Правовые и организационные основы государственной политики в сфере экономики высшего образования.

СОДЕРЖАНИЕ Государственная политика в сфере образования: общие принципы и подходы; реализация единой государственной политики в сфере образования: ежегодный доклад Правительства РФ; понятие экономики системы высшего образования; общая характеристика источников правового регулирования в сфере экономики высшего образования: Конституция РФ, федеральное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты; общая характеристика программно-стратегических документов, регулирующих вопросы экономики высшего образования; федеральные целевые программы как инструменты государственной политики в сфере экономики высшего образования; целевые ориентиры развития экономики высшего образования; организационный фундамент государственной политики в сфере высшего образования; государственная поддержка ведущих российских образовательных организаций высшего образования; образовательное кредитование; поддержка региональных комплексных программ развития высшего образования. Лекция 1 Правовые и организационные основы государственной политики в сфере экономики высшего образования. Основные вопросы: 1. Государственная политика в сфере образования: общие принципы и подходы. 2. Реализация единой государственной политики в сфере образования: ежегодный доклад Правительства РФ. 3. Общий обзор нормативных правовых актов по экономике образовательных организаций высшего образования. 1. Государственная политика в сфере образования: общие принципы и подходы. Основным агентом образовательной политики в современном мире выступает государство. Деятельность государства направлена на то, чтобы с помощью имеющихся у него в распоряжении инструментов влиять на решения и действия различных социальных акторов в соответствии с определенными политической властью целями. Соответственно, изменение социально-экономического и политического строя по необходимости влечет за собой и изменения в сфере образования. Любой политический строй начинает с того, что борется со старой системой образования и пытается создать новую. В то же время в условиях демократического политического режима все большую политическую остроту приобретает в настоящее время проблема адекватности внедряемых в национальную систему образования инновационных принципов и механизмов, соответствие их ожиданиям потребителей образовательных услуг - учащихся, родителей, педагогов, наличия необходимых финансовых, материальных и кадровых ресурсов, учета специфики менталитета граждан. Сфера образования — область и продукт взаимодействия различных субъектов — социальных организаций и групп, которые представляют разные уровни социальной организации, занимают определенные позиции в социальной структуре общества, располагают неодинаковыми ресурсами и руководствуются подчас разными социальными идеологиями и стратегиями. Отдавая должное важности анализа места, занимаемого этими субъектами в социальной системе, и ресурсов, которыми они располагают, следует признать, что особого изучения заслуживают социальные ожидания, поскольку в социально-психологическом плане именно им принадлежит системообразующая роль во взаимодействиях и поведении групп и организаций в сфере образования. В известном смысле социальные ожидания лежат в основе процессов институционализации и механизмов социальной деятельности. Социальные ожидания в отношении образования базируются на социальных потребностях группы, общества. Причем эти ожидания могут отражать взаимосвязь социальных потребностей в нескольких сферах жизни, в первую очередь, в трудовой, духовной, политической. Социальные ожидания в отношении образования — показательная черта системы индивидуальных или социально-групповых потребностей. Они обусловлены мировоззрением субъектов, состоянием их социального сознания, внешними институциональными воздействиями. Каждый социальный субъект - человек или группа, как правило, обладает более или менее развитой, более или менее отчетливо сформулированной стратегией в отношении образования, в том числе профессионального и высшего образования. В ней оценивается доступ к образованию и цели его получения, сформулированные как более или менее определенный перечень социальных благ и возможностей, обусловленных наличием полученных квалификаций или самого диплома об образовании. Ожидания в отношении образования всегда облачены в конкретно-предметную форму, передают соответствующие звенья социальной стратегии субъектов через описание ожидаемых результатов своего участия в образовательных процессах или воздействия на эти процессы. Социальные ожидания могут быть реалистичными, ложными (иллюзорными), осуществимыми или невыполнимыми. В отличие от ожиданий, социальный заказ к образованию максимально приближен к конкретным формальным условиям, характеристикам (параметрам, структурным элементам) и понятиям действующей системы образования. Он основывается на наличных (подконтрольных данному субъекту) ресурсах и приобретает форму более конкретного требования (например: «пусть школа обеспечит больше уроков по иностранному языку, по экономике...» и т. д.). Именно социальный заказ выступает в качестве реального инструмента определения задач общественной системы образования. Если в социальном заказе формулируются в прямой или опосредованной форме потребности групп или организаций в отношении образования, то в задачах эти потребности обретают легитимность и переходят в форму разделяемых и документированных требований, выдвигаемых к системе образования (законы, положения, уставы, хартии и т.п.). Социальные заказы на образование многоплановы, как и спектр социальных интересов и источники заказа, которыми могут служить и государственные, и территориальные, и групповые, и индивидуальные интересы. Но в этом многообразии выделяется ведущий заказ, выражающий либо интегральный интерес, либо интерес доминантных групп. Именно ведущий заказ, сформулированный в понятиях данных групп, служит ориентиром для практического руководства системой образования и при определенных условиях переводится в статус задачи, формализованной в виде законов, уставов образовательных учреждений, должностных инструкций, образовательных стандартов и учебных планов. Ведущий заказ, под выполнение которого готовится любая реформа образования, весьма изменчив, меняется раз в 15—20 лет, и длина этого цикла, как показывает опыт второй половины XX века, непрерывно уменьшается. Следовательно, столь же часто меняются и задачи и правовые нормы, законодательно выдвигаемые перед системой образования, если эти задачи привязаны к особым интересам групп власти. Но доминантные группы рано или поздно сменяют друг друга или переформулируют свои заказы к системе образования. В итоге одна команда реформаторов в образовании сменяется другой. На разных уровнях и в разных секторах системы образования, как правило, складываются разные конфигурации социальных заказов, что связано с их функциональной направленностью и с тем, что функции отдельных учреждений оказываются в пересечении интересов разных социальных субъектов. Разные социальные субъекты по-разному определяют для себя функциональность образования. Отдельные образовательные учреждения нередко попадают в противоречивую ситуацию. Ведущему заказу может противоречить конфигурация других заказов, поскольку функции этих учреждений оказываются в пересечении интересов разных субъектов — государства, работодателей, преподавателей, родителей учащихся и т. д. Ведущий социальный заказ к системе образования обычно тесно связан с господствующей политической идеологией, с общим направлением в социальном развитии. В конкретный социально-исторический период смена доминантной группы или слабость (слабая выраженность) ведущей социальной и политической идеологии может сопровождаться недостаточной определенностью ведущего социального заказа к общественной системе образования. В любом случае ключевой вопрос социальной политики цивилизованных государств — выравнивание образовательных возможностей и стартовых позиций индивидов, а также свободного доступа к образованию. Государственная политика в сфере образования предполагает наличие соответствующей стратегии. Стратегия развития образования – «принятая в данном государстве система взглядов на характер социальных целей образования и главных направлений его развития, предполагающих установление форм и методов подготовки кадров, способов строительства и размещения сети учебных заведений, решение задач по материально-техническому обеспечению образования и созданию организационной структуры соответствующей ее содержанию». Она должна определяться с учетом многофакторного анализа реального состояния системы и потребностей общества в образовательных услугах. Стратегия в сфере образования включает в себя определение целей развития образования на определенном этапе социально-экономического развития, выявление направлений образования, управление образованием и прогнозирование. При формировании стратегии развития образования необходимо учитывать не только социально-экономическое, но и демографические, культурные, географические факторы. Необходимо постоянно сравнивать получаемые результаты с планировавшимися, для чего должна быть развита адекватная база мониторинга реализации государственной политики в области образования. В развитых демократиях процесс разработки стратегии образования, как правило, включает в себя три основных этапа. На первом этапе широкой общественности предлагается документ, в котором излагаются результаты исследования современного состояния образования в стране в соотношении с ведущими мировыми тенденциями в этой сфере. На основе этого документа, часто имеющего в европейских странах название «Зеленой книги образования», разворачивается общенациональная дискуссия. Ее результаты обобщаются на втором этапе соответствующими экспертами, которые и формулируют основные элементы стратегии развития и разрабатывают логистику их осуществления на практике, что находит свое отражение в документе, часто называемом «Белой книгой образования». Несмотря на то, что сформулированные в ней идеи могут продолжать оставаться предметом дискуссий, в целом она оказывает, как прямое, так и косвенное влияние на государственную политику в сфере образования. На третьем этапе предложенные изменения принимают законченную форму и становятся основой законов или конкретных административных шагов, необходимых для реализации их на практике. Таким образом, государственная политика в области образования включает в себя: 1. нормативно-правовую политику – установка границ поведения субъектов образовательного пространства; 2. культурно-идеологическую политику – ориентации общественного сознания, влияющие на выбор решения; 3. финансовую политику – уровень финансирования, распределение и использование финансовых средств. Надо отметить, что образование и политика были всегда глубоко взаимосвязаны, и те или иные политические решения по отношению к системе образования имели для общества существенное политическое значение. Государственная политика разрабатывается с учетом множества обстоятельств и условий высшими органами государственной власти с участием других субъектов политики – партий, ассоциаций, гражданского общества, университетов и исследовательских центров, влиятельных деятелей бизнеса, культуры и науки. В основе выработки государственной политики должны лежать базовые интересы общества, стратегические потребности соответствующего этапа развития государства, выраженные политическими акторами в форме основных принципов и стратегических целей. Однако совокупность принципов и стратегических целей – это еще далеко не процесс их реализации. В данном случае государственная политика должна существовать в виде программного плана действий (управленческого документа высокого ранга – доктрина, стратегия, концепция и т.п.). Собственно государственная политика в области образования не является изначально заданным и неизменным феноменом, государственная политика в области образования способна изменяться в соответствии с практикой общественного развития. При этом следует отметить, что декларируемые и реальные цели государственной политики в области образования в условиях недостаточно высокого уровня развития демократии и относительной слабости гражданского общества могут существенно различаться. В документах ЮНЕСКО, которые являются отражением позиции мирового сообщества по широкому спектру вопросов социально-гуманитарного характера, дается следующее определение образования, раскрывающее цель этого процесса: «Образование представляет собой процесс социализации индивида, в ходе которого происходит становление его способностей к саморазвитию, связанных с формированием познавательных, деятельностных, коммуникативных и мировоззренческих компетенций». Одним из фундаментальных качеств системы образования является доминирование в процессе определения политики в сфере образования независимых переменных, таких как традиции, ценностные установки и ориентации обучающихся, их родителей, педагогов. Среди всех подсистем общества образование, возможно, является одной из наиболее консервативных, что серьезно осложняет модернизацию данной сферы. Существенные изменения социально-экономических, политических условий последних лет оказывают значительное влияние на процессы, происходящие в сфере образования: растет потребность в образовании, расширяется сфера образовательных услуг, формируется система открытого образования, способная обеспечить доступность образовательных ресурсов через многообразие форм учебной деятельности, образовательных программ, достигнут высокий уровень развития информационных технологий, обеспечивается преемственность подсистем различных уровней образования, новые информационные технологии превращаются в мощный фактор развития образования. Однако данные изменения одновременно порождают определенные противоречия между социально-экономическими, образовательными потребностями государства, общества, участников образовательного процесса и имеющимися ресурсами (в том числе финансовыми, человеческими, методологическими). Необходимо учитывать наличие во внешней и внутренней среде системы образования различного рода конфликтов интересов: между различными социальными группами и выражающими их интересы политическими силами, между основными образовательными подсистемами: общеобразовательной школой, начальным, средним и высшим профессиональным образованием, между регионами, конкурирующими за ограниченные ресурсы, распределяемые Центром, между различными субъектами образовательного процесса и, наконец, между отдельными индивидами. Особое место в условиях глобализирующегося мира занимает конкуренция между национальными системами образования, ориентирующимися в том числе и на внешний рынок образовательных услуг. В целом, развитие государственной политики в сфере образования идет по пути закрепления следующих принципов: • уменьшение доли государственного управления и увеличение значения частного сектора в сфере образования; • децентрализация, то есть передача отдельных полномочий управления в данных сферах на более низкий уровень, создание автономных структур с привлечением общественности (в том числе передача управления вместе с финансовыми обязательствами среднепрофессиональных образовательных учреждений на региональный уровень; создание попечительских советов в общеобразовательных учреждениях); • снижение государственных расходов (пропорционально ВВП, сокращение бюджетных мест в высших учебных заведениях) и, соответственно, увеличение доли частного сектора в финансировании образования; • усиление государственного контроля за созданием и деятельностью учреждений образования; • изменение системы оценки деятельности данных учреждений. Данные изменения неоднозначны, соответственно получают различную оценку со стороны общественности в различных странах мира, поскольку они отражают идеологическую приверженность модернизации образования по неолиберальной модели. В то же время на Западе в настоящее время происходит процесс серьезной корректировки данной модели. Связано это, в частности, с тем, что самой эффективной системой школьного образования в мире по объективным данным сравнительных исследований признана государственная система школ Финляндии, которая строится на иных принципах и подходах. Ключевыми принципами ее функционирования являются: • Выделение ресурсов тем, кому они в большей степени необходимы. • Высокие стандарты и предоставление индивидуальной помощи всем учащимся, которые по различным причинам испытывают затруднения в учебе. • Высококвалифицированные учителя, получающие высокую заработную плату и занимающие в социально-профессиональной структуре финского общества высокое положение. • Систематическая государственная оценка качества образования, предоставляемого школами (в том числе по результатам тестирования, аналогичного PISA и TIMSS). • Обеспечение эффективного баланса между децентрализацией и централизацией школьного образования. Следует особо подчеркнуть, что в Финляндии понятие конкурентоспособности практически не применяется внутри страны, а относится только к позиционированию школ Финляндии в мире. Внутри страны, наоборот, ставка делается на выравнивание уровня получаемого образования. Различия по шкале PISA/ TIMSS между школами составляет всего 5%, в то время, как в других странах ОЭСР оно в среднем достигает 33%. В целом, в Финляндии более 99% учащихся получают обязательное основное образование, 90% - заканчивает полную среднюю школу, две трети из которых поступает в университеты или профессионально ориентированные политехнические школы. Более 50% взрослого населения страны задействовано в различных формах образования взрослых. При этом более 98% расходов на образование на всех уровнях оплачивается государством. Непосредственное влияние на государственную политику в сфере образования неизбежно оказывает ВТО, которая требует от стран-участниц снятия барьеров на пути перемещения различных факторов производства, а также использования режима наибольшего благоприятствования в сфере образовательных услуг. Иными словами, внутренняя политика страны-участницы этой организации – должна способствовать открытию рынков и предоставлению одинаковых экономических и торговых возможностей всем заинтересованным сторонам, в том числе и иностранным поставщикам образовательных услуг. ВТО предлагает четыре способа приобретения национальными потребителями иностранной образовательной услуги: а) дистанционное обучение – потребитель получает образование в зарубежном вузе, используя современные средства коммуникации и передачи информации; б) создание филиалов – перемещение самого поставщика услуги в страну оказания услуги; в) обучение иностранных студентов – предоставление образовательной услуги потребителю за рубежом; г) мобильность преподавателей – поставщик, являющийся гражданином иностранного государства, без учреждения учебного заведения приезжает в страну на время и оказывает образовательные услуги гражданам. Главная задача, которая сегодня стоит перед национальным государством в сфере образования, заключается в том, чтобы обозначить конкретные цели и мероприятия образовательных реформ, дав однозначную трактовку и определив рациональное соотношение следующих фундаментальных характеристик образования: глобализация-локализация, приоритетностьвторичность, централизация-децентрализация, массовость-элитарность, бесплатность-коммерциализация, универсализация-специализация, ориентация на актуальный социальный спрос или на потребности рынка труда и опережающую подготовку специалистов завтрашнего дня. Только в этом случае возможно минимизировать социально-политические риски в период модернизации. В условиях постиндустриального развития, расширения процесса глобализации, активного включения различных стран в мировую экономическую систему и образовательное пространство требуется выработка инновационных подходов к процессу предоставления образовательных услуг на основе эффективной политики в сфере образования. Ее базовыми характеристиками становятся гибкость, адаптивность, учет интересов и потребностей обучающихся и их будущих работодателей. Разработка эффективной политики в сфере образования, а также ее реализация возможны на основе современных подходов к управлению в публичной сфере. В частности, синергетический подход, учитывающий различные факторы, влияющие на процесс образовательной деятельности, способствует адекватной реакции системы на внешние возмущения. В условиях использования данного подхода необходимо активное участие в процессе определения и реализации политики акторов, наиболее заинтересованных в позитивном конечном эффекте: экономических структур, социально ориентированных организаций и учреждений, образовательных учреждений, общественных объединений. Их активная позиция ни в коем случае не снижает роль органов исполнительной власти и местного самоуправления в данном процессе. За ними в полной мере сохраняется координирующая функция, обязанность обеспечивать систему необходимыми финансовыми ресурсами, а также ответственность за соблюдение прав граждан на получение образования. В случае наличия или появления проблем именно государство должно выступать в качестве активного и ответственного актора, включающегося в процесс при неблагоприятных условиях. Все программы и проекты, направленные на совершенствование системы образования и процесса управления этой сферой должны разрабатываться и осуществляться при активном участии ученых, общественных объединений и организаций, педагогов и учащихся. Однако это не снимает с государства ответственности за поддержку всех инновационных мероприятий в сфере образования: подход к деятельности в сфере образования как исключительно к процессу предоставления услуг недопустим, так как он может вести к ограничению конституционных прав граждан на получение определенного уровня образования. Надзор и контроль над соблюдением прав граждан, а также за исполнением ими своих конституционных обязанностей в полном объеме также сохраняется за государством. Центральным актором в рамках определения и реализации политики в сфере образования является образовательное учреждение. Ему должны быть переданы основные полномочия по определению стратегии развития и основных принципов функционирования. В общественно-государственной системе управления образованием роль государственной власти заключается в установлении единых для всех учреждений образовательных стандартов, а также в надзоре за соблюдением конституционных и законных прав граждан. Эта принципиально новая ситуация требует формирования в образовательных учреждениях активного и профессионального менеджмента, который был бы способен осуществлять все основные управленческие функции: прогнозировать основные сценарии развития с учетом будущих потребностей в образовательных услугах, формулировать фундаментальные цели с учетом миссии образовательного учреждения, планировать процесс решения его важнейших задач. В процессе реализации разработанной политики органам управления образовательного учреждения необходимо также осуществлять функцию организации, то есть формирования необходимой организационной структуры, функцию мотивации персонала к активной и результативной деятельности, а обучающихся к интенсивному включению в процесс формулировки своих потребностей в образовательных услугах и процесс реализации этих потребностей. На всех этапах управленческого цикла необходим хорошо организованный контроль с выраженной ориентацией на результат, а также осуществление процесса принятия рациональных управленческих решений. 2. Реализация единой государственной политики в сфере образования: ежегодный доклад Правительства РФ. Ежегодный доклад о реализации государственной политики в сфере образования готовится в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Структура доклада формируется в соответствии со структурой, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2015 г. № 645 "О подготовке и представлении Федеральному Собранию Российской Федерации ежегодного доклада Правительства Российской Федерации о реализации государственной политики в сфере образования". Доклад включает данные мониторинга системы образования за 2015 год, проведенного в 2016 году в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2013 г. № 662 "Об осуществлении мониторинга системы образования", а также информацию, полученную в рамках федерального статистического наблюдения, ведомственных мониторингов и результатов социологических исследований. Доклад представляет обзор и анализ реализации государственной политики в сфере образования в 2016 году. Основные цели и задачи государственной политики в сфере образования и особенности их достижения в отчетном году. В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года необходимым условием для формирования инновационной экономики является модернизация системы образования как одного из факторов динамичного экономического роста и социального развития общества, источника благополучия граждан и безопасности страны. Одновременно возможность получения качественного образования продолжает оставаться одной из наиболее важных жизненных ценностей граждан, основой социальной справедливости и политической стабильности в современном российском обществе. Конституция Российской Федерации провозглашает высшей ценностью человека его права и свободы, а наше государство является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Государственная политика в сфере образования направлена на создание условий, необходимых для реализации гражданами одного из основных конституционных прав права на образование. Стратегической целью государственной политики в области образования является повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина. Достижение этой цели осуществляется в ходе реализации государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013-2020 годы, утвержденной в новой редакции постановлением Правительства Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 г. № 376 (далее - ГПРО), направленной на достижение ключевых показателей и направлений развития в сфере образования, установленных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г., от 1 июня 2012 г. № 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы", в Стратегии инновационного развития Российской Федерации, а также в процессе решения ключевых задач на всех уровнях системы образования, в том числе в высшем образовании - обеспечение получения качественного высшего образования, формирование эффективной сети российских образовательных организаций высшего образования (далее - вузы), обеспечивающих подготовку специалистов с учетом перспектив социально-экономического развития и в соответствии с потребностями рынка труда. Реализация государственной политики на всех уровнях управления обеспечивает развитие системы образования, а также стабильное функционирование ее ключевых элементов - образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Делается все необходимое для обеспечения образования квалифицированными педагогическими и руководящими кадрами, которые должны соответствовать современным требованиям. Осуществляется разработка ФГОС и образовательных программ, обеспечивающих единство образовательного пространства Российской Федерации и в то же время предоставляющих возможность при организации учебного процесса учитывать индивидуальные образовательные потребности и способности обучающихся. Управление системой образования осуществляется во взаимодействии федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, с участием представителей общественности и работодателей и базируется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования, носит общественно-государственный характер. На всех уровнях образования органы, осуществляющие управление в сфере образования, а также образовательные организации постоянно взаимодействуют с представителями общественности, в том числе через создание и деятельность консультативных, совещательных и иных создаваемых органов. К подготовке принятия решений и проведению широкого круга мероприятий в сфере образования привлекаются члены общественных советов при органах власти, осуществляющих управление в сфере образования, представители экспертного и научного сообщества, а также Российской академии образования. Основными инструментами реализации государственной политики в сфере образования являются ГПРО, а также принятые субъектами Российской Федерации соответствующие государственные программы развития образования. ГПРО призвана обеспечить соответствие качества российского образования меняющимся запросам населения и перспективным задачам развития российского общества и экономики, создать систему непрерывного образования, а также обеспечить потребности социально-экономического развития Российской Федерации в части условий для развития человеческого потенциала. Основные задачи, направленные на совершенствование и развитие высшего образования: • Завершение работы по приведению ФГОС высшего образования в соответствие с требованиями профессиональных стандартов и разработка примерных программ. • Нормативное оформление механизма и развитие кадрового резерва для замещения должностей руководителей вузов. • Повышение эффективности механизма целевого обучения в интересах ключевых работодателей, включая совершенствование нормативной базы. • Дальнейшая поддержка программ повышения международной конкурентоспособности ведущих российских университетов среди мировых научно-образовательных центров. • Развитие условий для обеспечения доступности высшего образования для лиц с ОВЗ и инвалидностью. • Совершенствование нормативно-методического обеспечения подготовки кадров высшей квалификации. Прогноз развития высшего образования и перспективные задачи на среднесрочный период В высшем образовании одним из ключевых направлений является формирование эффективной сети вузов и филиалов вузов, реализующих востребованные образовательные программы; выделение вузов-лидеров в регионах за счет поддержки программ развития университетов, консолидации ресурсов нескольких вузов, а также принятие административных решений (по итогам контрольно-надзорных мероприятий) в отношении вузов, не выполняющих минимальных требований, предъявляемых к качеству предоставления образовательных услуг. К 2020 году будет сформирована новая, более компактная и структурированная архитектура высшего образования, включающая ведущие университеты (федеральные, национальные исследовательские университеты, МГУ им. М.В.Ломоносова, СПбГУ, ключевыми задачами которых является проведение фундаментальных научных исследований и подготовка специалистов высшей квалификации, повышение глобальной конкурентоспособности и качества российского образования в целом) и опорные региональные университеты (по итогам двух этапов конкурса отобрано 33 организации), основная миссия которых - развитие территорий за счет нового качества исследований и современного уровня подготовки кадров для региональных экономик. Приоритет государственной политики в сфере высшего образования - повышение качества содержания высшего образования, реализация востребованных образовательных программ. Деятельность вузов должна быть ориентирована на реальный сектор экономики, требуется изменение технологий обучения в соответствии с современными техническими и социогуманитарными достижениями. В основу высшего образования ложится усиление практической направленности обучения, внедрение проектного подхода в подготовке высококвалифицированных специалистов, использование онлайн-курсов, расширение целевого обучения в интересах ключевых работодателей субъектов Российской Федерации. Будет также решаться задача совершенствования нормативно- методического обеспечения аспирантуры как уровня высшего образования. Будут продолжены проекты, направленные на модернизацию содержания педагогического и инженерного образования. Это позволит Российской Федерации встраиваться в международную повестку развития высшего образования и претендовать на ведущую роль в глобальном образовательном пространстве. Ожидается, что уровень доступности высшего образования не будет снижаться. В 2014-2017 годах отношение количества бюджетных мест для первокурсников к численности выпускников школ сохраняется на уровне 57%. Это обеспечивает доступность бесплатного высшего образования для каждого второго выпускника школы России. Вопросы образования людей, в том числе детей, с ОВЗ и инвалидностью продолжают оставаться одними из самых актуальных. Государственная политика в сфере образования, направленная на интеграцию, включение данной категории обучающихся в образовательный процесс, должна обеспечить все необходимые условия для этого: материально-технические, кадровые, учебно-методические и другие. Продолжат решаться задачи обеспечения доступности для инвалидов объектов и услуг в сфере образования на всех уровнях системы образования. Ключевые показатели (индикаторы) развития образования на 2017 год предусмотрены ГПРО с учетом изменений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 г. № 376. 3.Общий обзор нормативных правовых актов по экономике вуза Современное отечественное образование, а особенно, образование высшее, не случайно попало в «зону особого внимания» государства и общества. Совокупность внешних системных вызовов и внутренних структурных диспропорций и определяют степень заинтересованности государства и общества в выработке стратегии развития высшего профессионального образования. Довольно определенно на этот счет высказался нынешний глава Российской Федерации В.В. Путин: «Восстановление инновационного характера нашей экономики надо начинать с университетов - и как центров фундаментальной науки, и как кадровой основы инновационного развития. Международная конкурентоспособность нашей высшей школы должна стать нашей национальной задачей»1. Таким образом, со всей очевидностью встала необходимость развития системы высшего образования на принципиально новой основе теснейшего взаимодействия обучающих программ, научной, научно-исследовательской, инновационной деятельности и реального сектора российской экономики. Очевидно, что достичь поставленных целей невозможно с одной стороны, без учета важности экономической составляющей развития и функционирования образовательной организации высшего образования, с другой – без выработки стратегии ее модернизации и нормативных правовых механизмов ее обеспечения. Безусловно, все нормативные правовые акты, регулирующие экономические аспекты высшего профессионального образования основываются на статьях Конституции Российской Федерации, провозглашающих свободу экономической деятельности (ст.8), равенство различных форм собственности (ст. 8,9), гарантирующих право получить бесплатно на конкурсной основе высшее образование (ст.43), компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в сфере образования (ст. 72, ст. 114). Организационным фундаментом государственной политики как в сфере высшего образования вообще, так и его экономической составляющей в частности, в разные годы явились как долгосрочные программы и проекты (Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года2, Национальная доктрина образования в Российской Федерации3, Приоритетный национальный проект «Образование»), так и среднесрочные (утвержденные в 2008 г. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г., Федеральная целевая программа развития образования на 2006 - 2010 годы, Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2015 годы4, Федеральная целевая программа развития образования на 2016-2020 годы5, Концепция развития исследовательской и инновационной деятельности в учреждениях высшего профессионального образования Российской Федерации на период до 2015 года6). Таким образом, федеральные концепции и программы содержат стратегическую матрицу развития образовательных организаций высшего образования, а реализацию государственной стратегии, механизмы ее обеспечения реализуют принятые нормативные правовые акты. Содержание понятия «экономика высшего образования» достаточно разнопланово и включает в себя такие аспекты как отношения собственности в системе высшего профессионального образования; финансовое обеспечение деятельности образовательных организаций высшего образования; платная деятельность образовательных организаций высшего образования; оплата труда работников образовательной организации высшего образования; внешнеэкономическая деятельность образовательных организаций высшего образования; налогообложение образовательных организаций высшего образования. Остановимся на некоторых, касающихся экономики образовательных организаций высшего образования, концептуальных положениях долгосрочных и среднесрочных программ и на их нормативно-правовом обеспечении. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 23.02.2017) для «повышения доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина» предполагает решение следующих приоритетных задач в сфере экономики высшего профессионального образования: обновление структуры сети образовательных учреждений в соответствии с задачами инновационного развития, в том числе формирование федеральных университетов, национальных исследовательских университетов; увеличение объема средств, направляемых на финансирование научных исследований в вузах (предусматривается к 2020 г. увеличение доли средств, предоставляемых на научные исследования, проводимые в вузах, в общем объеме средств, направляемых на научные исследования, до 30 процентов); обновление механизмов финансирования образовательных учреждений в соответствии с задачами инновационного развития (предусматривается к 2020 г. увеличение доли средств в структуре доходов российских университетов, получаемых за счет выполнения научно-исследовательских разработок и научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ - не менее 25 процентов); обеспечение увеличения оплаты труда работникам образовательных учреждений в зависимости от качества и результатов их труда до уровня, сопоставимого с уровнем оплаты труда в сфере экономики и выше его; создание системы выявления и поддержки талантливой молодежи; создание инфраструктуры социальной мобильности обучающихся и развитие финансовых инструментов социальной мобильности, включая образовательные кредиты (предусматривается к 2020 г. использование образовательных кредитов не менее чем 12 процентами студентов). Концепция предполагает увеличение общих расходов на образование с 4,8 процента валового внутреннего продукта (в 2007 - 2008 годах) до 7 процентов в 2020 году, в том числе увеличение расходов бюджетной системы - с 4,1 процента до 5,5 - 6 процентов валового внутреннего продукта. Федеральная целевая программа развития образования Организационно-управленческим механизмом обеспечения преемственности в реализации государственной политики в сфере образования, программно-целевым инструментом обеспечения непрерывности и эффективности реализации ГПРО является Федеральная целевая программа развития образования на 2016-2020 годы (далее - ФЦПРО). Утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2015 г. № 497 ФЦПРО - преемница Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы, результатом реализации которой стали качественные изменения отрасли: проведенное масштабное повышение квалификации работников сферы образования; созданные и успешно функционирующие стажировочные площадки для распространения современных моделей успешной социализации детей; осуществлены реконструкция и строительство учебных и учебно-лабораторных корпусов, зданий библиотек, объектов социальной направленности учреждений профессионального образования; разработаны модели государственной аккредитации программ подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре) и многое другое. В рамках ФЦПРО будут реализованы комплексные проекты, которые обеспечат создание моделей для решения задач федеральной образовательной политики на уровне образовательных организаций, муниципалитетов, регионов, апробацию этих моделей и системное их распространение. В результате реализации Программы планируется распространение и практическое внедрение общих подходов к реализации содержания и технологий общего (включая дошкольное) и дополнительного образования, реализация эффективных механизмов вовлечения детей и молодежи в социальную практику, дальнейшее развитие и повышение эффективности общероссийской системы оценки качества образования и образовательных результатов, включая развитие практик независимой оценки качества работы образовательных организаций. Объем финансирования ФЦПРО в 2016 году за счет средств федерального бюджета составил 13314,14 млн. рублей, в том числе по направлениям: "капитальные вложения" - 8174,58 млн. рублей, НИОКР - 110,68 млн. рублей, "прочие нужды" - 5028,88 млн. рублей. Бюджетные средства были направлены на финансирование экспериментальных заделов, новейших научных и практических разработок, обновление и опережающее развитие содержания и технологий образования и воспитания на основе поиска и поддержки новых инструментов и инноваций в сфере образования, перспективных разработок по наиболее важным направлениям модернизации, позволяющим достичь наибольшего эффекта и повысить доступность, качество и конкурентоспособность российского образования на мировом уровне, обеспечить поступательное интенсивное развитие системы образования по всем направлениям. Выполнение Федеральной целевой программы развития образования на 2016-2020 годы должно обеспечить доступность качественного образования, соответствующего требованиям инновационного социально ориентированного развития Российской Федерации. Задачей же Программы, применительно к сфере профессионального образования, является приведение содержания и структуры профессионального образования в соответствие с потребностями рынка труда. В этом документе определены этапы реализации Программы, их содержание, объемы финансирования Программы из средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, за счет внебюджетных источников. Обратим особое внимание на ожидаемые результаты, значимые для экономики высшего образования: 1. внедрение и использование новых информационных сервисов, систем и технологий обучения, электронных образовательных ресурсов нового поколения; 2. оснащение современным учебно-производственным, компьютерным оборудованием и программным обеспечением образовательных учреждений профессионального образования, внедряющих современные технологии, организацию стажировок и обучение специалистов в ведущих российских и зарубежных образовательных центрах с привлечением объединений работодателей, коммерческих организаций, предъявляющих спрос на выпускников высших профессиональных учреждений; 3. повышение показателей академической мобильности студентов и преподавателей, позволяющей обеспечить новые уровни взаимодействия различных образовательных и экономических систем, привлечение вузами для преподавания специалистов из реального сектора экономики; 4. внедрение и поддержка механизмов государственно-частного партнерства, обеспечивающих эффективное финансирование системы образования; 5. внедрение и поддержка механизмов и моделей хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений. Правовое обеспечение, механизмы реализации концептуальных положений в сфере экономики высшего образования содержатся в законах и подзаконных актах, составляющих довольно объемный кластер нормативных правовых документов. Прежде всего, стоит отметить Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», 13 глава которого полностью посвящена экономической деятельности и финансовому обеспечению в сфере образования. Так, ст. 100 устанавливает порядок определения числа обучающихся за счет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В ст. 101 предоставляется право организациям, осуществляющим образовательную деятельность, использовать средства физических и юридических лиц. Имущественные права образовательных организаций, вопросы приватизации их имущества регулирует ст. 102. Важнейшему вопросу создания образовательными организациями высшего образования хозяйственных обществ и хозяйственных партнерств, праву распоряжения уставными капиталами, долями, акциями, денежными средствами, доходами посвящена ст. 103. Вопросы предоставления образовательных кредитов регулируются статьей 104. Развитие науки в образовательных организациях высшего образования и ее экономическое обеспечение в общих чертах регулируется пунктами статьи 72, а внешнеэкономическая деятельность образовательных организациях высшего образования упоминается в статье 105. Вопросы оплаты труда научно-педагогических работников образовательных организаций высшего образования в некоторой степени отражены в п.11 Заключительных положений данного Федерального закона. Очевидно, что некоторым из вопросов правового регулирования экономики образовательных организаций высшего образования в законе уделяется сравнительно немного внимания, однако, это отнюдь не означает наличие некоего «правового вакуума» в данном аспекте. Выше уже отмечалось, что экономическую составляющую сферы высшего образования обеспечивает целый комплекс законов и подзаконных актов. Основы финансирования образовательных организациях высшего образования заложены в статьях Бюджетного Кодекса Российской федерации и конкретизируются Указом Президента РФ от 07.05. 2012 г. «О мероприятиях по реализации государственной социальной политике», Указом Президента РФ от 07.05.2012 г. «О мерах по реализации государственной политике в области образования и науки». Кроме того вопросы финансирования реализации программ в области высшего образования отражаются в ежегодном Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию (например, Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию на 2017 год) и ежегодно принимаемом Федеральном законе о Федеральном бюджете (например, Федеральный закон от 19 декабря 2016 г. № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов». В этих документах содержатся и конкретные показатели стипендиального фонда, фонда оплаты труда научно-педагогических работников, средства, перечисляемые на финансирование приоритетных программ и проектов. Бюджетный Кодекс также является основным источником, регулирующим вопросы, связанные с расходованием бюджетных средств государственными и муниципальными учреждениями, в том числе и образовательными организациями. Степень экономической самостоятельности образовательных организациях высшего образования зависит от его финансово-правового статуса. В соответствии с Федеральным законом от 08. 05. 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» высшие учебные заведения существуют в форме автономных или бюджетных учреждений, что в обязательном порядке должно быть отражено в уставе учреждения. Ряд статей Гражданского Кодекса Российской Федерации определяет имущественные права образовательных организациях высшего образования, границы и содержание правомочий образовательных организациях высшего образования в отношении имущества (ст. 216, 296-300). Деятельность образовательных организаций высшего образования является деятельностью налогооблагаемой и в соответствии с 57 статьей Конституции Российской Федерации («каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы»), образовательная организация высшего образования является субъектом налоговых правоотношений, регулируемых, прежде всего, Налоговым Кодексом Российской Федерации (ст.8, 13, 14, 15, 17, 18, 24, 38, 52, 53, гл.21 (ст.145, 146,149), гл. 25, гл. 28, гл.30), а также иными нормативными правовыми актами (Постановление Правительства от 10.11.2011 г. № 917 «Об утверждении перечня видов образовательной и медицинской деятельности, осуществляемой организациями, для применения налоговой ставки 0 процентов по налогу на прибыль организаций»). Одним из направлений государственной стратегии в области высшего образования является создание экономического фундамента развития вузовской науки. Кроме увеличения финансирования вузовской науки, предусмотренного в ряде нормативных актов (Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки», Федеральном законе о федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов), государство, приняв целый пакет документов, упростило процедуру коммерциализации научных разработок и расширило границы поступления финансирования в вузы из дополнительных источников. Это, прежде всего, Федеральный закон от 2 августа 2009 г. № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности» и комплекс постановлений Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. - № 218 « О мерах государственной поддержки развития кооперации высших учебных заведений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства», № 219 «О государственной поддержки развития инновационной инфраструктуры в федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования», № 220 «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные учреждения высшего профессионального образования». Частью 3 статьи 104 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" предусмотрена государственная поддержка образовательного кредитования граждан, обучающихся по основным профессиональным образовательным программам. В рамках действия Правил предоставления государственной поддержки образовательного кредитования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1026, Минобрнауки России заключает с банками ПАО "Сбербанк" и АО коммерческий банк "Росинтербанк" и организацией, осуществляющей образовательную деятельность, трехстороннее соглашение. В 2016 году заключено 175 трехсторонних соглашений об информационном сотрудничестве, выдано 5283 образовательных кредита на сумму около 74,5 млн. рублей. В целях расширения практики предоставления образовательных кредитов, а также в связи с изданиями постановлений Правительства Российской Федерации от 20 июля 2016 г. № 702 "О применении базовых индикаторов при расчете процентной ставки за счет средств федерального бюджета по кредитам, облигационным займам и (или) договорам лизинга в зависимости от сроков кредитования, а также определении предельного уровня конечной ставки кредитования, при превышении которого субсидирование процентной ставки не осуществляется", в части определения параметров субсидирования процентной ставки и от 6 сентября 2016 г. № 887 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг" Минобрнауки России проводит работу по внесению изменений в Правила, предусматривающие уменьшение объемов документооборота между Минобрнауки России и банками, конкретизирующие нормы, ранее допускавшие неоднозначные трактовки. УТРАТИЛИ СИЛУ Национальная доктрина образования в Российской Федерации целью государства в этой области определяет создание социально-экономических условий для приоритетного развития всей системы образования, неотъемлемой частью которой является и высшее профессиональное образование, в качестве средств и путей ее достижения выступают нормативное финансирование образовательных учреждений; стимулирование негосударственных инвестиций в систему образования, в том числе путем предоставления установленных законодательством налоговых и иных льгот для юридических и физических лиц, участвующих в развитии образовательных учреждений; привлечение работодателей и других заказчиков, специалистов к социальному партнерству и организации профессионального образования с целью удовлетворения потребностей рынка труда; законодательное определение сфер материальной, административной и имущественной ответственности учредителей образовательных учреждений; повышение ответственности работодателей за соблюдение трудового законодательства, в первую очередь в части полной и своевременной оплаты труда, реализацию социальных гарантий работников образования и обучающихся; создание правовых условий получения образования как за счет средств бюджетов всех уровней, так и за счет средств обучающихся и их семей, предприятий и организаций; создание правовых условий для предоставления образовательных кредитов учащимся и студентам из малообеспеченных семей. Для реализации определяемых доктриной целей и задач были определены этапы и схема финансирования системы образования. На 1-м этапе (до 2004 г.) темпы роста бюджетных средств должны быть опережающими по отношению к темпам роста общего объема расходной части бюджета, предусматривается выделение целевых средств на развитие образования, расширение возможностей привлечения в сферу образования средств из бюджетов семей и других внебюджетных источников. На втором этапе (до 2010 года) - следует обеспечить темпы роста объемов бюджетного финансирования образования в соответствии с темпами роста ВВП. Дополнительный объем финансовых средств будет поступать из семейных бюджетов и средств предприятий. На третьем этапе (до 2025 года) при сохранении темпов роста бюджетного финансирования произойдет дальнейшее увеличение поступления в систему образования финансовых средств из различных внебюджетных источников.