Правовая природа финансовых правоотношений как основы, определяющей содержание механизма финансово-правового воздействия

Тема 2. Правовая природа финансовых правоотношений как основы, определяющей содержание механизма финансово-правового воздействия Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством финансовой деятельности, т.е. деятельности по организации денежного обращения в стране, аккумуляции денежных средств в бюджетные и во внебюджетные фонды, их использованию в интересах общества и государства. В процессе осуществления финансовой деятельности государства возникают и другие общественные отношения: по валютному регулированию, государственному кредиту, финансовому контролю, страхованию и т.д. Все названные отношения нуждаются в их упорядочении, т.е. в правовой регламентации. Финансовое правоотношение характеризуется общими чертами, какие присущи всем другим правоотношениям. Это связь (отношение): 1) возникающая вследствие воздействия норм права на поведение субъектов права; 2) возникающая между субъектами посредством наделения их взаимными правами и обязанностями; 3) охраняемая государством. Однако финансовые правоотношения специфичны и имеют ряд особенностей. Поскольку сфера возникновения всех финансовых отношений — финансовая деятельность государства и муниципальных образований, то специфика этой области общественной жизни обусловливает следующие характерные черты финансовых правоотношений: во-первых, они возникают и функционируют в процессе планового аккумулирования, распределения и использования государственных или муниципальных денежных фондов; во-вторых, являются разновидностью имущественных отношений, носящих публичный характер. Следует отметить, что в ходе осуществления 1 финансовой деятельности возникают и Процессуальные (Организационные) правоотношения, но они имеют вторичный (производный) характер ибо обеспечивают движение финансовых ресурсов государства и муниципальных образований; в-третьих, муниципального требуют обязательного образования в лице участия государства компетентных или органов или должностных лиц; в-четвертых, большинство финансовых правоотношений имеют субординационный характер и построены по схеме «власть — подчинение»; в-пятых, юридическая ответственность недобросовестного участника финансового правоотношения наступает не перед второй стороной, как в большинстве других отраслей права, а непосредственно перед государством. Сущность финансового правоотношения проявляется в его структуре, состоящей из таких элементов, как субъекты, содержание, т.е. права и обязанности сторон, объект. Субъекты финансового правоотношения - это реальные участники конкретного финансового правоотношения. В зависимости от организационно-правового статуса можно выделить следующие группы субъектов финансового права: 1) территориальные публичные образования; 2) коллективные субъекты; 3) индивидуальные субъекты. Под территориальным публичным образованием как субъектом финансового определенными права следует юридическими понимать земельное границами, пространство проживающим на с нем населением, органами государственной власти или органами местного самоуправления, которые реализуют принадлежащие данному образованию права и обязанности. 2 По своему существу территориальное публичное образование - это объединение жителей, постоянно проживающих лиц (даже не граждан) на данной территории. К таким субъектам финансового права относятся: а) в масштабах страны - Российская Федерация как государство; б) наиболее крупные части государства - субъекты Российской Федерации; в) муниципальные образования различных видов (города, сельские районы, населенные пункты), которые создаются внутри субъектов Российской Федерации и в которых осуществляется местное самоуправление. Российская Федерация как единое государство, будучи особым субъектом финансового права, выступает в этом качестве в двух ипостасях. Во-первых, как суверенное государство Российская Федерация распространяет свою финансовую власть на всю принадлежащую ей территорию. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, федеральные банки. Предоставленные финансовые права Российская Федерация реализует через федеральные органы власти, к которым относятся Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, федеральные ведомства. Во-вторых, Российская Федерация, являясь субъектом финансового права, выступает как хозяйствующий субъект, деятельность которого направлена на создание финансовых и материальных условий, необходимых для выполнения своих задач и функций. С этой стороны Российская Федерация реализует одно из фундаментальных финансовых прав - право распоряжаться значительной частью казны. Эту часть казны составляют денежные средства федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также денежные средства ЦБ РФ. Поэтому Российская Федерация как субъект финансового права прежде всего является субъектом бюджетного права, а также других финансовых 3 прав: на денежную эмиссию, установление федеральных налогов и сборов, государственные займы, валютное регулирование и т.д. Субъект Российской Федерации - территориальное публичное образование, являющееся субъектом финансового права. От Российской Федерации как государства субъект Российской Федерации отличается тем, что право суверенитета и право территориального верховенства принадлежит только Российской Федерации. В остальном для субъекта Российской Федерации как субъекта финансового права характерны те же черты, какие присущи и Российской Федерации как субъекту финансового права. Так, согласно ст. 214 Гражданского кодекса РФ за субъектом Российской Федерации закреплено право государственной собственности на определенную часть казны, т.е. на бюджетные средства. Муниципальное образование тоже субъект финансового права из числа территориальных публичных образований. Муниципальные образования выполняют функции, которые им присущи в качестве неотъемлемых. Сюда относятся охрана общественного порядка, жилищно-коммунальные услуги, здравоохранение, образование и т.д Финансовые права муниципального образования закреплены рядом нормативных актов: Конституцией РФ (ч. 1 ст. 132), ГК РФ (ст. 215), БК РФ (ст. 15), Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др. В соответствии со ст. 15 Бюджетного кодекса РФ право на свой собственный бюджет составляет основу финансово-правового статуса муниципального образования. Также в первую очередь следует назвать право муниципального образования распоряжаться денежными средствами муниципальной казны, которая образуется из денежных средств местного бюджета и денежных средств, поступающих в качестве финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации. 4 К другим финансовым правам муниципального образования относятся права на введение и использование местных налогов, выпуск муниципальных займов и т.д. Бюджетные и иные финансовые права принадлежат территориальным образованиям как субъектам финансового права, но реализуют их органы государственной и муниципальной власти. Коллективные субъекты финансового права. Обязательной предпосылкой правосубъектности коллективных субъектов, в том числе субъектов финансового права, является организация их в такое образование, которое выражено в их организационном единстве. Все коллективные субъекты финансового права - государственные органы власти, хозяйственные организации, бюджетные учреждения - имеют внутреннюю структуру, причем внутренние подразделения слиты в одно организованное целое. Имеются попытки отождествить понятия "коллективный субъект" и "юридическое лицо". Но первое понятие намного шире второго и охватывает намного больше субъектов финансового права. Органы государственной власти и органы местного самоуправления являются субъектами финансового права уже в силу того, что законодательство уполномочивает и обязывает их осуществлять публичную финансовую деятельность, т.е. принимать участие в процессах аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств. При этом субъектами финансового права выступают как представительные органы (рассматривающие и утверждающие бюджеты), так и исполнительные органы (исполняющие бюджеты и отчитывающиеся об их исполнении). В системе исполнительных органов как субъектов финансового права следует выделить группу финансово-кредитных органов, в частности Минфин России с находящимися в его ведении структурами, к которым относятся ФНС России, Федеральное казначейство и др. Названные органы 5 исполнительной власти обладают специальными финансово-правовыми полномочиями. Среди органов государства особым субъектом финансового права является ЦБ РФ, осуществляющий финансовую деятельность государства и выступающий в конкретных финансовых правоотношениях как уполномоченный государством орган. Предприятия всех форм собственности и другие коммерческие организации различных организационно-правовых форм представляют собой типичные и наиболее многочисленные коллективные субъекты финансового права. Имея самостоятельный источник дохода (прибыль), а также бухгалтерский учет и расчетный счет в кредитном учреждении, предприятия вступают в финансовые правоотношения в связи с уплатой в казну налогов и других обязательных платежей. Таким образом, основным признаком, по которому предприятие или коммерческая организация становится субъектом финансового права, является наличие самостоятельного источника дохода - прибыли, часть которой в виде налога поступает в распоряжение государства или муниципального образования. Однако государственные и муниципальные унитарные предприятия могут вступать в финансовые правоотношения не только по поводу уплаты налогов в казну, но и по поводу финансирования из бюджета определенных предусмотренных финансовым планом расходов. Бюджетные учреждения и организации как некоммерческие структуры создаются для достижения управленческих, образовательных, научных, культурных и иных целей. Как субъекты финансового права, не извлекающие прибыли из своей деятельности, они для выполнения публичных функций вступают в финансовые правоотношения по поводу их финансирования из соответствующего бюджета. В связи с тем что законодательство разрешает бюджетным учреждениям и организациям предоставлять платные дополнительные услуги (например, 6 образовательные, медицинские), эти учреждения и организации вступают также в финансовые правоотношения по поводу уплаты в бюджет налогов из получаемых доходов. Индивидуальные субъекты финансового права. К индивидуальным субъектам финансового права относятся прежде всего граждане Российской Федерации. Например, отдельный гражданин может быть субъектом финансовых правоотношений по государственному кредиту. Эти отношения, возникающие по поводу выпуска, реализации и погашения государственного займа, регулируются на основе норм финансового права, предусматривающих добровольное участие гражданина в качестве кредитора государства. Граждане могут вступать в финансовые правоотношения в области банковского кредита, государственного страхования, по поводу самообложения в муниципальных образованиях. Но чаще всего граждане вступают в финансовые правоотношения, связанные с выполнением налоговых обязательств. Основным признаком налогообязанного гражданина является наличие самостоятельного источника дохода. Таким источником дохода является: зарплата; прибыль предпринимателя, занимающегося предпринимательской деятельностью без образования юридического лица; недвижимое имущество и т.д. По этому признаку субъектами финансового (налогового) права могут быть наряду с гражданами России иностранные граждане или лица без гражданства, проживающие и работающие в Российской Федерации, а также имеющие разрешенные законом источники доходов. Граждане, иностранные граждане, лица без гражданства имеют равные права и обязанности как субъекты финансового права, а поэтому законодатель называет их в ст. 19 Налогового кодекса РФ «физические лица». На правовой статус налогоплательщиков - физических лиц не влияет возраст налогоплательщика, так как обязанность по уплате налога возникает в момент приобретения объекта налогообложения. 7 Отдельные авторы обосновывают положение, что финансовая (налоговая) дееспособность физического лица производна от трудовой и гражданской дееспособности. По их мнению, анализ трудового и гражданского законодательства приводит к выводу, что в большинстве случаев финансовая (налоговая) дееспособность возникает в 18 лет, хотя в некоторых случаях она предусмотрена с возраста 14 и 16 лет. С 14 лет физические лица могут получать доходы от своей трудовой деятельности, и эти доходы являются объектом налогообложения. Среди физических лиц - субъектов финансового права особым статусом наделяются граждане, занимающиеся индивидуальной предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, в том числе главы крестьянского (фермерского) хозяйства. Основанием возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений являются юридические факты, т.е. предусмотренные нормами финансового права действия или события, которые влекут возникновение, изменение или прекращение у отдельных юридических или физических лиц финансовых прав и обязанностей. Объектами финансовых правоотношений всегда выступают деньги или денежные обязательства. В то же время выделяются и правоотношения, носящие организационный характер, но в конечном итоге они носят служебный характер, направлены на обеспечение исполнения имущественных финансовых правоотношений. Вместе с тем в современных условиях объективно меняющихся экономических отношений, определения новых направлений государственной и финансово-правовой политики, а также преобразований в других сферах жизнедеятельности общества и государства наблюдается динамичное изменение финансового права. То есть в настоящее время общественные отношения, государства и возникающие муниципальных в процессе образований, деятельности обусловленной функционированием финансовой системы, публичных финансовых ресурсов, 8 требуют совершенствования качественно новых, продиктованных временем инструментов механизма финансово-правового регулирования. Динамичное развитие современного финансового права обусловлено не только правильным и четким определением границ правового регулирования, но и эффективным использованием правовых средств. Функционирование гражданско-правовых средств в финансовых правоотношениях, обусловливает необходимость анализа взаимосвязи финансового и гражданского права. Прежде всего, следует исходить из того, что финансовое право находится в тесной связи с гражданским правом, поскольку в его предмет среди имущественных отношений входят и денежные отношения. Кроме того, государственные органы, в том числе финансово-кредитные, осуществляя государственное регулирование и управление в сфере финансов, одновременно выступают в качестве юридических лиц. Поэтому вместе с выполнением функций по мобилизации и распределению государственных, муниципальных и иных денежных средств они выступают в отношения на основе договора. Для таких отношений характерно равенство, экономическая обособленность сторон, и в предмет финансово-правового регулирования они не входят. В данном аспекте также укажем, что «некоторые гражданскоправовые нормы, например об объектах гражданских прав, иногда имеют межотраслевое значение. Подобное значение проявляется на тех участках правовой действительности, относящихся к иным правовым отраслям, которые наиболее близко связаны с гражданским правом по объектному и субъектному параметрам. Данная связь, в частности с налоговым правом, усматривается в том, что налоговое обязательство (обязанность уплатить налог, сбор), ключевым элементом которого является категория "объект налогообложения», зачастую является прямым или косвенным следствием развития (существования) определенных гражданских отношений (имущественных, в рамках которых лицо получает тот или иной доход, имеет имущество)». 9 Представляется, что определенная часть отношений, функционирующих в механизме финансовой деятельности государства и муниципальных образований, позволяет четко выделить «жизнеспособные» гражданскоправовые средства, воздействующие на финансово-правовые конструкции отдельных институтов финансового права и при этом обеспечивающие публичный интерес. Рассмотрим некоторые из них. Порядку предоставления бюджетных кредитов посвящена ст. 93.2 БК РФ, где указывается, что отношения по предоставлению бюджетных кредитов регулируются нормами бюджетного и гражданского законодательства. Бюджетный кредит предоставляется на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ и с учетом положений бюджетного законодательства РФ. Такой договор является разновидностью договора займа (ст. 817 ГК РФ). Вместе с тем необходимо указать, что в п. 3 ст. 2 ГК РФ определено, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе налоговым и другим финансовым и административным законодательство не законодательством. применяется, Таким образом, отношениям, если как иное гражданское не предусмотрено указывают комментаторы Бюджетного кодекса РФ, в силу указанной статьи ГК РФ с момента заключения договора о предоставлении бюджетного кредита все дальнейшие отношения сторон (связанные с обязательством о выдаче бюджетного кредита, обязательством должника по возврату предоставленных бюджетных средств, ответственностью за неисполнение этих обязательств и т.д.) регулируются не гражданским, а бюджетным законодательством, прежде всего БК и федеральными законами о федеральных бюджетах, а также иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. 10 К данному кругу отношений с элементом гражданско-правового регулирования можно также отнести отношения по регулированию государственного долга. Как указывает Е.В. Покачалова, публичный кредит, объединяющий государственный и муниципальный кредит, является для современной российской экономики одним из основных финансовых инструментов для решения проблем достижения баланса доходов и расходов бюджета1. Здесь следует отметить, что отдельные вопросы, касающиеся порядка заключения договоров публичного займа, регулируются также нормами ст. 817 ГК РФ. Еще одним из институтов финансового права, функционирующим посредством соответствующих гражданско-правовых средств, являются нормы, определяющие правовой режим государственной казны. Как институт финансовой деятельности государства, государственную казну необходимо рассматривать в аспекте взаимоотношения с бюджетом государства. При этом особенности части имущества, составляющего казну, бюджета устанавливаются нормами бюджетного законодательства РФ, в частности нормами БК РФ. Государственная казна публично-правового образования представляет собой систему финансово-экономических отношений по поводу формирования и использования централизованного фонда, включающего в себя средства бюджета публично-правового образования, а также имущество, находящееся в собственности публичноправового образования, не закрепленное за органами государственной власти, государственными унитарными предприятиями и учреждениями, предназначенного для обеспечения экономической и правовой основы для выполнения публично-правовым образованием государственных задач и Гафарова Г.Р. О гражданско-правовых средствах в финансовом праве // Финансовое право. 2010. № 11. С. 12 - 14. 1 11 функций, а также непосредственного участия в гражданских правоотношениях2. Также в бюджетном праве выделяют нормы, регулирующие направление бюджетных средств их бюджетов разного уровня на осуществление мероприятий экономики и социально-культурной сферы, которые составляют институт расходов бюджетов. Одним из элементов данного института является комплекс норм, регулирующих отношения по государственным и муниципальным закупкам. Исследуя финансово-правовые аспекты государственных и муниципальных закупок, К.Б. Маркелов указывает, что государственные и муниципальные закупки необходимо рассматривать как определенную форму использования финансовых ресурсов, "направление" денежных средств из бюджетов. В данном аспекте при анализе норм действующего законодательства, регулирующего государственные и муниципальные закупки, следует исходить из их финансово-правового режима, поскольку данный институт является также объектом гражданско-правового регулирования3. В данном конструкциях аспекте в следует налоговом упомянуть праве. Так, о гражданско-правовых институт налогового представительства - это совершение представителем, в пределах имеющихся у него полномочий в сфере налогообложения, действий от имени другого лица, представляемого по реализации прав и обязанностей представляемого в налоговых правоотношениях. Налоговое представительство - институт, заимствованный из гражданского права, - во многом основывается на нормах гражданского законодательства в силу того, что Налоговый кодекс РФ содержит соответствующие отсылочные нормы. Однако, как указывают авторы учебника «Налоговое право России», действия представителя в Нуртдинов А.А. Некоторые вопросы правового положения государственной казны // Финансовое право. 2007. № 10. СПС «КонсультантПлюс» 3 Маркелов К.Б. Финансово-правовые аспекты государственных и муниципальных закупок // Финансовое право. 2010. № 9. С. 3. 2 12 рамках осуществления публичной обязанности по уплате налогов и сборов, а также властно-обязывающий метод правового регулирования статуса налогового представителя накладывают определенные ограничения и приводят к появлению специфических свойств налогового представительства4. К рассматриваемым отношениям в налоговом праве относят также отношения по регулированию залога и поручительства как способов обеспечения исполнения налоговой обязанности. Инвестиционные правоотношения являются объектом гражданского и финансового правового регулирования. Как указывают ученые, общественные отношения, сопряженные с вложением капитала, в которых участвуют только "частные" хозяйствующие субъекты, по своей правовой сути являются обычными гражданско-правовыми отношениями. То обстоятельство, что субъекты часто заключают договоры, именуемые инвестиционными, используя при этом в текстах соглашений термины "инвестиции", "инвестирование" и другие, не имеет правового значения. Эти отношения и соглашения все равно будут являться гражданско-правовыми. Несколько иначе обстоит дело в правовом регулировании инвестиционных отношений публичными отраслями законодательства, особенно бюджетным, налоговым, таможенным, природоохранным. Совокупность частноправовых и публично-правовых элементов в инвестиционных отношениях указывает на существование частно-публичных инвестиционных отношений и, соответственно, частно-публичных инвестиционных соглашений. Финансово-правовое регулирование денежного обращения как стратегического направления деятельности государства в условиях рыночной экономики обусловливает наличие в механизме правового регулирования специальных правовых средств межотраслевых связей финансового права. 4 См.: Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Налоговое право России: общая часть. М., 2001. С. 102. 13 Правовые средства координационного характера в сфере денежного обращения, банковской деятельности наблюдаются в отношениях с участием коммерческих банков. Как указывает Н.А. Саттарова, в России отсутствуют казначейские банки, основной поток денежных ресурсов так или иначе «движется» в казну государства (а также из казны) через коммерческие банки5. Следовательно, функционирование отношений в сфере образования, распределения и использования финансовых ресурсов государства предполагает (в том числе) заключение особого гражданско-правового договора, одной из сторон которого является коммерческий банк. Можно выделить следующие особенности применения гражданскоправовых средств в финансовых правоотношениях: 1) использование в финансовом праве институтов гражданского права надо считать неизбежным и целесообразным. Имущественные отношения как таковые или их элементы сопутствуют многим публично-правовым институтам, и обращение в этих случаях к имеющимся и проверенным многолетней практикой категориям гражданского права облегчает подготовку законодательных актов и их последующее применение. 2) в финансовом праве гражданско-правовые категории используются в разных формах: путем цитирования, ссылки на применение гражданского законодательства, а иногда и с помощью указаний соответствующей нормы ГК РФ. Последнее надо признать нежелательным, поскольку возможны изменения такой нормы или ее отмена, что усложнит правоприменение. 3) при использовании актами публичного права институтов гражданского права имеют место отступления от норм ГК РФ и дополнение таких норм, обусловленные особенностями публично-правовых отношений и, как правило, направленные на усиление обеспечительной функции регулирования и защиту публичных интересов. Саттарова Н.А. Правовые аспекты государственного регулирования банковской деятельности // Банковское право. 2010. № 2. С. 25. 5 14 4) в отдельных случаях в актах публичного права создаются новые гражданско-правовые институты, прямо не предусмотренные в нормах ГК РФ, но которые следовало бы отразить, например институт государственных гарантий, получивший широкое практическое применение. 5) названные в п. 3 и 4 дополнения правил ГК РФ не следует рассматривать как нарушающие абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ, в котором закреплен приоритет норм ГК РФ. Они являются по существу и своим целям развитием и конкретизацией общих норм ГК РФ, что необходимо для их использования при регулировании имущественных отношений в сфере публично-правовых институтов. Таким образом, можно сделать вывод, что в финансовом праве достаточно активно используются гражданско-правовые средства, которые, в свою очередь, играют важную роль в механизме финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Исследуемые связи находят свое проявление в законодательстве, в правоотношениях, а также при правореализации. Ценность изучения гражданско-правовых средств в финансовом праве, на наш взгляд, в том, что они отражают не только содержание финансового права, но и позволяют исследовать финансовое право в динамике, во взаимодействии с иными правовыми регуляторами. 15