Правовые основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Краткий курс лекций по дисциплине «Правовые основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 2 Автор-составитель - Еськова Наталья Анатольевна, кандидат географических наук, проф. МЭБИК Контактные данные:  тел. +7 (951)-316-30-43.  e-mail: eskovana2018@mail.ru  skype: eskovanat Уважаемые студенты! Курс «Правовые основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации» дает общее представление об особенностях государственно-территориального устройства Российской Федерации; специфике правового статуса субъектов федерации (в том числе, на примере своего региона); основных нормативно-правовые актах, регулирующих порядок и принципы организации системы государственных органов власти и управления; конституционные и организационно-правовые основы деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в том числе на примере своего региона) и др. В данном пособии кратно изложены теоретические основы курса, а более полное представление о дисциплине можно получить, изучив источники списка литературы по данному курсу, который представлен отельным файлом. 3 Краткий курс лекций Содержание Темы Стр. Раздел 1. Введение в учебную дисциплину 4 Тема 1. Территориальное устройство Российской Федерации. Особен- 4 ности российского федерализма Тема 2. Конституционно-правовые основы организации и деятельно- 7 сти органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Раздел 2. Правовые основы регионального управления 20 Тема 3. Конституционно-правовые и организационные основы дея- 20 тельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Тема 4. Конституционно- правовые и организационные основы дея- 41 тельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Тема 5. Правовой статус высшего должностного лица (руководителя 48 высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации Тема 6. Организация судебной власти в субъектах Российской Феде- 54 рации Тема 7. Система государственных органов в субъектах Российской 65 Федерации Тема 8. Взаимодействие органов государственной власти субъектов 75 Российской Федерации между собой и с федеральными органами государственной власти РФ и их территориальными органами Тема 9. Органы государственной власти и управления субъекта Российской Федерации и гражданское общество: проблемы взаимодействия 79 4 Раздел 1. Введение в учебную дисциплину Тема 1. Территориальное устройство Российской Федерации. Особенности российского федерализма В качестве одной из основ конституционного строя ст. 1 Конституции РФ закрепляет федеративное устройство России, что отражает официальное название государства. Среди сравнительно небольшого числа федераций мира положение Российской Федерации уникально: она является самой большой федерацией мира не только по абсолютному количеству субъектов (85), но и по числу их разновидностей (6). Термины «федерация» и «федерализм» весьма востребованы в современном мире, причем не только в науке, но и в таких сферах общественных отношений, как литература, публицистика, спорт, культура, профсоюзная и иная профессиональная деятельность, функционирование различных институтов гражданского общества и общественных объединений (женских, молодежных, студенческих, детских, ветеранских и т. п.). В широком смысле слова под федерацией (от лат. federare – объединять, укреплять союзом) понимается любая система, структура, состоящая из неодинаковых частей. Рассматриваемые термины имеют и собственно правовое значение. При этом они не являются тождественными, а соотносятся как форма и содержание. Федерация – это форма территориально-государственного устройства, при которой составными частями государства являются относительно самостоятельные государственные образования – субъекты федерации; федерализм же – это проявление установленных федеративных отношений, это сами федеративные отношения во всем их многообразии. Федерализм справедливо рассматривается как межотраслевое понятие, содержащее не только юридические, но и политические, социологические, психологические, исторические, экономические и иные аспекты. Таким обра- 5 Краткий курс лекций зом, федерация как форма, организационная сторона государства отражает статику в государственных отношениях, а федерализм – динамику внутригосударственных отношений в федеративном государстве. При этом главное в характеристике федерализма – не уяснение территориальной составляющей государства, а именно федеративные отношения, т. е. взаимосвязи различных субъектов этих отношений. Не являясь тождественными, понятия «федерация» и «федерализм» находятся тем не менее в неразрывном единстве (во всяком случае с сугубо юридической точки зрения): федерация немыслима без федеративных отношений, а федеративные отношения возможны только в федеративном государстве. Четкую, непреодолимую границу между федерализмом и унитаризмом провести сложно. Децентрализация власти присуща не только федеративному, но и унитарному государству, при этом сте- пень автономии составных частей некоторых унитарных государств (областей Италии, автономных сообществ Испании, Палестинской автономии в Израиле, Республики Каракалпакстан в Узбекистане и др.) может быть большей, чем субъектов отдельных федеративных государств (например, штатов в Индии). Поэтому сущностным признаком федерализма является не степень автономии составных частей государства, а особый характер федеративных отношений, которые по определению невозможны в унитарном государстве независимо от объема прав, предоставляемых его территориальным единицам. Федеративные государства в обязательном порядке характеризуются наличием двух уровней государственной власти, причем в федеративных отношениях главными являются отношения по поводу распределения и осуществления государственной власти. В осуществлении государственной власти, равно как и в федеративных отношениях вообще, обязательно имеют место элемент соглашения (не в буквальном юридическом смысле «договор»), сочетание сотрудничества и подчинения. Если в унитарном 6 государстве власть делится «сверху» и так же, «сверху», в любой момент предоставленные составным частям государства власть и автономия могут быть отняты или изменены, то в федеративном государстве исключается принятие подобных решений центральной власти в одностороннем порядке, обязательно участие в принятии таких решений субъектов федерации. В характеристике российского федерализма важным является уяснение статуса основных субъектов федеративных отношений: Российской Федерации как целого и субъектов РФ как составных частей целого. Принципы российского федерализма предопределяют основы конституционно-правового статуса Российской Федерации, основными элементами которого являются:  федеральная учредительная власть;  государственный суверенитет;  территориальное верховенство России (при этом территория РФ имеет не только внутреннее, государственно-правовое, но и международно-правовое значение, включает в себя не только территории всех субъектов РФ, но и такие пространства, как территориальное море, внутренние воды, воздушное пространство);  единое федеральное гражданство;  государственный язык;  федеральный бюджет, федеральная государственная собственность, единые таможенная, денежная, кредитная и налоговая системы;  единая правовая система;  система федеральных органов государственной власти, единые судебная система и система органов прокуратуры;  единая внешняя политика, членство в межгосударственных объединениях; 7 Краткий курс лекций  единые Вооруженные Силы;  конституционное закрепление предметов исключительного ведения Российской Федерации;  наличие государственных символов России: герба, гимна, флага, столицы. Россия сохранила федеративное устройство и после провозглашения суверенитета, распада СССР и принятия новой Конституции в 1993 году. Современная Россия унаследовала территорию от РСФСР. В 1992 году регионами был подписан Федеративный договор о разграничении полномочий. В 1993 году, когда была принята ныне действующая Конституция, насчитывалось 89 субъектов, с 1 марта 2008 года, после объединения регионов их количество уменьшилось до 83, а с 18 марта 2014 года, в результате присоединения Республики Крым и города Севастополя к России, субъектов в Российской Федерации стало — 85. Таким образом, статус Российской Федерации включает важнейшие черты ее федеративной государственности. Он характеризуется прежде всего тем, что Российская Федерация является суверенным государством, полноправным субъектом международного сообщества, обладающим на всей своей территории полнотой государственной власти, за исключением тех полномочий, которые в соответствии с федеральной Конституцией находятся в ведении субъектов РФ. Тема 2. Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что федерация является территориально-национальной, т. е. относится к смешанному типу: в ее основу положены и территориальный, и национальный принципы формирования 8 субъектов федерации. В составе РФ 85 субъектов Федерации. Конституцией признается (ст. 65), что субъекты РФ равноправны. В ведении Федерации (ст. 71 Конституции РФ) находятся: 1) принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; 2) федеративное устройство и территория РФ, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в РФ, регулирование и защита прав национальных меньшинств; 3) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государства; 4) федеральная государственная собственность и управление ею; 5) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ; 6) установление правовых основ единого рынка; 7) финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки; 8) федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития; 9) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе; 10) внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ, вопросы войны и мира; 11) внешнеэкономические отношения РФ; 12) оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и дру- 9 Краткий курс лекций гого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; 13) определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; 14) судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно- процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности; 15) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет; 16) государственные награды и почетные звания РФ; 17) федеральная государственная служба. К совместному ведению РФ и субъектов РФ относятся: 1) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; 2) защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон; 3) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; 4) разграничения государственной собственности; 5) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры; 6) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физи- 10 ческой культуры и спорта; 7) координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение; 8) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; 9) установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; 10) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; 11) кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат; 12) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; 13) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; 14) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ. Все приведенные выше положения Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъектами РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Кроме вышеуказанных разграничений предметов ведения, во всем остальном субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Таким образом, в современной Конституции РФ существует мягкий характер разграничения предметов ведения и властных полномочий Федерации и ее субъектов. Так, согласно ст. 78 Конституции РФ те и другие ор- 11 Краткий курс лекций ганы власти по согласованию между собой могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являясь органами общей компетенции, учитывают федеральные и региональные интересы в осуществлении межотраслевого и отраслевого управления. Президент Российской Федерации, соблюдая Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по организации и руководству всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полномочия в этой области не конкретизированы, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам. Важная роль по руководству отраслями и сферами управления в общероссийском масштабе отводится Правительству Российской Федерации. Организационное и юридическое обеспечение региональных интересов в деятельности правительства Российской Федерации достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого самоуправления; принимает по вопросам своей компетенции нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории государства. Председателю Правительства России по отдельным вопросам подчинены главы администраций субъектов Российской Федерации, на него возложен контроль над осуществлением полномочий главы администрации регионов в целях обеспечения полномочий федеральных органов исполнительной власти на всей территории Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Непосредственной реализацией государственной федеральной социально-экономической политики в регионах, а также решением собственных социально-экономических задач с учетом территориальных интересов за- 12 нимаются региональные органы государственной власти и управления. Органы законодательной (представительной) власти обеспечивают, реализуют государственную власть в регионах посредством принятия законов и других нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. В соответствии с законодательством РФ они наделены государственно–властными полномочиями в пределах предметов ведения субъектов федерации, а также предметов совместного ведения федерации и субъектов федерации. Количественный состав и структура органов законодательной власти (равно как и название) определяются ими самостоятельно с учетом местных особенностей и традиций. Как правило, основными структурными подразделениями органов законодательной власти являются комитеты, курирующие различные сферы региона. Каждый комитет рассматривает и подготавливает определенный круг вопросов, относимый к компетенции органа законодательной власти. Например, комитеты по бюджетно-финансовой политике, налогам, сборам, использованию государственной собственности готовит предложения для обсуждения в органе представительной власти, касающиеся проекта бюджета региона, введения и отмены региональных налогов и сборов, использования объектов, находящихся в государственной собственности субъекта федерации. Деятельность комитетов по экономической политике заключается в рассмотрении проектов программ, прогнозов социально-экономического развития региона, подготовке заключений по ним для обсуждения на заседаниях органа представительной власти. Комитеты по социальной политике подготавливают предложения и проекты по вопросам социальной защиты населения региона, обеспечению занятости, вопросам развития образования, здравоохранения, культуры. 13 Краткий курс лекций Комитеты по природным ресурсам занимаются вопросами, связанными с владением, распоряжением, пользованием земельными, ископаемыми, лесными, водными и другими природными ресурсами региона, обеспечивают подготовку их нормативного обеспечения для органа представительной власти региона. Помимо этого, могут создаваться и другие комитеты и подкомитеты в соответствии со специфическими особенностями экономической системы конкретного региона. Таким образом, характерным отличием региональных органов представительной власти является их разнообразие по численности, названиям, структуре, выполняемым функциям, поскольку эти вопросы находятся в компетенции субъектов федерации, а федеральное законодательство определяет лишь общие принципы организации органов государственной власти субъектов федерации. Органы исполнительной власти субъектов РФ обеспечивают, реализуют власть в регионе посредством преимущественно государственного регулирования производственно-экономической и финансовой сфер региона, управления социальной сферой (см. выше). Органы исполнительной власти наделены государственными полномочиями и осуществляют управление всеми сферами региональной экономической системы на основе решений, постановлений, законов, принятых федеральными и региональными органами представительной власти. В пределах своей компетенции они принимают решения, издают постановления и распоряжения, обязательные к исполнению всеми хозяйствующими субъектами региона. Органами исполнительной власти в регионе являются администрации, правительства, руководство которыми осуществляет глава администрации, губернатор или председатель правительства. Наименование органа исполнительной власти и его структура устанавливаются субъектом федерации в соответствии с местными традициями и особенностями. Региональные органы исполнительной власти руководят хозяйственным, соци- 14 ально-культурным строительством, организуют управление объектами государственной собственности региона, разрабатывают организационную структуру управления регионом, осуществляют полномочия в сфере экономики, ее отдельных отраслей, в бюджетно-финансовой сфере, ценообразования, торгового, бытового, социально-культурного обслуживания населения и др. Органы исполнительной власти в соответствии со своими полномочиями решают задачи обеспечения социально-экономического развития региона в непосредственном взаимодействии с органами представительной власти. Основой формирования структур регионального управления является примерная структура, определенная Правительством РФ, вместе с тем, при создании структурных подразделений региональных органов исполнительной власти, определении их состава учитываются особенности конкретного региона. Таким образом, для региональных органов исполнительной власти (также как и для представительной власти) характерно значительное разнообразие структур, состава и численности. Органы регионального управления можно разделить на две основные группы. 1. Территориальные органы федеральных органов управления (например, территориальные органы министерства по налогам и сборам, министерства по антимонопольной политике, территориальные управления Центрального Банка и др.). Эти органы не входят в структуры региональных администраций и правительств, не подчиняются главам региональных органов представительной и исполнительной власти. Они реализуют федеральные функции управлении на территории данного региона в соответствии со своей компетенцией с целью обеспечения исполнения общефедеральных интересов, реализации федеральной политики в регионе. Свою деятельность они осуществляют во взаимодействии с региональными органами представительной власти и региональными администрациями (прави- 15 Краткий курс лекций тельствами). 2. Органы регионального управления непосредственно входящие в состав региональных администраций (правительств). Эти органы управляют всеми составляющими региональной экономической системы, в целях обеспечения интересов региона. Поскольку регионы РФ имеют не только особенное, но и много общего в составе региональных экономических систем и, несмотря на значительное разнообразие региональных структур управления, в них можно выделить типовые, общие для всех регионов структуры управления. Указанные управленческие структуры в соответствии с федеральным и региональным законодательством осуществляют весь процесс управления соответствующей сферой или отраслью экономики региона - анализ потенциальных возможностей региона в данной сфере или отрасли; прогнозирование направлений развития; определение целей, приоритетов, задач развития; выработку стратегии развития; разработку и реализацию планов, целевых комплексных программ развития сферы или отрасли, разработку методов управления, непосредственных управленческих воздействий, организацию финансирования. Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Федерации осуществляют координирующую деятельность непосредственно, а также через подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого управления. Таким образом, система регионального управления функционирует на основе общих для федеральных и региональных органов целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на жизнедеятельность региона, выраженных обычно в правовых формах, и включает: а) систему государственных органов (федеральных и региональных); б) систему государственной службы; в) совокупность реализуемых государственными органами функций и 16 используемый комплекс методов, средств и ресурсов; г) систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управления, а также необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.д. Решение вопроса формирования системы органов регионального управления субъектов Федерации требует выделения приоритетных для конкретного субъекта сфер деятельности. Основная задача регионального управления – повышение качества жизни населения региона. Однако специфика развития российских регионов на современном этапе характеризуется определенными барьерами по обеспечению стабильности функционирования регионального хозяйства. К основным принципам деятельности органов государственной власти субъекта РФ, в соответствии с законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» являются: 1. Государственной и территориальной целостности РФ. Наше государство представляет собой целостное неделимое государство. Его целостность обеспечивается единством системы власти, единым экономическим пространством, территориальным верховенством, верховенством федерального права. Территориальная целостность государства означает устойчивость его границ и неприкосновенность территории; 2. Распространения суверенитета РФ на всю ее территорию. Данный принцип воспроизводит положение ч. 1 ст. 4 Конституции РФ «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Суверенитет, предполагающий по смыслу ст. ст. 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак РФ как госу- 17 Краткий курс лекций дарства, характеризующий ее конституционно-правовой статус; 3. Верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ. Верховенство закона обычно интерпретируется как главенство закона в системе нормативных актов. Все же этот принцип должен определяться более широко - как подчиненность закону и всех нормативных актов (как федеральных, так и актов субъектов РФ), и всех актов реализации права (применение, соблюдение, исполнение, использование), и всех иных объектов. Указанный принцип установлен ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, а так же ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, в соответствии с которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ, по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. Этот принцип обеспечивает целостность и единство правового поля государства, устанавливает единое направление развития нормотворчества субъектов РФ; 4. Единства системы государственной власти. Принцип единства системы государственной власти имеет несколько проявлений: а) единство сути органов государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, «государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Вместе с тем эти органы должны учитывать и положение ст. 10 Конституции: «Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Следовательно, не только федеральные, но и образуемые в субъектах органы государственной власти должны по своей природе и функциям со- 18 ответствовать одной из групп этих органов; б) соответствие видов органов государственной власти РФ и субъектов РФ обозначенным в Конституции РФ. То есть: - для осуществления законодательной деятельности создается представительный орган государственной власти; - исполнительную власть осуществляет соответствующий орган этой ветви власти; - что касается судебной власти, она в целом устанавливается федеральным конституционным законом. Не должны создаваться органы, в которых соединялись бы законодательные и исполнительные, тем более - судебные функции, поскольку это противоречило бы Конституции РФ; в) единообразный порядок образования органов, устанавливаемый федеральным законом (например, выборы населением депутатов законодательного собрания, назначение президентов или глав исполнительной власти, установление численности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в зависимости от численности избирателей); г) наделение органов государственной власти едиными основными полномочиями. Представительный орган принимает законы, исполнительная власть осуществляет задачи оперативного управления хозяйственным и социально-культурным строительством на данной территории и т.д.; д) характер взаимоотношений между ветвями государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Они не подменяют друг друга, осуществляя свои полномочия в соответствии с принципом разделения властей. Органы законодательной и исполнительной власти используют систему сдержек и противовесов в воздействии друг на друга. Право взаимной отмены актов отсутствует, все спорные вопросы решаются согласительными процедурами либо в судебном порядке; 19 Краткий курс лекций 5. Разделения государственной власти в целях обеспечения сбалансированности полномочий и устранения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица, с целью исключения подчинения одним органом другого и обеспечения самостоятельного функционирования всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействия. Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны; 6. Разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Данный принцип основывается на положениях ст. ст. 71 73 Конституции РФ, разграничивающих предметы ведения между РФ и субъектами РФ; 7. Самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий. Статьей 73 Конституции РФ закреплено, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти; 8. Самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления. Согласно ст. 12 Конституции РФ «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это исключает возможность вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Федеральные и региональные органы государственной власти как уровня не вправе устанавливать дополнительные полномочия. 20 Раздел 2. Правовые основы регионального управления Тема 3. Конституционно-правовые и организационные основы деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Ключевой ФЗ, определяющий формирование и функционирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации - Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 N 184-ФЗ. Законодательные (представительные) органы государственной власти — это образуемые непосредственно народом, подотчетные ему и ответственные перед ним государственные органы, осуществляющие по полномочию и в интересах народа государственную власть, являющиеся постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Понятие «постоянно действующий» означает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ должен осуществлять свою деятельность постоянно. Но на практике возможно возникновение ситуаций, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (самороспуск, роспуск законодательного (представительного) органа, образование нового субъекта РФ). Однако такие ситуации являются скорее исключением из правила. В этих случаях законодателем определен четкий алгоритм действий для быстрого устранения ситуации, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (например, установлены сокращенные сроки проведения досрочных выборов). В то же время понятие «постоянно действующий» не означает, что состав данного законодательного (представительного) органа не может ме- 21 Краткий курс лекций няться. Основной особенностью законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является то, что он высший и единственный орган законодательной власти субъекта РФ. То есть ни один другой орган государственной власти субъекта РФ не наделен правом принимать законодательные акты субъекта РФ, ни один другой орган не праве подменять законодательную функцию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, правовые акты иных государственных органов должны соответствовать законодательным актам, принятым законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в пределах его компетенции. Законодательные органы государственной власти имеют исключительное право принимать законы, бюджет, осуществлять контроль за исполнительной властью. Его наличие является строго обязательным. Законодательные органы субъектов РФ олицетворяют народное представительство, являются представительными по своей конституционной природе. Такая их сущность предопределена принципом народовластия, устанавливаемой ч. 2 ст. 3 Конституцией Российской Федерации. С другой стороны, выступая органами народного представительства, законодательные органы аккумулируют определенную долю народного суверенитета, что легитимирует их законодательную функцию. При этом речь идет именно о выборном представительстве как средстве обеспечения подлинного народовластия и легитимации государственного органа и его функций. На сегодняшний день вопросы наименования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ отнесены исключительно к компетенции субъекта РФ. А именно установлено, что наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией 22 (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Следует отметить, что субъекты РФ весьма разнообразно подошли к вопросу наименования своих законодательных (представительных) органов. Можно встретить следующие наименования: - Дума, областная Дума (Московская область, Тюменская область, Калининградская область, Тульская область, Рязанская область, Ставропольский край, Ярославская область, Мурманская область, Новгородская область, Волгоградская область, Воронежская область, Брянская область, Сахалинская область, Ивановская область, Костромская область, Курганская область, Астраханская область, Саратовская область, Смоленская область, Белгородская область, Курская область, Магаданская область, Чукотский автономный округ, Тамбовская область, Ханты-мансийский автономный округ); - Законодательное Собрание (г. Санкт-Петербург, Ленинградская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Калужская область, Новосибирская область, Свердловская область, Владимирская область, Ульяновская область, Амурская область, Вологодская область, Красноярский край, Омская область, Челябинская область, Краснодарский край, Ростовская область, Нижегородская область, Кировская область, Забайкальский край, Камчатский край, Пермский край, Оренбургская область, Иркутская область, Еврейская автономная область, Тверская область, Республика Карелия, Республика Адыгея, Ямало-Ненецкий автономный округ); - Законодательная Дума (Хабаровский край, Томская область); - Собрание депутатов (Архангельская область, Псковская область, Ненецкий автономный округ); - Совет народных депутатов (Орловская область, Кемеровская область); 23 Краткий курс лекций - Областной Совет (Липецкая область); - Губернская Дума (Самарская область); - Верховный Совет (Удмуртская Республика, Республика Коми, Республика Хакасия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия); - Государственный Совет (Чувашская Республика, Республика Татарстан, Республика Адыгея, Республика Коми); - Государственное Собрание (Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Алтай, Республика Мордовия); - Народное Собрание (Карачаево-Черкесская Республика, Республика Ингушетия, Республика Дагестан); - Парламент (Кабардино-Балкарская Республика, Чеченская Республика); - Верховный Хурал (парламент) (Республика Тыва); - Народный Хурал (Республика Бурятия, Республика Калмыкия). Наименование указанного органа не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти. До внесения таких изменений законодательная (представительная) власть в Ямало-Ненецком автономном округе называлась Государственной Думой, а в Республике Мордовия и в Республике Калмыкия Конституционным Собранием. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ формируется на периодических выборах путем проведения всеобщего, прямого, тайного голосования. Именно периодическое проведение выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ позволяет обеспечить подлинное представительство народа, т.к. отражает реальные политические предпочтения избирателей. Структура и порядок формирования представительных органов субъек- 24 тов РФ устанавливается конституцией (уставом) соответствующего субъекта РФ. Федеральным законодательством допускается установление двухпалатной структуры законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Но на практике двухпалатная система в субъектах РФ показала свою не эффективную работу. Большинство субъектов РФ учредили однопалатные высшие законодательные органы. В структуру законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут входить постоянно действующие депутаты (их число устанавливается законами соответствующего субъекта РФ), которые формируют из своего состава рабочие группы по разрешению вопросов организационного, правового, информационного, материальнотехнического и финансового обеспечения характера. Согласно п. 3 ст. 4 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установленное число депутатов должно составлять: Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (далее - установленное число депутатов) и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Установленное число депутатов должно составлять: а) не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тысяч человек; б) не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тысяч до 1 миллиона человек; в) не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей 25 Краткий курс лекций от 1 миллиона до 2 миллионов человек; г) не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 миллионов человек. При этом следует отметить, что конституции (уставы) субъектов РФ, нормы которых о числе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти не соответствовали установленной численности избирателей, должны были привести в соответствие с этими положениями не позднее 1 сентября 2011 г. Так, в частности, в семи субъектах РФ (республиках Адыгея, Северная Осетия - Алания, Тыва, Хакасия, Карачаево-Черкесской, КабардиноБалкарской и Удмуртской республиках) до внесения изменений, установленное число депутатов превышало их максимальное значение, предусмотренное указанными изменениями для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежало сокращению (от двух мандатов в КабардиноБалкарской Республике до 25 мандатов в Республике Хакасия). В 11 субъектах РФ (Хабаровском крае, Кемеровской, Пензенской, Саратовской, Тверской, Тюменской и Ульяновской областях, городе федерального значения Москве, Ненецком, Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах) установленное число депутатов было меньше их минимального числа, предусмотренного законопроектом для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежало увеличению (от одного мандата в Тюменской области до 10 мандатов в Пензенской области и городе Москве). Законодатель предусматривает обязанность при формировании законодательного (представительного) органа использовать смешанную избирательную систему. Не менее 25% депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ - не менее 25 % депутатов одной из палат указанного органа) должны из- 26 бираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах. Списки кандидатов на выборах состоят из депутатов, избранных членами или сторонниками выдвинувшей их политической партии. Подразумевается, что и дальнейшая деятельность данных депутатов в законодательном (представительном) органе будет обоснована целями и задачами политических партий, в составе списков кандидатов которых были избраны депутаты. Законодатель установил обязанность депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, избранных в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, входить в депутатские объединения (во фракции) в целях недопущения использования избирательного объединения лишь как способа быть избранным в законодательный (представительный) орган. На депутатов, чье членство во фракции было прекращено в связи с ликвидацией или реорганизацией политической партии, в составе списка кандидатов в депутаты которой они были избраны данная обязанность не распространяется. Порядок деятельности фракций и порядок формирования и деятельности других депутатских объединений устанавливаются законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» устанавливаются гарантии равенства депутата, избранного в составе списка кандидатов, которому передан депутатский мандат. Ему наравне с представителями фракций должны предоставляться право предлагать кандидатов на должности, избрание на которые осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, права на выступление в указанном органе, получение и распространение материалов и доку- 27 Краткий курс лекций ментов, участие в работе органа, осуществляющего предварительную подготовку и рассмотрение организационных вопросов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Порядок реализации указанных прав также устанавливается законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Срок полномочий депутатов подавляющего большинства законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ составляет 5 лет. Конституция РФ закрепила право субъектов Российской Федерации на формирование собственного законодательства. Эту роль выполняют законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Проблемы их функционирования оказываются связанными с перспективами развития российского общества. Формирование и функционирование законодательных органов субъектов Российской Федерации напрямую соотносится с задачей выработки оптимальной модели организации их деятельности. Работу законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации организуют их руководящие органы, которыми являются: председатель законодательного (представительного) органа государственной власти, его заместитель (заместители), избираемые палатой (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации) или самим законодательным (представительным) органом государственной власти, в однопалатном парламенте. Заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, а также регламентом или иным актом, принятым дан- 28 ным органом и устанавливающим порядок его деятельности. Правовую основу функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации образуют: Конституция Российской Федерации, провозглашающая конституционные принципы народовластия, федерализма и разделения властей, суверенитета, разграничивающая предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ, равноправие субъектов; Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В его статьях и главах детализируется содержание принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, характеризуется система органов государственной власти субъекта Российской Федерации, раскрывается механизм обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, устанавливаются взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и органов исполнительной власти субъекта РФ, регулирует экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, закрепляет механизмы обеспечения законности в деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией 29 Краткий курс лекций Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Среди документов, регулирующих порядок деятельности законодательной (представительной) власти субъекта РФ, его постоянных и временных органов, порядок внесения и рассмотрения проектов законов и иных актов законодательных (представительных) органов власти субъекта РФ, порядок принятия этих актов, а также определяющим иные вопросы организации их работы можно выделить регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ. Федеральный закон «О политических партиях» регулирует реализацию гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий в Российской Федерации. порядок формирования регионального парламента. Порядок выборов в законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ определяется законами субъектов и Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» урегулировал очень значимый вопрос изменения субъектного состава Российской Федерации, а значит, и связанные с этим процессом вопросы формирования и деятельности парламентских органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации. Кроме того, принятие федеральных законов об организации органов государственной власти субъектов Федерации не может исключать, подменять или полностью предопределять нормативные акты субъектов Российской Федерации по данному 30 кругу вопросов. Базовые положения, затрагивающие организацию и деятельность органов государственной власти субъектов РФ, конкретизируются в законодательстве отдельных регионов России. При этом конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, отражая специфику региональных отношений, не должны противоречить федеральному законодательству. Кроме этого, вопросам организации и функционирования региональных органов законодательной власти посвящено значительное количество решений Конституционного Суда РФ. В настоящее время на эффективности деятельности парламентских органов субъектов РФ и всей парламентской системы страны отрицательно сказываются значительные расхождения в нормативном закреплении названий, порядка формирования, организации работы и аппаратном обеспечении деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ. Таким образом, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ представляет собой выборный, постоянно действующий, высший и единственный орган законодательной власти субъекта Федерации. Наименование своих законодательных (представительных) органов государственной власти субъекты РФ выбирают сами. Наиболее распространенными названиями являются Законодательное Собрание и Дума. В основном в субъектах устанавливается однопалатная структура законодательных (представительных) органов государственной власти. Выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Число депутатов устанавливается в зависимости от численности избирателей. Создание законодательной базы на уровне субъектов Российской Фе- 31 Краткий курс лекций дерации предполагает наличие четко отрегулированной процедуры, представляющая собой упорядоченную систему юридически установленных правил подготовки и принятия законодательным органом субъекта Российской Федерации правовых актов. Хотя в основу формирования законодательных органов во всех субъектах Российской Федерации были положены одни и те же принципы, определенные в правовых актах Российской Федерации, модели организации их деятельности получились различными. В субъектах Российской Федерации весьма динамично развивается собственное законодательство. В среднем, в каждом субъекте РФ уже принято и действует несколько сотен законов. Общие для всех субъектов РФ параметры законодательного процесса регулирует Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Принятие законов субъектов РФ - исключительная прерогатива законодательных органов субъектов Российской Федерации. Именно они должны отражать в разрабатываемых законах интересы населения региона, вести учет особенностей субъекта РФ. Законодательный процесс представляет собой систему относительно завершенных, самостоятельных и последовательно направленных действий специальных субъектов, в результате которых создается закон. Федеральная Конституция закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Федерации, а также круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 4, ст. 5, 10, 11, 66, 72, 76 Конституции РФ). Так же на федеральном уровне определен круг вопросов, по которым законодательные органы субъектов РФ принимают законы и постановления. Этот перечень не является исчерпывающим. Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами 32 нормотворчества субъекта Федерации являются федеральные конституционные и федеральные законы. В принципе процедура подготовки и принятия нормативных правовых актов субъектов Федерации соответствует аналогичной процедуре на федеральном уровне. Принятию какого-либо нормативно-правового акта предшествует включение проекта акта в план законопроектных работ органа государственной власти субъекта Федерации. При этом определяются приоритетные, первоочередные законопроекты, скорое принятие которых имеет важное значение для социального, экономического и культурного развития субъекта Федерации. Но это не исключает возможности внепланового рассмотрения законопроектов. Законодательный процесс начинается со стадии законодательной инициативы, т.е. права определенных субъектов внести предложение об здании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям и др. Так, например, в Республике Башкортостан «Право законодательной инициативы принадлежит депутатам Государственного Собрания Республики Башкортостан, постоянным комитетам Государственного Собрания Республики Башкортостан, Пре- 33 Краткий курс лекций зиденту Республики Башкортостан, Правительству Республики Башкортостан, Конституционному Суду Республики Башкортостан, Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан, Федерации профсоюзов Республики Башкортостан, Прокурору Республики Башкортостан, представительным органам местного самоуправления». В соответствии с Конституцией Республики Мордовия право зако- нодательной инициативы принадлежит: Главе Республики Мордовия, депутатам Государственного Собрания Республики Мордовия, Совету Государственного Собрания Республики Мордовия, комитетам и комиссиям Государственного Собрания Республики Мордовия, Правительству Республики Мордовия, представительным органам местного самоуправления, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от Государственного Собрания Республики Мордовия и высшего исполнительного органа государственной власти Республики Мордовия, прокурору Республики Мордовия, Съезду мордовского народа, Центральной избирательной комиссии Республики Мордовия, Совету муниципальных образований Республики Мордовия. Право законодательной инициативы принадлежит также республиканскому объединению профессиональных союзов, Верховному Суду Республики Мордовия и Арбитражному суду Республики Мордовия по вопросам их ведения. Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Ульяновской области принадлежит Губернатору Ульяновской области, депутатам Законодательного Собрания Ульяновской области, Правительству Ульяновской области, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от Законодательного Собрания Ульяновской области и Правительства Ульяновской области, Избирательной комиссии Ульяновской области, представительным органам муниципальных образований Ульяновской области, Палате справедливости, Совету муниципаль- 34 ных образований Ульяновской области, Общественной палате Ульяновской области, прокурору Ульяновской области, Ульяновскому региональному отделению Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России", а также по вопросам осуществления государственного финансового контроля - Счетной палате Ульяновской области. Право законодательной инициативы принадлежит депутатам, комиссиям Московской городской Думы и фракциям в Московской городской Думе, Мэру Москвы, Прокурору города Москвы, представителю от Московской городской Думы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления, а также гражданам, реализующим право гражданской законодательной инициативы в порядке, установленном законом города Москвы. Право законодательной инициативы в Московской городской Думе принадлежит также Председателю Московского городского суда, Председателю Арбитражного суда города Москвы, Уставному суду города Москвы, Уполномоченному по правам человека в городе Москве, Московской городской избирательной комиссии по вопросам их ведения, а в случаях, предусмотренных законами города Москвы, - Совету муниципальных образований города Москвы. Наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею. Нормотворческая деятельность субъектов Федерации является гарантом оптимального государственного управления, так как именно государственные органы субъектов Федерации максимально близки к гражданам, наилучшим образом знают проблемы региона, что позволяет принять наиболее эффективное правотворческое решение. В действующем законодательстве субъектов РФ, процедуры подготовки проекта закона получили наименьшее регулирование. Как правило, зако- 35 Краткий курс лекций ны субъектов РФ ограничиваются регулированием вопросов юридической техники и оформления законов. Данная часть подготовительного цикла законодательного процесса должна получить в законодательстве субъектов Российской Федерации большую урегулированность. Внесенные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Указанное предложение может быть изложено высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в письме при внесении законопроекта в законодательный (представительный) орган, а также на заседании профильного комитета, комиссии, заседании законодательного (представительного) органа. На рассмотрение законопроектов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ (т.е. все законопроекты, предполагающие осуществление финансирования за счет бюджета субъекта РФ) устанавливается особый порядок их рассмотрения. Эти законопроекты рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ исключительно по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо при наличии заключения указанного лица. Такое заключение представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может быть менее двадцати календарных дней. Двадцатидневный срок обеспечивает возможность озна- 36 комиться с законопроектом и подготовить по нему заключение. Максимальный срок представления заключения законодателем не установлен. Данный срок должен определяться субъектом РФ с учетом принципов своевременности и целесообразности. Например: 20 дней в Амурской области; 21 день в Архангельской области; 30 дней в Москве. Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ нормативных правовых актов. Особое место среди нормативных правовых актов субъекта РФ занимает конституция (устав) субъекта РФ. Он является основополагающим, устанавливающим основы конституционно-правового статуса субъекта РФ, основные принципы осуществления государственной власти в субъекте РФ. Поэтому законом установлено, что конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством (не менее двух третей голосов) от установленного числа депутатов. Субъект РФ вправе устанавливать более жесткие требования к принятию конституции (устава) субъекта РФ. Законы субъекта РФ по общему правилу принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, т.е от числа депутатов, установленной конституцией (уставом) субъекта РФ. Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, т. е. числа депутатов, избранных в состав законодательного (представительного) органа на прямых выборах, если иное не предусмотрено ФЗ № 184-ФЗ. Например, решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти 37 Краткий курс лекций субъекта РФ), оформляемое постановлением, считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа. Далее идет стадия обсуждения законопроекта. Проект закона субъекта РФ должен рассматриваться законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не менее чем в двух чтениях. Прохождение законопроекта через несколько чтений обеспечивает более основательное его изучение, тщательную проработку в законодательном органе. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения законопроекта законодательный (представительный) орган может: - принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок; - принять или одобрить закон во втором чтении, в первом и втором чтении одновременно; - отклонить законопроект. Решение о принятии (3-я стадия законодательного процесса) либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Субъектами РФ может предусматриваться еще одна необязательная стадия рассмотрения законопроекта - принятие законопроекта к рассмотрению. Данная стадия призвана зафиксировать начало работы законодательного (представительного) органа над законопроектом. Если законом субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, и 38 требуется одобрение принятого закона субъекта РФ другой палатой, такой закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от установленного конституцией (уставом) субъекта РФ для данной палаты числа членов этой палаты. В случае отклонения принятого закона палатой, к полномочиям которой относится одобрение законов субъекта РФ, отклоненный закон субъекта РФ считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов палаты, принявшей закон. Далее, законодательными (представительными) органами государственной власти одобренный закон направляется для подписания и обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. Опубликование закона – стадия, необходимая для создания дубликатов официального текста, информационного обеспечения адресатов и заинтересованных лиц, а также для определения моментов вступления закона в юридическую силу. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона. Порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. В случае 39 Краткий курс лекций отклонения закона субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) отклоненный закон возвращается в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений. Конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. За исключением законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина. Они вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. В каждом субъекте РФ свои официальные источники опубликования. Например, официальным опубликованием закона Республики Башкортостан, акта Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан считается первая публикация его полного текста в газетах «Республика Башкортостан», «Башкортостан», «Кызыл Тан», в «Ведомостях Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан», сборнике «Законы Республики Башкортостан» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан» (www. npa.bashkortostan. ru). Некоторые авторы, помимо основных этапов законодательного процесса предлагают выделять другие этапы или структурные единицы стадий законодательного процесса. Например, Артамонов А. Н. выделяет дополнительную - экспертиза проекта закона, которую осуществляют как сами региональные парламенты, так допускают к ее проведению и иные органы власти (при этом экспертиза проводится и традиционная правовая, и антикоррупционная, которая в настоящее время набирает свое значение, однако нет еще достаточной практики и анализа полезности ее проведения). 40 Автор считает, что проведение экспертизы должна быть закреплена в законе, должна приобрести системный характер и распространяться не только на проекты законов, но и действующие законы. И так, основополагающими положениями в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ являются: государственная и территориальная целостность РФ; распространение суверенитета РФ на всю ее территорию; верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации следует определить как совокупность процедур, урегулированных нормами конституции (устава), закона субъекта РФ, иных нормативных правовых актов субъектов РФ, по реализации законодательной инициативы, рассмотрению, принятию, подписанию, официальному опубликованию и вступлению в силу закона субъекта Российской Федерации, а также по осуществлению обеспечительных процедур направленных на его качественное содержание. Можно выделить основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона, подписание и обнародование закона. В субъектах созданы специальные акты, регулирующие порядок законодательной процедуры. 41 Краткий курс лекций Тема 4. Конституционно- правовые и организационные основы деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Исполнительная власть в лице своих органов занимается непосредственной реализацией правовых норм, принятых законодательством. В то же время, выполняя свое назначение, исполнительная власть осуществляет и распорядительные функции путем принятия подзаконных актов и осуществления организаторских действий. Исполнительная власть в субъектах РФ – это часть единой государственной власти Российской Федерации. Органы исполнительной власти имеют приоритетное значение в триаде ветвей власти, что обусловливает их ведущую роль в управлении наиболее важными процессами в государстве и регионе. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ четко установил систему органов государственной власти регионов, которую составляют: 1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; 2) высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; 3) иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта 42 РФ. Понятие «постоянно действующий» означает, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ должен осуществлять свою деятельность постоянно и непрерывно. Исполнительная власть субъекта РФ применяет нормы законодательства РФ и субъекта РФ в целях организации жизнедеятельности региона. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. В большинстве субъектов РФ таким органом выступает Правительство, в ряде краев, областей - администрация. Исключение составляют, например, Кабинет Министров Чувашской Республики, Республики Адыгея; Кабинет Министров Республики Татарстан - Правительство Республики Татарстан. Высший исполнительный орган формируется законодательством соответствующего субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации формирует высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, которое уже является руководителем этого высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. 43 Краткий курс лекций Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации подотчетен, прежде всего, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. В то же время законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность он принимал участие. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ включает перечень конкретных органов, входящих в систему органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Подводя итоги, можно сказать, что органы исполнительной власти занимаются непосредственной реализацией правовых норм, принятых законодательством и осуществляет распорядительные функции путем принятия подзаконных актов и осуществления организаторских действий. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации формирует высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Наименование высшего исполнительного органа определяется субъектом РФ самостоятельно. Например, высшим исполнительным органом субъекта 44 РФ может являться правительство, администрация, кабинет министров, коллегия администрации субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации формирует высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Исполнительная власть — это полномочия, возможность и способность осуществлять предусмотренные конституцией меры по исполнению законов, судебных решений, некоторых других актов в соответствии с компетенцией органов исполнительной власти и осуществлять в связи с этим распорядительную деятельность. Поэтому исполнительная власть обладает самостоятельными нормотворческими полномочиями. Общее направление деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - разработка и осуществление меры по обеспечению комплексного социально- экономического развития субъекта Российской Федерации, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет следующие полномочия: а) в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина - осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью, а именно, участвует в проведении единой федеральной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью и наркоманией; руководит гражданской обороной; взаимодействует с общественными объединениями и иными объединениями граждан, содействую- 45 Краткий курс лекций щими охране общественного порядка; разрабатывает и реализует меры по развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов, судов Республики, их кадровому обеспечению; принимает меры по совершенствованию законодательства в сфере обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности; б) в финансово-экономической сфере: - разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ. - обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ, готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. - управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. в) в сфере государственного строительства - формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ (министерства, комитеты, департаменты, управления и т.д.) в соответствии со структурой, утвержденной законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и системой, утвержденной высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); в) в сфере осуществления контроля за органами местного само- 46 управления - вносит органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления предложение о приведении в соответствие с законодательством РФ изданных ими правовых актов в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также обращается в суд. Этот перечень не является исчерпывающим, т.к. высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять и иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов РФ издают как нормативные, так и индивидуальные акты управления. Нормативными актами, принимаемыми, например, главами администраций областей, являются акты, регламентирующие общественные отношения, рассчитанные на длительное или постоянное применение и адресованные неопределенному кругу лиц (принимается в форме постановления). Если глава администрации принимает распоряжение, то, как правило, оно носит индивидуальный характер и направлено на организацию той или иной стороны деятельности самой администрации и ее органов (должностных лиц). Постановлениями администрации могут быть утверждены регламенты, положения, правила, которые принимаются (или утверждаются) органами исполнительной власти в пределах предоставленной им компетенции. В субъектах РФ приняты специальные законы этих субъектов, посвященные нормативным правовым актам, процедуре их подготовки, издания, вступления в законную силу и порядку опубликования. В таких региональных законах устанавливаются понятие нормативных правовых актов субъекта РФ, их виды, порядок (процедура) подготовки и принятия, право- 47 Краткий курс лекций вой режим их действия, опубликования и вступления в юридическую силу. Согласно Указу Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» и принятому в его исполнение Постановлению Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», приказу Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении и введении в действие разъяснений по применению положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Федеральный регистр представляет собой распределенную базу данных, содержащую в электронном и документальном виде правовые акты и сведения о них. Он имеет региональный, окружной, федеральный уровни и включает конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. Федеральный регистр ведется в целях: 1. Обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам; 2. Реализации конституционного права граждан на получение досто- 48 верной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации; 3. Создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями. Тема 5. Правовой статус высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) является должностное лицо, представляющее субъект Российской Федерации и возглавляющее его исполнительную ветвь власти (высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации). Им может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет. При наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) ценз оседлости не применяется. Иными словами, место жительство указанного гражданина РФ не может ограничиваться территорией соответствующего субъекта РФ. Это лицо не может быть одновременно депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государственные 49 Краткий курс лекций должности Российской Федерации, иные государственные должности данного субъекта РФ, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Он обязан сообщать о своих доходах и имуществе. Не могут быть представлены в качестве кандидатур высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) граждане РФ: 1) имеющие неснятую или непогашенную судимость; 2) содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда; 3) которым в соответствии со ст. 172 УПК РФ предъявлено обвинение в совершении преступления; 4) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений: пропаганды и публичного демонстрирования нацистской атрибутики или символики и (или) производства и распространения экстремистских материалов в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания; 5) признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными; 6) отказавшиеся от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну. В республиках к высшим должностным лицам относятся президенты (Республика Адыгея, Бурятия, Ингушетия, Саха (Якутия), Татарстан, Башкортостан), главы республик (Калмыкия, Карелия, Мордовия, Алтай, Алания), председатели правительства (Хакасия). Среди других субъектов Федерации наиболее часто высшее должностное лицо именуется губернато- 50 ром или главой администрации. В столице Российской Федерации высшим должностным лицом является мэр города Москвы. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Он избирается на срок не более 5 лет и не может замещать указанную должность более 2 сроков подряд. Срок его полномочий определяется конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и исчисляется со дня его вступления в должность. Кандидаты на такую должность выдвигаются политическими партиями, а также в порядке самовыдвижения. Выдвижение кандидатов политическими партиями осуществляется только после консультаций с Президентом РФ, политическим партиям не требуется собирать подписи избирателей в поддержку выдвинутых ими кандидатов. Кроме того, он собирает подписи 5—10% депутатов муниципальных представительных органов и (или) избранных глав муниципальных образований данного субъекта РФ. Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В зависимости от особенности правового положения высшего должностного лица субъекта РФ, то в Российской Федерации существуют три вида глав субъектов РФ. Их положение зависит от наличия в субъекте РФ отдельного органа — правительства субъекта РФ и от отношений главы 51 Краткий курс лекций субъекта РФ с этим правительством и законодательным собранием. 1. Глава субъекта РФ имеет свои полномочия, а правительство, возглавляемое председателем, — свои (например, в Татарстане, Удмуртии). 2. Правительство есть, но его возглавляет сам глава субъекта РФ (в Свердловской области, Нижегородской области, г. Москве, республиках Бурятии, Коми, Ставропольском крае, в Башкортостане и др.). 3. Правительства как отдельного коллегиального органа нет, но есть департаменты, непосредственно находящиеся в подчинении главы субъекта РФ (например, в Курской области). Впрочем, например, действует Коллегия администрации Кемеровской области. В некоторых субъектах РФ наряду с президентом предусмотрена должность вице-президента (в КарачаевоЧеркесии и др.), имеются вице-мэры (в г. Москве), вице-губернаторы, заместители губернаторов. Иногда их численность достигает 11 человек (в прошлом в Красноярском крае). Среди них бывают первые вицегубернаторы (вице-мэры). Высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) присущи функции: 1) главы региона (представительские функции), которые он реализует посредством исполнения следующих полномочий: а) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации; б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной 52 власти субъекта Российской Федерации; в) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации; г) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса; 2) главы исполнительной ветви власти, которые он реализует посредством исполнения следующих полномочий: д) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; е) представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации; ж) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодей- 53 Краткий курс лекций ствие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями; з) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Главы субъектов РФ издают нормативные и ненормативные акты (указы, постановления, распоряжения и др.), отменяют постановления и распоряжения правительства субъекта РФ (если оно есть), акты министерств (департаментов) и ведомств, приостанавливают действие актов местного самоуправления. Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ. Глава исполнительной власти субъекта РФ может своим решением приостановить действие того или иного акта управления, принятого правительством этого субъекта РФ, если будет установлено противоречие акта федеральным и региональным законам, а также имеющим большую юридическую силу правовым актам управления. Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), принятые с превышением их полномочий, вправе не исполняться и могут быть обжалованы в судебном порядке. 54 Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации. И так, общее направление деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации – это разработка и осуществление меры по обеспечению комплексного социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии, а также разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития, он осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, разрабатывает проект бюджета субъекта РФ, обеспечивает исполнение бюджета и др. Тема 6. Организация судебной власти в субъектах Российской Федерации Судебная власть – полномочия судов по разрешению отнесенных к их компетенции вопросов, возникающих при применении права, и реализация этих полномочий путем конституционного, гражданского, уголовного, административного и арбитражного судопроизводства с соблюдением процессуальных форм, дающих гарантию законности и справедливости принимаемых судами решений. 55 Краткий курс лекций Судебная власть – самостоятельная ветвь государственной власти, функционирующая независимо и в то же время в тесном взаимодействии с законодательной и исполнительной властями, один из важных элементов единого государственного механизма. Судебная власть как вид государственной власти принадлежит специальным органам государства—судам. Согласно ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации составляют судебную систему Российской Федерации. Судебная система РФ представляет собой установленную Конституцией РФ и федеральным конституционным законом совокупность судов всех видов и уровней, построенных в целях осуществления судебной власти в соответствии с федеративным и административно-территориальным устройством России. Судебную систему РФ рассматривают как двухуровневую. К федеральным судам относят: 1) Конституционный Суд Российской Федерации; 2) Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды респуб- лик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции. К судам субъектов Российской Федерации относятся: 1) конституционные (уставные) суды субъектов Российской Феде- рации, 2) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъек- тов Российской Федерации. Конституция РФ определяет конституционное судопроизводство как самостоятельный вид судопроизводства, посредством которого осуществля- 56 ется судебная власть. Конституционное судопроизводство – урегулированная последовательность взаимосвязанных процессуальных действий Конституционного Суда РФ либо конституционных (уставных) судов субъектов РФ, направленных на разрешение дел в соответствии с полномочиями соответствующих судов в целях соблюдения Конституции РФ в обществе и государстве. По действующему законодательству органы конституционной судебной юрисдикции в регионах именуются по-разному: в республиках - это конституционные суды, в других субъектах РФ - уставные суды, соответственно при наименовании в региональном законодательстве способа осуществления судебной власти конституционными судами употребляется термин «конституционное судопроизводство», а уставными судами – «уставное судопроизводство». Это связано с тем, что по Конституции РФ (ст. 5 и 66) статус республик определятся их собственной конституцией, а другие субъекты РФ имеют свой устав, который и определяет их статус. Однако такое различие в терминах, не влияет на правовую природу соответствующих судов субъектов РФ и осуществляемого ими судопроизводства. Как и Конституционный Суд РФ, все они являются органами конституционной судебной юрисдикции (т.е. конституционными по своей природе судами), соответственно осуществляют самостоятельно и независимо на региональном уровне судебную власть посредством судопроизводства, которое в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ и ч. 3 ст. 1 Закона о судебной системе именуется конституционным судопроизводством. Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации 57 Краткий курс лекций конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Вместе с этим, в Определении Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. № 103-О «По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» установлено, что «содержащийся в части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты Российской Федерации могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим. Часть 1 статьи 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта Российской Федерации. При этом из Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», других федеральных законов не вытекает требование установления конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации». Согласно этой позиции региональный законодатель при определении компетенции своего конституционного (уставного) суда вправе выйти за пределы этих полномочий. Необходимо лишь при закреплении дополнительных полномочий в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации соблюсти, чтобы эти полномочия соответствовали природе конституционного судопроизводства, относились в силу ст. 73 Конституции РФ к ведению 58 субъекта Российской Федерации и не вторгались в компетенцию Конституционного Суда РФ и других федеральных судов. Являясь органами судебной власти субъектов Российской Федерации, конституционные (уставные) суды создаются по инициативе самих регионов, но каждый из них входит в единую судебную систему страны. Поводом к рассмотрению дела в конституционном (уставном) суде служит письменное обращение, а основанием — обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления конституции (уставу) субъекта. Отправной точкой в решении этого вопроса являются положения конституции (устава). Именно Основной закон обладает наивысшей юридической силой по отношению ко всем остальным правовым актам. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации осуществляют следующие виды производства:  о толковании конституции или устава соответствующего субъек- та РФ;  по вопросам о компетенции;  о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов конституции или уставу субъекта РФ;  по делам о конституционности законов и иных нормативных пра- вовых актов субъектов РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан;  о рассмотрении дел о соответствии конституции (уставу) субъек- та РФ договоров;  о соответствии конституции или уставу субъекта РФ не вступив- ших в силу соглашений о международных и внешнеэкономических связях; 59 Краткий курс лекций  по делам о рассмотрении дел о соответствии конституции (уста- ва) нормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта РФ;  по делам о рассмотрении дел о конституционности законов субъ- ектов РФ по запросам судов;  по делам о даче заключений (консультативная процедура) при принятии рений о досрочном прекращении полномочий законодательного органа власти субъекта РФ; при выражении недоверия руководителю субъекта РФ и руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ; о наличии или отсутствии правовых препятствий для проведения выборов руководителя субъекта РФ и депутатов законодательного органа власти субъекта РФ; о соответствии конституции (уставу) субъекта РФ назначения и проведения референдума;  по делам о рассмотрении дел о соответствии конституции (уста- ва) субъекта РФ порядка реализации инициативы проведения референдума субъекта РФ, местного референдума и конституционности вопросов, вынесенных на референдум;  по делам о соответствии конституции или уставу субъекта РФ действий и решений глав соответствующих субъектов РФ. Эти суды также реализуют конституционный (уставной) контроль – деятельность по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствия нормативных правовых актов и действий органов государственной власти конституциям (уставам) субъектов РФ. Федеральные законы, определяющие параметры правового режима конституционных (уставных) судов субъектов, включают только общие правила их построения и функционирования. Базовый закон, посвященный региональным органам конституционной юстиции, на федеральном уровне отсутствует. Детальная регламентация порядка организации и деятельности конституционных и уставных судов дается в законах конкретных субъектов Фе- 60 дерации и в разных регионах может значительно отличаться. Особых различий между конституционными (уставными) судами субъектов РФ нет. Основными принципами деятельности конституционных (уставных) судей субъектов РФ являются:  законность - конституционные (уставные) суды субъектов РФ и их судьи, поддерживая верховенство в правовой системе субъекта РФ и непосредственное действие основного закона субъекта РФ, обеспечивают в пределах своей компетенции конституционную законность на всей территории субъекта РФ;  независимость - конституционные (уставные) суды субъектов РФ и их судьи при осуществлении своих полномочий независимы, руководствуются только основным законом субъекта РФ, федеральным законодательством и законами субъекта РФ. Судьи конституционных (уставных) судов субъектов РФ принимают решения в условиях, исключающих постороннее воздействие на свободу их волеизъявления. Они не вправе запрашивать или получать от кого бы то ни было указания по вопросам, принятым к предварительному изучению либо рассматриваемым конституционным (уставным) судом субъекта РФ. Какое бы то ни было вмешательство в деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ не допускается и влечет за собой предусмотренную законом ответственность.  коллегиальность - рассмотрение дел и вопросов, а также приня- тие решений по ним производятся конституционным (уставным) судом субъекта РФ коллегиально. Решение принимается только теми судьями, которые участвовали в рассмотрении дела в судебном заседании. Конституционный (уставной) суд субъекта РФ правомочен принимать решения в заседаниях при наличии установленного соответствующим законом субъекта числа судей. 61 Краткий курс лекций  гласность - рассмотрение дел в заседаниях конституционного (уставного) суда субъекта РФ проводится открыто. Решения провозглашаются публично. Проведение закрытых заседаний допускается лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом.  состязательность и равноправие сторон - стороны пользуются равными правами и возможностями по отстаиванию своей позиции на основе состязательности на судебном заседании. Конституционные (уставные) суды субъекта РФ обеспечивают равную судебную защиту прав и законных интересов всех лиц, участвующих в деле. Решения конституционных (уставных) судов, принятые в пределах их полномочий, не могут быть пересмотрены иным судом. Вступившие в законную силу решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ, а также законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения конституционных (уставных) судов субъектов РФ являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории субъекта РФ. Разрешая дела о соответствии основному закону субъекта РФ нормативных правовых актов, о толковании конституционных (уставных) норм, органы конституционного правосудия не только снимают назревшие противоречия в правовой системе, но и выявляют реально существующие трудности, пробелы, формируют в своих правовых позициях предложения и рекомендации по их преодолению. Сделав общие выводы, можно подчеркнуть, что к судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции. Конституционные суды республик создаются в качестве органа судебной власти по защите конституционного строя республики. Они проверяют конституционность законов и норматив- 62 ных правовых актов республики, решают вопросы о конституционности политических партий, дают заключения о действиях главы республики, разрешают споры о компетенции, дают толкования республиканских конституций, рассматривают жалобы граждан на нарушение конституционных прав и др. Хотя в различных республиках объем полномочий конституционных судов неодинаков, в целом их компетенция в какой-то степени напоминает компетенцию Конституционного Суда РФ. Состав конституционных судов колеблется от трех до семи человек, их назначают или избирают законодательные органы республик. Конституции (уставы) субъектов РФ устанавливают порядок назначения судей, возрастные критерии и т. д. Детальная регламентация порядка организации и деятельности конституционных и уставных судов, основные принципы их деятельности дается в законах конкретных субъектов Федерации и в разных регионах может значительно отличаться. Мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, действующие на судебных участках соответствующего района и рассматривающие судебные дела только по существу. В соответствии с п.4 ст.4 ФКЗ РФ «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ мировые судьи входят в единую судебную систему Российской Федерации. Мировые судьи рассматривают гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции, а также рассматривают дела по вновь открывшимся обстоятельствам в отношении решений, принятых ими в первой инстанции и вступивших в законную силу. Полномочия и порядок деятельности этих судей устанавливаются Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации» и законом субъекта РФ. Вышестоящей инстанцией для них является федеральный районный суд; их финансирование осуществляется из федерального бюджета, а матери- 63 Краткий курс лекций ально-техническое обеспечение — органами исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Целью института мировых судей является обеспечение доступности правосудия, приближения суда к населению, упрощению процедуры рассмотрения несложных дел, создание необходимых условий для реального и свободного использования каждым гражданином конституционного права на судебную защиту. Мировой судья рассматривает все дела единолично, принимая решения по существу поставленных вопросов. Одновременно мировые судьи наделяются полномочиями, свойственными для всех иных представителей судебной власти. К этим полномочиям, в частности относятся:  осуществление правосудия;  контроль за законностью и обоснованностью решений и действий органов местного самоуправления, должностных лиц;  обеспечение исполнения приговоров и иных судебных решений;  участие в формировании органов судейского сообщества. Судопроизводство по уголовным, гражданским и административным делам осуществляется мировым судьей в порядке, установленном уголовнопроцессуальным, гражданским процессуальным, а также административнопроцессуальным законодательством. Мировые судьи, наряду с федеральными судами общей юрисдикции, обязаны соблюдать единые правила судопроизводства, установленные процессуальными законами Российской Федерации. Мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации. Акты мировых судей не являются окончательными и подлежат пересмотру федеральными районными судами общей юрисдикции, которые выступают в качестве апелляционной инстанции по отношению к мировым судьям. 64 Мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков. Это означает, что на мировых судей, как и на федеральных судей, в полной мере распространяется положение ч. 1 ст. 47 Конституции РФ о том, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок. Судебные участки и должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации. Мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, на срок, не более чем на пять лет. По истечении указанного срока лицо, занимавшее должность мирового судьи, вправе снова выдвинуть свою кандидатуру для назначения (избрания) на данную должность. При повторном и последующих назначениях (избраниях) срок полномочий мирового судьи также устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации, но он не должен быть менее пяти лет. Работу мирового судьи обеспечивает аппарат мирового судьи. К мировым судьям и кандидатам на должность мировых судей предъявляются требования, которые в соответствии с Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» предъявляются к судьям и кандидатам на должность судей. 65 Краткий курс лекций Тема 7. Система государственных органов в субъектах Российской Федерации В субъектах РФ сложилось многообразие подходов к процедуре формирования и организации работы контрольно-счетных органов субъектов РФ. В соответствии со ст. 265 БК РФ законодательные (представительные) органы власти в целях реализации своих прав в области финансового контроля могут создавать собственные контрольные органы. Указанные органы осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об их исполнении, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ. Контрольно-счетный орган субъекта РФ является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. В свою очередь, аналогичный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетные органы подотчетны соответствующим законодательным (представительным) органам власти, обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. В настоящее время в субъектах РФ можно выделить две группы контрольно-счетных органов. Они различаются способом законодательного обеспечения организационной, функциональной и финансовой независимости, являющиеся составными частями «принципа независимости» утвержда- 66 емого большинством законов субъектов РФ регламентирующих их деятельность. К первой группе относятся контрольно-счетные палаты являющиеся структурными подразделениями законодательных органов субъектов РФ и финансируемые зачастую из средств выделенных на содержание данного органа (Чувашская Республика, Ставропольский край, Самарская, Нижегородская, Тульская, Ульяновская области и др.). Поэтому вполне логично, что срок полномочий руководителей палаты и их заместителей (если они есть) совпадает со сроком полномочий самого законодательного органа (Ставропольский край, Тульская обл., Ненецкий автономный округ). Ко второй группе, которых подавляющее большинство, относятся палаты обладающие статусом юридического лица, финансируемые из средств бюджета соответствующего субъекта РФ (прописаны отдельной строкой в бюджете). Срок полномочий в данном случае может, как совпадать со сроком полномочий различных органов государственной власти субъекта РФ, так и превышать его, в том числе и срок полномочий законодательного органа субъекта РФ. К примеру, срок полномочий Председателя контрольносчетной палаты Республики Алтай составляет - 4 года, Кировской области -5 лет, Воронежской области - 6 лет, Республики Карелия - 7 лет. При этом срок полномочий законодательных органов и глав (президентов) большинства субъектов РФ в среднем составляет 4-5 лет (Республики , Карелия, Тыва, Алтай и другие). Однако даже статус юридического лица, отдельное финансирование и провозглашение принципа независимости деятельности палаты не всегда гарантирует ей организационную и функциональную независимость в реальной жизни. Зачастую региональные контрольно-счетные палаты попрежнему находятся в непосредственной зависимости от законодательного (представительного) органа субъектов РФ, как в вопросах финансирования, так и в вопросах организации своей деятельности (например, утверждения рабочих планов контрольно-счетной палаты). И это на наш взгляд совершен- 67 Краткий курс лекций но не свидетельствует о реализации принципа независимости установленного в самом законе. Управление контрольно-счетной палатой субъекта РФ должно осуществляться исключительно избранным председателем палаты, его заместителем и формируемого внутри нее коллегиального органа управления. Что же касается самого срока полномочий контрольно-счетной палаты субъекта РФ и ее должностных лиц, то он на наш взгляд должен быть больше срока полномочий формирующего ее органа (парламента и высшего должностного лица субъекта РФ) и составлять 6-7 лет. При этом срок полномочий палаты необходимо рассчитывать в зависимости от срока полномочий самого регионального парламента. Так, например, если срок полномочий парламента составляет 4 года, то срок полномочий контрольно-счетной палаты должен составлять 7 лет, а если срок полномочий парламента составляет 5 лет, то срок полномочий палаты должен составлять 6-7 лет. Принципы организации деятельности контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации В современном праве используется механизм установления правовых принципов в качестве основополагающих, фундаментообразующих элементов системы регламентации той или иной сферы или вида деятельности. Правовые принципы формируют основу организационной и функциональной составляющей каждого элемента государственного аппарата Российской Федерации, в том числе и контрольно-счетных палат субъектов РФ. Принцип (лат. Principium - начало, основа, первопричина) - основание некоторой совокупности знаний, исходный пункт объяснения или руководства к действиям, основное начало, на котором построено что-нибудь В общем виде принципы деятельности контрольно-счетных палат субъектов РФ - это объективно обусловленные, научно обоснованные, законодательно закрепленные основополагающие начала деятельности контроль- 68 но-счетных палат субъектов РФ. Большинство законов субъектов РФ регламентирующих деятельность контрольно-счетных органов содержат перечень принципов организации и деятельности данных органов внешнего финансового контроля. При этом нормативное регулирование принципов организации и деятельности палат в разных субъектах РФ различается как по количеству закрепления их в законе, так и по содержанию. Например, в Республике Бурятия, Томской области, Ярославской области, Хабаровском крае контрольно-счетные палаты организуют свою работу на основе трех принципов - законности, объективности и гласности, а в Кабардино-Балкарской Республике на основе шести - законности, объективности, гласности, системности, плановости и независимости. В других же субъектах, помимо указанных принципов, выделяются принципы подотчетности, самостоятельности, ответственности, экономической целесообразности. Помимо законов о контрольно-счетных органах субъектов РФ, принципы организации и деятельности данных органов содержатся в Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, а так же в таких нормативных актах как Лимская декларация, Киевская декларация, так как установленные в них принципы закладывают основы функционирования контрольных палат на всех уровнях осуществления финансового контроля (международном, федеральном, региональном), охватывают все стороны их жизни от организации и структуры, до момента составления отчетности и выработки рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса в целом. К тому же опыт организации работы данных органов внешнего финансового контроля на федеральном и международном уровне, безусловно, будет полезен и для повышения его качества в регионах. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации - самостоя- 69 Краткий курс лекций тельный государственный орган субъекта Российской Федерации, осуществляющий подготовку и проведение выборов и референдумов в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Формирование избирательных комиссий субъектов Российской Федерации осуществляется законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, избирательной комиссии субъекта Федерации предыдущего состава. При этом государственные служащие не могут составлять более одной трети от общего числа членов избирательной комиссии. Половина членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, другая половина назначается исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Как законодательный, так и исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан назначить не менее одной трети назначаемого им количества членов избирательной комиссии на основе поступивших предложений каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, а также на основе поступивших предложений избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом в избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждого из избирательных объединений, избирательных блоков. 70 Правовой статус избирательных комиссий субъектов Российской Федерации определяется федеральными и региональными законами. Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами. Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации обеспечивают соблюдение и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации при подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти на территории субъекта Федерации, в органы государственной власти субъекта Федерации, иные федеральные государственные органы, референдума Российской Федерации, референдума субъекта Федерации, муниципальных выборов, местных референдумов, отзыва депутатов и выборных должностных лиц, решении иных вопросов, отнесенных законами к компетенции данных комиссий. Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации имеют важные полномочия, которые подразделяются в следующие группы: 1) совместные полномочия избирательных комиссий субъектов Федерации и Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; 2) полномочия по участию в проведении выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации; 3) полномочия по подготовке и проведению выборов органов законодательной и исполнительной власти субъекта Федерации, референдума субъекта Федерации; 4) полномочия по участию в организации и проведении муниципальных выборов, местных референдумов на территории субъекта Федерации; 5) полномочия по участию в реализации мероприятий федеральных и 71 Краткий курс лекций региональных целевых программ. Правовое, организационно-методическое, документационное, информационно-аналитическое, финансовое, издательское, материально- техническое обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации осуществляют их аппараты и службы. Структура и штаты устанавливаются избирательными комиссиями самостоятельно в пределах средств, выделенных из соответствующих бюджетов на обеспечение их деятельности. Комиссии вправе привлекать в установленном порядке внештатных работников по трудовым соглашениям в пределах объема средств, выделяемых им на оплату труда работников аппарата. Финансирование деятельности избирательных комиссий субъектов Федерации осуществляется из федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Федерации. Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации в целях обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также для ее осуществления могут учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации либо иные государственные должности, создаваться государственные органы. Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации при осуществлении своих полномочий независим от каких-либо государственных органов и должностных лиц. Порядок организации и осуществления деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации определяется конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации назначается (избирается) на должность и освобождается от должности 72 законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации назначается (избирается) на должность на срок, установленный конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, но не более чем на пять лет. Одно и то же лицо не может быть назначено (избрано) на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации более чем на два срока подряд. Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации не может иметь гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, замещать государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъекта Российской Федерации, муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без граж- 73 Краткий курс лекций данства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации не вправе быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации в срок, установленный законом субъекта Российской Федерации, обязан прекратить деятельность, несовместимую с его статусом, а также приостановить членство в политической партии на период осуществления своих полномочий. На должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации может быть назначен (избран) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий безупречной репутацией, имеющий высшее образование, а также познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Право вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации предложения о кандидатуре на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может быть предоставлено высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), депутатам (группе депутатов, фракции) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления, правозащитным организациям, иным органам и организациям. До рассмотрения кандидатуры на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации законодательный (предста- 74 вительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации согласовывает ее с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, а в случае, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации, проводит по ней консультации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и организациями. Назначенным (избранным) на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации считается кандидат, за которого проголосовало большинство депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации считается вступившим в должность с момента принесения присяги. Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации обязан соблюдать требования, ограничения и запреты, установленные федеральными законами и законом субъекта Российской Федерации. Полномочия уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации прекращаются по основаниям, установленным федеральными законами и законом субъекта Российской Федерации. Полномочия уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации могут быть прекращены досрочно. Решение о досрочном прекращении полномочий уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации после консультаций с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Тема 8. Взаимодействие органов государственной власти субъектов 75 Краткий курс лекций Российской Федерации между собой и с федеральными органами государственной власти РФ и их территориальными органами В условиях угрозы повторения мирового экономического кризиса, в стране наиболее остро встает вопрос о скоординированной, четкой и отлаженной работе всех структур власти. Федеративное государственное устройство Российской Федерации закреплено в Конституции РФ. Исходя из положений, изложенных в ст. ст. 4, 5, 15, 71-73 Конституции РФ, принципы российского федерализма можно сформулировать следующим образом:  государственный суверенитет РФ;  единство системы государственной власти;  равноправие субъектов РФ;  единство конституционно-правовой системы РФ;  разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ;  разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;  полнота государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного с её субъектами ведения;  равноправие и самоопределение народов в РФ. Последовательное осуществление принципов федерализма требует решения двух взаимосвязанных проблем:  разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти;  обеспечения конструктивного взаимодействия между уровнями власти. 76 Взаимодействие - это различного рода контакты, направленные на совместное проведение сторонами какого-либо дела, в осуществлении которого у них есть взаимный интерес. Это ситуация, когда стороны координируют усилия для решения общих задач. При решении указанных выше проблем необходимы:  во-первых, соблюдение конституционных положений об организации государственной власти (это укрепляет единое общероссийское правовое пространство);  во-вторых, адекватный и своевременный учет реалий страны (фактического состояния экономики, практики разрешения проблем, уровня развития гражданского общества и т.п.) при совершенствовании законодательства;  в-третьих, обеспечение того, чтобы полномочия относились к компетенции того уровня власти, на котором они реально могут осуществляться максимально эффективно (реализация “принципа субсидиарности”). Показатель эффективности в данном контексте должен рассматриваться как интегральный, объединяющий в себе как экономический аспект (соблюдение нормативно установленных требований при минимизации затрат), так и иные аспекты, способствующие осуществлению соответствующих полномочий в наиболее комфортных политических условиях. Возможны четыре типа взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти:  взаимоотношения, связанные с возложением на органы государственной власти субъектов РФ определенных обязанностей по вопросам, находящимся в исключительном ведении РФ, при котором осуществляется административное руководство со сторо- 77 Краткий курс лекций ны федеральных органов государственной власти региональными исполнительными органами;  взаимоотношения, связанные с вопросами совместного ведения и с вопросами, в основном, находящимися в компетенции РФ, предусматривающие, что федеральные органы государственной власти должны в обязательном порядке выяснить мнение региональных органов государственной власти, однако право на принятие окончательного решения остается за федеральными органами (отношения «решающий голос Федерации – совещательный голос региона»);  равноправные взаимоотношения по вопросам совместного ведения, в равной мере распределенные между Федерацией и субъектами РФ. Наряду с договорными, равноправные отношения осуществляются при принятии решений в так называемом режиме «двойного ключа». В частности такое взаимодействие предусмотрено ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, установившей, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации»;  взаимоотношения по вопросам, закрепленным в ведении субъектов РФ, в рамках которых органы государственной власти субъектов Федерации обладают «решающим голосом», однако совещательный голос может быть у Федерации. Вопрос о механизмах обеспечения согласованного взаимодействия между органами публичной власти всех уровней в настоящее время недостаточно урегулирован в РФ. Исходя из действующего законодательства, следует выделить следующие формы указанного взаимодействия: 78 а) договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации; б) соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о взаимной передаче осуществления части своих полномочий; в) взаимодействие при работе над проектами федеральных законов и законов субъектов Федерации; г) согласование решений, принимаемых органами государственной власти одного уровня с органами власти иных уровней на стадии подготовки проектов иных документов, затрагивающих интересы и РФ и региона; д) принятие решений консенсусом уполномоченных органов различных уровней власти (решение по принципу “нескольких ключей”); е) формирование совещательных, координационных, экспертных и иных органов, а также применение согласительных процедур. Российское законодательство (федеральное и региональное) насчитывает несколько тысяч актов, положения которых призваны учитывать необходимость взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Взаимодействие органов власти на всех уровнях встречается с проблемой фиктивности законодательных актов. Т. е. те процедуры, принципы, формы по которым должно происходить взаимодействие между уровнями власти, на практике отсутствует. Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в данной сфере, должен 79 Краткий курс лекций действовать нормативный правовой акт субъекта РФ. Эти конституци- онные нормы, составляющие один из важнейших принципов российского федерализма, на практике оказываются лишенными реального содержания. Остаточный принцип определения исключительной компетенции субъектов РФ приводит к тому, что эта компетенция становится юридически неопределенной. Федеральный законодатель, вводя новые законы, фактически имеет возможность неограниченно расширять федеральную компетенцию, оставляя субъектам РФ возможность регулировать лишь то, что дозволяет федеральный закон. Тема 9. Органы государственной власти и управления субъекта Российской Федерации и гражданское общество: проблемы взаимодействия Конституционно-правовые основы концепции взаимодействия государства и гражданского общества на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации должны включить: правовое оформление и систематизацию разнообразных форм взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти; совершенствование механизмов общественного контроля; построение системы государственной поддержки некоммерческого негосударственного сектора общественных институтов; привлечение институтов гражданского общества к выработке и реализации государственной политики и развитию демократии прямого участия; обеспечение реализации конституционных принципов развития России как правового, демократического, социального и светского государства; повышение уровня правовой культуры и правосознания в обществе. При этом целью взаимодействия государства и гражданского общества являются: 1) создание социально-экономических, культурно-духовных и правовых условий и предпосылок для свободного развития личности, развитие и 80 углубление сферы деятельности институтов гражданского общества; 2) дальнейшее развитие и реализация демократических принципов участия граждан в управлении государственными делами; 3) обеспечение принципов законности, гласности, доступности, публичности при решении общественно значимых вопросов в России; 4) построение системы действенного общественного контроля за публичной властью и системы защиты конституционных прав и свобод граждан; 5) формирование и развитие на основе институтов гражданского общества механизмов и форм общественного самоуправления, общественной самоорганизации граждан, повышение правовой культуры населения; 6) укрепление конституционных основ государственной и общественной жизни и реализации принципов конституционализма в деятельности органов публичной власти и институтов гражданского общества; 7) обеспечение юридической ответственности всех участников общественно-политических, экономических и социальных процессов в государстве; 8) смягчение социальных конфликтов и напряженности в обществе, утверждение принципов социальной справедливости и общественной солидарности; 9) совместная организация публичной власти органами и институтами гражданского общества мероприятий по обсуждению, выработке и реализации государственной политики; 10) разработка и внедрение механизмов учета общественного мнения при выработке решений органами публичной власти. Основные принципы взаимодействия органов публичной власти и институтов гражданского общества: 1) признание органами государственной власти прав институтов гражданского общества на участие в формировании и реализации государственной политики; 2) обеспечение органами государственной власти прав и законных интересов институтов гражданского общества; 3) невмешательство органов государственной власти и институтов гражданского общества в деятельность друг друга, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством; 4) гласность и коллеги- 81 Краткий курс лекций альность при выработке совместных решений и их реализации; 5) ответственность за выполнение взятых на себя обязательств; 6) равенство прав институтов гражданского общества на государственную поддержку в случаях, предусмотренных действующим законодательством; 7) государственный контроль за деятельностью институтов гражданского общества, в том числе за использованием предоставляемых средств государственного бюджета, в соответствии с действующим законодательством; 8) общественный контроль над органами государственной власти в соответствии с действующим законодательством. В перспективе надо разработать правовой акт «Взаимодействие государства и гражданского общества», регулирующий основные формы и механизмы взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества. Сегодня это предложение тем более актуально, что в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации неоднократно подчеркивалась необходимость повышения роли общественных институтов в жизни страны (общественных объединений, в том числе профсоюзов и т.д.), поддержки новых форм общественной активности. Надо преодолеть очевидную слабость и недостатки развития политической системы, использовать позитивные практические достижения в развитии различных форм прямой демократии в ряде субъектов Российской Федерации, а также современный международный опыт. Кроме того, предлагаемые конституционные новеллы откроют новые возможности активного становления гражданского общества также в тех регионах, где уровень его развития еще недостаточен, и дальнейшего укрепления институтов гражданского общества в развитых с этой точки зрения регионах страны. Вышесказанное позволило бы наладить более эффективное взаимодействие, сотрудничество всех институтов общества (представителей власти, предпринимателей, 82 неправительственных организаций) на более конструктивной основе. Основные правовые проблемы организации взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в современной России складываются из следующих негативных явлений и процессов: противоречивость развития регионального законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации по учреждению, формированию и организации работы, связанной с взаимодействием государственных органов и институтов гражданского общества; несовершенство финансово-экономических и правовых механизмов развития институтов гражданского общества на региональном и местном уровне, затрудняющих дальнейшее развитие гражданского общества, учитывая их социальный статус и негосударственную, некоммерческую направленность деятельности (при этом механизмы такой поддержки не должны зависеть от уровня их лояльности государственным органам, быть прозрачны и открыты для населения); неоднородность и фрагментарность развития институтов гражданского общества на региональном и местном уровне, что связано с недостаточностью правовой и политической культуры в Российской Федерации.