Правовое регулирование телерадиовещания в Российской Федерации

Лекция по теме: «Правовое регулирование телерадиовещания в Российской Федерации» Содержание РАЗДЕЛ 1. Телерадиовещание как объект государственного надзора Тема 1. Предпосылки и основания государственного регулирования телерадиовещания. Становление радио и телевещания как средства связи и вида предпринимательской деятельности. Теория ограниченного ресурса. Технологические особенности использования спектра. Механизм государственного регулирования вещания. Выработка основных принципов и установление пределов свободы предпринимательства в целях гарантии интересов общества. Основные направления правового регулирования телерадиовещания. Становление системы профильного законодательства в Европе и США. Тема 2. Лицензирование как публично-правовой способ регулирования предпринимательской деятельности. Положения гражданского законодательства о лицензировании. Структура законодательства о лицензировании. Правовая сущность лицензии. Назначение и методы осуществления лицензирования. Критерии определения лицензируемых видов деятельности. Субъекты процесса лицензирования. Уголовная ответственность за незаконное предпринимательство. Стадии процедуры лицензирования. Тема 3. Государственный контроль в сфере телерадиовещания и связи в РФ. Система органов государственного управления в сфере телерадиовещания в отношении различных типов СМИ. Регулирование деятельности в области связи: роль Министерства связи, основа взаимодействия с ведомством по телерадиовещанию. Система двух лицензий для получения возможности осуществлять вещание. Ведомственная субординация при осуществлении лицензирования. Осуществление контроля за соблюдением лицензионных требований. Централизация государственного управления в сфере СМИ в 1999 году. Предпосылки и причины реформы: потребность координации действий разных ведомств. РАЗДЕЛ 2. Правовой режим деятельности телерадиокомпании Тема 4. Особенности телерадиокомпании как субъекта гражданского права. Особенности телерадиовещания как вида деятельности. Задачи и цели государства при осуществлении лицензионного контроля. Проявления публично-правового контроля над вещанием: учет интересов аудитории и т.п. Особенности финансово-хозяйственной деятельности вещательной организации. СМИ как объект гражданского права: отсутствие единого подхода. Коллизии прав различных субъектов (акционеров, журналистского коллектива): неувязки профильного и гражданского законодательства. Многоуровневый правовой статус телекомпании как хозяйствующего субъекта, редакции СМИ и держателя лицензии на вещание. Тема 5. Структура индустрии вещания в России: история становления и трансформация. Система государственного вещания в советский период. Появление новых субъектов рынка в начале 1990-х гг. Формы независимых вещательных компаний. Современная система телевещания в России. Виды телекомпаний: основания классификации. Система организаций по распространению сигнала: становление и современное состояние. Основы взаимодействия производителей программ и организаций связи. Преимущества и недостатки государственной собственности на системы связи, попытки ликвидации федеральной монополии. Тема 6. Разработка правового режима телерадиовещания в России. История разработки и принятия Закона о телерадиовещании. Практика «подзаконного» регулирования. Основные препятствия в разработке профильного закона. Нормативные основы процедуры лицензирования телерадиовещания в России. Нормы Закона о СМИ (ст.30-32): неопределенность правового статуса субъектов деятельности в сфере телерадиовещания. Допустимость и целесообразность объединения устава редакции и телекомпании как юридического лица; практика применения. Тема 7. Основные акты в сфере лицензирования телерадиовещания: формирование системы законодательства и практика его применения. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25 сентября 1998 года: история принятия, основные положения, практика и проблемы применения. Соотношение и противоречие Закона о лицензировании с положениями Закона о СМИ и иными актами в сфере телерадиовещания Положение о лицензировании телерадиовещания в РФ 1994 года: «восполняющий» характер норм до принятия специального закона. Общие требования Положения, бланкетные нормы и отсутствие механизмов их реализации. Статус Комиссии по вещанию при ФСТР: анализ опыта ее работы. Тема 8. Пробелы в установлении правового режима телерадиовещания в России: история и современное состояние. Основные проблемы практики регулирования и попытки разрешения. Аннулирование лицензии: судебный и административный порядок. Проблема «скрытой уступки лицензии» и продления срока действия лицензий: отсутствие регулирования на уровне закона, непоследовательность применения подзаконных актов. Изменение процедуры лицензирования в связи с принятием новой редакции Закона о лицензировании 2001 года: проблема правомерности правовой позиции МПТР. Тема 9. Переход к конкурсной процедуре распределения лицензий: правовое регулирование и проблемы применения. Введение обязательной конкурсной процедуры лицензирования в городах с населением более 200 тыс.чел. и столицах субъектов РФ. Соотношение с гражданско-правовыми положениями о конкурсах и аукционах. «Финансовая составляющая» в новом порядке лицензирования: правовая природа и порядок установления. Правовые и экономические последствия для потенциальных лицензиатов. Проблема возмещения расходов на разработку частот: взыскание их с Министерства в судебном порядке. Тема 10. Федеральная конкурсная комиссия: статус и полномочия. Средства достижения прозрачности и «общественного» контроля над новой процедурой. Проблема доверия претендентов и общественности к выносимым решениям и беспристрастности Комиссии. Особенности порядка формирования ФКК при выдаче лицензии на вещание на территории нескольких субъектов РФ. Тема 11. Конкурсная процедура: порядок и условия участия. Источники информации. Основные нормативные акты и формы документов. Оформление документов: существенные условия и требования к ним. Элементы конкурсного сопоставления: бизнес-план, технико-экономическое обоснование, концепция вещания. «Конкурсные» критерии в Регламенте ФКК. Формирование финансовой базы претендента. Тема 12. Концепция вещания как основной предмет конкурса. Отсутствие единого классификатора категорий и типов программ. Формы документов МПТР, методика сбора информации. Правовые последствия обтекаемости и субъективности формулировок. Тема 13. Форма и содержание концепции вещания. Порядок подготовки и представления. Общая структура необходимого пакета документов. Основные положения концепции вещания. Оптимальные формы представления позиции вещателя. Тема 14. Процесс рассмотрения материалов в заседаниях ФКК. Функциональные задачи различных представителей в ФКК: круг интересов. Порядок рассмотрения документов и выступлений участников конкурса. Юридический и субъективный элементы оценки: невозможность введения конкретных показателей, определяющих соответствие программной концепции общественным интересам. Методы оценки представленных концепций: западный опыт и практика. Конкурсы со специализированной концепцией вещания. Тема 15. Защита прав и интересов вещательной компании. Понятие юридического обеспечения работы организации, основные направления: бухгалтерский учет и налогообложение, договорная работа, претензионно-исковая работа, отношения с контрольно-надзорными органами государства. Особенности статуса телекомпании. Основные договоры в деятельности телекомпании. Деятельность, функции и структура, юридической службы в телекомпании. Процесс юридической экспертизы договоров компании. Обеспечение претензионно-исковой работы. Судебная защита прав вещателей. Особенности процессуального статуса по различным категориям дел (о передаче исключительных прав, в связи с защитой чести, достоинства и деловой репутации, имущественные споры). Подведомственность, особенности предмета и средств доказывания. Процессуальные нормы в профильном законодательстве о СМИ. Арбитражные споры с МПТР. Внесудебные средства достижения соглашения с МПТР. Тема 16. Правовое регулирование отношений по распространению сигнала вещательных компаний. Система организаций связи в РФ. Нормативные основы лицензирования деятельности по связи. Собственность на средства связи. Порядок осуществления надзора за соблюдением условий лицензии. Проблема установления договорных отношений с операторами связи для распространения программ вещателя. РАЗДЕЛ 3. Особенности правового режима в зависимости от статуса и характера деятельности вещательной компании Тема 17. Особенности правового режима кабельного вещания: его технические и структурные особенности. Отсутствие специального статуса кабельного вещания по сравнению с эфирными вещателями и единый порядок лицензирования и регулирования: практика и проблемы применения. Недостаточность понятийного аппарата действующего законодательства. «Антимонопольная» норма Положения о лицензировании телерадиовещания: практика применения в сфере кабельного вещания. Противоречия регулирования «содержательной» стороны деятельности кабельного вещания. Тема 18. Правовой режим вещательных компаний, действующих с участием иностранного капитала. Общие нормы законодательства об иностранных инвестициях. Нормы Закона о СМИ относительно присутствия иностранцев на рынке СМИ; особые ограничения для иностранных юридических и физических лиц на получение лицензии на телерадиовещание. Поправки в Закон РФ о СМИ (ст.19.1) в августе 2001 года: новые ограничения распространения на территории России «электронных СМИ, учрежденных с участием иностранного капитала». Возможность обратной силы новой нормы и ее правомерность. Особенности практики западных вещательных компаний в России. Тема 19. Правовое регулирование сетевого вещания. Западный опыт сетевого вещания. Становление сетевого вещания в России. Договорное оформление отношений с сетевым партнером. Договорные основания распространения сетевой рекламы. Распределение поступающих рекламных и иных доходов между головной компанией и сетевыми партнерами. Долгосрочное и краткосрочное планирование сотрудничества с региональными вещателями, методы расширения (развития) сети. Административный контроль за развитием сетевого вещания. Программа курса «Правовое регулирование телерадиовещания в Российской Федерации». РАЗДЕЛ 1. Телерадиовещание как объект государственного надзора Тема 1. Предпосылки и основания государственного регулирования телерадиовещания. 1.1. Становление радио, затем телевещания как средства связи, затем как вида предпринимательской деятельности. «Подведомственность» систем радиосвязи на начальном этапе развития военным ведомствам, формы осуществления их монополии: запрет использования радиочастот в иных целях, кроме обеспечения связи между военными объектами (преимущественно на море), распределение частот верховными военными ведомствами. Возможности коммерческого использования радио: борьба предпринимателей за его разрешение. 1.2. Теория ограниченного ресурса: электромагнитный спектр как «ограниченный природный ресурс», возможности его использования. Технологические особенности «размещения» в эфире радиопрограмм: различные диапазоны спектра предполагают разные возможности и способы их использования. Использование их для целей звукового (телевизионного) вещания имеет собственные особенности: качество звучания определяется выбранным диапазоном с учетом климатических, географических условий и рельефа района вещания. Это создает ограниченность количества наиболее «коммерчески привлекательных» частот, поскольку только незначительный объем спектра мог быть использован для качественного звукового вещания. Практика нерегулируемого использования спектра для вещания: одновременное использование одной и той же волны несколькими станциями создавало «хаос в эфире». Идея государственного распределения и надзора за коммерческим использованием спектра возникла в 1920-ее гг. как результат совместной инициативы предпринимателей и государственных ведомств: первые считали необходимой централизованную координацию усилий, вторые – сохранение контроля за распределением частот и возможность взимания платы в государственный бюджет за их использование. 1.3. Механизм государственного регулирования осуществления вещания: выдача разрешений на использование для целей вещания определенного «участка» спектра. Государственная (федеральная) юрисдикция над распределением ресурса: в большинстве государств было создано национальное ведомство, поскольку в его ведении находился общенациональный ресурс. Соотношение государственного регулирования с принципом свободы предпринимательства: судебная практика Европы и США. Введение общеобязательных правил работы в сфере связи и вещания было неоднократно оспорено в судах как вмешательство в экономическую деятельность самостоятельных хозяйствующих субъектов и даже нарушение права собственности. На основании вынесенных в 1920-е-1930-е гг. судебных решений были выработаны основные принципы регулирования в данной сфере, допускающие установление пределов свободы предпринимательства в целях гарантии общественной заинтересованности в наиболее эффективном использовании «национального ресурса» -электромагнитного спектра. Основные направления правового регулирования телерадиовещания: доступность сигнала (вещание в едином стандарте должно обеспечивать возможность принимать программы любым телевизионным приемником), требования к содержанию программ (в отношении чистоты и пристойности языка, свободы политических дебатов в эфире, защиты интересов несовершеннолетних и т.п.), ограничения в отношении рекламы (по объему, содержанию, перечню товаров, которые нельзя рекламировать в эфире) и т.д. Становление системы профильного законодательства в Европе и США (1920-е – 1950-е гг.). Вопросы к семинарскому занятию: 1. Сущность теории ограниченного ресурса: каким образом она обусловила введение государственного регулирования вещания? 2. Какие стороны участвовали в выработке концепции урегулирования использования электромагнитного спектра? В чем выражалась заинтересованность государства и предпринимателей-вещателей? 3. Существует ли противоречие между принципом свободы предпринимательства и государственного регулирования вещания? Существует ли подобное противоречие в современных технологических условиях? Литература: 1. Право радио и телевидения в России. / Ред. Хофманн-Рим В., Монахов В. Баден-Баден-Санкт-Петербург, 1994. 2. Актуальные проблемы правового регулирования телекоммуникаций. – М.: Центр «Право и СМИ», 1998. 3. Правовые аспекты лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций. М.: Центр «Право и СМИ», 1999. 4. Рихтер А.Г. Правовые основы журналистики. М., Изд-во МГУ, 2003. 5. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. Тема 2. Лицензирование как публично-правовой способ регулирования предпринимательской деятельности. 2.1. Положения гражданского законодательства о лицензировании. Общие положения Гражданского кодекса (ст.49): указание на ряд видов деятельности юридического лица, подлежащих лицензированию, условия их осуществления. Практика применения норм ГК РФ до 1998 года: перечни лицензируемых видов деятельности устанавливались правительственными постановлениями, специальное законодательство о лицензировании отсутствовало. Структура законодательства о лицензировании: Положения о лицензировании отдельных видов деятельности разрабатывались профильными ведомствами с учетом специфики собственной сферы и иных процедурных норм на основании и во исполнение федерального закона. 2.2. Лицензия как элемент правосубъектности юридического лица. Правовая сущность лицензии как «разрешения на осуществление лицензируемого вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий»: форма государственно-властного акта. Особенности правового режима некоторых лицензируемых видов деятельности: занятие лицензируемой деятельностью как исключительной или в качестве одного из «равноправных» видов деятельности организации. Оформление указанной деятельности в учредительных документах: необходимость закрепления в уставе лишь в случаях, предусмотренных специальным законодательством. Судебное толкование данного положения (Постановление Пленумов ВАС и ВС РФ от 6 июня 1996 г.№6/8). Практика закрепления данного условия в уставе юридического лица. Законодательство (в первую очередь специальные акты о лицензировании) устанавливают назначение, формы и методы осуществления лицензирования. Введение данного вида регулирования предпринимательской деятельности обусловлено необходимостью «защиты прав граждан, их законных интересов, нравственности и здоровья, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а установление правовых основ единого рынка»: подобное ограничение свободы предпринимательства оказывается правомерным с точки зрения конституционных принципов допустимости ограничения прав и свобод только при соблюдении определенных условий. Критерии определения лицензируемых видов деятельности: к ним могут быть отнесены такие виды деятельности, «осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием». 2.3. Субъекты процесса лицензирования, их права и обязанности. Источники нормативного регулирования и их структура (по состоянию до 1998 года и после принятия Федерального закона от 25 сентября 1998 года «О лицензировании отдельных видов деятельности»). Особенности статуса юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как потенциальных соискателей и держателей лицензии. Недопустимость осуществления лицензируемых видов деятельности без получения данного разрешения: уголовная и иная ответственность за незаконное предпринимательство (субъекты ответственности, основания привлечения, санкции). Стадии процедуры лицензирования: виды мероприятий, связанных с выдачей лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и аннулированием лицензий и надзором лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. Процедурные нормы закона 1998 года. Вопросы к семинарскому занятию: 1. Правовая сущность лицензии, специфика осуществления лицензируемых видов деятельности. 2. Каковы основные критерии установления лицензирования определенных видов деятельности? Каким образом они определяются в отношении телерадиовещания? 3. Проанализировать порядок установления обязательного лицензирования телерадиовещания (на основе анализа правовых актов, действовавших до 1998 года, и норм закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»). 4. Лицензирование иных, связанных с телерадиовещанием видов деятельности (деятельность по связи и т.п.), взаимосвязь процедур лицензирования. Нормативные акты: 1. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая, третья). 2. Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года. 3. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №158-ФЗ от 25 сентября 1998 года (утратил силу). 4. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №128-ФЗ от 8 августа 2001 года. 5. Положение «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 года, №1359) 6. Положение «О проведении конкурса на наземное эфирное телерадиовещание а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей радиовещания» (утв. Постановлением Правительства № 698 от 26 июня 1999 года) 7. Положение о лицензировании деятельности в области связи в РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 05 июня 1994 года №642) 8. Приказ Минсвязи РФ от 2 марта 2000 года №17 «Об организации лицензионной работы» 9. Постановление Правительства РФ «О введении платы за использование радиочастотного спектра» от 2 июня 1998 года №552 10. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения об оплате использования радиочастотного спектра в Российской Федерации» от 6 августа 1998 года №895 11. Приказ ФСТР «О включении программной концепции в состав лицензии на осуществление телерадиовещания» №151 от 31 декабря 1998 года 12. Приказ МПТР «Об определении возможности использования радиочастотного спектра для целей телерадиовещания» (№95 от 25 апреля 2000 года) 13. Приказ ФСТР «Об усилении государственного контроля за соблюдением вещательными организациями законодательства РФ в области телевидения и радиовещания, средств массовой информации и условий лицензии на вещание» (№146 от 10 декабря 1998 года) Литература: 1. Право радио и телевидения в России. / Ред. Хофманн-Рим В., Монахов В. Баден-Баден-Санкт-Петербург, 1994. 2. Актуальные проблемы правового регулирования телекоммуникаций. – М.: Центр «Право и СМИ», 1998. 3. Правовые аспекты лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций. М.: Центр «Право и СМИ», 1999. 4. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. 5. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. Тема 3. Государственный контроль в сфере телерадиовещания и связи в РФ 3.1. Система органов государственного управления в сфере телерадиовещания в России исторически не была стабильной: она оказывалась в постоянном развитии и трансформации под влиянием как технологических и экономических факторов (появление новых субъектов рынка, новых видов деятельности в сфере вещания и связи), так и политического противоборства за контроль над вещанием. Эти процессы имели негативные политические и функциональные последствия: вещание становилось «рупором» политических сил, в то же время ряд важнейших практических вопросов развития отрасли не получал своевременного правового урегулирования. Два подхода к регулированию различных типов СМИ: раздельное управление («сосуществование» Федеральной службы по телерадиовещанию и Государственного комитета по печати) или объединение полномочий в одном ведомстве (Министерство по делам печати и телерадиовещания). Преимущества и недостатки в практике их взаимодействия: возможность «специализации» регулирования, более детального и эффективного управления, и в то же время – постоянные противоречия в «смежных» вопросах и сложность выработки согласованной политики. Указ Президента РФ № 2255 от 22 декабря 1993 г. «O совершенствовании государственного управления в сфере массовой информации», которым была создана Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию (ФСТР), определены ее статус и полномочия. Передача ФСТР функций по лицензированию телерадиовещания (Постановление Правительства РФ №1359 от 7 декабря 1994 года). 3.2. Регулирование деятельности в области связи осуществляется самостоятельным ведомством – Министерством РФ по связи и информатизации, несколько раз менявшим свой статус (Министерства или профильного Государственного комитета). Роль Министерства связи в выработке основных принципов регулирования деятельности в области связи, способы и процедуры регулирования определяются законодательством о связи, Положение о Министерстве устанавливает его полномочия. Нормативной основой взаимодействия с ведомством по телерадиовещанию является Закон РФ «О СМИ» и Федеральный закон «О связи». На их основе введена система «двух лицензий», согласно которой для получения возможности осуществлять вещание необходимо наличие двух лицензий этих ведомств или договора между организациями, одна из которых (оператор связи) будет на основании собственной лицензии распространять сигнал вещательной компании. Порядок получения лицензий утвержден соответствующими Постановлениями Правительства РФ с учетом необходимости согласования двух процедур: получение лицензии Министерства связи обусловлено получением лицензии на вещание. Процесс лицензирования усложняется разногласиями Минсвязи и МПТР (ранее ФСТР) при согласовании процедур, что создает препятствия для вещателей политического и «межведомственного» характера. Основные способы их разрешения носят неюридический характер. Разграничение полномочий между органами власти различного уровня при установлении правовых рамок лицензирования и его осуществлении. Полномочия Президента и Правительства РФ: определение порядка осуществления лицензирования, формирование перечня лицензируемых видов деятельности. Компетенция федеральных органов исполнительной власти (лицензирующих органов): источники и содержание. Ведомственная субординация при осуществлении лицензирования. Осуществление уполномоченными органами контроля за соблюдением лицензионных требований: порядок и основания проведения проверок, полномочия контролирующих органов по выявлению и пресечению нарушений, порядок обжалования определены положениями о соответствующих ведомствах, специальными нормативными актами и законодательством об административных правонарушениях. Прокурорский надзор как механизм контроля за деятельностью вещателей и обеспечения законности при осуществлении лицензирования. 3.3. В 1999 году в сфере СМИ происходит централизация государственного управления: Указом Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в области средств массовой информации и массовых коммуникаций» № 885 от 6 июля 1999 года ликвидировано разделение функций управления различными СМИ. Создание единого Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР). Основные предпосылки и причины реформы: потребность координации действий разных ведомств. Полномочия и функции нового Министерства определены согласно Положению о нем, утвержденному Постановлением Правительства № 1022 от 10 сентября 1999 года. По основным направлениям деятельности МПТР осуществляет взаимодействие со «смежными» подведомственной ему сфере органами государственной власти (Министерством по антимонопольной политике, Министерством связи и т.д.). Вопросы к семинарскому занятию: 1. Опишите структуру органов государственного управления в сфере СМИ в России. 2. В чем преимущества и недостатки действующего принципа «единого» управления печатными и электронными СМИ? 3. Полномочия Министерства связи в сфере телерадиовещания: соотношение лицензий на вещание и деятельность по связи. 4. Проанализировать механизм получения лицензий на вещание и деятельность по связи (на основе анализа нормативных актов). Выявить возможные противоречия практики применения норм и определить правовые средства их решения. Нормативные акты: 1. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая, третья). 2. Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года. 3. Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» № 948-1 от 22 марта 1991 года. 4. Постановление Правительства РФ «Вопросы Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций» (№ 1022 от 10 сентября 1999 года) 5. Положение о Министерстве РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (утв. Постановлением Правительства (№ 1022 от 10 сентября 1999 года) 6. Положение о Государственной комиссии по радиочастотам при Министерстве РФ по связи и информатизации (утв. Постановлением Правительства № 346 от 15 апреля 2000 года) 7. Положение о государственном надзоре за связью и информатизацией в РФ (утв. Постановлением Правительства от 28 апреля 2000 года №380) 8. Положение о Министерстве РФ по связи и информатизации (утв. Постановлением Правительства РФ от 28 марта 2000 года №265) 9. Положение о порядке государственного надзора за использованием радиочастот, радиоэлектронных средств (РЭС) и высокочастотных устройств (ВЧ устройств) (утв. Приказом Госкомсвязи РФ от 3 июля 1998 года №48) 10. Постановление Правительства РФ «О введении платы за использование радиочастотного спектра» от 2 июня 1998 года №552 11. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения об оплате использования радиочастотного спектра в Российской Федерации» от 6 августа 1998 года №895 12. Приказ ФСТР «О включении программной концепции в состав лицензии на осуществление телерадиовещания» №151 от 31 декабря 1998 года 13. Порядок разработки и освоения радиочастотных каналов для целей телерадиовещания (утв. Приказом МПТР и Государственного комитета РФ по телекоммуникациям №38/75 от 9 ноября 1999 года) 14. Порядок рассмотрения заявлений на разработку радиочастотного канала для целей телерадиовещания и радиочастотных заявок (утв. Приказом МПТР и Минсвязи №86/21 от 28 декабря 1999 года) 15. Приказ МПТР «Об определении возможности использования радиочастотного спектра для целей телерадиовещания» (№95 от 25 апреля 2000 года) 16. Приказ ФСТР «Об усилении государственного контроля за соблюдением вещательными организациями законодательства РФ в области телевидения и радиовещания, средств массовой информации и условий лицензии на вещание» (№146 от 10 декабря 1998 года) 17. Указ Президента РФ № 96 от 25 января 1996 года «О Федеральной службе Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи» 18. Указ Президента РФ №1019 от 6 октября 1995 года «О совершенствовании телерадиовещания в Российской Федерации» 19. Указ Президента РФ № 2255 от 22 декабря 1993 г. «О совершенствовании государственного управления в сфере массовой информации» 20. Указ Президента РФ №377 от 20 марта 1993 года «О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию 21. Постановление Правительства РФ «О формировании единого производственно-технологического комплекса государственных электронных средств массовой информации». (№844 от 27 июля 1998 года) Литература: 1. Право радио и телевидения в России. / Ред. Хофманн-Рим В., Монахов В. Баден-Баден-Санкт-Петербург, 1994. 2. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 3. Рихтер А.Г. Правовые основы журналистики. М., Изд-во МГУ, 2003. 4. Актуальные проблемы правового регулирования телекоммуникаций. – М.: Центр «Право и СМИ», 1998. 5. Правовые аспекты лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций. М.: Центр «Право и СМИ», 1999. 6. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. 7. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 8. Законодательство и практика СМИ (ЗиП). Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002-2003 гг.). 9. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал. РАЗДЕЛ 2. Правовой режим деятельности телерадиокомпании Тема 4. Особенности телерадиокомпании как субъекта гражданского права 4.1. Публично-правовые и частно-правовые предпосылки лицензирования: средство защиты общественных интересов и контроля за осуществлением предпринимательской деятельности. Влияние на договорные отношения и хозяйственную деятельность (указание реквизитов лицензии в документах и договорах, необходимость предъявления лицензии контрагентам, контроль за соблюдением дополнительных требований и ограничений в хозяйственной деятельности и т.п.). Особенности телерадиовещания как вида деятельности с учетом критериев для установления обязательности лицензирования. Задачи и цели государства при осуществлении лицензионного контроля: выявление нарушений и применение специальных мер ответственности к лицензиатам. Виды мер воздействия: предписание об устранении нарушений, приостановление и аннулирование лицензии; последствия их применения в хозяйственной деятельности держателей лицензий. Критерии для введения обязательного лицензирования отдельных видов деятельности, их применимость к телерадиовещанию. Коммерческая привлекательность данной сферы как бизнеса (возможность извлечения высокой прибыли), общественная значимость («политический» капитал вещателей, косвенные методы повышения доходности бизнеса благодаря высокой популярности программ). Проявления публично-правового контроля над вещанием: учет интересов аудитории (в создании программ определенной тематики, освещении общественно значимых событий и т.п.), требования к содержанию и языку программ. Масштабы коммерческого оборота (объемы рекламных средств, затратность производства). Использование «стратегического» ограниченного частотного ресурса как основание для предъявления особых требований к его «пользователям» и характеру их деятельности. 4.2. Особенности финансово-хозяйственной деятельности вещательной организации. При установлении реальной имущественной ценности телекомпании играют роль специфические факторы, связанные с особыми функциями такой организации: рейтинг программ и размер рекламных доходов – поскольку уровень творческого «продукта» определяет расценки на рекламу, «деловая репутация», выражающая долю аудитории телекомпании и, следовательно, потенциальных потребителей размещаемой в ее эфире рекламной информации. Преимущественная доля нематериальных активов в имуществе телекомпании, особенности их учета и оборота. 4.3. СМИ как объект гражданского права: отсутствие единого подхода в толковании и применении понятийного аппарата Закона РФ «О средствах массовой информации». Содержание «права собственности» на СМИ согласно ст.1 Закона «О СМИ»: невозможность «владения, пользования и распоряжения» «формой периодического распространения информации» и реальные механизмы перехода имущественных прав, связанных с выпуском СМИ. «Продажа СМИ» применительно к сфере телерадиовещания: уступка прав на использование наименования и комплекса имущественных прав (собственности на определенный имущественный комплекс), различия механизмов передачи и осуществления правомочий. Неувязки профильного (информационного) и гражданского законодательства: в отсутствие реальных средств согласования требований Закона о СМИ и практики применения гражданского законодательства о собственности такие субъекты, как «журналистский коллектив», «редакция», не являются реальными участниками гражданского оборота, что ведет к последующим коллизиям прав различных субъектов (акционеров, журналистского коллектива). Правоприменительная и судебная практика демонстрируют традицию приоритетной защиты позиций собственника имущества. 4.4. Многоуровневый правовой статус телекомпании как хозяйствующего субъекта (юридического лица – участника гражданского оборота), редакции СМИ (организации, занимающейся выпуском СМИ, работодателя в отношении журналистского коллектива, в ряде случаев – субъекта специальной ответственности) и держателя лицензии на вещание (субъекта специальных требований законодательства о лицензировании и о вещании). Соотношение «предпринимательского риска» и угрозы административных санкций для лицензиата в сфере вещания: утрата лицензии на вещание лишает компанию наиболее значимого элемента ее правоспособности и основного источника доходов. Взаимосвязь и зависимость «статусов» телерадиокомпании: творческие инициативы журналистов редакции полежат жесткому контролю с точки зрения их рентабельности и «законности», хозяйственная деятельность сориентирована на производство и оборот особого рода продукции (в первую очередь – объектов исключительных прав и т.п.). Вопросы к семинарскому занятию: 1. Каковы экономические и политические предпосылки особого надзора над деятельностью вещателей? 2. Каковы возможные последствия (и их специфика) аннулирования лицензии на вещание для телерадиокомпании как юридического лица? 3. В чем состоит сложность правового статуса телерадиокомпании в связи с осуществляемой ею деятельностью по выпуску СМИ – теле(радио)программы? 4. На основе анализа нормативных актов привести примеры особых требований законодательства к хозяйственной и технической деятельности компании, осуществляющей телевещание. Нормативные акты: 1. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая, третья). 2. Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года. 3. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №128-ФЗ от 8 августа 2001 года. 4. Федеральный закон «Об акционерных обществах» №208-ФЗ от 26 декабря 1995 года. 5. Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью» №14-ФЗ от 8 февраля 1998 года. 6. Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» № 948-1 от 22 марта 1991 года. 7. Федеральный закон «О естественных монополиях» №147-ФЗ от 17 августа 1995 года. 8. Положение о порядке государственного надзора за использованием радиочастот, радиоэлектронных средств (РЭС) и высокочастотных устройств (ВЧ устройств) (утв. Приказом Госкомсвязи РФ от 3 июля 1998 года №48) 9. Порядок разработки и освоения радиочастотных каналов для целей телерадиовещания (утв. Приказом МПТР и Государственного комитета РФ по телекоммуникациям №38/75 от 9 ноября 1999 года) 10. Порядок рассмотрения заявлений на разработку радиочастотного канала для целей телерадиовещания и радиочастотных заявок (утв. Приказом МПТР и Минсвязи №86/21 от 28 декабря 1999 года) 11. Приказ ФСТР «Об усилении государственного контроля за соблюдением вещательными организациями законодательства РФ в области телевидения и радиовещания, средств массовой информации и условий лицензии на вещание» (№146 от 10 декабря 1998 года) 12. Указ Президента РФ № 96 от 25 января 1996 года «О Федеральной службе Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи» 13. Указ Президента РФ № 2255 от 22 декабря 1993 г. «О совершенствовании государственного управления в сфере массовой информации» 14. Указ Президента РФ №377 от 20 марта 1993 года «О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию» Литература: 1. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 2. Правовые аспекты лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций. М.: Центр «Право и СМИ», 1999. 3. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. 4. Рихтер А.Г. Правовые основы журналистики. М., Изд-во МГУ, 2003. 5. Договоры в деятельности средств массовой информации. М., 2001. 6. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 7. Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. – «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.). 8. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал. Тема 5. Структура индустрии вещания в России: история становления и трансформация 5.1. Система государственного вещания в советский период. Государство как единый собственник средств связи и вещания: административно-командные методы управления системой вещания. Статус Гостелерадио как монополиста в сфере вещания, режим производства и распространения программ. Единый комплекс организаций вещания и связи. Появление новых субъектов рынка в начале 1990-х гг. Необходимость урегулирования статуса независимых вещательных компаний. Возникновение независимых вещателей в регионах. Формы независимых вещательных компаний: самостоятельные коммерческие организации или подразделения крупных компаний. Зарождение сетевого вещания: установление договорных связей между центральными вещательными компаниями и региональными вещателями. Проблема уравнения статуса государственных и частных вещателей. Способы финансирования коммерческого вещания: влияние рекламы на состояние индустрии и содержание программ. Практические проблемы и необходимость их урегулирования как предпосылки формирования профильного законодательства о телерадиовещании. 5.2. Современная система телевещания в России. Виды телекомпаний по охвату территории: общенациональные, региональные, местные, различные возможности в распространении сигнала (информации), извлечению прибылей и т.п. В основный правовых актах в данной сфере (Закон о СМИ и подзаконные акты) до сих пор отсутствует подобный понятийный аппарат, специальное законодательство (закон о телерадиовещании и связанные с ним акты) до сих пор не принят. Разграничение видов вещателей введено только в законодательстве о выборах, где и определены различия их правового статуса при возложении обязанностей по освещению выборов и «подведомственность» нарушений и споров избирательным комиссиям различного уровня. Иные возможные правовые последствия в связи с определением «территориальной» принадлежности компании (местное налогообложение, различия в тарифах на услуги связи и т.п.). Классификация вещателей по форме распространения сигнала: кабельное, спутниковое, наземное эфирное вещание. Особенности правового режима (различные формы лицензий, порядок их получения, разное соотношение объема правомочий контролирующих органов по вещанию и по связи и т.д.), основные правовые проблемы, возникающие в связи с деятельностью компаний. Другой значимый фактор, определяющий содержание регулирования того или иного вида вещания – назначение и уровень распространенности (доля аудитории вида вещания): почти полное отсутствие норм в отношении спутникового вещания при значительном объеме специального законодательства об эфирном и кабельном телевидении. 5.3. Основы взаимодействия производителей программ и организаций связи. При установлении договорных отношений с операторами связи в регионах региональные компании стремятся исключить зависимость в установлении тарифов на услуги связи, а также угрозы расторжения договора. Правовые средства обеспечения позиций вещателей: нормы антимонопольного законодательства в отношении операторов как субъектов естественной монополии в области связи. Правовые и организационные предпосылки и проблемы создания альтернативных организаций связи в регионах. Общенациональный и региональный уровень распространения программ: попытки ликвидации федеральной монополии. Преимущества и недостатки государственной собственности на системы связи. Содержание антимонопольных ограничений, порядок и основания государственного регулирования тарифов на услуги связи. Основные факторы, определяющие размеры тарифов для вещателей различного уровня, регионов и т.п. Система организаций по распространению сигнала: становление и современное состояние. Создание Российской телевизионной и радиовещательной сети (ФГУП «РТРС», 2001 год): структура и функции компании, правовой статус и перспективы развития, современная практика взаимодействия с государственными и частными вещательными компаниями. Вопросы к семинарскому занятию: 1. Какие правовые проблемы возникли с появлением в России негосударственных вещательных компаний? 2. Основания классификации вещательных организаций, условия разграничения их правового статуса. 3. Специфика правового режима организаций связи как субъектов естественной монополии: преимущества и недостатки для взаимодействия с вещательными компаниями. Нормативные акты: 1. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая, третья). 2. Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года. 3. Федеральный закон от 16 февраля 1995 года №15-ФЗ «О связи». 4. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №128-ФЗ от 8 августа 2001 года. 5. Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» № 948-1 от 22 марта 1991 года. 6. Федеральный закон «О естественных монополиях» №147-ФЗ от 17 августа 1995 года. 7. Приказ ФСТР «Об усилении государственного контроля за соблюдением вещательными организациями законодательства РФ в области телевидения и радиовещания, средств массовой информации и условий лицензии на вещание» (№146 от 10 декабря 1998 года) 8. Указ Президента РФ № 96 от 25 января 1996 года «О Федеральной службе Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи» 9. Указ Президента РФ №1019 от 6 октября 1995 года «О совершенствовании телерадиовещания в Российской Федерации» 10. Постановление Правительства РФ «О формировании единого производственно-технологического комплекса государственных электронных средств массовой информации». (№844 от 27 июля 1998 года) 11. Указ Президента РФ «Вопросы Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании» (от 25 августа 1997 года №920) 12. Указ Президента РФ «О создании федерального государственного унитарного предприятия «Российская телевизионная и радиовещательная сеть» (от 13 августа 2001 года №1031) 13. Распоряжение Правительства РФ «Устав федерального государственного унитарного предприятия «Российская телевизионная и радиовещательная сеть» (от 17 ноября 2001 года №1516-р) Литература: 1. Право радио и телевидения в России. / Ред. Хофманн-Рим В., Монахов В. Баден-Баден-Санкт-Петербург, 1994. 2. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 3. Актуальные проблемы правового регулирования телекоммуникаций. – М.: Центр «Право и СМИ», 1998. 4. Правовые аспекты лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций. М.: Центр «Право и СМИ», 1999. 5. Хлебородов В.А., Олефиренко П.П. Телевидение и радиовещание: Словарь терминов. / Под ред. М.И. Кривошеева. Жуковский, 1999. 6. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. 7. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 8. Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.). 9. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал. Тема 6. Разработка правового режима телерадиовещания в России 6.1. История разработки и принятия Закона о телерадиовещании. Его соотношение с нормами Закона о печати 1990 года, закона РФ «О СМИ» 1991 года. Основные разделы проекта и направления регулирования сферы телерадиовещания. Причины и последствия использования принципа «бланкетного» урегулирования основных вопросов, связанных с телерадиовещанием, в законах о СМИ: в отсутствие специального закона ряд вопросов остался неурегулированным, что препятствовало развитию отрасли. К настоящему времени закрепилась практика «подзаконного» регулирования этих вопросов, несмотря на прямое указание на более высокий уровень регулирования в Законе о СМИ. Неправомерность и неполнота норм Положений и Постановлений Правительства, отсутствие единого рамочного акта ведут к невозможности реализации гарантий Закона о СМИ (в частности, о независимом органе в сфере телерадиовещания и т.п.) и сегодня делают юридически уязвимыми властные акты государственных органов в сфере вещания. Основные препятствия в разработке профильного закона: политические противоречия (борьба различных политических сил за контроль над сферой вещания) и столкновение интересов в профессиональном сообществе (в первую очередь центральных и региональных вещателей, «основных» компаний и их региональных потенциальных конкурентов и т.д.). Спорные положения законопроектов о телерадиовещании: механизм осуществления контроля, полномочия лицензирующего органа – Федеральной комиссии по телерадиовещанию (независимый и самостоятельный орган или совещательная комиссия при Министерстве печати) и порядок его формирования (спор по поводу «доли» участия в нем представителей разных ветвей власти). 6.2. Нормативные основы процедуры лицензирования телерадиовещания в России: федеральное законодательство о лицензировании отдельных видов деятельности и имеющиеся положения законодательства о СМИ. Нормы Закона о СМИ (ст.30-32) как единственная основа «специального» правового регулирования телерадиовещания в 1991-2003 гг. Понятие телерадиовещания в понятийном аппарате закона о СМИ: отсутствие исчерпывающего юридического определения (описание данного вида деятельности в ст.2 Закона о СМИ как «способа распространения продукции СМИ»), неурегулированность правового статуса субъектов деятельности – вещателей, производителей программ, т.п. Статус уполномоченного органа государственного управления в сфере телерадиовещания: порядок образования (на основании закона), функции и полномочия (нормативные документы – Положения о ФСТР, МПТР). Принадлежность к исполнительной ветви власти как основной источник коллизии с законом о СМИ, предусматривающим создание независимого органа. Введение лицензирования телерадиовещания, установление условий выдачи и аннулирования лицензий, понятие лицензионных требований и условий (уровень регулирования, порядок разработки и введения в действие). В связи с «переходным» статусом государственного органа в сфере телерадиовещания сохраняется проблема правомочности издания им нормативных актов. Многие процедурные вопросы (переоформления, продления срока действия лицензии, формы документов), затронутые в действующих актах (например, Постановление Правительства №1359, утверждающее Положение о лицензировании телерадиовещания в РФ), требуют дополнительного урегулирования ведомственными актами, которое до сих пор не проведено. 6.3. «Коллизионные» нормы закона о СМИ: современное применение. Урегулирование имущественных вопросов деятельности организации СМИ в уставе редакции. Допустимость и целесообразность объединения устава редакции и устава телекомпании как юридического лица: практическая сложность внедрения субъектов права СМИ (журналистского коллектива, редакции) и подлежащих урегулированию вопросов в уставе редакции в устав юридического лица. Практика разработки и действия «совмещенных» уставов: практический приоритет гражданско-правовых норм приводит в ущерб полноте и корректности решения существенных вопросов устава редакции. Формальный характер большинства уставов редакций: в организации не возникает практической потребности применять его положения; низкая правовая грамотность журналистов не позволяет им защищать свои интересы, используя механизмы корпоративного права. Негативные последствия совмещения уставов редакции и юридического лица: различные процедуры принятия, утверждения и изменения двух уставов (в акционерном обществе это – исключительная компетенция общего собрания акционеров, в редакции – «коллектива журналистов»; эти субъекты, как правило, не совпадают) затрудняют их сосуществование, как правило, в ущерб реализации процедур, касающихся устава редакции. При следовании «букве закона» процесс внесения изменений в устав СМИ потребует созыва и вынесения решения собрания акционеров, а затем – фиксации в реестре государственным органом, осуществляющим регистрацию юридических лиц. Соблюдение таких требований влечет дополнительные затраты средств и времени, и поэтому невыгодно корпоративным органам управления телерадиокомпании. Применение схемы «совмещенных уставов» получает распространение в изначально «бесконфликтных» структурах, в первую очередь государственных и муниципальных СМИ, где руководитель организации одновременно по должности является главным редактором выпускаемых СМИ, а в органах управления совпадают представители «журналистского коллектива» и должностных лиц корпорации, что делает возможным сократить формальные процедуры при реализации такого устава. Вопросы к семинарскому занятию: 1. Опишите систему действующих нормативных актов в сфере телерадиовещания. Каким образом в ней выражается бланкетный метод регулирования? Каковы практические последствия его использования? 2. На основе анализа ст.20-22 Закона о СМИ укажите, какие имущественные и иные вопросы, относящиеся к сфере гражданско-правового регулирования, подлежат урегулированию в уставе редакции. 3. Какие противоречия возникают при согласовании требований Закона о СМИ к уставу редакции и коммерческих интересов компании-вещателя? На основе типового устава телерадиопрограммы с использованием соответствующих статей ГК РФ предложите варианты их согласования. 4. Каковы преимущества и недостатки совмещения устава редакции телепрограммы и устава телерадиокомпании как юридического лица? Нормативные акты: 1. Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года. 2. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №158-ФЗ от 25 сентября 1998 года (утратил силу). 3. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №128-ФЗ от 8 августа 2001 года. 4. Федеральный закон «Об акционерных обществах» №208-ФЗ от 26 декабря 1995 года. 5. Положение «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 года, №1359) 6. Приказ ФСТР «О включении программной концепции в состав лицензии на осуществление телерадиовещания» №151 от 31 декабря 1998 года 7. Приказ ФСТР «Об усилении государственного контроля за соблюдением вещательными организациями законодательства РФ в области телевидения и радиовещания, средств массовой информации и условий лицензии на вещание» (№146 от 10 декабря 1998 года) 8. Указ Президента РФ №377 от 20 марта 1993 года «О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию Литература: 1. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 2. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. 3. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 4. Рихтер А.Г. Правовые основы журналистики. М., Изд-во МГУ, 2003. 5. Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.). 6. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал. Тема 7. Основные акты в сфере лицензирования телерадиовещания: формирование системы законодательства и практика его применения 7.1. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25 сентября 1998 года: история принятия, основные положения. 7.1.1. В соответствии с ГК РФ данный акт впервые на уровне федерального закона устанавливал перечень лицензируемых видов деятельности, вводил порядок его дополнения (также на уровне федерального закона). Закон описывал общие рамки правового режима данных видов деятельности (порядок и условия получения лицензий, требования к соискателям, лицензионный контроль). Акт учитывал наличие ранее принятых в РФ Положений о лицензировании различных видов деятельности и содержал специальные коллизионные принципы, установившие приоритет норм федерального закона: ранее принятые документы действовали в части, не противоречащей новому закону и подлежали дальнейшему приведению в соответствие с ним. Практика применения Закона о лицензировании в отдельных отраслях в сфере СМИ была неоднозначной: пробелы в системе законодательства о лицензировании вызвали споры о возможности лицензирования деятельности печатных СМИ (Закон предусматривал необходимость получения лицензии на издательскую деятельность, под которую по существовавшему Временному положению о ней 1990 года подпадала и деятельность редакции по выпуску печатного СМИ). Противоречия применения закона о лицензировании в сфере телерадиовещания: Закон признавал потенциальными держателями лицензий как юридические лица, так и индивидуальных предпринимателей, что расходилось с нормой Положения о лицензировании телерадиовещания 1994 года (только юридические лица). Данное ограничение не играло существенной роли в телерадиовещании: в силу затратности и масштабности бизнеса только юридические лица могли позволить себе осуществлять телевещание; в то же время применение нормы Закона могло стать стимулом развития небольших местных радиостанций. 7.1.2. Закон о лицензировании вводил единое понятие лицензии, категории лицензионных требований и условий, основания и виды ответственности за их нарушение. Акт содержал детальное описание процедуры выдачи лицензии: перечень и порядок предоставления заявителем документов, требования к их оформлению, сроки рассмотрения уполномоченным органом, основания принятия того или иного решения, возможность (но не порядок) обжалования. Закон устанавливал перечень контрольно-надзорных полномочий отраслевых контролирующих и порядок осуществления ими контроля за соблюдением лицензиатами условий лицензии. Положения этих статей Закона о лицензировании составляли в 1998 – 2001 гг. основной блок административно-процессуальных норм, применявшихся МПТР в отсутствие детального урегулирования данного вопроса в специальном законодательстве, даже на уровне ведомственных актов. Основной элемент процедуры проверки деятельности лицензиатов – вынесение предупреждений за нарушения условий лицензии. Закон содержал перечень оснований для вынесения предупреждений, хотя и допускавший расширительное толкование; процедуру их вынесения, в том числе права и обязанности как лицензиата, так и проверяющего органа. Правовые последствия вынесения предупреждения по Закону о лицензировании: возможность аннулирования лицензии или отказа в продлении (выдаче нового разрешения) по истечении срока ее действия. 7.1.3. Соотношение и противоречие Закона о лицензировании с положениями Закона о СМИ и иными актами в сфере телерадиовещания (в том числе Положению о конкурсном порядке выдачи лицензий на телерадиовещание 1999 года; см.тему 9 настоящего пособия). Закон о лицензировании 1998 года в п.3 ст.19 содержал оговорку, согласно которой его действие не распространялось на «порядок лицензирования конкретных видов деятельности, лицензирование которых установлено ранее вступившими в силу иными федеральными законами». К таким законам мог быть отнесен и закон РФ о СМИ 1991 года. Это породило спор о правомерности применения закона о лицензировании к телерадиовещанию; однако данное положение было трудно реализовать, поскольку Закон о СМИ, установив необходимость лицензирования телерадиовещания, не прописал порядок его осуществления, и применение Закона о лицензировании во многом способствовало более эффективному осуществлению данной процедуры в сфере телерадиовещания. 7.1.4. Практика применения положений Закона о лицензировании 1998 года не создала значительной и разнообразной судебной практики: процедурные споры с Министерством печати могли повлечь значительные затраты средств и времени, поскольку юридическая неопределенность действовавшего режима делала результат разбирательств непредсказуемым. Наиболее значимые судебные дела были вызваны неправомерным, с точки зрения вещателей, вынесением предупреждений, поскольку Закон о лицензировании предусматривал при их наличии неблагоприятные последствия (отказ в продлении срока действия лицензии во внеконкурсном порядке). В то же время Закон о лицензировании не конкретизировал виды и даже основания определения «существенности» нарушений, за которые выносилось предупреждение, поэтому данная санкция применялась Министерством в случае фиксации любого отклонения от требований законодательства. Наибольшее количество предупреждений выносилось в период избирательной кампании за нарушение правил ведения предвыборной агитации («дела» ОРТ и ТВЦ, конец 1999 г. – весна 2000 г.). В отсутствие детальных процедур разбирательства по фактам нарушений в Министерстве печати административный способ защиты прав вещателей не может считаться эффективным. Судебная процедура по делам данной категории регулируется в настоящее время главой 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ («Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий государственных органов»). Она содержит ряд процессуальных особенностей в части сроков исковой давности (сокращенный – три месяца), распределения бремени доказывания (обязанность доказывания правомерности (законности) актов, решений возлагается на орган, принявший оспариваемые акты). По ходатайству заявителя суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения. 7.2. Положение о лицензировании телерадиовещания в РФ 1994 года (утв.Постановлением Правительства №1359 от 7 декабря 1994 года): его нормы носили «восполняющий» характер и должны были действовать до принятия специального закона, касающегося Федеральной комиссии по телерадиовещанию, ее полномочий и процедуры их реализации. Возникшие впоследствии обоснованные противоречия с более поздними актами в сфере СМИ и лицензирования были вызваны изначально временным характером норм Положения. Способы согласования противоречий и восполнения пробелов: непоследовательность практики МПТР. 7.2.1. Общие требования Положения: порядок лицензирования, перечень необходимых для получения лицензии документов, основания для отказа в выдаче и условия аннулирования лицензии, полномочия лицензирующего органа по осуществлению контроля над соблюдением условий лицензий. Перечень документов, предоставляемых в лицензирующий орган для получения лицензии (заявление по установленной форме, сведения об основных технико-экономических показателях средств подготовки и формирования программ, а также свидетельства о регистрации в качестве средства массовой информации (обычно телеканалов)), введенный Положением 1994 года, является исчерпывающим и до сих пор действует, несмотря на ряд попыток МПТР расширить его на уровне ведомственных актов. Лицо, получившее в установленном порядке лицензию на вещание, согласно Закону о связи вправе обратиться в Министерство связи для получения (во внеконкурсном порядке) лицензии на деятельность по связи в области телерадиовещания и на основании этих двух разрешительных документов вводить в эксплуатацию собственный передатчик или заключать с предприятиями связи договор о трансляции сигнала. 7.2.2. Бланкетные нормы Положения и отсутствие механизмов их реализации. Данный акт ссылается на «установленный порядок» продления и переоформления лицензий, упоминает процедуру конкурсного рассмотрения ситуаций, когда на одну частоту претендуют несколько соискателей, но ни Положение, ни иные акты не уточняют указанные процедуры. Положение предусматривает значительную широту усмотрения лицензирующего органа в рамках установленного им порядка лицензирования. Для рассмотрения спорных конкурсных ситуаций Положение предписало создать при ФСТР Комиссию по вещанию, однако ее решения носили декларативный характер. Анализ опыта ее работы: Комиссия по запросам ФСТР реагировала а появление спорных ситуаций и готовила рекомендации по их разрешению, но ФСТР обязана была только «учитывать» их при вынесении своего решения. Отсутствие открытости и прозрачности при принятии окончательного решения делали такую практику юридически уязвимой: непоследовательность и сомнительность «мотивов» госоргана в различных случаях могли быть оспорены, в то же время исход споров оказывался неопределен из-за отсутствия четких нормативных обоснований позиций сторон. 7.2.3. Практика применения наиболее спорных норм Положения о лицензировании. Антимонопольные ограничения в сфере вещания (п.13 Положения): невозможность «получить лицензии на осуществление теле-и (или) радиовещания более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети». Терминологическая неопределенность данной нормы осложнено отсутствием четкого описания состава нарушения. Применение данной нормы было неэффективно при отсутствии формального разграничения в ней «видов» вещания в зависимости от используемых средств и технологии (различные частотные диапазоны, кабельное и спутниковое вещание, в отличие от эфирного). При соотнесении с иными нормами «общего» антимонопольного законодательства и попытке их применения к подобным отношениям становилась очевидна потребность в их специальном урегулировании в связи со спецификой данного вида деятельности. Практика требовала выработки возможных критериев для определения наличия «монополии» на рынке вещания (принадлежность или связь интересов организаций-лицензиатов в совокупности с единообразием программной политики и т.п.). Практика выявила также противоречие между нормами Закона о лицензировании и Закона о СМИ в отношении основания и порядка вынесения предупреждений: предусмотренная Законам о лицензировании возможность привлечения к ответственности за любое, даже незначительное, нарушение законодательства подрывала стабильность развития отрасли. Широкое применение в практике МПТР получил институт приостановления действия лицензии, что могло стать эффективным инструментом давления на «недружественные» вещательные компании: в необходимый момент вещание компании могло быть приостановлено, и даже в случае последующего признания действий госоргана необоснованными экономический и «политический» ущерб для компании был несоотносим с реально исчисляемыми убытками. «Дело» телекомпании «Петербург» (август 1999 года). Вопросы к семинарскому занятию: 1. Перечислите основные акты, действовавшие в сфере лицензирования телерадиовещания в России и укажите их «иерархию». 2. Какой акт был основным источником процедурных норм при выдаче, продлении, приостановлении и отзыве лицензии на вещание в 1998 – 2001 гг.? На основе анализа соответствующих норм опишите действующие процедуры. Обсудите их преимущества и недостатки с контексте специфики данного вида деятельности. 3. На основе анализа текста Положения о лицензировании 1994 года укажите его основные недостатки. Обсудите практические проблемы при применении соответствующих норм и предложите пути их коррекции. 4. Каким образом Положение о лицензировании решает проблему предотвращения монополии на рынке вещания? Насколько это эффективно? Нормативные акты: 1. Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года. 2. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №158-ФЗ от 25 сентября 1998 года (утратил силу). 3. Положение «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 года, №1359) 4. Постановление Правительства РФ «Вопросы Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций» (№ 1022 от 10 сентября 1999 года) 5. Положение о порядке государственного надзора за использованием радиочастот, радиоэлектронных средств (РЭС) и высокочастотных устройств (ВЧ устройств) (утв. Приказом Госкомсвязи РФ от 3 июля 1998 года №48) 6. Постановление Правительства РФ «О введении платы за использование радиочастотного спектра» от 2 июня 1998 года №552 7. Порядок разработки и освоения радиочастотных каналов для целей телерадиовещания (утв. Приказом МПТР и Государственного комитета РФ по телекоммуникациям №38/75 от 9 ноября 1999 года) 8. Порядок рассмотрения заявлений на разработку радиочастотного канала для целей телерадиовещания и радиочастотных заявок (утв. Приказом МПТР и Минсвязи №86/21 от 28 декабря 1999 года) 9. Приказ ФСТР «Об усилении государственного контроля за соблюдением вещательными организациями законодательства РФ в области телевидения и радиовещания, средств массовой информации и условий лицензии на вещание» (№146 от 10 декабря 1998 года) Литература: 1. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 2. Правовые аспекты лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций. М.: Центр «Право и СМИ», 1999. 3. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. 4. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 5. Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.). 6. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал. Тема 8. Пробелы в установлении правового режима телерадиовещания в России: история и современное состояние. 8.1. Основные проблемы практики регулирования вещания и попытки их нормативного разрешения. Аннулирование лицензии по Закону о СМИ и Закону о лицензировании: Закон о лицензировании содержал большие гарантии прав лицензиатов, предписывая исключительно судебный порядок аннулирования лицензии, в то время как Закон о СМИ допускал аннулирование лицензии по решению лицензирующего органа. В период действия Закона о лицензировании коллизия разрешалась в пользу данного акта как принятого позднее, однако это имело как положительные, так и отрицательные последствия. Закон о лицензировании ограничивал права лицензирующего органа самостоятельно по своему усмотрению выносить подобные решения. Однако приоритет всех норм этого закона в ряде случаев вступал в противоречия с интересами отрасли. Применение в сфере телевещания общего порядка приостановления и аннулирования лицензии в неизменной форме противоречило существу отношений в данном виде деятельности: полугодичное приостановление работы, независимо от последующего решения суда, непоправимо подрывает финансовое состояние компании-вещателя, зависящей от постоянных рекламных доходов. Представители индустрии призывали выработать особый режим для данной сферы, предлагали варианты процедуры с учетом специфики отрасли. 8.2. Проблема «скрытой уступки лицензии». Действующие документы (ст.32 Закона о СМИ, п.17 Положения о лицензировании 1994 года) признают такое деяние нарушением, влекущим аннулирование лицензии. Закон о СМИ допускает уступку лицензии на вещание другому лицу только «с согласия органа, ее выдавшего» (ст.31). Само понятие уступки лицензии остается не определенным: практика позволяет понимать под ней смену юридического лица – держателя лицензии МПТР, без согласия лицензирующего органа. На сегодняшний день нет перечня обстоятельств, которые следует однозначно квалифицировать как уступку лицензии: относятся ли к ним переход прав на определенную часть акций (долей) компании-лицензиата, реорганизация юридического лица и т.п. Постановление «О конкурсах на получение права на наземное эфирное телерадиовещание..» № 698 (от 26 июня 1999 года) вводит конкурсный порядок распределения всех свободных частот, не оговаривая случаев допустимой передачи лицензий с согласия лицензирующего органа. Правовые последствия такого упущения неоднозначны: приоритет актов большей юридической силы (Закона о СМИ) дают возможность правомерно избежать выставления частоты на конкурс. 8.3. Проблема продления срока действия лицензий: в настоящее время отсутствует исчерпывающее урегулирования вопроса на уровне закона (в том числе Закона о СМИ); норма Положения о лицензировании 1994 года отсылает к «установленному порядку» пролонгации, предписывая лишь «учитывать мнение потребителей о качестве вещания и передаваемых программ». До введения обязательной конкурсной процедуры, когда на частоту, которую по истечении срока лицензии хочет сохранить за собой прежний вещатель, претендуют другие заявители, вопрос рассматривала Комиссия по вещанию (пункт 6 Положения о лицензировании), однако для лицензирующего органа ее мнение не было обязательным: возобновление лицензий вещателям могло осуществляться без соблюдения какого-либо «установленного порядка». Согласно Закону о лицензировании 1998 года, лицензирующий орган был «вправе» отказать в продлении лицензии в случае «фиксации» нарушений законодательства на протяжении срока ее действия: диспозитивность нормы допускала непоследовательность ее применения Министерством, в том числе отказы в продлении лицензии на основании субъективной оценки серьезности зафиксированного правонарушения. В настоящее время в действующем законодательстве правовое решение до сих пор отсутствует. Возможными способами разрешения вопроса могут стать: введение условий и критериев для автоматического продления срока действия лицензии, установление перечня нарушений, влекущих отказ в продлении срока; необходимая детализация и нормативное закрепление на уровне закона и ведомственных актов процедуры проверки деятельности лицензиатов, привлечения к ответственности вынесения предупреждений со стороны МПТР. В настоящее время осуществление Министерством печати и телерадиовещания контрольных действий не регулируются Законом о лицензировании, отраслевое законодательство также не содержит специальных норм. Процесс «лицензионного контроля» выведен и из сферы действия закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)». Однако процедурные положения и предусмотренные правовые гарантии прав субъектов в процессе лицензионного контроля могут быть использованы при разработке специальных норм для сферы телерадиовещания. 8.4. Изменение процедуры лицензирования в связи с принятием новой редакции Закона о лицензировании 2001 года (№ 128-ФЗ от 8 августа 2001 года). Новая редакция предусматривала значительное сокращение перечня лицензируемых видов деятельности. В процессе разработки нового закона в МПТР велись дискуссии по поводу предложения изъять из сферы действия «рамочного» закона о лицензировании теле-и радиовещание: это стремление объясняли необходимостью вывести вещателей из-под чрезмерно жестких процедур, касающихся порядка выдачи лицензий и контроля за осуществлением лицензионных требований и условий. В то же время признавалась необходимость выработки особого правового режима и его закрепления в специальном законодательстве. Последствия окончательного изъятия телерадиовещания из перечня лицензируемых видов деятельности: МПТР подчеркивает необходимость и правовые обоснования возврата к прежнему режиму лицензирования (в соответствии с нормами закона о СМИ и Положением о лицензировании телерадиовещания 1994 года). Этот подход грозил возобновлением действия неполных и недостаточных норм имеющихся актов, предоставлением чрезмерно широкого усмотрения лицензирующему органу и иными неблагоприятными последствиями для развития индустрии. Данная правовая позиция МПТР также вызывала сомнения в ее правомерности: толкование юридико-технической нестыковки нового закона о лицензировании допускает вывод о том, что этот акт полностью отменил лицензирование телерадиовещания и соответственно прекратил полномочия Министерства печати и телерадиовещания в этой части. Коллизионная правовая ситуация повлекла несоответствие «буквы закона» и всей последующей практики МПТР. Вскоре после принятия нового закона было обнародовано «разъяснение» Министра по делам печати и телерадиовещания РФ М.Ю.Лесина, обосновывающее дальнейшее осуществление лицензирования телерадиовещания органами МПТР. Министерство истолковало Закон о лицензировании таким образом, что он изымает телерадиовещание из общего режима лицензирования, поскольку в данной сфере действуют профильные законы – «О связи» и «О средствах массовой информации». На основании и в развитие их положений были приняты Постановления Правительства (в том числе утверждающие Положения о лицензировании соответствующих видов деятельности), которые могут применяться в условиях отмены закона о лицензировании. В то же время положения Закона о лицензировании 2001 года допускают и иное прочтение, что влекло юридическую неопределенность судьбы данных видов деятельности. Возможными средствами разрешения коллизии могут стать внесение дополнения в закон о лицензировании и поправок – в соответствующие статьи Закона о СМИ; проекты таких поправок разрабатывались органами индустрии вещания и Министерством, однако они так и не нашли своей реализации. Правовые последствия сохраняющегося противоречия в законе: применение закона, руководствуясь одним из возможных его толкований, недопустимо, поэтому существует возможность судебного обжалования сегодняшних действий Министерства. Вопросы к семинарскому занятию: 1. На основе анализа статей Закона о СМИ и Положения о лицензировании сформулируйте понятие «скрытой уступки лицензии». Предложите нормативное определение и критерии выявления данного правонарушения. 2. Какая процедура применяется в настоящее время для аннулирования лицензии на вещание? Каким нормативным актом она установлена? Сравните судебную и административную процедуры аннулирования лицензии с точки зрения целесообразности и эффективности и гарантии прав вещателей. 3. Подлежит ли деятельность по вещанию лицензированию после введения в действие Закона о лицензировании 2001 года? Обоснуйте свою точку зрения. Нормативные акты: 1. Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года. 2. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №158-ФЗ от 25 сентября 1998 года (утратил силу). 3. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №128-ФЗ от 8 августа 2001 года. 4. Положение «О проведении конкурса на наземное эфирное телерадиовещание а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей радиовещания» (утв. Постановлением Правительства № 698 от 26 июня 1999 года) 5. Положение о государственном надзоре за связью и информатизацией в РФ (утв. Постановлением Правительства от 28 апреля 2000 года №380) 6. Приказ ФСТР «О включении программной концепции в состав лицензии на осуществление телерадиовещания» №151 от 31 декабря 1998 года Литература: 1. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 2. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. 3. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 4. Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.). 5. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал. Тема 9. Переход к конкурсной процедуре распределения лицензий: правовое регулирование и проблемы применения 9.1. Введение обязательной конкурсной процедуры лицензирования: в 1999 году было принято Положение «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания» (утв. Постановлением Правительства № 698 от 26 июня 1999 года), касающееся порядка распределения частот в столицах субъектов РФ и городах с населением свыше 200 тыс. человек. Положение утвердило единый порядок распределения частот, при этом отказалось от каких-либо льгот и привилегий при выдаче лицензий (при установлении суммы конкурсного взноса, требований к концепции вещания и т.п.) в зависимости от статуса участников конкурсов (претендентов на частоты), например, государственным компаниям. Основные спорные моменты при подготовке проекта: среди представителей индустрии, в первую очередь региональных вещателей, и государственных органов целесообразность введения в России исключительно конкурсного порядка лицензирования в силу структурных и экономических особенностей российского телевидения. Из-за финансовой слабости мелких телекомпаний в регионах практически отсутствовала конкуренция, что теоретически могло не создать конкурсную ситуацию; в таком случае преимущество оказывалось у крупного сетевого вещателя или ВГТРК. Это не соответствовало предполагаемым целям введения конкурсного порядка лицензирования. С другой стороны, наличие конкурента согласно Положению 1999 года в принципе необязательно: данный акт предусматривает ситуацию, когда в конкурсе участвует только один соискатель, и если его концепция вещания отвечает объявленным условиям, он получает лицензию, в противном случае объявляется повторный конкурс. 9.2. Формирование практики применения конкурсного порядка распределения всех частот для наземного эфирного телерадиовещания, в том числе вновь разработанных и освободившихся в результате конверсии. Соотношение норм Положения от 26 июня 1999 года с гражданско-правовыми положениями о конкурсах и аукционах (ст.447-449 ГК). Организатор конкурса (уполномоченный орган исполнительной власти), его статус и обязанности (обнародование всех существенных условий, порядок проведения конкурса и оформление его результатов). Право победителя на получение «в пакете» лицензий и на телерадиовещание, и на деятельность по связи в области телерадиовещания отражали специфику данного вида деятельности: Положение пыталось разрешить давнюю проблему несогласованности при получении второй лицензии. В этот же период планировалась разработка формы единой лицензии, однако в результате введена она так и не была. 9.3. «Финансовая составляющая» в новом порядке лицензирования: правовая природа и порядок установления. Положение предусматривало установление определенной суммы в качестве взноса, который надлежало выплатить победителю за получение права на вещание. Основания установления размера «единовременной платы» за получение лицензии: уполномоченный орган (МПТР) исходил в данном случае «из затрат государства на разработку частотного канала, обеспечения работы конкурсной комиссии», а также с учетом необходимых расходов на проведение конкурса (п.6 Положения «О конкурсном порядке…»). Существенными критериями, не имевшими нормативного определения, признавались также экономические особенности конкретного региона (объем рекламного рынка города, плотность населения и т.п.). Порядок внесения «единовременного взноса» как условие участия в конкурсе. Отсутствие единого критерия определения суммы могло поставить в неравное положение вещателей, которым необходимо было уплачивать взнос, размер которого произвольно и непредсказуемо изменялся в каждом случае. Правовые и экономические последствия для потенциальных лицензиатов: возможность злоупотреблений со стороны госслужащих и представителей крупных, в первую очередь центральных, вещательных компаний при организации конкурсов, проблемы менее состоятельных вещателей с изысканием средств для участия в конкурсе. Министерство печати обосновывало введение «финансовой составляющей» необходимостью гарантировать, что победитель будет обладать достаточными средствами для развития вещания и целесообразного использования частотного ресурса с учетом затратности вещательного бизнеса и интересов аудитории. Однако «правомерность» предотвращения таким способом участия в конкурсе претендентов, которые не обладают достаточными средствами, могла быть оспорена. 9.4. Положение 1999 года устанавливало порядок распределения полученной по результатам конкурса суммы (между федеральным бюджетом (60%), МПТР и Минсвязи (по 20% соответственно)), а также предусматривало условия возврата уплаченного конкурсного взноса проигравшим претендентам. В то же время в данном акте не предусмотрены какие-либо дополнительные гарантии имущественных прав претендентов, вложивших средства в разработку частоты, выставленной на конкурс. «Инициативный» вещатель, ранее заказавший разработку данной частоты, участвует в конкурсе на общих основаниях, и его вклад может быть учтен Федеральной конкурсной комиссией по ее усмотрению, но не гарантирует ему победы. В ответ на возражения вещателей МПТР предлагало ряд вариантов решения вопроса, в том числе возможность «включения в протокол конкурса обязательства победителя возместить эти расходы», которая нарушает гражданско-правовой принцип свободы договора. В случае введения этого варианта на уровне ведомственного ненормативного акта может быть установлена обязанность победителя возместить расходы третьего лица, произведенные последним по собственной инициативе. Основной причиной данной коллизии является допускаемое сегодня «альтернативное» право вещателей на самостоятельную разработку частот, выставляемых на конкурс. Эта возможность на первый взгляд увеличивает вероятность появления новых свободных частот и гарантирует свободу инициативы претендентов, однако впоследствии порождает серьезные имущественные противоречия. Одним из предлагаемых вариантов правовых решений является передача этой функции МПТР в качестве обязанности и одновременно исключительного полномочия. Это может повлечь возможные отсрочки выделения новых частот в ряде регионов и ограничение частной инициативы, однако упорядочит отношения претендентов и Министерства в процессе проведения конкурса. МПТР как получатель бюджетных средств из платы за пользование частотами и организатор конкурсов обязано взять на себя бесспорное возмещение расходов разработчиков частот, в том числе и выигравших конкурс (поскольку по общему правилу – при участии в конкурсе на частоту, выставленную из ресурсов МПТР – победитель не несет подобных расходов). До усовершенствования правового регулирования этого вопроса сегодня существует возможность возврата средств путем взыскания их с Министерства по делам печати и телерадиовещания как неосновательно сбереженных (на основании гл.60 ГК РФ) в судебном порядке. 9.5. В период действия Закона о лицензировании 1998 года возникала проблема правомерности взимания «единовременной платы» за выдачу лицензии на конкурсе с учетом установленной этим Законом процедуры выдачи лицензии: спорной оказывалась допустимость введения подзаконным актом дополнительного (помимо сбора за рассмотрения заявления и за выдачу лицензии, которые в сумме не могли превышать 13 МРОТ) денежного взноса за выдачу лицензии. Однозначное правовое обоснование практики «конкурсного лицензирования» в 1998-2001 гг. МПТР предложено не было. Юридическая «шаткость» позиции МПТР в этот период не была проверена судебной практикой и не подвергалась возможной проверке ее соответствия федеральному закону. По своей правовой природе единовременная плата подпадает под определение федерального сбора, который на сегодня может быть установлен только на уровне закона (Налоговым кодексом), но не подзаконного акта (Постановления Правительства РФ). Вопросы к семинарскому занятию: 1. Проанализируйте позитивные и негативные стороны введения конкурсного порядка выдачи лицензий. Каким образом он сказывается на позициях центральных и региональных вещателей? 2. Каким образом осуществляется компенсация расходов вещателей на разработку частоты, выставленной на конкурс? Какие нормативные акты применяются в этом случае? 3. Проанализируйте правовую природу и правомерность взимания «единовременной платы» за выдачу лицензии. Нормативные акты: 1. Положение «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 года, №1359) 2. Постановление Правительства РФ «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания» (№698 от 26 июня 1999 года) 3. Положение «О проведении конкурса на наземное эфирное телерадиовещание а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей радиовещания» (утв. Постановлением Правительства № 698 от 26 июня 1999 года) 4. Положение о Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию (утв. Приказом МПТР №9 от 28 сентября 1999 года) 5. Приказ МПТР РФ от 10 марта 2000 года №55 «Об утверждении порядка зачисления и использования средств от проведения конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание» 6. Постановление Правительства РФ «О введении платы за использование радиочастотного спектра» от 2 июня 1998 года №552 Литература: 1. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 2. Правовые аспекты лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций. М.: Центр «Право и СМИ», 1999. 3. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. 4. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 5. Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.). 6. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал. Тема 10. Федеральная конкурсная комиссия: статус и полномочия 10.1. Практика действия лицензионных комиссий в сфере телерадиовещания в РФ: первая подобная комиссия была создана в России по Постановлению Совета Министров РСФСР № 500 от 26 сентября 1991 г. «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в РСФСР», позднее несколько раз она меняла свой статус и подведомственность до формирования Федеральной конкурсной комиссии (ФКК) 1999 года. Полномочия и статус новой Комиссии были установлены рядом актов (Положением о конкурсном порядке распределения частот, Положением и Регламентом ФКК, иными нормами, принятыми во исполнение указанных актов и относящимися к порядку формирования и деятельности ФКК). Правовое значение актов (решений) комиссий различных периодов изменялось, притом что их значительная роль была предопределена нормами Закона о СМИ, которые так и не были реализованы в полной мере. От рекомендательных полномочий Комиссии 1991 года при решении вопроса о выдаче лицензии законодательство тем не менее перешло к обязательному характеру решений ФКК в 1999 году. Однако ее роль ограничивалась организацией конкурсов и принятием решения. Правовой статус ФКК, установленный новыми актами, вводил ряд средств достижения прозрачности и «общественного» контроля над новой процедурой и деятельностью Комиссии. Порядок ее формирования предусматривал представительство в составе Комиссии как профильных ведомств, так и профессионального сообщества, объединение в ее составе наиболее известных участников профессиональной сферы (авторитетных деятелей культуры, журналистской науки и практики и т.п.) и представителей отраслевых ведомств. Номинальное и практическое соотношение позиций стороны «власти» и «общественности» (соответственно пять к четырем), как и возможности влиять на принимаемые решения, не были четко урегулированы и допускали неравноправное положение «сторон». Степень «презентативности» Комиссии вызывала сомнения самих вещателей, которые не имели возможности влиять на ее формирование, а в случае неявки кого-либо из представителей «общественности» позиции «государственной» части ФКК получали безусловное преимущество. Несмотря на то, что введенный порядок формирования ФКК был декларирован в качестве средства отражения в ее практике интересов «общества», на практике это было трудно реализовать. В результате возникает проблема доверия претендентов и общественности к выносимым решениям и беспристрастности Комиссии. В целях ее преодоления ФКК осуществляет взаимодействие с органами индустрии и общественными организациями по обсуждению действующей процедуры и критериям отбора в интересах профессионального сообщества и аудитории. Прилагаются усилия по информированию общественности о деятельности Комиссии, обеспечению гласности конкурсной процедуры. 10.2. Особенности порядка формирования ФКК при выдаче лицензии на вещание на территории нескольких субъектов РФ: согласно Положению 1999 года в этом случае в ее состав включаются представители исполнительной и законодательной ветвей власти данного субъекта и представителя Президента РФ по данному федеральному округу. Вещатели выражали многочисленные претензии к подобному формированию «региональной части» Комиссии: оно создавало возможность для усиления позиций властных структур. Эффективности такого метода обеспечения интересов местной аудитории в отсутствие нормативных требований к уровню компетентности представителей региона в сфере телерадиовещания является спорной. Наиболее остро вопрос о применении положений о региональной части ФКК встал при выдаче лицензии на вещание каналу ТВЦ на территорию Москвы и Московской области в 2000 году, когда представителям г.Москвы было отказано во включении в состав Комиссии, поскольку «ТВ Центр», будучи фактически каналом, сориентированным на интересы московской аудитории, формально претендовал на лицензию, территория вещания в которой охватывала два субъекта – Москву и Московскую область. Основания отказа в расширении состава Комиссии, таким образом, были формально правомерными, однако фактически цель данного механизма – максимально отразить интересы потенциальной аудитории будущего канала – не были реализованы. 10.3. Иные спорные моменты в связи с деятельностью ФКК: значение позиции председателя Комиссии – Министра по делам печати и телерадиовещания; порядок разрешения разногласий по оценке предложений претендентов и т.п. Нецелесообразность судебного обжалования большинства подобных нарушений, поскольку риск очередного нарушения более или менее определенной практики в процессе длительного разбирательства был не выгоден в первую очередь самим лицензиатам. Вопросы к семинарскому занятию: 1. Чем статус ФКК отличался от статуса подобных комиссий, существовавших ранее? Проанализируйте и оцените принципиальные изменения. 2. Расскажите о порядке формирования ФКК. В какой мере он отвечал интересам претендентов? Предположите, возможно ли достичь реального представительства интересов общественности в данном случае правовыми средствами. 3. В чем состояли особенности порядка формирования ФКК при выдаче лицензии на вещание на территорию одного субъекта РФ? Какие противоречия возникали при его реализации? Насколько целесообразен подобный порядок? Нормативные акты: 1. Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года. 2. Положение «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 года, №1359) 3. Постановление Правительства РФ «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания» (№698 от 26 июня 1999 года) 4. Положение «О проведении конкурса на наземное эфирное телерадиовещание а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей радиовещания» (утв. Постановлением Правительства № 698 от 26 июня 1999 года) 5. Положение о Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию (утв. Приказом МПТР №9 от 28 сентября 1999 года) 6. Регламент работы Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию (утв. Приказом МПТР №90 от 31 декабря 1999 года) 7. Приказ МПТР «О формировании региональной части Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию» (утв. Приказом МПТР от 31 декабря 1999 года) 8. Приказ МПТР РФ от 10 марта 2000 года №55 «Об утверждении порядка зачисления и использования средств от проведения конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание» 9. Приказ ФСТР «О включении программной концепции в состав лицензии на осуществление телерадиовещания» №151 от 31 декабря 1998 года 10. Приказ ФСТР «Об усилении государственного контроля за соблюдением вещательными организациями законодательства РФ в области телевидения и радиовещания, средств массовой информации и условий лицензии на вещание» (№146 от 10 декабря 1998 года) Литература: 1. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 2. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. 3. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 4. Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.). 5. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал. Тема 11. Конкурсная процедура: порядок и условия участия 11.1. Порядок подготовки к участию в конкурсе регламентирован нормативными актами о деятельности ФКК (в первую очередь – регламентом Комиссии), формы документов и порядок их заполнения утверждаются МПТР. Источники информации для вещателей: официальные публикации о проведении конкурса, Интернет-ресурсы МПТР, консультации со специалистами Министерства. Основные нормативные акты и формы документов, реквизиты и форма документа, подтверждающего уплату конкурсного взноса в бюджет. В процессе подготовки к конкурсу вещателей должен самостоятельно осуществлять предварительный сбор информации в порядке обмена опытом с коллегами, консультирования с ними по вопросам подготовки обращения в МПТР. При оформлении документов необходимо учитывать все существенные позиции, поскольку предоставление недостоверной информации может повлечь отстранение вещателя от участия в конкурсе; МПТР предъявляет строгие требования к представляемым учредительным документам организаций, поэтому при подготовке к конкурсу необходимо надлежаще заверить их окончательные редакции в регистрирующем органе, подготовить заверенные копии и т.п.; существенным является надлежащее оформление полномочий представителей. Несмотря на редкость применения, законодательство и практика широко используют формальные основания отказа или отсрочки при приеме документов. 11.2. Элементы конкурсного сопоставления: бизнес-план и технико-экономическое обоснование, концепция вещания. «Конкурсные» критерии, установленные Регламентом ФКК: -обеспечение потребности населения территории вещания в телерадиопрограммах определенной направленности; -необходимость поддержки социально значимых теле- и радиопроектов; -оригинальность заявленных концепций вещания; -понесенные затраты на приобретение технического оборудования, необходимого для организации процесса вещания (студийное, передающее, антенно-фидерное и вспомогательное оборудование), а также источник и сроки их покрытия, -понесенные затраты на разработку радиочастотного канала; -предполагаемый срок ввода технического оборудования в эксплуатацию; -соответствие приобретенного технического оборудования экологическим нормам и требованиям, а также государственным техническим Стандартам. 11.3. Бизнес-план претендентов на лицензию как предмет конкурса. Основные элементы бизнес-плана: экономический и технический аспекты. Бизнес-план должен раскрывать, в частности, соотношение балансовой стоимости оборудования и предлагаемого технологического уровня обеспечения вещания. Возможные источники финансирования деятельности, перечисляемые в плане, как правило, можно подразделить на более предпочтительные и «рискованные» предложения; последние находятся «на грани» нормативных или «негласных» ограничений на финансирование отрасли (в т.ч. в части иностранных инвестиций). Политический аспект при оценке источников капитала и «внеправовые» конфликты при их оценке также могут сыграть значительную роль, особенно в случае, когда конкурс проводится в сложный в политическом отношении (например, предвыборный) период. Бизнес-план должен отражать формирование финансовой базы претендента: наличные деньги и средства на банковских счетах, предполагаемые банковские кредиты; соглашения о финансировании, совместной деятельности, иные договорные возможности привлечения средств и их представление в МПТР. Использование гражданско-правовых средств (поручительство, банковская гарантия) при обеспечении исполнения обязательств, связанных с развитием вещания в соответствии с условиями лицензии. Вопросы к семинарскому занятию: 1. Проанализируйте формы документов, необходимых для получения лицензии на вещание, выделите наиболее существенные положения и те требования, при выполнении которых могут возникать практические сложности (неоднозначная формулировка запроса документа; суть требования влечет необходимость получать и утверждать ряд документов, что не всегда возможно своевременно выполнить и т.п.). Подготовьте рекомендации для соискателей по составлению пакета документов для получения лицензии МПТР. 2. Перечислите основные положения бизнес-плана вещательной компании. Составьте проект бизнес плана, выделите наиболее сложные для формулировки положения. Нормативные акты: 1. Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года. 2. Положение «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 года, №1359) 3. Постановление Правительства РФ «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания» (№698 от 26 июня 1999 года) 4. Положение «О проведении конкурса на наземное эфирное телерадиовещание а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей радиовещания» (утв. Постановлением Правительства № 698 от 26 июня 1999 года) 5. Положение о Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию (утв. Приказом МПТР №9 от 28 сентября 1999 года) 6. Регламент работы Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию (утв. Приказом МПТР №90 от 31 декабря 1999 года) 7. Приказ МПТР «О формировании региональной части Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию» (утв. Приказом МПТР от 31 декабря 1999 года) 8. Приказ МПТР РФ от 10 марта 2000 года №55 «Об утверждении порядка зачисления и использования средств от проведения конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание» 9. Положение о лицензировании деятельности в области связи в РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 05 июня 1994 года №642) 10. Приказ Минсвязи РФ от 2 марта 2000 года №17 «Об организации лицензионной работы» 11. Приказ ФСТР «О включении программной концепции в состав лицензии на осуществление телерадиовещания» №151 от 31 декабря 1998 года 12. Порядок разработки и освоения радиочастотных каналов для целей телерадиовещания (утв. Приказом МПТР и Государственного комитета РФ по телекоммуникациям №38/75 от 9 ноября 1999 года) 13. Порядок рассмотрения заявлений на разработку радиочастотного канала для целей телерадиовещания и радиочастотных заявок (утв. Приказом МПТР и Минсвязи №86/21 от 28 декабря 1999 года) 14. Приказ ФСТР «Об усилении государственного контроля за соблюдением вещательными организациями законодательства РФ в области телевидения и радиовещания, средств массовой информации и условий лицензии на вещание» (№146 от 10 декабря 1998 года) Литература: 1. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 2. Актуальные проблемы правового регулирования телекоммуникаций. – М.: Центр «Право и СМИ», 1998. 3. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. 4. Рихтер А.Г. Правовые основы журналистики. М., Изд-во МГУ, 2003. 5. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 6. Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.). 7. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал. Тема 12. Концепция вещания как основной предмет конкурса 12.1. «Творческая составляющая» предложений на конкурсе: в правовом регулировании этого вопроса участвуют как гражданско-правовые (в части окупаемости и расчета рекламных доходов, сущности публичного конкурса в смысле норм ст.447 ГК), так и публично-правовые нормы (в части защиты интересов аудитории, проведения конкурса с заранее объявленной концепцией и т.п.). В процедуре сопоставления предложений претендентов на вещание используются категории интересов аудитории, универсальной (рассчитанной на максимально широкий круг зрителей) и специализированной (узко тематически ориентированной) концепции вещания. Критерии их оценки при подготовке вещателем конкурсной позиции (обоснования своих предложений перед членами ФКК) и формирование мнения Комиссии зависит от сложного комплекса объективных и субъективных факторов: оценочного мнения самой Комиссии и оценки ею информации о регионе вещания и состоянии местного рынка и интересов местной аудитории. 12.2. Отсутствие единого классификатора категорий и типов программ для формулировки программной концепции, исчерпывающего и однозначного понятийного аппарата существенно осложняют процесс рассмотрения предложений. Оценочные или неточные характеристики допускают неоднозначное их претендентами и комиссией, что влечет расхождения в описании концепций и невозможность их дальнейшего сопоставления. В результате точными количественными характеристиками можно определить только соотношение программ отечественного и зарубежного производства, а также долю собственной продукции заявителя. Со вермени создания ФКК обращается внимание на необходимость принятия классификатора программ, который должен содержать определение категорий программ и критерии их разграничения в целях унификации составления концепций вещания и сопоставления их членами ФКК. Существующие до сего дня обтекаемость и субъективность формулировок концепции вещания влечет негативные правовые последствия, еще в 1999 году проявившиеся в «деле» радиостанции «Классика». Спор в нем возник по поводу правомерности смены радиостанцией музыкального формата (с классической музыки на «классику рока»). Неясность «состава нарушения» привела к невозможности привлечения «нарушителя» к ответственности именно из-за отсутствия критериев для описания концепции и фиксации ее «типа» и содержания в лицензии. Нерешенность этого вопроса в условиях обязательности конкурсной процедуры усугубило проблему. 12.3. Закрепление значимости концепции вещания было произведено Приказом ФСТР № 151 от 31 декабря 1999 года, который приравнял ее к юридическому документу, признаваемому частью лицензии. В соответствии с Приказом концепция вещания «включается в лицензию на теле-или радиовещание в виде неотъемлемой составной части», поэтому ее положения признаются дополнительными «лицензионными требованиями и условиями», несоблюдение которых может повлечь санкции со стороны лицензирующего органа. Этим приказом было введено ограничение возможности вещателей изменять программную сетку и отклоняться от количественных показателей концепции, утвержденной при выдаче лицензии. Принятие документа поставило вопрос о правомерности дополнения закрытого перечня документов, необходимых для получения лицензии в соответствии актом большей юридической силы – Положением о лицензировании 1994 года. Вопросы к семинарскому занятию: 1. Перечислите основные положения концепции вещания. 2. Проанализируйте документы МПТР, касающиеся составления концепции вещания. Какие виды концепций вещания (по целевой аудитории и т.п.) можно выделить? 3. Каким образом можно установить наличие факта «неправомерного» отклонения от заявленной концепции вещания на основании действующего законодательства? Нормативные акты: 1. Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года. 2. Положение «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 года, №1359) 3. Постановление Правительства РФ «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания» (№698 от 26 июня 1999 года) 4. Положение «О проведении конкурса на наземное эфирное телерадиовещание а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей радиовещания» (утв. Постановлением Правительства № 698 от 26 июня 1999 года) 5. Положение о Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию (утв. Приказом МПТР №9 от 28 сентября 1999 года) 6. Регламент работы Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию (утв. Приказом МПТР №90 от 31 декабря 1999 года) 7. Приказ МПТР «О формировании региональной части Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию» (утв. Приказом МПТР от 31 декабря 1999 года) 8. Приказ МПТР РФ от 10 марта 2000 года №55 «Об утверждении порядка зачисления и использования средств от проведения конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание» 9. Приказ ФСТР «О включении программной концепции в состав лицензии на осуществление телерадиовещания» №151 от 31 декабря 1998 года 10. Приказ ФСТР «Об усилении государственного контроля за соблюдением вещательными организациями законодательства РФ в области телевидения и радиовещания, средств массовой информации и условий лицензии на вещание» (№146 от 10 декабря 1998 года) Литература: 1. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 2. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. 3. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 4. Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.). 5. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал. Тема 13. Форма и содержание концепции вещания 13.1. Порядок подготовки и форма представления концепции вещания. Выделяются «свободная» форма концепции вещания и специальный бланк МПТР, к которому составлены пояснения МПТР по его заполнению. Порядок оформления документов получают существенное правовое значение на конкурсе, поскольку закрепляют «творческие» предложения вещателя в объективной форме. Методика заполнения установленной МПТР формы программной концепции включает составление примерной тематики передач и структуры программной сетки. Общая структура необходимого пакета документов включает: формальное краткое описание концепции вещания, «развернутую» концепцию вещания (основное средство демонстрации технических, финансовых и творческих возможностей заявителя), технические и финансовые проекты, возможный перечень прилагаемых документов (финансовая документация, договоры о сотрудничестве, кадровая документация и т.п.) 13.2. Основные положения концепции вещания должна отражать взаимосвязь творческих, технических, финансовых и кадровых вопросов. Стратегия сбора и оформления материалов концепции вещания как единого комплекта документов требует заключения договоров с социологическими службами о проведении анализа аудитории, проведения технических экспертиз, экономического анализа возможностей и перспектив развития представляемого проекта. Существенное значение имеет предложение по кадровому вопросу: выполнение обычных требований к штатным характеристикам и иным кадровым документам. Оптимальные формы представления позиции вещателя перед ФКК. Значение «обобщения» практики ФКК и МПТР в процессе конкурсного лицензирования и результатов дискуссий по спорным вопросам. Представленное технико-экономическое обоснование должно подтверждать способность претендента реализовать выработанную концепцию. Трудности с оценкой объема средств, необходимых для поддержания должного качества вещания в условиях конкретного города, из-за нестабильности экономической ситуации в стране, способы их разрешения (приложение приблизительной сметы, создание резервных фондов и источников финансирования и т.п.). Вопросы к семинарскому занятию: 1. Охарактеризуйте содержание и назначение краткой и развернутой концепции вещания. 2. Практическое задание: разработать развернутый план концепции вещания с учетом возможных альтернативных вариантов по пройденным темам (различные источники финансирования (фактические и предполагаемые), решение технического вопроса (характеристика собственного оборудования и его преимущества или предварительное соглашение о сотрудничестве с оператором связи и преимущества данного варианта) и т.п. 3. Каким образом в концепции вещания отразить профессиональный уровень коллектива вещательной компании? Нормативные акты: 1. Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года. 2. Положение «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 года, №1359) 3. Постановление Правительства РФ «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания» (№698 от 26 июня 1999 года) 4. Положение «О проведении конкурса на наземное эфирное телерадиовещание а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей радиовещания» (утв. Постановлением Правительства № 698 от 26 июня 1999 года) 5. Положение о Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию (утв. Приказом МПТР №9 от 28 сентября 1999 года) 6. Регламент работы Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию (утв. Приказом МПТР №90 от 31 декабря 1999 года) 7. Приказ МПТР «О формировании региональной части Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию» (утв. Приказом МПТР от 31 декабря 1999 года) 8. Приказ МПТР РФ от 10 марта 2000 года №55 «Об утверждении порядка зачисления и использования средств от проведения конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание» 9. Приказ ФСТР «О включении программной концепции в состав лицензии на осуществление телерадиовещания» №151 от 31 декабря 1998 года 10. Приказ ФСТР «Об усилении государственного контроля за соблюдением вещательными организациями законодательства РФ в области телевидения и радиовещания, средств массовой информации и условий лицензии на вещание» (№146 от 10 декабря 1998 года) Литература: 1. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 2. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. 3. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 4. Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.). 5. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал. Тема 14. Процесс рассмотрения материалов в заседаниях ФКК 14.1. Субъекты процедуры согласно Регламенту ФКК (Комиссия, председатель (председательствующий в заседании), претенденты на получение лицензии (их представители)), их роль и возможности, права и обязанности. Функциональные задачи различных представителей в ФКК различаются, как и их круг интересов, в зависимости от ведомственной (профессиональной) «принадлежности». Роль председательствующего на заседании. Порядок рассмотрения документов и процедура заслушивания устных выступлений участников конкурса носит «состязательный» характер: вещатель может использовать по своему усмотрению различные возможности и методы оптимизации собственной позиции, методы сопоставления предложений, расставлять акценты при подаче материала с учетом наиболее сильных сторон своего предложения. Нерешенной остается основная проблема процедуры лицензирования: отсутствие критериев оценки и сопоставления творческих предложений соискателей лицензий. 14.2. Юридический элемент оценки: соблюдение вещателем процедуры подачи и оформления документов, соответствие проекта требованиям технических норм и правил, юридическая «чистота» документации заявителя. Субъективный элемент оценки: невозможность введения конкретных показателей, определяющих соответствие программной концепции общественным интересам. При сопоставлении предложений по этому элементу решающую роль играет персональный состав ФКК и даже вопрос явки кого-либо из членов в конкретное заседание, а также субъективной позиции каждого из ее членов ФКК. Пути решения проблемы субъективности при оценке представленных проектов, отсутствие нормативных критериев оценки и сложность их разработки. «Половинчатые» варианты: Регламент ФКК предписывает «поддержку социально значимых теле-и радиопроектов», однако ни один нормативный акт не разъясняет их сущности. Общепризнанная практика (признание социально значимыми общественно-политических, детских и культурно-просветительских программ) никак не закреплена в официальных документах. 14.3. Методы оценки представленных концепций могут быть основаны на западном опыте и практике решения подобных вопросов, однако на современном этапе идеология большинства западных правовых систем ориентирована на идею дерегулирования сферы вещания и поддержку свободной конкуренции, в то время как в России применение подобной модели преждевременно и неприемлемо с точки зрения регулирующих органов. Два подхода при организации конкурса: выбор претендента на заранее заявленную организатором конкурса (государством) «предопределенную» концепцию вещания или рассмотрение предложения вещателя, основанного на исследовании текущей ситуации на рынке вещания. Преимущества и целесообразность каждого метода. Среди критериев, выработанных на протяжении нескольких десятилетий в Европе и США: предоставление преимущества за значительные объемы общественно-политического, информационного и детского вещания, программ местной проблематики (признанных приоритетов в первую очередь в странах федеративного устройства и с развитым местным вещанием, например, США), четком отражении в программной концепции среза интересов аудитории (в соответствии с представленным заявителем исследованием). В то же время западная практика исключает однозначные критерии оценки представленных проектов: результат конкурса всегда зависит от обстоятельств и условий конкретного рынка. 14.4. Конкурсы со специализированной концепцией вещания: намерение МПТР организовывать конкурсы под концепцию вещания преимущественно «некоммерческого» характера (детское, религиозное или художественное вещание, классическая музыка). Предполагалось устанавливать льготные условия при выдаче лицензии (освобождение от внесения единовременной платы или значительное уменьшение ее размера). Перед закреплением подобной практики возникли многочисленные препятствия правового и экономического характера (необходимость конкретизации понятия, содержания и структуры концепции вещания как основного предмета сравнения на конкурсе). Вопросы к семинарскому занятию: 1. Охарактеризуйте содержание и назначение краткой и развернутой концепции вещания. 2. Какие критерии оценки представленных концепций вы знаете? Как этот вопрос решает западная практика? На основе рекомендованной литературы и российской практики сформулируйте примерный перечень критериев, применимых в России. 3. В чем состоят особенности проведения конкурсов со специализированной концепцией вещания? Нормативные акты: 1. Положение «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 года, №1359) 2. Постановление Правительства РФ «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания» (№698 от 26 июня 1999 года) 3. Положение «О проведении конкурса на наземное эфирное телерадиовещание а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей радиовещания» (утв. Постановлением Правительства № 698 от 26 июня 1999 года) 4. Положение о Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию (утв. Приказом МПТР №9 от 28 сентября 1999 года) 5. Регламент работы Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию (утв. Приказом МПТР №90 от 31 декабря 1999 года) 6. Приказ МПТР «О формировании региональной части Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию» (утв. Приказом МПТР от 31 декабря 1999 года) 7. Приказ ФСТР «О включении программной концепции в состав лицензии на осуществление телерадиовещания» №151 от 31 декабря 1998 года 8. Приказ ФСТР «Об усилении государственного контроля за соблюдением вещательными организациями законодательства РФ в области телевидения и радиовещания, средств массовой информации и условий лицензии на вещание» (№146 от 10 декабря 1998 года) Литература: 1. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 2. Правовые аспекты лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций. М.: Центр «Право и СМИ», 1999. 3. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. 4. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 5. Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.). 6. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал. Тема 15. Защита прав и интересов вещательной компании 15.1. Содержание понятия юридического обеспечения работы организации: правовое оформление любых операций в рамках финансово-хозяйственной деятельности. Основные направления юридической работы на предприятии: бухгалтерский учет и налогообложение, договорная работа, претензионно-исковая работа, отношения с контрольно-надзорными органами государства. Особенности статуса телекомпании как юридического лица и хозяйствующего субъекта: осуществляемые виды деятельности определяют сферу применимого законодательства и круг государственных органов, уполномоченных осуществлять контрольно-надзорные полномочия в отношении телекомпании. Юридическое обеспечение деятельности предполагает ознакомление со спецификой практики осуществления надзора, форм взаимодействия с контролирующими службами и перечнем наиболее часто встречающихся и «опасных» нарушений со стороны телекомпании. Основные недочеты в практике деятельности телекомпаний относятся к сфере как общего, так и специального регулирования и связаны как с наиболее спорными и неполно урегулированными вопросами (оформление и полнота документов, представляемых в лицензирующие органы, порядок фиксации нарушений и т.п.), так и с рядом очевидных и общеобязательных требований (в области технического, противопожарного надзора), которые необоснованно игнорируются. Формы возможного ущерба интересам вещателей зависят от серьезности и «периодичности» нарушений, а также ряда субъективных факторов – «репутации» компании и строгости проверяющих лиц. Нарушения в сфере государственного надзора и санкции установлены актами административного законодательства (КоАП и специальными законами): они указывают составы правонарушений, формы, размеры, сроки и порядок применения мер ответственности. Средства защиты прав в административном и судебном порядке. Административное и процессуальное законодательство содержит определенные предпосылки для защиты прав вещателей посредством контроля за соблюдением при привлечении к ответственности процедурных норм (требований к оформлению актов и иных документов проверок, соблюдения сроков привлечения к ответственности). 15.2. Обеспечение договорной работы в телекомпании является наиболее существенным средством защиты ее имущественных интересов в гражданско-правовой сфере. Деятельность телекомпании определяет круг основных типов договоров, оформляющих ее участие в гражданском обороте. Практика их заключения и исполнения позволяет выделить типичные ошибки при их составлении, согласовании и исполнении, которые необходимо обобщать и учитывать при корректировке документов и поведения компании в аналогичных ситуациях. Юридико-технические средства защиты интересов компании при налаживании договорных связей и переговорах с контрагентами. Особенности предмета договорных отношений телекомпании: передача и приобретение исключительных прав, правовой режим иных нематериальных активов. При оформлении обязательств сторон, в первую очередь телекомпании, следует учитывать технические и финансовые возможности в части сроков исполнения обязательств, проведения платежей и т.п. Технико-административное обеспечение творческой деятельности компании: приобретение и аренда оборудования и помещений. Учет дополнительных требований к оформлению подобных отношений (в т.ч. публично-правовых – регистрация прав на недвижимость, получение разрешений и сертификатов на технику и т.п.). 15.3. Деятельность юридической службы в телекомпании: ее место в системе структуре организации, значимость в обеспечении деятельности компании и принципы взаимодействия с иными структурными подразделениями. Порядок разработки и принятия локальных нормативных актов: учет императивных норм законодательства и требований, возникающих в практике деятельность компании. Порядок согласования внутренних документов организации и условий заключаемых договоров должен предусматривать учет интересов лиц и подразделений, деятельность которых они затрагивают. Эти цели не могут быть реализованы юридической службой автономно: ее функция сводится в данном случае к координации и оформлению выраженных заинтересованными сторонами потребностей практики. Это требует согласованности действий и распределения ответственности между должностными лицами компании. Структура юридической службы телекомпании: основные направления работы должны быть отражены в функциях отдельных подразделений службы. Распределение нагрузки по ним (и соответственно количества штатных единиц) зависит от степени значимости и количества возникающих в каждой сфере проблем. Процесс юридической экспертизы договоров компании: основные стадии, взаимодействие с творческими, финансовыми и административными подразделениями компании. Обеспечение претензионно-исковой работы. 15.4. Судебная защита прав вещателей: особенности процессуального статуса телекомпании по различным категориям дел. 15.4.1. Споры в связи с передачей исключительных прав на программы (при их приобретении или заказе). Основные причины споров: некорректное договорное оформление порядка перехода прав, необходимые условия (срок, территория, количество показов и т.п.), последствия недостижения соглашения по ним. При анализе исхода спора следует предположить возможные требования к вещателю (в случае нарушения исключительных прав или условий их использования). Законодательство предусматривает ряд способов защиты от имущественных санкций (правомерное использование и т.п.) или минимизации ответственности вещателя. 15.4.2. Споры в связи с защитой чести, достоинства и деловой репутации. Новые положения о подведомственности споров о защите деловой репутации юридических лиц: рассмотрение спора арбитражным судом, несмотря на привлечение к участию в деле физического лица – автора материала, содержащего спорные высказывания. Категория «порочащих сведений» в практике телекомпании (проблема взаимосвязи текста и видеоряда при установлении факта распространения сведений и их отношения к истцу). Особые основания освобождения от ответственности (прямой эфир и авторские материалы) и ее наступления независимо от контроля вещателя (особый режим при распространении материалов предвыборной агитации). С учетом возможных оснований освобождения телекомпании от ответственности существенным моментом является определение надлежащего истца по данной категории споров, замена ответчика или привлечение второго ответчика. Взаимодействие с судом при использовании процессуальных средств защиты. 15.4.3. Имущественные споры о взыскании средств по договорным обязательствам: особенности процессуального статуса телекомпаний. Правовые и экономические последствия (потеря финансирования других направлений и угроза стабильной деятельности). Меры обеспечения иска как возможное препятствие функционированию телекомпании как вещателя. Недопустимые средства правовой защиты (запрет дарения между коммерческими организациями и т.п.). Особенности процессуальной защиты: неотносимые аргументы (отсутствие публично-правовых привилегий в связи с исполнением «общественного долга» как основания освобождения от договорных обязательств), основания отсрочки исполнения решений (свобода усмотрения суда при оценке таких аргументов телекомпании, как стремление обеспечить непрерывность вещания и т.п.). Возможные судебные ошибки и длительные пересмотры судебных решений в нескольких инстанциях как элемент предпринимательского риска: последствие «правовой неопределенности» (ограничение распоряжения имуществом, осуществления деятельности, предубеждение контрагентов, угроза банкротства и т.п.). 15.4.4. Процессуальные нормы в профильном законодательстве о СМИ и их реализация: обязанности телекомпании хранить материалы своих передач «в целях обеспечения доказательств, имеющих значение для правильного разрешения споров» (ст.34 Закона о СМИ). Соотношение с нормами об исковой давности и практика применения вещателями и заявителями при обращении в суд: возможность защиты прав вещателя при помощи норм профильного законодательства. Права и обязанности телекомпании в случае истребования доказательств. 15.4.5. Арбитражные споры с МПТР: возможность обжалования административных решений (ненормативных актов МПТР). Возможность и основания оспаривания результатов конкурса: незначительная судебная практика, непоследовательность применения законодательства и его постоянные изменения не позволяют делать обобщений по применению наиболее спорных норм. Процессуальные особенности споров: основания исков, предмет доказывания, распределение бремени доказывания. Внесудебные средства достижения соглашения с МПТР: их правомерность и «стабильность» результатов. Вопросы к семинарскому занятию: 1. Перечислите основные категории споров, в которые может быть вовлечена телекомпания. 2. Проанализируйте специальное законодательство о СМИ и выделите в нем процессуальные нормы (касающиеся исковой давности, распределения бремени доказывания и т.п.), применяемые в спорах с участием СМИ. В каких случаях они улучшают или ухудшают процессуальные позиции телекомпании? 3. Насколько правомерны ссылки представителей телекомпании при разрешении имущественных споров на недопустимость нарушения прав граждан на получение информации, которое будет ограничено в случае применения к вещателю имущественных санкций? 4. В чем особенности рассмотрения споров между вещателями и МПТР? Проанализируйте известные вам практические случаи. Предложите рекомендации вещателям при обращении в суд в связи с действиями МПТР. Нормативные акты: 1. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая, третья). 2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. 3. Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года. 4. Федеральный закон «Об акционерных обществах» №208-ФЗ от 26 декабря 1995 года. 5. Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью» №14-ФЗ от 8 февраля 1998 года. 6. Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» № 948-1 от 22 марта 1991 года. 7. Федеральный закон «О естественных монополиях» №147-ФЗ от 17 августа 1995 года. 8. Положение о Министерстве РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (утв. Постановлением Правительства (№ 1022 от 10 сентября 1999 года) 9. Положение о государственном надзоре за связью и информатизацией в РФ (утв. Постановлением Правительства от 28 апреля 2000 года №380) 10. Приказ ФСТР «О включении программной концепции в состав лицензии на осуществление телерадиовещания» №151 от 31 декабря 1998 года 11. Приказ ФСТР «Об усилении государственного контроля за соблюдением вещательными организациями законодательства РФ в области телевидения и радиовещания, средств массовой информации и условий лицензии на вещание» (№146 от 10 декабря 1998 года) 12. Указ Президента РФ № 2255 от 22 декабря 1993 г. «О совершенствовании государственного управления в сфере массовой информации» Литература: 1. Право радио и телевидения в России. / Ред. Хофманн-Рим В., Монахов В. Баден-Баден-Санкт-Петербург, 1994. 2. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 3. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. 4. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 5. Рихтер А.Г. Правовые основы журналистики. М., Изд-во МГУ, 2003. 6. Договоры в деятельности средств массовой информации. М., 2001. 7. Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.). 8. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал. Тема 16. Правовое регулирование отношений по распространению сигнала вещательных компаний 16.1. Система организаций связи в РФ. Нормативные основы лицензирования деятельности по связи были заложены в основных актах о связи и с тех пор сохранили «автономию» относительно общего режима лицензируемых видов деятельности. Статус оператора связи обусловлен публичной значимости осуществляемого вида деятельности, взаимосвязью отдельных функций (распространение вещательных сигналов) с правами иных субъектов (вещателей – держателей лицензий МПТР), монопольным положением большинства компаний связи. Взаимодействие операторов связи по поводу защиты собственных экономических интересов с государственными органами и вещательными организациями составляет комплексную проблему, до сих пор требующую более подробного нормативного урегулирования. Договорные отношения в области связи. Собственность на средства связи как важнейший вопрос распределения ресурсов отрасли: гражданско-правовое регулирование и государственный надзор за эксплуатацией. Отношения лицензиатов – операторов связи и вещателей с Министерством связи и его структурами носят различный характер в зависимости от возложенных на них функций. В ведении Минсвязи находятся ряд предприятий, деятельность которых носит коммерческий характер (в форме ФГУП), однако осуществляемые функции обеспечивают поддержание технических стандартов деятельности. Функции региональных Радиочастотных центров (подчиненных Главному радиочастотному центру) по контролю за использованием радиочастотного спектра: оформление договорных отношений с ними формально не подчинено режиму ст.445 ГК (заключение договора в обязательном порядке), однако Центры имеют монопольную возможность выполнять ряд функций, обеспечивающих существенные технические характеристики радиосигнала, и отсутствие договора с ними не позволяет вещателю выполнить требования технических служб. Права и обязанности сторон по подобных договорам определяются соглашением сторон, однако фактическая монополия Радиочастотных центров в сфере оказываемых ими услуг является предпосылкой «квази-обязательного» характера договорных отношений и давления на вещателей при навязывании собственных условий и тарифов. Пути согласования финансовых и технических условий договоров в интересах сторон: урегулирование отношений в порядке переговоров и применение норм антимонопольного законодательства. 16.2. Основной процедурный документ в области деятельности по связи – Положение о лицензировании деятельности по связи в РФ, утвержденное Постановлением Правительства от 5 июня 1994 года № 642. Документ развивает положения Закона о связи, касающиеся лицензии на деятельность по связи, ее формы и содержания, порядка получения и переоформления. Положение регулирует порядок внесения в лицензию и изменения сведений о лицензиате (юридический адрес, название и организационно-правовая форма юридического лица). Существенным для «бесконфликтной» деятельности оператора связи является соблюдение порядка уведомления Министерства связи об изменении сведений: правовые последствия его нарушения – прекращение действия лицензии в случае пропуска установленного Положением тридцатидневного срока. Положение устанавливает основы взаимодействия с Министерством по делам печати и телерадиовещания при выдаче лицензии Минсвязи на основании лицензии МПТР, внесение изменений в лицензию по параметрам, согласованным МПТР (т.е. касающихся «вещательного» элемента деятельности оператора – мощность передатчика и т.п.). 16.3. Порядок осуществления надзора за соблюдением лицензиатами условий лицензии. На деятельность в области связи не распространяется действие Закона о лицензировании, и Положение вводит особые основания и порядок вынесения предупреждений Минсвязи в случае нарушения законодательства операторами связи, описывает их правовые последствия. Приостановление действия лицензии наступает в случаях пропуска более чем на 3 месяца установленного лицензией срока начала вещания; предоставления недостоверной информации о качестве оказываемых услуг связи; отказа в представлении документов, затребованных Министерством связи. Основания аннулирования лицензии согласно Положению: неустранение в установленные сроки обстоятельств, явившихся основанием для ее приостановления; установления вины владельца лицензии в недобросовестной конкуренции в лицензируемой деятельности. При применении этих санкций используется процедура, в которой задействованы органы Госсвязьнадзора РФ. Их полномочия определены в соответствующем Положении, а ведомственные документы и практика сформировали порядок фиксации нарушений и процедуры применения мер ответственности в Минсвязи. Иные основания аннулирования лицензии: трансляция программы без лицензии на вещание. Подобные правовые проблемы возникли у кабельных операторов в последние два года, и варианты их решения на основании действующего законодательства до сих пор не могут быть найдены. Позиция Минсвязи: необходимость лицензирования иностранных вещательных компаний, желающих распространять свои программы на территории РФ (см.тему 17 настоящего пособия). 16.4. Проблема установления договорных отношений с операторами связи для распространения программ компании-вещателя. Применяемые практические модели и их правовое оформление (размещение собственного передатчика и его эксплуатация по договору с филиалами РТРС, строительство собственной опоры, договор на распространение программы с оператором связи – держателем лицензии и собственником оборудования). Последствия конфликтов и расторжения договоров: необходимость согласования течения сроков действия двух лицензий (на телевещание и деятельность по связи) на одну частоту, которое позволяет по их истечение расторгнуть договор без необходимости «перевода» частоты по лицензии Минсвязи новому оператору связи. Эта процедура часто сопровождается судебными спорами, поскольку выдача лицензии на деятельность по связи «на основании» лицензии на вещание еще не обусловливает ее «вторичный» характер и недействительность в этой части лицензии предыдущего оператора. Зависимость срока действия лицензии по связи от срока лицензии на вещание не оформлена законодательно с помощью особого механизма ее продления, процесса смены оператора и исключения негативных последствий таких действий. Вопросы к семинарскому занятию: 1. Какие субъекты участвуют в осуществлении распространения телесигнала? Опишите их права и обязанности. 2. На основе анализа нормативных актов и пройденного материала опишите действующую систему «двух лицензий». Укажите ее положительные и отрицательные стороны для вещателей и операторов связи. 3. Каков порядок и основания аннулирования лицензии на деятельность в области связи? 4. Проанализируйте договор о распространении телесигнала между вещателем и оператором связи. Выделите его наиболее значимые условия. Рассмотрите порядок установления тарифов на услуги связи, проанализируйте соотношение договорного и императивного метода установления тарифов. Нормативные акты: 1. Федеральный закон от 16 февраля 1995 года №15-ФЗ «О связи». 2. Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» № 948-1 от 22 марта 1991 года. 3. Федеральный закон «О естественных монополиях» №147-ФЗ от 17 августа 1995 года. 4. Положение о Государственной комиссии по радиочастотам при Министерстве РФ по связи и информатизации (утв. Постановлением Правительства № 346 от 15 апреля 2000 года) 5. Положение о государственном надзоре за связью и информатизацией в РФ (утв. Постановлением Правительства от 28 апреля 2000 года №380) 6. Положение о Министерстве РФ по связи и информатизации (утв. Постановлением Правительства РФ от 28 марта 2000 года №265) 7. Положение о лицензировании деятельности в области связи в РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 05 июня 1994 года №642) 8. Приказ Минсвязи РФ от 2 марта 2000 года №17 «Об организации лицензионной работы» 9. Положение о порядке государственного надзора за использованием радиочастот, радиоэлектронных средств (РЭС) и высокочастотных устройств (ВЧ устройств) (утв. Приказом Госкомсвязи РФ от 3 июля 1998 года №48) 10. Постановление Правительства РФ «О введении платы за использование радиочастотного спектра» от 2 июня 1998 года №552 11. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения об оплате использования радиочастотного спектра в Российской Федерации» от 6 августа 1998 года №895 12. Порядок разработки и освоения радиочастотных каналов для целей телерадиовещания (утв. Приказом МПТР и Государственного комитета РФ по телекоммуникациям №38/75 от 9 ноября 1999 года) 13. Порядок рассмотрения заявлений на разработку радиочастотного канала для целей телерадиовещания и радиочастотных заявок (утв. Приказом МПТР и Минсвязи №86/21 от 28 декабря 1999 года) 14. Приказ МПТР «Об определении возможности использования радиочастотного спектра для целей телерадиовещания» (№95 от 25 апреля 2000 года) 15. Приказ ФСТР «Об усилении государственного контроля за соблюдением вещательными организациями законодательства РФ в области телевидения и радиовещания, средств массовой информации и условий лицензии на вещание» (№146 от 10 декабря 1998 года) 16. Указ Президента РФ № 96 от 25 января 1996 года «О Федеральной службе Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи» 17. Постановление Правительства РФ «О формировании единого производственно-технологического комплекса государственных электронных средств массовой информации». (№844 от 27 июля 1998 года) 18. Указ Президента РФ «Вопросы Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании» (от 25 августа 1997 года №920) 19. Указ Президента РФ «О создании федерального государственного унитарного предприятия «Российская телевизионная и радиовещательная сеть» (от 13 августа 2001 года №1031) 20. Распоряжение Правительства РФ «Устав федерального государственного унитарного предприятия «Российская телевизионная и радиовещательная сеть» (от 17 ноября 2001 года №1516-р) Литература: 1. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 2. Актуальные проблемы правового регулирования телекоммуникаций. – М.: Центр «Право и СМИ», 1998. 3. Правовые аспекты лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций. М.: Центр «Право и СМИ», 1999. 4. Хлебородов В.А., Олефиренко П.П. Телевидение и радиовещание: Словарь терминов. / Под ред. М.И. Кривошеева. Жуковский, 1999. 5. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 6. Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.). 7. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал. РАЗДЕЛ 3. Особенности правового режима в зависимости от статуса и характера деятельности вещательной компании Тема 17. Особенности правового режима кабельного вещания 17.1. Место кабельного вещания в системе телерадиовещания. Технические и структурные особенности кабельного вещания: кабельные компании, как правило, не ведут самостоятельного вещания, осуществляя распространение «чужих» сигналов, однако занимают существенную нишу интересов аудитории в получении большого количества программ различных, в первую очередь зарубежных, производителей с качественным сигналом. Отсутствие «ограниченности» ресурса при распространении сигнала по кабелю обусловливает особенности правового режима их деятельности. Особенности программной политики кабельной компании связаны с большим количеством программ и ориентацией на узкие группы интересов аудитории. На этом основаны методы формирования «пакетов» каналов, их критерии и правовые особенности использования прав на программы (в зависимости от аудитории: индивидуальные подписчики, коллективные абоненты – гостиницы и т.п.). 17.2. Западный опыт кабельного вещания: первоначально оно сыграло значительную роль в решении проблемы приема телесигнала в труднодоступных местах, преодоления метеорологических помех и т.п. Современные принципы программной политики кабельных компаний: подбор специализированных каналов, отражение интересов узких слоев аудитории. Правовое регулирование кабельного вещания на Западе включает подробное решение большинства организационных вопросов: процедура выдачи разрешений на создание кабельной сети регулируется, как правило, на уровне муниципальных властей. Требования к содержанию программных пакетов незначительны. Предусмотрены доли «обязательных» тематических каналов: включение образовательных, информационно-политических, детских и т.п. в «базовые» каналов пакеты наравне с коммерчески привлекательными популярными программами. Правила «обязательной ретрансляции» местных «эфирных» компаний (включение в пакеты программ каналов местных станций): их основное назначение в содействии конкуренции и обеспечении доступности качественного вещания населению. В отсутствие таких правил зрители откажутся от некачественных сигналов эфирных станций в пользу сходных каналов в кабельных сетях, и эфирное вещание лишится аудитории и рекламных доходов. В то же время это противоречит интересам тех, кто не может себе позволить принимать платное кабельное телевидение. Государственное регулирование тарифов на услуги кабельных сетей: как правило, на различном уровне власти устанавливаются максимальные расценки на «базовые» пакеты услуг, а также льготы для отдельных категорий пользователей. Полномочия регулирующих органов и их пределы должны устанавливаться рамочными нормативными актами в данной сфере; там, а также в ведомственных актах вводятся критерии расчета «разумных» расценок. Иные антимонопольные нормы также применяются к компаниям кабельного ТВ уже на общих основания. Ограничения в отношении содержания программ: основания и допустимость, незначительность по сравнению с эфирными вещателями. «Подведомственность» вопросов деятельности кабельных сетей. Распределение полномочий между федеральными органами власти и роль органов местного самоуправления. Наднациональное регулирование в региональных союзах государств (документы Европейского союза и Совета Европы) применимо в части, не противоречащей природе кабельного вещания. Отсутствуют основания для применения ограничений, по строгости аналогичных нормам об эфирном вещании, поскольку теория ограниченного ресурса не касается кабельного ТВ, а кроме того, кабельное телевидение не настолько распространено и доступ к нему (в том числе к специализированным каналам «сомнительного» содержания), как правило, осуществляется по воле пользователя и технически затруднен (в первую очередь для детей). 17.3. Практика становления и правовой режим кабельного вещания в России. В настоящее время отсутствует какой-либо специальный статус кабельных компаний по сравнению с эфирными вещателями, поэтому действует единый порядок лицензирования и дальнейшего регулирования. Подобная практика, особенно в процессе развития технологий кабельного вещания и изменения общего законодательства о СМИ создает серьезные проблемы применения. Неопределенность правовой ситуации после принятия нового закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» повлекла приостановление выдачи лицензий кабельным операторам в конце 2001 года. Новый закон поставил под сомнения само наличие у МПТР полномочий по лицензированию телерадиовещания (в том числе и в кабельных сетях). В то же время осуществление лицензирования в соответствии с подзаконными и ведомственными нормативными актами (некоторые из них приняты около 10 лет назад) создает самостоятельные проблемы и противоречия правового и практического характера. 17.4. Недостаточность понятийного аппарата действующего законодательства для характеристики правового статуса кабельных компаний. Правовые основания применения «общего» режима лицензирования – нормы ст.2 и 31 Закона о СМИ и п.2 Положения о лицензировании, согласно которым они осуществляют распространение продукции СМИ с использованием средств кабельного вещания. Несовершенство и неполнота норм Положения о лицензировании является основным препятствием в развитии кабельного вещания (принятое в 1994 году, Положение было предназначено в первую очередь для лицензирования именно эфирных вещателей). Реализация отдельных требований Положения в данной сфере нецелесообразна или практически неосуществима. Требование предоставлять в лицензирующий орган копии «свидетельства о регистрации СМИ и редакционного устава» влекут негативные правовые последствия для кабельной компании. Применение этой нормы предполагает, что организация-лицензиат будет производить собственные телепрограммы и распространять их на своем канале, право пользования которым получит в соответствии с лицензией. Однако это противоречит общепринятому практическому принципу деятельности организации кабельного вещания, которая, как правило, не занимается выпуском собственных СМИ (отдельных программ или телеканалов), а заключает договоры с независимыми производителями или эфирными вещателями о ретрансляции (распространении) их программ в кабельной сети. 17.5. Необходимость разграничения статуса «самостоятельных» вещателей и кабельных компаний: на уровне федеральных органов власти обсуждаются перспективы создания для кабельного вещания особого правового режима. Существует необходимость изменения формы лицензии для кабельных компаний, с одной стороны, и для вещателей, которые предполагают распространять свой канал в кабельной сети, с другой. Необходима «легализация» статуса кабельных компаний, которые не осуществляют и не собираются осуществлять выпуск собственного СМИ: предлагается, чтобы такую деятельность не квалифицировали как телерадиовещание со всеми вытекающими правовыми последствиями, таким образом, были отменены требования, касающиеся наличия свидетельства о регистрации СМИ и т.п. Деятельность кабельной компании предполагает иной круг прав и обязанностей держателя разрешения на деятельность по распространению (ретрансляции) сигнала в кабельных сетях. В частности, необходимо освобождение от ответственности за содержание передаваемых «чужих» программ (недопущение ситуаций, когда, как при действующей системе, кабельная компания – лицензиат может понести ответственность за нарушение, совершенное другим субъектом). Необходимые технические и организационные элементы статуса кабельной компании. Обязанность ретранслировать программы эфирных вещателей своего региона, характерная для законодательства многих европейских стран и США. Потенциальные «угрозы» подобных пробелов в законодательстве (препятствие конкуренции между эфирными и кабельными компаниями и между несколькими эфирными вещателями при формировании «пакетов» программ). Современные проекты регулирования вопроса: выделение доли каналов кабельной системы для местных эфирных вещателей (например, телекомпаний, обладающих статусом общероссийских, или по иному критерию) и т.п. Действующее законодательство часто создает «административный барьер» для успешной коммерческой деятельности кабельных вещателей. Правовые последствия применения нормы Положения о лицензировании о необходимости указывать в лицензии частоту и номер канала вещания, по которому распространяется каждое «СМИ» кабельной компании – возникновение обязанности вносить изменения в лицензию с появлением каждого нового канала, невозможность упорядочивать пакеты программ по своему усмотрению, если компания сочтет целесообразным изменение номеров каналов. Это усложняет процедуру деятельности компании и влечет дополнительные затраты времени и средств. 17.6. «Антимонопольная» норма Положения о лицензировании (пункт 13), запрещающая одному лицу получать лицензию более чем на два канала вещания на одну и ту же территорию: практика применения в сфере кабельного вещания является наиболее острой проблемой данной сферы. На практике данное ограничение несовместимо с «пакетным» принципом работы кабельного вещания, многопрограммного по своей природе и предназначению. Применение нормы Положения о лицензировании создает угрозу практическому развитию кабельного бизнеса и лишение его основной коммерческой привлекательности: при ее соблюдении ни одна кабельная сеть не сможет включать в свою программу более двух каналов. Непоследовательность в применении этой нормы Положения характерна для политики регулирующих органов: они практиковали неприменение действовавшего п.13 Положения о лицензировании в отношении кабельных компаний в 1994-2001 гг., но затем обнародовали план «приведения практики МПТР в соответствие» с действующим законодательством. Последствия для работающих кабельных вещателей – процедура «приведения в соответствие» своей деятельности и документов – может повлечь существенные убытки в связи с расторжением договоров с программодателями или проведение реорганизационных процедур фактически «в обход» требований МПТР. Возможность судебного обжалования действий Министерства недостаточно эффективна, поскольку обоснованием позиции кабельных компаний должны стать практические особенности их вида деятельности, не учитываемые на настоящий момент ни законодательством, ни судебной практикой. Противоречия регулирования «содержательной» стороны деятельности кабельного вещания. Низкая договорная дисциплина в отношениях по передаче прав на распространение программ, экономические последствия для нарушителей в случае взыскания причитающегося вознаграждения и штрафных санкций в судебном порядке (процедура, нормативные размеры штрафов, возможность и порядок взыскания убытков). Правовые основы договорных отношений с иностранными партнерами: международно-правовая охрана авторских прав (применение норм международного частного права, основные международные договоры в сфере авторского и смежных прав, их действие в отношении России, разрешение коллизий с российским законодательством). Вопросы к семинарскому занятию: 1. Проанализируйте процедуру выдачи лицензии на вещание в РФ и укажите, в каких вопросах допустимо, а в каких – нецелесообразно применять ее к кабельным компаниям? 2. На основе анализа материалов по западной практике выделите основные направления регулирования кабельного вещания. Какие из них развиты в России? Какие и каким образом следует разработать подробно? 3. Какие антимонопольные ограничения на деятельность кабельных операторов существуют в России? Оцените практику их применения, предложите варианты усовершенствования нормативных формулировок. Нормативные акты: 1. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая, третья). 2. Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года. 3. Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах» от 9 июля 1993 года 4. Европейская конвенция о трансграничном вещании (вступила в силу 1 мая 1993 года, в редакции 1998 года). 5. Федеральный закон от 16 февраля 1995 года №15-ФЗ «О связи». 6. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №128-ФЗ от 8 августа 2001 года. 7. Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» № 948-1 от 22 марта 1991 года. 8. Положение «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 года, №1359) 9. Положение о государственном надзоре за связью и информатизацией в РФ (утв. Постановлением Правительства от 28 апреля 2000 года №380) 10. Положение о лицензировании деятельности в области связи в РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 05 июня 1994 года №642) 11. Положение о порядке государственного надзора за использованием радиочастот, радиоэлектронных средств (РЭС) и высокочастотных устройств (ВЧ устройств) (утв. Приказом Госкомсвязи РФ от 3 июля 1998 года №48) 12. Приказ ФСТР «О включении программной концепции в состав лицензии на осуществление телерадиовещания» №151 от 31 декабря 1998 года 13. Постановление Правительства РФ «О формировании единого производственно-технологического комплекса государственных электронных средств массовой информации». (№844 от 27 июля 1998 года) Литература: 1. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 2. Актуальные проблемы правового регулирования телекоммуникаций. – М.: Центр «Право и СМИ», 1998. 3. Правовые аспекты лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций. М.: Центр «Право и СМИ», 1999. 4. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 5. Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.). 6. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал. Тема 18. Правовой режим вещательных компаний, действующих с участием иностранного капитала 18.1. Появление на российском рынке вещания иностранных компаний и реакция российской общественности и законодательства. Деятельность таких субъектов изначально подчиняется общим нормам законодательства об иностранных инвестициях в РФ. Однако в сфере СМИ государством активно предпринимаются попытки найти средства предотвращения «монополизации информационного пространства» России. Об этом свидетельствует, в частности, то, что несмотря на долгие дискуссии о присоединении к Конвенции Совета Европы о трансграничном телевидении, этого так и не произошло, притом что аргументы противников основаны на традиционном опасении «колонизации» России западными компаниями. Это противоречит принципу приоритета международно-правовых норм на территории РФ: западная практика ограничения возможности иностранцев на получение вещательных лицензий исходит из установления четко определенных требований к составу учредителей и источникам капитала компаний-лицензиатов, при условии соблюдения которых осуществление данного вида деятельности допустимо. Практика выработала множество средств правомерного избежания данных ограничений. 18.2. Нормы Закона о СМИ относительно присутствия иностранцев на рынке СМИ: «юридические лица и граждане других государств, лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности, предусмотренные настоящим Законом, наравне с организациями и гражданами Российской Федерации, если иное не установлено законом» (ч.2 ст.6). Данный закон первоначально устанавливал такое ограничение лишь в одном случае: «не может выступать учредителем гражданин другого государства или лицо без гражданства, не проживающее постоянно в Российской Федерации» (абз.3 ч.2 ст.7). Подача заявления о регистрации средства массовой информации таким гражданином или лицом без гражданства является основанием для отказа в регистрации СМИ (п.1 ст.13 Закона). Данный запрет, очевидно, распространяется также и на случаи, когда иностранный гражданин или лицо без гражданства выступает одним из нескольких соучредителей. Законом «О СМИ» также предусматривается, что для распространения продукции зарубежного периодического печатного издания… а равно финансируемого иностранными государствами, юридическими лицами или гражданами», необходимо получить разрешение регистрирующего органа. Данная норма не распространяется на издания, финансируемые из иностранных источников, но зарегистрированные в РФ. Особые, более строгие ограничения установлены для иностранных юридических и физических лиц, претендующих на получение лицензии на телевизионное и (или) радиовещание. Согласно п.5 Положения о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. № 1359) «заявки о выдаче лицензий на осуществление теле-и (или) радиовещание принимаются от юридических лиц, зарегистрированных в установленном порядке на территории Российской Федерации». Руководствуясь данной нормой, лицензирующий орган не может принимать заявления от иностранных юридических лиц. 18.3. Поправки в Закон РФ о СМИ (ст.19.1), внесенные в августе 2001 года, вводят новые ограничения распространения на территории России «электронных СМИ, учрежденных с участием иностранного капитала». Ограничения касаются возможности учреждения СМИ иностранцами; критерием их применения становится доля иностранного капитала в организации (даже учрежденной по законодательству РФ) желающей выступить учредителем электронного СМИ, при условии широкого распространения данного СМИ (более 50% территории РФ). В круг субъектов действия закона попадает большинство юридических лиц – крупнейших компаний, осуществляющих телевещание в РФ; большинство из них создано в форме хозяйственных обществ, как правило, ЗАО или ОАО, и доля уставного капитала (акций) многих их них принадлежит западным инвесторам. Принятие закона для многих означает необходимость перераспределение этих акций (долей) до разрешенного уровня «иностранного участия». Правовые последствия введения нормы невыгодны вещателям прежде всего в отсутствие четкого правового статуса таких «телепрограмм» (по смыслу российского закона «О средствах массовой информации»), как каналы Би-би-си, Си-эн-эн, «Дискавери» и им подобных при формальном применении действующего закона о СМИ. С одной сторны, их «учредители» (иностранные юридические или физические лица – королева Великобритании или корпорация Теда Тернера) не обязаны каким-либо образом регистрировать их в МПТР, поэтому применение поправки невозможно. В то же время введение особого института их регистрации не имеет смысла, поскольку формально распространение таких «СМИ» на территории России согласно ст.19.1 Закона о СМИ вообще запрещено. Введение новой нормы ставит вопрос о соотношении поправки к Закону о СМИ с положениями международных договоров РФ в области распространения информации и конституционных гарантий свободы информационного обмена и получения информации. Правовое положение компаний с иностранным капиталом, получивших лицензии до принятия поправки: МПТР неоднократно ставило вопрос о возможности обратной силы новой нормы. Правомерность ее является спорной, поскольку вещатели могут попытаться в судебном порядке доказать, что применение ст.19.1 Закона о СМИ ухудшает их экономическое положение. Процедура приведения документов вещательных компаний, к которым относится действие закона (зависящая от статуса компании на момент принятия закона, ее организационно-правовой формы и т.п.), в соответствие с новыми требованиями, влечет существенные организационные и финансовые сложности. Иные варианты урегулирования правового статуса иностранных вещателей: пример Европейской конвенции о трансграничном вещании (введение понятия и урегулирование условий «ретрансляции» телепрограмм зарубежных вещателей, установление общих правовых рамок для их деятельности). Основные спорные моменты дискуссии о присоединении России к данной Конвенции: особые требования к объему и содержанию рекламных материалов (сокращение максимального объема рекламного времени, дополнительные требования к рекламе отдельных товаров) влекут возможное «ущемление» интересов индустрии и рекламодателей и содержат «угрозу национальным интересам России». 18.4. Особенности практики западных вещательных компаний в России: у представителей западного руководства и государственных органов регулирования возникают разногласия по поводу правомерности и целесообразности неуклонного следования «чрезмерно ограничительным» нормам российского права. Юридические службы таких компаний должны осознавать опасность «пренебрежительного» отношения к императивным нормам законов и предостерегать компании от возможных негативных правовых последствий: отзыва лицензии, значительных штрафов и иных взысканий административного и гражданско-правового характера. Требования к контролю за «юридической чистотой» деятельности компании с участием иностранного капитала обусловливают особые задачи юридической службы в этой ситуации. Вопросы к семинарскому занятию: 1. Каковы международно-правовые принципы определения статуса иностранных компаний в национальном законодательстве? Каким образом они реализуются в России в сфере телерадиовещания? Какие противоречия существуют? 2. Проанализируйте нормы Закона о СМИ (в первую очередь ст.19.1) и Положения и лицензировании и опишите правовой статус иностранных вещательных компаний на территории России и обусловленный им допустимый режим распространения их программ. 3. Каким образом соотносится ст.19.1 Закона о СМИ и положения международного права о свободе информационного обмена? Проанализируйте возможные основания судебного обжалования правомерности данной поправки. 4. Проанализируйте нормы Конвенции о трансграничном вещании и оцените практические последствия ее ратификации Россией. Назовите аргументы сторонников и противников присоединения России к Конвенции. Нормативные акты: 1. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая, третья). 2. Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года. 3. Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах» от 9 июля 1993 года 4. Европейская конвенция о трансграничном вещании (вступила в силу 1 мая 1993 года, в редакции 1998 года). 5. Федеральный закон от 16 февраля 1995 года №15-ФЗ «О связи». 6. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №128-ФЗ от 8 августа 2001 года. 7. Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» № 948-1 от 22 марта 1991 года. 8. Положение «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 года, №1359) 9. Положение о государственном надзоре за связью и информатизацией в РФ (утв. Постановлением Правительства от 28 апреля 2000 года №380) 10. Положение о лицензировании деятельности в области связи в РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 05 июня 1994 года №642) Литература: 1. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 2. Актуальные проблемы правового регулирования телекоммуникаций. – М.: Центр «Право и СМИ», 1998. 3. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. 4. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 5. Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.). 6. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал. Тема 19. Правовое регулирование сетевого вещания 19.1. Телевизионная сеть как форма осуществления вещания. Предпосылки и причины создания сетей носят технический и экономический характер и формируются в процессе конкуренции крупных центральных вещательных компаний и мелких региональных вещателей. Телесети – явление, характерное для государств с большой территорией и, как правило, федеративным устройством. Такая структура вещания предполагает значительные экономические и технические преимущества, содействующие интересам вещателей обоих уровней. Западный опыт сетевого вещания сформулировал понятие и практику его регулирования (в первую очередь в США). Сетевое вещание понималось как «одновременное распространение одной и той же программы двумя и более станциями, связанными между собой». Телесетью признавали «юридическое или физическое лицо или корпорацию, которое осуществляет непрерывное периодическое распространение теле-, радиопрограмм» в течение нормативно установленного минимального отрезка времени в сутки по каналам определенного количества «аффилиированных» станций. Основой взаимодействия между субъектами сетевого вещания стал «договор об аффилиации»: сущность его заключалась в установлении сложных отношений головной компании сети и региональной станцией. В частности, региональные станции оказывали сети услуги по распространению национальной рекламы, а сеть, со своей стороны, предоставляла права на передачу по местным каналам своих программ. Правовой статус головной компании и станций-партнеров предполагал автономию, взаимное партнерство по организации вещания, в то же время ряд условий таких договоров могли противоречить интересам мелких станций, что происходило в тех случаях, когда заинтересованность сторон в сотрудничестве была «односторонней». Условия взаимного и возмездного сотрудничества прописывались в договоре, в том числе порядок распределения рекламных поступлений и содействие распространению рекламы и программ, творческое взаимодействие и индивидуализация «основного» и местных вещателей. 19.2. Правовое регулирование сетевого вещания на Западе не предполагало особого статуса сети как субъекта права. Ограничения относились, с одной стороны, к самостоятельной организации, являвшейся головной компанией и стороной в договорах аффилиации, с другой – к самостоятельным местным станциям. Среди оснований введения ограничений были отмеченные негативные последствия централизации вещания – унификация программ в ущерб местной проблематике в региональном эфире, угроза конкуренции с независимыми станциями и т.п. С этой точки зрения выявлялись ненадлежащие условия договоров об аффилиации (чрезмерная доля «центральных» программ, вмешательство в программную политику местных вещателей, ограничения на тарифы на местную (несетевую) рекламу, сроки договоров и т.п.). Особые антимонопольные ограничения для головных сетевых компаний стали средствами ограничения их влияния на рынке вещания. В 1990-е гг. идеи свободного рынка обусловили общую либерализацию правового режима сетевого вещания на Западе. Это имело негативные и позитивные последствия – не все вопросы, обусловившие прежние ограничения, были разрешены, однако экономическая эффективность работы повысилась. 19.3. Становление сетевого вещания в России. Предпосылки образования первых «сетей» в России были не столь выражены (при наличии единого Всесоюзного вещания в советские годы). Специфика российского понимания сети до сих пор связана с ретрансляционной сетью и не учитывает более сложные основания взаимодействия самостоятельных субъектов и факторы, формирующие программную политику для регионов (в первую очередь – отражение местных интересов). ВГТРК и ее дочерние компании (филиалы) рассматривается как первая и крупнейшая «телесеть» России:; однако от западной модели телесети ее отличают ее правовой статус и основы отношений с подразделениями в регионах, высокий уровень унификации программ и зависимость субъектов. Иные российские телесети: ТНТ, НТВ, СТС, иные компании, организовавшие сетевое вещание более соответствуют этому определению, поскольку создавались на основе сотрудничества независимых компаний. Особенности программной политики этих компаний: сочетание и согласование двух «программных линий» в регионах в интересах обеих сторон. Основной целью создания таких сетей было распространение и размещение сетевой рекламы. Договорное оформление отношений с сетевым партнером составляет самый сложный организационный этап создания сети. Назначение и форма договора об организации телерадиовещания в определенном регионе определяются возможностями и целями компаний – сторон по договору. Основные разделы и положения договора должны урегулировать как финансовые отношения и порядок расчетов (как правило, они осуществляются через взаимное оказание услуг или иное неденежное встречное предоставление без движения средств по счетам), так и организационные этапы, взаимодействие с третьими лицами (организациями связи) и т.п. Согласование условий сетевых договоров требует выявления и урегулирования взаимных интересов партнеров, что определяется статусом и «репутацией» договаривающихся компаний. Существенное значение имеют положения договоров, касающиеся условий передачи исключительных прав в отношении телепрограмм: сроки и территория распространения, порядок использования, отчетность перед правообладателем. Возможность передачи прав третьим лицам. Практика разрешения споров в связи с передачей прав на программы неоднозначна и часто зависит от грамотности и однозначности формулировки договорного условия. 19.4. Договорные основания распространения сетевой рекламы. Эти положения договоров устанавливают соотношение местной и «централизованной» рекламной информации, порядок, сроки и объем ее размещения. Для справедливого взаимодействия необходим учет интересов регионального вещателя и его ранее выработанной программной политики. Согласование условий (особенно дистанционное или при «неравном» статусе сторон) является сложной процедурой; практика позволяет выделять наиболее часто возникающие спорные вопросы. Отчетность перед головной компанией и рекламодателями об исполнении договорных обязательств, как и гражданско-правовая ответственность сторон в связи с распространением сетевой рекламы может индивидуально определяться в зависимости от статуса каждого регионального вещателя. Договор регулирует распределение поступающих рекламных и иных доходов между головной компанией и сетевыми партнерами. Порядок оплаты услуг: возможность использования механизма зачета требований за взаимно оказываемые услуги и передаваемые права (распространение программ и размещение рекламы, с одной стороны, и возмездная передача прав на программы, с другой). Распределение и «целевое» использование средств в дальнейшей деятельности местного партнера менее выгодно последнему, но может быть предусмотрено договором и нацелено на дальнейшее усовершенствование сети. 19.5. Долгосрочное и краткосрочное планирование сотрудничества с региональными вещателями, методы расширения (развития) сети, разработка и утверждение региональной программной политики. Договоры или предварительные соглашения могут оформлять и согласовывать программную политику с сетевыми партнерами, оговаривать методы контроля за ее реализацией, ответственность региональных партнеров в случае ненадлежащего качества услуг (влекущего подрыв деловой репутации головного вещателя). В процессе взаимодействия сетевых партнеров необходимо и согласование объемов и содержания рекламной информации с учетом требований законодательства о рекламе. Субъекты ответственности перед Министерством по антимонопольной политике определяются Законом о рекламе, но обязанности и полномочия региональных вещателей по контролю за содержанием сетевой рекламы могут быть особо оговорены при договорном оформлении этого вопроса. Административная ответственность за допущенные нарушения, наступающая по нормам публичного права, может влечь для виновного субъекта отношений имущественную ответственность из договора – компенсацию судебных и иных издержек потерпевшей стороне. 19.6. Административный контроль за развитием сетевого вещания. Фактор участия в сети при представлении программной концепции на конкурс при получении лицензии считается позитивным с точки зрения финансовых возможностей заявителей и гарантии предоставления качественных программ в регионы, с другой стороны – унификация содержания программ иногда признается недопустимым для региона, где, например, большинство каналов уже заняли сетевые вещатели. Учет сетевых связей происходит и при оформлении лицензии: несмотря на то, что особое публично-правовое регулирование сетевого вещания не введено, в лицензии при описании распространяемых СМИ указывается сетевой партнер, который определяет отношение к лицензиату и становится «дополнительным» субъектом отношений по поводу использования данной частоты. Предусматривается необходимость информировать лицензирующий орган о смене сетевого партнера; допустимость смены партнера с точки зрения неизменности программной концепции вещателя давно дискутируется вещателями и чиновниками МПТР. Нерешенные правовые проблемы: возможность аннулирования лицензии в случае смены сетевого партнера, субъекты ответственности за нарушение лицензионных условий при сетевом вещании и т.п. Существуют проекты государственных органов по разработке специальных норм законодательства в отношении телесетей (требования к структуре, программные обязательства, антимонопольные ограничения); но целесообразность их введения сегодня сомнительна, поскольку их качество и содержание, скорее всего, потребуют длительного совершенствования, не всегда смогут отвечать неустановившейся системе отношений в сфере сетевого вещания. Применение несовершенных норм-ограничений будет иметь негативные последствия для дальнейшего развития сетевого вещания. Допустимость заимствования западного опыта регулирования также спорна с учетом особых условий и традиций России и специфических форм развития сетей. Основные направления и вопросы, подлежащие первоочередному разрешению, должны выявляться с учетом мнения практиков и юристов – специалистов в данной сфере. Вопросы к семинарскому занятию: 1. Какие направления нормативного регулирования деятельности телесетей вы можете указать? (из западной или российской практики). 2. Опишите правовую природу сетевого договора. Перечислите его основные условия. 3. Опишите статус сетевых партнеров, их права и обязанности, распределение гражданско-правовой и административной (например, за нарушения в части распространения рекламы) ответственности. 4. Каким образом учитывается фактор участия в телесети при осуществлении лицензирования (конкурсной комиссией)? Настолько это целесообразно? Нормативные акты: 1. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая, третья). 2. Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года. 3. Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» № 948-1 от 22 марта 1991 года. 4. Положение «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 года, №1359) 5. Положение «О проведении конкурса на наземное эфирное телерадиовещание а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей радиовещания» (утв. Постановлением Правительства № 698 от 26 июня 1999 года) 6. Приказ ФСТР «О включении программной концепции в состав лицензии на осуществление телерадиовещания» №151 от 31 декабря 1998 года 7. Постановление Правительства РФ «О формировании единого производственно-технологического комплекса государственных электронных средств массовой информации». (№844 от 27 июля 1998 года) 8. Указ Президента РФ «Вопросы Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании» (от 25 августа 1997 года №920) Литература: 1. Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002. 2. Правовые аспекты лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций. М.: Центр «Право и СМИ», 1999. 3. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000. 4. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001. 5. Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.). 6. BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал.