонними соглашениями, а в краткосрочной перспективе – должен способствовать более эффективному функционированию существующей законодательной системы. Кроме того, принятая в ООН основополагающая терминология по проблемам менеджмента до сих пор неадекватно воспринимается и неправильно применяется в некоторых научных кругах и институтах исполнительной и законодательной власти страны, по причине понимания международных процессов в меру индивидуального знания иностранных языков, собственных интересов и частных представлений о проблеме. Данное обстоятельство обычно приводит к неверному толкованию и применению, терминологии / глоссария, искажая до неузнаваемости первоначально заложенный в конкретных терминах смысл, и способствует принятию некорректных и контр продуктивных решений по этим вопросам. Непонимание друг друга специалистами разных профилей нередко связано именно с терминологическими проблемами. \\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\ Учитывая, что процесс принятия решений сопровождается анализом больших объемов разноплановой информации, установлением и гармонизацией критериев, на основе которых будет осуществляться выбор эффективного варианта действий, знания о том, когда и как вмешиваться в этот процесс, требуют профессиональных и всесторонних научных исследований. Принципиальное значение также имеет обеспечение каждого из этапов принятия решений наиболее полной, систематизированной и достоверной информацией, содержащей только научно-обоснованные данные, представленные в форме легко интерпретируемых показателей, которыми проще оперировать. Эффективность решения вопросов по любым аспектам проблематики, связанной с управлением рисками, зависит от качества информационных ресурсов, получаемых лицами, принимающими решения на всех уровнях управления. Глобализация, явно ведущая к формированию единой глобальной среды обитания для всех, объективно привела к созданию единого мирового информационного пространства, тем самым, способствуя существенному изменению информационных отношений при решении проблем управления рисками, как на внутригосударственном, так и межгосударственном уровнях. Безусловно, что единое информационное пространство (ЕИП) России должно стать существенной составляющей мирового информационного пространства, а интеграция национальных информационных ресурсов по таким областям знаний, как гигиена водных ресурсов и рациональное водопользование, представляется весьма актуальной задачей, так как Россия является одним из немногих государств, на территории которых сосредоточен огромный потенциал пресноводных ресурсов. Однако современное состояние ЕИП страны препятствует интеграции национальных информационных ресурсов в мировое информационное пространство. Это связано, в первую очередь, с тем, что в последние годы работы по улучшению информационного обеспечения, как органов государственной власти, так и всего российского общества, были сосредоточены, главным образом, на создании технических средств оперативной и целенаправленной передачи информации, при этом априори предполагалось наличие качественных информационных ресурсов. К сожалению, внедрение новых информационных технологий не дало ожидаемого эффекта, так как не позволило в полной мере удовлетворить потребности лиц, принимающих решение, в получении достоверной информации, необходимой для эффективной управленческой деятельности. Серьёзной проблемой, препятствующей формированию качественных информационных ресурсов, также является информационный монополизм и ведомственная разобщенность, что приводит к дублированию работ, отсутствию единой методологии сбора первичной информации, общих принципов и правил представления информации. В настоящее время работы по обеспечению полноты, точности, достоверности и своевременности представления информации по оценке риска нуждаются в координации, без которой невозможно устранить ведомственный монополизм, неоправданное дублирование, выявить и ликвидировать пробелы в законодательстве и подзаконных актах, повысить качество и эффективность гигиенических и природоохранных нормативов. Порядок и правила взаимодействия юридических и физических лиц при создании и использовании информационных ресурсов должны быть регламентированы законодательными и нормативными актами, устанавливающими, в частности, меры ответственности за сокрытие, противоречивость и недостоверность информации. Учитывая, что формирование национальных информационных ресурсов - проблема межотраслевая и межрегиональная, принципиальная особенность заключается в необходимости установления жесткой технологической дисциплины при их создании, обязательной для всех субъектов информационных отношений. Для этих целей в качестве первоочередных мер целесообразно разработать единую методологию сбора первичной информации по рискам здоровью вследствие изменения состояния окружающей среды; выработать комплекс унифицированных базовых и функциональных стандартов на основе международных и государственных стандартов, а также других нормативных документов; обеспечить участие специалистов в работе международных организаций при разработке документов, связанных с законодательным, правовым и нормативным регулированием в сфере создания и развития информационных ресурсов при решении комплексных проблем управления рисками здоровью. Ключевую роль в управлении риском играют технологические решения, так как внедрение безопасных инновационных технологий способствует такому социально-экономическому развитию, которое не выходит за рамки ассимиляционного потенциала экосистем, тем самым, минимизируя риски здоровью человека, прежде всего, за счет снижения антропогенной нагрузки на природную окружающую среду. Современная мировая наука тесно связывает такой подход с развитием биотехнологий и нанотехнологий. \\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\ Принцип принятия мер предосторожности получил широкое отражение во многих конвенциях и соглашениях, принятых в рамках ООН. Это Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.), Рамочная конвенция об изменении климата (1992 г.), Конвенция о биологическом разнообразии (1992 г.), Конвенция по стойким органическим загрязнителям (2001 г.), Картахенский протокол по биобезопасности (2002 г.) и другие (таблица 11). С 2000 года принятие мер предосторожности является ключевым стратегическим подходом ЕС в области окружающей среды, охраны здоровья потребителей, безопасности пищевых продуктов и особенно в процессах управления рисками при использовании ГМО. В январе 2002 года страны ЕС установили общие принципы и требования пищевого законодательства в части, касающейся безопасности пищевых продуктов, где принцип принятия мер предосторожности определен следующим образом: «В особых обстоятельствах, когда на основании оценки имеющейся информации выявляется возможность вредного воздействия на здоровье человека, но сохраняется научная неопределенность, ЕС может принять, в ожидании дальнейшей научной информации и для проведения более всесторонней оценки риска, дополнительные меры по управлению рисками, необходимые для обеспечения высокого уровня охраны здоровья, установленные ЕС. Эти меры предосторожности должны быть соразмерны, не должны ограничивать торговлю больше, чем это требуется, и носить временный характер, пока не будет проведена дальнейшая и более всесторонняя оценка рисков» [115]. Как показала практика, применение современной биотехнологии в целях изменения генетического материала живых организмов не избавлено от рисков и для окружающей среды, включая биоразнообразие, и для здоровья человека. Тем не менее, вопрос относительно использования принципа принятия мер предосторожности в современной биотехнологии до сих пор остается спорным, поскольку страны по-разному воспринимают, анализируют и оценивают риски, а также научную неопределенность в данной области. Однако до сих пор нет однозначного научного понимания последствий от использования генетически модифицированных организмов (ГМО). В связи с этим, для управления рисками, вызванными применением ГМО, важное значение имеет максимально полный научный анализ «жизненного цикла» генетически модифицированной продукции. Именно такой подход является одним из основных условий при разработке законодательств по вопросам биобезопасности в рамках ЕС. В Картахенском протоколе по биобезопасности (2000 г.) принцип принятия мер предосторожности стимулирует стремление к научным знаниям путем проведения всесторонней оценки энвайронментальных, медико-санитарных и социально-экономических рисков, связанных с ГМО. В частности, в соответствии с Протоколом (статьи 10, 11 и др.), страны – участницы могут принимать меры предосторожности, направленные на предотвращение или максимальное ограничение возможного неблагоприятного воздействия ГМО, в случае научной неопределенности касающейся масштабов таких рисков. Стороны Протокола имеют право принимать решения по определению уровней риска и защиты, которые, по их мнению, необходимы на их территории, даже если эти риски не наносят серьезного или необратимого ущерба. Цель таких национальных мер заключается в том, чтобы избежать или свести к минимуму возможные неблагоприятные воздействия ГМО на здоровье населения [75, 76]. Принцип принятия мер предосторожности является основополагающим принципом Стокгольмской конвенции по стойким органическим загрязнителям [138]. В частности, в Конвенции подчеркивается, что в случае научной неопределенности и с учетом принятия мер предосторожности, Конференция Сторон принимает решение о том, следует ли включить данное химическое вещество в приложения к Конвенции, и определяет соответствующие по нему меры регулирования. В ней также отмечается, что при определении наиболее эффективных методов следует уделять особое внимание, помимо прочего, потенциальным расходам и выгодам, связанным с той или иной мерой, и учету соображений предосторожности и профилактики (таблица 11). В настоящее время принцип принятия мер предосторожности широко используется в Соглашении ВТО по применению санитарных и фитосанитарных мер (СФМ) и в Соглашении ВТО по техническим барьерам в торговле (ТБТ). Всемирная Торговая Организация обычно рассматривает меры предосторожности в качестве защитной меры для обоснования торговых ограничений или несоблюдения членами ВТО принятых обязательств. В Соглашении по СФМ (1993 г.) признается право членов ВТО выбирать по своему желанию уровень охраны здоровья населения, который может быть выше уровня, предусмотренного международными нормами, и обосновывать свое решение мнением меньшинства. В случае научной неопределенности Соглашение по СФМ допускает принятие мер предосторожности на временной основе при выполнении следующих совокупных и одинаково важных условий: • данная мера на начальном этапе рассматривается как чрезвычайная; • данная мера вводится в том случае, когда недостаточно соответствующей научной информации, относящейся к данному вопросу; • данная мера может быть сохранена только в том случае, если член ВТО, который принимает ее, стремится получить дополнительную информацию в течение того периода времени, который устанавливается в каждом конкретном случае. Более того, Соглашение по СФМ позволяет в новом ракурсе рассматривать толкование принципа принятия мер предосторожности в правовых нормах ВТО и в международном праве, а именно, в смысле гарантирования, что государство, использующее принцип принятия мер предосторожности не в протекционистских целях, а в качестве подтверждения своей добросовестности, должно продолжать научные изыскания и проводить серьезный анализ принятой им меры предосторожности [115]. Соглашение ВТО по техническим барьерам в торговле также признает право членов ВТО на принятие мер предосторожности при определении соответствующего уровня защиты населения. При этом отмечается, что «ни одной стране не может быть запрещено принятие мер, необходимых для обеспечения качества продукции экспортеров в целях защиты жизни и здоровья людей, животных и/или растений и окружающей среды, а также в целях предотвращения практики обмана, на том уровне, который страна считает целесообразным» [115]. В Декларации тысячелетия ООН подчеркнуто, что в основу охраны и рационального использования всех биологических организмов и природных ресурсов должен быть положен принцип 15 Рио-де-Жанейрской декларации о принятии мер предосторожности. Только таким образом можно сохранить для потомков те огромные богатства, которые дарованы нам природой [73]. В Плане выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию также подчеркнута необходимость поощрения и улучшения процесса принятия решений на основе использования научных подходов и в соответствии с 15-м принципом Рио-де-Жанейрской декларации о принятии мер предосторожности [112]. Показано, что определить с высокой степенью достоверности причины, вызывающие изменения состоянии окружающей среды, не всегда представляется возможным. Это связано с ограниченным числом существующих концепций, методик и критериев оценки такого воздействия на уязвимость как человека, так и экосистем. Наиболее эффективным является применение комплексного подхода «принятия мер предосторожности», обеспечивающего в системе ООН практическую основу для разработки мер по снижению степени уязвимости человека вследствие изменения окружающей среды. Следует отметить, что дальнейшее правовое регулирование по применению мер предосторожности является весьма сложным вопросом, так как в рамках законодательства трудно оперировать неопределенностями. В сущности, неопределенности предполагают в большей степени необходимость политических решений, нежели правовых заключений. Принцип принятия мер предосторожности представляет собой один из вариантов особого взаимодействия субъектов хозяйственной деятельности. Это применимо как на международном уровне, где требуется более тесное сотрудничество между государствами, так и на национальном уровне, где этот принцип заставляет лиц, принимающих решения, прислушиваться к мнению общественности, которая требует принятия более жестких мер в целях устранения потенциальных угроз и рисков. \\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\