Правовые основы финансового обеспечения образовательных организаций высшего образования.Нормативно-правовая база исполнения бюджета в сфере высшего образования.

Тема 2 (2 занятия). Правовые основы финансового обеспечения образовательных организаций высшего образования. Нормативно-правовая база исполнения бюджета в сфере высшего образования. Основные вопросы: 1. Полномочия публично-правовых образований в сфере финансирования деятельности образовательных организаций. 2. Государственные задания: понятие и особенности нормативно-правового регулирования в сфере образования. 3. Бюджетная классификация: понятие и особенности единого раздела классификации расходов бюджетов - образования. 4. Бюджетные расходы и бюджетные обязательства. 5. Характеристика понятий «бюджетный процесс» и «стадия бюджетного процесса». 6. Участники бюджетного процесса: общая характеристика полномочий (на примере стадии исполнения бюджета) и особенности бюджетных полномочий Министерства образования и науки РФ. 1. Полномочия публично-правовых образований в сфере финансирования деятельности образовательных организаций В Конституции РФ гарантируется общедоступность и бесплатность образования. Однако во многом данные гарантии приобретают возможность своего непосредственного воплощения в жизнь через обоснованную, исходя из принципов разумности и достаточности, и должным образом реализуемую государственную политику в сфере финансового обеспечения образовательной сферы. Связь между образованием и бюджетными средствами, выделяемыми на образовательные цели - очевидна и характеризуема как прямо пропорциональная. По мере изменения курса государственной политики в области улучшения качества образовательных услуг – изменяются рычаги, способы и механизмы финансирования образования. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 01.12.2016 сказано: «Необходимо, наконец, решить проблему третьих смен, а дальше и вторых. И конечно, нужно направить дополнительные усилия на повышение квалификации учителей. Вы знаете, что с 2016 года реализуется программа создания новых мест в общеобразовательных организациях. Эта программа рассчитана на 2016 - 2025 годы, по 25 миллиардов рублей предусматривается… Мы приняли решение поддержать регионы по этому важнейшему направлению. Всего в период с 2016 по 2019 год планируется создать 187 998 новых мест в школе… За ближайшие два года число современных детских технопарков в России возрастет до 40, они послужат опорой для развития сети кружков технической направленности по всей стране. К этой работе должны подключиться и бизнес, и университеты, исследовательские институты, чтобы у ребят было ясное понимание: все они имеют равные возможности для жизненного старта, что их идеи, знания востребованы в России, и они смогут проявить себя в отечественных компаниях и лабораториях….». Правовое регулирование финансовой деятельности в сфере образования осуществляется посредством финансово-правовых институтов, в которых объединены нормы, регулирующие финансирование, налогообложение учебных заведений, а также иных организаций, реализующих образовательные программы образования; кредитование, финансовый контроль в сфере образования; оказание материальной поддержки и предоставления грантов в сфере образования; платной образовательной деятельности и иной деятельности, приносящей доходы, и др. Финансовое обеспечение образовательной деятельности в Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в соответствии с расходными обязательствами в сфере образования, а также за счет средств физических и юридических лиц. Распределение бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ на 2020 год, в том Федеральную программу «Развитие образования», а также Национальный проект «Образование» предусмотрено в Федеральном законе от 02.12.2019 N 380-ФЗ "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов". При этом вопросы образования в Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. К финансовым полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относятся установление: федеральных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности; общих принципов финансового обеспечения образовательной деятельности; ставок заработной платы и должностных окладов работников федеральных государственных образовательных учреждений соответствующих профессионально-квалификационных групп; финансовое обеспечение деятельности федеральных государственных казенных образовательных учреждений и выполнения государственного задания федеральными государственными бюджетными и автономными образовательными учреждениями. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере финансового обеспечения образования является: обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации; формирование бюджета субъекта Российской Федерации в части расходов на образование; установление региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности. В компетенции органов местного самоуправления находятся формирование местных бюджетов и фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования образования. В отдельную группу согласно Федеральному закону № 273-ФЗ можно отнести полномочия Российской Федерации в области образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся государственный контроль (надзор) в области образования в отношении образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации; лицензирование образовательной деятельности и государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации; подтверждение документов государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях. При этом отмечается, что финансовое обеспечение осуществления переданных полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, а также в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на указанные цели не менее чем в объеме планируемых поступлений в бюджет субъекта Российской Федерации от уплаты соответствующей государственной пошлины, связанной с осуществлением переданных полномочий и зачисляемой в бюджет субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Общий объем субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий определяется исходя из количества муниципальных районов и городских округов на территории субъекта Российской Федерации, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; количества образовательных учреждений и иных осуществляющих образовательную деятельность организаций, в отношении которых полномочия по государственному надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования, по государственному контролю качества образования, по лицензированию образовательной деятельности и по государственной аккредитации переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Средства на осуществление указанных полномочий носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели. В случае использования средств не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях и обучающихся в частных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, а также предоставление государственной поддержки дополнительного образования детей, в том числе финансовое обеспечение предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях и частных образовательных организациях, реализующих дополнительные общеобразовательные программы для детей. Таким образом, содержание системы образования всех уровней финансируется в зависимости от степени участия бюджета определенного уровня бюджетной системы. При этом федеральный уровень включает в себя три направления финансирования расходов: финансирование учреждений федерального ведения, финансирование федеральных образовательных целевых программ за счет предоставления субсидий, финансирование переданных на уровень субъектов государственных полномочий за счет предоставления субвенций. Региональный и местный уровни аналогичны федеральному. 2. Государственные задания: понятие и особенности нормативно-правового регулирования в сфере образования Общие положения. В последнее время претерпел изменения механизм финансового обеспечения деятельности образовательных организаций. Так, согласно ФЗ «Об образовании в РФ» финансирование образовательных организаций осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу и виду образовательного учреждения. Финансовое обеспечение образовательной деятельности осуществляется посредством выполнения государственного задания образовательными организациями. Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. В соответствии со ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Государственное задание – это ключевой управленческий и мотивирующий инструмент органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя, и основа для финансового обеспечения деятельности организации. Бюджетное и автономное учреждения осуществляют в соответствии с государственными заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с оказанием услуг и выполнением работ, относящихся к их основным видам деятельности. Особенности установления государственного задания для образовательных организаций высшего образования установлены ст. 100 Федерального закона № 273-ФЗ. Число обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ определяется на основе контрольных цифр приема на обучение по профессиям, специальностям и направлениям подготовки за счет бюджетных ассигнований. Контрольные цифры приема распределяются по результатам публичного конкурса и устанавливаются организациям, осуществляющим образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования. Порядок установления контрольных цифр приема за счет бюджетных ассигнований устанавливаются: 1) Правительством Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета; 2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации; 3) органами местного самоуправления за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов, – в зависимости от того, за счет средств какого бюджета осуществляется финансирование деятельности образовательной организации высшего образования. При разработке порядка должны учитываеют потребности экономики в квалифицированных кадрах по специальностям для обучения по образовательным программам высшего образования, а также необходимость определения прозрачной, открытой, объективной конкурсной процедуры. Государственное задание должно содержать: – наименование услуги (работы); – категории потребителей услуг; – показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных услуг (выполняемых работ); – порядок контроля за исполнением государственного задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; – требования к отчетности об исполнении государственного задания. Формирование государственного задания осуществляется в порядке, установленном (соответственно принадлежности учреждений) правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления на срок до 1 года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до 3 лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период с возможным уточнением при составлении проекта бюджета. Таким образом, публично-правовые образования имеют возможность планирования бюджета с использованием заданий, сформированных с учетом качества услуг, что оказывает определяющее влияние на последующие решения об объеме финансирования. Перечни государственных (муниципальных) услуг. Для перехода на финансирование образовательных учреждений по заданию учредителя составляются базовый и ведомственный перечни оказываемых бюджетными и автономными учреждения услуг и выполняемых работ. Формирование перечня услуг (работ) является ключевым условием реализации положений Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Согласно БК РФ в рамках совершенствования механизмов финансирования по Федеральному закону № 83-ФЗ, установлены следующие нормы о порядке формирования перечней услуг (работ): «Ведомственные перечни государственных (муниципальных) услуг и работ формируются и ведутся в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями государственных и муниципальных услуг и работ, утвержденными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности. Порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, устанавливается Правительством Российской Федерации. Порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации, муниципальными учреждениями, устанавливается соответственно высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями муниципальных образований с соблюдением общих требований, установленных Правительством Российской Федерации. Порядок формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ устанавливается Правительством Российской Федерации». Указанные положения ст. 69.2 БК РФ в части формирования ведомственных перечней в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями государственных и муниципальных услуг и работ применяются при формировании государственного задания начиная с государственных заданий на 2016 год (на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов). Так, утвержден Базовый (отраслевой) перечень государственных услуг (работ), оказываемых федеральными государственными организациями в сфере образования и науки, который применяется с 1 сентября 2013 r. в связи с вступлением в силу Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Также утвержден Ведомственный перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Минобрнауки России федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности. Он включает реализацию различных образовательных программ; защиту прав и законных интересов отдельных категорий детей (сирот, а также оставшихся без попечения родителей); медицинскую помощь (кроме той, которая оплачивается за счет средств обязательного медицинского страхования); содержание и воспитание в образовательных учреждениях. Выполнение фундаментальных и прикладных научных исследований и т. д. Формирование государственного задания. Государственное задание для образовательных учреждений формируется в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами учреждения, учитывающими требования законодательных и нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в сфере образования. Каждое учреждение получает одно государственное задание на соответствующий период. Государственное задание состоит из 2-х частей: часть 1 – на оказание услуг, часть 2 – на выполнение работ. Если учреждение не выполняет работ, а только оказывает услуги, то часть 2 для такого учреждения не формируется. Часть 1 формируется в Задании при установлении государственного задания одновременно на оказание государственной услуги (услуг) и выполнение работы (работ) и содержит требования к оказанию государственной услуги (услуг). Часть 2 в Задании формируется при установлении государственного задания одновременно на оказание государственной услуги (услуг) и выполнение работы (работ) и содержит требования к выполнению работы (работ). Каждая из 2-х частей государственного задания может состоять из нескольких разделов – на каждую услугу (работу) составляется свой раздел. Разделы формируются в государственном  задании в том случае, если учреждение оказывает несколько услуг (выполняет несколько видов работ). Таким образом, если учреждение оказывает несколько образовательных услуг, то часть 1 Задания для такого учреждения будет состоять из нескольких разделов: число разделов будет соответствовать перечню оказываемых услуг. Если учреждение выполняет несколько видов работ, то часть 2 Задания для такого учреждения будет состоять из нескольких разделов: число разделов будет соответствовать количеству видов выполняемых учреждением работ.  При характеристике объема государственной услуги (в натуральных показателях) необходимо привести: • показатель для измерения объема услуги и единицы его измерения в соответствии с ведомственным перечнем; • значения показателя, в том числе за отчетный год – фактическое, за текущий год – плановое либо фактическое (при наличии информации), за очередной финансовый год и плановый период – плановые. В государственном задании необходимо: • указать наименование показателей качества, единицы их измерения и формулы расчета в соответствии с утвержденным перечнем показателей качества соответствующей государственной услуги; • привести значения показателей качества, в том числе за отчетный год – фактическое, за текущий год – плановое либо фактическое (при наличии информации), за очередной финансовый год и плановый период – плановые; • указать источник информации о значении показателей. Задание, количественно и качественно, является обязательством учреждения, невыполнение которого влечет санкции, в том числе может влечь и финансовые последствия. Согласно ст. 69.2 БК РФ государственное задание должно содержать порядок контроля за исполнением государственного задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного задания. Государственное задание может быть досрочно прекращено по результатам проверки. Объектом контроля в таком случае является соблюдение требований к качеству государственных услуг, а также соблюдение порядка оказания государственных услуг. Основанием для досрочного прекращения выполнения задания по реализации образовательных программ может являться, прежде всего, возникновение угрозы аварийной ситуации, несоответствие условий оказания услуг требованиям Федерального государственного образовательного стандарта, а также требованиям СанПиНа. Досрочное прекращение выполнения задания учредителя должно быть возможным только при условии перевода учащихся в другое образовательное учреждение. Вместе с тем следует подчеркнуть, что досрочное прекращение выполнения задания по реализации образовательных программ требует предельной осторожности и тщательного соблюдения всех предусмотренных соответствующим распорядительным актом условий и процедур. Досрочное прекращение выполнения задания может в качестве своего результата повлечь реорганизацию учреждения или изменение типа учреждения. Условия и порядок досрочного прекращения государственного задания должны быть определены непосредственно в государственном задании. Кроме того, вопросы финансовых последствий досрочного прекращения задания могут быть определены в соглашении о предоставлении соответствующей субсидии. В частности, могут быть предусмотрены такие финансовые санкции, как приостановление доведения субсидии, сокращение объемов доводимой субсидии, либо возврат (частичный или полный) уже доведенной до учреждения субсидии. Органами, выполняющими функции учредителя, может быть принят распорядительный акт, регламентирующий порядок досрочного прекращения выполнения задания учредителя, т.к. реализация образовательных программ напрямую затрагивает права и интересы обучающихся, а также работников образовательного учреждения. Соответственно, такой порядок должен предусматривать обязательства по защите законных прав, как обучающихся, так и работников. Вопросы ответственности за невыполнение задания крайне сложны по следующим причинам. Целью любого учредителя является обеспечение максимального качества тех образовательных и связанных с ними услуг, организацию предоставления которых он осуществляет. С одной стороны, невыполнение может быть «наказано» негативными последствиями, например, финансового плана. С другой стороны, такие негативные последствия ни в коем разе не будут способствовать росту качества работы учреждения, а, возможно, будут ухудшать это качество. Например, невыполнение задания повлечет сокращение объемов финансирования, что, в свою очередь, создаст финансовые дефициты, которые вызовут в следующем финансовом году еще более плохую ситуацию с невыполнением задания (еще большие санкции и так далее вплоть до ликвидации учреждения). Поэтому далеко не всегда «наказание» учреждений, не выполнивших требования задания, является оптимальным в долгосрочной перспективе. Одобрения заслуживает практика коллегиального решения вопроса о применении финансовых санкций в отношении учреждений, когда причины невыполнения задания тщательно оцениваются специальной комиссией, которая и принимает решение, следует ли, например, сократить субсидию в данном конкретном случае, либо не следует предпринимать таких действий. В этом смысле возможен и другой механизм стимулирования учреждений – не только потенциальные негативные последствия от невыполнения задания, но и стимулирование исправить те проблемы, которые не позволили выполнить его в данном году. Например, выявление проблемных точек в деятельности учреждения, и разработка и финансирование программы развития учреждения с тем, чтобы ликвидировать проблемы. Данное решение стратегически целесообразно,  однако также может иметь свои проблемы. В частности, как только учреждение начинает претендовать на дополнительные средства на собственное развитие по факту невыполнения задания, шансы, что задание будет намеренно не выполнено, резко растут.  Контроль за выполнением заданий осуществляется в следующих основных формах: • камерально (на основании представляемых с установленной периодичностью отчетов о выполнении задания); • путем сбора дополнительной информации о выполнении задания (опросы, исследования, материалы, представленные самими учреждениями); • путем выездной проверки для контроля достоверности представленной учреждением информации. Объектом контроля является степень выполнения государственными образовательными учреждениями государственного задания на оказание государственных услуг: • объем выполнения государственного задания; • соблюдение требований к качеству государственных услуг; • соблюдение порядка оказания государственных услуг; • иные параметры, указанные в соглашении о порядке и условиях предоставления субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания. Контроль за деятельностью бюджетных и казенных учреждений осуществляется: 1) федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, - в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений; 2) в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, - в отношении бюджетных и казенных учреждений субъекта Российской Федерации; 3) в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, - в отношении муниципальных бюджетных и казенных учреждений. Данная норма содержится в ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Контроль за деятельностью автономных учреждений осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (п. 3.23 ст. 2), который устанавливает такие же нормы, как и для бюджетных и казенных учреждений. В порядке контроля за выполнением заданий, установленном учредителем, может содержаться детализация контрольных мероприятий, а именно: • наименование структурного подразделения, уполномоченного осуществлять контроль; • цели и задачи контроля; • формы контроля; • порядок осуществления камеральных проверок, например, по мере поступления отчетности о выполнении государственного задания; • порядок формирования и утверждения графиков проведения последующих выездных проверок выполнения государственных заданий; • периодичность контроля, например, в соответствии с планом графиком проведения выездных проверок, но не реже _______; • порядок проведения выездных проверок, например, по мере необходимости (в случае поступлений обоснованных жалоб потребителей); • требования к форме и содержанию документов, представляемых в процессе осуществления контроля; • права и обязанности сторон в процессе осуществления контроля; • перечень и описание мер, которые могут быть приняты учредителем по результатам осуществления контроля. В государственном задании должны быть установлены требования к отчетности об исполнении государственного задания, в том числе установлены: • форма отчета об исполнении государственного задания; • сроки представления отчетов об исполнении государственного задания, например, (ежегодно до __ числа …, ежеквартально); • иные требования к отчетности об исполнении государственного задания (например, требование о предоставлении пояснительной записки с прогнозом достижения годовых значений показателей качества и объема оказания государственной  услуги; требования представить детальную информацию о состоянии кредиторской задолженности, в том числе просроченной; требования о представлении копий подтверждающих документов и т. д.). Образовательные организации обеспечивают открытость и доступность информации: • о количестве вакантных мест для приема (перевода) по каждой образовательной программе, по профессии, специальности, направлению подготовки (на места, финансируемые за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, по договорам об образовании за счет средств физических и (или) юридических лиц); • об объеме образовательной деятельности, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, по договорам об образовании за счет средств физических и (или) юридических лиц. 3.Бюджетная классификация: понятие и особенности единого раздела классификации расходов бюджетов - образования. Общие положения. В соответствии со ст. 18 БК РФ любой бюджет бюджетной системы Российской Федерации состоит из трех основных элементов: доходов бюджета, расходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета. Содержание каждого из трех элементов бюджета раскрывается в соответствующих главах БК РФ. Сама же бюджетная классификация на основе этих глав и соответствующих законодательных актов выделяет составные части доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета. Функциональное назначение бюджетной классификации состоит в том, что она используется уполномоченными органами на всех стадиях бюджетного процесса и характеризует внутреннее содержание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Целевое предназначение единой бюджетной классификации – обеспечить сопоставимость друг с другом показателей бюджетов бюджетной системы. Благодаря бюджетной классификации Российской Федерации можно как сопоставлять друг с другом бюджеты различных публично-правовых образований, так и составить консолидированный бюджет Российской Федерации. Содержание самой бюджетной классификации Российской Федерации регулируется ежегодно издаваемыми приказами Министерства финансов Российской Федерации (Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 1 июля 2013 года № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»). БК РФ наделяет Министерство финансов Российской Федерации полномочием по определению не только принципов назначения и структуры кодов бюджетной классификации, но и полномочием по присвоению кодов составным частям бюджетной классификации, обязательным для всех бюджетов. Следует особо отметить, что категории обязательных для всех бюджетов единых кодов бюджетной классификации определяются не Минфином России, а БК РФ. Обязательными для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации кодами бюджетной классификации Российской Федерации, которые присваиваются Минфином России, являются: – коды группы, подгруппы, статьи, подстатьи и элемента доходов бюджетов – для классификации доходов бюджетов (ст. 20 БК РФ); – коды раздела и подраздела – для классификации расходов бюджетов (ст. 21 БК РФ); – коды группы и подгруппы – для классификации источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 23 БК РФ); – коды классификации операций сектора государственного управления полностью (ст. 23.1 БК РФ). Бюджетная классификация не может включать в себя тот или иной вид дохода или расхода, если он не вытекает из законодательных или иных нормативных правовых актов. В то же время субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в соответствии с бюджетным законодательством могут детализировать отдельные структурные элементы бюджетной классификации или обеспечивать дополнительную классификацию исходя из собственных управленческих задач, например, связанных с программным бюджетом. В ст. 19 БК РФ определяется состав бюджетной классификации. Исходя из того, что любой бюджет бюджетной системы Российской Федерации состоит из трех основных частей – доходов, расходов и источников финансирования дефицита, то и бюджетная классификация состоит из трех классификаций, характеризующих каждую из частей бюджета (классификация доходов бюджетов, классификация расходов бюджетов и классификация источников финансирования дефицитов бюджетов), а также еще одной классификации, характеризующей экономическое содержание операций, совершаемых публично-правовыми образованиями (классификации операций публично-правовых образований). Классификация операций публично-правовых образований является составной частью трех классификаций – классификации доходов бюджетов, классификации расходов бюджетов и классификации источников финансирования дефицитов бюджетов. Закон о бюджете устанавливает перечень и коды главного администратора доходов бюджета. Определение главных администраторов осуществляется не произвольно, а исходя из осуществляемых ими в соответствии с законодательством полномочий по предъявлению требований о передаче публично-правовому образованию имущества, в том числе денежных средств. Например, главным администратором поступлений от налоговых доходов, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации, является Федеральная налоговая служба. Коды классификации доходов бюджетов от предоставления дотаций закрепляются за органами, организующими исполнение соответствующего бюджета, коды классификации доходов бюджетов от предоставления субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение (далее – целевые межбюджетные трансферты), – за органами, уполномоченными в соответствии с нормативными правовыми актами на использование указанных денежных средств. Большое значение в разрезе классификации расходов бюджета имеет ведомственная классификация, которая ежегодно утверждается Федеральным законом о бюджете на очередной год и плановый период (в форме приложения к Федеральному закону). Как определено в ст. 6 БК РФ, ведомственная структура расходов бюджета – это распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете, по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов бюджетов либо по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам и (или) целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов. Главному распорядителю средств соответствующего бюджета, обладающему полномочиями главного администратора доходов данного бюджета, присваивается код главного распорядителя бюджетных средств, соответствующий коду главного администратора доходов бюджета (например, Министерству науки и высшего образования Российской Федерации в ведомственной классификации соответствует код 075). Главным распорядителем бюджетных средств является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК РФ. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов. Согласно Таблице соответствия разделов (подразделов) и видов расходов классификации расходов бюджетов, применяемых при составлении и исполнении федерального бюджета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов https://minfin.gov.ru/ru/document/?id_4=127753-tablitsa_sootvetstviya_razdelov_podrazdelov_i_vidov_raskhodov_klassifikatsii_raskhodov_byudzhetov_primenyaemykh_pri_sostavlenii_i_ispolnenii_federalnogo_byudzheta_na_2020_god раздел 0700 "Образование" аккумулирует расходы на целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства. По подразделу 0701 "Дошкольное образование" подлежат отражению расходы на оказание услуг по реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования и обеспечение деятельности дошкольных образовательных организаций. По подразделу 0702 "Общее образование" подлежат отражению расходы на оказание услуг по реализации основных общеобразовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования и обеспечение деятельности общеобразовательных организаций. По подразделу 0703 "Дополнительное образование детей" подлежат отражению расходы на оказание услуг по реализации дополнительных общеобразовательных программ и обеспечение деятельности организаций дополнительного образования. По подразделу 0704 "Среднее профессиональное образование" подлежат отражению расходы на оказание услуг по реализации основных профессиональных образовательных программ, а также на обеспечение деятельности профессиональных образовательных организаций и специальных учебно-воспитательных учреждений для обучающихся с девиантным (общественно-опасным) поведением. По подразделу 0705 "Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации" подлежат отражению расходы на приобретение образовательных услуг по программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки, а также на оказание услуг (выполнение работ) по реализации основных программ профессионального обучения и дополнительных профессиональных программ, обеспечение деятельности организаций дополнительного профессионального образования. По подразделу 0706 "Высшее образование" подлежат отражению расходы на оказание услуг по реализации образовательных программ высшего образования, а также на обеспечение деятельности образовательных организаций высшего образования. По подразделу 0707 "Молодежная политика" подлежат отражению расходы на оказание услуг по организации отдыха детей и молодежи, мероприятий в области молодежной политики, а также расходы организаций, осуществляющих обеспечение деятельности в области молодежной политики, оздоровления и отдыха детей. По подразделу 0708 "Прикладные научные исследования в области образования" подлежат отражению расходы на развитие прикладных научных исследований в указанной области и образовательных организациях высшего образования. По подразделу 0709 "Другие вопросы в области образования" подлежат отражению расходы на обеспечение деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, учреждений, осуществляющих руководство и управление в сфере образования, разработку и осуществление общей политики, планов, программ и бюджетов в области образования, управление ими и др., расходы организаций, осуществляющих обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования, а также расходы на реализацию межгосударственных договоров Российской Федерации, предоставление субсидий юридическим лицам в указанной сфере деятельности и расходы на иные вопросы в области образования, не отнесенные на другие подразделы данного раздела. 4.Бюджетные расходы и бюджетные обязательства Бюджет — это прежде всего доходы и расходы, все остальное существует ради них и подчинено им. Существование бюджетных расходов непосредственно связано с публичными потребностями и затратами, необходимыми для их удовлетворения. Большая часть затрат, необходимых для удовлетворения публичных потребностей, осуществляется через бюджет, и лишь небольшая часть — за счет децентрализованных публичных финансов или частных средств. Согласно законодательно утвержденному определению расходы бюджета — это выплачиваемые из бюджета денежные средства, а доходы бюджета — поступающие в бюджет денежные средства. В приведенных определениях за основу взят признак зависимости от характера кассовой операции — приход (зачисление на банковский счет) или расход (списание с банковского счета). Такой подход, однако, не учитывает сложности финансового баланса публично-правового образования и неоднозначности некоторых операций, которые, являясь кассовыми поступлениями, порождают обязательства по выплате (например, получение займа или кредита) или, наоборот, будучи кассовыми выплатами (возврат займа), сопровождаются положительной балансовой записью. Говоря о расходах и доходах бюджета, необходимо остановиться на принципе приоритетности публичных расходов. В широком понимании первенство расходов над доходами является одним из критериев разграничения публичных и частных финансов. В качестве иллюстрации можно провести сравнение между бюджетом публично-правового образования и частным «бюджетом», например, семейным. Величина расходов в семье определяется объемом доходов и сбережений и не может их превышать. Государство (публично-правовое образование), как правило, не может сократить расходы только потому, что для их удовлетворения недостаточно прогнозируемых доходов. В противном случае функции государства (социальные, оборонительные) могут быть не исполнены. В противном случае, невозможность обеспечить расходы бюджета говорит о слабости государства или о несостоятельности управления в публично-правовом образовании. Как сказано выше, публичные расходы тесно связаны с функциями государства. В связи с этим считается, что необходимо в бюджетном (финансовом) праве ограничиться только изучением публичных доходов, так как существование и состав публичных расходов вытекают целиком из понятия о существе государства и его обязанностях. Действительно, единственным объективным критерием введения новых публичных расходов может быть только их соответствие публичным функциям. Однако потребности государства (публично-правового образования) должны быть переложены на язык сметы, в цифры, что предопределяет возможность существования категории «расходы бюджета». Определение полезности, целесообразности или выгодности бюджетных расходов составляет основу бюджетной политики, которая должна строиться на мнении специалистов в отраслях публичного хозяйства и документах стратегического планирования. Однако механизм установления новых или упразднения ненужных бюджетных расходов регулируется нормами бюджетного права. В целях управления бюджетными расходами в бюджетное законодательство было введено понятие «расходное обязательство». Расходное обязательство определяется как обусловленная законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующих бюджетов (ст. 6 БК РФ). Исходя из определения, расходные обязательства не могут не соответствовать публичным целям и задачам, так как непосредственно вытекают из нормативных правовых актов, международных соглашений, государственных контрактов. Очевидно, что сумма расходных обязательств, действующих в очередном финансовом году, должна соответствовать годовым расходам бюджета. Однако бюджет составляется не в разрезе расходных обязательств, а на языке бюджетной классификации, обозначающем направления бюджетных ассигнований. В связи с этим нельзя непосредственно увидеть в утвержденном бюджете составляющие его расходные обязательства. Перечень расходных обязательств содержится в реестре расходных обязательств публично-правового образования, который обязаны вести органы государственной (муниципальной) власти (как правило, финансовые органы). Данные из реестра расходных обязательств используются при формировании среднесрочного финансового плана и разработке проекта бюджета публично-правового образования, служат основой формирования государственного (муниципального) задания. Среди расходных обязательств выделена группа публичных обязательств, которые представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок определения (расчета, индексации). В отличие от обычных расходных обязательств публичные расходные обязательства возникают исключительно из нормативных правовых актов. Среди публичных расходных обязательств выделены публичные нормативные обязательства, которые представляют собой публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, работникам казенных учреждений, военнослужащим по призыву и лицам, обучающимся в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях. Из определения видно, что публичные нормативные обязательства отличаются от публичных расходных обязательств тем, что могут возникать только в отношении физических лиц. Расходное обязательство, включенное в очередной бюджет, трансформируется в бюджетное обязательство и подлежит оплате в определенном законом (актом) о бюджете размере. Выделяются разовые, многолетние и постоянные расходные обязательства. Разовые расходные обязательства действуют один год, многолетние — несколько лет (например, многолетний государственный контракт), а постоянные — до отмены нормативного правового акта, их установившего. Бюджетное обязательство при исполнении бюджета должно погашать соответствующее ему денежное обязательство. Денежное обязательство является разновидностью гражданско-правовых обязательств. В силу денежного обязательства одно лицо обязано уплатить другому лицу (кредитору) деньги. Одновременно БК РФ определяет денежное обязательство как обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки или законом, иным правовым актом. В своем действующем качестве расходные обязательства исполняют прогностическую функцию при формировании расходной части бюджета. Однако реализация прогностической функции наталкивается на ряд вопросов, в основном правового характера. Во-первых, часть расходных обязательств, которая должна формироваться из государственных (муниципальных) контрактов, может возникнуть не ранее чем до получателей бюджетных средств будут доведены лимиты бюджетных обязательств, в пределах которых можно заключать государственные (муниципальные) контракты. Лимиты бюджетных обязательств формируются в пределах бюджетных ассигнований, а бюджетные ассигнования появляются после вступления в силу закона о бюджете. Таким образом, формирование расходных обязательств из заключенных государственных (муниципальных) контрактов невозможно. Такие расходные обязательства не могут быть положены в основу формирования расходов бюджета, так как на момент их появления закон о бюджете уже утвержден. Во-вторых, не существует определенного порядка установления расходных обязательств. В связи с этим уместно провести аналогию между расходными и гражданско-правовыми обязательствами (термин «обязательство» заимствован бюджетным правом из гражданского права и его первым значением всегда будет гражданско-правовой смысл). Здесь речь идет о расходных обязательствах, относящихся к публичным расходным обязательствам, т. е. возникающих не из договоров (соглашений, контрактов), а из нормативных правовых актов. БК РФ определяет публичное обязательство как обусловленное законом, иным нормативным правовым актом расходное обязательство публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащее исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющее установленный указанными законом, актом порядок его определения (расчета, индексации). Согласно ст. 307 ГК РФ в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т. д., а кредитор имеет право требовать от должника исполнения обязанности. Стороны гражданско-правового обязательства равны между собой. Одной из сторон публичного обязательства всегда выступает публично-правовое образование. Возникает публичное обязательство помимо воли кредитора: должник (публично-правовое образование) сам принимает на себя обязательство перед юридическим или физическим лицом. Кредитор в публичном обязательстве — неопределенный круг лиц. Главным отличием гражданско-правового обязательства и публичного обязательства по бюджетному законодательству является отсутствие права требования по расходному обязательству со стороны физических или юридических лиц. Действительно, если существует установленное законом или иным нормативным правовым актом право на выплаты из бюджета, то для защиты данного права не требуется специального решения финансового органа по включению в реестр соответствующего расходного обязательства. Право требования к публично-правовому образованию вытекает непосредственно из закона или иного нормативного правового акта без всяких условий. Нет совпадения и по содержанию тех и других обязательств. Согласно гражданско-правовому обязательству должны быть совершены определенные действия (передано имущество, выполнены работы, выплачены деньги). Публичные обязательства по бюджетному праву тоже предполагают совершение определенных действий — предоставление средств бюджета. Однако предоставление средств бюджета и выплата денежных средств не одно и то же — это следует из анализа бюджетного законодательства. В БК РФ, как уже сказано выше, содержится понятие денежного обязательства, которое является обязанностью получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки или законом, иным правовым актом. Публичное обязательство и денежное обязательство отличаются по субъектному составу: публичное обязательство — обязанность публично-правового образования, а денежное обязательство — обязанность получателя бюджетных средств. Иначе говоря, чтобы публично-правовое образование исполнило свое расходное обязательство, должно возникнуть обязательство у получателя бюджетных средств. В гражданском праве существует также понятие денежного обязательства как разновидности гражданско-правового обязательства, в силу которого одно лицо обязано уплатить другому лицу (кредитору) деньги. Из сравнения денежных обязательств по гражданскому праву и по бюджетному праву вытекает, что получатель бюджетных средств обязывается по денежному обязательству не принадлежащим ему имуществом, а средствами бюджета. Кроме того, в гражданском праве обязательства не возникают непосредственно из закона и иного нормативного правового акта в отличие от публичных обязательств бюджетного права. Итак, публичные обязательства по бюджетному праву в отличие от гражданско-правовых обязательств не сопровождаются правом требования, являются односторонними и возникают (а также исполняются) вне зависимости от воли кредитора. Кроме того, содержание публичного обязательства по предоставлению средств бюджета является условным, так как предполагает успешное прохождение процедуры, которая заканчивается возникновением денежного обязательства у получателя бюджетных средств и выплатой с единого счета бюджета. 5.Характеристика понятий «бюджетный процесс» и «стадия бюджетного процесса» Центральное место в системе управления государственными финансами занимает организация и осуществление бюджетного процесса. Родовым по отношению к бюджетному процессу является понятие «юридический процесс». По словам А.В. Малько, «юридический процесс – нормативно установленные формы упорядочения юридической деятельности, направленные на оптимальное удовлетворение и гарантирование интересов субъектов права»1. В российском праве наряду с материальными отраслями, такими как уголовное право, гражданское право, существуют отрасли и подотрасли, которые содержат одновременно с материальными также и процессуальные нормы. К ним можно отнести административное и финансовое право. В финансовом праве деление норм на материальное и процессуальное право осуществляется в отношении подотрасли бюджетного права. Бюджетное право понимается как совокупность двух групп норм: нормы, устанавливающие материальное содержание бюджета и нормы, регулирующие порядок функционирования бюджетной системы. Нормы первой группы устанавливает объемы бюджетов различных уровней; суммы, подлежащие зачислению в доходную часть бюджета, проценты отчислений от различных доходных источников нижестоящим бюджетам. Процессуальные же, напротив, регламентируют бюджетную процедуру для каждой стадии, порядок составления, рассмотрения, утверждения бюджета, его исполнение и составление отчета об исполнении бюджета. М. И. Пискотин отмечал, что «деление норм бюджетного права на материальные и процессуальные выступает настолько реально и отчетливо, что ему следуют все, кто попытается классифицировать эти нормы. По поводу того, могут ли регламентировать бюджетный процесс материальные нормы права, можно ответить утвердительно»2. Также в теории юридического процесса все стадии делятся на обязательные и факультативные. Для многих авторов это деление только усилило позицию о невозможности отнесения бюджетного процесса к одному из видов юридического процесса. Однако, применительно к бюджетному процессу представляется возможным установить только лишь обязательные стадии, поскольку отсутствие какой-либо стадии лишает смысла весь бюджетный процесс. По нашему мнению, нормы, регулирующие бюджетный процесс отвечают всем критериями процессуальных норм. Данные нормы определяют состав участников бюджетно-процессуальной деятельности на разных уровнях бюджетной системы; устанавливают права и обязанности участников бюджетного процесса; указывают, какие действия и в какой последовательности необходимо совершить участникам бюджетно-процессуальной деятельности для достижения целей каждой стадии и всего бюджетного процесса в целом. Е.А. Ровинский определял бюджетный процесс «как регламентированную государством деятельность его органов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, а также составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджета»3. В.В. Бесчеревных писал, что «стадии бюджетного процесса регламентируются процессуальными нормами бюджетного права. Поэтому бюджетный процесс представляет собой регламентированную нормами бюджетного права деятельность государственных органов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а также по составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов»4. Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. На основании законодательного определения понятия «бюджетный процесс», мы можем выделить его следующие черты. Во-первых, бюджетный процесс – это важнейшее направление финансовой деятельности государства и местного самоуправления. Аккумулирование, распределение и использование денежных фондов публично-правовых образований производится только в процессуальной форме. Включая в себя несколько стадий, несколько видов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетный процесс, таким образом, отличается многоплановостью деятельности, входящей в его содержание5. Во-вторых, бюджетный процесс осуществляется определенным законом кругом субъектов. Каждый из них наделен полномочиями в бюджетном процессе. Правовой статус участников бюджетного процесса регламентирован разд. V БК РФ. В-третьих, бюджетный процесс разделен на стадии, последовательность которых, стоит подчеркнуть, не носит чисто механический характер, а регулируется нормами бюджетного процесса, которые отражают последовательную смену стадий, цикличный характер, смену прав и обязанностей участников бюджетного процесса. Процессуальные нормы бюджетного права распределяются по стадиям бюджетного процесса. «Бюджет, подобно однолетнему растению, существует только один год. По истечении бюджетного года, который совпадает с календарным, на смену одному бюджету приходит другой. Но прежде чем вступить в действие, бюджет должен быть составлен и утвержден. После принятия и наступления нового года бюджет обращается к исполнению. По итогам исполнения составляется соответствующий отчет, он поступает на утверждение. Однако в каждом году этот процесс начинается заново6. В теории государства и права, стадия – это совокупность процессуальных действий, связанных ближайшей целью7. Современные исследователи науки финансового права считают, что стадии бюджетного процесса представляют собой «урегулированную нормами бюджетного права, выстроенную в определенной логической последовательности, взаимосвязанную и взаимоувязанную систему составляющих указанный процесс элементов, каждый из которых, являясь подсистемой более низкого порядка, представлен в виде определенной последовательности совокупности действий (деятельности) участников бюджетного процесса»8. Каждая из стадий бюджетного процесса характеризуется следующими признаками. Во-первых, сущность каждой стадии определяется ее целью и задачами. Например, задачей стадии составления проекта бюджета является своевременное составление проекта бюджета на основе Бюджетного послания Президента Российской Федерации, Прогноза социально-экономического развития, Основных направлений бюджетно-налоговой политики, Прогноза сводного финансового баланса по соответствующей территории; Плана развития государственного сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Во-вторых, для каждой стадии характерен определенный круг субъектов, причем их полномочия разграничиваются в зависимости от стадии бюджетного процесса. В-третьих, каждая стадия имеет процессуальные пределы, то есть ограничивается определенными сроками. В-четвертых, каждая из стадий имеет свой результат, который ознаменуется совершением определенных действий или же принятием соответствующего правового акта. Например, стадия составления и рассмотрения проекта бюджета завершается принятием закона о бюджете на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, на местном уровне – муниципальных правовых актов муниципального образования. Таким образом, стадией в бюджетном процессе является регулируемый нормами бюджетного права самостоятельный и завершенный этап деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса, связанный с образованием, распределением и использованием бюджета9. На сегодняшний день существует четыре стадии бюджетного процесса: составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Законодательно закрепленная дефиниция понятия «бюджетный процесс» не позволяет четко выделить стадии бюджетного процесса и ограничить их от видов управленческой деятельности. В частности, контроль за исполнением бюджета, осуществление бюджетного учета и внешнюю проверку следует отнести к видам управленческой деятельности, помогающим осуществлять стадии бюджетного процесса. Например, нецелесообразно обособлять такой вид деятельности как осуществление контроля на какой-либо стадии бюджетного процесса, поскольку, контрольная функция государства, по нашему, мнению должна реализовываться на протяжении всего бюджетного процесса. Так, на стадии составления проекта бюджета осуществляется контроль информации, предоставленной субъектами бюджетного планирования. Рассмотрению проекта бюджета органом законодательной власти (представительным органам местного самоуправления) предшествует его проверка контрольно-счетными органами. Исполнение бюджета предусматривает постоянный контроль целевого, адресного использования бюджетных средств, мониторинг выполнения принятых обязательств10. В заключение можно определить бюджетный процесс как регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению проектов бюджетов; рассмотрению проектов бюджетов и утверждению бюджетов; исполнению бюджетов; рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. 6. Участники бюджетного процесса: общая характеристика полномочий (на примере стадии исполнения бюджета) и особенности бюджетных полномочий Министерства образования и науки РФ. Перечень участников бюджетного процесса приводится в ст. 152 БК РФ. Однако, не все участники бюджетного процесса имеют полномочия на стадии исполнения бюджета. Например, Президент Российской Федерации, чьи бюджетные полномочия осуществляются на стадии составления проекта бюджета, таким образом, является субъектом бюджетного права, но не бюджетных правоотношений по исполнению бюджета. Исполнение бюджета является функцией исключительно исполнительных органов государственной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. На этой стадии бюджетного процесса указанные органы реализуют задачи, стоящие перед государством в сфере экономики и финансов, социальной, культурной и иных сферах общественной жизни. На исполнительные органы, в соответствии со ст. 154 БК РФ, в области исполнения бюджета возложены следующие полномочия: сбор доходов в бюджет, организация исполнения бюджета, кассовое обслуживание исполнения бюджета. Объем вышеперечисленных функций дает основания говорить о том, что роль исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетной деятельности велика. Правительство Российской Федерации, в соответствии со ст. 114 Конституции Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и ст. 215.1 БК РФ, обеспечивает исполнение федерального бюджета через подчиненный ему орган – Министерство финансов Российской Федерации. Анализ норм законодательства, посвященных полномочиям Правительства Российской Федерации, правительств субъектов Российской Федерации и финансовых органов местного самоуправления, показывает, что роль этих органов состоит не в непосредственном исполнении бюджета, а, скорее, в организации процесса исполнения бюджета, создании условий для беспрепятственного осуществления этой деятельности. Правовой статус Министерства финансов Российской Федерации регламентируется Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. №329. Министерство финансов, согласно ст. 165 БК РФ, обладает следующими полномочиями в сфере исполнения бюджета: а) осуществляет методологическое руководство в области исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; б) составляет и ведет сводную бюджетную роспись федерального бюджета и представляет ее в Федеральное казначейство; в) организует исполнение федерального бюджета; г) устанавливает порядок ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета и др. Также стоит отметить, что, согласно ст. 166 БК РФ, руководитель Министерства финансов Российской Федерации имеет исключительное право утверждать сводную бюджетную роспись; утверждать лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета. Особую роль на стадии исполнения бюджета играет Федеральное казначейство. Правовой статус этого органа определен Положением о Федеральном казначействе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. №703 (ред. от 15.06.2019) Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Федеральное казначейство: а) производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений; б) открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы; в) осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета в установленном порядке; г) устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы, а также осуществляет иные полномочия, установленные ст. 166.1 БК РФ, и др. Без преувеличения главенствующая роль на стадии исполнения бюджета принадлежит Федеральному казначейству. Наделение этого органа широкими правами и обязанности объясняет смысл бюджетной реформы, которая преследовала цели перехода от банковской системы исполнения бюджета, усиления контроля за поступлением и расходованием бюджетных средств, а также разграничения функций участников на всех стадиях бюджетного процесса. Согласно ст. 215.1 БК РФ Федеральное казначейство осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Процедура кассового исполнения бюджета заключается в списании бюджетных средств (например, в пользу контрагентов по договору) непосредственно со счета органа Федерального казначейства в пределах установленных лимитов бюджетных обязательств с отражением этой операции на счете бюджетополучателя11. Казначейство концентрирует оба потока денежных средств (доходный и расходный на одном счете) в ходе исполнения бюджета, что позволяет ускорить процесс финансирования. Система Федерального казначейства – достаточно молодая финансовая структура, однако, уже на сегодняшний день, как нам кажется, решение организационных и методологических задач вышло на первый план по сравнению с концептуальными целями, которое ставило Правительство Российской Федерации перед Министерством финансов еще пять-десять лет назад. В настоящее время исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации обслуживается Федеральным казначейством и охвачено казначейским контролем. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов Федеральное казначейство осуществляет совместно с Центральным банком Российской Федерации. Согласно п. 6 ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и п. 2 ст. 155 БК РФ Центральный банк обслуживает счета бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Однако, отдельные операции со средствами бюджета могут осуществлять кредитные организации. На основании агентского соглашения они могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов. В случае же отсутствия территориального учреждения Центрального банка Российской Федерации на соответствующей территории функции по обслуживанию счетов бюджета могут быть возложены на кредитные организации. В субъектах Российской Федерации функционируют территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры и полевые учреждения Банка России. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, еще одним участником стадии исполнения бюджета является главный распорядитель средств бюджета, имеющий право распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Главным распорядителем, согласно ст. 6 БК РФ является орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Главный распорядитель бюджетных средств исполняет расходную часть бюджета; формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств; определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями, осуществляет иные бюджетные полномочия. Главным распорядителям подчиняются распорядители бюджетных средств. К ним относятся органы государственной власти, органы управления государственным внебюджетным фондом, органы местного самоуправления, органы местной администрации, казенные учреждения, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Этот участник бюджетного процесса, в соответствии с п. 2 ст. 158 БК РФ, осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета; распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета; вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи. Неотъемлемыми участниками стадии исполнения бюджета являются главный администратор доходов бюджета, администратор доходов бюджета, главный администратор и администратор источников финансирования дефицита бюджета. Главный администратор доходов бюджета – это определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета. Главный администратор доходов бюджета осуществляет полномочия по прогнозированию поступлений доходов, представляет эти сведения для формирования кассового плана. Администратором доходов бюджета является орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, казенное учреждение, осуществляющее в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решения о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Администратор доходов имеет следующие бюджетные полномочия: а) осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; б) осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; в) принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление возврата и процентов, начисленных за излишне взысканные суммы, и осуществляет иные бюджетные полномочия. Институт администрирования источников финансирования дефицита бюджета был законодательно установлен Федеральным законом от 26 апреля 2007 года №63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Эта новация была обусловлена необходимостью повышения качества управления долговыми отношениями публично-правовых образований и усиления контроля формирования и использования средств в рамках операций с источниками финансирования дефицита бюджета. Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета, согласно ст. 6 БК РФ, – это определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета. Среди полномочий этого участника бюджетного процесса на стадии исполнения бюджета: обеспечение адресности и целевого характера использования выделенных в его распоряжение ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета; распределение бюджетных ассигнований по подведомственным администраторам источников финансирования дефицита бюджета и исполнение соответствующей части бюджета. Главному администратору подотчетны администраторы источников финансирования дефицита бюджета – органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы местной администрации, органы управления государственным внебюджетным фондом, иные организации, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета. Администратор источников финансирования дефицита бюджета на стадии исполнения бюджета осуществляет контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита бюджета и обеспечивает поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета. Непосредственное использование бюджетных средств и исполнение бюджетных обязательств осуществляется получателем бюджетных средств. Получатель бюджетных средств, в соответствии со ст. 6 БК РФ, – орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета. Согласно статье 162 БК РФ, получатель бюджетных средств на стадии исполнения бюджета: а) составляет и исполняет бюджетную смету; б) принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; в) обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; г) вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи. Помимо казенного учреждения, которое является получателем средств бюджета, участниками стадии исполнения бюджета могут быть и иные юридические лица. Согласно ст. 78 БК РФ юридические лица – производители товаров, работ и услуг могут быть получателями субсидий из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Отдельную группу участников правоотношений по исполнению бюджета составляют индивидуальные субъекты. В первую очередь к ним мы относим физические лица, которые, например, согласно уже упоминавшейся ст. 78, также могут быть получателями субсидий из федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации, местных бюджетов. Также некоторые авторы к участникам правоотношений по исполнению бюджета относят также органы государственного и муниципального финансового контроля, объясняя, что, в соответствии с п. 1 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, существует текущий контроль, осуществляемый в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Однако, несмотря на то, что органы государственного и муниципального финансового контроля осуществляют свои полномочия во время стадии исполнения бюджета, отнести их к числу участников правоотношений по исполнению бюджета не представляется возможным. Во-первых, деятельность органов государственного и муниципального контроля не отвечает основной цели стадии исполнения бюджета – обеспечению полного и своевременного поступления в бюджет доходов, а также своевременному и бесперебойному финансированию предусмотренных расходов. Во-вторых, стадии характеризуется процессуальными пределами. Исполнение бюджета ограничивается рамками календарного года: с 1 января по 31 декабря, тогда как помимо текущего БК РФ выделяет предварительный (в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете) и последующий (в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов) формы финансового контроля. И, наконец, каждая из стадий имеет свой результат, который ознаменуется совершением определенных действий или же принятием соответствующего правового акта. Исполнение соответствующего бюджета завершается прекращением действия лимитов бюджетных обязательств, закрытием всех счетов и учетом оставшихся на едином счете бюджета средств в качестве остатка средств. Завершающей процедурой стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности является принятие законодательным (представительным) органом закона (решения) об исполнении бюджета. Стоит отметить, что бюджетные полномочия перечисленных участников стадии исполнения бюджета не являются исчерпывающими. БК РФ предусматривает предоставление им иных прав и возложение на них иных обязанностей. Основным условием расширения правового статуса участников бюджетного процесса является установление дополнительных полномочий актами бюджетного законодательства. В заключение, рассмотрев правовое положение участников стадии исполнения бюджета, мы можем выделить их основные группы: а) публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования). В гл. 2 БК РФ закреплены бюджетные полномочия Российской Федерации (ст. 7 БК РФ), бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации (ст. 8 БК РФ) и бюджетные полномочия муниципальных образований (ст. 8 БК РФ). Таким образом, в настоящее время в результате проведенной бюджетной реформы полномочия между публично-правовыми образованиями в сфере бюджетного процесса законодательно разделены. б) представительные и исполнительные органы государственной власти и муниципальных образований; в) Центральный банк Российской Федерации и кредитные организации; г) органы государственного и муниципального финансового контроля; д) юридические лица различных организационно-правовых форм; е) индивидуальные субъекты, к которым, как мы выяснили, относятся физические лица и должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления. Министерство науки и высшкго образования РФ (в частности Департамент экономической политики, Финансовый департамент, Контрольно-ревизионный департамент) осуществляют следующие полномочия: • подготавливают и составляют проект федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период по Министерству как главному распорядителю средств федерального бюджета и субъекту бюджетного планирования; • проводят оценку рисков изменения расходов федерального бюджета на образование и науку на очередной финансовый год и на плановый период, а также на долгосрочную перспективу в связи с изменением макроэкономических показателей и возможным принятием решений, предусматривающих появление новых расходных обязательств; • составляет и ведет бюджетную роспись Министерства и вносит изменения в нее, в том числе на основании предложений структурных подразделений Министерства; • разрабатывают и совершенствует методологию, оказывает методическую поддержку структурным подразделениям Министерства и подведомственным Министерству организациям; • ведут в установленном порядке реестр расходных обязательств Министерства как главного распорядителя бюджетных средств и субъекта бюджетного планирования – ответственного исполнителя государственных программ Российской Федерации; • рассчитывают субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) и иные цели подведомственным Министерству организациям; • утверждают и доводит совместно с Департаментом бухгалтерского учета до подведомственных организаций сведения об операциях с целевыми субсидиями, сформированные на основании предложений ответственных структурных подразделений Министерства; • участвуют в разработке, согласовании, реализации и мониторинге реализации государственных программ Российской Федерации, а также осуществляет координацию работы структурных подразделений Министерства, связанных с согласованием и мониторингом реализации государственных программ Российской Федерации.