Правотворчество в сфере обеспечения безопасности

МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией УТВЕРЖДАЮ Начальник кафедры теории и истории государства и права подполковник внутренней службы С.Б. Немченко «_____»_______________________2015 года ЛЕКЦИЯ по дисциплине «ПРАВОТВОРЧЕСТВО В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ» для обучающихся по специальности 030901.65 «Правовое обеспечение национальной безопасности» Тема № 1 «Понятие и стадии правотворчества в сфере обеспечения безопасности» Обсуждена на заседании кафедры Протокол № _____ от «____»_______2015 г. Санкт-Петербург 2015 Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 1 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс Управление документацией СМК-УМК-1.3.-47-2015 I.Учебные цели 1. Лекция составляет основу теоретического обучения и должна давать систематизированные основы научных знаний по дисциплине, раскрывать состояние и перспективы развития соответствующей области науки, концентрировать внимание обучающихся на наиболее сложных и узловых вопросах, стимулировать их активную познавательную деятельность и способствовать формированию творческого мышления. 2. Подготовка квалифицированных сотрудников МЧС России, обладающих необходимыми знаниями, умениями и навыками в области международного сотрудничества в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. 3.Воспитание у обучающихся таких профессиональных качеств как умение выступать перед аудиторией и логически последовательно, убедительно и грамотно излагать свои мысли, защищать свое мнение. II. Расчет учебного времени Содержание и порядок проведения занятия Время, мин ВВОДНАЯ ЧАСТЬ 10 ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ 160 Учебные вопросы: 1. Сущность правотворческой деятельности государства 2. Понятие правотворчества в сфере обеспечения безопасности 3. Принципы правотворчества 4. Способы и виды правотворчества 5. Нормотворчество органов исполнительной власти 6. Стадии правотворческого процесса ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ ЧАСТЬ Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. 30 30 20 30 30 20 10 Дата Стр. 2 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией III. Литература Основная 1. Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-практическое пособие. М., 2008. 2. Пиголкин А.С. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2007. 3. Безопасность жизнедеятельности /. 2-е изд., стер., Михайлов Л. А., Губанов В. М., Соломин В. П. — М.: Издательский центр «Академия», 2009. 4. Вишняков Я.Д.и др 5. Безопасность жизнедеятельности. Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях : для студ. высш. учеб. заведений / 2-е изд., стер. М.Издательской центр «Академия», 2008. 6. Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М.: Эксмо, 2008. б) Дополнительная литература: 1. Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Научно-практическое пособие. М.: Юристъ, 2005. 2. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 2002. 3. Законодательный процесс: Научно-практическое пособие / Под ред. Васильева Р.Ф. М., 2000. 4. Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. 5. Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2006. 6. Проблемы юридической техники. Сб. статей / Под ред. Баранова В.М. Нижний Новгород, 2000. 7. Тихомиров Ю.А. Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2008. 8. Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. Нормативные правовые акты Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 3 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс Управление документацией СМК-УМК-1.3.-47-2015 Федеральные конституционныезаконы Международные нормативные правовые акты Федеральные законы Законы IV. Учебно-материальное обеспечение 1.Технические средства обучения: мультимедийный проектор, компьютер. 3. Слайды. V. Текст лекции Вводная часть Преподаватель проверяет наличие обучаемых, объявляет тему №1 «Понятие и стадии правотворчества в сфере обеспечения безопасности» В ходе лекции нами будут рассмотрены следующие вопросы: 1. Сущность правотворческой деятельности государства 2. Понятие правотворчества в сфере обеспечения безопасности 3. Принципы правотворчества 4. Способы и виды правотворчества 5. Нормотворчество органов исполнительной власти 6. Стадии правотворческого процесса Переходим к рассмотрению учебных вопросов. Учебные вопросы 1. Сущность правотворческой деятельности государства Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворчество обладает Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 4 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения. По своей социальной сути правотворчество выступает как процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах, наконец, как процесс придания содержащимся в них правилам поведения – государственным велениям общеобязательного характера. Оно охватывает собой непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению или дополнению нормативно-правовых актов. Правотворчество является важнейшей составной частью всего процесса правообразования. Последний включает в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. Необходимость существования последнего обусловливается постоянно возникающей потребностью повышения качества издаваемых актов. Оно зависит не столько от уровня самой собственно правотворческой деятельности государственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ. Для того чтобы принимаемый акт в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества и был эффективен, весьма важно заранее разрешить круг проблем, касающихся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативно-правовых актов. Важно также определить круг факторов, способствующих и, наоборот, препятствующих подготовке и принятию того или иного нормативноправового акта. Необходимо четко спрогнозировать позитивные и возможные негативные (побочные) последствия реализации требований и установок, содержащихся в различных нормативно-правовых актах. Среди факторов, оказывающих решающее воздействие на процесс подготовки и формирования права (правообразующие факторы), следует выделить в первую очередь материальные (экономические), политические, социальные, идеологические и иные. Уровень качества, а вместе с тем и эффективности нормативно-правовых актов в огромной степени зависит от того, насколько точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность. Правотворчество является составной частью более широкого процесса правообразования, под которым понимается естественноисторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования. Сущность правотворчества состоит в возведении государственной воли в нормы права, т.е. в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер. Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 5 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных норм (процедур), содержащихся в Конституции, регламентах, уставах и т.п. Правотворчество заключается в принятии новых норм права, отмене либо совершенствовании старых путем внесения изменений и дополнений. Характерные черты (признаки) правотворчества: оно представляет собой активную, творческую, государственную деятельность; основная продукция его - юридические нормы, воплощающиеся главным образом в нормативных актах (кроме этого, в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах); это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения; уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов - это показатель цивилизованности и демократии общества. Вопросам правотворчества посвящено большое количество фундаментальных работ научных статей <2>, учебных изданий <3>. В юридической литературе можно встретить множество определений термина "правотворчество". <1>, "Правотворческая деятельность - форма осуществления функций государства путем издания нормативных актов, издания или санкционирования, изменения или отмены юридических норм" <4>; "правотворчество - основное направление социальной деятельности, создающее условие для существования и воспроизводства самого общества" <5>; правотворчество деятельность компетентных субъектов, направленная на издание и совершенствование нормативных актов; "правотворчество - рациональная деятельность, направленная на решение определенных социальных проблем, на достижение определенных целей экономического, политического, социального, экологического характера и т.п." <6>; "правотворчество - форма осуществления функций государства, состоящая в установлении, изменении или отмене правовых норм"; "правотворчество - одно из основных звеньев механизма регулирования общественных отношений" <7>; "правотворчество - организационно-правовая форма деятельности субъектов непосредственного народовластия" <8>; "правотворчество - комплексная деятельность, состоящая из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности и каждая из которых выполняется различными способами и методами; правотворчество - организационно оформленная деятельность государства по возведению закона государственной воли путем выявления потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений и создания в соответствии с потребностями новых правовых норм, замена и отмена действующих; Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 6 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией "правотворчество - специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм" <9>. Профессор кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии И.Н. Сенякин полагает, что в узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс "исчисляется" с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.) <10>. Таким образом, термин "правотворчество" уже давно используется в отечественной правовой науке <11>. Однако нет единого мнения относительно содержания понятия и сущности такой правовой категории. <1> Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1978; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. <2> Законотворчество - больше порядка и согласованности // Российская юстиция. 1996. N 8; Казьмин И.Ф., Поленина С.В. Закон о законах: проблемы издания и содержания // Советское государство и право. 1989. N 12. <3> Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. С. 320 - 351. <4> Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 томах / Под ред. М.Н. Марченко. Т. 1. Общая теория государства и права. М.: Издательство "Зерцало", 1998. С. 210. <5> Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. А.В. Венгерова. М.: Юриспруденция, 1999. С. 416. <6> Теория государства и права: Учебник. М.: Издательство "Юрайт-М", 2001. С. 229. <7> Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 347. <8> Прямое правотворчество. Особенности принятия актов прямого народовластия // Государство и право. 2001. N 2. С. 85. <9> Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Корельского. М.: Издательство "НОРМА", 2001. С. 297. <10> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001. С. 412. <11> Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса // Правоведение. 1966; Новоселов В.М. Организационно-правовые формы деятельности аппарата управления. М.: Наука, 1968; Лазарев В.М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1973; Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., Юридическая литература, 1974; Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977 . -----------------------------Уяснение почти любого понятия прежде всего связано с постижением этимологии термина <13>. Так, термин "правотворчество" включает в себя две части - право и творчество. Первая (ПРАВИЛО от ст.-слав. правити - "устан-ать,поправлять, наставлять", Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 7 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией восходящего к слову "правый" - правильный. ПРАВО от общеслав. правый - правильный, верный, истинный. ПРАВО. Общеслав. - правъ (см. правый) Право «закон» < «то, что правильно». Общеслав. Суф. производное (суф. -в-, ср. левый) от утраченного пра ; лат. probus «хороший, добрый», англосакс.). определяет направленность этого вида деятельности - создание права, правовых норм. В связи с этим также предопределяется конкретный круг ее субъектов - орган государственной власти или население (народ) в целом. Вторая часть анализируемого термина – творчество (ТВОРИТЬ буквально — "делать прочным") по словарю Ефремовой деятельность, направленная на создание материальных и культурных ценностей, как правило, ассоциируется в сознании людей с некой свободной реализацией воли субъектов <14>. Особое значение для творчества имеет воображение ума, способность абстрактного мышления, а также внутренняя мотивация. Творчество правовых норм, как и любой другой вид творчества, есть процесс (одна из форм) познания. В то же время творческая активность ума по-разному реализуется в той или иной сфере материальной или духовной культуры. Поэтому выделяют виды познания: житейское, научное, практическое и т.д. -------------------------------- <13> Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (на материалах МВД РФ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 10. <14> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. 8-е изд. М., 1970. С. 779. Следующий шаг в уяснении категории "правотворчество" направим на анализ теоретических положений. Так, начиная с советского времени, ученые-правоведы (Б.В. Дрейшев, Д.А. Ковачев, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, Р.О. Халфина и другие), специализирующиеся в исследуемой области, в целом характеризуют правотворчество как деятельность государства (государственных органов) по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и создании в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих <22>. Такая точка зрения является наиболее распространенной и в современной теории права <23>. -------------------------------- <22> Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977. С. 29; Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977. С. 17; Правотворчество в СССР / Под ред. проф. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 29; Общая теория права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. 2-е изд. М., 1996; Научные основы советского правотворчества / Отв. ред. д.ю.н., проф. Р.О. Халфина. М., 1981. С. 17. <23> См., например: Бабаев В.К. Правотворчество // Общая теория права. Н. Новгород. 1993. С. 304; Григонис Э.П. Теория государства и права: Курс лекций. СПб.: Питер, 2002. С. 137; Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций. 2-е изд., испр. и доп. М., 1995. С. 161 - 172; Назаренко Г.В. Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 8 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией Теория государства и права: Учебное пособие. М., 1998; Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебных заведений / Под ред. проф. В.Г. Стрекозова. М., 1995. С. 240. С.С. Алексеев определяет правотворчество как завершающую процесс формирования права государственную деятельность, в результате которой определенные положения возводятся через закон, через иные источники в юридические нормы <24>. Он справедливо замечает, что понятие "правотворчество" - более узкое и в то же время более качественно насыщенное, отражающее активность процесса глубже, чем понятие "формирование права (правообразование)" <25>. В целом под термином "правотворчество" подразумевается правотворчество в смысле деятельности, особенность которого, по мнению С.А. Пиголкина, состоит в его направленности на создание права, его совершенствование и отмену. "Правотворчество есть возведение государственной воли в закон, ее конструирование в общеобязательные нормативные предписания", - отмечает ученый <26>. 2. Понятие правотворчества в сфере обеспечения безопасности Правотворчество - одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворчества, т.е. по нормативным правовым актам, в том числе по законам, судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурны (вспомним римское право). Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Одна из важнейших характеристик правотворчества заключается в том, что это государственная деятельность, т.е. деятельность главным образом органов государства. Они принимают, создают нормы права, обязательные для тех, кому они адресованы. Реализация права на безопасность обеспечивается посредством создания и функционирования множества социально-правовых механизмов. Под юридическим механизмом такого обеспечения понимается закрепленная в национальном законодательстве и международном праве система юридических средств, используемых субъектами правотворческой, оперативно-исполнительной, правоохранительной и правозащитной деятельности в названных целях. В структуре юридического механизма обеспечения права на безопасность выделяется правотворческий механизм создания правовых основ обеспечения безопасности, способствующий реализации грамотной государственной политики в данном направлении, путем прогнозирования, Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 9 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией предупреждения, пресечения нарушений закона. Именно нормативная база является объективно необходимой ступенью последующей эффективной деятельности субъектов исполнения и применения права во всех сферах жизнедеятельности. Базовый Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования ( в ред. от 5 октября 2015 г. N 285-ФЗ) выделяет среди органов государственной власти законодательные и иные органы правотворчества, чья деятельность должна быть направлена на обеспечение безопасности личности, общества и государства. За последние семнадцать лет в сфере обеспечения безопасности были приняты основополагающие нормативные акты (Конституция РФ, Указ Президента РФ от 30 января 2010 г. N 120 «Об утверждении доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации», Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. и др.). На отраслевом уровне приняты, определяющие основные виды безопасности, федеральные законы: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (ред. от 13 июля 2015 г. N 213-ФЗ), «О безопасности дорожного движения» «О пожарной безопасности», «О радиационной безопасности населения», «О безопасности гидротехнических сооружений». Понятие правотворчества (правообразования) обычно употребляется в двух смыслах: образование (происхождение) права; образование отдельного юридического закона или более широкого нормативного правового акта. До настоящего времени не имеет однозначного решения проблема соотношения права и закона. Существует точка зрения о том, что только государство является единственным и исключительным источником права, которое формируется посредством принимаемых им законов. В данном подходе просматривается понимание равенства между правом и законом. Более распространенной является другая точка зрения. Она заключается в том, что право как регулятор общественных отношений считается "по меньшей мере относительно независимым от государства и закона или даже предшествующим закону, например, в качестве надысторичного естественного права или в качестве права общественного, социально-исторически обусловленного, рождающегося в объективных общественных отношениях" <*>. -------------------------------- <*> Цит. по: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2005. С. 342. Например, М.Н. Марченко считает, что государство обладает исключительными полномочиями по формированию законов, но не права. "Государство монополизирует законотворческую, а вовсе не правотворческую деятельность, ибо законотворчество и правотворчество, а вместе с ними закон как результат процесса законотворчества и право Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 10 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс Управление документацией СМК-УМК-1.3.-47-2015 как продукт правотворчества, согласно развиваемым при таком подходе воззрениям, отнюдь не всегда совпадают" <*>. -------------------------------<*> Там же. С. 343. В то же время он признает, что часть законов носит правовой характер. Критерии, позволяющие делить законы на правовые и неправовые, а также разграничение права и закона теория пока еще не выработала. Под правотворчеством условимся понимать вид государственной деятельности, заключающийся в процессе формирования и придания официальной формы в виде закона волеизъявлению, соответствующему интересам большинства населения. 3. Принципы правотворчества Правотворчество - это деятельность прежде всего государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. Субъектами правотворчества выступают государственные органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а также граждане при принятии законов на референдумах. В научной и учебной литературе в связи с этим совершенно справедливо указывается на то, что правотворческая деятельность современных государств должна осуществляться на базе ряда общих, основополагающих принципов, представляющих собой организационные начала, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности. Принципы правотворчества - это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право. ┌──────────────────────────────── │ ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА ├ └──────────────────────────────── ┌───────────────┐ │ Научность ├ ┌───────────────┐ │Профессионализм ├ └───────────────┘ Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 11 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией ┌───────────────┐ │ Законность ├ └───────────────┘ ┌───────────────┐ │ Демократизм ├ └───────────────┘ ┌───────────────┐ │ Гласность ├ └───────────────┘ ┌───────────────┐ │ Оперативность ├ └───────────────┘ К принципам правотворчества относятся: 1) научность – в процессе подготовки нормативных актов важно изучать социальноэкономическую, политическую и иные ситуации, объективные потребности развития общества и т.п.; 2) профессионализм – заниматься подобной деятельностью должны компетентные, подготовленные люди - юристы, управленцы, экономисты и др.; 3) законность – данная деятельность должна осуществляться в рамках и на основе Конституции, иных законов и подзаконных актов; 4) демократизм – характеризует степень участия граждан в этом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе; 5) гласность – означает открытость, «прозрачность» правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации; 6) оперативность – предполагает своевременность издания нормативных актов; 7) процедурно-процессуальная обеспеченность (разработка регламента для подготовки, обсуждения, принятия нормативно-правового акта), без которого все другие принципы, да и само правотворчество, не смогут должным образом и в полном объеме реализоваться (И.С. Куксин); 8) непосредственное правотворчество (народа); 9) обоснованность, 10) целесообразность, 11) объективность, 12) системность, 13) плановость и др. 4. Способы и виды правотворчества Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 12 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией Различают три способа правотворчества: непосредственная правоустановительная деятельность полномочных государственных органов; - санкционирование государственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая (делового обыкновения) или выработаны негосударственными организациями; - непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума). Правотворчество государства осуществляется в различных видах и формах. В каждой стране (с учётом принадлежности к той или иной правовой семье) существуют свои особенности этой деятельности. В Великобритании, различают, например, законодательную деятельность парламента, принимающего законы (статуты); правотворческую деятельность судебных органов, создающих прецеденты (судебная практика); правотворческую деятельность центральных органов государственного управления, и местных органов государственной власти, издающих свои собственные нормативно-правовые акты и имеющих дело с правовыми обычаями. В идеальном государстве, вполне справедливо рассуждают английские авторы, законодательная власть «предположительно должна была оставаться исключительной привилегией парламента – законодателей, непосредственно подотчетных избирателям». Теоретически эта посылка справедлива и для государственного механизма современной Англии, но в реальной жизни парламенту «приходится передавать часть своих законодательных полномочий подчиненным ему правоустанавливающим органам». Министры короны, органы местного самоуправления, независимые корпорации, англиканская церковь, частные компании, комиссии и Совет Европейских сообществ – «все они наделены парламентом полномочиями по изданию правовых актов». И все же, заключают авторы, суверенитет парламента в правовой сфере сохраняется, так как ни один из нижестоящих органов не может законодательствовать иначе, как на основе законов, исходящих от парламента, а также по поручению и с разрешения парламента. В России, согласно Конституции, правотворческая деятельность осуществляется: – высшими (на уровне федерации и ее субъектов) и местными органами власти и управления; непосредственно самими грахданами, путем проведения референдума как «высшего непосредственного выражения власти народа»; – субъектами федерации – республиками, краями и областями, городами федерального значения – Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью и автономными округами путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные положения и веления. В соответствии с Конституцией предусматривается, например, заключение правовых договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России, с одной стороны, и органами государственной Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 13 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией власти субъектов федерации, с другой. Признается также нормативно-правовой характер договоров, заключаемых между ними, и по другим вопросам. Сравнивая различные виды правотворческой деятельности, осуществляемой в России, с правотворческой деятельностью государственных органов Великобритании и других стран, нетрудно заметить, что между ними есть как общее, так и особенное. Последнее проявляется, в частности, в наличии у той и другой стороны своих особенных видов правотворческой деятельности (в Великобритании - судебная правотворческая деятельность, в России - правотворчество с помощью референдума и путем заключения правовых договоров), в существовании различной процедуры принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов, в установлении особого порядка законодательного закрепления правотворческой деятельности государственных органов и др. Говоря об общности правотворческой деятельности различных государств, следует обратить внимание прежде всего на общность организационно-технических и иных целей, заключающихся в стремлении законодателя каждой страны создать на своей территории единую и эффективную правовую систему, а также на сходство средств и основополагающих принципов осуществления правотворческой деятельности. Правотворчество - богатое по содержанию явление, сложная деятельность по формулированию общих правил поведения. Оно характеризуется неоднородностью и может быть классифицировано по различным основаниям. В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как: 1) непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни); 2) правотворчество государственных органов (например, парламента, правительства); 3) правотворчество отдельных должностных лиц (например, президента, министра); 4) правотворчество органов местного самоуправления; 5) локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации); 6) правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов). В зависимости от значимости и процедурных установлений правотворчество подразделяется на: 1) законотворчество - правотворчество высших представительных органов парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой; Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 14 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией 2) делегированное правотворчество - нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа; 3) подзаконное правотворчество - здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах. Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с "непрозрачностью" процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью. ┌────────────────────────────────────┐ │ ВИДЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА │ └──────────────────┬─────────────────┘ │ │ ┌────────────────────────┼────────────────────────┐ ┌───────┴────────┐ ┌───────┴───────┐ ┌────────┴──────┐ │Законотворчество│ │Делегированное │ │ Подзаконное │ │ │ │правотворчество│ │правотворчество│ └────────────────┘ └───────────────┘ └───────────── Конституция РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76 представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 15 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ. Особенности правотворчества субъектов РФ заключаются в следующем: 1) расширились полномочия в сфере правотворчества - регионы впервые получили право принимать законы как акты высшей юридической силы. Это связано с общей тенденцией децентрализации российской государственности, с укреплением в ней подлинно федеративных начал. За последние годы субъектами РФ принято уже несколько сотен законов (например, в Саратовской области - законы о государственной и муниципальной службе, о референдуме Саратовской области и т.п.); 2) все большее место в правотворчестве регионов начинают занимать соглашения и договоры между субъектами Федерации или даже отдельными администрациями, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах; 3) правотворчество субъектов РФ отличает довольно значительная самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона (например, в республиках в большей мере принимаются кодифицированные акты - кодексы, на Северном Кавказе особую роль играют национальные и религиозные обычаи). Перед субъектами РФ стоят цели - учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений общефедерального законодательства; 4) правотворчество субъектов РФ должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Между тем на практике в современных условиях более трети нормативных актов субъектов Федерации противоречат общефедеральным актам; 5) в рамках субъектов РФ принимают нормативные акты и многочисленные негосударственные структуры - прежде всего органы местного самоуправления и т.д. Таким образом, правотворчество - весьма разнообразная деятельность, каждый вид которой имеет свою природу, свое социальное назначение. 5. Нормотворчество органов исполнительной власти Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 16 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией Нормотворчество органов исполнительной власти можно считать самостоятельным видом государственного нормотворчества, результатом которого является принятие нормативно-правового акта правотворческим органом исполнительной ветви власти. Изучение вопросов правотворчества государственных органов основано на ряде теоретических категорий, таких как "компетенция", "правотворческая компетенция", "право на правотворчество", "правовые основания нормотворчества". Представляется необходимым рассмотреть их содержательные характеристики применительно к правотворческой деятельности органов исполнительной власти. Право на правотворчество, принадлежащее органу исполнительной власти, - это важнейший элемент его компетенции, характеризующий государственно-властную природу исполнительного органа. Юридический термин "компетенция" произошел от латинского слова competo - "соответствую", "подхожу" и уходит своими корнями еще в римское право. Несмотря на то, что теоретиками неоднократно уделялось внимание данному понятию, оно является мало разработанным. Кроме этого, законодательством также не установлено единое понятие компетенции. : В современной юриспруденции существуют различные подходы к понятию "компетенция", к его содержанию, структуре, а также установлению связей между его элементами. Необходимо отметить, что наиболее широкое распространение получил "узкий" подход к данному термину, согласно которому под компетенцией понимают совокупность полномочий, прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, органа общественной организации или общественной самодеятельности граждан1. Данную точку зрения разделяют многие ученые. См.: Юридический энциклопедический словарь. - М., 1987. - С. 186. Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 17 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией 74 Однако более "широкую" трактовку понятия "компетенция" предложил" А.Е. Штурнев. По его мнению, данное понятие является объединяющим для понятий "предмет ведения", "функции" и "полномочия" и характеризует применительно к субъекту его права и обязанности (т.е. каким образом, как этот субъект осуществляет воздействие) в той или иной сфере (т.е. в чем, на что субъект может осуществлять воздействие) с целью выполнения его функций (т.е. направление такого воздействия в соответствии с целями и задачами деятельности субъекта), имеющие пространственно- территориальные либо иные установленные рамки (т.е. пределы такого воздействия)1. Теория правотворчества оперирует понятием "правотворческая компетенция", которая базируется на общем понятии компетенции и производна от компетенции государственного органа. Таким образом, нормотворческая компетенция органа исполнительной власти это совокупность предметов ведения (сфера общественных отношений), которые в рамках своих полномочий вправе урегулировать данный орган исполнительной власти путем издания (принятия, изменения, отмены) нормативных правовых актов. Во-первых, понятие "нормотворческая компетенция министерств и ведомств" входит в другое, более общее, объемное понятие нормотворческой компетенции, которая осуществляется различными субъектами нормотворчества. Таким образом, можно говорить о нормотворческой компетенции министерств и ведомств как об особом виде нормотворческой компетенции. Во-вторых, пределы нормотворческой компетенции министерств и ведомств ограничены, как правило, функциями, которые осуществляют данные органы исполнительной власти. В-третьих, правомочия федеральных министерств и ведомств в Российской Федерации по разработке и принятию подзаконных нормативных актов определяются прежде всего высшими органами государственной власти, то есть Федеральным Собранием Российской Федерации, Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 18 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс Управление документацией СМК-УМК-1.3.-47-2015 Издание нормативно-правовых актов исполнительными органами регулируется совокупностью законов и подзаконных актов, которые можно назвать правовыми основаниями нормотворческой деятельности (нормотворческой компетенции) органов исполнительной власти. Правовые основания предоставляют нормотворческие полномочия, закрепляя материальное право издания нормативно-правового акта, а также регламентируют процедуру реализации этого права - правотворческий процесс. Варианты предоставления полномочий по созданию нормативных правовых актов: Вариант 1. Нормативные акты министерств и ведомств принимаются в силу законодательных предписаний. При этом такие предписания могут быть сформулированы как прямым способом, так и ссылочным, разновидностью которого является бланкетный прием формулирования норм права. Например, Федеральному закону Российской Федерации "О пожарной безопасности", принятому парламентом 21 декабря 1994 года, была определена нормотворческая компетенция должностных лиц органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы. В частности, отмечалось, что названные должностные и юридические лица имеют право организовывать разработку, утверждать самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти обязательные для исполнения документы по пожарной безопасности, а также нормативные документы, регламентирующие порядок разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической продукции1. Вариант 2. Общие законодательные предписания по урегулированию определенной сферы общественной жизни. Так, статья 3 Гражданского кодекса Российской Федерации регламентирует, что министерства и иные федеральные Разработали Проверил органы исполнительной Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры власти могут издавать акты, Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 19 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией содержащие нормы гражданского права. Вариант 3. Ведомственные нормативные акты принимаются по поручению Президента. Примером может служить Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2003 г. № 793 "Вопросы организации альтернативной гражданской службы", в котором содержался ряд поручений Министерству труда и социального развития Российской Федерации3 и Министерству обороны Российской Федерации, среди которых - нормативное регулирование в области альтернативной гражданской службы4. Собрание законодательства Российской Федерации.-2001.-№ 11.-Ст. 1001. 2 Рос. газета. -2001.-22 авг. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" данное министерство упразднено, его функции переданы Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Рос. газета. - 2003. - 23 июля. Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 20 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией Вариант 4. Поручение министерству или ведомству по разработке и принятию ведомственного акта дает Правительство. Вариант 5 - когда министерства и ведомства принимают нормативные акты в соответствии со своей компетенцией, которая на сегодняшний день определена нормативными актами Президента и Правительства. Правотворчество высшего органа исполнительной власти - Правительства РФ основано на нормах Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Правительство РФ как исполнительный орган общей компетенции вправе издавать постановления и распоряжения по широкому кругу вопросов, входящих в его компетенцию, а нормы отдельных федеральных законов и указов Президента РФ уточняют его правотворческие полномочия, содержат предписания о принятии постановлений по конкретным вопросам. При этом реализация Правительством РФ своих полномочий в различных сферах предполагает принятие не только "вторичных" по отношению к федеральным законам и указам Президента РФ актов, но и установление новых норм (прямо не предусмотренных этими актами), в пределах его компетенции. Границы нормотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (федеральных министерств, служб и агентств) определены в положениях о конкретных органах, которые утверждаются указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. При этом следует иметь в виду важную новеллу в регламентации правового статуса федеральных служб и агентств: согласно действующему Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <*> указанные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Таким образом, полномочие на издание нормативных актов по общему правилу не входит в компетенцию федеральных служб и агентств, однако на основании отдельных предписаний Президента РФ или Правительства РФ эти органы вправе осуществлять нормотворческую деятельность. -------------------------------<*> Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945. 6. Стадии правотворческого процесса Далее важно отметить чрезвычайно важную роль правотворческого юридического процесса. Поговорим о последовательности стадий правотворческого юридического процесса. В научной юридической литературе стадия правотворческого процесса определяется как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 21 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта <16>. С этим определением следует согласиться. -------------------------------<16> См.: Правотворчество в СССР / Под ред. проф. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 152. Большинство ученых называют первым этапом (стадией) правотворчества оценку общественных явлений и процессов с целью определения их организованности (упорядоченности) - так называемый аналитический этап <17>; либо законодательную (правотворческую) инициативу <18>; либо подготовку проекта <19>. -------------------------------- <17> См.: Шебанов А.Ф. Указ. соч. С. 6 - 7. <18> См.: Правотворчество в СССР / Под ред. проф. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 5. <19> См.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика РАН, д.ю.н., проф. В.С. Нерсесянца. М., 2001. С. 315. Так, Е.Н. Трубецкой указывает, что, прежде чем получить окончательную формулу и обязательную силу, каждый закон должен пройти через четыре стадии: 1) законодательная инициатива, или почин; 2) обсуждение закона; 3) утверждение закона и 4) обнародование закона <20>. Однако мы можем признать правотворческим юридическим процессом лишь последние три из указанных стадий. Первая же стадия не включается в правотворческий процесс, поскольку не связана с процессом правообразования, а выступает деятельностью по подготовке правовых актов, при которой упорядочивающего результата нет. -------------------------------<20> См.: Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. СПб., 1999. С. 117. По нашему мнению, первой стадией правотворчества является принятие самим правотворцем юридического решения о включении проекта правового акта в повестку дня. Второй этап - обсуждение правового положения. Третий этап - принятие правового предписания. Дополнительная стадия - опубликование (для документальных правовых актов). Последний этап - вступление правового акта в юридическую силу. Подтверждением сказанного является мнение А.Ф. Шебанова, который указывает, что "правотворчество нельзя отождествлять с правообразованием вообще. Такие стадии правообразования, как формирование общественного правосознания, выдвижение правовых предположений, образование общей воли коллектива, группы, класса, могут проходить и без участия государственных органов, но возведение общей воли в закон прерогатива государства" <21>. -------------------------------<21> Шебанов А.Ф. Указ. соч. С. 72. Правотворческий процесс внешне выступает в виде последовательных стадий подготовки, обсуждения, утверждения и опубликования отдельных нормативных правовых актов. Правотворческий процесс есть порядок последовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается новый элемент (нормативный акт). Поэтому в этот вид юридического процесса не входят те организационные действия, которые помогают, содействуют правотворческой деятельности, создают для нее 22 Версия: 1.0 22 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией необходимые условия и предпосылки, но не являются каким-либо этапом работы по выработке нормативного акта. В частности, к правотворческому процессу не относятся: деятельность по учету, анализу и обобщению предложений о совершенствовании законодательства, общие организационные мероприятия по улучшению деятельности тех или иных правотворческих органов. Говоря об особенностях подготовки законов, указов Президента и актов Правительства в России, необходимо отметить, что их разработка должна осуществляться в соответствии с требованиями, содержащимися в следующих нормативных актах: 1. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания, принятый постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-И ГД. 2. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" 3. Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 г. № 638 "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации". 4. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" Помимо норм права, которые содержатся в перечисленных документах, в законодательстве существуют отдельные процедурные нормы, закрепленные в статусных актах, регламентирующие конкретные действия на этапах подготовки проектов федеральных нормативных актов в определенном властном органе.Процесс установления новой нормы права (издания правоустанавливающего акта) состоит из нескольких последовательных стадий – от осознания потребности в издании соответствующей нормы до ее принятия и официальной публикации. Характер и содержание правотворческой деятельности на различных стадиях ее осуществления, как и само значение подобных стадий в рамках правотворческого процесса, во многом зависят от особенностей соответствующего источника права, к которому относится устанавливаемая норма. В системах общего (прецедентного) права, где основным источником права является судебное решение, стадии правотворческого процесса, по существу, совпадают с основными стадиями рассмотрения и разрешения дел в соответствующих судебных инстанциях, устанавливающих нормы прецедентного права. В системах права романо-германской правовой семьи, где основным источником права является нормативный правовой акт и где также и все другие источники права в том или ином виде получают свое официальное признание и закрепление в соответствующих нормативно-правовых актах, стадии правотворческого процесса обусловлены логикой и процедурой подготовки и принятия того или иного нормативно-правового акта (закона или подзаконного акта). Подзаконные нормативно-правовые акты готовятся и принимаются соответствующими органами исполнительной власти в пределах их 23 Версия: 1.0 23 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией правоустановительной компетенции, установленной Конституцией РФ и действующим законодательством. Так, разработка проектов нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, а также вносимых по их инициативе в Государственную Думу законопроектов осуществляется аппаратом соответствующих государственных органов с привлечением к данной работе заинтересованных (профильных) министерств и ведомств. Аппаратный порядок подготовки проектов нормативных актов действует и в нормотворчестве различных министерств, ведомств и государственных комитетов. Порядок принятия подзаконных нормативно-правовых актов зависит от типа и характера соответствующего органа исполнительной власти. Нормативно-правовые акты коллегиальных органов исполнительной власти (например, постановление Правительства РФ, постановление Правительства субъекта РФ и др.) принимаются простым большинством голосов членов соответствующей коллегии. Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти, действующих на началах единоличного руководства (указы Президента РФ, приказы министра, акты глав исполнительной власти в субъектах РФ и т.д.), принимаются в порядке единоличного решения соответствующего должностного лица. Более сложной и детализированной является законодательная процедура. В конце занятия преподаватель отвечает на вопросы по материалу лекции и объявляет задание на самоподготовку: 1. Доработать конспект. 2. Подготовить рабочие материалы к СЗ: 1. «Цитатник» понятия «правотворчество» 2. Перечень необходимых источников: правовых (НПА) и теоретических (учебников, научных статей, монографий). 3. Перечень проблемных вопросов по теме с указанием сферы их влияния. 4. Подготовить (иметь на занятии) 1-2 НПА для анализа. 3. Повторить материалы лекции и подготовиться к семинарскому занятию по следующим вопросам: 1. Понятие правотворчества. 2. Принципы правотворчества. 3. Способы и виды правотворчества 4. Сфера обеспечения безопансости. Разработали: Преподаватель кафедры теории и истории государства и права майор внутренней службы Е.Ю.Одинокова 24 Версия: 1.0 24 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией 25 Версия: 1.0 25 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией Лист регистрации изменений Номер Номера листов Основан Расшифр измене- замен новых аннули ие для Подпис овка ния енных внесения ь подписи рованных изменени й Дата Дата введен ия измене ния 26 Версия: 1.0 26 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2015 Управление документацией 27 Версия: 1.0 27 из 27 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2016 Управление документацией УТВЕРЖДАЮ Начальник кафедры теории и истории государства и права подполковник внутренней службы С.Б. Немченко «_____»_______________________2016 года ЛЕКЦИЯ по дисциплине «ПРАВОТВОРЧЕСТВО В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ» для обучающихся по специальности 030901.65 «Правовое обеспечение национальной безопасности» Тема № 2 «Правовая политика в сфере обеспечения безопасности» Обсуждена на заседании кафедры Протокол № _____ от «____»_______2016 г. Санкт-Петербург 2016 Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 1 из 23 I.Учебные цели 1. Лекция составляет основу теоретического обучения и должна давать систематизированные основы научных знаний по дисциплине, раскрывать состояние и перспективы развития соответствующей области науки, концентрировать внимание обучающихся на наиболее сложных и узловых вопросах, стимулировать их активную познавательную деятельность и способствовать формированию творческого мышления. 2. Подготовка квалифицированных сотрудников МЧС России, обладающих необходимыми знаниями, умениями и навыками в области международного сотрудничества в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. 3.Воспитание у обучающихся таких профессиональных качеств как умение выступать перед аудиторией и логически последовательно, убедительно и грамотно излагать свои мысли, защищать свое мнение. II. Расчет учебного времени Содержание и порядок проведения занятия Время, мин ВВОДНАЯ ЧАСТЬ 10 ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ 160 Учебные вопросы: 1. 30 Понятие правовой политики. 2. Принципы правовой политики. 3. Обеспечение безопасности как одно из направлений правовой политики. национальной безопасности» как современное отражение планирования правовой политики в сфере обеспечения безопасности. 4. «Стратегия 5. Средства правовой политики в сфере обеспечения безопасности. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ ЧАСТЬ 40 30 30 30 10 III. Литература 2 Версия: 1.0 2 из 23 Основная 1. Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-практическое пособие. М., 2008. 2. Пиголкин А.С. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2007. 3. Безопасность жизнедеятельности /. 2-е изд., стер., Михайлов Л. А., Губанов В. М., Соломин В. П. — М.: Издательский центр «Академия», 2009. 4. Вишняков Я.Д.и др 5. Безопасность жизнедеятельности. Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях : для студ. высш. учеб. заведений / 2-е изд., стер. М.Издательской центр «Академия», 2008. 6. Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М.: Эксмо, 2008. б) Дополнительная литература: 1. Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Научно-практическое пособие. М.: Юристъ, 2005. 2. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 2002. 3. Законодательный процесс: Научно-практическое пособие / Под ред. Васильева Р.Ф. М., 2000. 4. Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. 5. Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2006. 6. Проблемы юридической техники. Сб. статей / Под ред. Баранова В.М. Нижний Новгород, 2000. 7. Тихомиров Ю.А. Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2008. 8. Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. Нормативные правовые акты Федеральные конституционныезаконы Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 20 ноября 2013 г.) • Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу (утв. Президентом РФ 1 ноября 2013 г. N Пр-2573) • Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов на период до 2020 года (утв. Президентом РФ 15 ноября 2011 г. N Пр-3400) 3 Версия: 1.0 3 из 23 • Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 5 октября 2009 г.) • Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу (утв. Президентом РФ 4 декабря 2003 г. N Пр-2194) IV. Учебно-материальное обеспечение 1.Технические средства обучения: мультимедийный проектор, компьютер. 3. Слайды. V. Текст лекции Вводная часть Преподаватель проверяет наличие обучаемых, объявляет тему №2 «Правовая политика в сфере обеспечения безопасности» В ходе лекции нами будут рассмотрены следующие вопросы: 1. Понятие правовой политики. 2. Принципы правовой политики. 3. Обеспечение безопасности как одно из направлений правовой политики. 4. «Стратегия национальной безопасности» как современное отражение планирования правовой политики в сфере обеспечения безопасности. 5. Средства правовой политики в сфере обеспечения безопасности. Переходим к рассмотрению учебных вопросов. Учебные вопросы 1. Понятие правовой политики. Определяющую роль в жизни любого современного общества играет политика. Она, как известно, делится на внешнюю и внутреннюю. Последняя подразделяется на виды в зависимости от сферы государственной деятельности: экономическая, социальная, культурная, семейная, жилищная, банковская таможенная, налоговая, валютная и т.д. Часть общественных отношений в каждой из этих сфер в той или иной степени поддается регулирующему воздействию правовых норм. Значит, имеются объективные основания для выделения сферы правового регулирования как обособленного блока общественных отношений и, стало быть, правовой политики как специфической стратегии деятельности государства в этой области. В последние годы упоминание словосочетания "правовая политика" нередко встречается в нормативно-правовых актах, в названиях государственных органов и 4 Версия: 1.0 4 из 23 учреждений, в работах ученых, в средствах массовой информации. Поэтому термин "правовая политика" можно считать достаточно устоявшимся и распространенным. О масштабности и проблемном характере обозначаемого им явления можно судить хотя бы на основании того факта, что для его исследования создан целый НИИ (имеется в виду НИИ правовой политики и проблем правоприменения Российской правовой академии при Министерстве юстиции РФ). Предмет теории государства и права составляют общие закономерности возникновения, развития и функционирования государственно-правовых явлений. Поскольку правовая политика по своим свойствам относится к их числу, она также подлежит исследованию в рамках этой науки. Однако анализ литературы по теории государства и права дает основание утверждать, что на обще теоретическом уровне данное явление почти не рассматривается. Налицо пробел в исследовании, который должен быть восполнен, ибо без этого познание государственно-правовых явлений не может считаться полным. Политика осуществляется в различных сферах жизнедеятельности общества и в этой связи может иметь разную природу и направленность. Как известно, бывает политика социальная, экономическая, национальная и т. п. Сейчас на первый план все больше и больше выходит политика правовая, ибо в современных условиях без нее невозможно цивилизованно и гарантированно реализовать все остальные виды политики. Непродуманная и слабая правовая политика, сопряженная с несовершенной и пробельной юридической базой, с противоречиями в правовых актах, с нечеткими приоритетами ведет к сбоям и в осуществлении политики социальной, экономической и проч. Кроме всего прочего, роль права в жизни российского общества резко возросла, увеличились потоки правовой информации, значительно больше стало приниматься разного рода правовых актов, повысился статус ряда нормативных актов, складывается новая нормативно-правовая ситуация. Это связано еще и с тем, что наше общество, физические и юридические лица активнее стали использовать право для решения насущных проблем, для разрешения разного рода конфликтов, выше стали ценить «миротворческие» юридические средства. На наш взгляд, правовая политика — это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и жизни общества и личности. Правовая политика призвана управлять процессами правового развития конкретной страны, повышать степень упорядоченности и организации юридического бытия. Правовая политика представляет собой систему приоритетов в юридической деятельности, в правовой сфере, основывается на принципах конституции и общепризнанных нормах международного права, находит свое преимущественное выражение в правовых актах конкретной страны. Она ориентирует общество и соответствующие органы государства и местного самоуправления на решение актуальных проблем — на защиту прав и законных интересов субъектов, прогрессивно-юридическое развитие той или иной страны и совершенствование ее правового регулирования. Правовая политика необходима для формирования полноценной и эффективной правовой системы страны и региона. 5 Версия: 1.0 5 из 23 Правовая политика есть обусловленная системой основополагающих политико-правовых идей и принципов сознательно- волевая, последовательная деятельность субъектов правовой действительности, направленная на научно обоснованное использование права для надлежащей организации общественной жизни. В связи с проводимыми в России политико-правовыми преобразованиями выработка научно обоснованной и эффективной правовой политики становится первоочередной задачей современной юридической науки и практики. От степени решения этой задачи зависит легитимный характер реформ и их проведение в правовом русле. В формировании и реализации правовой политики в большей или меньшей степени принимают участие все субъекты политико-правовой жизни. От высших представительных органов государства, определяющих стратегию правовой политики, до органов управления, реализующих тактику, и до отдельного гражданина. Особая роль среди них отводится правотворческим и правоприменительным органам, которые, формируя и реализуя основные направления правовой политики, создают правовые предписания и методами убеждения и принуждения добиваются их претворения в жизнь. В процессе формирования правовой политики определяются виды общественных отношений, подлежащих правовому урегулированию, планируется правотворческая деятельность, устанавливаются режимы регулирования различных отношений, задачи правоприменительным органам, разрабатываются меры по борьбе с преступностью и т. д. Влияние политики на право особенно проявляется в публичном праве, отражающем особенности взаимодействия государства с иными субъектами общественной жизни. Такая политизация объясняется законодательным закреплением в его содержании юридических основ существующего общественно-политического строя. Конституция становится основой существующей правовой ноли- тики. Накопившиеся проблемы и кризисные явления в развитии российского общества ставят перед правовой политикой первоочередные задачи и определяют ее приоритеты:        преодоление затянувшегося бессилия власти и усиление ее координирующей роли на основе общенационального представительства; борьба с бюрократизмом и коррупцией, минимизация отчуждения власти от насущных интересов населения; выравнивание баланса в разделении властей и разрешение проблем федерального устройства; поиск оптимального взаимодействия государства, права и общества; улучшение качества принимаемых правовых актов и повышение профессионализма законодателей и правоприменителей; устранение разрыва между декларацией прав человека и практикой их реального использования, усиление нравственных основ в правовой политике и стимулирование социальной активности личности; укрепление законности, правопорядка и реальной демократии. Правовая политика весьма разнообразна по своей природе. В зависимости от сферы осуществления она может быть конституционной, уголовной, семейно-брачной, финансовой, налоговой, таможенной, банковской и т. п.; в зависимости от содержания — законодательной, исполнительной, судейской, прокурорской, нотариальной и т. д.; в 6 Версия: 1.0 6 из 23 зависимости от целей — текущей и перспективной; в зависимости от функций — праворегулятивной и правоохранительной и проч. Более полной характеристикой политики, отражающей ее смысл и содержание, будет, скорее всего, та, где политика одновременно предстает и как институциональное образование и как сумма определенных действий, направленных на достижение поставленных целей. Следовательно, для формирования правовой политики важное значение имеют следующие характеристики политики: наличие властных полномочий; ее центральным звеном является государство; способность определять стратегические цели, выявлять более совершенные формы общественных отношений; осуществление деятельности в большинстве случаев на профессиональной основе; возможность (хотя и не всегда) выражать наиболее общие интересы общества. Более того, подвергая углубленному исследованию политику, можно выявить еще одно важное ее свойство, имеющее прямое отношение к исследуемой проблеме. Речь идет о том, что поскольку политика представляет собой динамичную подвижную систему характеристик, то при стечении конкретных жизненных условий возникает необходимость выделения из этой целостности специальной политики, именуемой в науке «правовой» и обладающей, по нашему мнению, признаками явления, а, следовательно, имеющая свою сущностную характеристику. Сделаем попытку обосновать этот вывод. 1) Политика как искусство возможного и целесообразного затрагивает интересы различных социальных групп, слоев, партий, властных структур и, наконец, граждан. Поэтому она по своей природе объективно, можно сказать, постоянно, в той или иной мере нуждается в праве, но использует его не более чем в роли средства осуществления поставленных целей, не допуская при этом вмешательства права в дела политики. 2) Правовая политика своим происхождением еще в большей степени обязана праву, поскольку оно не только оформляет правовую политику своей формой, но и наполняет правовым содержанием. Поэтому только через выявление соответствующих свойств права можно наиболее полно понять сущность правовой политики. По своей структуре правовую политику можно разделить на два самостоятельных, но взаимосвязанных направления, на два «вектора»[11]: 7 Версия: 1.0 7 из 23 1) политика в сфере права, связанная с правотворчеством, формированием концепции развития страны; политика посредством права, выражающаяся в правовом регулировании общественных отношений и правоприменительной практике. Вполне очевидно, что правовая политика имеет и свои формы реализации. К ним, в частности, можно отнести: 1) правотворческую; 2) правоприменительную; 3) правоинтерпритационную; 4) доктринальную; 5) правообучающую. Анализом также подтверждается, что правовая политика обладает такими присущими ей свойствами, как государственно-волевой характер и властно-императивное содержание. Она имеет свои методы проведения (убеждение и принуждение) и соответствующие средства воздействия на сознание и поведение людей: воспитание, наказание, ответственность, санкции, запреты, дозволения и др. На основании изложенного можно определить наиболее важные признаки правовой политики, через которые проявляется ее сущность как политико-правового явления общественной жизни. Итак, правовая политика: 1) основана на праве и связана с ним; 2) осуществляется правовыми методами; 3) охватывает правовую сферу деятельности; 4) опирается, когда необходимо на принуждение; 5) является публичной; 6) отличается нормативно-организационными началами. 2. Принципы правовой политики. Значение принципов правовой политики состоит в том, что сам процесс законотворческой деятельности должен преломиться сквозь призму ее руководящих идей. Прежде чем объективироваться вовне в форме закона, соответствующие подходы к совершенствованию метода правового регулирования должны оформиться как политические установки и требования. Эффективность правовой нормы во многом определяется степенью учета в процессе законотворчества принципов правовой политики. Рассматриваемые принципы не только указывают путь формирования законодательства, но и удерживают его в определенных рамках, обеспечивая необходимую стабильность и единство. Значение принципов правовой политики заключается также и в том, что они выступают регулятором правоприменительной деятельности. Практика, ориентируясь на них, осуществляет правоприменительную деятельность не только в строгом соответствии с буквой закона, но и в согласии с духом политических требований. Руководящие начала здесь служат в известном смысле гарантом правильности, безошибочности применения правовых предписаний. 8 Версия: 1.0 8 из 23 Замечено также, что эффективность реализации правовой политики в целом и законодательства в частности в немалой степени зависит от правильного понимания гражданами основных принципов. Результаты многочисленных исследований показывают, что в сфере массового правосознания при соблюдении правовых предписаний гораздо большее значение имеет усвоение правовых принципов, нежели знание конкретных норм. В общей теории государства и права по-разному определяется круг тех основных идей, требований, которые должны лежать в основе грамотной и эффективной правовой политики. Например, Н.И. Матузов справедливо выделяет следующие стержневые принципы (критерии, требования), которым она должна отвечать: □ социальная обусловленность; - научная обоснованность; - устойчивость и предсказуемость; - легитимность, демократический характер; - гуманность и нравственные начала; - справедливость; - гласность; - сочетание интересов личности и государства; - приоритетность прав человека; - соответствие международным стандартам. Н.В. Исаков определяет принципы правовой политики по аналогии с принципами права как исходные определяющие идеи, установки, составляющие нравственную и организационную основу ее возникновения, развития и функционирования. В концентрированном виде они выражают суть правовой политики. К общим принципам правовой политики (предполагается, повидимому, что могут быть и специальные или отраслевые принципы) Н.В. Исаков относит практически те же самые принципы, которые содержатся в вышеприведенном перечне, по сути, дублирует его: - научная обоснованность; - реалистичность; - обусловленность потребностями развития общества; - предсказуемость; - легитимность; - демократический характер; - социальная справедливость; - гуманизм; - гласность; - сочетание интересов личности и государства; - приоритетность прав человека; - соответствие международным стандартам. Названные принципы определяют исходные элементы, основополагающие направления и ориентиры бюджетной политики 9 Версия: 1.0 9 из 23 российского государства, закрепленные нормами права. Совокупность перечисленных принципов представляет собой проекцию наиболее значимых аспектов аккумуляции, использования и распределения государственных и муниципальных бюджетов, придает бюджетной политике государства и органов местного самоуправления целенаправленность, наполняет ее конкретно-определенным смыслом. Проблема выявления принципов правовой политики актуальна и для сферы исполнения уголовных наказаний, поскольку системой принципов поверяется вся политическая деятельность, с их помощью выбираются нужные векторы общественного и правового развития, обнаруживаются и исправляются ошибки, уточняются стратегические и тактические задачи. Правовая политика определяет приоритетные направления правового развития общества, вырабатывает оптимальные пути и средства их достижения, обеспечивает планомерную и согласованную деятельность правотворческих и правоприменительных органов, ориентирует юридическую практику на единообразное понимание и неуклонное соблюдение основополагающих правовых начал, направляет правовоспитательную деятельность государственных и общественных органов и организаций на формирование у граждан и должностных лиц основ юридического мировоззрения. Все эти и некоторые другие факторы создают необходимые управленческие предпосылки для реализации важнейших правовых установок. Впрочем, единство принципов права и правовой политики, наличие у них общего источника вовсе не означает, что они полностью совпадают. Например, важным принципом правовой политики, как и любой другой политики, является принцип реализма, т.е. требование принимать такие политико-правовые решения, которые соответствуют действительным (реальным) потребностям и возможностям общества и могут быть практически реализованы. Однако, очевидно, что никакого специфически правового содержания указанный принцип в себе не заключает. То же самое можно сказать и о некоторых других принципах (научной обоснованности, концептуальности). 3. Обеспечение безопасности как одно из направлений правовой политики. Деятельность по обеспечению безопасности включает в себя: 1) прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности; 2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности; 3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности; 10 Версия: 1.0 10 из 23 4) разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления; 5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности; 6) разработку, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности; 7) организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности; 8) координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности; 9) финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств; 10) международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности; 11) осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Государственная политика в области обеспечения безопасности 1. Государственная политика в области обеспечения безопасности является частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социальноэкономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер. 2. Основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности определяет Президент Российской Федерации. 3. Государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на основе стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, разрабатываемых Советом Безопасности и утверждаемых Президентом Российской Федерации. 4. Граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности. Основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности ОПРЕДЕЛЕНЫ СЛЕДУЮЩИМИ НОРМАТИВНЫМИ ПРАВОВЫМИ АКТАМИ: Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 20 ноября 2013 г.) Концепцией определяются основные источники угроз общественной безопасности в Российской Федерации (далее также - общественная безопасность), цели, задачи, принципы и основные 11 Версия: 1.0 11 из 23 направления деятельности уполномоченных государственных органов, а также органов местного самоуправления, иных органов и организаций, принимающих участие в обеспечении общественной безопасности на основании законодательства Российской Федерации (далее - силы обеспечения общественной безопасности). Концептуальные подходы к обеспечению общественной безопасности разработаны в соответствии с положениями Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.  Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу (утв. Президентом РФ 1 ноября 2013 г. N Пр-2573). Целью государственной политики является последовательное снижение до приемлемого уровня риска негативного воздействия опасных химических и биологических факторов на население и окружающую среду.  Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов на период до 2020 года (утв. Президентом РФ 15 ноября 2011 г. N Пр-3400) Настоящие Основы разработаны в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и определяют: а) цели государственной политики в области обеспечения безопасности населения и территорий Российской Федерации от угроз природного, техногенного характера и террористических актов (далее угрозы различного характера); б) приоритетные направления государственной политики в области обеспечения безопасности населения и территорий Российской Федерации от угроз различного характера; в) основные принципы государственной политики в области обеспечения безопасности населения и территорий Российской Федерации от угроз различного характера; г) задачи государственной политики в области обеспечения безопасности населения и территорий Российской Федерации от угроз различного характера. 2. Настоящие Основы развивают и конкретизируют основные положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, касающиеся обеспечения безопасности 12 Версия: 1.0 12 из 23 населения и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз различного характера. Они базируются на комплексной оценке возможных угроз на территории Российской Федерации, учете объективных потребностей и реальных возможностей страны по обеспечению безопасности населения и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов. 3. Государственная политика в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз различного характера направлена на формирование эффективного механизма реализации органами государственной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами своих полномочий и прав в данной области. 4. Государственная политика в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз различного характера формируется на основе Конституции Российской Федерации, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также общепринятых принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. 5. Проведение государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз различного характера является важной задачей в реализации целенаправленной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в сфере безопасности населения от угроз различного характера.  Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 5 октября 2009 г.) Концепция определяет основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму в Российской Федерации, цель, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации.  Основы государственной политики в области обеспечения 13 Версия: 1.0 13 из 23 химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу (утв. Президентом РФ 4 декабря 2003 г. N Пр-2194) Основы определяют цель, основные принципы, приоритетные направления, задачи и меры государственной поддержки в области обеспечения химической и биологической безопасности личности, общества и государства (далее - химическая и биологическая безопасность), а также механизмы и этапы реализации государственной политики в этой области. Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 803 "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации" 4.4. Региональная политика в сфере обеспечения экологической безопасности В сфере обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды в условиях развития рыночных отношений на федеральном и региональном уровнях основными направлениями региональной политики являются: экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства; рациональное использование природных ресурсов; предупреждение возникновения противоречий в экологически неблагоприятных регионах Российской Федерации между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия; предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций; обеспечение естественного развития экосистем, сохранение и восстановление уникальных природных комплексов при решении территориальных проблем; совершенствование управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Законотворческий процесс в сфере региональной политики должен быть направлен на гармонизацию отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Конституция Российской Федерации создает для этого необходимые предпосылки, являясь основой для разработки механизма регулирования федеративных отношений. 14 Версия: 1.0 14 из 23 4. «Стратегия национальной безопасности» как современное отражение планирования правовой политики в сфере обеспечения безопасности. «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (Стратегия). Она утверждена Президентом РФ 15 мая 2009 года Указом № 537. В настоящий документ внесены изменения следующими документами: Указ Президента РФ от 1 июля 2014 г. N 483 Необходимость ее разработки и принятия были вызваны: 1) обострением межгосударственных противоречий, связанных с неравномерностью их развития и углублением разрыва между уровнями благосостояния стран. 2) уязвимостью всех членов международного сообщества перед лицом новых вызовов и угроз; 3) с укреплением новых центров экономического роста и политического влияния складывается качественно новая геополитическая ситуация, связанная с решением имеющихся проблем и урегулированием кризисных ситуаций на региональной основе без участия нерегиональных сил; 4) несостоятельностью систем глобальной и отдельных региональных безопасностей ( например, ориентированной в Евро-атлантическом регионе только на Организацию Североатлантического договора). 5) несовершенством правовых инструментов и механизмов, создающих угрозу обеспечению международной безопасности. 6) необходимостью решения важных внутренних вопросов в области здравоохранения, образования, науки, экологии, культуры, а также повышения уровня благосостояния граждан и экономического роста. «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» - это ответ на новую геополитическую обстановку и на изменившийся расклад сил в мировом сообществе. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года официально признанная система целей, стратегических приоритетов и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Она является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. В ней излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. Стратегия - основа для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и 15 Версия: 1.0 15 из 23 общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства. Основная задача настоящей Стратегии состоит в формировании и поддержании силами обеспечения национальной безопасности внутренних и внешних условий, благоприятных для реализации стратегических национальных приоритетов. Стратегия включает шесть основных разделов: 1. Общие положения. 2. Современный мир и Россия: состояние и тенденции развития. 3. Национальные интересы Российской Федерации и стратегические национальные приоритеты. 4. Обеспечение национальной безопасности. 5. Организационные, нормативные правовые и информационные основы реализации настоящей Стратегии. 6. Основные характеристики состояния национальной безопасности в составе 112 отдельных пунктов. В Стратегии уточнены и конкретизированы ряд понятий теории национальной безопасности. В настоящей Стратегии используются следующие основные понятия: "национальная безопасность" - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства; "национальные интересы Российской Федерации" - совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства; "угроза национальной безопасности" - прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства; "стратегические национальные приоритеты" - важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности; "система обеспечения национальной безопасности" - силы и средства обеспечения национальной безопасности; "силы обеспечения национальной безопасности" - Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации; "средства обеспечения национальной безопасности" - технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению. В Стратегии определены национальные интересы Российской Федерации и стратегические национальные приоритеты. 16 Версия: 1.0 16 из 23 Национальные интересы нашего государства на долгосрочную перспективу заключаются: в развитии демократии и гражданского конкурентоспособности национальной экономики; общества, - в обеспечении незыблемости конституционного целостности и суверенитета Российской Федерации; строя, повышении территориальной - в превращении РФ в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации -принципиально новый документ. В нем впервые четко отражены стратегические национальные приоритеты и обозначены основные критерии оценки состояния национальной безопасности. Стратегические национальные приоритеты - это внутренние и внешние суверенные потребности государства в обеспечении национальной безопасности. Основными приоритетами национальной безопасности Российской Федерации являются национальная оборона, государственная и общественная безопасность. Для обеспечения национальной безопасности Российская Федерация сосредоточивает свои усилия и ресурсы на следующих приоритетах устойчивого развития: - повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения; - экономический рост, который достигается прежде всего путем развития национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал; - наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, которые развиваются путем укрепления роли государства и совершенствования государственно-частного партнерства; - экология живых систем и рациональное природопользование, поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны; - стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство, которые укрепляются на основе активного участия России в развитии многополярной модели мироустройства 5. Средства правовой политики в сфере обеспечения безопасности. Правовая политика современной России должна складываться из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться формами ее реализации. Правотворческая форма воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене нормативных актов и договоров. Главная проблема здесь заключается не в количестве нормативных актов и договоров, а в том, чтобы они были увязаны в единую систему. Особенно бурно данная форма развивается сейчас в субъектах Федерации. Впервые регионы получили право принимать законы — нормативные акты высшей 17 Версия: 1.0 17 из 23 юридической силы. Однако они оказались в принципе не готовы к этому, ведь законотворчество предполагает подготовленные кадры творцов права, достаточно высокий уровень правосознания и правовой культуры регионального депутатского корпуса. Правоприменительная форма преимущественно воплощается в правоприменительных актах, документах индивидуального, персонифицированного характера. Особенностью данной формы является то, что в современных условиях значительно расширился субъектный состав правоприменения. Теперь активно, но не всегда, к сожалению, законно применяют право и негосударственные структуры: органы местного самоуправления, руководители частных фирм, банков, общественных объединений и т. п. Правоинтерпретационная форма преимущественно воплощается в актах толкования правовых норм (интерпретационных актах). Особенностью данной формы выступает то, что после создания Конституционного Суда РФ и соответствующих судов субъектов Федерации (конституционных либо уставных) названное направление правовой политики вышло на новый уровень развития, ибо связано с формированием прецедентного права. Доктринальная форма преимущественно воплощается в проектах правовых актов, в научном предвидении развития юридических ситуаций. Юридическая наука — важнейшее направление правовой политики, так как именно здесь разрабатывается идеология права как социального института, его цели, функции, принципы, дух и смысл, формируются новые отрасли, институты и нормы права, новые юридические конструкции, понятия, инструменты, прогнозируется эволюция юридических технологий и правовой жизни. Юридические воззрения и концепции чрезвычайно значимы для формирования модели правового регулирования, для совершенствования законодательства, для оптимизации методологии толкования юридических норм, для правореализационного процесса. Правообучающая форма проявляется в подготовке юристов нового поколения, готовых творчески действовать в новой политико-правовой ситуации. Сейчас, как никогда, повышается роль высшего юридического образования, которое должно вырабатывать иммунитет у студентов-выпускников к негативным сторонам имеющейся юридической практики. Правовые средства в различных комплексах и вариациях можно отнести к объектам воздействия правовой политики, поскольку в ее непосредственную задачу входит совершенствование механизма правового регулирования и всей правовой системы. Однако автор полагает, что функциональные возможности только лишь правовых средств являются недостаточными для осуществления назначения, выполнения целей и задач, стоящих перед правовой политикой. Безусловно, правовая политика располагает и своими собственными средствами. Принадлежность какого-либо средства правовой политике и его специфика определяются, прежде всего, конкретными особенностями самой правовой политики как особого рода целенаправленной деятельности (разновидность, содержание и назначение, форма реализации и т.д.). Предлагается под средствами правовой политики понимать инструменты, технологии (преимущественно правового содержания), а также определенную методику, посредством которых субъекты осуществляют целенаправленное воздействие на 18 Версия: 1.0 18 из 23 правовую систему с целью ее совершенствования и развития, оптимизации работы механизма правового регулирования. Анализируются научные позиции как сторонников классификации средств правовой политики на правовые и внеправовые, так и противников такого разграничения. Более определенным представляется вопрос применения в правовой политике юридических (правовых) средств, здесь современные представители юридической науки единодушны (Н.И. Матузов, А.П. Коробова и др.). При этом за пределы содержания правовой политики диссертантом выводятся неправовые средства, например организационные и материально-технические, которые именуются факторами, условиями ее успешного осуществления. В зависимости от общности и значимости средств правовой политики выделяются: группа основных, общих средств – систематизация и унификация законодательства, дифференциация и отраслевая специализация законодательства, мониторинг, планирование и др.; группа средств второго порядка, из которых состоят основные – например, кодификация законодательства, тактическое планирование и др.; группа операционального инструментария, используемого в оперативной деятельности в рамках правовой политики – средства устранения коллизий в законодательстве, приемы структурирования кодифицированного акта, средства выявления пробелов в нормативноправовых актах; отдельные приемы обобщения юридической практики и др. Также рассматривается классификация средств правовой политики по содержанию на две категории: средства-инструменты и средства-правореализации (деяния). Средства-инструменты непосредственно входят в содержание правовой материи – это юридические термины, правовые конструкции, дефиниции, сведения о должном и запрещенном поведении и т.п. Средства-правореализации выражаются в актах практической реализации установленных в концепциях и иных программных документах положений по совершенствованию правовой системы в целом или ее отдельных частей. В связи с этим средства-правореализации разграничиваются автором на средства-документы (концепции правовой политики в различных сферах, программы развития отдельных элементов механизма правового регулирования, концепции законов, планы проведения работ и т.д.) и на средства-деяния (юридически значимое действие или бездействие, например, утверждение концепции правовой политики органом государственной власти, действия по мониторингу законодательства, одобрение плана работ и др.). Кроме того, средства правовой политики классифицируются на: основные и вспомогательные, регулятивные и охранительные, материальные и процессуальные, однократного и многократного действия, нормативные и индивидуальные и др. Организационные, нормативные правовые и информационные основы реализации настоящей Стратегии Национальной безопасности. 97. Государственная политика Российской Федерации в области национальной безопасности обеспечивается согласованными действиями всех элементов системы обеспечения национальной безопасности при координирующей роли Совета Безопасности Российской Федерации за счет реализации комплекса мер организационного, нормативноправового и информационного характера. 98. Реализация настоящей Стратегии обеспечивается за счет консолидации усилий и ресурсов органов государственной власти, институтов гражданского общества, направленных на отстаивание национальных интересов Российской Федерации путем комплексного использования политических, организационных, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, разработанных в рамках стратегического планирования в Российской Федерации. 99. Корректировка настоящей Стратегии осуществляется при координирующей роли Совета Безопасности Российской Федерации периодически - по результатам 19 Версия: 1.0 19 из 23 постоянного мониторинга реализации настоящей Стратегии с учетом изменений, оказывающих существенное влияние на состояние национальной безопасности. 100. Организационная поддержка реализации настоящей Стратегии заключается в совершенствовании государственного управления Российской Федерации, а также в развитии системы обеспечения национальной безопасности на основе совершенствования механизмов стратегического планирования устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности под руководством Президента Российской Федерации. 101. Система документов стратегического планирования (концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, программы социально-экономического развития Российской Федерации на краткосрочную перспективу, стратегии (программы) развития отдельных секторов экономики, стратегии (концепции) развития федеральных округов, стратегии и комплексные программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, межгосударственные программы, в выполнении которых принимает участие Российская Федерация, федеральные (ведомственные) целевые программы, государственный оборонный заказ, концепции, доктрины и основы (основные направления) государственной политики в сферах обеспечения национальной безопасности и по отдельным направлениям внутренней и внешней политики государства) формируется Правительством Российской Федерации и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. 102. По решению Президента Российской Федерации документы по вопросам внутренней и внешней политики государства могут выноситься на рассмотрение Совета Безопасности Российской Федерации. 103. Разработка документов стратегического планирования осуществляется согласно Регламенту Правительства Российской Федерации и в соответствии с порядком подготовки документов в Администрации Президента Российской Федерации. 104. Государственная политика в области противодействия наркопреступности и терроризму формируется Государственным антинаркотическим комитетом и Национальным антитеррористическим комитетом - межведомственными органами, обеспечивающими координацию федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах. ГАРАНТ: См. Концепцию общественной безопасности в РФ, утвержденную Президентом РФ 20 ноября 2013 г. См. Стратегию государственной антинаркотической политики РФ до 2020 г., утвержденную Указом Президента РФ от 9 июня 2010 г. N 690 См. Концепцию противодействия терроризму в РФ, утвержденную Президентом РФ 5 октября 2009 г. 105. Комплексные проблемы обеспечения национальной безопасности могут рассматриваться на совместных заседаниях Совета Безопасности Российской Федерации, Государственного совета Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации с участием иных совещательных и консультативных органов, созданных для обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации. 106. Меры нормативной правовой поддержки реализации настоящей Стратегии определяются на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 20 Версия: 1.0 20 из 23 Под методикой оценки эффективности правовой политики предлагается понимать систему последовательно применяемых правил и методов, необходимых для установления и анализа основных критериев, условий и параметров определения эффективности либо дефектности проводимых преобразований в правовой системе. Предлагаемая в работе методика включает в себя ряд последовательно реализуемых этапов в процессе оценки эффективности правовой политики. Первый этап представляет собой проведение предварительной оценки на основе использования разнообразных источников информации: программных документов и концепций, различных нормативных и правоприменительных актов, заявлений руководящих должностных лиц государства, средств массовой информации, общественного мнения и др. Содержание второго этапа в методике изучения эффективности правовой политики заключается в установлении соотношения проведенных в ее рамках конкретных мероприятий по совершенствованию правовой системы и достигнутых результатов с выработанными критериями, эталонами ее эффективности. Второй этап подразделяется на следующие стадии: а) на первой стадии предполагается детальное рассмотрение целевого блока – определяются и формулируются перспективные и конечные цели, частные и ближайшие, затем они подвергаются анализу на предмет их соответствия требованиям качества; б) далее рассматриваются средства, используемые в процессе реализации правовой политики, они также подвергаются анализу на предмет их соответствия заранее определенным критериям эффективности; в) выявляются достигнутые результаты в деле совершенствования правовой системы или ее отдельных элементов, устанавливаются причинно-следственные связи между используемыми средствами правовой политики и установленными результатами; г) на четвертой стадии осуществляется с учетом ранее полученных данных окончательное сопоставление поставленных целей и полученных результатов в ходе реализации правовой политики. При этом учитываются организационно-технические, социально-политические, психологические, международные и другие факторы, оказавшие воздействие на проводимую правовую политику. В ходе третьего этапа уточняется и обосновывается уровень эффективности анализируемого состояния правовой политики и выдвигаются гипотезы о существующих дефектах, препятствиях и ограничениях для ее эффективного функционирования, устанавливаются предпосылки и причины их возникновения. Завершающим (четвертым) этапом исследования является интерпретация всех результатов исследования, которая сводится к выработке рекомендаций по повышению эффективности. Подчеркивается, что различие в формах и видах правовой политики может накладывать определенную специфику на исследование ее эффективности, но выделенные этапы и стадии общей программы, реализуемые системно и последовательно, – остаются одинаковыми. Обосновывается выбор наиболее целесообразных и эффективных способов оптимизации правотворческой политики в виде: модельных законов; консолидированной законодательной инициативы; принятия перспективных законотворческих планов субъектами правотворческой деятельности и др. Указывается на необходимость принятия законов «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О системе нормативных правовых актов», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «Об экспертизе и экспертной деятельности». Совершенствование правоприменительной и правоинтерпретационной политики, по мнению диссертанта, должно заключаться, прежде всего: в усилении внутриведомственного и общественного контроля за деятельностью государственных органов и государственных служащих; в установлении реально действующего механизма юридической ответственности чиновников; в развитии режима открытости в деятельности 21 Версия: 1.0 21 из 23 правоприменительных органов; в повышении уровня профессиональной подготовки правоприменителей и др. В качестве средств оптимизации отечественной правовой политики в сфере международного взаимодействия предлагается: выработка общих нормативно-правовых понятий, оценок и стандартов в области правового регулирования; осуществление гармонизации и унификации законодательства России с правовыми системами других государств-партнеров; вступление России в международные организации и межгосударственные объединения; развитие инвестиционного законодательства с целью привлечения иностранного капитала и др. В конце занятия преподаватель отвечает на вопросы по материалу лекции и объявляет задание на самоподготовку: 1. Доработать конспект. 2. Подготовить рабочие материалы к СЗ: 1. Направления правовой политики. 2. Принципы правотворчества в сфере обеспечения безопасности и их соотношение с правовой политикой государства. 3. Правовой мониторинг как средство реализации нормотворческой правовой политики в сфере обеспечения безопасности. 4. Средства правовой политики в сфере обеспечения безопасности. 3. Повторить материалы лекции и подготовиться к семинарскому занятию по следующим вопросам: 1. Понятие правовой политики. 2. Принципы правовой политики. 3. Обеспечение безопасности как одно из направлений правовой политики. 4. «Стратегия национальной безопасности» как современное отражение планирования правовой политики в сфере обеспечения безопасности. 5. Средства правовой политики в сфере обеспечения безопасности. Разработали: Преподаватель кафедры теории и истории государства и права майор внутренней службы Е.Ю.Одинокова 22 Версия: 1.0 22 из 23 Лист регистрации изменений Номер Номера листов Основан Расшифр измене- замен новых аннули ие для Подпис овка ния енных внесения ь подписи рованных изменени й Дата Дата введен ия измене ния 23 Версия: 1.0 23 из 23 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2016 Управление документацией УТВЕРЖДАЮ Начальник кафедры теории и истории государства и права подполковник внутренней службы С.Б. Немченко «_____»_______________________2016 года ЛЕКЦИЯ по дисциплине «ПРАВОТВОРЧЕСТВО В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ» для обучающихся по специальности 030901.65 «Правовое обеспечение национальной безопасности» Тема № 3 «Нормативные правовые акты по вопросам обеспечения безопасности» СМК-УМК-1.3.-47-2016 Обсуждена на заседании кафедры Протокол № _____ от «____»_______2016 г. Санкт-Петербург 2016 Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 1 из 30 I.Учебные цели 1. Лекция составляет основу теоретического обучения и должна давать систематизированные основы научных знаний по дисциплине, раскрывать состояние и перспективы развития соответствующей области науки, концентрировать внимание обучающихся на наиболее сложных и узловых вопросах, стимулировать их активную познавательную деятельность и способствовать формированию творческого мышления. 2. Подготовка квалифицированных сотрудников МЧС России, обладающих необходимыми знаниями, умениями и навыками в области международного сотрудничества в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. 3.Воспитание у обучающихся таких профессиональных качеств как умение выступать перед аудиторией и логически последовательно, убедительно и грамотно излагать свои мысли, защищать свое мнение. II. Расчет учебного времени Содержание и порядок проведения занятия Время, мин ВВОДНАЯ ЧАСТЬ 10 ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ 160 Учебные вопросы: 1.Понятие и виды юридических документов. 2.Структура законодательства в сфере обеспечения безопасности. 3.Подзаконные нормативно-правовые акты. 4.Соотношение текстов нормативных актов и норм права. 5.Тенденции и направления развития законодательства по вопросам обеспечения безопасности 6.Проблемы юридической техники ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ ЧАСТЬ 20 30 30 30 30 20 10 III. Литература Основная 2 Версия: 1.0 2 из 30 1. Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-практическое пособие. М., 2008. 2. Пиголкин А.С. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2007. 3. Безопасность жизнедеятельности /. 2-е изд., стер., Михайлов Л. А., Губанов В. М., Соломин В. П. — М.: Издательский центр «Академия», 2009. 4. Вишняков Я.Д.и др 5. Безопасность жизнедеятельности. Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях : для студ. высш. учеб. заведений / 2-е изд., стер. М.Издательской центр «Академия», 2008. 6. Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М.: Эксмо, 2008. б) Дополнительная литература: 1. Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Научно-практическое пособие. М.: Юристъ, 2005. 2. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 2002. 3. Законодательный процесс: Научно-практическое пособие / Под ред. Васильева Р.Ф. М., 2000. 4. Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. 5. Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2006. 6. Проблемы юридической техники. Сб. статей / Под ред. Баранова В.М. Нижний Новгород, 2000. 7. Тихомиров Ю.А. Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2008. 8. Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. Нормативные правовые акты Федеральные конституционныезаконы Международные нормативные правовые акты Федеральные законы Законы IV. Учебно-материальное обеспечение 1.Технические средства обучения: мультимедийный проектор, компьютер. 3. Слайды. 3 Версия: 1.0 3 из 30 V. Текст лекции Вводная часть Преподаватель проверяет наличие обучаемых, объявляет тему «Нормативные правовые акты по вопросам обеспечения безопасности» №3 В ходе лекции нами будут рассмотрены следующие вопросы: 1.Понятие и виды юридических документов. 2.Структура законодательства в сфере обеспечения безопасности. 3.Подзаконные нормативно-правовые акты. 4.Соотношение текстов нормативных актов и норм права. 5.Тенденции и направления развития законодательства по вопросам обеспечения безопасности 6.Проблемы юридической техники Переходим к рассмотрению учебных вопросов. Учебные вопросы 1.Понятие и виды юридических документов. Юридический документ ― понятие собирательное. В теории государства и права, конституционном, финансовом праве в основном упоминаются нормативные правовые акты – законы, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства, приказы, инструкции, правила министерств, агентств, служб, иных ведомств. В гражданском, трудовом праве в основном упоминаются договоры ― куплипродажи, подряда, аренда, займы, трудовые, брачные договоры, а также иные виды документов ― завещания, доверенности и т. д. В ходе уголовного, арбитражного, административного, гражданского процессов используют протоколы, постановления, определения, исковые заявления, жалобы. Для прикладных наук тоже характерен достаточно больший массив юридических документов. Анализ признаков разных юридических документов позволяет сделать вывод о том, что признаки юридических документов, свойственные тому или иному виду юридического документа, не всегда являются подходящими для всех видов юридических документов. Слово «документ» является производным от лат. documentum, означавшим в Древнем Риме все, что может служить примером, уроком, свидетельством. В толковом словаре В.И. Даля документ определяется как «всякая важная деловая бумага, диплом, свидетельство». Если объединить термины, даваемые в словарях и энциклопедиям этому понятию, то под документом можно понимать материальный носитель записи с зафиксированной на нем информацией, которая предназначена для ее передачи во времени и в пространстве. В более узкой интерпретации документ ― это деловая бумага, юридически подтверждающая определенный факт либо определенное право. Многие юристы, правоведы исходят из того, что документ ― это материальный объект с информацией либо деловая бумага, подтверждающая какие-либо права на чтолибо. У всех приведенных формулировок общим является сведение понятия к материальному носителю (бумаге) и способу документирования (письменный источник). Однако благодаря современным технологиям в сфере информатизации стало появляться и активно использоваться большое количество документов на материальных носителях, информацию, зафиксированную иными способами. Так, например ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» определяет документ как материальный носитель с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи (фонограммы), изображения или их сочетания, 4 Версия: 1.0 4 из 30 предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях общественного использования и хранения. В настоящее время при определении юридического документа используются различные подходы. Согласно одному из них первичным в определении документа является материальный носитель информации. В соответствии с другим определением первичной выступает сама информация, зафиксированная на материальном носителе. Сложнее дело обстоит с электронными документами. Если признавать основным (базовым) именно носитель информации, то к числу документов нельзя будет отнести те документы, в которых материальный носитель не находится в неразрывной связи с зафиксированной на нем информацией. Таким образом, информация в электронных документах не может существовать отдельно от материального носителя. Электронный документ может быть перемещен с одной дискеты на другую, через сеть с одного жесткого диска на другой, т. е. носитель электронного документа может быть заменен другим. Поэтому более правильным будет определение документа как информации, зафиксированной на материальном носителе. Главное в юридическом документе – это то, что он содержит правовую информацию. Правовая информация может быть официальной и неофициальной. Неофициальная информация связана со всеми сведениями о правовых явлениях, которые находят отражение в юридической литературе, не являющейся официальной. В свою очередь каждый официальный документ состоит из совокупности элементов ― реквизитов. Правило о том, что документ должен быть оформлен в установленном законом порядке, значительно сужает сферу официальных документов, ибо существуют такие из них, форма и содержание которых установлены не законами, а иными нормативными правовыми актами. Согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» электронная цифровая подпись в электронном документе равнозначна собственноручной подписи в документе на бумажном носителе при одновременном соблюдении следующих условий: 1) сертификат ключа подписи, относящийся к этой электронной цифровой подписи, не утратил силу (действует) на момент проверки или на момент подписания электронного документа при наличии доказательств, определяющих момент подписания; 2) подтверждена подлинность электронной цифровой подписи в электронном документе; 3) электронная цифровая подпись используется в соответствии со сведениями, указанными в сертификате ключа подписи. Различные юридические документы состоят из разного набора реквизитов. Важным признаком юридического документа следует признать юридическую силу документа. Юридическая сила документа ― это не только правильное оформление. Необходимо, чтобы юридический документ исходил от лица, которое обладает правом его издания, и соответствовал компетенции этого лица. Если документ должен быть подписан несколькими лицами, то на документе должны быть все их подписи. Поэтому под юридической силой документа следует понимать свойство документа быть подлинным доказательством зафиксированной в нем информации. В результате можно выделить две категории юридических документов ― законные и незаконные. Законные юридические документы ― это документы, обладающие юридической силой, создаваемые в соответствии с законом и влекущие за собой наступление определенных правовых последствий. Незаконный юридический документ ― это документ, не обладающий юридической силой и попадающий в сферу правового регулирования лишь потому, что создается с нарушением действующего законодательства. Любой юридический документ имеет юридическое значение, т. е. значимость для правовой деятельности. Юридическое значение правового документа означает его необходимость для правовых отношений. Юридическое значение договора состоит в том, что он порождает возникновение, изменение, прекращение имущественных отношений. 5 Версия: 1.0 5 из 30 Даже поддельные документы, которые не имеют юридической силы, играют важную роль в юридическом процессе, так как являются доказательством совершения противоправного деяния. Важным признаком юридического документа является его вовлеченность в процесс правового регулирования. Механизм правового регулирования – это совокупность юридических средств. Часто такими средствами выступают юридические документы. Юридические документы сопутствуют всем стадиям правового регулирования. Особую роль в механизме правового регулирования играет закон. Кроме закона, нормы права зафиксированы и в других юридических документах ― нормативных правовых актах (Указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах и инструкциях министерств). Такой признак, как вовлеченность в правовое регулирование, позволяет признать в качестве юридических документов различные виды письменных доказательств, документов личного характера. Например, паспорт не только идентифицирует личность, но и позволяет человеку свободно передвигаться в пределах государства, выезжать за рубеж, заключать договоры, т. е. позволяет быть задействованным в правовых отношениях. Многие юридические документы непосредственно направлены на общение между субъектами права ― постановления, протоколы, рапорты, справки, уведомления. Правила их оформления и подготовки регламентируются нормативными правовыми актами. Наряду с официальными юридическими документами особую роль играют служебные документы, которые могут и не иметь юридического значения. Это служебные письма, справки неправового характера, докладные записки. Многие юридические документы наделяют субъектов права соответствующими правами и обязанностями. Но этот признак не является общим для всех юридических документов, так как многие юридические документы нужны не только для общения между субъектами права, но и для фиксации какого-либо процесса. К последней группе относятся служебные письма, протоколы ― они не представляют прав и обязанностей, поэтому признак предоставления прав и обязанностей участникам правоотношений следует считать сужающим объем понятий юридического документа, он не является определяющим при выделении признаков. Функции юридических документов Юридическому документу свойственны функции различного характера. Это не только функции правовой направленности. В зависимости от того, присущи функции всем документам, их части или только юридическим документам, функции делятся на общие, частные и собственно юридические. Функции, которые выполняют все документы, в том числе юридические, так как они являются разновидностью документов, называются общими функциями. К ним относятся: информационная, историко-культурная, коммуникативная, социальная. Информационная функция заключается в том, что юридический документ является источником юридически значимой информации. Он создается для накопления, сохранения, передачи информации во времени и пространстве, многократного обращения к ней. Любой документ юридического характера выполняет коммуникативную функцию. Все юридические документы обеспечивают связь между структурами власти и населением, способствуют созданию единого общественного мнения, выработке коллективных решений и т. д. Так, многие юридические документы необходимы как средство общения и средство фиксации факта такого общения. Одной из основополагающих является социальная функция юридического документа. Юридический документ представляет собой социально значимый объект, так как порожден социальной потребностью. Он проводит в жизнь важнейшие социальные нужды общества в целом, коллективов и отдельных индивидов. 6 Версия: 1.0 6 из 30 Функции, которые выполняют не только юридические документы, называют частными функциями. К ним относятся: политическая, идеологическая, символическая, воспитательная, объяснительная, управленческая, доказательственная. Политическая функция юридических документов проявляется в том, что они имеют дело с устройствами государственной власти, власти на местном уровне, определяют их задачи и цели, закрепляют основные политические институты. К таким юридическим документам относятся Конституция РФ, конституции и уставы субъектов РФ, уставы муниципальных образований, международные договоры и иные документы, наполненные юридическим содержанием. Некоторым юридическим документам участники правовых отношений придают особую значимость, и они приобретают статус символа. Таким образом, можно отметить символическую функцию юридического документа. Общепринятыми символами в ряду юридических документов являются Конституция РФ, паспорт, удостоверение. Они имеют ценность для каждого человека и несут в себе особый смысл. Важной функцией является воспитательная функция юридических документов. Воспитательная функция юридических документов состоит в формировании правосознания и высокой правовой культуры граждан, нравственных качеств личности. Это проявляется в виде профилактического, предупредительного влияния юридических документов на участников юридического процесса. Объяснительная функция свойственна многим юридическим документам. Например, в исковом заявлении гражданин объясняет, какие факты послужили основанием для подачи искового заявления. Вместе с тем не все юридические документы выполняют объяснительную функцию. Многие из них имеют констатирующий характер. Управленческая функция проявляется в том, что юридический документ является инструментом управления, способствует координации деятельности членов общества и оптимально ее организует. Наличие этой функции позволяет говорить о правовых актах управления. Такие акты могут исходить как от органов государственной власти и местного самоуправления, так и от иных субъектов управления. Доказательственная функция юридического документа состоит в том, что он может служить доказательством по делу либо фиксировать доказательства. Функции, которые выполняются исключительно юридическими документами, носят название собственно юридических функций: правоустановительная, правореализационная, правоохранительная, удостоверительная, учредительная, контрольно-надзорная. Правоустановительная функция юридических документов свойственна нормативным правовым актам. Она заключается в том, что положения федеральных законов и законов субъектов РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов министерств, актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления закрепляют определенные правила. Правореализационная функция связана с правоустановительной функцией. Юридические документы составляются во исполнение положений, которые закреплены в нормативных правовых актах. Тем самым происходит реализация норм права. Реализация правовых норм ― это практическое осуществление их предписаний в правомерном поведении людей, должностных лиц и других субъектов права. Реализация права может проявляться в его охране. В связи с этим особую роль приобретает правоохранительная функция юридических документов. Эта функция реализует основное социальное назначение права ― упорядочивать общественные отношения и обеспечивать их стабильность, устойчивость, независимость от внешних факторов. Правоохранительная функция юридических документов заключается в том, что, охраняя право, они действуют комплексно. Ряд юридических документов содержит положения по предупреждению правонарушений различного уровня. 7 Версия: 1.0 7 из 30 Удостоверительная функция заключается в том, что юридический документ подтверждает личность или статус какого-либо лица, удостоверяет определенные события. Такими документами являются: паспорт, свидетельство о рождении. Удостоверение событий, фактов, статуса субъектов, его личности может иметь огромное юридическое значение. Контрольно-надзорная функция имеет различные проявления. Юридические документы, издаваемые на различных уровнях власти, подлежат контролю со стороны специальных контролирующих организаций, например прокуратуры. Нормативный акт ― это официальный акт-документ компетентного правотворческого органа, который содержит норму права. Это наиболее совершенная форма права, создающая основу для точного и стабильного правового регулирования, укрепления законности, правопорядка, доступности и обозримости правовых предписаний. Нормативные акты имеют письменную документированную форму, принимаются и изменяются в особом порядке, носят общеобязательный характер, распространяются на неопределенный круг лиц. Нормативные акты применяются неоднократно и действуют постоянно. Нормативные акты можно классифицировать по нескольким критериям: 1) в зависимости от отраслевой принадлежности нормативные акты подразделяются на: а) конституционно-правовые; б) административно-правовые; в) уголовно-правовые; г) финансово-правовые; д) гражданско-правовые и т. д.; 2) в зависимости от территории действия можно выделить: а) общефедеральные; б) субъектов РФ; в) муниципальных образований; г) локальные нормативные акты; 3) в зависимости от сроков действия: а) временные б) неопределенного длительного времени действия; 4) в зависимости от специфики правового положения субъекта правотворчества все нормативные акты делятся на: а) нормативные акты государственных органов; б) общественных объединений (кооперативных, акционерных, профессиональных и т. д.); а) совместные акты различных организаций; б) нормативные акты, принятые в порядке референдума. 5) в зависимости от юридической силы: а) законы; б) подзаконные нормативные акты. Целесообразно более подробно рассмотреть классификацию актов согласно последнему критерию. Закон ― это нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой, регулирующий наиболее важные общественные отношения, принятый в особом порядке законодательными органами либо непосредственно народом. Законы составляют центральную часть системы законодательства РФ. Их ведущее положение определяется следующими особенностями: 1) они принимаются только законодательными органами государственной власти или непосредственно народом в порядке референдума; 8 Версия: 1.0 8 из 30 2) имеют высшую юридическую силу среди других правовых актов, которые не должны закону противоречить; 3) регулируют основополагающие, значимые общественные отношения; 4) законы содержат нормы первичного, исходного характера. Это означает, что все иные правовые акты детализируют, конкретизируют законы; 5) закон принимается в особом порядке. Процедурные нормы, касающиеся создания законов, содержатся в Конституции РФ, регламентах палат парламента, а также в Основных законах субъектов РФ и регламентах региональных законодательных органов, если мы говорим о принятия законов в субъектах РФ. 2.Структура законодательства в сфере обеспечения безопасности. Важнейшей гарантией защиты прав и законных интересов личности, общества и государства является правоохранительная деятельность системы органов обеспечения безопасности. Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" закрепил правовую основу обеспечения безопасности личности, общества и государства, определил систему безопасности и ее функции, установил порядок организации, контроля и надзора за их деятельностью. В соответствии с Законом под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы – совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К основным объектам безопасности относятся: личность – ее права и свободы; общество – его материальные и духовные ценности; государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории Российской Федерации. Гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство. Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом (ст.2). Безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического и организационного характера. Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности. Систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. В настоящее время теория безопасности достаточно детально проработана для отдельных объектов безопасности и находит свое выражение в соответствующих системах безопасности: личной, коллективной, социальной, общественной, государственной, национальной и международной. В рамках концепции национальной безопасности делается попытка 9 Версия: 1.0 9 из 30 создания целостной теории безопасности личности, общества и государства, учитывающей центральное место человека в существующей системе ценностей. В рамках концепции устойчивого развития мировое сообщество пытается сформулировать теорию, учитывающую перспективы развития человечества в целом. Имеются и еще более общие теории развития социо-природных систем. Однако пока отсутствует единый научный подход к определению основных понятий теории безопасности применительно к ее объектам различных уровней. Не исследованы отношения между субъектами и объектами безопасности на различных уровнях и между уровнями. В результате опасных природных, техногенных и социальных явлений (происшествий, аварий, нападений, хулиганства и др.) нарушается право людей на сохранение жизни и здоровья, а организаций — на существование и развитие. При этом происходит гибель физических лиц и организаций, утрачивается их способность выполнять определенные функции, снижается продолжительность жизни, иными словами, им наносится вред. Правовое регулирование вопросов безопасности в рамках компетенции МЧС России осуществляется на основании многочисленных федеральных законов, указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ, а также ряда других подзаконных актов. В целях организации и реализации государственной политики в сфере обеспечения безопасности сформирован целый комплекс федеральных законов, есть многие законодательные акты по перечисленным выше основным сферам деятельности. Все необходимые вопросы обеспечения безопасности жизнедеятельности регламентируются законами, а также целым комплексом указов Президента Российской Федерации. Кроме того, принято множество постановлений правительства, и иных нормативных документов. Одним из базовых нормативных правовых актов в решении проблем обеспечения безопасности населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера является ФЗ «О безопасности», который закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, дает определение системы безопасности и ее функций, содержит такие понятия, как: «безопасность», «жизненно важные интересы личности, общества и государства», «угроза безопасности», «обеспечение безопасности» и др. Общие принципы организации гражданской обороны и деятельности Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – РСЧС) закреплены в федеральных законах: от 12.02.98 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (ред. от 19.06.2007) [6], а также от 21.12.94 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ред. от 07.05.2009)[7]. Федеральный закон от 12.02.98 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (ред. от 19.06.2007) определяет основные задачи, организационные принципы построения и функционирования гражданской обороны Российской Федерации, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, права и обязанности граждан. Определение общих для Российской Федерации организационно-правовых норм по защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера дано в Федеральном законе от 21.12.94 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ред. от 07.05.2009). Этот закон является и юридической базой для функционирования РСЧС, поскольку в нем изложены основные задачи РСЧС. Федеральный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (ред. от 07.03.2005) предусматривает введение на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особого правового режима деятельности органов государственной власти, 10 Версия: 1.0 10 из 30 органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений, допускающего отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ. Федеральный закон РФ от 21.07. 1997 № 116 – ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ред. от 30.12.2008) определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов (на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества; используются оборудование, работающее под давлением, грузоподъемные механизмы, эскалаторы и т.п.). Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ред. от 22.07.2008, с изм. от 14.03.2009) определяет требования по пожарной безопасности в широком плане, в частности по оснащению зданий, сооружений, помещений и оборудования автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией, вводит нормы по проектированию систем оповещения людей о пожаре в зданиях и сооружениях и т.д. Уточняющими нормами можно считать, например, Постановление Правительства РФ от 11.05.1999 № 526 которым введены «Правила предоставления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ред. от 22.04.2009) о порядке оформления декларации промышленной безопасности и перечне сведений, содержащихся в ней»; Распоряжение Правительства РФ от 27.08.2005 № 1314-р «Об одобрении Концепции федеральной системы мониторинга критически важных объектов и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации и опасных грузов», которым определены порядок выдачи заключения о готовности потенциально опасного объекта к локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций (проверка наличия на объекте и работоспособности технических систем предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций); требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения; пакет документов по созданию единых дежурно-диспетчерских служб в городах России. Правовые нормы, регулирующие отношения, связанные с защитой материальных и культурных ценностей, объектов хозяйственного и иного назначения, содержится в Законе РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (ред. от 29.11.2007), в Федеральном законе 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ред. от 22.07.2008, с изм. от 14.03.2009) и некоторых других. Общие принципы организации и деятельности РСЧС закреплены в Федеральном законе от 21.12.94 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 утверждено «Положение о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (ред. от 10.03.2009). Этим же постановлением на министерства, ведомства и организации РФ возложены определенные функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Ряд дополнительных задач по обеспечению безопасности населения и территорий от разного рода бедствий и руководству деятельностью РСЧС возложен на МЧС России Указом Президента РФ «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий». Ряд принципиальных положений, касающихся вопросов организации и ведения гражданской обороны, закреплен в федеральных законах от 31.05.2005 № 61-ФЗ «Об обороне» (ред. от 09.04.2009), от 12.02.98 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (ред. от 11 Версия: 1.0 11 из 30 19.06.2007). Одна из важных функций, возложенных на РСЧС, — осуществление государственных целевых и научно-технических программ, направленных на предотвращение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Правовое положение, порядок создания, аттестации и проверки готовности к деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей изложены в Федеральном законе от 22.08.1995 «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (в ред. от 29.11.2007) . Правовому обеспечению вопросов организации связи, оповещения и информации в области защиты от чрезвычайных ситуаций посвящен ряд норм Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» (в ред. от 29.04.2008)[19], в которых определены правовые основы управления сетями связи при возникновении чрезвычайного положения, а также приоритет в использовании средств связи при передаче сообщений о крупных авариях, катастрофах, эпидемиях, эпизоотиях и стихийных бедствиях. Порядок организации подготовки населения к действиям в чрезвычайных ситуаций определяется Федеральный закон от 21.12.94 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ред. 07.05.2009), который уточняет, что подготовка населения Российской Федерации в области защиты от чрезвычайных ситуаций ведется по соответствующим возрастным группам и осуществляется на предприятиях, в учреждениях (в том числе общеобразовательных) и организациях независимо от их организационно-правовой формы, а также по месту жительства. Порядок проведения государственной экспертизы, осуществления надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, определен Федеральным законом Федеральный закон от 21.12.94 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ред. 07.05.2009), а также федеральными законами от 21.12.94 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ред. от 22.07.2008, с изм. от 14.03.2009) и от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» ( ред. от 23.11.95)[20], и положениями о федеральных надзорных органах. Таким образом, анализ законодательства, регулирующего отношения, связанные с функционированием РСЧС, позволяет сделать вывод о том, что складывающаяся система правового регулирования в основном обеспечивает решение задач, возложенных на РСЧС, но требует ее совершенствования. 3. Подзаконные нормативно-правовые акты. Подзаконные акты представляют собой объемную разнородную совокупность. В десятки раз превышая количество законов, именно подзаконные акты подвергают общественную жизнь детальному правовому регулированию. Актуальность и сложность исследования подзаконных актов обусловлена подвижностью наименований и функций самих органов исполнительной власти Текущие структурные изменения в системе органов государственной власти еще не привели к изменениям в системе нормативных правовых актов, что подтверждается последующей правотворческой практикой. Совершенствование органов исполнительной власти позволяет рассчитывать на последующие изменения системы подзаконных актов. В этом случае очевидна потребность в глубоком научном анализе сложившейся правотворческой практики. Важной является проблема обеспечения единства формы и содержания, которая состоит в необходимости принятия унифицированных требований к наименованию акта, с одной стороны, и к предмету правового регулирования - с другой. Решению этих вопросов должны способствовать единообразие и законность форм, запрет на множественность наименований одного и того же акта, единство процедурной и предметной сторон. 12 Версия: 1.0 12 из 30 Под формой акта понимается его наименование и структура, а под содержанием круг регулируемых вопросов. Унификация - это выработка общих требований к форме и содержанию, используемых всеми субъектами правотворчества. Термин «законодательство» в юридической литературе трактуется неоднозначно. В течение долгого времени этим термином обозначались как законы, так и основанные на них подзаконные нормативные акты. В данной статье рассматривается законодательство в части ведомственного нормотворчества. Подзаконные акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации: министерствами и ведомствами, представляют собой самый объемный и разнообразный вид нормативных правовых актов, и приведение совокупности этих актов в иерархически организованную систему представляет важную проблему современного государственного законодательства в целом. Правовой акт министерства, ведомства представляет собой, как отмечает Ю.А. Тихомиров, письменный документ, изданный обозначенным органом на основании и в пределах своих законных полномочий во исполнение требований закона и в целях реализации министерством, ведомством возложенных на него функций [1, с. 102]. Правовой акт имеет официальный характер и обязательную силу для всех субъектов в сфере, подведомственной министерству, ведомству. На наш взгляд к ведомственным нормативным правовым актам также относятся письменные документы, исходящие от компетентных субъектов правотворчества организации (учреждения, предприятия), отличающиеся оперативностью принятия, представляющие собой подзаконные акты, содержащие правовые нормы, предназначенные для регулирования внутриорганизационных отношений. На качество ведомственного нормативного правового акта, общую его эффективность влияет как состояние правовой науки в целом, так и реализация, учет ее достижений при создании конкретного проекта. В процессе выработки любой нормы, на наш взгляд, должны быть обоснованы следующие положения: 1) правильный выбор круга общественных 13 Версия: 1.0 13 из 30 отношений, подлежащих правовому регулированию; 2) определение цели правового воздействия; 3) своевременность разработки правовых норм; 4) установление адекватной формы нормативного акта; 5) учет принципов системного подхода; 6) оптимальность средств и методов правового регулирования [2, С. 60]. Сложности построения системы подзаконных актов связаны с тем, что органы исполнительной власти нередко путают наименования актов и характеристики их содержания. Инициативный подход к созданию правовых актов проявляет и МВД РФ, которое в числе иных актов издает наставления, уставы, указания и письма. Наставления определяют основные направления, формы и методы работы подразделений органов внутренних дел. Эти акты могли бы называться правилами или инструкциями. Однако название "наставление" дает дополнительную смысловую нагрузку поучительно-нравственного характера. Новеллой правотворчества федеральных органов исполнительной власти является принятие доктринальных актов. Рассмотренные примеры творчества органов исполнительной власти в части наименований издаваемых нормативных актов не могут быть оценены как законные, так как не соответствуют Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", в котором установлен закрытый перечень видов нормативных актов: Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Рассмотрим каждый из них. 1. Постановление представляет собой широко распространенную разновидность правовых актов. Этот многозначный термин используется для обозначения актов Правительства РФ, прокурора, суда, палат Федерального Собрания, органов исполнительной власти федерального уровня и субъектов РФ, муниципальных органов. Использование министерствами формы постановлений не в полной мере соответствует природе данного акта, так как министерства являются органами единоличного руководства. Поэтому представляется разумным закрепить монополию Правительства РФ на использование наименования "постановление", что может сочетаться с соответствующим запретом для иных федеральных органов исполнительной власти. 2. Правила представляют собой подзаконные правовые акты, "устанавливающие порядок чего-нибудь" <*>. Например, в системе органов внутренних дел "правила устанавливают порядок осуществления отдельных видов деятельности... а также меру должного поведения по реализации и исполнению... прав и обязанностей" <**>. Они отражают последовательность и содержание каких-либо действий <***>. Наиболее точным синонимом слова "правило" является "порядок", поскольку при помощи правил (наименование акта, форма) закрепляется порядок (содержание документа). Проведенный анализ правотворческой практики в части использования наименования "правила" позволяет сделать вывод о понимании формы этого документа 14 Версия: 1.0 14 из 30 как несамостоятельной, производной правовой конструкции. Однако это неверно. Правила - это самостоятельный нормативный правовой акт, детально регулирующий порядок осуществления какой-либо операции, специальной деятельности. 3. Инструкция (лат. instructio - наставление, устройство) - один из видов нормативных правовых актов подзаконного характера, издаваемых с целью разъяснить и определить порядок применения законодательного акта органами исполнительной власти <*>. Органы исполнительной власти, как правило, не считают инструкцию самодостаточным документом, что ведет к образованию разных сочетаний инструкций с другими актами. Например, имеют место инструкции, утвержденные приказами. Эта практика за долгие годы советского и российского правотворческого опыта стала практически нормой. Сегодня такой конструкции придерживаются многие органы, в том числе МЧС России. Таким образом, инструкция - это разновидность самостоятельного нормативного акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Предметом регулирования инструкции выступают действия субъектов права, то есть она устанавливает последовательность совершения лицом определенных действий. 4. Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов <*>. Всего действует более 2700 положений разных органов государственной власти. Имеются достаточно проработанные, с точки зрения законодательной техники, документы. Некоторые положения - объемные, сложно структурированные акты. Несмотря на широкое использование данной формы актов, правотворческая практика осуществляется недостаточно компетентно. Существует много документов, которые по содержанию и с точки зрения законодательной техники не отвечают требованиям, предъявляемым к положениям. Положение должно приниматься в результате кодификации, которая является разновидностью систематизации. Именно этому требованию не соответствуют ситуативные документы, которые едва ли будут активно и продолжительно реализовываться. По содержанию, стилю, процедуре указанные положения не в полной мере оправдывают свое наименование. Правотворческим органам в выборе формы кодифицированного акта надлежит руководствоваться выработанными наукой требованиями к такого рода документам: они должны иметь значительный объем, достаточно обширный предмет правового регулирования. Положение это кодифицированный нормативный правовой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, систему однородных органов, организаций. 5. Приказ представляет собой "официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным" <*> или "официальное распоряжение того, кто облечен властью" <**>. В энциклопедических определениях данного термина подчеркивается, что он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости. Приказ - это "правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом (федеральным министром, начальником УВД, директором завода и т.п.) в порядке осуществления единоначалия". Представляется, что отнесение приказов, как, впрочем, и распоряжений, к разновидности нормативных правовых актов является ошибочным. Приказ - документ локального характера, использующийся для осуществления власти должностного лица по отношению к зависимым от него в силу трудовых, служебных отношений лицам. Он имеет дисциплинарный характер, что предопределяется наличием властно-подчиненных отношений. 15 Версия: 1.0 15 из 30 Локальный характер приказного акта соответствует природе этого документа и находит закрепление в действующем законодательстве. Таким образом, форма приказа предполагает, что он адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему его лицу, входит в соответствующую систему, аппарат органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо. Итак, приказ - это правоприменительный акт, при помощи которого руководитель органа осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей, организует работу подчиненных ему органов. 6. Распоряжения издаются разнообразными органами, в числе которых Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти. Вне зависимости от издавшего органа эти акты являются ненормативными <*>. Распоряжения "обычно содержат конкретные предписания, то есть являются актами индивидуальными". В целях единообразного сложившегося понимания природы и предназначения распоряжений в системе актов органов государственной власти не следует издавать в данной форме нормативные предписания. Распоряжение органов исполнительной власти - это индивидуальный правоприменительный акт, предназначенный для решения оперативных вопросов руководства. Правотворчество органов государственной власти представляет собой компетентную деятельность. Это означает, что вышестоящий орган государственной власти своим решением наделяет нижестоящие органы формами актов и соответствующей компетенцией. Те общественные отношения, которые вверяются органу, становятся предметом правового регулирования издаваемых актов. В нижестоящем акте дополнение форм, как и расширительное толкование предмета, недопустимы. В этой связи общий список форм актов, а также уточненный для конкретных органов список, устанавливается Президентом РФ или Правительством РФ. Именно в этих пределах и должно осуществляться принятие подзаконных правовых актов. Присвоение права на издание иных документов является правонарушением и, соответственно, должно влечь юридическую ответственность. 4. Соотношение текстов нормативных правых актов и норм права. Норма права - это определённое правило поведения, а текст нормативноправового акта - это средство внешнего закрепления нормы. Таким образом, они соотносятся как содержание и форма. При подготовке проекта нормативного акта его текст делится на разделы, статьи, части статей; в кодексах – на главы, разделы или на общую и особенную части. В начале нормативного акта принято излагать положения, имеющие отношение ко всем последующим разделам, связанные с нормами данной отрасли права. Объединение близких по своим предписаниям норм или их частей в одну статью или раздел нормативного акта позволяет избежать повторений. Изложение одной правовой нормы в разных нормативных актах может быть обусловлено различием компетенции органов, определяющих разные части правовой нормы; материально-правовой или процессуальной направленностью (части) нормы, и, наоборот, одна статья может содержать части нескольких норм. Элементы правовых норм находят выражение в статьях, пунктах, параграфах текстов нормативных актов в виде определений общего характера, обладающих рядом признаков норм. Как отмечено, те из них, которые представляют собой логически завершенные, обязательные для соблюдения положения, называются нормативными предписаниями. Некоторые нормативные предписания по содержанию и логической структуре («если – то – иначе») близки к правовой норме, но и они не могут применяться без учета общих и других положений законодательства, в соединении с которыми они 16 Версия: 1.0 16 из 30 только и могут образовать норму; другие правовые предписания логически строятся по форме: «если – то»; есть и такие, что не имеют другой структуры, кроме грамматической. Формулировка многих правовых предписаний строго зависит от содержания выражаемых ими правовых норм; таковы управомочивающие, обязывающие, запрещающие нормы права. Последние (запрещающие) нередко вообще как бы выносятся за рамки ряда норм и целых отраслей права, в пределах которых находятся охраняемые ими диспозиции, и формулируются как перечни деяний, которые запрещено совершать (составы преступлений и других правонарушений), и санкций, соответствующих качествам и тяжести этих деяний (уголовные кодексы, кодексы об административных правонарушениях, положение о материальной ответственности рабочих и служащих и др.). При помощи этих санкций, как отмечено, охраняются обширные комплексы различных отраслей права; таковы также положения Гражданского процессуального кодекса, регулирующие исполнительное производство: как санкция они связаны с рядом норм гражданского, трудового, семейного, административного, уголовного права; общий характер (по отношению ко всему гражданскому праву) имеет предписание о возмещении убытков. Существование в законодательстве правовых предписаний, выражающих общие для многих норм санкции, облегчает деятельность законодателя – при дальнейшем развитии права учитывается, что новые нормы права (диспозиции) включаются в комплекс норм, уже охраняемый определенной санкцией. Важное место среди нормативных предписаний занимают обобщения условий действия и применения правовых норм. Таковы содержащиеся в законах и других нормативных актах общие положения о субъектах права, их видах и правовых статусах, об условиях действия нормативно-правовых актов, порядке их реализации, о процедурах решения юридических споров, о правовом режиме различных имуществ и др. Нормативные предписания такого уровня в процессе реализации права осуществляются через правовые нормы, регулирующие поведение отдельных лиц; вместе с тем они имеют самостоятельное значение в системе средств правового воздействия. Особенное значение среди нормативных предписаний имеют законодательные определения основных прав и свобод граждан. Обычно они излагаются в конституциях или в специальных нормативноправовых актах (Декларация прав человека и гражданина, Билль о правах). Нормы права и статьи законов не всегда тождественны по той причине, что тексту нормативного акта, как и любому литературному произведению, нередко свойственны образность, ориентация на массовое правосознание, обращенность к общественному мнению. Так, для нашего уголовного законодательства традиционны условные, как бы неправильные, формулировки: «преступление (хищение, вымогательство, убийство, клевета, хулиганство, разбой, мошенничество, получение или дача взятки, заведомо ложный донос и т.д.) наказывается...», хотя на самом деле наказывается не преступление, а преступник (вор, убийца, взяточник, хулиган, мошенник, клеветник и т.п.). В законодательстве используются условные термины; например, «молодой специалист» может оказаться по возрасту далеко не молодым работником, осваивающим новую для него специальность и потому имеющим право на некоторые льготы. В ряде статей нормативных актов для смыслового усиления должное описывается как сущее: «Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого»; «Депутату обеспечиваются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления его прав и обязанностей». В другом нормативном акте определялся порядок возмещения ущерба, причиненного гражданину «незаконными действиями органов следствия, дознания, суда»; выходило, что ущерб, причиненный законными, но ошибочными действиями этих органов, возмещению не подлежит. Различие между нормами права и статьями законов и в том, что в тексте нормативного акта могут содержаться не только нормативно-правовые предписания, но и индивидуальные распоряжения, а также обоснования нормативного акта, фактические 17 Версия: 1.0 17 из 30 утверждения, программные положения, призывы, декларации, правила общежития, морально-политические нормы и принципы, не связанные непосредственно с механизмом правового регулирования. Право же состоит из норм, выраженных через правовые предписания. Это различие способно порождать противоречия между правом и текстом закона, которые могут осложняться и обостряться в связи с тем, что в массовом (обыденном) сознании исторически сложилось преобладание преимущественно моральных критериев и норм, а также бытуют порой негативные оценки юридических категорий как сугубо «формальных», а то и «бюрократических». Эти оценки и критерии могут вести к тому, что при обращении к закону часть общественного правосознания признает в нем «своими» и примет только те положения, которые не являются собственно юридическими, а представляют собой описание в тексте закона социальных ценностей, изложение программных положений, выражение общественно-политических, нравственных, идеологических принципов и норм. На практике это противоречие, если в структуре закона собственно юридические предписания не обособлены от моральнополитических и иных положений, может вести к досадным недоразумениям и трагическим разочарованиям («в законе сказано так, а суд решил как-то иначе»). Существуют, наверное, еще и другие различия и противоречия между законом и действующим правом. Если такие противоречия своевременно не осознаются и не преодолеваются, авторитету закона причиняется ущерб: коль скоро не все содержание вступившего в силу закона оказывается действующим правом, он воспринимается как нечто декларативное, что-то обещающее, но на практике ничего не дающее. Важной задачей правоведения является разработка механизма перевода тех положений закона, которые носят самый общий, абстрактный характер, в нормативные предписания, через которые эти законоположения воплощаются в систему правовых норм, регулирующих поведение членов общества. Особенно сложной для современного отечественного правоведения стала проблема соотношения правовых норм и статей (текстов) Конституции. То обстоятельство, что не все положения Конституции имеют юридическое содержание, общеизвестно и официально признано Конституционным Судом Российской Федерации. В теории права сложились три основных мнения о юридической природе конституционных норм. Одни теоретики вообще не считают Конституцию правом, ссылаясь на то, что содержащиеся в ней правила невозможно осуществить в принудительном порядке. Другие правоведы считают правовыми нормами все вообще тексты, содержащиеся в конституциях. Третье направление в изучении конституционных норм признает, что ряд положений (текстов) Конституции носит программный или декларативный характер, торжественно провозглашая цели и задачи государства, основные принципы его организации и деятельности, его зависимость от народа, а также некоторые нравственные нормы. Признание, что наряду с правовыми нормами в Конституции содержатся неюридические положения, не только никак не умаляет, вопреки опасениям отдельных авторов, авторитет Конституции (декларативные положения традиционно содержатся в конституциях всех стран континентальной Европы, но и дает возможность внести на первый план проблему реализации тех конституционных положений, которые имеют юридический характер, но не могут быть воплощены в действующее право без дополнительного правового нормотворчества. Проблема заключается в том, что ряд положений, содержащихся в Конституции, не достигли того уровня конкретизации, при котором было бы можно говорить о существовании правовых норм, способных однотипно воплощаться в общественные отношения. Как отмечено, в законах и иных нормативных актах нет ничего собственно юридического, кроме формулировок прав, обязанностей, условий их возникновения, а также запретов и санкций за их нарушение. Вся проблема реализации закона начинается с 18 Версия: 1.0 18 из 30 разработки правовых норм как моделей правоотношений, способных регулировать поведение людей и организаций посредством собственно юридических связей (взаимных прав и обязанностей). Для претворения общих положений закона реально осуществимое право необходимо учесть такое предъявляемое к правовым нормам требование, которое именуется «формальной определенностью». Суть дела в том, что право может успешно функционировать лишь при условии бесспорности, недвусмысленности, а также доказуемости условий возникновения прав и обязанностей (возникло правоотношение или не возникло?), точности определения содержания правоотношения (что именно необходимо делать или не делать для выполнения обязанности; каковы гарантированные возможности поведения управомоченного?), ясности запретов (чего нельзя делать?) и санкций за их нарушение. Лишь при выполнении этих условий тексты законов образуют нормативные предписания, складывающиеся в нормы права. Без этого суждения о прямом действии Конституции (и любого закона) остаются практически неосуществимыми. В действующей Конституции Российской Федерации содержатся положения, для реализации которых требуется принятие дополнительных законов. Таково, в частности, право гражданина на замену военной службы альтернативной гражданской службой в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 59 Конституции. В юридической литературе давно и неоднократно отмечалась неосуществимость ряда конституционных положений без принятия нормативных актов, детализирующих эти положения до той степени абстрактности, которая способна воплотиться в конкретных правоотношениях. Разумеется, лучше всего было бы, если бы каждый закон с самого начала был законом прямого действия, состоял из правовых предписаний, не требующих развития и конкретизации в других нормативно-правовых актах. Тогда перед правоведением практически могла бы и не возникнуть проблема различий и противоречий между нашими правом и законом. Такие различия, однако, объективны и проявляются в ряде противоречий, недостаточное внимание к которым может существенно препятствовать претворению закона в жизнь. К ним относится прежде всего противоречие между абстрактностью отдельных предписаний закона, лаконично определяющего основные принципы правового регулирования определенной сферы общественной жизни, и конкретностью этой сферы, многообразием и индивидуальной неповторимостью составляющих ее жизненных ситуаций и отношений. Данное противоречие нередко требует такой конкретизации общих положений закона в подзаконном нормотворчестве, которое, не сужая сферу действия закона и вполне соответствуя его принципам, содержало бы «формальноопределенные нормы», отражающие типические черты соответствующих ситуаций и отношений и определяющие (в общей форме) достаточно конкретные способы их регулирования юридическими средствами в полном соответствии с целями закона. Нерешенность этого противоречия делает закон практически неосуществимым (при чрезмерной абстрактности содержащихся в нем положений), либо ограничивает сферу его действия (при чересчур детальном, дробном регулировании соответствующих отношений подзаконными актами), либо может даже вести к искажению целей и смысла закона (при подмене закона лавиной ведомственных инструкций, противоречащих замыслу законодателя). Для повышения эффективности правового регулирования немалое значение имеют совершенствование законодательства, его систематизация, изложение правовых норм общепонятным языком, широкое применение правил законодательной техники. Правовой нормой трудно руководствоваться, если ее элементы размещены в большом числе нормативных актов, часть изданий которых не всем доступна, а последующие изменения не всегда общеизвестны. Политические и моральные сентенции уместны не в тексте нормативных актов, а если без них почему-либо трудно обойтись, – в преамбулах. Законодатель должен стремиться к точному выражению своих мыслей и намерений в тексте законов без иносказаний и двусмысленностей; если закон не является законом 19 Версия: 1.0 19 из 30 прямого действия, а содержит обещания принять дополнительные нормативные акты о порядке реализации тех или иных право-положений, то обещанные акты должны быть оперативно подготовлены и приняты, дабы законодательство не содержало неосуществимых положений. Серьезные преграды на пути реализации права создают противоречия в текстах нормативных актов, дающие основания логически конструировать разные по содержанию правовые нормы, относящиеся к одному и тому же случаю, отношению. Особенно опасны для практики правового регулирования противоречия между содержанием законов и подзаконных актов, если последним отдается предпочтение государственными органами и должностными лицами, применяющими правовые нормы. Во всех странах, где нормативные акты являются основным источником права, существует проблема соотношения «буквы» и «духа» закона, обусловленная тем, Что, вопервых, мысль законодателя не всегда достаточно точно выражена в тексте нормативных актов, во-вторых, тем, что текст со временем почти неизбежно устаревает и содержащиеся в нем термины, определения, понятия становятся узки или, напротив, широки для обозначения новых явлений общественной жизни. Поэтому процесс применения и другие формы реализации правовых норм носят в известной мере творческий характер: вопервых, в процессе изучения текстов нормативных актов логически конструируется правовая норма с ее тремя элементами (кто, когда, при каких условиях к чему обязан, на что имеет право, какие меры государственного принуждения применяются в случае нарушения правовой нормы); во-вторых, в процессе конструирования правовой нормы определяется, какие именно положения, содержащиеся в тексте нормативного акта, имеют юридическое значение; в-третьих, может оказаться, что норма права не получила в тексте закона точного выражения и изложения («порядок обжалования незаконных актов», «молодой специалист», «никто не может быть произвольно лишен жизни» и т.п.) и потому текст нормативного акта подлежит не буквальному, а ограничительному или распространительному толкованию. Понятие прогноза эффективности норм права Составление прогнозов эффективности норм права является необходимым этапом деятельности по проектированию законов и иных нормативно-правовых актов. Принимаемые правотворческим органом нормы права создаются на перспективу, регулируют отношения, которые будут возникать и развиваться лишь по их вступлении в действие. Поэтому в процессе создания норм права весьма важно иметь научнообоснованные надежные сведения о том, насколько эффективно будут действовать проектируемые нормы, выступать действительным регулятором общественных отношений. Все такие сведения могут быть получены единственным путем - в процессе составления прогноза эффективности этих норм права. Юридический прогноз представляет собой разновидность научных знаний о том, что может произойти в реальной жизни после того, как будут приняты соответствующие нормы права или реализованы планы законопроектной или иной деятельности, и непосредственно ничего не меняет в реальной жизни. Поскольку между должным и реально существующим (сущим) нередко лежит дистанция огромного размера, то предсказание того, какими будут конкретные результаты воплощения должного в сущем, в реальной жизни и составляет суть и содержание прогноза. Поэтому как вид суждений, прогноз представляет собой вероятностное знание результатов воплощения в жизнь возможного или желательного. Так, прогноз эффективности норм права -это, прежде всего, данные о том, насколько действенными окажутся проектируемые нормы права, какие факторы будут негативно или позитивно влиять на действие этих норм, что реально получит общество и государство от принятых норм права. Нормативные и иные директивные решения отличаются от юридических прогнозов и своими целями. Если первые направлены на преобразование, совершенствование объективной реальности, то цели прогнозов сводятся к получению научно-обоснованной, 20 Версия: 1.0 20 из 30 достоверной информации, необходимой для принятия верных, эффективных нормотворческих и иных решений. Прогнозирование и проектирование норм права могут осуществляться разными коллективами специалистов и независимо друг от друга. Но чтобы правовые решения обеспечивали достижение поставленных целей, были эффективными процесс их проектирования должен максимально полно опираться на прогноз. При этом прогноз целесообразно составлять в двух частях: поисковой и нормативной. В поисковой части прогноза содержится описание будущего, конкретного состояния исследуемого на определенную дату, дается оценка этому состоянию, степени его соответствия действующим закономерностям или потребностям, раскрывается совокупность положительных и негативных сторон в этом состоянии и др. Одновременно дается несколько вариантов ожидаемого состояния исследуемого явления. Многовариантный характер юридического прогноза обусловливается сложностью связей и зависимостей правовых и иных социальных явлений, возможностью воздействия на правовые явления случайных, субъективных факторов, вероятностным, статистическим характером проявления социальных законов, неполнотой знаний о состоянии исследуемого объекта. Многовариантный характер прогноза, по нашему мнению, не освобождает составителей от обязанности выделять основной вариант прогноза и обосновывать свой выбор. Иначе исследование будет завершаться результатами, из которых будет трудно или вовсе невозможно установить, каким же будет в действительности исследуемое явление, его основные признаки, характеристики. На основе поисковой части прогноза составляется его нормативная часть. В ней формулируются меры, которые нужно принять, чтобы развитие объекта прогнозирования протекало в полном соответствии с действующими закономерностями, а его негативные моменты были сведены к минимуму либо вовсе ликвидированы. Однако возможны и прогнозы, состоящие из одной поисковой части. Таким образом, юридический прогноз представляет собой вид правового исследования, которое проводится для предсказания будущих состояний правовых явлений и характеризуется особой формой изложения полученных результатов. Специфика прогноза эффективности норм права как вида юридического прогноза характеризуется, прежде всего, объектом и методикой исследования. Эффективность норм права понимается как соотношение между фактическими результатами их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты. Если нормативно-правовой акт обеспечивает реализацию его целей частично либо не обеспечивает полностью, то такой акт признается малоэффективным или неэффективным. Поэтому выявляя социально-правовые результаты действия норм права с их целями можно сделать достоверный вывод о том, насколько эффективными являются эти нормы права. 5. Тенденции и направления развития законодательства по вопросам обеспечения безопасности Обозначенные угрозы диктуют необходимость выработки комплекса мер, направленных на создание более эффективной государственной системы противодействия этим угрозам. Эта работа в значительной степени зависит от состояния нормативной правовой базы, по вопросам деятельность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также всей государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности. Систематизация законодательства занимает одно из основных мест в юридической политике государства, ведь, соединяя теорию и практику правового регулирования общественных процессов, данный институт создает дополнительные стимулы законности 21 Версия: 1.0 21 из 30 и правопорядка. Современное состояние позитивного права характеризуется его радикальным обновлением, что вновь, как и в другие переломные моменты российской государственности, требует вдумчивого, наукоемкого его упорядочения, с применением опыта учета традиций и новаций в создании собраний и сводов законов в историкоправовом прошлом России в том числе [1]. В контексте рассматриваемой тематики заметим, что юридическая политика представляет собой властно-управленческую деятельность, направленную на определение стратегии и тактики развития юридической сферы государственной деятельности и совершенствование институтов, связанных с государственным управлением. Сюда также относим развитие механизмов издания и систематизации правовых норм, преобразования в различных сферах деятельности [2]. На наш взгляд необходимо следовать утверждению, что в комплексе взаимосвязанных проблем, решаемых государством в юридической сфере обеспечения безопасности общества, ведущее место занимает законодательное направление юридической политики (законодательная политика) – деятельность, связанная с оформлением политических решений власти на уровне законов, совершенствованием механизмов и процедур законотворчества, обнародованием законов и их систематизацией. Соответственно систематизация законодательства по своей содержательной направленности выражается в проведении работ по упорядочению действующих нормативных правовых актов и имеет своей целью предание законодательному массиву упорядоченного, оформленного, четко структурированного характера. В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868 (ред. от 24.05.2009) «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» [3] , МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Сегодня МЧС России накоплен большой опыт по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного, техногенного характера, пожаров, террористических акций. Создана серьезная нормативная правовая база по государственному регулированию защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, как на федеральном, так и на региональном уровне. МЧС России как федеральный орган исполнительной власти отвечает за формирование и реализацию государственной политики в четырех сферах деятельности. Это сфера гражданской обороны, сфера защиты населения территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, сфера обеспечения пожарной безопасности, сфера обеспечения безопасности людей на водных объектах. Это достаточно широкий перечень разноплановых проблемных задач, поэтому необходимо сказать, что при создании соответствующей нормативно-правовых базы учитываются все особенности Российской Федерации, и регионов в особенности. Необходимо заметить, что нормативная правовая база субъектов Российской Федерации, с одной стороны, полностью соответствует требованиям федерального законодательства и других нормативных актов, а с другой стороны, она учитывает специфические особенности субъектов Российской Федерации. МЧС России организует разработку и вносит на рассмотрение Правительства Российской Федерации проекты законодательных актов и других документов по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. 22 Версия: 1.0 22 из 30 Согласно Постановлению Правительства РФ от 13 августа 2005 г. № 514 "Об особенностях статуса и Типовом должностном регламенте статссекретарей - заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти" организация законопроектной работы является одной из основных служебных обязанностей статс-секретаря – заместителя Министра МЧС России. Статс-секретарь – заместитель Министра МЧС России доктор военных наук, доктор технических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники Артамонов Владимир Сергеевич организует: - подготовку МЧС России предложений, касающихся выработки позиции Президента РФ и Правительства РФ по проектам федеральных законов (законам), рассматриваемым палатами Федерального Собрания РФ, а также направляемым в Правительство РФ субъектами права законодательной инициативы; - подготовку и утверждение проектов нормативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах; - подготовку предложений МЧС России по проектам планов и программ законопроектной деятельности Правительства РФ; - подготовку в МЧС России ведомственных планов организации законопроектной работы в МЧС России и осуществляет контроль за выполнением указанных планов; - подготовку проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, а также разработку проектов федеральных законов и представление их в Правительство РФ; - работу по обобщению практики применения законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, субъектов РФ, ведомственных нормативных правовых актов в сфере деятельности МЧС России и 23 Версия: 1.0 23 из 30 разработке предложений по их совершенствованию; Законопроектная работа в МЧС России находиться в ведении Департамента административной работы и правовой деятельности Параллельно законотворческой работе в МЧС России разрабатываются механизмы реализации вступивших в силу федеральных законов. В настоящий момент в плане законопроектной деятельности МЧС России стоит разработка «Кодекса обеспечения безопасности жизнедеятельности» населения. Привлекаются соответствующие научные подразделения не только Министерства, но и взаимодействующих с ним федеральных органов исполнительной власти. Планируется, что законопроект учтет все аспекты безопасности жизнедеятельности населения. В законопроект заложена прерогатива обеспечения безопасности личности, защиты человека, сохранения его жизни, сохранения его здоровья, сохранения его нормальных условий жизнедеятельности при различных видах опасности и угроз, сохранение его материального имущества, квартиры, дачи, дома. «Кодекс безопасности жизнедеятельности» должен заменить ряд законодательных актов Российской Федерации в этой сфере. С одной стороны, это позволит упростить законодательное поле в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, убрать дублирование законопроектов. А с другой стороны, позволит повысить эффективность деятельности всей инфраструктуры безопасности человека. Этот законопроект требует большой системной работы, и будет являться примером обработки нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности . Проведен анализ действующего законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, научной литературы, материалов правоприменительной практики по Северо-Западному региону и сформулированы следующие предложения по разработке проекта «Кодекса безопасности жизнедеятельности населения Российской Федерации»: 1. В качестве одной из конечных целей процесса правотворчества выступает разработка кодифицированных нормативных правовых актов. Решающими факторами, определяющими форму систематизации законодательства об обеспечении безопасности жизнедеятельности населения, являются: во-первых, возможность создания общих положений; во-вторых, возможность объединения разноотраслевых правовых институтов, подчиненных единой конечной социальной цели (обеспечение безопасности жизнедеятельности населения). Таким образом, в качестве законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем уровням системы обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, может выступать федеральный закон в форме кодекса, регулирующего определенную межотраслевую группу общественных отношений (построенных как на началах субординации, так и координации). 2. Законодательный акт, интегрирующий законодательство по всем направлениям обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, возглавляющий систему законодательства по данному направлению, должен содержать правовые нормы различных отраслей права, имея главной задачей интеграцию ряда правовых институтов, являющихся общими и едиными для всей Российской Федерации, включая ее субъекты и муниципальные образования, либо составляющих основу правового регулирования, на которой будет основываться специфика правового регулирования вопросов обеспечения безопасности жизнедеятельности населения субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Это означает, что данный законодательный акт должен трактовать предмет регулирования не с точки зрения особой предметной определенности отношений в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, а с позиции видов 24 Версия: 1.0 24 из 30 общественных связей, которые требуют интеграции и единого правового регулирования на федеральном уровне. 3. Представляется целесообразным выделить в Кодексе Общую и Особенную части, включающие следующие правовые институты. Из вышесказанного мы можем сделать вывод о том, что определение структуры массива законов и подзаконных нормативных правовых актов, составляющих административноправовую основу обеспечения безопасности, в рамках компетенции МЧС России, является актуальной проблемой на сегодняшний день. И основной задачей является формирование современной законодательной и нормативно-правовой базы на всех уровнях: на федеральном уровне, субъектов Российской Федерации и оказание практической помощи по формированию муниципальной нормативной базы. 6. Проблемы юридической техники Юридическая техника (далее - ЮТ) - совокупность методов, принципов, средств и приемов, используемых в соответствии с принятыми правилами при выработке и систематизации нормативно-правовых актов для обеспечения их совершенствования. Важнейшая ее разновидность - законодательная (правотворческая), в частности, кодификационная техника. Научный и практический интерес к юридической технике не случаен и вызван целым рядом объективных и субъективных факторов. Во-первых, радикальным обновлением всей системы законодательства, необходимостью повышения его эффективности, обеспечения внутренней согласованности правовой системы в рамках федеративного государства, создания правового государства. Во-вторых, расширением границ регулирующего воздействия на общественные отношения с помощью закона как акта высшей юридической силы, потребностью нового подхода к качеству "отделки" законодательного материала, его структурирования, выработки механизмов реального воздействия на общественные процессы. В Послании Президента России Федеральному Собранию РФ 25 апреля 2005 г. в качестве первоочередной поставлена задача дальнейшего повышения роли закона. Высокий технико-юридический уровень правовых документов - один из важнейших показателей общей и правовой культуры общества. Недооценка структурно-композиционного построения, внешнего оформления, требований логики, стиля изложения ведет к декларативности, противоречивости, неясности правовых актов, что создает благоприятные возможности для различных манипуляций с ними и в конечном итоге - к снижению уровня законности и правопорядка. В-третьих, сближением правовых систем в условиях интернационализации права, утверждением приоритета норм и принципов международного права перед национальным правом, вступлением нашей страны в Совет Европы, признанием обязательной юрисдикции Европейского суда и необходимостью в связи с этим унификации многих отраслей и институтов права, правовой терминологии, использования законотворческих и правоприменительных процедур и режимов. Усилия по улучшению качества законодательства носят всеобщий характер. В-четвертых, массовым распространением информационных правовых систем, что требует строгой классификации и унификации законодательства, более четкой его рубрикации. Решить все эти вопросы без юридической техники практически невозможно. И, наконец, в-пятых, растущей ролью законодательства в защите прав и свобод человека и гражданина. Нынешние условия требуют высокой правовой грамотности и знания юридической техники не только от государственных служащих, но и рядовых граждан. Юридическая техника становится действенным инструментом в реализации прав и законных интересов граждан. Важно ведь не только знать свои права, но и уметь их 25 Версия: 1.0 25 из 30 защищать, добиваться осуществления на практике. Современный гражданин все активнее вовлекается в сферу действия права. Он все чаще имеет дело с многочисленными юридическими документами, судебными и административными процедурами. Стоит обратить внимание еще на одно обстоятельство. В процесс развития законотворчества вовлечено большое число государственных органов и должностных лиц, общественных объединений, юристов, специалистов разных отраслей знаний. Конечно, юридическая техника - не изобретение сегодняшнего дня. Она появилась еще во времена зарождения самого права. В последующем ее элементы получили более четкие очертания, образовали некий свод, собрание правил, приемов, специальных средств, с помощью которых сначала на каменных столбах, пергаментных свитках, а затем и в рукописных и печатных книгах создавались и получали воплощение правовые установления. В настоящее время наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой юридическая техника рассматривается как совокупность правил, приемов, способов и средств разработки, оформления, систематизации, толкования и применения наиболее совершенных по форме и содержанию нормативных правовых актов и других юридических документов и сводится главным образом к законодательной технике. Вместе с тем есть авторы, рассматривающие юридическую технику как технику, с помощью которой создаются только тексты нормативных правовых актов. Другие же выходят за рамки таких представлений и рассматривают юридическую технику как технику, применяемую в юридической деятельности вообще. Ведутся споры и по поводу состава элементов юридической техники, составляющих ее содержание. Существуют определения юридической техники в широком и узком смыслах. В широком смысле юридическая техника - это наука законотворчества, законодательная политика и законодательная техника (А. Нашиц). В узком смысле - это технические средства и приемы построения правовых норм (В.К. Бабаев). Будучи научно-прикладной, инструментальной отраслью знания, она использует достижения не только правоведения, но и других наук - логики, документоведения, лингвистики и т.д. и, конечно же, большое число своих собственных, выработанных практикой приемов и средств, с помощью которых достигаются цели правового регулирования. Эти правила, приемы и средства обеспечивают наиболее точное соответствие правовых актов их сущности и содержанию. В литературе чаще всего выделяют следующие виды юридической техники: 1) законодательная (нормотворческая, законотворческая техника); 2) правоприменительная (правореализационная или техника индивидуальных правовых актов); 3) интерпретационная или техника актов официального толкования; 4) техника систематизации и учета нормативных правовых актов; 5) техника обнародования (опубликования) нормативных правовых актов. Несмотря на различные нюансы во взглядах ученых, сложилось определенное представление об общепринятых правилах, приемах и средствах юридической техники. Вместе с тем следует отметить, что каждый вид юридической техники в различных отраслях права (помимо общих) имеет свои особые технико-юридические приемы и средства выражения. Юридическая техника, по мнению Малько А.В., это система средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов, применяемых в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности. К техническим средствам относят: - юридические термины, т.е. словесное выражение понятий, используемых при изложении содержания правового акта; - юридические конструкции, т.е. специфическое строение нормативного материала, складывающегося из определенного сочетания субъективных прав, льгот, поощрений, 26 Версия: 1.0 26 из 30 обязанностей, запретов, приостановлений, наказаний и т.п. К техническим правилам относят: 1) ясность и четкость, простота и доступность языка правовых актов; 2) сочетание лаконичности с необходимой полнотой, конкретности с требуемой абстрактностью выражения соответствующих правовых предписаний; 3) последовательность в изложении юридической информации; 4) взаимосвязь, согласованность и внутреннее единство правового материала. К техническим приемам относят: - способы, фиксирующие официальные реквизиты, т.е. наименование правового акта, дату и место его принятия, подписи должностных лиц и т.п., - структурную организацию правового акта: вводная часть - преамбула, общая и особенная части, нумерация разделов, глав, статей, пунктов и т.д. (Малько А.В. Теория государства и права в схемах, определениях и комментариях: учебное пособие. М.: Проспект, 2010). Что касается группы правил, приемов и других элементов юридической техники, относящихся к структуре, языку, логике изложения, то тут на первое место выходят требования о непротиворечивом изложении нормативного материала, его полноте, ясности, понятности, взаимосвязи с уже действующими правовыми предписаниями в рамках соответствующих институтов, отраслей и всего законодательства в целом. Логическую схему построения нормативных правовых актов и прежде всего законов можно свести к трем наиболее значимым частям: общей, основной и заключительной. Структурными элементами текста акта выступают разделы, главы, статьи, пункты. Общая часть включает в себя положения, определяющие предмет регулирования, значение используемых терминов, принципы правового регулирования. В основной части находят отражение компетенция органов государственной власти, права и обязанности субъектов права, порядок осуществления деятельности в рамках регулируемых отношений, меры ответственности и другие вопросы. В заключительной части (заключительных и (или) переходных положениях) устанавливаются порядок и сроки вступления акта в силу, предстоящие изменения в законодательстве и некоторые другие вопросы. Сейчас большинство принимаемых законов имеют более или менее стройную логическую структуру. Однако все еще немало законодательных актов, где, например, фигурирует такая формальная запись об ответственности за нарушение устанавливаемых предписаний, как запись "в соответствии с действующим законодательством". Важным элементом юридической техники является юридическая терминология словесное обозначение государственно-правовых понятий. Она имеет своеобразную классификацию и состоит из определенных подвидов: общеупотребительная терминология, специальная юридическая терминология и специальная неюридическая терминология. Кроме того, в составе юридической техники выделяют специальные средства или нетипичные нормативные построения и предписания <*>. К ним относят: правовые презумпции, правовые фикции, правовые аксиомы, юридические конструкции, правовые символы. Правовые презумпции - это предположения о наличии или отсутствии определенных фактов, которые подтверждаются или опровергаются в процессе доказывания. Классическим вариантом является презумпция невиновности (ч. 1 ст. 49 Конституции РФ). Различают общеправовые, межотраслевые и отраслевые презумпции. К общеправовым презумпциям, многие из которых одновременно являются принципами права, относят: истинность и целесообразность норм права; правосубъектность лиц и организаций, вступающих в правовые отношения; добропорядочность граждан; знание законов субъектами права и др. Межотраслевые презумпции: презумпция отцовства (ч. 2 ст. 48 СК РФ); презумпция равенства доли имущества каждого из супругов при разделе 27 Версия: 1.0 27 из 30 его и др. Примером отраслевой презумпции служит презумпция о значительном повышении степени общественной опасности деяния при его совершении группой лиц (ч. 7 ст. 35 УК РФ). Правовые фикции - сформулированные в законодательстве положения о несуществующих фактах, которые признаются существующими, а потому имеющими определенные юридические последствия. Применение фикций имеет длительную историю - они использовались еще в практике римского права. Общеизвестен пример, когда при одновременной смерти родителей и детей в результате кораблекрушения или сражения применялось следующее правило: если вместе с родителями погибали несовершеннолетние дети, то пережившими предполагались родители; если же погибали родители и их совершеннолетние дети, то пережившими предполагались дети. Это имело очень важное значение при рассмотрении дел о наследстве. Правовые аксиомы - это положения, которые не требуют доказательств в юридическом процессе. Они так же, как и неопровержимые презумпции, взаимосвязаны и очень схожи с принципами права, хотя и не тождественны с ними. В отечественной юридической науке этот термин появился сравнительно недавно - примерно в 60-е гг. прошлого столетия. Хотя многие аксиомы были известны с глубокой древности: никто не может быть судьей в собственном деле; никто не может передавать другому больше прав, чем имел бы сам; никто не обязан сам себя обвинять; всякое сомнение толкуется в пользу обвиняемого; закон обратной силы не имеет и т.д. Юридические конструкции - идеальные модели, схемы, шаблоны структурного построения прав, обязанностей, ответственности и иных элементов, используемых законодателем для формулирования правовых норм. Юридические конструкции результат многовековых усилий науки и практики. Они упрощают процесс правового регулирования, делают его более четким, ясным, определенным. Например, в сфере гражданского права - это договор, право собственности; в уголовном праве - состав преступления, невменяемость и др. Правовой символ - создаваемый или санкционируемый государством условный образ, отличительный знак, представляющий собой видимое или слышимое образование, которому придается политико-правовой смысл, используемый для передачи правовой информации адресату (Государственный флаг, Государственный гимн, Государственный герб, сигналы светофора при регулировании дорожного движения, дорожные знаки, логотипы и т.д.). Кроме того, существует целый ряд правил, приемов и способов юридической техники, которые применяются при построении легальных дефиниций, формулировании норм права (абстрактный, казуистический способы); изложении их в статьях законодательных актов (прямой, отсылочный, бланкетный способы); при перечислении в текстах законов объектов, условий, обстоятельств (исчерпывающий, примерный перечни); при внесении изменений и дополнений в законы, официальном признании их утратившими силу; при использовании примечаний, оговорок, написании количественных показателей меры, веса, объема, длины, расстановке знаков препинания, употреблении аббревиатур, разделительных и соединительных союзов, и множество других способов. Сегодня в условиях "разбалансированности" российского законодательства становится очевидным, что качество, эффективность законов находится в тесной, неразрывной связи с использованием, применением современных методологических правил и требований юридической техники. В конце занятия преподаватель: 28 Версия: 1.0 28 из 30 1. Отвечает на вопросы по материалу лекции и объявляет задание на самоподготовку: 1) изучите современные концепции юридической техники; 2) сравните эти концепции: выделите общие и особенные позиции; 3) попробуйте обосновать собственную концепцию ЮТ; 2. Дает задание доработать конспект. 3. Дает задание повторить материалы лекции и подготовиться к семинарским занятиям по следующим вопросам: 1.Понятие и виды юридических документов. 2.Структура законодательства в сфере обеспечения безопасности. 3.Подзаконные нормативно-правовые акты. 4.Соотношение текстов нормативных актов и норм права. 5.Тенденции и направления развития законодательства по вопросам обеспечения безопасности Разработали: Преподаватель кафедры теории и истории государства и права майор внутренней службы Е.Ю.Одинокова 29 Версия: 1.0 29 из 30 Лист регистрации изменений Номер Номера листов Основан Расшифр измене- замен новых аннули ие для Подпис овка ния енных внесения ь подписи рованных изменени й Дата Дата введен ия измене ния 30 Версия: 1.0 30 из 30 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс Управление документацией СМК-УМК-1.3.-47-2016 УТВЕРЖДАЮ Начальник кафедры теории и истории государства и права подполковник внутренней службы С.Б. Немченко «_____»_______________________2016 года ЛЕКЦИЯ по дисциплине «ПРАВОТВОРЧЕСТВО В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ» для обучающихся по специальности 030901.65 «Правовое обеспечение национальной безопасности» Тема № 4 «Правовые стимулы и ограничения в сфере компетенции МЧС России» Обсуждена на заседании кафедры Протокол № _____ от «____»_______2016 г. Санкт-Петербург 2016 Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры профессор кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 1 из 43 I.Учебные цели 1. Лекция составляет основу теоретического обучения и должна давать систематизированные основы научных знаний по дисциплине, раскрывать состояние и перспективы развития соответствующей области науки, концентрировать внимание обучающихся на наиболее сложных и узловых вопросах, стимулировать их активную познавательную деятельность и способствовать формированию творческого мышления. 2. Подготовка квалифицированных сотрудников МЧС России, обладающих необходимыми знаниями, умениями и навыками в области международного сотрудничества в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. 3.Воспитание у обучающихся таких профессиональных качеств как умение выступать перед аудиторией и логически последовательно, убедительно и грамотно излагать свои мысли, защищать свое мнение. II. Расчет учебного времени Содержание и порядок проведения занятия Время, мин ВВОДНАЯ ЧАСТЬ 10 ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ 160 Учебные вопросы: 1. Место МЧС России в системе государственных органов, осуществляющих правотворчество в сфере обеспечения безопасности. 2. Проблема правовых стимулов и ограничений в юридической науке. 3. Сущность правовых стимулов и их виды. 4. Сущность правовых ограничений и их виды. 5. Исследование правовых стимулов и ограничений в сфере компетенции МЧС России по направлениям деятельности: гражданская оборона, пожарная безопасность, ликвидация последствий стихийных бедствий, безопасность людей на водных объектах. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ ЧАСТЬ 30 30 40 30 30 10 2 Версия: 1.0 2 из 43 III. Литература Основная 1. Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-практическое пособие. М., 2008. 2. Пиголкин А.С. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2007. 3. Безопасность жизнедеятельности /. 2-е изд., стер., Михайлов Л. А., Губанов В. М., Соломин В. П. — М.: Издательский центр «Академия», 2009. 4. Вишняков Я.Д.и др 5. Безопасность жизнедеятельности. Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях : для студ. высш. учеб. заведений / 2-е изд., стер. М.Издательской центр «Академия», 2008. 6. Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М.: Эксмо, 2008. б) Дополнительная литература: 1. Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Научно-практическое пособие. М.: Юристъ, 2005. 2. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 2002. 3. Законодательный процесс: Научно-практическое пособие / Под ред. Васильева Р.Ф. М., 2000. 4. Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. 5. Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2006. 6. Проблемы юридической техники. Сб. статей / Под ред. Баранова В.М. Нижний Новгород, 2000. 7. Тихомиров Ю.А. Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2008. 8. Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. Нормативные правовые акты Федеральные конституционныезаконы Международные нормативные правовые акты Федеральные законы Законы IV. Учебно-материальное обеспечение 3 Версия: 1.0 3 из 43 1.Технические средства обучения: мультимедийный проектор, компьютер. 3. Слайды. V. Текст лекции Вводная часть Преподаватель проверяет наличие обучаемых, объявляет тему Тема № 4 «Правовые стимулы и ограничения в сфере компетенции МЧС России» 1. 2. 3. 4. 5. В ходе лекции нами будут рассмотрены следующие вопросы: Место МЧС России в системе государственных органов, осуществляющих правотворчество в сфере обеспечения безопасности. Проблема правовых стимулов и ограничений в юридической науке. Сущность правовых стимулов и их виды. Сущность правовых ограничений и их виды. Исследование правовых стимулов и ограничений в сфере компетенции МЧС России по направлениям деятельности: гражданская оборона, пожарная безопасность, ликвидация последствий стихийных бедствий, безопасность людей на водных объектах. Переходим к рассмотрению учебных вопросов. Учебные вопросы Место МЧС России в системе государственных органов, осуществляющих правотворчество в сфере обеспечения безопасности. 1.1 В современном обществе большее значение приобретают вопросы безопасности государства и общества, то соответственно неизбежно на первый план выходят такие элементы механизма государства как органы и учреждения безопасности. Необходимо также упомянуть, что возможности органов исполнительной власти осуществлять свои функции и компетенцию напрямую зависят от их организационно-правового статуса, объема полномочий, места в системе государственного управления. Механизм государственных государства органов и это целостная учреждений, иерархическая практически система осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства. В учебных издания понятия «механизм» и «аппарат» государства обычно признаются совпадающими 4 Версия: 1.0 4 из 43 по объему и содержанию. Считается, что термин «механизм» лишь подчеркивает целостность аппарата, его направленность на результативную деятельность. Понятие «механизм государства» тесно связано с понятием «государственный аппарат». Последнее принято употреблять в двух смыслах широком и более узком. В широком смысле понятие государственного аппарата как совокупности всех государственных органов совпадает с понятием механизма государства, идентично ему. В более узком смысле под государственным аппаратом принято понимать аппарат государственного управления. Иными словами, «механизм является структурным и предметным олицетворением государства, представляет собой материальное вещество, из которого оно состоит», «механизм суть деятельное, постоянно функционирующее выражение государства». 1 Между функциями государства и его механизмом прямая связь. В силу того, что механизм как раз и создается для выполнения функций государства, последним в этой связи принадлежит определяющая роль. Органы государства и учреждения вынуждены подстраиваться к изменяющимся функциям. Единый целостный механизм государства в целях реализации присущих ему функций расчленяется на составные части - органы и подсистемы, расположенные в определенной иерархии: различные органы и подсистемы занимают неодинаковое место в государственном механизме, находятся в сложных отношениях субординации и координации. Такая структура изменчива и разнообразна, но при всех условиях в его структуре существуют органы управления и органы принуждения, при этом управление и принуждении зачастую переплетаются между собой, в этом проявляется общесоциальная и классовая сущность государства. Механизм современного государства представлен многообразием органов и учреждений, подразделяющихся на крупные подсистемы. Так, одну его Интернет-интервью статс-секретаря - заместителя министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Пучкова Владимира Андреевича 1 февраля 2010 г 5 5 из 43 Версия: 1.0 1 подсистему образуют высшие органы государства: представительные, глава государства, правительство. Они обычно находятся в поле зрения общественности, средств массовой информации, вокруг них формируется общественное мнение. Другая подсистема - это органы, осуществляющие контроль за безопасностью, общественной и другой деятельностью государства: суд, прокуратура, а также МЧС России. Последние выполняют решения высших органов государства, обеспечивая безопасность, учувствуют в противодействии терроризму, ликвидируют последствия аварий. Государственный орган в системе механизма государства имеет следующие признаки: 1. выполняет свойственные ему функции соответственно его компетенции, роли и места в механизме государства. 2. механизм государства функционируют через отдельные государственные органы. 3. Тот или иной государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в выполнении различных функций государства. 4. Для выполнения своих функций государственные органы располагают необходимыми материальными средствами. 5. Существование невозможно без персонала людей, чиновников, должностных лиц. Достижение безопасности обеспечивается системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, для чего выработана система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определены основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, сформированы специальные органы безопасности и действует механизм контроля и надзора за их деятельностью. Субъектами обеспечения безопасности: государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей; граждане, общественные и иные организации и объединения. 6 Версия: 1.0 6 из 43 Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории Российской Федерации. Гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство. Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом. 2 Систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Неотъемлемую часть этой системы составляют органы МЧС России. В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 868,3 МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. 2 Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997. 3 Собрание законодательства РФ", 12.07.2004, N 28, ст. 2882. 7 Версия: 1.0 7 из 43 Сегодня МЧС России накоплен большой опыт по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного, техногенного характера, пожаров, террористических акций. Создана серьезная нормативная правовая база по государственному регулированию защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, как на федеральном, так и на региональном уровне. МЧС России как федеральный орган исполнительной власти отвечает за формирование и реализацию государственной политики в четырех сферах деятельности. Это сфера гражданской обороны, сфера защиты населения территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, сфера обеспечения пожарной безопасности, сфера обеспечения безопасности людей на водных объектах. Это достаточно широкий перечень разноплановых проблемных задач, поэтому при его нормировании, учитывается все особенности Российской Федерации, и особенности регионов. В целях организации и реализации сформирован целый комплекс федеральных законов, есть все основные законодательные акты по основным сферам деятельности. Кроме того, все необходимые вопросы обеспечения безопасности жизнедеятельности регламентированы рядом других законов, а также целый комплекс указов Президента РФ. При обеспечении безопасности осуществление функций происходит в тесном взаимодействии со всеми федеральными органами исполнительной власти, также органами исполнительной власти субъектов РФ, которые также формируют соответствующую нормативную базу, которая позволяет реализовать весь комплекс задач по обеспечению безопасности жизнедеятельности на территории субъектов РФ. Здесь необходимо акцентировать внимание на то, что, во-первых, вся нормативная правовая база субъектов РФ, с одной стороны, полностью соответствует требованиям федерального законодательства и других нормативных актов, а с другой стороны, она учитывает специфические особенности субъектов РФ. 8 Версия: 1.0 8 из 43 В содержание нормотворческой деятельности МЧС России, в сравнении с другими федеральными министерствами, можно включить три основных направления: - первичное нормотворчество- издание ведомственных нормативных актов; - межведомственное нормотворчество – издание нормативных актов совместно с другими органами государственной власти (по вопросам пересекающейся компетенции или представляющим взаимный интерес); - участие нормотворческой деятельности по линии других государственных органов - на стадии разработки проектов нормативных актов, их рецензирования, согласования, подготовки проектов поправок. Роль ведомственных нормативных актов федерального уровня в правовой системе российского общества обеспечивается следующими факторами: Во-первых, такие акты значимы как компонент механизма действия права, они доводят требования закона до адресата и организуют реализацию этих требований. Во-вторых, ведомственные нормативные акты, организуя реализацию законных требований, неизбежно вносят в механизм действия реализуемых норм дополнительные детали, ведомственные акты способны усилить или ослабить нормативное предписание, влияя на его эффективность, предмет регулирования, взаимные отношения субъектов. В-третьих, благодаря непосредственности своего контакта с юридическими и физическими лицами ведомственные акты обладают значительной силой регламентирующего воздействия на общество, – особенно в вопросах разграничения интересов и правомочий. Их убедительность обеспечена наличием аппарата исполнительных органов, наделенных властными полномочиями и входящих в систему соответствующих министерств и ведомств, а значит, обязанных руководствоваться актами того или иного министерства, ведомства. Законодательные основы обеспечения безопасности составляют Конституция РФ, законы и другие нормативные акты Российской Федерации, регулирующие отношения в области безопасности; конституции, законы, иные нормативные 9 Версия: 1.0 9 из 43 акты республик в составе Российской Федерации и нормативные акты органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятые в пределах их компетенции в данной сфере; международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией. МЧС России как орган исполнительной власти, осуществляющий функции правотворчества в сфере обеспечения безопасности, ведет работу по вопросам улучшения законодательной базы и административного регулирования в области контроля, надзора за соблюдением правил пожарной безопасности, деятельности подразделений МЧС России в условиях чрезвычайный ситуаций природного и техногенного характера и многое другое. 2. Проблема правовых стимулов и ограничений в юридической науке. Проблема правовых стимулов и ограничений в юридической науке разработана недостаточно, поскольку требуются предложения по эффективному использованию данных средств в правотворческой и правореализационной практике. Указанная проблема, в свою очередь, является частью более широкой совершенствования механизма правового регулирования общественных отношений. Познанию сущности правостимулирущих и правоограничивающих средств, их функций и видов во многом помогает прежде всего детальное изучение информационно-психологической стороны правового регулирования, что последовательно решает проблему его инструментального предназначения. Причем информационный аспект совместим с психологическим, т.к. право способно регулировать поведение только тогда, когда адресуемая информация воспринята и усвоена сознанием личности, трансформировалась в мотив ее деяния. Правовая же мотивация может быть как положительной, выступающей в 10 Версия: 1.0 10 из 43 качестве правового стимулирования, так и отрицательной, проявляющейся в виде правовых ограничений. Проблема стимулирования социально полезного поведения является фундаментальной по своей теоретической и практической значимости. Она далеко не случайно довольно обстоятельно исследуется в социологии, экономике, психологии, праве. Основной вне юридический аспект изучения данной проблемы - сфера трудовой деятельности и распределения социальных благ. Об этом написаны монографии, диссертации, статьи, главы в соответствующих учебниках. Именно через усиление правового стимулирования может повышаться ценность и роль самого права, что неизбежно должно сказаться как на уровне правосознания и правовой культуры общества, так и на уровне его жизнедеятельности. Право для удовлетворения разрешения интересов практически людей значимых обладает своей задач общества, универсальной инструментальной основой. Стимулы и ограничения являются одними из основных средств правового воздействия государства на формирование всех сфер общественных отношений. На сегодняшний день проблеме стимулов и ограничений праве посвящено не так много научный трудов. В общеправовом смысле данную тему рассматривали: А.В. Малько, И.С. Морозова, О.М. Киселева. При всем единстве и взаимопроникновении стимулирующих и ограничивающих факторов, они представляют собой качественно различные явления с прямо противоположными функциями. 3. Сущность правовых стимулов и их виды. Самое распространенное определение стимула, даваемое в многочисленных словарях и научной литературе, сводится к тому, что стимул есть побуждение к действию, возбуждение, побудительная причина. Однако такой общей дефиниции 11 Версия: 1.0 11 из 43 явно недостаточно для раскрытия природы правового стимулирования, имеющей немало смысловых оттенков. При формировании конкретных подходов и мер к его эффективному использованию в современной социальной практике большое значение имеет как раз верное понимание данного многогранного феномена, точная «диагностика» его сущности, ибо от этого зависит многое другое: объективные пределы действия правовых стимулов в юридическом упорядочении, их потенциальные возможности и т.п. Правовые стимулы первоначально исследовались, прежде всего, на отраслевом уровне, отражая потребности их использования в конкретных сферах жизнедеятельности. Причем рассматривались они не только применительно к проблемам сугубо отраслевым, но и в общетеоретическом плане. Анализ литературы позволяет сделать следующие краткие обобщения, касающиеся аспектов отраслевого изучения правового стимулирования. Правовые стимулы первоначально исследовались, прежде всего, на отраслевом уровне, отражая потребности их использования в конкретных сферах жизнедеятельности. В науке трудового права, их определяют как самостоятельные позитивные средства (поощрения, льготы, надбавки, доплаты, компенсации и т.п.), участвующие в правовом регулировании трудовых отношений наряду с мерами принуждения. Главная их роль здесь — в повышении трудовой активности, производительности и качества труда, в побуждении к добросовестному выполнению трудовых обязанностей4. В сфере гражданского и хозяйственного права стимулы в основном исследуются в качестве средств воздействия на имущественные отношения, обеспечения обязательств, исполнения договоров, мер, содействующих внедрению научно-технических достижений и иному совершенствованию хозяйственной А.А. Абрамова, В.В. Глазырин, Б.И. Зеленко, С.А. Иванов, С.С. Каринский, В.И. Курилов, В.М. Лебедев, Р.3. Лившиц, В.И. Никитинский, А.А. Петров, Г.В. Хныкин и др.. 4 12 Версия: 1.0 12 из 43 деятельности предприятий, способов, вознаграждающих авторов изобретений, и т.д. 5 В науке уголовного, уголовно-исполнительного права, криминологии стимулирование рассматривается зачастую в форме устранения либо смягчения потенциального или реального уголовно-правового обременения (своеобразного поощрения), расценивается как средство исправления осужденных, как перспективное направление совершенствования предупредительной работы6. В административном праве стимулирование изучается в основном как метод государственного хозяйственного управления, средство развития инициативы управляемых, в качестве института поощрения7. В общей теории права правовые стимулы понимают подчас излишне узко, связывая их только с поощрениями 8. Поощрения выступают самыми мощными стимулирующими факторами, сильнее всех других вызывают заинтересованность субъектов в определенном поведении, создавая для них режим наибольшего благоприятствования. Однако это не означает, что только поощрительные меры могут приобретать статус стимулирующих, ибо тем самым отрицаются стимулирующие возможности целого ряда позитивных юридических инструментов: надбавок, льгот, субъективных прав, законных интересов, рекомендаций и др. В теоретической трактовке категории «правовой стимул» иметь в виду следующие аспекты: Во-первых, нельзя рассматривать в стимулах лишь субъективный (внутренний) фактор. Стимул, а тем более правовой, в отличие от мотива, выступающего, действительно, в качестве внутренней побудительной причины, фактор внешний, воздействующий на субъекта извне через внутренние механизмы: цели, стремления, интересы, мотивы. Поэтому процесс правового И.А. Зенин, B.C. Константинова, СТ. Максименко, М.Г. Масевич, Б.В. Покровский, М.Г. Пронина, В.А. Рыбаков, Г.А. Свердлык, Б.М. Сейнароев, А.А. Серветник, М.К. Сулейменов, В.А. Тархов, К.Э. Торган. 6 X.Д. Алик-перов, В.М. Галкин, Ю.В. Голик, В.А. Елеонский И.Э. Звечаровский, В.Н. Кудрявцев, Б.Г. 7 А.А. Гришковец, Н.М. Конин, А.П. Коренев, В.М. Манохин, В.И. Новоселов, А.И. Орлов и др. 8 Хныкин Г.В. Правовые стимулы повышения трудовой активности рабочих и служащих // Проблемы совершенствования законодательства. М., 1983. С. 154. 5 13 Версия: 1.0 13 из 43 стимулирования включает не только создание внешней благоприятной ситуации, но и необходимое соответствие ее внутренней структуре личности. Думается, это не совсем точно. Да, действительно, правовые стимулы устанавливаются для того, чтобы они действовали, осознавались и побуждали людей к определенным поступкам. Но вместе с тем даже и то уже закрепленное в законодательстве средство (например, поощрение), которое еще не осознано и не побуждает к определенному желательному для общества поведению, тоже можно назвать стимулом, хотя бы в формальном смысле. Ибо в этом его цель, поставленная объективно, о чем, в частности, свидетельствуют многочисленные нормативные акты, где данные стимулы зафиксированы. Во-вторых, понятие «правовой стимул» нельзя смешивать с психологическим и физиологическим понятием «стимул», под которым понимаются разного рода внешние воздействия, раздражители. Правовое стимулирование — это не всякое внешнее воздействие, а лишь информационно-целенаправленное, предполагающее сознательное изменение поведения субъекта в юридической сфере. Поэтому правовыми стимулами можно считать лишь такие побудительные причины, которые направляют процесс к осуществлению определенной цели и носят перспективный характер. В-третьих, на информационно-психологическом уровне правовые стимулы представляют собой лишь позитивные средства (дозволения, льготы, привилегии, иммунитеты, надбавки, доплаты, компенсации, поощрения и т.п.) и не должны включать средства негативные (запреты, обязанности, приостановления, меры пресечения, лимиты, меры принуждения и т.п.), которые относятся к правовым ограничениям, как ко второй стороне управленческого процесса. Действительно, чтобы был возможен стимулирующий процесс и удовлетворился конкретный интерес лица, необходимо удержать в известных границах его другие конкурирующие интересы (противозаконные и иные нежелательные для общества и государства). Ограничивающие моменты выступают здесь в роли гарантий осуществления правового стимула, входят в стимулирующий процесс и носят также позитивный характер, ибо действуют не 14 Версия: 1.0 14 из 43 угрожая, не применяя силу, а увлекая, обещая, заинтересовывая. Отсюда и сочетание общественных интересов с интересами индивида строится на непринужденной основе с помощью положительных мотивационных средств. Сам же процесс правового стимулирования базируется на таких факторах, как поощрение, льгота, субъективное право, законный интерес, рекомендация и т.д. Точно так же обстоит дело и с правовым ограничением, которое, являясь противоположной стороной правового стимулирования, характеризуется как негативный внешний фактор. Его негативность заключается в том, что оно сдерживает осуществление «собственных» интересов лица, не позволяя им удовлетвориться за счет ценности, на которую претендует управомоченный и одновременно отрицательно стимулирует это лицо удовлетворять интересы «чужие» — контрсубъекта в правоотношении. То есть правовое ограничение выражается в отрицательной мотивации, сопровождаясь вместе с тем и негативными стимулирующими моментами, которые, выступая в качестве дополнительного побочного эффекта, действуют с помощью угроз, давления, силы, принудительных начал. Поэтому сочетание общественных и личных интересов строится здесь на более жесткой базе, и само правовое ограничение реализуется через наказание, обязанность, запрет, приостановление и т.п. И в этом случае стимулирующие элементы, находясь как бы в рамках процесса правового ограничения, не задевают его сути, а, напротив, способствуют осуществлению. Отсюда при всем единстве и взаимопроникновении стимулирующих и ограничивающих факторов, они представляют собой качественно различные явления с прямо противоположными функциями. Ведь конкретный механизм юридического воздействия может быть лишь однополюсным: либо позитивным (правостимулирующим с соответствующими дополнительными ограничивающими моментами), либо негативным (правоограничивающим с соответствующими дополнительными стимулирующими моментами). Что же может служить критерием, позволяющим определить: какие средства относятся к правовым стимулам, а какие — к правовым ограничениям? 15 Версия: 1.0 15 из 43 Вопрос о критериях — принципиальный. Дело в том, что в зависимости от формы правового воздействия (специально-юридической, информационно- психологической, воспитательной, социальной) критерии различаются. А значит, и само понятие «правовой стимул» может в определенной ситуации либо расширяться, либо сужаться. Что касается информационно-психологического аспекта действия права, то таких критериев два: 1) предмет воздействия — конкретные интересы субъектов права; 2) характер воздействия — благоприятный (обещание либо предоставление ценности) и неблагоприятный (угроза либо лишение ценности). Предметом правового стимулирования выступает «собственный» интерес субъекта, а характер воздействия сопровождается благоприятными юридическими условиями (свободой выбора, добро-вольностью, расширением возможностей и т.п.), способствующими его удовлетворению (достижению блага). Такое соединение предмета и характера воздействия ярко показывает его социальную направленность на развитие положительной активности. Не случайно, когда говорят о стимулировании производства, инвестиционной деятельности, торговли, науки и культуры и т.п., имеется в виду влияние на интересы соответствующих субъектов таких мер и средств, которые являются по своей сути позитивными (благоприятными) для этих интересов. Только подобным путем можно повышать активность, развивать в нужном направлении социальные отношения. Предметом правового ограничения тоже выступает «собственный» интерес субъекта. Однако характер воздействия здесь уже иной: он сопровождается неблагоприятными необходимостью юридическими определенного условиями поведения и (принудительностью, т.п.), сдерживающими осуществление данного интереса (не позволяют ему достичь благ) и тем самым создающими возможности для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите. Такое соединение предмета и 16 Версия: 1.0 16 из 43 характера воздействия показывает его социальную направленность на блокирование отрицательной активности. Эти критерии, отделяющие правовые стимулы от правовых ограничений, позволяют лучше увидеть цели правового регулирования, а также пути их достижения, различные механизмы действия права на информационно- психологическом уровне. Именно здесь решается вопрос: на чьи и какие конкретно интересы субъектов должно воздействовать то или иное правовое средство, чтобы достичь поставленных целей — упорядочить общественные отношения. Разумеется, стимулирование можно и нужно рассматривать и в этом воспитательном контексте. Но в нем оно приобретает несколько иное звучание соответственно различным формам правового воздействия, поскольку меняются критерии выделения стимулов. В качестве стимулов в данном случае выступают все те правовые средства, которые благотворно влияют на развитие положительных склонностей личности, на ее качества, убеждения, культуру, способствуя формированию требуемой системы ценностей, совершенствованию человеческого характера. Ясно, что таковыми могут при определенных ситуациях выступать практически все юридические инструменты. В-четвертых, правовые стимулы понимают подчас излишне узко, связывая их только с поощрениями. Поощрения выступают самыми мощными стимулирующими факторами, сильнее всех других вызывают заинтересованность субъектов в определенном поведении, создавая для них режим наибольшего благоприятствования. Однако это не означает, что только поощрительные меры могут приобретать статус стимулирующих. Все богатство стимулирующих средств в правовом регулировании нельзя сводить только к поощрению, ибо тем самым отрицаются стимулирующие возможности целого ряда позитивных юридических инструментов: надбавок, льгот, субъективных прав, законных интересов, рекомендаций и др. Это признает и законодатель. 17 Версия: 1.0 17 из 43 В-пятых, правовыми стимулами в информационно-психологическом смысле необходимо считать, прежде всего, конкретные средства: поощрения, льготы, субъективные права, законные интересы, надбавки, доплаты, компенсации, рекомендации, а не юридические нормы, институты, отрасли и т.п., которые содержат в себе данные средства. Правовой стимул — есть правовое побуждение к законопослушному деянию, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования. Наиболее общие признаки реализации правовых стимулов заключаются в том, что они: 1) связаны с благоприятными условиями для осуществления собственных интересов личности, так как выражаются в обещании либо предоставлении ценностей, а иногда в отмене либо снижении меры лишения ценностей (например, отмена или снижение меры наказания есть стимул); 2) сообщают о расширении объема возможностей, свободы, ибо формами проявления правовых стимулов выступают субъективные права, законные интересы, льготы, привилегии, иммунитеты, надбавки, доплаты, компенсации, поощрения, рекомендации; 3) выражают собой положительную правовую мотивацию; 4) направлены на упорядоченное изменение общественных отношений, выполняют функцию развития социальных связей; 5) предполагают повышение позитивной активности. Правовые стимулы — весьма многообразные средства, которые можно классифицировать по следующим основаниям. Правовые стимулы можно классифицировать по следующим основаниям: в зависимости от того, в каком элементе нормы права они содержатся, можно выделить юридический факт-стимул (гипотеза), субъективное право, законный интерес, льгота, привилегия, иммунитет, (диспозиция), поощрение (санкция). Рассмотрим подробнее данную классификацию. Условия возникновения прав и обязанностей, льгот и запретов, желаемые или не желаемые правовые последствия определены конкретными юридическими фактами. 18 Версия: 1.0 18 из 43 Поэтому в одних случаях субъекты стремятся к возникновению юридических фактов, в других, наоборот, препятствуют их появлению. Например, согласно ст. 7 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»9 для получения пенсии федеральным государственным служащим необходим соответствующий стаж государственной службы. Следовательно, лицо, рассчитывающее получать подобную пенсию, вынуждено сообразовывать свое поведение с определяемыми в норме юридическими фактами и, прежде всего, учитывать необходимость накопления соответствующего стажа. Таким образом, факты-стимулы, способны выполнить функцию «предварительного» стимулятора, что особенно заметно тогда, когда правовым последствием выступает предоставление определенного блага — жилья, пенсии, условно-досрочное освобождение от наказания и т.п. На уровне диспозиции стимулирующим элементом выступает субъективное право, которое выражает возможность действия и связано с удовлетворением собственных интересов. Субъективное право определяется в литературе как «вид и мера возможного поведения»2 или более широко — как «создаваемая и гарантируемая государством через нормы объективного права особая юридическая возможность действовать, позволяющая субъекту (как носителю этой возможности) вести себя определенным образом, требовать соответствующего поведения от других лиц, пользоваться определенным социальным благом, обращаться в случае необходимости к компетентным органам государства за защитой — в целях удовлетворения личных интересов и потребностей, не противоречащих общественным»1. Наряду с субъективным правом стимулирующим средством в диспозиции может быть и законный интерес, который является разновидностью дозволений и направлен на удовлетворение собственных интересов. Законный интерес — это отраженное в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определенной степени гарантированное государством простое Федеральный закон Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации // РГ - 20 декабря 2001 г. Федеральный выпуск №2859. 9 19 Версия: 1.0 19 из 43 юридическое дозволение, выражающееся в стремлениях субъекта пользоваться конкретным социальным благом, а также в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам — в целях удовлетворения своих потребностей, не противоречащих общественным. И субъективное право, и законный интерес определяют собой меру поведения, специфический критерий законных деяний 10 (так, в ч. 2 ст. 36 Конституции РФ прямо установлено, что «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц». Вышеназванные черты сближают данные правовые категории, делают их «родственными». Но наряду с общими чертами между субъективными правами и законными интересами имеются и различия. Законный интерес, в отличие от субъективного права, есть простая правовая дозволенность, имеющая характер стремления, в которой отсутствует указание действовать строго зафиксированным в законе образом и требовать соответствующего поведения от других лиц, и которая не обеспечена конкретной юридической обязанностью. Льгота выражается в предоставлении каких-либо преимуществ, или частичном освобождении от выполнения обязанностей, или облегчении условий их выполнения, стимулируя тем самым конкретное поведение лиц. Например, увеличение властных полномочий администрации в условиях чрезвычайного положения или освобождение иностранцев от воинской службы не являются правовыми льготами. Расширение прав временной администрации в условиях чрезвычайного положения связано не с улучшением ее статуса, а с необходимостью получения большей маневренности и простора для оперативного и оптимального выхода из создавшейся ситуации, для нормализации жизнедеятельности в конкретном регионе. Освобождение же от некоторых обязанностей иностранцев Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъ-ективного права. С. 145. 10 20 Версия: 1.0 20 из 43 продиктовано соображениями политического характера (безопасности государства и т. д.), связано с отсутствием у них российского гражданства. Привилегия, «как специфическая разновидность правовых льгот, как исключительное, монопольное право, предоставляемое конкретным субъектам и прежде всего властным органам и должностным лицам» 11, тоже является своеобразным правостимулирующим средством. Привилегии, как верно отмечает С.В. Мирошник, «это важный правовой стимул эффективного труда государственных служащих, в основе которого должен лежать принцип законности и принцип социальной справедливости»12. Правовые иммунитеты тоже являются правостимулирующимсредством, ибо они есть «особые льготы и привилегии, преимущественно связанные с освобождением конкретно установленных в нормах международного права, Конституции и законах лиц от определенных обязанностей и ответственности, призванные обеспечивать выполнение ими соответствующих функций»13. Иммунитеты, выступая специфическими разновидностями льгот и привилегий, естественно, имеют с ними следующие общие черты. Поощрение выступает в роли стимула на уровне санкции, ибо является формой и мерой юридического одобрения добровольного, заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия. Проблема «поощрительных санкций» в литературе рассматривается неоднозначно. Есть как сторонники2, так и противники использования данного термина3. На наш взгляд, указанное понятие в целом достаточно адекватно отражает реальную действительность и имеет право на существование. Таким образом, правовой стимул — есть правовое побуждение к законопослушному деянию, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования. Малько А.В. Льготы в праве: общетеоретические проблемы // Правоведение. 1996. № 1; Морозова И.С. Льготы в российском праве (вопросы теории и практики). Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. 12 Бахрах Д.Н. Правовые льготы // Справедливость и право. Свердловск, 1989.С. 75. 13 Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы. М., 2000. Гл. 9. 11 21 Версия: 1.0 21 из 43 4. Сущность правовых ограничений и их виды. Точно так же как и с правовыми стимулами дело обстоит и с правовым ограничением, которое, стимулирования, негативность являясь характеризуется заключается в противоположной как том, негативный что оно стороной внешний сдерживает правового фактор. Его осуществление «собственных» интересов лица, не позволяя им удовлетвориться за счет ценности, на которую претендует другое лицо. Ограничение, как толкуется в словарях, есть грань, предел, рубеж; удержание в известных рамках, границах; правило, ограничивающее какие-либо права, действия; стеснение определенными условиями; лимитирование сферы деятельности, сужение возможностей и т.п. Прежде чем перейти к теоретической трактовке правовых ограничений, попытаемся выделить сугубо специфические их виды в различных отраслях. В гражданско-правовой сфере используются и иные ограничения, например, ограничена дееспособность несовершеннолетних, предусмотрена возможность ограничения дееспособности граждан, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими веществами. В последнем случае под ограничением понимается своего рода санкция (неблагоприятные последствия): над таким лицом должен быть установлен социальный контроль путем официального назначения над ним попечительства. Используются ограничения и в трудовом законодательстве. Так, Трудовым кодексом запрещены: дискриминация в сфере труда (ст. 3), принудительный труд (ст. 4), работа в выходные и нерабочие праздничные дни (ст. 113) и т.п. В уголовном законодательстве ограничения используются в форме запретов и наказания. Особенно ярко это наблюдается при применении таких мер уголовного наказания, как лишение свободы, лишение специального права и других. В уголовно-процессуальном законодательстве, в частности в новом УПК РФ , правовые ограничения реализуются преимущественно в форме мер пресечения: подписка о невыезде и надлежащем поведении (ст. 102), домашний арест (ст. 107), 22 Версия: 1.0 22 из 43 заключение под стражу (ст. 108) и прочих, а также запретов (ст. 36), обязанностей (ст. 51) и т.д. Особое место правовые ограничения занимают в конституционном праве. Конституция РФ 1993 г. устанавливает ограничения в ряде своих статей (ст. 19, 23, 36, 56, 56 и т.д.) , суживая тем самым законным образом при определенных ситуациях возможности в удовлетворении интересов субъектов права. Правовое ограничение имеет все признаки принудительных мер: производится вне зависимости от желания и волеизъявления гражданина, может быть подкреплено силой и т.п. Правовые ограничения, выполняя негативную (отрицательную) мотивацию по отношению к собственным интересам субъекта, играют одновременно положительную роль в правовом регулировании поведения, ибо направлены, в конечном счете, на обеспечение социально-полезных интересов контрсубъекта, общества в целом. Таким образом правовое ограничение — есть правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите; это установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать, исключение определенных возможностей в деятельности лиц. Предназначение правовых ограничений, прежде всего не ущемить, а сузить свободу и сдержать реализацию антиобщественных интересов личности. Фактами-ограничениями являются, в частности, в соответствии со ст. 17 Семейного кодекса РФ факт беременности жены, который лишает мужа права на развод без ее согласия, препятствует прекращению правоотношения; согласно ст. 14 этого же Кодекса — факт состояния в одних правоотношениях (родства) препятствует возникновению других (брачных) и т.д. На уровне диспозиции классическим видом правовых ограничений выступают запреты. Устанавливая запрет на совершение определенных действий, законодатель тем самым возлагает на гражданина обязанность воздерживаться от запрещенных действий. Запрет, препятствуя удовлетворению интересов 23 Версия: 1.0 23 из 43 индивида, в отношении которого он действует, направлен на реализацию интересов противоположной стороны. На наш взгляд соотношение запрета и правового ограничения можно выразить так: всякий запрет — есть ограничение, но не всякое ограничение в сфере права — запрет. Это признается и законодателем. Среди правовых ограничений, близких к запрету, выделяют приостановления. По сути дела приостановления — временный и конкретный запрет на использование конкретными должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями своих функциональных обязанностей. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 31.6 КоАП РФ «Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста» . Следующим элементом в структуре правовой нормы выступают санкции, в которых могут устанавливаться различные виды наказаний, как наиболее значимые правоограничивающие средства. Классификация: В зависимости от отраслевой принадлежности правовые ограничения подразделяют на конституционные (а в рамках их избирательные), административные, уголовные, земельные, финансовые и т.д.; в зависимости от сферы использования — на межгосударственные (квоты, пошлины), внутригосударственные (федеральные), муниципальные;в зависимости от того, на кого они распространяются, — на общие (распространяющиеся на все население ограничения прав и свобод человека и гражданина, закрепленные в Конституции РФ) и индивидуальные (лишение прав, как санкция в отношении конкретного лица); в зависимости от того, в каком правовом акте они содержатся — на нормативные и правоприменительные; 24 Версия: 1.0 24 из 43 в зависимости от содержания — на материально-правовые (штраф), морально-правовые (выговор), организационно-правовые (увольнение, понижение в должности). В зависимости от времени действия ограничения можно подразделить на постоянные, которые установлены Конституцией РФ и законами, и временные, которые должны быть прямо обозначены в акте о чрезвычайном положении. Так, в ч. 1 ст. 56 Конституции РФ сказано, что «в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Цели ограничений прав человека и гражданина Конституция РФ установила в ч. 3 ст. 55, где закреплено, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В целом данное положение соответствует международным стандартам. В самом же общем плане проблема правовых ограничений — проблема пределов свободы человека в обществе. Известно, что свобода не может существовать без ограничений, ибо «подлинная свобода осознает свои границы», более того, обретает себя лишь в рамках права. Таким образом, теоретический подход к правовым ограничениям, анализ их существенных признаков и видов, целей и функций позволяет не только «продвинуться» в понимании этого феномена, но и гораздо увереннее использовать его в законодательной и правоприменительной практике. 5. Исследование правовых стимулов и ограничений в сфере компетенции МЧС России по направлениям деятельности: гражданская оборона, пожарная безопасность, ликвидация последствий стихийных бедствий, безопасность людей на водных объектах. Правовые ограничения в законодательстве сферы компетенции МЧС России. 25 Версия: 1.0 25 из 43 Законодательство о чрезвычайных ситуациях (далее ЧС) в общей системе законодательства является самостоятельным комплексным правовым институтом, регулирующим общественные отношения в сфере ЧС. Законодательство о ЧС является резервной системой законодательства, так как вводится и действует только при наступлении ЧС мирного или военного времени. Она может содержать в себе не только ужесточение мер юридической ответственности за совершаемые в это время правонарушения, но и ограничение и даже временный запрет на осуществление неотъемлемых прав и свобод. Государство с учетом оставляет за собой право на введение подобных ограничений. Это вынужденные меры, носящие временный характер и направленные на сохранение (защиту) не только самого государства, но и интересов личности и общества в целом. Особенностью чрезвычайного законодательства, связанной со стимулами и ограничениями, является то, что для позитивного поведения субъектов предпочтение отдается использованию мер запретительного характера, а не дозволениям. Правовые ограничения Примеры Приостановлений Яркий пример первого вида правового ограничения - приостановления присутствует в Федеральном Конституционном Законе «О чрезвычайном положении» 14 (далее Закон о ЧП). 1. Согласно ст. 11 Закона о ЧП Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения (далее ЧП) предусматриваются следующие ограничения: п. «а» - приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления; Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" //РГ- от 2 июня 2001 г. N 105. 14 26 Версия: 1.0 26 из 43 п. «и» - приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества; Применение данной меры (приостановления) целесообразно в случаях, когда основаниями для введения ЧП являются события, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. 2. Статья 12 Закона о ЧП предусматривает приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения ЧП; Данное правовое ограничение в виде приостановления играет важную роль в законодательстве о ЧС, так как в условиях ЧП политические партии, иные общественные объединения, могут, как оказывать содействие в ликвидации обстоятельств, послуживших основанием для введения ЧП, так и препятствовать их. 3. Пункт «г» ст.13 Закона о ЧП предусматривают возможность отстранения от работы на период действия ЧП руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением ими своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей. 4. Также п. «д» ст.13 Закона о ЧП предусматривает отстранение от работы на период действия ЧП руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер, предусмотренных пунктом "ж" статьи 11 настоящего Закону о ЧП и пунктом "в" настоящей статьи, и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей. 5. Пункт 5 статьи 7 ФКЗ от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении": приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации; 27 Версия: 1.0 27 из 43 6. Статья 31.6 КоАП РФ. Приостановление исполнения постановления о назначении административного наказания. «Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста. О приостановлении исполнения постановления выносится определение, которое при необходимости немедленно направляется в орган, должностному лицу, приводящим это определение в исполнение». Факт-ограничение как вид правового ограничения Статья 11 Закона о ЧП содержит следующие факты-ограничения: 1. Пункт «б» устанавливает ограничения на свободу передвижения по территории, на которой введено ЧП, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства. 2. Пункт «г» предусматривает установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Целями введения финансирования осуществления указанных ограничений террористических деятельности по и могут иных производству являться недопущение преступных организаций, оружия и боеприпасов, перемещения товаров, опасных для жизни и здоровья человека, в т.ч. и товаров гражданского назначения, которые могут быть использованы для преступных целей. 3. Пункт «з» предусматривает ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра. 4. Пункт «б» ст. 12 Закона о ЧП предусматривает факт-ограничение, применяемое в условиях ЧП, при наличии таких обстоятельств, указанных в п. «а» ст. 3 Закона о ЧП. Таким фактом-ограничением выступает ограничение свободы печати и 28 Версия: 1.0 28 из 43 других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов. 5. Пункт 4 статьи 7 ФКЗ от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении": На территории, на которой введено военное положение, референдумы и выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления не проводятся. 6.Пп. «4» пункта 2 статьи 7 ФКЗ от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении": введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней; 7. Пункт 4 статьи 9 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (с изменениями и дополнениями) предоставляют в военное время для нужд обороны по требованию федеральных органов исполнительной власти здания, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящиеся в их собственности, с последующей компенсацией понесенных расходов в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. 8. В Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»: Статья 5. При тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ проводятся необходимые действия по обеспечению безопасности людей, спасению имущества, в том числе: проникновение в места распространения (возможного распространения) опасных факторов пожаров, а также опасных проявлений аварий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций; 29 Версия: 1.0 29 из 43 создание условий, препятствующих развитию пожаров, а также аварий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций и обеспечивающих их ликвидацию; и т.д. 9. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ: Статья 11. Пребывание граждан в лесах. 5. Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения: 1) пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах; Территориальное ограничение права в передвижении, способствует сохранению жизни и здоровья граждан, предостережение от опасных факторов, которые могут привести к необратимым последствиям в обществе. Запреты как вид правового ограничения в законодательстве о ЧС 1. Статья 11 Закона о ЧП содержит положения о: - запрещенииили ограничении проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; (п. «е»). 2. Статья 12 Закона о ЧП устанавливает меры и временные ограничения, применяемые в условиях ЧП, в дополнение к мерам и временным ограничениям, указанным в статье 11 настоящего Закона о ЧП: а) введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан. Введение комендантского часа призвано обеспечить установление и сохранения общественного порядка, не допустить совершение противоправных деяний, особенно в ночное время суток. 3. Статья 7 ФКЗ от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении": 8) запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства; 9) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; 10) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; 11) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; Наказания как вид правовых ограничений 30 Версия: 1.0 30 из 43 Закон о ЧП предусматривает ряд наказаний, выступающих в роли правовых ограничений: 1. Статья 12 Закона о ЧП устанавливает в пункте «е» наказание в виде выдворения лиц, нарушающих режим ЧП и не проживающих на территории, на которой введено ЧП, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке. 2. В соответствие с п. «ж» ст. 12 возможно продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия ЧП, но не более чем на три месяца. 3. Статья 31 Закона о ЧП предусматривает следующее наказания в виде задержания граждан, нарушающих правила комендантского часадо его окончания, а граждан, не имеющих при себе документов, удостоверяющих личность, - до выяснения их личности. 4. Согласно ст. 6 Федерального Закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» 15(далее по тексту ФЗ О Защите населения территорий) наказанию в виде ответственности в соответствии с законодательством РФ подлежат должностные лица, скрывающие или своевременно не предоставляющие либо представляющие заведомо ложную информацию в области защиты населения и территорий от ЧС. 5. На основании п. 3 ст. 13 ФЗ О Защите населения территорий руководители федеральных органов исполнительной власти несут предусмотренную законодательством РФ ответственность за ненадлежащее выполнение указанными органами возложенных на них задач и осуществление своих функций в области защиты населения и территорий от ЧС. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"//РГ - от 24 декабря 1994 г. N 250 15 31 Версия: 1.0 31 из 43 6. Кодекс об административных правонарушениях в п. 1 ст. 20.616 предусматривает наказание в виде административного штрафа на должностных лиц и на юридических лиц за невыполнение предусмотренных законодательством обязанностей по защите населения и территорий от ЧС природного или техногенного характера, а равно невыполнение требований норм и правил по предупреждению аварий и катастроф на объектах производственного или социального назначения. А также в п. 2 ст. 20.6. предусмотрено наказание в виде наложения административного штрафа на должностных за непринятие мер по обеспечению готовности сил и средств, предназначенных для ликвидации ЧС, а равно несвоевременное направление в зону ЧС сил и средств, предусмотренных утвержденным в установленном порядке планом ликвидации ЧС. 7.Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 №63-ФЗ (в редакции от 01.09.2013): Статья 167. Умышленные уничтожение или повреждение имущества 2. Те же деяния, совершенные из хулиганских побуждений, путем поджога, взрыва или иным общеопасным способом либо повлекшие по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия, - наказываются принудительными работами на срок до пяти лет либо лишением свободы на тот же срок. Статья 168. Уничтожение или повреждение имущества по неосторожности. Основными сферами применения правовых ограничений являются: - сфера полномочий органов государственной власти и местного самоуправления; - в сфере ограничения некоторых конституционных прав граждан и организаций; - сфера ответственности, совершающие правонарушения в период действия ЧП. Главной же целью наличия и применения правовых ограничений в законодательстве о ЧС является стремление государства как можно эффективнее, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ //РГ - от 31 декабря 2001 г. N 256 16 32 Версия: 1.0 32 из 43 с наименьшими потерями и затратами, ущербу обществу и государству организовать мероприятия по предупреждению ЧС и их ликвидации. Правовые стимулы в законодательстве в сфере компетенции МЧС России Юридические факты-стимулы 1. Статья 18 ФЗ о Защите населения и территорий в ряде прав граждан РФ в области защиты населения и территорий от ЧС право на медицинское обслуживание, компенсации и социальные гарантии за проживание и работу в ЧС. 2. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»: Премии за добросовестное выполнение служебных обязанностей 39. Сотрудникам выплачиваются премии за добросовестное выполнение служебных обязанностей (далее в настоящем разделе - премия) из расчета трех окладов денежного содержания в год. 40. Премия выплачивается ежемесячно. Выплата премии производится одновременно с выплатой денежного довольствия в месяц, следующий за месяцем, за который выплачивается премия, и в декабре - за декабрь. 2. Постановление Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. № 290 «О федеральном государственном пожарном надзоре» 9. Государственные инспекторы городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору и государственные инспекторы специальных и воинских подразделений федеральной противопожарной службы по пожарному надзору в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право: б) беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и заверенной в установленном порядке копии распоряжения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного пожарного надзора о назначении проверки посещать территорию и объекты защиты и проводить их обследования. Проверка может проводиться только должностным лицом (должностными 33 Версия: 1.0 33 из 43 лицами), которое указано в распоряжении руководителя (заместителя руководителя) органа государственного пожарного надзора; в) проводить исследования, испытания, экспертизы, расследования и другие мероприятия по контролю; г) привлекать к проведению мероприятий по контролю экспертов, экспертные организации; 3.Статья 2 ФЗ РФ от 12 февраля 1998 N 28-ФЗ« О гражданской обороне» первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий, в том числе медицинское обслуживание, включая оказание первой медицинской помощи, срочное предоставление жилья и принятие других необходимых мер. 4. Часть 3 статьи 8 Указа Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" обязательное страхование жизни и здоровья военнослужащих войск гражданской обороны и Государственной противопожарной службы, спасателей, лиц рядового и начальствующего состава Государственной противопожарной службы в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5.Статья 22 Указа Президента РФ от 27 мая 1996 г. N 784 "Вопросы гражданской обороны Российской Федерации" Военнослужащие Войск гражданской обороны по вопросам прохождения военной службы, денежного и других видов довольствия, пенсионного обеспечения и социальной защиты пользуются всеми правами и льготами, установленными законодательством Российской Федерации для военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации. Страхование военнослужащих, привлекаемых к решению задач гражданской обороны, задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, и возмещение ущерба в случае их гибели или увечья осуществляются в соответствии с Законом Российской Федерации "О статусе военнослужащих" 34 Версия: 1.0 34 из 43 6. Пункт 4 Организационно-методические указания МЧС РФ от 2 сентября 2004 г. по подготовке органов управления, сил гражданской обороны и Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на 2005 год (с сокращениями) организацию социальной защиты военнослужащих и ветеранов войск гражданской обороны, спасателей поисково-спасательных формирований, сотрудников и ветеранов подразделений ГПС и ГИМС МЧС России. Льготы как вид правовых стимулов 1. Согласно ст. 29 Закона о ЧП предоставляются гарантии имущественных и социальных прав гражданам и организациям в период действия ЧП, а именно: предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством РФ. 2. Часть 1 Налогового кодекса РФ(далее НК РФ) 17 в ст. 64 предоставляет отсрочку или рассрочку по уплате налога лицу, которому причинен ущерб в результате стихийного бедствия, технологической катастрофы или иных обстоятельств непреодолимой силы. 3. Статья 217 части 2 НК РФ 18 включает в перечень доходов, не подлежащих налогообложению, суммы единовременных выплат налогоплательщиков (физических лиц), осуществляемых ими в связи со стихийным бедствием или с другим чрезвычайным обстоятельством, а также суммы, выплачиваемые лицам, которые являются членами семей лиц, погибших в результате стихийных бедствий или других чрезвычайных обстоятельств независимо от источника выплаты. Субъективное право как вид правовых стимулов 1. Статья 10 ФЗ РФ от 12 февраля 1998 N 28-ФЗ« О гражданской обороне» "Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 04.03.2013)// РГN 148-149, 06.08.1998. 18 "Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. от 30.12.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.03.2013)// СЗ - 07.08.2000, N 32, ст. 3340. 17 35 Версия: 1.0 35 из 43 Граждане Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации: проходят обучение в области гражданской обороны; принимают участие в проведении других мероприятий по гражданской обороне; оказывают содействие органам государственной власти и организациям в решении задач в области гражданской обороны. 2. Статья 2 ФЗ РФ от 12 февраля 1998 N 28-ФЗ« О гражданской обороне» обучение населения в области гражданской обороны; оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; Привилегии как вид правовых стимулов 1. В ст. 18 Закона о ЧП содержится указания на учреждение должности комендантана территории, на которой введено ЧП, и предоставления ему определенных правовых привилегий организации управления на данной территории. 2. Привилегией также можно признатьпередачу полностью или частично полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено ЧП временному специальному органу управления территорией (п.2 ст. 24Закон о ЧП). 3. Статья 27 Закона о ЧП предоставляет дополнительные привилегии органу особого управления территорией,на период действия ЧП, выражающиеся в функциях распоряжения бюджетными ассигнованиями, направляемыми на восстановление объектов жизнеобеспечения, социальной сферы, жилого фонда, расположенных на указанной территории. 4. В соответствии с п. 5 ст. 4.1 ФЗ о Защите населения и территорийорганы государственной власти или должностные лица,установленные законом, при введении режима повышенной готовности или ЧС, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой 36 Версия: 1.0 36 из 43 государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС, могут определять руководителя работ по ликвидации ЧС. 5. Статья 16 Указа Президента РФ от 27 мая 1996 г. N 784 "Вопросы гражданской обороны Российской Федерации" Войска гражданской обороны освобождаются от передачи (отчисления) жилой площади в жилых домах, построенных ими за счет средств федерального бюджета или других источников финансирования, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления. 6. Статья 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ 5. Органы исполнительной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) в условиях военного и чрезвычайного положений осуществляют бюджетные полномочия по решению Президента Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 года N 1-ФКЗ "О военном положении", Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" и принятыми в соответствии с ними федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Поощрение как вид правовых стимулов 1. Статьей 21 Закона о ЧП предусмотрены для сотрудников органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащих внутренних войск, органов по делам гражданской обороны, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий, Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также для иных лиц, участвовавших в обеспечении режима ЧП, дополнительные гарантии и компенсации, предусмотренные законодательством РФ. 2. В соответствии со ст. 29 Закона о ЧП лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ в соответствии с 37 Версия: 1.0 37 из 43 пунктом "е" статьи 13 настоящего Закона о ЧП, гарантируется оплата труда в соответствии с законодательством РФ о труде. 3. Налоговым кодексом РФ в статье 219 предусмотрены льготы в виде получения социальных налоговых вычетов на суммы доходов, перечисляемых как пожертвования некоммерческим организациям, оказывающим содействие защите граждан от ЧС. 4. Пункт 18 статьи 9 Указа Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" 18) имеет в установленном порядке наградной и подарочный фонды, в том числе огнестрельного и холодного оружия, для награждения военнослужащих войск гражданской обороны, личного состава Государственной противопожарной службы, работников МЧС России, а также других лиц, оказывающих содействие в выполнении возложенных на МЧС России задач; 5. Пункт 20 статьи 9 Указа Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" 20) представляет военнослужащих войск гражданской обороны и личный состав Государственной противопожарной службы, работников МЧС России к награждению государственными наградами Российской Федерации, Почетной грамотой Президента Российской Федерации, а также к поощрению в виде объявления им благодарности Президента Российской Федерации; 6. Указом Президента РФ от 16 ноября 1996 г. № 1556 предусмотрена выплата стипендий Президента Российской Федерации адъюнктам, слушателям и курсантам образовательных учреждений высшего профессионального образования из числа военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, сотрудников уголовно-исполнительной системы и сотрудников Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий дополнительно к их окладам 38 Версия: 1.0 38 из 43 месячного денежного содержания. («О выплате стипендий Президента Российской Федерации адъюнктам, слушателям и курсантам образовательных учреждений высшего профессионального образования из числа военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, сотрудников уголовно-исполнительной системы и сотрудников Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий дополнительно к их окладам месячного денежного содержания») Законные интересы как вид правовых стимулов 1. ФЗ о Защите населения и территорий в ст. 15 предоставляет возможность реализовать общественным объединениям право на участие в мероприятиях в области защиты населения и территорий от ЧС, в том числе обеспечения безопасности людей на водных объектах, в соответствии с законодательством РФ и со своими уставами. 2. Статья 18 ФЗ о Защите населения и территорий предусматриваетправа граждан РФ на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения ЧС; в соответствии с планами ликвидации ЧС использовать средства коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, предназначенное для защиты населения от ЧС;быть информированными о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности;обращаться лично, а также направлять в государственные органы и органы местного самоуправления индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты населения и территорий от ЧС, в том числе обеспечения безопасности людей на водных объектах;участвовать в установленном порядке в мероприятиях по предупреждению и ликвидации ЧС. 3. Законные интересы граждан РФ также содержатся в статье 18 ФЗ о Защите населения и территорий и предусматривают возможность реализации интересов граждан: 39 Версия: 1.0 39 из 43 на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие ЧС; на получение компенсаций и социальных гарантий за ущерб, причиненный их здоровью при выполнении обязанностей в ходе ликвидации ЧС; на пенсионное обеспечение в случае потери трудоспособности в связи с увечьем или заболеванием, полученным при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от ЧС, в порядке, установленном для работников, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья; на пенсионное обеспечение по случаю потери кормильца, погибшего или умершего от увечья или заболевания, полученного при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от ЧС, в порядке, установленном для семей граждан, погибших или умерших от увечья, полученного при выполнении гражданского долга по спасению человеческой жизни, охране собственности и правопорядка. 4. Статья 9 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (с изменениями и дополнениями) 3) могут создавать организации и общественные объединения, содействующие укреплению обороны; 5.Пункт 3 Глава I Организационно-методических указаний МЧС РФ от 2 сентября 2004 г. по подготовке органов управления, сил гражданской обороны и Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на 2005 год (с сокращениями) Активизировать работу, направленную на сохранение на территориях в государственной собственности и поддержание в готовности фонда защитных сооружений гражданской обороны. Принять действенные меры по возврату и закреплению в государственной собственности защитных сооружений гражданской обороны, незаконно включенных в имущественные комплексы приватизированных организаций, и недопущению утраты существующего фонда убежищ и противорадиационных укрытий. Можно предположить, что указанные нормы можно отнести к юридическим фактам, так как условия возникновения указанных прав, льгот определены 40 Версия: 1.0 40 из 43 наступлением конкретных юридических фактов. Но субъекты не будут стремиться к негативным последствиям, таким как, ущерб здоровью, имуществу вследствие ЧС, к потере нетрудоспособности, инвалидности и так далее, следовательно, признать данные нормы фактами-стимулами будет неверно. Они, несомненно, являются законными интересами граждан РФ в области защиты населения и территории от ЧС. Правовые иммунитеты как вид правовых стимулов 1. Статья 111 Части первой Налогового кодекса предусматривает обстоятельства, исключающие вину лица в совершении налогового правонарушения: 1) совершение деяния, содержащего признаки налогового правонарушения, вследствие стихийного бедствия или других чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств; Таким образом мы провели анализ законодательства в сфере компетенции МЧС России и выявлены правовые стимулы, представленные правовыми иммунитетами, фактами-стимулами, законными интересами, поощрениями, привилегиями, льготами. Основными сферами применения данных правовых стимулов являются: сфера налоговых выплат, сфера имущественных и социальных гарантий гражданам и организациям в период действия ЧП, сфера организации управления, сфера дополнительных гарантий и компенсаций, предусмотренных законодательством РФ для сотрудников органов государственной власти, участвовавших в обеспечении режима ЧП, сфера реализации прав на участие в мероприятиях в области защиты населения и территорий от ЧС, сфера возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие ЧС; сфера прав на получение компенсаций и социальных гарантий за ущерб, причиненный их здоровью при выполнении обязанностей в ходе ликвидации ЧС; в сфере пенсионного обеспечения и так далее. По нашему мнению законодателю можно порекомендовать закрепить ряд дополнительных правовых стимулов в виде установления льготного налогового 41 Версия: 1.0 41 из 43 режима для предпринимателей вкладывающих денежные средства в регион, в котором возникла ЧС. Также целесообразно установить правовой стимул в виде материального поощрения организаций дополнительно осуществляющих организационные мероприятия по предотвращению ЧС. Эффективно будет установление норм о дополнительном материальном, правовом стимулировании, установление знаков отличия лицам, оказывающим добровольную помощь в ликвидации ЧС. В конце занятия преподаватель: 1. Отвечает на вопросы по материалу лекции и объявляет задание на самоподготовку: Понятие и признаки органа государственной власти. Классификация органов государственной власти, система органов государственной власти. Конституционные основы (принципы) организации и деятельности органов государственной власти. 2. Дает задание доработать конспект. 3. Дает задание повторить материалы лекции и подготовиться к семинарским занятиям по следующим вопросам: Выявление правовых ограничений в законодательстве в сфере компетенции МЧС России. Характеристика правовых стимулов в законодательстве в сфере компетенции МЧС России. Разработали: Преподаватель кафедры теории и истории государства и права майор внутренней службы Е.Ю.Одинокова 42 Версия: 1.0 42 из 43 Лист регистрации изменений Номер Номера листов Основан Расшифр измене- замен новых аннули ие для Подпис овка ния енных внесения ь подписи рованных изменени й Дата Дата введен ия измене ния 43 Версия: 1.0 43 из 43 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2016 Управление документацией УТВЕРЖДАЮ Начальник кафедры теории и истории государства и права подполковник внутренней службы С.Б. Немченко «_____»_______________________2016 года ЛЕКЦИЯ по дисциплине «ПРАВОТВОРЧЕСТВО В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ» для обучающихся по специальности 030901.65 «Правовое обеспечение национальной безопасности» Тема № 5 «Стадии законотворчества» СМК-УМК-1.3.-47-2016 Обсуждена на заседании кафедры Протокол № _____ от «____»_______2016 г. Санкт-Петербург 2016 Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 1 из 25 I.Учебные цели 1. Лекция составляет основу теоретического обучения и должна давать систематизированные основы научных знаний по дисциплине, раскрывать состояние и перспективы развития соответствующей области науки, концентрировать внимание обучающихся на наиболее сложных и узловых вопросах, стимулировать их активную познавательную деятельность и способствовать формированию творческого мышления. 2. Подготовка квалифицированных сотрудников МЧС России, обладающих необходимыми знаниями, умениями и навыками в области международного сотрудничества в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. 3.Воспитание у обучающихсятаких профессиональных качеств как умение выступать перед аудиторией и логически последовательно, убедительно и грамотно излагать свои мысли, защищать свое мнение. II. Расчет учебного времени Содержание и порядок проведения занятия Время, мин ВВОДНАЯ ЧАСТЬ 10 ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ 160 Учебные вопросы: 1. Понятие, сущность, принципы законотворческого процесса в сфере обеспечения безопасности. 2. Законодательная инициатива: понятие, субъекты, процедура прохождения. 3. Подготовка законопроектов. Обсуждение законопроектов. 4. Принятие законов в сфере в сфере обеспечения безопасности. 5. Опубликование закона и вступление в силу. 40 30 30 30 30 ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ ЧАСТЬ 10 III. Литература 2 Версия: 1.0 2 из 25 Основная 1. Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-практическое пособие. М., 2008. 2. Пиголкин А.С. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2007. 3. Безопасность жизнедеятельности /. 2-е изд., стер., Михайлов Л. А., Губанов В. М., Соломин В. П. — М.: Издательский центр «Академия», 2009. 4. Вишняков Я.Д.и др 5. Безопасность жизнедеятельности. Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях : для студ. высш. учеб. заведений / 2-е изд., стер. М.Издательской центр «Академия», 2008. 6. Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М.: Эксмо, 2008. б) Дополнительная литература: 1. Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Научно-практическое пособие. М.: Юристъ, 2005. 2. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 2002. 3. Законодательный процесс: Научно-практическое пособие / Под ред. Васильева Р.Ф. М., 2000. 4. Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. 5. Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2006. 6. Проблемы юридической техники. Сб. статей / Под ред. Баранова В.М. Нижний Новгород, 2000. 7. Тихомиров Ю.А. Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2008. 8. Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. Нормативные правовые акты Федеральные конституционныезаконы Международные нормативные правовые акты Федеральные законы Законы IV. Учебно-материальное обеспечение 1.Технические средства обучения: мультимедийный проектор, компьютер. 3. Слайды. 3 Версия: 1.0 3 из 25 V. Текст лекции Вводная часть Преподаватель проверяет наличие обучаемых, объявляет тему Тема № 5 «Стадии законотворчества» В ходе лекции нами будут рассмотрены следующие вопросы: 1. Понятие, сущность, принципы законотворческого процесса в сфере обеспечения безопасности. 2. Законодательная инициатива: понятие, субъекты, процедура прохождения. 3. Подготовка законопроектов. Обсуждение законопроектов. 4. Принятие законов в сфере в сфере обеспечения безопасности. 5. Опубликование закона и вступление в силу. Переходим к рассмотрению учебных вопросов. Учебные вопросы 1. Понятие, сущность и этапы законотворческого процесса в сфере обеспечения безопасности. Основные принципы законотворческого процесса. Важно отметить роль правотворческого юридического процесса. Еще К. Маркс писал, что "ту роль, которую в судах играет судопроизводство, в законодательных органах играют порядок дня и регламенты" <13>. А.Ф. Шебанов отмечает, что особенность стадий правотворчества заключается в том, что они осуществляются в соответствии со строго установленными процедурными правилами <14>. Для всех отраслей законодательства общеобязательными являются регламенты, процедуры подготовки и принятия правовых актов органами законодательной, исполнительной и судебной властей <15>. -------------------------------<13> Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. II. С. 374. <14> См.: Шебанов А.Ф. Указ. соч. С. 74. <15> См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С. 248. Поговорим о последовательности стадий правотворческого юридического процесса. В научной юридической литературе стадия правотворческого процесса определяется как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта <16>. С этим определением следует согласиться. -------------------------------<16> См.: Правотворчество в СССР / Под ред. проф. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 152. Большинство ученых называют первым этапом (стадией) правотворчества оценку общественных явлений и процессов с целью определения их организованности (упорядоченности) - так называемый аналитический этап <17>; либо законодательную (правотворческую) инициативу <18>; либо подготовку проекта <19>. -------------------------------<17> См.: Шебанов А.Ф. Указ. соч. С. 6 - 7. <18> См.: Правотворчество в СССР / Под ред. проф. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 5. <19> См.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика РАН, д.ю.н., проф. В.С. Нерсесянца. М., 2001. С. 315. 4 Версия: 1.0 4 из 25 Так, Е.Н. Трубецкой указывает, что, прежде чем получить окончательную формулу и обязательную силу, каждый закон должен пройти через четыре стадии: 1) законодательная инициатива, или почин; 2) обсуждение закона; 3) утверждение закона и 4) обнародование закона <20>. Однако мы можем признать правотворческим юридическим процессом лишь последние три из указанных стадий. Первая же стадия не включается в правотворческий процесс, поскольку не связана с процессом правообразования, а выступает деятельностью по подготовке правовых актов, при которой упорядочивающего результата нет. -------------------------------<20> См.: Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. СПб., 1999. С. 117. По нашему мнению, первой стадией правотворчества является принятие самим правотворцем юридического решения о включении проекта правового акта в повестку дня. Второй этап - обсуждение правового положения. Третий этап - принятие правового предписания. Дополнительная стадия - опубликование (для документальных правовых актов). Последний этап - вступление правового акта в юридическую силу. Подтверждением сказанного является мнение А.Ф. Шебанова, который указывает, что "правотворчество нельзя отождествлять с правообразованием вообще. Такие стадии правообразования, как формирование общественного правосознания, выдвижение правовых предположений, образование общей воли коллектива, группы, класса, могут проходить и без участия государственных органов, но возведение общей воли в закон прерогатива государства" <21>. -------------------------------<21> Шебанов А.Ф. Указ. соч. С. 72. Правотворческий процесс внешне выступает в виде последовательных стадий подготовки, обсуждения, утверждения и опубликования отдельных нормативных правовых актов. Правотворческий процесс есть порядок последовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается новый элемент (нормативный акт). Поэтому в этот вид юридического процесса не входят те организационные действия, которые помогают, содействуют правотворческой деятельности, создают для нее необходимые условия и предпосылки, но не являются каким-либо этапом работы по выработке нормативного акта. В частности, к правотворческому процессу не относятся: деятельность по учету, анализу и обобщению предложений о совершенствовании законодательства, общие организационные мероприятия по улучшению деятельности тех или иных правотворческих органов. Это вовсе не означает, что мы имеем дело с упрощением правотворческого юридического процесса. В связи с этим важно, чтобы "упрощение правотворческого процесса не превратилось на практике в процессуальное упрощенство, так как отказ от развитых процессуальных форм в ущерб началам законности уже имел место в конце 20-х - начале 30-х годов прошлого века. Правотворчество по своей природе является целостностью, системой. Принцип упрощения системы таков, что оно должно производиться до тех пор, пока это не сказывается отрицательно на других параметрах системы" <22>. -------------------------------<22> Протасов В.Н. Указ. соч. С. 39. Законотворчество является одной из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемой специально уполномоченными органами и должностными лицами. В юридической литературе можно встретить понятие «процесс законотворчества», которое не тождественно понятию «законодательный процесс», поскольку не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой 5 Версия: 1.0 5 из 25 познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления. С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона. Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, т.е. относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу. Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и, соответственно, объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяют, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон <*>. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия) <**>. У других юристов встречается шесть стадий. Прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу. Как правило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса: - внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива); - рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта); - принятие закона; - опубликование закона. Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конституций, других законов и регламентами. Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особенностей. Однако, несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса: состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами; осуществляется специальными субъектами; результатом является создание акта высшей юридической силы - закона. К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д. Учитывая различия в содержании терминов "законотворческий" и "законодательный" процесс, необходимо различать понятия "субъект законотворчества" и "субъект законодательного процесса". Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребности в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс. Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах и обязанностях. 6 Версия: 1.0 6 из 25 Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формирует решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право. Государственные органы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции РФ. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ. Все субъекты законодательного процесса можно разделить на следующие группы: - в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе; - участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта. К первой группе относятся те, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства, - это депутаты парламента, палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования. Данные органы и лица всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовывать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании. Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправка к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию, процедурой принятия закона, особенностями сферы деятельности государства и общества. При этом все субъекты законодательной инициативы: 1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий, установленных, как правило, конституцией и принятыми в соответствии с ней иными законами; 2) совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, т.е. действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом; 3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают юридически значимые последствия; 4) действуют с целью создания закона. Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчества является согласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права 7 Версия: 1.0 7 из 25 Таким образом, природа законотворчества заключается в выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения. Законодательный процесс является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Он отвечает за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон. Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов. Стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает: - качественный уровень подготовки формы и содержания нормативного акта; - привлечение широкого спектра мнений различного рода политических сил с целью максимального обеспечения интересов различных социальных групп; - эффективные механизмы контроля деятельности высших органов государственной власти в процессе законотворчества. Таким образом, законодательный процесс, на наш взгляд, является процессом, отражающим работу законодательного органа по своевременному появлению необходимого для регулирования общественных отношений закона, в то время как законотворческий процесс является процессом, отражающим работу более широкого круга субъектов над содержанием закона. Гармонизация двух взаимодополняющих, но разных по предназначению процессов в конечном счете определяет качество принимаемых законов, а также роль и значение подзаконных актов в современном российском правотворчестве. По смыслу основным этапом процесса создания системы законодательства является процесс создания нормативных правовых актов, то есть законодательный процесс. Он представляет собой сложную систему действий, разнообразных по смыслу и по форме, и сам делится на несколько подэтапов, каждый из которых имеет свое функциональное назначение. – законодательная инициатива со стороны строго определенных Конституцией субъектов права; – решение компетентного органа о необходимости издания акта; – подготовка концепции и проекта нормативного акта; – обсуждение проекта нормативного акта в комиссиях, комитетах, палатах, на сессиях законодательного органа; – принятие нормативного акта в определенном порядке (например, путем голосования); – опубликование нормативного акта. Депутаты 1993 – 1995 гг. созыва в Госдуме приняли 301 закон. За 1995 – 1999 гг. депутаты Госдумы приняли около 900 законов, из них: 6 – ФКЗ; 7 – кодексов. В нынешнем российском парламенте функционируют 28 думских профильных комитетов и 11 комитетов в Совете Федерации. Каждый из них курирует определенную предметную область, причем их сотрудники стараются избегать пересечения компетенций – она не только рождает нездоровую конкуренцию, но и отрицательно сказывается на профессионализме работников. Узкая предметная специализация и невмешательство в трудовой процесс коллег – залог высокой компетентности, столь необходимой законотворцам. Для разработки особо сложных и трудоемких законопроектов, предназначенных для регулирования специфических общественных отношений, специальным решением управомоченного органа (Президента, Правительства, министерства или ведомства) могут создаваться временные творческие коллективы или рабочие группы с участием представителей заинтересованных государственных органов, научно-исследовательских учреждений (правовых и иных), общественных объединений и иных организаций, ученыхправоведов и иных специалистов. 8 Версия: 1.0 8 из 25 Теоретически возможна разработка проектов нормативно-правовых актов и иными органами, научными организациями и даже частными лицами (например, учеными или политическими деятелями), но на практике такое случается редко. Законопроектная работа, как и всякое законотворчество, требует профессионализма. 2. Законодательная инициатива по вопросам обеспечения безопасности: понятие, субъекты, процедура прохождения. В Российской Федерации в отличие от других государств определен широкий круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, отражающих федеративное устройство государства. Правом законодательной инициативы в России обладают: Президент России; депутаты Государственной Думы; члены Совета Федерации; Совет Федерации; Правительство России; федеральные судебные органы - Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд (по вопросам их компетенции); субъекты Федерации (в лице их законодательных органов). Все перечисленные субъекты пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, то есть им дано конституционное право вносить законопроекты по любым вопросам, которые относятся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов. Примеры Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (с изменениями и дополнениями) Глава V. Государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии (ст.ст. 23 - 27) Статья 25. Полномочия органов государственного регулирования безопасности Органы государственного регулирования безопасности в пределах своей компетенции обладают полномочиями: вносить на рассмотрение в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения по разработке законов по вопросам обеспечения безопасности при использовании атомной энергии; разрабатывать, утверждать и вводить в действие нормы и правила в области использования атомной энергии в соответствии с настоящим Федеральным законом и законодательством Российской Федерации; 3. Подготовка законопроектов. Обсуждение законопроектов. Этот процесс достаточно хорошо изучен и разработан в отечественной и зарубежной правовой науке, получил освещение и в законодательстве. Именно для подготовки законопроектов особенно важны знания в области техники законотворчества, именно на этом этапе проявляется профессионализм участников этого процесса, который является определяющим фактором для эффективности каждого из создаваемых нормативных правовых актов и их системы. Все остальные стадии носят более формальный характер, и законодательная техника в них имеет меньшее значение. Понятие и значение подготовки законопроектов Подготовка проектов актов законодательства представляет собой разработку текстов будущих нормативных правовых актов и является логическим продолжением законотворческого познания, будучи тесно с ним связана. Это сам по себе очень сложный процесс, характеризуемый особым набором приемов и способов, имеющий собственные правила, регулированию которого посвящен специальный комплекс актов (в основном, 9 Версия: 1.0 9 из 25 подзаконных) (См., напр.: Методические правила по организаций законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, утвержденные Приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 10.01.2001 № 3/51. Кроме того, некоторые министерства и ведомства имеют собственные акты, регулирующие их законопроектную деятельность.). Созданием проектов нормативных правых актов (или по-другому, законопроектной работой) занимаются совершенно особые участники законотворческого процесса. Самым активным участником такой деятельности выступают министерства и ведомства, готовящие проекты нормативных правовых актов по кругу вопросов, входящих в их ведение. Кроме того, проекты нормативных правовых актов готовит аппарат Правительства России. Практика законотворчества показывает, что подавляющее большинство законопроектов не только в России, но в других странах разрабатываются именно органами исполнительной власти. И это не случайно. Именно министерства и ведомства располагают всем необходимым для подготовки на высоком профессиональном уровне качественных законопроектов. К их услугам постоянный штат специалистов в определенной области общественных отношений, подведомственной этим органам (где, как не в Министерстве финансов и в Центральном банке можно с помощью узких специалистов разработать качественный законопроект в области финансового права — одной из самых специфичных правовых объединений, где, кроме правоохранительных органов, можно найти специалистов-практиков, владеющих проблемами борьбы с преступностью), они имеют возможность постоянно получать всю необходимую им для работы правовую, экономическую, социальную и иную информацию (этим занимаются специальные информационно-статистические подразделения), а также располагают специализированными юридическими подразделениями, состоящими из юристов, специализирующихся на правовом регулировании определенных сфер общественных отношений. Разработка текста законопроекта. Исходный этап работы над законопроектом является значимым по многим причинам. С этой стадией подготовки текста законопроекта связано наполнение его концептуального содержания, идеологического замысла регулирующего воздействия. Правильность этого замысла определяет качество будущего законодательного решения: концептуальная выверенность проектируемого решения способна предопределить эффективность законодательного регулирования; концептуальная же ошибочность может негативно отразиться на всем законодательстве в целом. С точки зрения состояния и динамики законодательного обеспечения организация работы над отдельными законопроектами позволяет высказать оправданные сомнения в общей концептуальной проработанности подходов к построению законодательной базы того или иного фундаментального направления общественной жизни. Программноцелевое определение стратегической линии в конструировании законодательного регулирования конкретной сферы общественных отношений должно быть ориентиром для подготовки каждого из всего комплекса взаимосвязанных, обеспечивающих достижение единой программной цели законодательных актов. При подготовке законопроектов, и особенно при подготовке «пакета» взаимосвязанных законопроектов, целесообразно обратить внимание на следующий опыт. Позитивной оценки заслуживает практика издания федеральными органами исполнительной власти приказов по вопросам организации работы над тем или иным законопроектом. В приказе желательно обозначить, на кого (на какое структурное подразделение федерального органа исполнительной власти) возложена ответственность за подготовку законопроекта, кто обеспечивает координацию работы соисполнителей, состав рабочей группы, осуществляющей подготовку законопроекта, определить сроки деятельности. Кроме того, необходимо отразить участие юридической службы 10 Версия: 1.0 10 из 25 соответствующего федерального органа исполнительной власти в подготовке законопроекта. Возрастающая значимость законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти требует введения нормативного регулирования деятельности структурных подразделений, занимающихся преимущественно юридическиконсультативной деятельностью. В положениях о соответствующих структурных подразделениях целесообразно определить их задачи, полномочия по участию в законопроектной деятельности, оказанию методической помощи иным структурным подразделениям. В состав рабочих групп целесообразно привлекать ученых, специалистов, которые могут оказать квалифицированную помощь в формировании (развитии) законодательной базы в той или иной сфере общественных отношений. Желательно, чтобы федеральным органам исполнительной власти, которым поручена подготовка проекта закона, была обеспечена возможность обращаться к соответствующим государственным, негосударственным, общественным органам и организациям, научным учреждениям за содействием в выделении специалистов для консультирования и участия в разработке законопроекта, за предоставлением необходимых документов, финансовоэкономических расчетов, справок, статистических данных и иных материалов. Решение достаточно важных вопросов организации законоподготовительной работы следовало бы закрепить нормативно. В частности, соответствующие нормы можно предусмотреть в актах федеральных органов исполнительной власти, которыми регулируются вопросы собственной правотворческой работы, вопросы участия в работе по подготовке проектов федеральных законов (например, методические или иные правила о порядке ведения законопроектной работы, рекомендации об организации работы по подготовке проектов федеральных законов и тому подобные документы, которые следовало бы утверждать соответствующими приказами федерального органа исполнительной власти). Такие акты могли быть изданы в развитие отдельных положений, которые ныне содержатся в Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 10 января 2001 г. № 3/51. Федеральный закон, который предполагается разработать, как правило, является не первым в регулировании определенной области общественных отношений. Те или иные нормативные правовые акты уже принимались и действовали в данной сфере до него. Поэтому на начальном этапе подготовки законопроекта ценное значение имеет информация о действующем законодательстве по данному вопросу, анализ его состояния, практики применения: принимались ли раньше акты по теме предлагаемого законопроекта либо решающие близкие по содержанию вопросы; если принимались, каковы их эффективность и недостатки; как предлагаемый закон впишется в действующее правовое регулирование, как будет взаимодействовать с сопряженными с ним актами и т.п. Подготовка законопроекта должна основываться на возможно более полной информации. Важно отобрать и проанализировать по возможности все ранее изданные по данному вопросу акты. Примерный круг этих актов включает в себя действующие акты российского законодательства, нормативные правовые акты Союза ССР в той части, в какой они признаются действующими на территории Российской Федерации. Несомненно, должны быть в поле зрения и акты, издаваемые субъектами Российской Федерации, поскольку без учета их мнения невозможно «полнокровное» федеральное законотворчество. Наряду с изучением действующего законодательства следует изучить и проанализировать (преимущественно в сравнительном аспекте) зарубежный опыт законодательного регулирования в соответствующей сфере. 11 Версия: 1.0 11 из 25 Анализ и оценку действующих нормативных правовых актов необходимо осуществлять с учетом принятых Конституционным Судом Российской Федерации решений по делам о проверке конституционности тех или иных нормативных правовых актов, а также с учетом действия международных договоров Российской Федерации. В начале работы над законопроектом следует определить основные положения будущего закона, которые смогут обеспечить решение поставленных целей и задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. При этом нужно хорошо представлять, какой «дефект» ныне действующего Концепция законопроекта Работу непосредственно над созданием конкретного проекта нормативноправового акта надлежит начинать с подготовки концепции законопроекта. Не требуется составления концепций только для создания проектов законов о ратификации (денонсации) Россией международного договора, а также для создания бюджетных законов. Концепция законопроекта представляет собой своего рода выражение сути выраженных в нем предписаний. Концепция служит для определения целей создания нормативного правового акта (решение определенных проблем, правовое регулирование отношений, требующих такого регулирования, устранение имеющихся пробелов в праве, противоречий, множественности актов по одному и тому же вопросу и т.д.); излагаются принципы, на которых он основан, ожидаемый эффект, социальная и экономическая целесообразность принятия и исполнимость. В концепции в общих чертах определяется форма акта, его роль в системе законодательства. К разработке концепции проекта нормативного правового акта должны привлекаться высококвалифицированные специалисты – правоведы, обладающие знаниями действующего законодательства в регулируемой сфере, а также иные специалисты в сфере правового регулирования — экономисты, социологи, инженеры и др. Разработка концепции законопроекта осуществляется органами государственной власти либо самостоятельно, либо с привлечением специализированных научноисследовательских организаций. В ходе разработки концепции законопроекта следует изучить, обобщить и проанализировать действующее законодательство в данной области правового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективности существующей системы нормативных правовых актов в подлежащей регулированию сфере, обуславливающей необходимость нового акта, установить устаревшие акты, утратившие правовой характер. Все это должно лечь в основу излагаемых в концепции аргументов, свидетельствующих о необходимости усовершенствования системы законодательства. В концепции законопроекта в обязательном порядке должны быть определены: • основная идея планируемого акта законодательства, его цели, принципы и предмет правового регулирования; • круг лиц, попадающих под действие планируемого акта, изменения их правового статуса (с учетом ранее существовавших прав и обязанностей), последствия предполагаемого правового регулирования для их интересов; • место будущего нормативного, правового акта в системе действующего законодательства с указанием отрасли, к которой он относится, положений Конституции и других вышестоящих по юридической силе актов, на реализацию положений которых он направлен, а также его значение для национальной системы правового регулирования; • общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере системы нормативных актов, с указанием пробелов, коллизий между 12 Версия: 1.0 12 из 25 предписаниями, определением объема потерявших силу положений и положений, фактически не действующих по причине своего технического несовершенства. • анализ отечественной истории правового регулирования соответствующих общественных отношений и иностранной законодательной практики в этой области; • анализ социально-экономических, политических и иных последствий реализации будущего нормативно-правового акта, обоснование его финансовоэкономической исполнимости и целесообразности; • примерное содержание будущего законодательного акта, его структура; основные логические смысловые элементы. Экспертиза законопроектов Разработанный законопроект не остается неизменным, до начала официальной работы по его принятию он подлежит изменениям и усовершенствованиям. Для таких усовершенствований до начала официальной процедуры принятия следует провести его экспертизу. Экспертиза законопроекта может быть определена как требующее специальных познаний и квалификации исследование проекта нормативно-правового акта, проводимое с целью установления возможности для его усовершенствования и устранения недостатков. Экспертиза законопроекта может быть официальной (проводимой специально на то уполномоченными органами государственной власти) и частной (проводимой в неофициальном порядке организациями и частными лицами не в рамках своих прямых служебных обязанностей). Как и всякая экспертиза, экспертиза проектов нормативных правовых актов может быть первоначальной, дополнительной (назначаемой для получения дополнительных, более полных сведений, нежели полученных при первоначальной экспертизе) и повторной (назначаемой для уточнения полученного экспертного заключения при наличии оснований для сомнений в его достоверности). По цели проведения экспертизы законопроектов можно выделить следующие их виды: 1. Юридическая экспертиза. Она производится с целью установления соответствия рассматриваемого законопроекта нормативным правовым актам более высокой юридической силы. Юридическая экспертиза законопроекта позволяет установить правомерность утверждения его положений, наличие (или отсутствие) в них противоречий с Конституцией и другими актами (и, соответственно, выяснить, будут ли они иметь юридическую силу), определить, какое место займет новый акт в системе законодательства. В нашей стране юридическая экспертиза проводится чаще всего Министерством юстиции России, которое при этом руководствуется целой системой нормативных документов (В нашей стране Министерство юстиции при производстве юридических экспертиз законопроектов руководствуется Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 32, ст. 4043; 2000, № 24, ст. 2546; 2001, № 51, ст. 4872; 2002, № 43, ст. 4228; 2003, № 4, ст. 297; № 5, ст. 437; № 30, ст. 3048), Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 33, ст. 3356), Постановлениями Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 24, ст. 2281; 2000, № 49, ст. 4826), от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» 13 Версия: 1.0 13 из 25 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 49, ст. 4826), а также некоторыми иными документами). Впрочем, юридическая экспертиза законопроектов может быть проведена и неофициально – научно-исследовательскими и прочими учреждениями, а также частными экспертами. Отечественное законодательство устанавливает обязательность проведения официальной (то есть осуществляемой специализированными подразделениями Министерства юстиции) юридической экспертизы проектов некоторых видов нормативноправовых актов в качестве обязательного условия для их вступления в законную силу. Например, без позитивного заключения специальной юридической экспертизы Министерства юстиции РФ не могут вступить в силу подзаконные нормативные правовые акты министерств и ведомств, а также законы субъектов федерации. Это условие необходимо для недопущения возможного их несоответствия федеральному законодательству, и, если принять во внимание объем ведомственного нормативноправового материала и количество региональных законов, его существование вполне оправдано. Кроме того, в отечественной системе законотворчества обязательна юридическая экспертиза обсуждаемых нижней палатой парламента (Государственной Думой Федерального Собрания России) законопроектов специальными парламентскими комитетами -после принятия в первом чтении перед принятием во втором. Юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов является важным инструментом обеспечения единства, непротиворечивости и системности законодательства. 2. Правовая экспертиза. Это, пожалуй, самый сложный и самый важный вид экспертиз законопроектов. Правовая экспертиза направлена на установление соответствия (или несоответствия) планируемого нормативного правового акта требованиям норм права, общественному интересу, социальным потребностям. Правовая экспертиза предполагает моделирование и анализ последствий воздействия, которое окажет планируемый к принятию акт на общественные отношения, установление его экономической и социальной целесообразности, исполнимости, финансовой обоснованности. Этот вид экспертиз необходим для обеспечения позитивного воздействия законодательства на общественные отношения, правового его характера. В такого рода экспертизах в обязательном порядке должны принимать участие специалисты в регулируемой отрасли общественных отношений: экономисты, финансисты, политологи, социологи, возможно участие специалистов в естественных науках. 3. Техническая экспертиза. В ходе работы над созданием и изменением нормативных правовых актов огромную роль, как уже неоднократно отмечалось, играет их техническое совершенство. Поэтому их техническая экспертиза, представляющая собой установление факта соблюдения основополагающих принципов законодательной техники, может быть очень важной для дальнейшей судьбы законопроекта. Эту экспертизу могут проводить специалисты в области законодательной техники, например, специальные эксперты Министерства юстиции или правовых подразделений министерств и ведомств. Впрочем, техническая экспертиза может проводиться и частными лицами, например, исследователями – правоведами, специализирующимися в области законодательной техники. 4. Лингвистическая экспертиза. Она представляет собой установление значения текста будущего законодательного акта, уяснение истинного смысла содержащихся в нем предписаний, исходя из правил русского языка (естественно, если речь идет о законотворческом процессе в России) и традиционного значения употребляемых слов. Лингвистическая экспертиза необходима для установления возможной неясности значения предписаний, возможности их многозначного толкования и преодоления этих возможных несовершенств нормативного правового акта до его принятия. Этот перечень, конечно, не исчерпывает видов экспертиз, которые могут проводиться в отношении проектов нормативных правовых актов. 14 Версия: 1.0 14 из 25 Проведение экспертиз проектов нормативных правовых актов и анализ их результатов завершает работу по подготовке этих проектов. Далее начинается следующий этап законотворчества — их принятие. Впрочем, экспертизы законопроектов возможны и уже в ходе официальных процедур, связанных с принятием нормативных правовых актов. Необходимость включения в теорию и практику правотворчества идеи законопроекта обусловливается следующими обстоятельствами. Во-первых, это требуется для формирования более точного общетеоретического представления о структуре, механизме и процессе "запуска" начальной стадии законотворчества. Идея законопроекта позволяет конкретизировать стадию законодательной инициативы и "высветить" новые содержательные и техникоюридические ее линии (идеи законопроекта) взаимосвязи с концепцией законопроекта. Идея законопроекта нередко отождествляется с его концепцией. Так, В.Б. Исаков дает следующее наименование первой стадии подготовки проектов законов - "формирование идеи (концепции) законопроекта" <1>. -------------------------------<1> Исаков В.Б. Стадии подготовки проектов законов // Законодательная техника. М., 2000. С. 59 - 60. Тот же подход развивается им в статье "Приемы юридической техники на начальных стадиях законодательного процесса" // Юридическая техника. 2007. N 1. С. 172 - 178. Идея законопроекта предшествует его концепции. Концепция законопроекта гораздо более поздняя стадия законотворческой деятельности, т.е. когда идея уже оценена и принято решение "развивать" ее в законопроект <2>. Различение идеи и концепции законопроекта желательно и по практическим обстоятельствам. Уровень юридической подготовки нашего депутатского корпуса таков, что очень немногие из депутатов могут сами подготовить полноценную концепцию законопроекта, объективно и своевременно оценить качество подготовленной кем-то концепции. Но оценить четко сформулированную идею законопроекта в состоянии почти все депутаты. -------------------------------<2> Подробнее см.: Баранов В.М. Концепция законопроекта. Н. Новгород, 2003. Во-вторых, признание в качестве начального этапа идеи законопроекта может способствовать усовершенствованию планирования законодательной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровнях. Однако нужно несколько изменить правовой режим работы компетентных органов с поступающими идеями законопроектов. Сроки рассмотрения и оценки выдвинутых идей законопроектов должны быть значительно увеличены и различаться в зависимости от масштаба предлагаемого законодательного нововведения. От трех месяцев до одного года - представляются целесообразными такие временные интервалы для объективной оценки идей законопроектов. При этом мы исходим из того, что есть смысл в составлении трехлетних планов законодательных работ. Ведь финансово-экономическое обеспечение законопроектов не может находиться в отрыве от государственного бюджета и его временных характеристик. В-третьих, четкое юридическое оформление идеи законопроекта и последующая тщательная аналитическая работа всех участников правотворческого процесса над ней позволят сэкономить интеллектуальные, организационные и материальные ресурсы при вынужденном рассмотрении компетентными органами разных, порой совершенно "несуразных", "шальных" проектов нормативных правовых актов. Представляется полезным ежегодно готовить и публиковать обзор об отклоненных законопроектных документах с указанием их авторов и причин, по которым эти инициативы были отвергнуты. Обзоры такого рода могут иметь непреходящую правовую ценность и объективно помочь: 15 Версия: 1.0 15 из 25 а) определить реальный уровень профессионализма того или иного участника законотворческого процесса; б) депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ приобрести опыт законотворчества на "чужих" ошибках; в) населению выработать позицию при выборе кандидатов в органы власти; г) лишить возможности депутата проявлять лжеинициативу, маскировать свою бездеятельность ссылками на то или иное число предложенных законопроектов; д) "выбить" из рук недобросовестных политиков аргументы о профессиональной слабости (либо силе) тех или иных законодателей; е) остановить "вал" недоброкачественных идей, концепций законопроектов и дополнений к законам; ж) научно-исследовательской и учебно-воспитательной работе юридических вузов. Достоверное установление факта неоднократного предложения явно необоснованной идеи, концепции законопроекта (либо изменения действующего закона) должно служить основанием для привлечения конкретного участника законотворчества к соразмерной дисциплинарной либо моральной ответственности. В-четвертых, определение статуса идеи законопроекта, признание ее функциональных возможностей может помочь кардинально изменить организацию научно-исследовательской работы в аспирантурах (адъюнктурах) и докторантурах. В-пятых, официальное закрепление правотворческого статуса идеи законопроекта может выступить мощным катализатором народной, гражданской законодательной инициативы. И сейчас обращения граждан в самые разные инстанции по поводу необходимости принятия того или иного нормативного правового акта, изменения сущности либо порядка юридической регламентации не так уж редки. Однако правовая основа таких инициатив настолько зыбкая, что подавляющее большинство их реально не оценивается. Знание того, что оформление идеи законопроекта выступает одним из начальных юридических фактов правотворческого процесса, позволит инициатору более решительно добиваться обстоятельного рассмотрения своего предложения. Существующие ныне в федеральном и региональном законодательстве условия реализации права законодательной инициативы для подавляющего большинства граждан непосильны и организационно-технически невыполнимы. Например, в соответствии со ст. 4 "Законодательная инициатива" Закона г. Москвы от 14 декабря 2001 г. N 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" "гражданская законодательная инициатива реализуется внесением в Московскую городскую Думу проекта закона города Москвы" <7>. -------------------------------<7> Сборник нормативных документов по законодательной работе в городе Москве. М., 2006. С. 9. Указом мэра Москвы от 13 февраля 2006 г. N 11 утверждены объемные Методические правила подготовки проектов законов г. Москвы <8>. Надо обладать большим "правовым романтизмом", чтобы верить в возможность гражданина освоить эти правила и дать: а) социально-экономическое обоснование необходимости принятия закона г. Москвы; б) правовое обоснование необходимости принятия закона г. Москвы; в) прогноз последствий принятия закона г. Москвы. -------------------------------<8> Там же. С. 29 - 64. В-шестых, фиксация и последующее системное оперирование идеей законопроекта необходимы для ранней диагностики содержательных правотворческих ошибок. Не следует забывать, что законотворческая деятельность рискогенна <9>. На 16 Версия: 1.0 16 из 25 стадии оценки идеи законопроекта вполне можно снизить ее рискоемкость, предотвратить некоторые из содержательных дефектов на начальном этапе правотворчества. -------------------------------<9> См.: Малышева И.В. Законотворческий риск: понятие, виды, детерминация: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2007. В-седьмых, обращение к идее законопроекта может существенно повлиять на технико-юридическую составляющую актов высшей юридической силы. С сожалением приходится констатировать, что каждый седьмой закон, подписанный Президентом России, содержит технико-юридические, в том числе грамматические ошибки. В-девятых, директивное определение статуса идеи законопроекта позволит поиному взглянуть на проблему авторства законов. Указание на авторство идеи законопроекта может существенно повысить не только ее качество, но и ответственность инициатора юридического акта. Субъекты идей законопроектов чрезвычайно многочисленны и разнообразны по своему социальному весу, политико-юридическим амбициям, уровню правовой и общей культуры. Одинаковым ли должно быть отношение государства к выдвигаемым ими идеям законопроектов или есть смысл по каким-либо критериям вычленять наиболее интересные, общественно значимые, перспективные? Для рассмотрения этих и других вопросов Госдума назначает ответственный комитет по законопроекту. После его решения законопроект направляется на заключение Правительства, а также соответствующих министерств (на научную экспертизу). Подготовленный законопроект направляется в Совет Думы для рассмотрения. Ежегодно в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вносится около 900 законопроектов. Это почти в два раза превышает реальные возможности их рассмотрения. Каждый второй законопроект разрабатывается по инициативе депутатов Государственной Думы. 7% законопроектов поступает от Президента России и 23% – от Правительства России. Чтобы выйти из создавшегося положения, некоторые специалисты (например, А.Н. Шохин) предлагают право законодательной инициативы предоставлять только группам депутатов. Для повышения роли Правительства России в правотворческом процессе Президент Российской Федерации своим указом возложил на федеральные министерства функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных формах соответствующих сфер (См.: Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. 12 марта). «Коэффициент выхода» у правительственных законопроектов в России и в других государствах значительно превышает подобный показатель у подготовленных депутатами законопроектов. Как свидетельствует опыт правотворческой деятельности 69 государств, в 33-х из них от 90 до 100% законопроектов вносятся правительствами этих стран, а еще в 22-х на долю правительства приходится более 50% законопроектов. Из 60-ти государств в 42-х национальные парламенты одобряют от 90 до 100% законопроектов, подготовленных правительством, в 9 – от 80 до 89%, а в 4 – от 70 до 79% законопроектов. В России 27,9% законопроектов, подготовленных Правительством, становятся законами, а у депутатских только 9,9%. В ряде государств предусмотрены определенные ограничения в депутатских полномочиях правотворческой деятельности. В Японии Закон о парламенте предусматривает обязанность предоставления депутатом законопроекта только при поддержке не менее 20 депутатов в Палате представителей и не менее 10 депутатов в Палате советников. В Швеции правом законодательной инициативы обладают только постоянные комиссии Риксдага, а в Австрии - комитеты Национального Совета. В Венгрии - все комиссии Государственного Совета Венгерской Республики. В Словакии 17 Версия: 1.0 17 из 25 также комитеты Национального Совета Словацкой Республики. В Чехии – группы депутатов Палаты депутатов и Сената Чешской Республики. 4. Принятие закона в сфере обеспечения безопасности После рассмотрения и принятия законопроекта Государственной Думой он становится федеральным законом. В соответствии с установленным регламентом Государственная Дума принимает федеральный закон в трех чтениях (определенных стадиях законодательного процесса): а) во время первого чтения обсуждаются только основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта. Затем заслушиваются содокладчики, проводятся прения. После этого Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту. В том случае, если Дума одобряет этот законопроект, она передает его для продолжения работы в комитет, который отвечал за его подготовку; б) на второе чтение законопроект выносится уже с поправками, с учетом замечаний и предложений, которые были высказаны депутатами в первом чтении. На этом этапе депутаты обсуждают законопроект по статьям вместе с поправками; в) третье чтение заключается только в голосовании «за» или «против» законопроекта в целом. В его содержание поправки больше не вносятся, и сам законопроект не обсуждается. Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В практику законотворческой деятельности Государственной Думы Российской Федерации с 2002 года вошло рассмотрение законопроектов в «нулевом чтении». Это позволяет еще до его официального рассмотрения скорректировать позиции законодателей с авторами законопроектов. Чаще всего в этой роли выступает Правительство России. Высказывается мнение о необходимости рассмотрения в «нулевом чтении» всех законопроектов, затрагивающих экономические и социальные интересы граждан, а также определяющие гарантии их конституционных прав и свобод. Советом Государственной Думы Российской Федерации либо профильным комитетом Правовому управлению Государственной Думы может быть поручено проведение правовой или лингвистической экспертизы принимаемого законопроекта с указанием конкретного срока, но, как правило, не менее двух-трех недель. Содержание работы проводимой экспертизы зависит от того, в каком чтении рассмотрен законопроект. По результатам проведенной правовой экспертизы составляется заключение, в котором даются ответы на следующие три основных вопроса: 1. Соответствует или не соответствует рассматриваемый законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным «профильным» законодательным актам? 2. Есть ли противоречия в структуре законопроекта между разделами, главами, статьями, частями и пунктами? 3. Полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с рассматриваемым законопроектом? От принадлежности принимаемого законопроекта к предмету ведения Российской Федерации или к предмету совместного ведения зависит процедура его принятия. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые должны в 30-дневный срок дать отзывы на полученные законопроекты. Если более одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, то по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. 18 Версия: 1.0 18 из 25 Проекты федеральных законов по предмету совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается. Проекты федеральных законов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Вместо заключения часто дается отзыв (положительный или отрицательный). Это происходит в том случае, когда оно не может произвести точных расчетов, нет финансово-экономического обоснования и финансово-экономической оценки представленного законопроекта. Принятие решения по голосованию о принятии законопроекта не рекомендуется. При проведении правовой экспертизы законопроектов в области бюджетных отношений основным актом законодательства на сопоставимость сравнения является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Принятый Государственной Думой федеральный закон передается в течение пяти дней в Совет Федерации для дальнейшего рассмотрения. Таким образом, принятие закона осуществляется последовательно обеими палатами. Совет Федерации в течение четырнадцати дней рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон. Возможны следующие варианты решения: одобряет его либо отклоняет, или воздерживается от рассмотрения. В случае отклонения принятого Думой федерального закона обе палаты создают согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Данная комиссия рассматривает возражения Совета Федерации и выносит решение. После этого закон вторично рассматривается Думой. Если комиссия не пришла к согласованному решению или ее решение не устраивает Государственную Думу, отклоненный закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Совет Федерации, как правило, самостоятельно решает вопрос о том, рассматривать или не рассматривать принятый Государственной Думой закон. Ст. 106 Конституции делает исключение из этого правила, давая перечень законов, которые Совет Федерации обязан рассмотреть. Все они относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации: – законы по вопросу федерального бюджета; – законы по вопросам налогов и сборов; – законы по вопросам ратификации международных договоров; – законы по вопросам статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; – законы по вопросам войны и мира. Сократить перечень законов, которые в обязательном порядке подлежат рассмотрению Советом Федерации, можно только путем внесения изменений в Конституцию РФ. Принятый парламентом закон должен быть официально провозглашен и опубликован в официальных источниках, после чего закон приобретает обязательную силу. В случае одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, он в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту для подписания и обнародования. Если же принятый Думой федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то по истечении четырнадцати дней с момента его направления в Совет Федерации Государственная Дума направляет закон Президенту. 19 Версия: 1.0 19 из 25 Четырнадцатидневный срок для подписания принятого федерального закона необходим для того, чтобы глава государства имел возможность внимательно ознакомиться с его содержанием и принять решение о подписании закона либо об отклонении. После подписания Президентом закон должен быть обнародован. Официальным считается опубликование закона в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». При опубликовании в этих изданиях указывается полное наименование закона, дата его подписания, полный текст. Президенту Российской Федерации предоставлено право на возвращение переданного ему на подпись закона для повторного рассмотрения в парламенте. Отклоняя его, Президент предлагает свою редакцию закона в целом, либо его частей, или сообщает о нецелесообразности принятия данного закона. В таком случае Государственная Дума включает в повестку дня вопрос о повторном рассмотрении закона. В процессе повторного решения данного закона в Думе ставятся на голосование три предложения: 1) одобрить федеральный закон в редакции Президента. Если это предложение не принято, голосуется второе предложение; 2) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции Государственной Думы. 3) если не принято ни одно из данных предложений, палата проводит голосование по отдельным разделам, главам, статьям, пунктам в редакции Президента. В случае принятия Думой решения одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции Председатель Государственной Думы направляет закон в Совет Федерации. При повторном рассмотрении федерального закона, одобренного Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации после обсуждения или без обсуждения голосует об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции. Одобренный Советом Федерации федеральный закон направляется Президенту России для подписания и обнародования. Семидневный срок для подписания Президентом закона исчисляется с момента получения им текста закона, направленного Советом Федерации. По статистике, из 50 федеральных законов, принимаемых Государственной Думой, около 20 рассматриваются повторно после отклонения их Советом Федерации и Президентом России. Федеральные конституционные законы занимают особое место в российском законодательстве, и порядок их принятия обеспечивается статьей 108 Конституции РФ. Особая юридическая сила федеральных конституционных законов состоит в том, что им не должны противоречить обычные федеральные законы. В Конституции Российской Федерации дается перечень вопросов, по которым должны приниматься федеральные конституционные законы. К ним, в частности, отнесены законы: – об условиях и введении чрезвычайного положения, а также режиме военного положения (ст. 56, 87, 88); – о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционного статуса Федерации (ст. 65, 66, 137); – о государственном гербе, флаге, гимне России (ст. 70); – о референдуме (ст. 84); – об Уполномоченном по правам человека (ст. 103); – о деятельности Правительства (ст. 114); – о судебной системе Российской Федерации, о порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судах (ст. 118, 128); – о Конституционном Собрании (ст. 135). Особое место конституционных законов, их верховенство по отношению к другим законам обусловлено и сложной процедурой их принятия. Федеральные 20 Версия: 1.0 20 из 25 конституционные законы принимаются квалифицированным (т.е. не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы) большинством голосов в каждой из палат Федерального Собрания. Для сравнения - для принятия обычного федерального закона достаточно простого большинства голосов, кроме этого, Президент имеет право возвратить обычный закон в парламент на новое рассмотрение. В отношении федерального конституционного закона Конституция обязывает Президента независимо от того, согласен он с принятым конституционным законом или нет, подписать его в той редакции, в какой он принят Федеральным Собранием, и обнародовать не позднее, чем по истечении четырнадцати дней. Конституционные законы публикуются в тех же официальных изданиях, где и обычные федеральные законы. Опубликование закона и вступление его в силу Установлен следующий порядок вступления в силу законов, принимаемых Федеральным Собранием Российской Федерации: – со дня его официального опубликования или с даты, указанной в тексте закона; – если в тексте закона не указана дата его вступления в силу - то через 10 дней со дня официального опубликования; – после наступления определенных в тексте закона условий (вступления в силу нового нормативного правового акта или вступления в силу внесенных в действующие законы изменений и дополнений). Указом Президента РФ определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (от 23.05.1996 № 763). Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Такой же порядок распространяется и на подобные акты Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. В актах Президента Российской Федерации и актах Правительства Российской Федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию. Подобное требование не распространяется на акты или отдельные их положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации. 21 Версия: 1.0 21 из 25 Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу. Они не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Обязательные условия вступления в силу нормативных правовых актов В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Официальное опубликование является конституционной гарантией прав граждан. Государство не может требовать от граждан соблюдения законов, содержание которых не доведено до их сведения. Чтобы определить, с какого момента вступает в силу НПА, необходимо выяснить, что считается официальным опубликованием и какие условия должны быть соблюдены для того, чтобы НПА признавался официально опубликованным. Во-первых, официальное опубликование должно проводиться путем помещения текста документа в общедоступном издании, которое должно свободно распространяться среди населения по неограниченной подписке. Во-вторых, помещение текста НПА в общедоступном издании только тогда имеет статус официального опубликования, когда это издание законодательно определено в качестве источника официального опубликования для данного вида НПА. В-третьих, НПА должен быть опубликован в официальном издании полностью. Таким образом, под официальным опубликованием НПА следует понимать помещение полного текста документа в специальных изданиях, признанных официальными действующим законодательством. Об источниках официального опубликования для различных видов НПА и проблемах, связанных с официальным опубликованием, см. главы 2 и 3. Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в Министерстве юстиции РФ С 15 мая 1992 года Постановлением Правительства РФ от 08.05.1992 N 305 была введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и интересы граждан и носящих межведомственный характер. В настоящее время вопросы государственной регистрации и вступления в силу ведомственных НПА регулируются Указом Президента РФ от 23.05.1996 N 763 и Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009. Так, в соответствии с пунктом 10 Правил, утвержденных указанным Постановлением, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, 22 Версия: 1.0 22 из 25 содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. В пункте 12 "Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", утвержденных Приказом Минюста РФ от 04.05.2007 N 88, дается более подробное описание нормативных актов, которые подлежат государственной регистрации, а именно: а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: - гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; - гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; - механизм реализации прав, свобод и обязанностей; б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции; в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт. При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок)). Согласно пункту 15 тех же Разъяснений не подлежат представлению на государственную регистрацию: а) индивидуальные правовые акты; - персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.); - действие которых исчерпывается однократным применением; - срок действия которых истек; - оперативно-распорядительного характера (разовые поручения); б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти; в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм; г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат нормативных предписаний; д) акты рекомендательного характера. е) в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" нормативные акты Банка России, устанавливающие: курсы иностранных валют по отношению к рублю; изменение процентных ставок; 23 Версия: 1.0 23 из 25 групп; размер резервных требований; размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских прямые количественные ограничения; правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России; порядок обеспечения функционирования системы Банка России. Зарегистрированные НПА подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента РФ (пункт 9 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763). Помимо актов федеральных органов исполнительной власти государственной регистрации в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ и Указом Президента РФ от 20.03.2001 N 318 также подлежат акты, имеющие нормативный характер, издаваемые: - Центральным банком РФ; - Пенсионным фондом РФ; - Федеральным фондом обязательного медицинского страхования; - Фондом социального страхования РФ. В ряде случаев законодателем определены специальные условия вступления в силу НПА. При этом даже если в тексте документа указана точная дата вступления в силу, это еще не является гарантией того, что документ начнет действовать с указанной даты. Необходимо, чтобы до наступления этой даты были выполнены все специальные условия, установленные для данного вида НПА. В противном случае документ вступит в силу в более поздний срок. 1. В конце занятия преподаватель: 1. Отвечает на вопросы по материалу лекции и объявляет задание на самоподготовку: Понятие и признаки органа государственной власти. Классификация органов государственной власти, система органов государственной власти. Конституционные основы (принципы) организации и деятельности органов государственной власти. 2. Дает задание доработать конспект. 3. Дает задание повторить материалы лекции и подготовиться к семинарским занятиям по следующим вопросам: 1. Понятие, сущность, принципы законотворческого процесса в сфере обеспечения безопасности. 2. Законодательная инициатива: понятие, субъекты, процедура прохождения. 3. Подготовка законопроектов. Обсуждение законопроектов. 4. Принятие законов в сфере в сфере обеспечения безопасности. 5. Опубликование закона и вступление в силу Разработали: Преподаватель кафедры теории и истории государства и права майор внутренней службы Е.Ю.Одинокова 24 Версия: 1.0 24 из 25 Лист регистрации изменений Номер Номера листов Основан Расшифр измене- замен новых аннули ие для Подпис овка ния енных внесения ь подписи рованных изменени й Дата Дата введен ия измене ния 25 Версия: 1.0 25 из 25 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2016 Управление документацией УТВЕРЖДАЮ Начальник кафедры теории и истории государства и права подполковник внутренней службы С.Б. Немченко «_____»_______________________2016 года ЛЕКЦИЯ по дисциплине «ПАВОТВОРЧЕСТВО В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ» для обучающихся по специальности 030901.65 «Правовое обеспечение национальной безопасности» Тема № 6 «Порядок разработки, принятия и государственной регистрации подзаконных нормативных правовых актов в сфере обеспечения безопасности» СМК-УМК-1.3.-47-2016 Обсуждена на заседании кафедры Протокол № _____ от «____»_______2016 г. Санкт-Петербург 2016 Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 1 из 29 I.Учебные цели 1. Лекция составляет основу теоретического обучения и должна давать систематизированные основы научных знаний по дисциплине, раскрывать состояние и перспективы развития соответствующей области науки, концентрировать внимание обучающихся на наиболее сложных и узловых вопросах, стимулировать их активную познавательную деятельность и способствовать формированию творческого мышления. 2. Подготовка квалифицированных сотрудников МЧС России, обладающих необходимыми знаниями, умениями и навыками в области международного сотрудничества в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. 3.Воспитание у обучающихся таких профессиональных качеств как умение выступать перед аудиторией и логически последовательно, убедительно и грамотно излагать свои мысли, защищать свое мнение. II. Расчет учебного времени Содержание и порядок проведения занятия Время, мин ВВОДНАЯ ЧАСТЬ 10 ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ 160 Учебные вопросы: 1. Субъекты подзаконного нормотворчества в сфере обеспечения безопасности 2. Понятие подзаконного нормативного правового акта 3. Правила подготовки подзаконных нормативных правовых актов 4. Государственная регистрация нормативных правовых актов 5. Проведение оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ ЧАСТЬ 40 30 30 30 30 10 III. Литература Основная 2 Версия: 1.0 2 из 29 1. Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-практическое пособие. М., 2008. 2. Пиголкин А.С. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2007. 3. Безопасность жизнедеятельности /. 2-е изд., стер., Михайлов Л. А., Губанов В. М., Соломин В. П. — М.: Издательский центр «Академия», 2009. 4. Вишняков Я.Д.и др 5. Безопасность жизнедеятельности. Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях : для студ. высш. учеб. заведений / 2-е изд., стер. М.Издательской центр «Академия», 2008. 6. Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М.: Эксмо, 2008. б) Дополнительная литература: 1. Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Научно-практическое пособие. М.: Юристъ, 2005. 2. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 2002. 3. Законодательный процесс: Научно-практическое пособие / Под ред. Васильева Р.Ф. М., 2000. 4. Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. 5. Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2006. 6. Проблемы юридической техники. Сб. статей / Под ред. Баранова В.М. Нижний Новгород, 2000. 7. Тихомиров Ю.А. Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2008. 8. Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. Нормативные правовые акты Федеральные конституционные законы Международные нормативные правовые акты Федеральные законы Законы IV. Учебно-материальное обеспечение 1.Технические средства обучения: мультимедийный проектор, компьютер. 3. Слайды. 3 Версия: 1.0 3 из 29 V. Текст лекции Вводная часть Преподаватель проверяет наличие обучаемых, объявляет тему Тема № 6 Порядок разработки, принятия и государственной регистрации подзаконных нормативных правовых актов в сфере обеспечения безопасности». В ходе лекции нами будут рассмотрены следующие вопросы: 1. Субъекты подзаконного нормотворчества в сфере обеспечения безопасности 2. Понятие подзаконного нормативного правового акта 3. Правила подготовки подзаконных нормативных правовых актов 4. Государственная регистрация нормативных правовых актов 5. Проведение оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность Переходим к рассмотрению учебных вопросов. Учебные вопросы 1. Субъекты подзаконного нормотворчества в сфере обеспечения безопасности. Принятие новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; Указ Президента Российской Федерации от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»; Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2008 № 724) повлекло за собой не только количественные, но и качественные изменения в их прежнем правовом статусе. Их общее количество возросло. Вместо 24 федеральных министерств осталось 18. Например, в состав ФСБ России вошли бывшие до этого самостоятельными федеральная пограничная служба и ФАПСИ. В ходе административной реформы структурные изменения произошли и в других федеральных органах исполнительной власти. Для ныне действующей структуры федеральных органов исполнительной власти характерны следующие особенности: 1) вместо существовавших ранее министерств и ведомств (государственные комитеты, комитеты, службы, агентства, департаменты) организационно-правовыми формами стали только: – федеральные министерства – являются «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной... сфере деятельности» (подпункт «а» п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»); – федеральные службы – являются «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности» (подпункт «а» п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»); – федеральные агентства – являются «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг по управлению государственным имуществом и 4 Версия: 1.0 4 из 29 правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору» (подп. «а» п. 5 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»). 2) за исключением МИД России и МЧС России в системы других федеральных министерств входят федеральные службы и федеральные агентства от 1 (МВД России) до 6 (Минтранс России); 3) в зависимости от соподчиненности федеральные службы и федеральные агентства делятся на четыре вида: имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации (7); имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации (8); входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации (8); входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации (42). 2. Понятие подзаконного нормативного правового акта В действующем законодательстве Российской Федерации не предусмотрено понятие «акт государственного органа», равно как и понятие «государственный орган». Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции Российской Федерации). В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ст. 78 Конституции Российской Федерации). В соответствии с Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 04.05. 2007 года № 88 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. При подготовке нормативных правовых актов рекомендуется использовать Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы (п. 2 Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 года N 88). «Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание 5 Версия: 1.0 5 из 29 постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение» (п. 2 Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 04.05.2007 № 88). Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты (п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009). Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 04.12.2003 № 418-О уточнил, что можно обжаловать решения (акты ненормативного характера) любых должностных лиц налоговых органов, а не только руководителя инспекции (заместителя руководителя). Арбитражные судьи формулируют определение ненормативного правового акта более развернуто: – к ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.07.2004 по делу № А33-1597/04-С6-Ф02-2479/04-С1); – под ненормативным правовым актом признается акт, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие за собой юридические последствия (см., например, Постановление ФАС Московского округа от 15.12.2003 по делу № КА-А40/9965-03); – признаками ненормативного характера любого правового акта являются принятие его полномочным органом либо должностным лицом, адресация конкретному субъекту правоотношения, содержание обязательных для исполнения предписаний, неисполнение которых влечет за собой применение предусмотренной законом ответственности (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 03.09.2001 по делу № Ф04/2605423/А75-2001); – ненормативным является акт, носящий индивидуальный характер, подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и порождающий правовые последствия в виде возложения каких-либо правовых обязанностей, изъятия денежных сумм и т.д. Для признании акта ненормативным необходимо наличие всех перечисленных признаков (Постановление ФАС Центрального округа от 24.09.2003 по делу № А231186/03А-5-126). Анализируя судебную практику, можно выделить признаки ненормативного акта. В частности, требование, содержащееся в таком акте, должно быть: – индивидуально-правовым, нести в себе индивидуальное предписание; – адресовано конкретному лицу (лицам); – односторонним (Постановление ФАС Московского округа от 29.04.2005, 28.04.2005 по делу № КА-А40/3500-05); – отражено на материальном носителе и содержать все необходимые реквизиты (см., например, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 16.09.2004 по делу № А33-1802/04-С6-Ф02-3767/04-С1); – направлено на порождение конкретных прав и обязанностей у конкретного круга лиц (лица) (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 05.05.2003 по делу № Ф081393/2003-530А). 6 Версия: 1.0 6 из 29 3. Правила подготовки подзаконных нормативных правовых актов Правовая основа: 1. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 №N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.12.1997 N 1538, от 06.11.1998 N 1304, от 11.02.1999 N 154, от 30.09.2002 N 715, от 07.07.2006 N 418, от 29.12.2008 N 1048); 2. Приказ Министерства юстиции РФ от 04.05.2007 № 88 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» 3. Приказ МЧС России от 23.03.2004 № 140 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов МЧС РФ и их государственной регистрации» Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. При подготовке нормативных правовых актов рекомендуется использовать Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение». Со дня вступления в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, директивы и др.), не должны носить нормативный правовой характер. В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России издает нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций. Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, иными органами (организациями) или одним из них по согласованию с другими. Нормативный правовой акт считается изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями (лицами, исполняющими обязанности руководителей) нескольких федеральных органов исполнительной власти и иных органов (организаций). 7 Версия: 1.0 7 из 29 Если в соответствии с законодательством Российской Федерации согласование нормативного правового акта является обязательным, а также, если в нем содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, проект нормативного правового акта подлежит согласованию, которое оформляется визами руководителей либо заместителей руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций. Проекты нормативных правовых актов федеральных служб или федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства и наделенных соответствующими полномочиями, подлежат согласованию с соответствующим федеральным министерством (Пункт 5.6 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 № 452). Структура нормативного правового акта Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть – преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки (пункт 6 Правил). При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения актов законодательства Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования (Российскую газету, Собрание законодательства Российской Федерации, Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации и др.). В случае ссылки на акты законодательства Российской Федерации без воспроизведения их отдельных положений указание на официальный источник опубликования также является необходимым. В случае воспроизведения в нормативном правовом акте отдельных положений иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих государственной регистрации, либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего (принявшего) акт, дату издания (принятия), номер, а также регистрационный номер, присвоенный им Министерством юстиции Российской Федерации при государственной регистрации, и дату государственной регистрации. В случае воспроизведения в нормативном правовом акте отдельных положений актов федеральных органов исполнительной власти, признанных не нуждающимися в государственной регистрации (не требующими государственной регистрации), либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего (принявшего) акт, дату издания (принятия), номер, а также дату и номер письма Министерства юстиции Российской Федерации, которым акт признан не нуждающимся в государственной регистрации (не требующим государственной регистрации). Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты 8 Версия: 1.0 8 из 29 акта должны иметь ссылки на эти приложения. На приложении указывается, каким документом оно утверждено. Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. В случае признания федеральным органом исполнительной власти утратившим силу нормативного правового акта, зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации, соответствующий документ о признании утратившим силу должен быть представлен на государственную регистрацию в установленном порядке. Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу совместно или по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти. Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта (с указанием отменяемых глав, пунктов, подпунктов и абзацев) либо оформляются как приложение к акту. При необходимости внесения изменений и дополнений в несколько нормативных правовых актов, зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации, изменения и дополнения в каждый акт рекомендуется оформлять отдельным документом. Изменения и дополнения, вносимые в нормативный правовой акт, оформляются нормативным правовым актом того же вида, в каком издан основной документ, за исключением случаев, когда акт был издан в виде, не предусмотренном пунктом 2 Правил. В таком случае необходимо вносить изменения в нормативный правовой акт приказом. Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, а также, если в акт неоднократно вносились изменения, которые затрудняют чтение и применение нормативного правового акта, то в целях упорядочения разрабатывается новый единый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания. Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности. Возложение исполнения обязанностей руководителя федерального органа исполнительной власти в случае его временной нетрудоспособности, отпуска или отсутствия по другой причине должно быть предусмотрено распорядительным документом, подписанным (утвержденным) руководителем федерального органа исполнительной власти. Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты: наименование органа (органов), издавшего акт; наименование вида акта и его название; дату подписания (утверждения) акта и его номер; наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт (пункт 9 Правил). Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату. федеральными органами 9 Версия: 1.0 9 из 29 4. Государственная регистрация нормативных правовых актов 11. На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют: а) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства); б) иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации (Центральный банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации). 12. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты: а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: - гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; - гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; - механизм реализации прав, свобод и обязанностей; б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции; в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт. При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. 13. Федеральные органы исполнительной власти, иные органы и организации направляют на государственную регистрацию названные в пункте 12 настоящих Разъяснений подписанные (утвержденные) нормативные правовые акты. В случае возникновения сомнений относительно соответствия указанных актов критериям, перечисленным в пункте 12 настоящих Разъяснений, такие акты также подлежат направлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации. Окончательное решение вопроса о необходимости государственной регистрации принимает Министерство юстиции Российской Федерации после проведения юридической экспертизы. 14. Направлению на государственную регистрацию подлежат: нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер, принятые федеральными органами исполнительной власти после 14 мая 1992 г.; нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, принятые начиная с 4 июня 1996 г. <*>; -------------------------------10 Версия: 1.0 10 из 29 <*> Со дня вступления в силу Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 22, ст. 2663). нормативные акты Центрального банка Российской Федерации, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, принятые начиная с 4 мая 1995 г. <*>; -------------------------------<*> Со дня вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 1995 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" (Российская газета от 4 мая 1995 г. N 86). все нормативные акты Банка России, за исключениями, предусмотренными Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", - с момента вступления в силу данного Федерального закона. Нормативные правовые акты, изданные до вступления в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", которые не соответствуют перечню видов нормативных правовых актов, указанному в Правилах, до представления их на государственную регистрацию подлежат переподписанию (переутверждению). 15. Не подлежат представлению на государственную регистрацию: а) индивидуальные правовые акты; - персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.); - действие которых исчерпывается однократным применением; - срок действия которых истек; - оперативно-распорядительного характера (разовые поручения); б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти; в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм; г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат нормативных предписаний; д) акты рекомендательного характера; е) в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" нормативные акты Банка России, устанавливающие: курсы иностранных валют по отношению к рублю; изменение процентных ставок; размер резервных требований; размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп; прямые количественные ограничения; правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России; порядок обеспечения функционирования системы Банка России. 16. Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты представляются в Министерство юстиции Российской Федерации не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения). 11 Версия: 1.0 11 из 29 Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на федеральный орган исполнительной власти, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт. В случае, если нормативный правовой акт утвержден совместно федеральными органами исполнительной власти и органами (организациями), акты которых не подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, и данные органы (организации) указаны первыми, нормативный правовой акт представляется на государственную регистрацию федеральным органом исполнительной власти, следующим за указанными органами (организациями). 17. Нормативные правовые акты направляются на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации руководителем (заместителем руководителя) федерального органа исполнительной власти в 6 экземплярах (подлинник и 5 копий, одна из которых может быть представлена на магнитном носителе). Нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, представляются в 2 экземплярах (подлинник и 1 копия). В случае, если нормативный правовой акт подписан (утвержден) лицом, исполняющим обязанности руководителя федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации), копия распорядительного документа о возложении соответствующих обязанностей прилагается к нормативному правовому акту. Копии нормативных правовых актов должны быть заверены в установленном порядке, а также четкими для прочтения, текст должен располагаться на листе без оборота и без уменьшения масштаба. На обороте каждого листа оригинала нормативного правового акта проставляется виза руководителя юридической службы федерального органа исполнительной власти. 18. К нормативному правовому акту прилагается справка (в одном экземпляре), которая подписывается руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации), представляющего нормативный правовой акт на регистрацию. Справка, прилагаемая к нормативному правовому акту, подписанному (утвержденному) руководителями нескольких федеральных органов исполнительной власти, иных органов (организаций), подписывается руководителями юридических служб всех федеральных органов исполнительной власти, иных органов (организаций). В справке отражаются: а) основания издания нормативного правового акта: - сведения об актах законодательства Российской Федерации (наименование, дата, номер, официальный источник опубликования, номера статей, пунктов), которыми федеральному органу исполнительной власти (федеральным органам) поручается разработать нормативный правовой акт, а также номер и дата поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (копия поручения прилагается к справке); - сведения об актах законодательства Российской Федерации (наименование, дата, номер, официальный источник опубликования, номера статей, пунктов), определяющие компетенцию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) в случае издания нормативного правового акта по инициативе федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации); б) сведения о всех действующих нормативных правовых актах, изданных федеральным органом исполнительной власти (федеральными органами исполнительной власти), иным органом (организацией) по данному вопросу, в том числе о зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации с указанием регистрационных номеров и даты регистрации, и информация о сроках их приведения в 12 Версия: 1.0 12 из 29 соответствие с принятым актом. В случае отсутствия необходимости внесения изменений в действующие акты информация об этом также должна быть отражена в справке; в) сведения о согласовании нормативного правового акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными органами (организациями), если такое согласование является обязательным; г) перечень актов законодательства Российской Федерации, использованных при разработке нормативного правового акта (наименование, дата, номер, официальный источник опубликования, номера статей, пунктов). При наличии в нормативном правовом акте ссылок на акты федеральных органов исполнительной власти, иных органов (организаций), не нуждающиеся в государственной регистрации, в справке указываются номер и дата письма Министерства юстиции Российской Федерации, которым акт признан не нуждающимся в государственной регистрации. В сопроводительном письме либо в справке необходимо указать телефон и фамилию специалиста и руководителя структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, ответственного за прохождение государственной регистрации акта в Министерстве юстиции Российской Федерации. В случае, если нормативный правовой акт направляется на государственную регистрацию повторно, а также если он издан взамен акта, в регистрации которого было отказано, в справке необходимо указать дату и номер письма Министерства юстиции Российской Федерации об отказе в государственной регистрации либо возвращении нормативного правового акта без государственной регистрации. 19. При возникновении необходимости изменения правового регулирования вопросов, решенных в нормативных правовых актах бывших министерств, ведомств СССР, оформлять такое изменение следует путем принятия нового нормативного правового акта с указанием в нем, что отдельные положения либо весь акт бывших министерств, ведомств СССР на территории Российской Федерации не применяются. 20. Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 15 рабочих дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации, но не более чем на 10 рабочих дней, а в исключительных случаях - до одного месяца. 21. Подлинники нормативных правовых актов, в государственной регистрации которых отказано, после проставления на них соответствующего штампа возвращаются Министерством юстиции Российской Федерации издавшему их федеральному органу исполнительной власти, иному органу (организации) с письменным указанием причин отказа. В течение 10 дней с момента получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Министерство юстиции Российской Федерации. Данный документ не должен содержать правовых норм и нуждаться в государственной регистрации. В сопроводительном письме, с которым направляется документ об отмене нормативного правового акта, необходимо указывать дату и номер письма Министерства юстиции Российской Федерации об отказе в государственной регистрации. 22. Нормативный правовой акт может быть возвращен Министерством юстиции Российской Федерации без регистрации федеральному органу исполнительной власти, представившему этот акт на государственную регистрацию, по его просьбе. В этом случае федеральный орган исполнительной власти направляет в Министерство юстиции 13 Версия: 1.0 13 из 29 Российской Федерации соответствующее письмо, подписанное руководителем или заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти. Нормативный правовой акт может быть также возвращен Министерством юстиции Российской Федерации федеральному органу исполнительной власти без регистрации, если нарушены установленный порядок представления акта на государственную регистрацию или Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009. В этом случае Министерство юстиции Российской Федерации возвращает нормативный правовой акт с указанием письменно конкретных причин. В случае возвращения нормативного правового акта без регистрации одна его копия остается в Министерстве юстиции Российской Федерации. Нормативный правовой акт должен быть повторно представлен на государственную регистрацию в течение месяца, либо в Министерство юстиции Российской Федерации должна быть направлена копия документа об отмене нормативного правового акта. Данный документ не должен содержать правовых норм и нуждаться в государственной регистрации. В сопроводительном письме, с которым направляется документ об отмене нормативного правового акта, необходимо указывать дату и номер письма Министерства юстиции Российской Федерации о возвращении без государственной регистрации. 23. В случае, если представленный на государственную регистрацию акт в результате проведения юридической экспертизы признается Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации (не требующим государственной регистрации), такой акт возвращается федеральному органу исполнительной власти, представившему его на государственную регистрацию, с указанием (в письменной форме) оснований для принятия данного решения и проставлением соответствующего штампа на подлиннике акта. При этом одна копия акта остается в Министерстве юстиции Российской Федерации. Если в такой акт будут внесены изменения, он подлежит представлению в Министерство юстиции Российской Федерации для проведения юридической экспертизы. 24. При принятии решения о государственной регистрации нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера. Подлинник нормативного правового акта выдается сотруднику федерального органа исполнительной власти под роспись после присвоения ему регистрационного номера, занесения в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и проставления соответствующего штампа. Если в течение суток после государственной регистрации акт не будет получен, он может быть направлен Министерством юстиции Российской Федерации по почте в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию. 25. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в Российскую газету, в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации "Система" и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 14 Версия: 1.0 14 из 29 При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату государственной регистрации является обязательным. В исключительных случаях приложения к нормативным правовым актам, содержащие таблицы, графики, карты, схемы (носящие вспомогательный или дополнительный характер), по согласованию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) с Министерством юстиции Российской Федерации могут не публиковаться, но с обязательным указанием в печати, какое приложение не приводится. Акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт. После опубликования акта, признанного не нуждающимся в государственной регистрации, федеральный орган исполнительной власти информирует Министерство юстиции Российской Федерации об источнике опубликования (наименование издания, его номер и дата). Один экземпляр данного издания направляется в Министерство юстиции Российской Федерации. 26. Изменения и дополнения в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию (независимо от того, содержат они правовые нормы или нет), а также акты о признании зарегистрированных нормативных правовых актов утратившими силу (отмене) подлежат регистрации в порядке, установленном Правилами. 27. Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. 28. Согласно подпункту 11 пункта 8 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 <*>, Министерство юстиции Российской Федерации в целях реализации своих полномочий имеет право направлять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти и иным органам представление об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации. -------------------------------<*> Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 42, ст. 4108; 2005, N 44, ст. 4535; N 52 (ч. III), ст. 5690; 2006, N 12, ст. 1284; N 19, ст. 2070; N 23, ст. 2452. Министерство юстиции Российской Федерации применяет порядок направления представления об отмене или изменении противоречащего Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации нормативного правового акта, 15 Версия: 1.0 15 из 29 установленный для федеральных органов исполнительной власти к отношениям, возникающим в связи с изданием такого акта органом, государственный реестр актов которого ведет Министерство юстиции Российской Федерации (пункт 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 7 июля 2006 г. N 418 "О некоторых мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации"). В соответствии с пунктом 4.1 Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" представление об отмене или изменении принятого федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации, направляется Министерством юстиции Российской Федерации в федеральный орган исполнительной власти и исполняется федеральным органом исполнительной власти в месячный срок со дня получения. В случае неисполнения представления Министерство юстиции Российской Федерации вносит в Правительство Российской Федерации предложение об отмене или приостановлении действия такого акта вместе с обоснованием, отражающим позиции Министерства юстиции Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, издавшего акт, и проектом соответствующего распоряжения Правительства Российской Федерации. В соответствии со статьей 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов <*>. -------------------------------<*> Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 51, ст. 5712. 5. Проведение оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность Преодоление коррупции является важнейшей задачей российского государства, общества и граждан. Национальный план противодействия коррупции, утвержденный 31 июля 2008 г., предусматривает комплекс мер, направленных на повышение эффективности законодательства и государственного управления в этой сфере. В связи с этим Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 5 ноября 2008 г. провел научную конференцию на тему "Актуальные вопросы разработки научно-методической базы проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность". Открывая работу научной конференции, первый заместитель директора Института профессор Ю.А. Тихомиров подчеркнул, что тема коррупции стала фронтальной задачей нашего общества. Наряду с правом формально обязательным, которое находится "на свету", есть право неформальное, "теневое", которое разлагает институты общества и государства. Пока не обеспечивается зависимость между эффективностью использования правовых средств и уровнем коррупции. Коррупционные проявления во многом становятся возможными благодаря несовершенству нормативных правовых актов, слабой работе органов публичной власти. Поэтому особого внимания заслуживает анализ нормативных правовых актов на коррупциогенность. В своем докладе "Оценка нормативных правовых актов на коррупциогенность" Ю.А. Тихомиров отметил следующее. Национальным планом противодействия коррупции одобрен курс на изменение 25 законодательных актов в рассматриваемой сфере. На рассмотрении в Государственной Думе находится Федеральный закон "О 16 Версия: 1.0 16 из 29 противодействии коррупции". В связи со значительным объемом изменений, предлагаемых в связи с принятием данного Закона в другие нормативные правовые акты, возникает опасность "правовой инфляции". Поэтому наряду с предложением новых изменений необходимо проводить работу по активизации применения тех антикоррупционных норм, которые уже есть в законодательстве. Так, УК РФ предусмотрено до 10 составов уголовных преступлений, предусматривающих проявления коррупции. Вместе с тем их полноценное действие не обеспечивается. Кроме того, принятие Федерального закона о нормативных правовых актах способно снизить коррупциогенность законодательства, связанную с наличием нормативных коллизий. Состав субъектов проведения анализа и оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность должен отражать возможности комплексного подхода, сочетающего общие и специфические позиции участников. С учетом сказанного можно выделить работников юридических и отраслевых (функциональных) служб федеральных и региональных органов исполнительной власти, аналитических подразделений аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ и представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такую работу должны проводить органы прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. Своего рода персональными субъектами проведения оценки правовых актов на коррупциогенность могут быть разработчики проектов законов и иных актов, а также эксперты государственных органов. Важным аспектом оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность является анализ служебного поведения работников государственных и муниципальных органов на коррупциогенность. Нередки отклонения поведения государственных и муниципальных служащих от их нормативно установленного статуса. Для преодоления коррупциогенности рассматриваемого рода необходимо последовательно реализовывать известные правовые акты об установлении показателей деятельности Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти и муниципальных органов. Анализ служебного поведения работников государственных и муниципальных органов на коррупциогенность показывает, что к ним должны применяться строгие антикоррупционные требования, носящие дифференцированный характер. Существенным элементом оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность являются ее принципы. К указанным принципам должны быть отнесены: объективность, полнота и достоверность используемой информации, систематичность, формализованность оценки, сочетание общих и специальных оценочных критериев. Применение методики оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность должно опираться на законодательные и иные нормативно-правовые акты, что позволяет рассматривать предусмотренные ею действия как строго легальные. Естественно, конституционные нормы о соблюдении законов в деятельности государственных и муниципальных органов в соответствии с законом являются определяющими в этой сфере. Важное значение имеют Конвенция "Об уголовной ответственности за коррупцию", принятая Советом Европы 27 января 1999 г., и Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г., которые ратифицированы Российской Федерацией. С положениями указанных Конвенций должны быть хорошо знакомы государственные служащие всех категорий, муниципальные служащие, иные участники. Учитывая огромное разнообразие законодательных и иных нормативно-правовых актов, полезно в целях оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность условно разделить их на три группы. Первая группа включает статутные законы и подзаконные нормативные акты. Среди статутных актов следует выделять законы о 17 Версия: 1.0 17 из 29 статусе Правительства Российской Федерации, законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, о местном самоуправлении. Нужно хорошо знать и умело применять положения о федеральных органах исполнительной власти, Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. (в ред. от 7 июля 2006 г.) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Вторая группа охватывает тематические законы, призванные создавать условия и режимы нормальной и эффективной управленческой деятельности, - Гражданский, Бюджетный, Налоговый, Земельный и иные кодексы, другие федеральные законы регулируют порядок и формы деятельности субъектов права в различных отраслях и сферах, устанавливают соответствующие юридические режимы. Особое внимание следует уделять анализу и правильному применению законов, регулирующих "коррупциогенные сферы повышенной опасности", например нормы Законов о порядке проведения конкурсов на выполнение государственных и муниципальных заказов на оказание публичных услуг, выполнение работ и поставку товаров, о государственной регистрации юридических лиц и сделок с недвижимостью, о банкротстве и т.п. Таким образом, указанный комплекс правовых актов и норм играет важную превентивную роль в сфере противодействия коррупции. Третью группу законов и иных нормативных правовых актов составляют акты, рассчитанные на устранение юридических коллизий и коррупционных правонарушений. Речь идет о проекте Федерального закона "О противодействии коррупции", о законах субъектов Российской Федерации о борьбе с коррупционными правонарушениями, о соответствующих нормах УК, УПК, КоАП, Трудового кодекса. Особое значение имеют антикоррупционные нормы Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ст. 15, 16, 19, 20, 24), правила антикоррупционного поведения и т.п. Коррупциогенность нормативных правовых актов обусловлена деформациями правовых норм, которые должны подвергаться тщательному анализу. К наиболее распространенным видам таких деформаций относятся: множественность вариантов диспозиций правовых норм; широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества; наличие коллизий правовых норм; определение компетенции по формуле "вправе"; широта дискреционных полномочий; отсутствие административных процедур; завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права; отсутствие конкурсных (аукционных) процедур; отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для государственных служащих в той или иной области деятельности (управление государственным имуществом, налоговые, таможенные отношения и пр.); отсутствие ответственности государственного служащего за правонарушения; отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами и государственными служащими. Была отмечена значимость работы по подготовке базовых понятий оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. К указанным понятиям относятся коррупциогенный фактор, коррупционное сознание, коррупционное поведение и др. Оценка коррупциогенности нормативных правовых актов тесно связана с проблемой документооборота. В ходе реализации законов часто возникает необходимость в подготовке, принятии и рассмотрении отдельных документов. Критерием их обоснованности и законности служат прежде всего нормы законов, правительственных и ведомственных актов, устанавливающих виды, содержание и порядок их подготовки, представления и рассмотрения. Тем не менее существующая деформация документооборота создает сложные административные барьеры для граждан и юридических лиц. Благодаря проведению антикоррупционного мониторинга, который является новым и эффективным инструментом, при реализации нормативного правового акта можно 18 Версия: 1.0 18 из 29 обнаружить ошибки коррупциогенного свойства. В настоящее время в Совете Федерации Федерального Собрания РФ действует Центр мониторинга, кроме того, такие центры существуют в Ставропольском крае, Самарской области и других регионах. В настоящее время в Российской Федерации применяется несколько методик проведения антикоррупционной экспертизы. Так, Центром стратегических разработок (ЦСР) в 2004 г. подготовлена Методика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. В прошлом году появилась новая методика, которая готовится к утверждению Правительством Российской Федерации. Генеральной прокуратурой РФ применяется Методика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, подготовленная с учетом предложений Института законодательства и сравнительного правоведения. В заключении о коррупциогенности проекта нормативного правового акта должны отражаться: выявленные коррупциогенные факторы; степень коррупциогенности проекта (низкая, средняя, высокая); рекомендации разработчикам (провести работы по устранению или нейтрализации выявленных коррупциогенных факторов, провести дополнительную правовую экспертизу отдельных положений проекта акта, представить уточненный проект акта к определенному сроку для повторной экспертизы). Во всех случаях заключение о коррупциогенности проекта или действующего нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими служащими в соответствии с регламентами. Нереагирование на рекомендации следует рассматривать как служебный проступок со всеми свойственными ему последствиями. Резюмируя, Ю.А. Тихомиров отметил, что проблема преодоления коррупциогенности нормативных правовых актов тесно связана с формированием в стране нормальной, эффективно действующей правовой системы, системы государственного управления, построенной строго на основе права. Кроме того, важна упорядоченность действий государственных органов и бизнес-структур, а также система специальных мер (превентивных и карательных), направленных на преодоление коррупции. Координатор Центра стратегических разработок В.Н. Южаков отметил, что оценка нормативных правовых актов на коррупциогенность тесно пересекается с экспертизой нормативных правовых актов на коррупциогенность. Их единой целью является очищение нормативных правовых актов от коррупционных рисков, а также от предпосылок коррупции в условиях отсутствия закона о нормативных правовых актах. Методика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, разработанная ЦСР, ориентирована на решение узких, конкретных задач, а именно выявление и устранение типичных, часто встречающихся предпосылок коррупции. Указанная Методика утверждена нормативными правовыми актами более чем в 40 субъектах РФ, активно применяется в некоторых федеральных органах исполнительной власти, муниципальных образованиях. Говоря о продвижении Методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в реальную практику нормотворческой деятельности, выступающий указал на необходимость дополнения проекта Закона о противодействии коррупции нормой, согласно которой не может быть принят нормативный правовой акт, содержащий типичные и известные коррупционные факторы. Кроме того, необходимо нормативно закрепить ответственность разработчиков нормативных правовых актов за несоблюдение антикоррупционных требований к качеству нормативного правового акта. Важным остается вопрос о статусе антикоррупционной экспертизы. В настоящее время в большинстве субъектов, где принимаются нормативные правовые акты, она, к сожалению, остается факультативной. Обязательным компонентом Методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы. Необходимо включение в проект Постановления Правительства РФ "О 19 Версия: 1.0 19 из 29 методике антикоррупционной экспертизы" положения о том, что заключение по результатам антикоррупционной экспертизы должно строиться в соответствии с составом известных типичных коррупционных факторов с тем, чтобы можно было обеспечить сопоставление и проверку. В противном случае невозможно будет проверить и сопоставить заключения официальной и независимой экспертизы, что девальвирует смысл независимой антикоррупционной экспертизы. Старший научный сотрудник ИГП РАН Э.В. Талапина отметила, что антикоррупционная экспертиза является вкладом в повышение качества разрабатываемых нормативных правовых актов. Европейские государства уделяют особое внимание качеству нормативных актов. Во Франции принят Декрет об упрощении административного языка, который тесно соприкасается с одним из коррупционных факторов Методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов - лингвистической коррупциогенностью, т.е. использованием неопределенных, неустоявшихся терминов, определений. Указанная Методика позволяет сформулировать превентивные коррупционные факторы в позитивном их варианте, т.е. антикоррупционные стандарты, которым должен отвечать любой нормативный правовой акт, к примеру, презумпция открытости информации в государственном управлении, ответственность государственных служащих, их подконтрольность, установление специальных запретов и ограничений. Было указано на целесообразность включения перечисленных норм в готовящийся Закон о противодействии коррупции. Учитывая широкое распространение Методики, существует проблема правильной и согласованной трактовки коррупционных факторов. Некоторые субъекты Российской Федерации трактуют их по-своему. Отмечается тенденция к сокращению коррупционных факторов, основанному на невозможности осилить их количество, в результате остаются только те факторы, которые наиболее легки для обнаружения. Руководитель Научно-исследовательского центра ФСБ РФ В.Н. Найденко отметил, что ФСБ России в рамках своей компетенции занимается борьбой с коррупцией на постоянной основе. Прежде всего, это выявление и пресечение коррупции и участие в профилактической работе. Органам безопасности приходится решать серьезную задачу: с одной стороны, необходимо пресечь противоправные действия должностных лиц, некоторых структур, а с другой стороны, избежать вмешательства в управленческую деятельность предприятия, организации, различных объединений. Такая работа требует высокого уровня экономической, правовой подготовки. НИЦ ФСБ России в пределах своей компетенции осуществляет научное обеспечение деятельности органов ФСБ и в рамках борьбы с коррупцией проводит исследование по изучению и определению роли и места органов безопасности в этой деятельности и меры по ее организации и совершенствованию. Центром разрабатываются методические рекомендации для заинтересованных подразделений ФСБ России по противодействию коррупции, в том числе правоохранительных органов, органов государственной власти и управления. К одной из наиболее значимых причин, которые порождают коррупцию, эксперты НИЦ ФСБ России относят несовершенство российского законодательства. Издаваемые правовые акты бывают низкого качества, неэффективны сами правотворческие процедуры, которые создают условия для принятия коррупционных правовых норм. Противоречивость, несовершенство, двусмысленность, серьезные пробелы в нормативных правовых актах позволяют чиновникам создавать себе выгодные условия для вымогательства. Многочисленные отсылочные нормы, по сути, переносят законодательное регулирование важных вопросов жизнедеятельности страны на подзаконные акты органов исполнительной власти. В условиях высокой коррумпированности аппарата это создает 20 Версия: 1.0 20 из 29 условия появления для граждан, организаций нечетких инструкций, создающих дополнительные условия для роста коррупции. Преодоление коррупции в правовом аспекте представляет собой задачу для всех отраслей права. Поэтому первоочередные меры противодействия коррупции должны пронизывать многие отрасли права. Противодействие коррупции предполагает совместную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления и институтов гражданского общества. Следует вести работу по повышению качества законотворческого процесса, однако основной упор должен быть сделан на совершенствовании правоприменительной подзаконной правотворческой практики. Кроме общих положений, наше законодательство не содержит норм об антикоррупционных экспертизах правовых актов. Особое внимание нужно обратить на ведомственные и региональные антикоррупционные программы. Необходимо придание антикоррупционным экспертизам официального статуса обязательной процедуры, обязательного этапа подготовки любого нормативного правового акта. Только в этом случае экспертиза станет эффективным средством профилактики коррупции в федеральных органах исполнительной власти. Ученый секретарь Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации С.И. Носов отметил, что различие видов юридических актов требует разных подходов при их антикоррупционной экспертизе. Речь идет о законах и подзаконных актах. Эти нормы различны и выполняют различную роль в правовом регулировании. Закон является особой категорией нормативного правового акта, регулирующей наиболее важные и устойчивые группы общественных отношений. При создании норм законов зачастую невозможно требовать от нормы высокой степени конкретизации, указания исполнителей, сроков исполнения и др. В них очень часто присутствуют нормы-декларации, нормы-принципы, нормы-запреты, т.е. моменты, которые неприменимы к правовым актам. Нормы законов предлагают широкий спектр возможностей для ведомственного и локального регулирования. Однако указанный фактор еще не означает, что реализация этой нормы приведет к коррупциогенным действиям, но при определенных обстоятельствах такое возможно. Наличие таких норм в законе говорит о необходимости относиться с повышенным вниманием на предмет коррупциогенности к принятию подзаконных актов. Дефект правовой нормы имеет место при завышенных требованиях нормы права к участнику правоотношения, нечетком формулировании диспозиции правовой нормы, наличии отсылочных, бланкетных норм, коллизионных правовых норм, дублирования полномочий, общих формулировок об ответственности чиновников без указания на конкретное содержание. Говоря о системности правовых актов как фактора, снижающего коррупциогенность, было отмечено, что коррупция - это явление системное и противодействие коррупции должно быть системным. Можно довести до совершенства отдельную правовую норму, закон, но если не будут приняты сопутствующие законодательные акты, то все это будет нивелировать эффективность действия этого закона. Представляет интерес анализ правовых норм законов субъектов Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции, в том числе положений, регламентирующих порядок проведения антикоррупционной экспертизы. Необходима подготовка методических рекомендаций для субъектов Российской Федерации. Заместитель директора Юридического департамента Министерства промышленности и торговли РФ Н.И. Карпова в своем выступлении уделила внимание вопросу повышения качества правовых актов, издаваемых Министерством. В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции в Министерстве издан Приказ, которым утвержден План мероприятий по противодействию 21 Версия: 1.0 21 из 29 коррупции в Министерстве. Указанным Планом предусматривается осуществление комплекса мероприятий, связанных с деятельностью образованной в Министерстве Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Это мероприятие связано с проведением детального анализа исполнения процедур размещения государственного заказа на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд и подготовкой рекомендаций для исключения коррупционных проявлений в этой сфере, а также с анализом жалоб, обращений граждан по деятельности министерств и его территориальных органов. Проблема противодействия коррупции в силу тяжелейших последствий, которые она вызывает, становится одним из главных направлений государственной политики, и задача противодействия коррупции ставится уже не только перед правоохранительными, но и перед всеми государственными органами. В качестве первоочередной задачи выступает законодательное обеспечение противодействия коррупции. Специфическими актами Министерства промышленности и торговли Российской Федерации являются административные и технические регламенты. Для проведения антикоррупционной экспертизы используется Методика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, разработанная ЦСР. Данная Методика позволяет вести практическую работу по первичному анализу коррупциогенности нормативного акта, выявляя именно типичные коррупциогенные факторы. В ходе антикоррупционной экспертизы как технических, так и административных регламентов Министерство, учитывая специфику разработки указанных актов, может дополнить эту Методику с точки зрения выявления специфических, нетипичных коррупциогенных факторов. По мнению выступающего, коррупция будет искореняться из нашей жизни только тогда, когда будет укрепляться право, и в этой связи очень важно формирование правовой нормы, отвечающей требованиям определенности, недвусмысленности, согласованности с системой действующего правового регулирования. Директор по взаимодействию с государственными и общественными структурами Общероссийской общественной организации "Деловая Россия" И.В. Корзенков отметил, что в заключениях на разрабатываемые законопроекты хотелось бы видеть результаты экспертизы на коррупциогенность. Кроме того, необходима разработка практических рекомендаций для бизнес-структур и граждан в рассматриваемой сфере. Заведующий Центром правотворчества и анализа правовой практики ИЗиСП В.И. Радченко рассмотрел проблемы совершенствования и применения уголовного законодательства. Было отмечено, что наиболее ярким проявлением коррупции является взяточничество. Борьба с коррупцией, которую ведут правоохранительные органы, в первую очередь находит свое отражение в судебной статистике. В 2006 г. было рассмотрено 1237 дел о получении взятки, в 2007 г. - 1781 дело, наблюдается тенденция, которая показывает, что в судах дел о дачи взятки стало в два раза больше, чем дел о получении взятки, а именно: в 2006 г. - 2400 дел о взяткодателях, а в 2007 г. - уже 3336 таких дел. Преобладающими факторами, способствующими совершению коррупционных действий лиц, состоящих на государственной гражданской службе, являются неурегулированность административных процедур, а также предоставление весьма широких полномочий. Была обозначена необходимость включения в УК РФ нормы, касающейся уголовной ответственности за посредничество при даче, получении взятки государственным служащим. Кроме того, юридической оценке подлежит коррупционное поведение государственного служащего, представляющее собой поведение, способствующее совершению коррупциогенного факта. 22 Версия: 1.0 22 из 29 Ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ С.Д. Белоцерковский в своем выступлении уделил внимание вопросам взаимосвязи коррупции и организованной преступности. Организованные преступники для достижения своих целей используют во взаимосвязи коррупцию и наиболее опасные виды криминального насилия. Организованные преступные формирования являются наиболее крупным корруптером субъектом подкупа должностных и иных лиц, обладающих государственными или иными полномочиями, авторитетом и возможностями. С другой стороны, наиболее длительно и успешно действующие взяточники - это тоже участники организованной преступной деятельности. Таким образом, новое качество коррупции заключается в том, что основным корруптером становится организованная преступность и контролируемые ею легализованные или легальные структуры. Это одна из закономерностей функционирования организованной преступности. Однако борьба с коррупцией в настоящее время сводится в основном к разоблачению и привлечению к уголовной ответственности взяткополучателей. А дающие взятки, как правило, остаются вне поля зрения правоохранительных органов. Сказанное свидетельствует о необходимости внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, заключающихся в принятии комплексного Федерального закона "О борьбе с организованной преступностью". Именно комплексный подход представляется наиболее продуктивным применительно к борьбе с указанными явлениями. Понятие "преступная деятельность" должно получить законодательное закрепление наряду с понятием "преступление". Отечественное уголовное законодательство на основании ст. 15 Конституции РФ должно быть приведено в соответствие с международными договорами, ратифицированными Российской Федерацией. Актуально внесение в УПК РФ изменений и дополнений, направленных на четкую регламентацию введения в уголовный процесс результатов оперативно-розыскной деятельности, а также дающих более существенные гарантии безопасности субъектам осуществления такой деятельности и участникам уголовного судопроизводства по таким уголовным делам. В перечне наиболее актуальных организационных мер следует отметить необходимость создания в структурах ряда правоохранительных органов специализированных подразделений по борьбе с организованной преступностью федерального подчинения. Директор Института судебных экспертиз МГЮА Е.Р. Россинская, отметила, что с целью анализа нормативного правового акта на коррупциогенность должна проводиться экспертиза. В задачу эксперта входит выявление и разъяснение в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм, предложение изменений и дополнений в формулировки норм. Возникает вопрос: какими специальными знаниями должен обладать эксперт? При всех различиях экспертиз имеется целый ряд общих позиций, которые выражаются в предназначении, теоретическом обосновании, систематизации целей и задач, источниках возникновения, стадиях развития, функционировании, нормативном регулировании, организации и т.д. всех экспертиз, независимо от их родов и видов. Междисциплинарная теория - общая теории судебной экспертизы - позволяет разработать единые для всех родов и видов экспертиз принципы; выявить общие закономерности, способствующие формированию и развитию частных экспертных теорий; выработать единые представления о предмете экспертизы, ее объектах, задачах, методах и методиках, экспертных технологиях, а также единые подходы к понятиям "специальные знания", "экспертная компетенция" и пр., а также способствует ускорению формирования и развития новых родов экспертиз за счет экспертного прогнозирования и учета ошибок 23 Версия: 1.0 23 из 29 эмпирического поиска. Основным объектом общей теории судебной экспертизы является сама экспертная деятельность, рассматриваемая как некая единая система. Экспертизы на коррупциогенность являются родом уже существующего класса судебных экспертиз, посвященных исследованию нормативных актов и обоснованности издания на их базе правоприменительных актов. Предметом судебно-нормативной экспертизы являются фактические данные (обстоятельства дела), устанавливаемые в судопроизводстве путем исследования с использованием специальных знаний, нормативных и нормативно-технических актов. Предложенная Институтом судебных экспертиз концепция судебно-нормативных экспертиз позволяет выработать единый подход к подобным экспертным исследованиям и сформулировать предмет и задачи новых родов экспертиз, производство которых необходимо и уже имеет место без соответствующей теоретической и методической базы, например нормативноантикоррупционные экспертизы. Заместитель заведующего кафедрой судебных экспертиз МГЮА Е.И. Галяшина выступила с докладом на тему "Лингвистическая экспертиза коррупциогенности текста закона". Практика показывает, что предпосылки для коррупции содержатся непосредственно в разрабатываемых и принимаемых нормативно-правовых актах. Язык законодательного акта в силу богатства вариативности языковых форм обладает скрытым потенциалом для выражения множества смыслов. Можно с уверенностью сказать, что во многом коррупцию порождают слова и фразы - языковые формулировки правовых предписаний. Ведь смысл текста закона появляется в результате его прочтения. Синонимическая вариативность и многозначность языковых формул, наличие языковых лакун создают предпосылки для инотолкования. Поэтому текст закона должен быть не только юридически грамотным, но и лингвистически выверенным и точным. Далеко не случайно юридико-лингвистическая коррупциогенность выделена в отдельный самостоятельный фактор, который подлежит оценке в ходе антикоррупционной экспертизы согласно Методике ЦСР. Представляется целесообразным выделить в рамках комплексной экспертизы юридико-лингвистическую экспертизу в качестве самостоятельного этапа лингвистического прочтения текста закона в аспекте оценки качества языковых формулировок в части, связанной с возможными коррупциогенными проявлениями. В этих целях предлагается: разработать формализованную методику юридиколингвистической экспертизы коррупциогенности текста закона; подготовить профессиональных экспертов, и юридически, и лингвистически компетентных, владеющих навыками работы с нормативно-правовыми актами, с целью выявления признаков их коррупциогенности. При этом требуется решить две взаимосвязанные проблемы: организационную и методическую. Организационная проблема видится в создании структуры, которая с привлечением широкого круга специалистов осуществляла бы лингвистическую экспертизу нормативноправовых актов на межведомственном уровне в рамках постоянно действующей или временной экспертной комиссии. Необходимо сформировать реестр профессиональных экспертов, обладающих двойной компетенцией (юридической и лингвистической), прошедших необходимый квалификационный отбор и освоивших Методику проведения антикоррупционной экспертизы. Привлечение только юристов или только языковедов данную проблему не решает, так как ни те ни другие не обладают необходимыми специальными знаниями для квалифицированного осуществления лингвистической экспертизы коррупциогенности текста закона. Методическая проблема видится в разработке формализованной методики лингвистической экспертизы, выявляющей признаки коррупциогенности языковых формулировок. 24 Версия: 1.0 24 из 29 Старший научный сотрудник ИЗиСП А.М. Цирин отметил, что работа по снижению общей коррупциогенности законодательства может развиваться в составе двух направлений: с одной стороны, путем совершенствования механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а с другой - посредством разработки и нормативной фиксации антикоррупционных требований к подготовке, принятию и реализации нормативных правовых актов. Если первое направление достаточно развито в юридической науке и подкреплено концепцией антикоррупционной экспертизы, то второму уделяется более скромное внимание. Недостаточна действующая нормативная правовая базы, направленная на обеспечение качества нормативных правовых актов подзаконного уровня. Значительное внимание должно уделяться повышению качества подзаконных нормативных правовых актов, в том числе посредством учета антикоррупционных требований при их подготовке. В самом общем виде к таким требованиям могут быть отнесены: соответствие проектов подзаконных нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ; четкое определение компетенции подведомственных федеральных служб, федеральных агентств и учреждений, а также должностных лиц; соблюдение баланса интересов (отсутствие в проекте подзаконного нормативного правового акта превалирования интересов отдельных групп и лиц, а также ущемления прав иных групп и лиц без достаточного обоснования); обеспечение свободного доступа к информации о подготовке подзаконных нормативных правовых актов; обязательное проведение антикоррупционной экспертизы подзаконных нормативных правовых актов. Доцент Рязанского государственного университета Ю.М. Буравлев отметил, что нормальному функционированию государственного аппарата существенно препятствуют различные формы коррупционных проявлений. Несмотря на принятые меры, институт государственной службы отстает в своем развитии от запросов общества и не оправдывает ожиданий граждан выполнения государственными служащими своих конституционных обязанностей, а консервативная бюрократия стала главным тормозом в осуществлении прогрессивных преобразований в нашей стране. Комплекс правовых, организационных и иных мер, разрабатываемых с помощью научной общественности, министерствами, ведомствами, поможет понизить уровень коррупции среди российского чиновничества, снимет остроту проблемы, принявшей в настоящее время угрожающие масштабы. Коррупция - явление неоднородное по многим характеризующим ее признакам. Большое разнообразие наблюдается среди субъектов, совершающих такие деяния, существенно различаются последствия, которые наступают после совершения коррупционных деяний, а также этих деяний. Для научного анализа коррупции и совершенствования практики борьбы с ней нужна научная классификация данного явления, позволяющая на основе четких критериев отграничить наиболее опасные коррупционные проявления от "бытовой" ее разновидности и выработать дифференцированные средства противодействия коррупции в среде государственных служащих. С этой целью важно определить перечень должностей государственной службы, где существует наибольшая вероятность совершения действий коррупционного характера. Такой подход позволяет определить группу риска среди персонала государственного аппарата и создает благоприятные предпосылки для профилактики коррупционных проявлений в системе государственной службы. Борьба с коррупцией традиционно воспринимается как усиление репрессии и ужесточение уголовного преследования за деяния, которые принято считать коррупционными. 25 Версия: 1.0 25 из 29 Вполне уместна постановка вопроса об административной ответственности за подобного рода деяния и квалификацию их в качестве административного правонарушения коррупционного характера. С этой целью в общую часть КоАП РФ следует внести соответствующую международным стандартам дефинитивную норму "административное правонарушение коррупционного характера" следующего содержания: "Под административным правонарушением коррупционного характера понимается действие или бездействие должностного лица в сфере его полномочий, совершенное в целях личного обогащения или в интересах стороннего лица за вознаграждение от него в любой форме". А главу 17 КоАП РФ "Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти" дополнить соответствующими составами деяний коррупционного характера. Возможно иное решение - сгруппировать в отдельной главе "Административные правонарушения коррупционного характера" следующие специальные составы: "Запрет служащим принимать подарки", "Нарушение требований административных регламентов", "Уклонение государственного служащего от подачи декларации о доходах", "Нецелевое использование бюджетных средств в незначительных размерах", "Несоблюдение ограничений, связанных с гражданской службой", "Несоблюдение запретов, установленных для государственных служащих", "Использование не по назначению печатей и бланков". В процессе правоприменительной практики, возможно, потребуется ввести дополнительные составы. В качестве административных наказаний целесообразнее всего применять предупреждение или административный штраф, а в случае малозначительности совершенного деяния - принимать меры дисциплинарного воздействия. Национальным планом противодействия коррупции предусмотрено также активно использовать в отношении чиновников-коррупционеров такое административное наказание, как дисквалификация. Меры административно-правового воздействия должны выполнять не только наказательную функцию, но главным образом профилактическую, превентивную, удерживая, возможно, значительную часть служащих от совершения более тяжких деяний, в случае если оставить зарождающуюся коррупцию без должного государственного реагирования. Министр юстиции Чувашской Республики В.П. Петров отметил, что в июне 2007 г. в Чувашской республике были приняты: Закон "О противодействии коррупции", программа противодействия коррупции, Постановление Кабинета Министров "О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов". Министерство юстиции Чувашской Республики в 2008 г. провело антикоррупционную экспертизу 38 проектов законов, 27 проектов указов Президента Чувашской Республики, 379 проектов постановлений. В результате 35 нормативных актов содержали коррупционные факторы, которые могли бы впоследствии реализовываться государственными служащими. Подводя итоги обсуждению проблем, Ю.А. Тихомиров отметил, что должна быть определена четкая классификация актов и система актов. Для практики необходимо более интенсивно разрабатывать практические рекомендации, а также наладить деловой и функциональный обученческий процесс начиная с высших учебных заведений, где преподавание теории права и отраслевых дисциплин нуждается в совершенствовании. Рекомендации научной конференции "Актуальные вопросы разработки научно-методической базы проведения оценки нормативных правовых актов Российской Федерации на коррупциогенность", проведенной 5 ноября 2008 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 26 Версия: 1.0 26 из 29 Преодоление коррупции является важнейшей задачей Российского государства, общества и граждан. Национальный план противодействия коррупции, утвержденный 31 июля 2008 г., предусматривает комплекс мер, направленных на повышение эффективности законодательства и государственного управления. Пока не обеспечивается зависимость между эффективностью использования правовых средств и уровнем коррупции. Коррупционные проявления во многом становятся возможными из-за низкого качества нормативных правовых актов, слабой работы органов публичной власти. Поэтому особого внимания заслуживает анализ нормативных правовых актов на коррупциогенность. Участники научной конференции рекомендуют: 1. Признать актуальной комплексной задачей всех отраслей юридической науки разработку научно-методической базы проведения оценки нормативных правовых актов Российской Федерации на коррупциогенность. Эта база должна включать систему научных понятий, принципы, организацию и метод оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность и охватывать стадии подготовки, принятия и реализации нормативных правовых актов. Это позволит создать систему, обеспечивающую комплексное решение проблемы коррупциогенности в различных отраслях законодательства. 2. Государственным органам, муниципальным органам городских округов и муниципальных районов, научным центрам и независимым экспертам проводить систематический анализ качества нормативных правовых актов с использованием разных методов. Целесообразно расширить использование социологических методов, возможностей информационно-коммуникационных систем. Требуется активизировать действия в качестве субъектов оценки нормативных правовых актов: структурных подразделений органов власти, обеспечивающих качество проектов нормативных правовых актов; структурных подразделений органов власти, осуществляющих мониторинг их правоприменения; научно-исследовательских организаций, специализирующихся на научных исследованиях в области права; исследовательских и экспертных групп, специально сформированных для оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. 3. Проводить многоаспектный анализ информации о состоянии и динамике общественных отношений, регламентируемых рассматриваемыми нормативными правовыми актами. Анализ документооборота позволяет обнаруживать неправомерные действия органов и должностных лиц. При его проведении следует изучать документацию органа, учреждения и предприятия и сопоставлять ее с установленной номенклатурой дел; рассматривать содержание документов, которые были подготовлены и представлены в связи с реализацией нормативных правовых актов на предмет отклонения от требований нормативных правовых актов; выявлять лиц, заинтересованных в использовании необязательных документов. 4. Уделять особое внимание при проведении оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность анализу служебного поведения должностных лиц, участвующих в их подготовке, принятии и реализации. Поведение должностных лиц, отклоняющееся от их правового статуса, может быть выявлено путем проверки соответствия фактически совершенных действий нормативно установленной компетенции должностного лица; оценки полученных материально-финансовых благ и их соответствия нормативным основаниям; определения фактического круга "клиентов". 5. Подготовить субъектам права законодательной инициативы изменения в законодательство, направленные на совершенствование механизма правоприменения и устранение коррупции в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции. При подготовке указанных изменений исходить из необходимости четкого 27 Версия: 1.0 27 из 29 определения оснований и видов юридической ответственности должностных лиц, государственных служащих за коррупционные правонарушения. 6. Органам государственной власти, осуществляющим контроль качества проектов нормативных правовых актов, разработать антикоррупционные требования к нормативным правовым актам и обеспечить их соблюдение на всех стадиях нормотворческого и правоприменительного процессов. Эти требования должны учитывать специфику реализации подзаконных нормативных правовых актов, способствовать выявлению и устранению из текстов нормативных правовых актов и их проектов коррупциогенных норм. 7. Разработать и утвердить в государственных и муниципальных органах порядок проведения экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность; образовать специальную структуру для проведения экспертизы (комиссию по антикоррупционной экспертизе правовых актов в составе руководителей аппарата, правовой службы, специалистов отраслевых и функциональных подразделений; комиссию или группу ad hoc применительно к отдельным актам и т.п.) и определить порядок ее работы. 8. Рекомендовать судебным органам при рассмотрении уголовных и гражданских дел, связанных с проявлениями коррупционного характера, а также при осуществлении нормоконтроля выявлять в нормативных правовых актах и локальных актах нормы и предписания, способствующие коррупции, и добиваться их устранения путем вынесения частных определений в адрес государственных органов и должностных лиц, принявших соответствующие акты. При проведении обобщений судебной практики по делам о взяточничестве, коммерческом подкупе и иных проявлениях коррупции обращать внимание на наличие в соответствующих нормативных правовых актах коррупциогенных факторов и принимать меры к их устранению. 9. С целью проведения системной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов обеспечить доработку и принятие нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, направленных на регламентацию правил и методики проведения экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность. Разработать соответствующие изменения в регламенты Правительства РФ и палат Федерального Собрания РФ, а также в регламентирующие акты органов государственной власти субъектов Федерации. 10. Разработать согласованные подходы к подготовке и использованию методик оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. Это позволит при подготовке ведомственных и региональных методик оценки специфических нормативных правовых актов на коррупциогенность руководствоваться общими подходами. 11. Расширить обучение в высших учебных заведениях, институтах и центрах повышения квалификации основам антикоррупционной деятельности, включая изучение механизма анализа и оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. В конце занятия преподаватель: 1. Отвечает на вопросы по материалу лекции и объявляет задание на самоподготовку: Информационная служба по законодательству. 2. Дает задание доработать конспект. 3. Дает задание повторить материалы лекции и подготовиться к семинарским занятиям по следующим вопросам: Органы, осуществляющие государственную регистрацию. Основания для обязательной государственной регистрации подзаконных нормативных правовых актов. Условия и процедура государственной регистрации подзаконных нормативных правовых актов в сфере обеспечения безопасности. Разработали: Преподаватель кафедры теории и истории государства и права майор внутренней службы Е.Ю.Одинокова 28 Версия: 1.0 28 из 29 Лист регистрации изменений Номер Номера листов Основан Расшифр измене- замен новых аннули ие для Подпис овка ния енных внесения ь подписи рованных изменени й Дата Дата введен ия измене ния 29 Версия: 1.0 29 из 29 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2016 Управление документацией УТВЕРЖДАЮ Начальник кафедры теории и истории государства и права подполковник внутренней службы С.Б. Немченко «_____»_______________________2016 года ЛЕКЦИЯ по дисциплине «ПРАВОТВОРЧЕСТВО В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ» для обучающихся по специальности 030901.65 «Правовое обеспечение национальной безопасности» Тема № 7 «Анализ и оценка результатов нормотворчества в сфере обеспечения безопасности» Обсуждена на заседании кафедры Протокол № _____ от «____»_______2016 г. Санкт-Петербург 2016 Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 1 из 17 I.Учебные цели 1. Лекция составляет основу теоретического обучения и должна давать систематизированные основы научных знаний по дисциплине, раскрывать состояние и перспективы развития соответствующей области науки, концентрировать внимание обучающихся на наиболее сложных и узловых вопросах, стимулировать их активную познавательную деятельность и способствовать формированию творческого мышления. 2. Подготовка квалифицированных сотрудников МЧС России, обладающих необходимыми знаниями, умениями и навыками в области международного сотрудничества в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. 3.Воспитание у обучающихся таких профессиональных качеств как умение выступать перед аудиторией и логически последовательно, убедительно и грамотно излагать свои мысли, защищать свое мнение. II. Расчет учебного времени Содержание и порядок проведения занятия Время, мин ВВОДНАЯ ЧАСТЬ 10 ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ 160 Учебные вопросы: 1. Понятие оценки законотворческого процесса. 2. Оценка востребованности созданного нормативного правового акта. 3.Анализ правового характера вновь созданного нормативного правового акта. 4.Изучение места нового акта в системе законодательства. 5. Анализ технических характеристик вновь созданного НПА. 40 30 30 30 30 ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ ЧАСТЬ 10 III. Литература Основная 1. Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-практическое пособие. М., 2008. 2. Пиголкин А.С. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2007. 3. Безопасность жизнедеятельности /. 2-е изд., стер., Михайлов Л. А., Губанов В. М., Соломин В. П. — М.: Издательский центр «Академия», 2009. 4. Вишняков Я.Д.и др 5. Безопасность жизнедеятельности. Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях : для студ. высш. учеб. заведений / 2-е изд., стер. М.Издательской центр «Академия», 2008. 6. Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М.: Эксмо, 2008. б) Дополнительная литература: 1. Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Научно-практическое пособие. М.: Юристъ, 2005. 2 Версия: 1.0 2 из 17 2. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 2002. 3. Законодательный процесс: Научно-практическое пособие / Под ред. Васильева Р.Ф. М., 2000. 4. Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. 5. Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2006. 6. Проблемы юридической техники. Сб. статей / Под ред. Баранова В.М. Нижний Новгород, 2000. 7. Тихомиров Ю.А. Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2008. 8. Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. Нормативные правовые акты Федеральные конституционныезаконы Международные нормативные правовые акты Федеральные законы Законы IV. Учебно-материальное обеспечение 1.Технические средства обучения: мультимедийный проектор, компьютер. 3. Слайды. V. Текст лекции Вводная часть Преподаватель проверяет наличие обучаемых, объявляет тему Тема № 7 «Анализ и оценка результатов нормотворчества в сфере обеспечения безопасности» . В ходе лекции нами будут рассмотрены следующие вопросы: 1. Субъекты подзаконного нормотворчества в сфере обеспечения безопасности 2. Понятие подзаконного нормативного правового акта 3. Правила подготовки подзаконных нормативных правовых актов 4. Государственная регистрация нормативных правовых актов 5. Проведение оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность Переходим к рассмотрению учебных вопросов. Учебные вопросы Оценка результатов законотворческого процесса Правоведов, занимающихся проблемами законодательной техники, интересует главным образом процесс непосредственно создания нормативных правовых актов. И регулятивные возможности результатов законотворчества рассматривается как фактор, обеспечиваемый только профессионализмом законодателей, проявляемым при работе по составлению и принятию законопроектов. К сожалению, в отечественной юридической науке пока отсутствует единая комплексная доктринальная концепция о законотворчестве, которая позволила бы создать системное представление о законотворчестве как о 3 Версия: 1.0 3 из 17 едином комплексном процессе, который как и всякая созидательная деятельность, состоит из трех этапов: изучения и познания необходимости; собственно деятельности; анализа и оценки результатов. Изучение законотворчества как процесса выражения и закрепления в положениях законодательства объективно существующих норм права предполагает необходимость выделения трех основных этапов этого процесса: - законотворческое познание (интеллектуальный процесс определения необходимости законотворческой деятельности, формулирование подлежащей выражению и закреплению в нормативно-правовых актах нормы права, установление наиболее оптимальной формы такой деятельности); - подготовка и создание нормативного правового акта (процедуры по подготовке проекта законодательного акта, его принятию, утверждению и приданию ему законной силы); - анализ и оценка результатов законотворчества (определения, достигнуты ли и в какой мере достигнуты цели законотворчества, есть ли необходимость в его продолжении, а если есть - в какой форме). Эти три этапа неразрывно взаимосвязаны и представляют собой диалектически единый процесс, перетекая друг в друга. К сожалению, традиционно отечественными правоведами исследуется в основном второй этап этого процесса. С одной стороны, это понятно: разработка и принятие законопроектов являются основным, наиболее заметным и с функциональной точки зрения наиболее важным элементом законотворчества. К тому же именно эта деятельность законодателей формально урегулирована: существуют регламентирующие этот процесс законодательные предписания, которые и выступают основой исследования (нельзя забывать о роли, которую в научно-правовых исследованиях играет формально-юридический метод). Но, с другой стороны, изучение только одного элемента законотворчества не дает возможности полноценно и всесторонне изучить этот процесс, познать его объективную природу, его сущность. Изучение только непосредственной работы законодателей на втором этапе законотворчества создает угрозу возникновения иллюзии восприятия всего законодательного регулирования общественных отношений как субъективного вмешательства в них, зависящего в определяющей степени от личного усмотрения и личных интересов участников такой деятельности. Изучение законотворчества требует комплексности, внимания ко всем аспектам, всем элементам этого процесса. Поэтому представляется важным восполнить (или хотя бы попытаться начать этот процесс) пробел в исследовании механизма законодательного регулирования общественных отношений и изучить два этапа данного процесса, традиционно не пользующихся необходимым вниманием исследователей. Первый по времени осуществления этап законотворчества законотворческое познание - был вкратце определен и освещен в статье, опубликованной ранее в настоящем журнале*(1). Теперь хотелось бы рассмотреть этап совершенствования законодательства, логически 4 Версия: 1.0 4 из 17 являющийся завершающим, - оценку результатов деятельности законодателей. Оценка результатов законотворчества может быть определена как анализ результатов создания (изменения, отмены) нормативных правовых актов, имеющий целью точное установление характера последствий произведенных изменений законодательства для системы общественных отношений. Необходимость выделения и специального изучения этого процесса обусловлена (как и в случае с законотворческим познанием) логикой законотворческого процесса. Завершение создания нормативного правового акта еще не означает окончания всего законотворчества. Логика любого творческого созидательного процесса предполагает необходимость оценки его результатов - для того, чтобы убедиться в достижении целей созидания, а при необходимости - возобновить этот процесс на новом уровне. В законотворчестве такая оценка представляет собой анализ результатов этой деятельности, проверку соответствия осуществленных изменений действующего законодательства изначальным целям авторов этих изменений. Данное действие представляет собой логическое завершение законотворческого воздействия на общественные отношения и, возможно, основание для начала нового законотворческого процесса, нового законотворческого познания. Без него невозможно представить полноценное формирование комплекса нормативных правовых актов, ибо в случае, если бы процесс законотворчества оканчивался формальными процедурами по принятию нормативного правового акта, система законодательства утратила бы связь с объективной социальной действительностью, с правом и без изучения своих практических результатов непременно потеряла бы правовой характер. Соответствие смысла нормативного правового акта объективным условиям социальной жизни, основополагающим интересам общественного существования и развития проверяется практикой их применения, соответствием их результатов целям законодателей. В результате оценки созданных нормативных правовых актов участники законотворческого процесса имеют возможность сделать вывод о достижении (или недостижении) желаемого результата, о том, приобрели или не приобрели регулируемые общественные отношения желаемый характер и в какой мере. Позитивный результат, соответствие результатов планам законотворцев означает окончание законотворческого процесса; несоответствие же, недостижение участниками законотворческой деятельности своих целей является основанием для выводов о необходимости доработки или вообще полной переработки созданных актов, возобновления законотворческого процесса на более высоком уровне. Возможно, вывод о неудаче будет неприятен для участников разработки нормативного правового акта, однако лучше обнаружить и исследовать неудачу, выявить и устранить ее причину, нежели мириться с дефектным правовым регулированием, которое может повлечь трагические последствия. 5 Версия: 1.0 5 из 17 Именно поэтому оценка и анализ результатов законотворчества являются неотъемлемой составной частью этого процесса. В ходе осмысления результатов законотворческой деятельности надлежит провести исследование множества самых разнообразных показателей. В этом процессе принимают участие как правоведы, так и иные специалисты: социологи, политологи, экономисты, иные эксперты в регулируемых сферах общественной жизни - как государственные чиновники, так и частные лица. Эффективность созданных нормативных правовых актов, их гармоничность, непротиворечивость, всеобъемлемость и единство с уже существующей системой законодательства определяется целым комплексом факторов. Поэтому процесс установления соответствия результатов законотворчества целям, стоявшим перед законодателями, представляет собой комплексное исследование, включающее в себя целую систему взаимосвязанных и взаимоопределяющих действий. Полнота учета всех без исключения последствий законотворческого вмешательства является необходимым условием для объективности выводов об эффективности (или неэффективности) этих изменений в системе законотворчества, о достижении или недостижении целей законотворцев, о наличии или отсутствии неожиданных и незапланированных последствий в регулируемых правоотношениях. Методика осмысления результатов законотворчества является важнейшей составной частью законодательной техники. Поэтому необходимо сформулировать основные правила этого вида действий, связать их в единый комплексный процесс и научно обосновать формы реализации этих правил. Можно условно выделить целый перечень методологических составляющих процесса оценки результатов законотворчества. 2. Оценка востребованности созданного нормативного правового акта Необходимо оценить, существует ли реальная необходимость во внесении изменений в действующее законодательство. Во многом это зависит от того, заслуживают ли регулируемые отношения именно законодательного воздействия, настолько ли они важны для жизни и развития общества, чтобы быть регулируемыми с помощью нормативных правовых актов. Здесь правоведам надлежит установить, используются ли результаты деятельности законотворцев субъектами правоотношений для определения своего поведения, существует ли в нем реальная необходимость как в инструменте регулирования общественных отношений. Ибо, к сожалению, имеют место случаи создания неприменяемых, невостребованных актов, которые совершенно не нужны в правовой системе и не находят применения в реальной жизни. К сожалению, далеко не всегда оказывается возможным точно установить необходимость создаваемого нормативного правового акта для 6 Версия: 1.0 6 из 17 регулирования общественных отношений на этапе подготовки проекта. Поэтому следует оценивать реальность применения нормативного правового акта и после его принятия. Для этого необходимо исследовать статистику правоотношений и выяснить, применяется ли реально в жизни созданный закон (подзаконный акт), а если применяется - насколько активно. Анализ востребованности результатов законотворчества позволяет сделать вывод о принципиальном достижении (или недостижении) участниками этого процесса своих целей, о том, нужного ли характера осуществлено законотворческое вмешательство, те ли, что были запланированы, общественные отношения урегулированы. Невостребованный, неиспользуемый акт не только не нужен, не только лишний и засоряет систему законодательства, он его десистематизирует, разрушает его структуру, основанную на единстве, взаимосвязанности и комплексном характере регулируемых правом отношений. Востребованность нормативного правового акта проявляется в наличии правоприменительной практики с использованием этого вновь созданного законодательного предписания: судебной, административно-исполнительной, заключения соглашений с его применением и др. Поэтому при изучении реальности применения созданных законодательных актов весьма полезно анализировать статистические данные о судебной практике, исследовать издаваемые органами исполнительной власти, функционирующими в регулируемой сфере общественных отношений, правоприменительные акты, изучать статистику заключения договоров (причем не только гражданскоправовых) в урегулированной сфере и т.п. Кроме того, признаком необходимости принятого закона (подзаконного акта) является принятие в соответствии с ним и в его исполнение подзаконных актов. Анализ востребованности вновь созданного нормативного правового акта может стать основанием для вывода о полном достижении целей законодателей и урегулированности нуждающегося в этом комплекса общественных отношений. Вывод о невостребованности акта законодательства можно сделать, изучив практику судопроизводства, проанализировав статистику правоотношений, смоделировав правозначимое поведение людей и юридических лиц, а также применяя множество иных методов. В ходе этих исследований как нигде важны знания регулируемой сферы общественных отношений, их структура, интересы их участников, определенность направления правового регулирования, важно познание объективной социальной необходимости и механизмов ее достижения и защиты. В результате оценки применяемости принятого нормативного правового акта можно прийти к выводу о невостребованности как всего акта, так и его части. "Мертвые", не используемые субъектами правоотношений, не нужные им, излишние элементы законодательства засоряют систему законодательства и должны быть либо удалены, либо (что предпочтительнее, ибо неприменяемость акта вовсе не всегда свидетельствует о его ненужности, 7 Версия: 1.0 7 из 17 а чаще говорит о несовершенстве его самого или механизма применения) усовершенствованы. Существование невостребованных, неиспользуемых (полностью или частично) актов законодательства позволяет сделать вывод о том, что, возможно, существует необходимость внесения изменений в систему законодательства. Можно прийти к выводу об ошибке законодателей, о том, что для регулирования нужных отношений получившийся акт полностью или в определенной части непригоден, что он вообще не нужен, так как регулирует отношения, не требующие законодательного вмешательства, выходящие за рамки правоотношений в силу своей малой значимости для жизни и развития общества, и потому не используемые субъектами правоотношений. Оценка востребованности и использования созданного нормативного правового акта предопределяет необходимость анализа его исполняемости. Данное исследование результатов законотворчества представляет собой установление его фактической действенности, реальности подчинения участниками правоотношений своего поведения содержащимся правовым предписаниям. Это изучение позволяет определить эффективность регулятивного воздействия акта, его пригодность для воздействия на общественные отношения. Ибо исполняемость, готовность и стремление людей подчинить свое поведение нормативному предписанию - один из признаков справедливости, соответствия общественным интересам, правового характера такого предписания. Реализация нормы права, содержащаяся в нормативно-правовом акте правового характера, выступает как форма реализации участником общественных отношений собственных основополагающих интересов, аккумулированных в интересы общества, выраженные в праве и закрепленные в законодательстве. Безусловно, создать акт, который бы не нарушался вообще никем, которому бы беспрекословно подчиняли свое поведение все без исключения субъекты правового регулирования, невозможно. Правонарушения являются не только результатом несовершенства законодательной техники при создании актов законодательства или неправового характера, но и множества других факторов, не имеющих к законотворчеству прямого отношения. Однако несовершенство принятого акта может весьма заметно обусловить масштабы и характер правонарушений. Точное и полное отражение в акте законодательства нормы права, являющееся результатом профессионализма законодателей, является залогом исполняемости и высокой эффективности как этого акта, так и законодательства в целом. И напротив, неточное, непрофессиональное составление текста правового предписания, возможность разного его толкования, противоречивость и бессистемность законодательства, пробелы в нем - все это влечет уменьшение (а может, и вообще свести на нет) самой возможности исполнения нормативных правовых актов, а следовательно, и их регулятивных возможностей. По этой причине в ходе анализа результатов законотворчества необходимо исследовать статистику правонарушений, изучить, как и почему не 8 Версия: 1.0 8 из 17 соблюдаются вновь созданные акты законодательства. Результаты такого анализа могут стать основанием для вывода не только о факте несовершенства акта, но и о характере такого несовершенства, о формах нарушения правил законотворчества, допущенных при разработке и принятии акта, о наиболее удобных способах исправления недостатков. Исследование статистики правонарушений в области общественных отношений, законодательное регулирование которых было обновлено или исправлено, является необходимой составляющей анализа результатов законотворчества. Главные методы, используемые в этом процессе, статистический метод и метод аналитических исследований полученных статистических данных. Следует изучить структуру общей массы правонарушений и постараться выделить в них определенное системообразующее начало. Специфика тех или иных правонарушений, основные формы вины, невыполненные предписания, формы таких невыполнений - все это может дать основания для выводов о причинах правонарушений. Единичные правонарушения, носящие случайный характер, еще не дают основания для беспокойства. Но правонарушения, превратившиеся в систему, принимающие, если можно так выразиться, общесоциальный масштаб, уже являются тревожным сигналом; для участников законотворческой деятельности подобная ситуация означает необходимость анализа характера правового воздействия, оказываемого теми или иными законами (подзаконными актами) и их системами. В результате такого анализа можно сделать вывод о том, что неподчинение субъектами правоотношений своего поведения требованиям нормативных правовых актов имеет причиной несовершенство этих актов, невозможность или затруднительность выполнения содержащихся в них предписаний по причине технического несовершенства. Анализ статистики правонарушений, особенностей их субъектного состава может дать результаты, свидетельствующие о том, что определенные акты законодательства не выполняются только определенной категорией участников правоотношений, определенным социальным слоем. Это, в свою очередь, дает основание для вывода о том, что нарушаемый акт противоречит интересам определенной социальной группы. В результате таких выводов участники законотворческой деятельности могут, проанализировав место и роль в системе правоотношений недовольной актом социальной группы, подкорректировать положения законодательных актов, исходя из интересов общества в целом, придав им правовой характер. Конечно, при таком анализе следует учитывать, что на исполняемость законов и подзаконных актов влияет и множество иных факторов, кроме правового характера и технического совершенства их создания. Безусловно, определяя свое поведение, выбирая один из нескольких возможных вариантов, человек руководствуется собственным пониманием своих интересов. Возможно несоблюдение идеального с технической точки зрения 9 Версия: 1.0 9 из 17 и с точки зрения объективной социальной необходимости нормативного правового акта, абсолютно точного, ясного и носящего безусловно правовой характер. Такая ситуация может стать результатом и пренебрежения или неправильного понимания индивидом общественных интересов, объективной социальной необходимости, и собственных, взаимосвязанных с ними собственных основополагающих интересов. При анализе исполняемости законодательства следует быть очень осторожным, скоропалительные выводы здесь (как и в любом деле) недопустимы и губительны. Исполняемость очень сложная характеристика. Как и все поведение людей - индивидов, социальных групп, общества в целом, она определяется комплексом общественных отношений, сложной системой объективных и субъективных факторов; техническое совершенство конкретного акта законодательства только один из них. Однако, тщательный анализ статистики соблюдения и нарушения законов и подзаконных актов все же может дать основания для выводов об их эффективности, о необходимости внесения в них изменений и улучшений, о достижении или недостижении участниками законотворческого процесса своих целей. 3.Анализ правового характера вновь созданного нормативного правового акта Правовой характер создаваемых законодательных актов, их точное совпадение с истинным смыслом норм права, основополагающими интересами жизни и развития общества - важнейшая цель законотворцев, условие не только эффективности, но и просто жизнеспособности результатов их деятельности. Поэтому для определения достижения целей законотворчества необходимо проанализировать его результаты на предмет их соответствия (или несоответствия) нормам права. Пожалуй, это самый трудный из всех видов оценки созданных законов и подзаконных актов, но в то же время и самый важный, самый ответственный. Это исследование позволяет определить, носит ли созданный акт правовой характер, несут ли изменения в системе законодательства для общества благо или его последствия негативны. Оценка осуществляется путем анализа смысла создаваемых актов законодательства (с учетом возможного их толкования) и соотнесения их с установленными нормами права. Самое сложное в этом процессе - выявить истинный смысл самих правовых норм. В ходе анализа правового характера внесенных в законодательство изменений следует учитывать факторы, оказавшие влияние на законотворческий процесс, их характер, соответствие или несоответствие основополагающим интересам жизни и развития общества. В ходе анализа правового характера созданных нормативных правовых актов необходимо установить, интересы каких классов и социальных групп и в какой степени 10 Версия: 1.0 10 из 17 повлияли на законотворчество, чьи интересы были в ходе его удовлетворены и воплощены в созданном акте. Это можно установить, исследуя социальные факторы, оказавшие решающее воздействие на законотворческий процесс: задействованные механизмы, формы и способы лоббирования - все это может помочь получить представление о том, кто в действительности стремился к принятию акта именно в данном виде. Соотнесение интересов таких групп влияния и интересов общества в целом может оказать большую помощь в анализе правового характера внесенных в законодательство изменений. Исследуется, интересы каких социальных групп были отражены в акте, какую роль эти группы играют в общественной жизни, как их интересы соотносятся с интересами всего общества. Необходима проверка соответствия созданного акта общеправовым принципам и принципам правового регулирования отрасли, которому он принадлежит. Это дает основание для вывода о совпадении смысла нового закона или подзаконного акта целям отраслевого правового регулирования и права в целом. Правовой характер содержащихся в акте законодательства предписаний, совпадение их смысла истинным интересам жизни и развития общества предполагают совпадение сути этого акта с основополагающими принципами правового регулирования. Ибо эти принципы являются концентрированным выражением объективных целей правового воздействия на общественные отношения. Не будет также излишней проверка научной обоснованности и проработанности созданного нормативного правового акта. Доктринальная определенность закона (подзаконного акта), связь содержащихся в нем предписаний с научными правовыми теориями являются прекрасной гарантией соответствия этого вновь созданного акта законодательства разработанным, научно установленным и доказанным правовым началам и принципам. Результаты осмысления правового характера осуществленного изменения системы законодательства необходимы для вывода о жизнеспособности созданных актов, об объективности отражения в них основополагающих интересов жизни и развития общества, о профессионализме законодателей, о будущем внесенных изменений и о перспективе развития в связи с ними системы законодательного выражения норм права в целом. Участникам законотворческой деятельности для получения полного и объективного представления о соответствии созданного законодательного акта основополагающим интересам и закономерностям общественной жизни и развития необходимо изучить и проанализировать изменения, которые созданный акт (или изменения в системе законодательства) повлек в регулируемой сфере социальных отношений и в жизни общества в целом. Это весьма многоэтапный процесс. Его сложность объясняется тем, что для точного и объективного вывода необходимо учесть и исследовать огромное количество факторов, вызывающих изменения в правоотношениях, 11 Версия: 1.0 11 из 17 и точно установить, какие из данных факторов связаны с правовым регулированием, точнее - с созданным (измененным) актом, а какие не имеют к законодательному воздействию отношения. Для этого необходимо учесть огромный массив самых разнообразных данных: экономических показателей, политических изменений, социальных трансформаций (структурных, психологических и пр.). Для определения последствий созданного законодательного акта требуется тщательное изучение статистических данных об изменениях характера общественных отношений: финансового, производственноэкономического, криминологического, общесоциального, международного и др. Затем необходимо определить, существует ли причинно-следственная связь между воздействием результатов законотворческой деятельности и этими изменениями. Выводы дают основание определить, носит ли изменение системы законодательства правовой, общественно полезный характер, отражают ли они объективные закономерности жизни и развития общества. Именно анализ последствий воздействия созданного нормативного правового акта с наибольшей очевидностью дает ответ на вопрос, достигнуты ли цели законодателей, соответствуют ли их планам реальные последствия их деятельности. Например, соответствуют ли изменения в экономической инфраструктуре целям и принципам гражданско-правового регулирования, повлекли ли позитивные изменения в криминогенной ситуации нововведения в уголовное право, какие изменения в работе государственного аппарата управления последовали за новеллами в административном праве и т.д. При этом следует иметь в виду, что оценка результатов правового воздействия так или иначе будет в какой-то мере субъективной. При анализе результатов законотворчества критерии для выводов зависят от позиции, установок и интересов специалистов, которые осуществляют эту деятельность. Основанием для выводов опять явятся статистические данные и анализ. При этом следует быть весьма осторожным в выводах. Далеко не всегда реальные результаты законотворческого вмешательства лежат на поверхности. Очень часто объективность выводов предполагает изучение изменений, последовавших несколько месяцев или даже лет спустя, а истинные результаты законодательного вмешательства в общественные отношения проявляются неявно или спустя длительное время. 4.Изучение места нового акта в системе законодательства В процессе изучения результатов внесения изменений в систему законодательства огромную роль играет оценка места такого изменения в системе законодательства. Она представляет собой соотнесение созданного 12 Версия: 1.0 12 из 17 акта уже имеющемуся законодательству, проверка его соответствия принятым ранее законам и подзаконным актам. Проверка соответствия получившегося нормативного правового акта актам более высокой юридической силы дает основания для выводов о правомерности его издания, о том, имеет ли он сам юридическую силу. Такая проверка нередко осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами и представляет собой формально установленную процедуру (например, работа Конституционного Суда РФ, рассмотрение высшими судебными органами соответствия законам подзаконных актов). Анализ соотношения созданного акта с другими актами той же юридической силы позволяет установить характер фактических изменений в системе правового регулирования. Ибо вновь созданные нормативные правовые акты оттеняют посвященные регулированию тех же отношений положения равных им по юридической силе актов, если такие положения противоречат статьям нового акта. Участники законотворческой деятельности в этом случае получают точное представление о том, какие акты и в каком объеме утратили силу и какая область правового регулирования каким образом изменилась. Это важно для вывода о фактическом соответствии результатов законотворческой деятельности целям. Кроме того, анализ фактических изменений других, уже существовавших на момент начала законотворческого процесса нормативных правовых актов важен для определения их дальнейшей судьбы - может быть сделан вывод об их полной отмене либо о необходимости изложения в новой редакции. Проверка соотношения созданного акта с актами более низкой юридической силы позволяет сделать вывод о том, какие из этих нижестоящих актов теряют юридическую силу, а какие акты следует принять во исполнение нового акта, чтобы он мог полноценно воздействовать на общественные отношения. При этом следует учитывать, отвечает ли созданный закон концепции, на которой базировались его авторы, соответствуют ли изменения в системе правового регулирования запланированным. Изучение места нового акта в системе законодательства, его соотношения с уже существующими актами позволяет судить о характере изменений, вносимых в систему законодательства, о направлении правового развития, обусловленного законотворческой деятельностью. Исследователи получают информацию об изменении общего характера правового регулирования в результате осуществленного законотворчества, а также о конкретных законах и подзаконных актах, утративших силу или частично измененных. В результате можно сделать вывод о достижении (или недостижении) целей законотворчества с формально-юридической точки зрения, исходя из изменений, которым подвергся комплекс законодательства. Анализирующий с использованием этой методики делает вывод о том, 13 Версия: 1.0 13 из 17 изменилась ли система законодательства в своем комплексе как совокупность актов так, как было задумано при планировании законотворчества, не внесено ли при этом в нее путаницы, коллизий и противоречий между нормативными правовыми актами. Кроме того, изучение места вновь созданного закона или подзаконного акта в системе законодательства позволяет определить структурную составляющую системы права (отрасли, подотрасли, института), к которой можно отнести новый акт. А это, в свою очередь, позволяет проверить соответствие данного акта отраслевым или институциональным принципам правового регулирования, что также очень важно при оценке соответствия или несоответствия результатов законотворчества изначальным целям их участников. 5.Анализ технических характеристик созданного акта При изучении и оценке результатов законотворчества важное место занимает оценка технических характеристик созданного закона или подзаконного акта. Соблюдение основополагающих правил и принципов законотворческой деятельности, использование научно разработанных и обоснованных приемов и способов формулирования в статьях законодательных актов норм права являются важным условием действенности как созданного акта, так и связанных с ним (актовкорреспондентов и актов-респондентов). Напротив, техническое несовершенство нормативного правового акта может стать причиной его неэффективности, невозможности в полной мере достичь желаемого результата - определенного состояния регулируемых общественных отношений. Фактическая невозможность позитивного урегулирования определенной жизненно важной сферы социальной жизни часто является результатом несоблюдения правил законодательной техники в ходе создания элементов писанного права. Даже, казалось бы, незначительные нарушения существующих правил и принципов законотворчества могут иметь для законодательства катастрофические последствия, сводя на нет его регулятивные возможности. Например, имеющие большое распространение нарушения лицами, осуществляющими пограничный контроль, действующего законодательства о въезде в Россию и выезде за ее пределы (например, препятствование для выезда за пределы России ее граждан, не имеющих в паспорте визы страны, в которую они направляются) обычно являются результатом элементарного незнания этими должностными лицами (что само по себе недопустимо) ст. 7 и 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", устанавливающих, что граждане России вправе беспрепятственно как покидать ее территорию, так и возвращаться, предъявляя для этого только 14 Версия: 1.0 14 из 17 российский паспорт (необходимость наличия в нем для выезда визы иностранного государства Законом не предусматривается). Как показывает исследование, это незнание является результатом технического несовершенства указанного закона - его статьи имеют номера, но не имеют собственных наименований (о необходимости присвоения каждой статье закона не только номера, но и собственного оригинального названия будет рассказано ниже). Пограничники, случается, просто не изучают этот закон должным образом, не имея возможности ориентироваться в нем, находя в оглавлении нужные им статьи, конкретные положения, не желая перечитывать весь его текст (весьма большой по объему). При анализе технического совершенства созданного закона и подзаконного акта необходимо исследовать его текст. Следует установить соблюдение правил логики, стиля и языка закона, проверить его понятность, возможность для осознания лицами, не имеющими юридического образования. Необходима проверка созданного нормативного правового акта на наличие системных связей созданного акта с остальными элементами законотворчества, на правильность его структурирования и систематизации, на обоснованность применения тех или иных приемов и способов текстуального изложения его смысла, на целесообразность использования определенных видов предписаний и на многие иные специфические технические его характеристики. Все это может стать основанием для заключения о возможных путях технического совершенствования созданного акта (если это необходимо для повышения его регулятивных возможностей), а кроме того, может послужить наглядным примером (положительным или отрицательным) для последующей законотворческой деятельности. Анализ результатов законотворческой деятельности, как уже отмечалось, является основанием для выводов о достижении (или недостижении) целей этого процесса. Такие выводы играют большую роль в законотворчестве, так как позволяют участникам законотворчества спланировать свои дальнейшие действия, сформулировать свои новые задачи и цели, определяющие их дальнейшую профессиональную деятельность. Оценив результаты своей деятельности, законотворцы могут прийти к заключению о достижении целей законотворчества и об адекватном, запланированном урегулировании интересовавшего их комплекса общественных отношений, о возможности завершения законотворческого процесса. Однако они могут прийти и к выводу о необходимости продолжения законотворческой деятельности, о недостижении или неполном достижении своих целей, о неправильном, незапланированном варианте развития регулируемых общественных отношений или о неполноценном их урегулировании, неполном преодолении пробела в праве. В последнем случае оценка созданных нормативных правовых актов является основанием для начала нового законотворческого процесса. Законодатели делают заключение о необходимости начала нового законотворческого процесса. Этап, представляющий собой логическое 15 Версия: 1.0 15 из 17 окончание законотворческого процесса в соответствии с правилами диалектики может стать началом нового аналогичного процесса - на более высоком уровне. Сделав вывод о необходимости продолжения законотворческого процесса, уполномоченные лица начинают создание новых или доработку старых нормативных правовых актов. Этот вид деятельности законотворцев позволяет сделать вывод о завершенности процесса создания акта законодательства, а также о необходимости новых изменений в системе законодательства. Если учесть, что обновление и совершенствование системы законодательства в целом и конкретных ее составных частей необходимо проводить постоянно, можно сделать вывод, что законотворческий процесс процесс, постоянно возобновляемый. Оценка результатов одного из его этапов только логическое начало нового законотворческого процесса, основа, первая часть процесса законотворческого познания на новом уровне, определение необходимости нового законотворческого вмешательства с учетом только что произведенного законодательного регулирования. С философско-правовых позиций можно сказать, что законотворчество представляет собой замкнутый и непрекращающийся цикл, анализ результатов может стать важной составной частью законотворческого познания. В конце занятия преподаватель: 1. Отвечает на вопросы по материалу лекции и объявляет задание на самоподготовку: Информационная служба по законодательству. 2. Дает задание доработать конспект. 3. Дает задание повторить материалы лекции и подготовиться к семинарским занятиям по следующим вопросам: Органы, осуществляющие государственную регистрацию. Основания для обязательной государственной регистрации подзаконных нормативных правовых актов. Условия и процедура государственной регистрации подзаконных нормативных правовых актов в сфере обеспечения безопасности. Разработали: Преподаватель кафедры теории и истории государства и права майор внутренней службы Е.Ю.Одинокова 16 Версия: 1.0 16 из 17 Лист регистрации изменений Номер Номера листов Основан Расшифр измене- замен новых аннули ие для Подпис овка ния енных внесения ь подписи рованных изменени й Дата Дата введен ия измене ния 17 Версия: 1.0 17 из 17 МЧС России Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Учебно-методический комплекс СМК-УМК-1.3.-47-2016 Управление документацией УТВЕРЖДАЮ Начальник кафедры теории и истории государства и права подполковник внутренней службы С.Б. Немченко «_____»_______________________2016 года ЛЕКЦИЯ по дисциплине «ПРАВОТВОРЧЕСТВО В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ» для обучающихся по специальности 030901.65 «Правовое обеспечение национальной безопасности» Тема № 8 «Факторы, влияющие на правотворческий процесс в сфере обеспечения безопасности» СМК-УМК-1.3.-47-2016 Обсуждена на заседании кафедры Протокол № _____ от «____»_______2016 г. Санкт-Петербург 2016 Разработали Проверил Должность Преподаватель кафедры Заместитель начальника кафедры Фамилия/ Подпись Одинокова Е.Ю. Григонис В.П. Дата Стр. 1 из 33 I.Учебные цели 1. Лекция составляет основу теоретического обучения и должна давать систематизированные основы научных знаний по дисциплине, раскрывать состояние и перспективы развития соответствующей области науки, концентрировать внимание обучающихся на наиболее сложных и узловых вопросах, стимулировать их активную познавательную деятельность и способствовать формированию творческого мышления. 2. Подготовка квалифицированных сотрудников МЧС России, обладающих необходимыми знаниями, умениями и навыками в области международного сотрудничества в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. 3.Воспитание у обучающихся таких профессиональных качеств как умение выступать перед аудиторией и логически последовательно, убедительно и грамотно излагать свои мысли, защищать свое мнение. II. Расчет учебного времени Содержание и порядок проведения занятия ВВОДНАЯ ЧАСТЬ Время, мин 10 ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ 160 Учебные вопросы: 1. Социальная природа и виды факторов, влияющих на правотворческий процесс. 2. Лоббирование интересов в процессе правотворчества: понятие методы. 3. Правовой мониторинг как деятельность обеспечивающая процесс правотворчества 4. Систематизация нормативных правовых актов и нормотворчество министерств и ведомств (на примере МЧС России). ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ ЧАСТЬ 40 40 40 40 10 III. Литература Основная 1. Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-практическое пособие. М., 2008. 2 Версия: 1.0 2 из 33 2. Пиголкин А.С. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2007. 3. Безопасность жизнедеятельности /. 2-е изд., стер., Михайлов Л. А., Губанов В. М., Соломин В. П. — М.: Издательский центр «Академия», 2009. 4. Вишняков Я.Д.и др 5. Безопасность жизнедеятельности. Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях : для студ. высш. учеб. заведений / 2-е изд., стер. М.Издательской центр «Академия», 2008. 6. Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М.: Эксмо, 2011. б) Дополнительная литература: 1. Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Научно-практическое пособие. М.: Юристъ, 2005. 2. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 2002. 3. Законодательный процесс: Научно-практическое пособие / Под ред. Васильева Р.Ф. М., 2000. 4. Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. 5. Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2006. 6. Проблемы юридической техники. Сб. статей / Под ред. Баранова В.М. Нижний Новгород, 2000. 7. Тихомиров Ю.А. Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2008. 8. Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. Нормативные правовые акты Федеральные конституционныезаконы Международные нормативные правовые акты Федеральные законы Законы IV. Учебно-материальное обеспечение 1.Технические средства обучения: мультимедийный проектор, компьютер. 3. Слайды. 3 Версия: 1.0 3 из 33 V. Текст лекции Вводная часть Преподаватель проверяет наличие обучаемых, объявляет тему Тема № 8 «Факторы, влияющие на правотворческий процесс в сфере обеспечения безопасности» В ходе лекции нами будут рассмотрены следующие вопросы: 1. Социальная природа и виды факторов, влияющих на правотворческий процесс. 2. Лоббирование интересов в процессе правотворчества: понятие методы. 3. Правовой мониторинг как фактор влияющий процесс правотворчества 4. Систематизация нормативных правовых актов и нормотворчество министерств и ведомств (на примере МЧС России). Переходим к рассмотрению учебных вопросов. Учебные вопросы 1. Социальная природа правотворческий процесс и виды факторов, влияющих на Организация государственной власти в России, её деятельность, в т. ч. правотворческая, определяются четырьмя исходными факторами: обшественной природой; федеративным устройством страны; единством государственной власти в сочетании с разделением ее ветвей; сочетанием мероприятий власти сверху и инициативы снизу со стороны граждан и их различных объединений, создающих импульсы для деятельности власти, в том числе для совершенствовавания организации и методов работы самой власти. Народное начало в организации и деятельности государственной власти в наиболее концентрированной форме выражено в ст. З Конституции РФ. В ней говорится о суверенитете народа, о том, что народ является единственным источником власти, которую он осуществляет в различных формах (в том числе и через органы государственной власти) Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, захват власти преследуется по закону. Принцип народного начала повторен в аналогичных, формулировках во всех конституциях и уставах субъектов РФ. Другим исходным фактором является федеративное устройство России. Оно порождает двойственность государственной власти, которая с учетом ее иерархии принадлежит и федерации, и ее субъектам. О государственной власти Федерации, органах государственной власти говорит Конституции РФ (ст. 3, 7, 11 и др.). Государственная власть субъектов РФ также упоминается в ряде статей Конституции РФ (ст. 5, 11, 66, 68, 73 и др.) во всех конституциях и уставах субъектов РФ. Третий фактор — это необходимость осуществления единой государственной власти в демократическом государстве различными органами во избежание концентрации власти в одних руках. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной самостоятельны. Это означает разделение государственной власти видам деятельности, горизонтальное разделение властей. Объективно обусловлены не только размежевание государственной власти на разных уровнях и по видам, но и единство государственной власти, ее целостность. 4 Версия: 1.0 4 из 33 Федеральная государственная власть и государственная власть субъектов РФ образуют единство и в социальном, и в организационно-правовом аспектах. Государственная власть Федерации и государственная власть каждого из ее субъектов сооотносятся как целое и часть целого. Отношения законодательной, исполнительной, судебной власти также не ограничиваются только разделением. Конституция РФ (ст. 10) делает акцент на самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, но в ее других статьях нашел выражение принцип их единства, взаимодействия (ст. 80). Без такого взаимодействия невозможно принятие законов, деятельность государственного аппарата (понимая его в широком смысле) основывается на взаимодействии различных органов Иными словами, наряду с вертикальным существует и горизонтальное единство и разделение властей. В масштабе Федерации - оно относится к законодательной, исполнительной, судебной власти; в масштабе каждого субъекта — к законодательной и исполнительной. Таким образом, в России одновременно существует и вертикальное, и горизонтальное единство и разделение властей. Вертикальное единство государственной власти Федерации и ее субъектов находит выражение в правах Президента РФ по отношению к главам субъектов РФ. В данном случае также существует определенная иерархия, обёспечивающая единство действий. Президент РФ вправе приостанавливать действие актов глав субъектов РФ, если эти акты нарушают федеральный закон. Имели место и случаи отмены Президентом РФ неконституционного акта главы субъекта РФ. Президент действует в данном случае как гарант Конституции РФ. Четвертый фактор—участие народа в осуществлении государственной власти, действия власти «сверху» и поддержка их «снизу». Вместе с тем существует не только определенное единство власти и народа, но и их разделенность, вытекающая из того, с чем связано возникновение самого государства: с выделением особого профессионального слоя управляющих со своими интересами. Однако поскольку главное в де-ятельности государственной власти—служение народу, который ее создал и благодаря которому она существует (включая различные ор-ганы и огромный аппарат государственных служащих), то ее меро-приятия, например судебная, пенсионная, земельная реформы в 2001--2002 гг., поддерживаются «снизу», если они соответствуют инте-ресам народа и обоснованы условиями жизни общества, его ресурса-ми. При этом не только «позитивные» (поддерживающие), но и «нега-тивные» импульсы «снизу» являются важнейшим сигналом для дея-тельности государственной власти: они указывают на ее недостатки, а нередко и на пути их исправления. Государственная власть должна укреплять и развивать постоянные связи с народом, участие граждан в управлении государством на различных ступенях его организации, учитывать мнение общественности (в том числе выраженное через средства массовой информации), предло-жения общественных объединений. Государственная власть должна действовать открыто и эффективно. Она советуется с народом и честно говорит о своих ошибках и недостатках. Все это обеспечивает легитимацию государственной власти, о чем говорилось выше. Доверие населения к государственной власти, руководству страны, к государственным служащим—важнейшее условие стабильности, успешного развития страны. Не все эти качества присущи государственной власти в России и не все указанные функции она выполняет успешно. С 2009 г. в России нормативно сформировались институты оценки регулирующего воздействия, антикоррупционной экспертизы и мониторинга, мониторинга правоприменения, продолжается развитие их правового регулирования и внедрения в процессы нормотворчества на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. 5 Версия: 1.0 5 из 33 Значимость оценки регулирующего воздействия возрастает и в связи с формированием в России институтов так называемой «электронной демократии», в том числе общественных инициатив по регулированию и общественного обсуждения законопроектов. На это обращено внимание в докладе заместителя министра экономического развития РФ О.В. Фомичева на совещании по реализации задач, поставленных в предвыборной статье В.В. Путина «Демократия и качество государства» 18 апреля 2012 г., а также в указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». По состоянию на 15 марта 2012 г. в 6 субъектах РФ (Республиках Бурятия, Коми, Северная Осетия, Вологодской и Самарской областях) приняты специальные нормативные правовые акты по оценке регулирующего воздействия. Оценка регулирующего воздействия упоминается в текстах: - программ субъектов РФ по снижению административных барьеров, развитию конкуренции, инвестиционной деятельности (Республика Алтай, Республика Марий Эл, Чувашская Республика, Красноярский край, Архангельская область, Вологодская область, Ивановская область, Калининградская область, Курская область, Липецкая область, Мурманская область, Новгородская область, Новосибирская область, Томская область); - нормативных правовых актах по разработке и утверждению административных регламентов и оказанию государственных и муниципальных услуг (Республика Башкортостан, Республика Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Северная Осетия, Камчатский край, Хабаровский край, Воронежская область, Новосибирская область, Орловская область, Рязанская область, Самарская область, Сахалинская область, Ульяновская область, Челябинская область, Забайкальский край, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономный округа). Специальные нормативные правовые акты по мониторингу правоприменения имеются в 22 субъектах РФ (большая часть их принята в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации») Наибольший интерес представляет закон Тамбовской области от 23 июня 2006 года № 51-З «О правовых актах Тамбовской области» (в ред. от 2 марта 2012 г. № 118-З), который предусматривает как мониторинг нормативных правовых актов и правоприменения, так и оценку их регулирующего воздействия. В области российской юриспруденции и государственного управления проводятся отдельные исследования, посвященные каждому из указанных институтов (главным образом, антикоррупционной экспертизе и правовому мониторингу), однако их системного или сравнительного анализа до настоящего времени не было. Несмотря на различие в нормативно установленных целях, задачах, методике, субъектах и объектах проведения, статусе результатов и заключений, степени внедренности в процесс правотворчества на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также в законотворчестве и подзаконном нормотворчестве, данные институты имеют общую цель – повышение эффективности правового регулирования и в первую очередь нормотворчества. Вопросы эффективности в юридическом дискурсе поднимаются «волнообразно», можно выделить своеобразный «подъем» в 1980-е гг. [Кудрявцев, Никитинский, Самощенко,1980] конце 1990-х г.г. [Пиголкин, 2000], а также в 2009-2010 гг. [Тихомиров, 2010, Хабриева, 2010]. Показательно, что за период 2006-2012 гг., судя по сайту ВАК, имеется только одна докторская диссертация по данной теме [Жинкин, 2009], хотя например, в экономической науке вопросам эффективности посвящено за этот период 62 работы, в социологической и политической – по две. Незначительно и количество кандидатских диссертаций [Абрамова, 2009, Оносов, 2011]. Как отмечают А.В. Кашанин и С.В. Третьяков, «в результате сформировались и одновременно существуют две теоретических модели эффективности закона, которые с 6 Версия: 1.0 6 из 33 определенной долей условности можно именовать частноправовой и публично-правовой. Одна из них имплицирует специфическое представление об эффективности закона как всеобщности формальных и имперсональных правил и отрицает понятие цели закона, а другая… блокирует дискурс о методологии эффективности, вытеснив целеполагание в сферу политического процесса. Однако даже в рамках публично-правовой модели эффективности закона, которая в принципе позволяет операционализировать категорию эффективности, не было достигнуто существенного прогресса, поскольку такая операционализация наталкивается на противоречивость конструкции цели закона и недостаточность общей позитивистской модели правоприменения» [Кашанин, Третьяков, 2010]. Указанный подход в настоящее время наиболее распространен в правовой науке [Хабриева, 2009]. При этом центральное противоречие между социальной и юридической эффективностью правового регулирования состоит в том, «что точное, строгое, неукоснительное соблюдение и исполнение (достижение юридической эффективности) нормы права, противоречащей сложившимся позитивным общественным отношениям либо объективным общественным потребностям, может приводить к неблагоприятным социальным последствиям (отсутствие социальной эффективности)» [Оносов, 2011, с. 11]. Обстоятелен и вывод С.А. Жинкина – «традиционное понимание эффективности норм права (законодательства) как соотношения цели законодателя и реально достигнутого результата нуждается в корректировке. При данном подходе цели государства в лице его соответствующих органов рассматриваются как некий абсолют, достижение этих целей независимо от их содержания – как главный показатель эффективности права как социального регулятора. Тем самым игнорируются не только социальные последствия эффективности соответствующих норм, но и их влияние на человеческую личность, ее духовную и поведенческую самореализацию, а само понятие эффективности носит формальный, этатизированный характер» [Жинкин, 2011, с. 11]. Указанным автором выделяются следующие аспекты эффективности законодательных норм: - целевой (функционально-целевой). Эффективность норм законодательства в данном случае означает соотношение между целями нормы и реально наступившими результатами; - аксиологический. Эффективность норм законодательства при этом представляет собой степень их соответствия основополагающим социальным ценностям – свободе, порядку, иерархичности, справедливости и т.д.; - социальный. Эффективность норм законодательства понимается как соответствие их балансу социальных интересов, способствование снижению уровня деструктивной, социально вредной конфликтности в данной сфере отношений, этнической или иной социальной группе; - экономический. В данном контексте эффективность норм законодательства выражается в обеспечении экономической выгоды, благам и их обороту; - психологический. В этом аспекте эффективность норм законодательства предстает как степень личностного развития, степень духовной и материальной самореализации личности, которые обеспечивает соответствующая группа нормативных предписаний. Психологический аспект эффективности норм законодательства включает также степень формирования у конкретных индивидов и их групп активной гражданской позиции, внутренней солидарности с соответствующими нормами, желания их добровольно соблюдать, исполнять, использовать или применять. Психологическая эффективность норм законодательства зависит, помимо прочего, от их антропологической адекватности, т.е. соответствия норм основополагающим качествам и потребностям личности, способности норм содействовать развитию и самореализации максимального числа членов общества. 7 Версия: 1.0 7 из 33 Указанный многоаспектный подход подтверждает целесообразность расширения оценки необходимости государственного вмешательства не только в экономические, но социально-политические отношения, а также оценки недостаточности такого вмешательства. Следует отметить, что в правотворчестве, в юридической науке поддерживается использование социологических и экономических методов, например, анализа состояния и прогнозов развития соответствующих сфер общественных отношений, социологических исследований, оценки возможных правовых альтернатив в регулируемой сфере. Однако в целом в российской юридической науке, в том числе новейших диссертационных исследованиях, по-прежнему имеет место определенный формализм и догматизм. Например, по мнению Т.П. Шкуратовой, «для эффективного муниципального правотворчества необходимо, чтобы этот процесс опирался на основополагающие идеи, руководящие начала. Таким ориентиром для органов местного самоуправления являются принципы правотворческой деятельности: законности, научности, комплексности, системности, сочетания государственно-властных и публично-корпоративных начал, демократизма, планирования и прогнозирования, принцип разграничения полномочий, концентрированности, профессионализма, гласности, принцип использования правового опыта, объективности… Эффективность муниципального правотворчества во многом зависит от полной и всесторонней реализации указанных принципов. Есть все основания полагать, что при реализации изложенных выше принципов муниципальная правотворческая деятельность будет отвечать поставленным перед нею задачам, что будет способствовать повышению качества муниципальных правовых актов не только в отдельно взятом муниципальном образовании, но и в каждом субъекте Федерации, и в России в целом» [Шкуратова, 2011б с. 11]. Не отрицая важность принципов в любой человеческой деятельности, все-таки следует признать, что не менее важным является также разработка и внедрение механизмов их реализации. Представляют определенную научную и практическую ценность, но не менее догматизированы и выводы других правоведов о том, что «эффективность правотворческого процесса и уровень главного элемента правовой позиции – правосознания субъектов правотворчества всегда взаимозависимы, так как именно уровень правосознания является векторообразующим элементом правовой позиции субъекта правотворческого процесса». 2. Лоббирование интересов в процессе правотворчества: понятие методы Процесс лоббирования интересов неизбежно проявляется в обществе с момента образования государственной власти. Понятия «лобби», «лоббист», «лоббирование» пришли из англоязычной политической лексики, а в английский язык из средневековой латыни. Первоначально понятие «лобби» употреблялось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях, а в 40-х годах XVII столетия так называли вестибюль и два коридора в здании палаты общин британского парламента. В лобби депутаты уходили голосовать и там они имели возможность встречаться с другими заинтересованными в их деятельности лицами, которые не допускались на пленарные заседания этой палаты. Лоббированием называют процесс влияния заинтересованных групп на принятие решений властными структурами. Исследователями признается, что лоббизм - объективное явление демократической политической системы, неизбежная принадлежность общества, которое допускает плюрализм в качестве нормы своей жизнедеятельности. В той или иной форме лоббизм фактически существует в любом обществе, но степень развитости его самого, цивилизованности, интенсивности использования и продуктивности зависят от характера 8 Версия: 1.0 8 из 33 политического режима, структуры политической системы, политической культуры, исторических традиций и других особенностей каждой конкретной страны. Этап углубленного изучения лоббирования в российской политологии начинается с 1995 года - предпринимаются попытки теоретического осмысления роли и функций лоббистской деятельности в политической системе. Это связано с подготовкой и обсуждением депутатами Государственной Думы законопроекта о лоббистской деятельности, существенно повысившего интерес политологов к теме лоббирования. Там, где возникают рыночные отношения, функционирующие в рамках демократической политической системы, общество неизбежно начинает структурироваться в сторону усложнения, превращаясь по мере созревания рыночных механизмов и стабилизации демократических процессов в развитую систему множества разнообразных, хорошо организованных экономических и иных групповых интересов. В условиях рыночной экономики, функционирующей в демократическом обществе, групповые интересы имеют право быть представленными в органах государственной власти и будут стремиться к такому представительству. Для некоторых групп, далеких от «коридоров власти», маловлиятельных либо не способных финансировать мощные кампании воздействия на государственные органы, лоббирование - практически единственный шанс. В целом, происхождение лоббизма как политического феномена включает два важных этапа: 1. Существование лоббизма как нелегитимного явления, но реальной практики. 2. Легитимизация лоббизма и его последующее развитие в качестве одной из форм влияния на принятие политических решений. Для сравнения можно взять две модели: американскую и российскую. Несмотря на то, что в США еще в 1864 году термин «лоббирование» прижился и означал покупку голосов в коридорах конгресса, такая практика считалась предосудительной и лоббизм, как явление получил правовое обоснование много позже. В России на протяжении многих веков государева служба считалась местом чиновничьего кормления, и лоббизм процветал как ни в одной стране мира. В советский период он существовал фактически, т.к. и в аппарате ЦК, и в Совмине лоббировались интересы министерств и ведомств, отраслей, региональных элит и других корпоративных объединений. В современной России лоббизм не имеет правовой основы, но реально существует и в гораздо более широком варианте, чем парламентский лоббизм. Во всем мире этот термин связан именно с давлением на процесс принятия законодательных решений. В российских условиях, нередко от исполнительной власти зависят и доступ бизнес-структур к необходимым ресурсам, и ситуация в других корпоративных группах. 3. Правовой мониторинг как деятельность обеспечивающая процесс правотворчества. В настоящее время научная общественность преодолела стереотип "узкого" понимания правового мониторинга, согласно которому в него включали осуществление только функций наблюдения и анализа за правовыми нормами и явлениями, которые предшествовали подготовке заключений на проекты нормативных правовых актов и уже действующие различные нормативные документы. Мониторинг в нормотворческом процессе весьма многообразен. Существуют различные его классификации, которые зависят как от целей мониторинга, так и от его субъектов, видов нормотворческого процесса, а значит и от его стадий и других факторов. В зависимости от того, какой нормативный правовой акт (группа нормативных правовых актов) и иных документов исследуется, правовой мониторинг можно классифицировать на комплексный и отраслевой. 9 Версия: 1.0 9 из 33 По отраслям права, к которым относится нормативный правовой акт, можно выделить мониторинг норм права, относящихся по отраслевой типизации к конституционному, административному, гражданскому праву и т.п. По субъектному составу, т.е. участникам, осуществляющим мониторинг, следует выделить государственный мониторинг, функции которого выполняют различные органы государственной власти и общественный, осуществляемый общественными учреждениями и организациями (общественными палатами, торгово-промышленными палатами и т.д.). По уровню и видам нормотворческой деятельности следует выделить: федеральный, региональный, локальный мониторинг (муниципальный и корпоративный). По юридической силе нормативных правовых актов, являющихся объектом мониторинга, различают: мониторинг норм Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, нормативных правовых указов Президента РФ, постановлений и иных нормативных правовых актов Правительства РФ, ведомственных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов субъектов РФ, мониторинг нормативных правовых актов органов местного самоуправления и иных локальных нормативных правовых актов. По направленности результатов мониторинг в нормотворческом процессе подразделяется на: внутренний, осуществляемый внутри субъекта, например сотрудниками правового департамента федерального министерства, и внешний, результаты которого предназначаются для использования за пределами того субъекта мониторинга нормативного правового акта либо проекта, которым он осуществлялся. По юридической силе результатов мониторинга следует выделить: обязательный, результаты которого имеют обязательный характер (например, заключение о регистрации ведомственного нормативного правового акта Министерством юстиции РФ), и рекомендательный, результаты которого имеют рекомендательный характер, например, заключения членов экспертных советов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. По времени действия нормативных правовых актов, подлежащих мониторингу, выделяют: ретроспективный (анализ и оценка ранее действующих нормативных правовых актов с учетом положительного и негативного опыта их реализации), текущий (анализ и оценка действующих нормативных правовых актов) и прогнозный (выявление социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных правовых актов и иных правовых документов). В зависимости от степени участия субъектов в нормотворческом процессе различают включенный мониторинг, когда субъект сам непосредственно работает в группах и комиссиях по разработке проектов нормативных правовых актов, и невключенный, осуществляемый сторонними экспертами (сотрудниками Министерства юстиции РФ, прокуратуры, судов, научными работниками и т.д.). Следующая классификация мониторинга - по продолжительности его проведения. Здесь следует выделить оперативный мониторинг (наблюдение уполномоченным субъектом за ходом реализации нормативного правового акта в целях выявления очевидных недостатков нормативного правового акта, препятствующих его реализации) и плановый (наблюдение уполномоченным субъектом за ходом реализации нормативного правового акта в целях выявления коллизионных положений, создающих затруднения в правоприменительной деятельности). Данную классификацию необходимо дополнить такими видами мониторинга как: постоянный (осуществляемый непрерывно); временный (осуществляемый в пределах определенного промежутка времени); точечный (осуществляемый применительно к отдельному проекту, либо нормативному правового акту или отдельной его части). Рассматривая мониторинг нормативных правовых актов как систематическую, комплексную деятельность по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния 10 Версия: 1.0 10 из 33 законодательства выделяют такой вид мониторинга, как мониторинг законодательных ошибок. Под ним понимается деятельность по анализу, обобщению и оценке дефектов юридико-технического оформления законодательных актов. Однако выделение такого вида мониторинга весьма условно, так как в ходе мониторинга нормативных правовых актов и их проектов последние оцениваются, в том числе, с точки зрения наличия законодательных ошибок. По стадиям проведения правовой мониторинг делится на процессуальный мониторинг - прослеживание соблюдения и фиксации важных элементов подготовки, создания, принятия и введения в действие нормативных актов; производственный мониторинг - осуществление мониторинга в ходе отмены, дополнения и изменения действующего нормативного акта; системно-структурный мониторинг - выявление связей конкретного нормативного правового акта с уже действующими и подготавливаемыми по одноименной проблеме правового регулирования; контент-креативный мониторинг измерение изменений в диспозиционном механизме регулирования отношений, затронутых вновь принятым нормативным актом, оценка его продуктивности и эффективности в системе правового регулирования, степени его ориентации на индикаторы оценки эффективности регулируемой сферы отношений и индикаторы, заложенные в общей части мониторинга, оценка акта с учетом ожидания правоприменителей и исполнителей закона или иного нормативного акта. По видам анализируемых документов в нормотворческом процессе правовой мониторинг можно подразделить на: мониторинг концепций нормативных правовых актов; мониторинг проектов нормативных правовых актов; мониторинг нормативных правовых актов; мониторинг сопроводительных документов проектов нормативных правовых актов; мониторинг общественных отношений. Таким образом, правовой мониторинг, будучи сложным и многоплановым явлением, имеющим разнообразное видовое деление, выступает в качестве специальной вспомогательной юридической деятельности, обеспечивающей нормотворчество. Это процесс, который начинается с анализа определенной идеи, и сама работа, направленная на подготовку совершенных по форме и содержанию нормативных правовых актов и иных документов, в ходе применения которых воплощаются в современную действительность нормы права - абстрактные правила поведения, не конкретизированные к определенному случаю и субъекту. Итак, правовой мониторинг представляет собой деятельность, включающую функции сбора, наблюдения, изучения, анализа, контроля относящихся к регулируемому вопросу актов законодательства и подзаконных актов; договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и других нормативных договоров; материалов научных исследований; положительной и негативной практики применения действующих актов; иных аналитических, статистических, служебных материалов, социологических исследований о состоянии законодательства; к правовому мониторингу относятся функции планирования и прогнозирования действия тех или иных нормативных правовых актов. Остановимся на данных функциях подробнее. Прежде всего, это функция наблюдения. Управленческая деятельность непосредственно связана с нормотворчеством. Решение о принятии нормативного правового акта, либо нормативного договора должно основываться на всестороннем наблюдении за объектом, предполагающим определенные изменения. При этом именно качественные изменения говорят о том, насколько верно осуществлялось управление. В этой связи, примечательна мысль, высказанная Г.В. Атаманчуком: "проблема не заключается в том, сколько в субъекте управления трудится людей, чем они заняты ежедневно, какие принимают управленческие решения и проводят организационные мероприятия, гениальны они или малограмотны и прочее; она состоит в том, какие они 11 Версия: 1.0 11 из 33 формируют и реализуют управляющие воздействия и как последние влияют на состояние, изменение или качественное преобразование управляемых объектов". Функциональная ценность "наблюдательного уровня" мониторинга заключается в том, что он способен обеспечить непосредственный контакт исследователя с тем или иным предметом, явлением как определенным объектом действительности, который по своим свойствам может быть весьма объемным и многогранным, что обуславливает профессиональную поливариантность его наблюдения. Прямое взаимодействие с объектом образует систему "субъект - объект", в которой объект становится особым предметом наблюдения исследователя. На этом уровне осуществляется изучение объекта, так сказать, вплотную, в идеале - со всех сторон, со всех точек зрения, на соответствующей профессиональной платформе. Основанная на современных социологических методах, которые и составляют основу социологической методологии, реализуемая в процессе нормотворчества, функция наблюдения способствует применению более сложной методологии, различного вида анализа и выведения обобщений, а в итоге и осмыслению данного процесса на более высоком уровне правового прогнозирования. Функцию наблюдения следует назвать "первичной" для правового мониторинга, так как она предшествует организационно оформленному этапу нормотворческого процесса, т.е. этапу подготовки непосредственно проектов нормативных правовых актов и договоров. Проведенное исследование различных стадий и видов нормотворческого процесса показало, что без наблюдения невозможно провести полноценный анализ правовых и связанных с ним иных социальных явлений (политических, экономических и др.), действий и сделать важные прогностические предположения. Наблюдение могут осуществлять как государственные служащие - юристы, аналитики, финансисты, работающие в аналитических структурах, иных подразделениях органов государственной власти, так и муниципальные служащие, ученые, корпоративные юристы. Как самостоятельную функцию мониторинга в процессе нормотворчества следует выделить функцию контроля над нормативными правовыми актами и даже их проектами, которая как правило, следует за функцией наблюдения. Если в ходе реализации этой функции мониторинга будут обнаружены факты нарушения процедуры принятия нормативного правового акта, либо противоречие его содержания международным стандартам о правах и свободах человека и гражданина (нормативным правовым актам, обладающих большей юридической силой), то этот результат становится основанием для правового реагирования. Контроль над нормативными правовыми актами в процессе осуществления мониторинга целесообразно классифицировать на внутренний и внешний. При этом внешний контроль, следует разделить на официальный и неофициальный. По данному вопросу В.И. Рохлин указал, что "контроль бывает ведомственный и межведомственный, осуществляемый специально уполномоченным органом, не входящим в данную систему, не состоящий в ней и не подотчетный ей". В одной из последних научных работ, посвященных институту налогового контроля, А.С. Титов выделил по времени проведения предварительный, текущий (оперативный) и последующий виды контроля. Данную классификацию, с определенными оговорками, можно применить и к предмету нашего исследования, поскольку правовой мониторинг как вспомогательная деятельность осуществляется, в большей степени, на стадии подготовки нормативных правовых актов. Контрольную функцию выполняют правовые управления и департаменты законодательных и исполнительных органов государственной власти, затем она осуществляется во время подписания проекта нормативного правового акта Президентом РФ, при государственной регистрации нормативных правовых актов Министерством 12 Версия: 1.0 12 из 33 юстиции РФ, а в дальнейшем, когда нормативный правовой акт уже принят и вступил в юридическую силу, контрольную функцию осуществляют органы прокуратуры и суды. Что касается контроля в нормотворческом процессе со стороны Президента РФ, то он осуществляется в форме реализации права отлагательного "вето" принятых Государственной Думой федеральных законов. Это право, по мнению профессора В.П. Беляева, "представляет одно из наиболее эффективных инструментов воздействия на деятельность парламента". Мониторинг проектов нормативных правовых актов, нормативных правовых актов и иных документов следует рассматривать как структурный элемент механизма правового регулирования. Форма осуществления государственной власти, обеспечивающая проверку выполнения органами государства законов и иных нормативных правовых актов с целью недопущения отклонения от установленных законодательством норм и обеспечения соблюдения на основе государственных интересов, является наиболее целесообразной деятельностью подконтрольных объектов. Если считать, что целью правового мониторинга является совершенствование нормотворческой деятельности, прежде всего, государственных органов, то логичным представляется утверждение о том, что эта деятельность является одним из вспомогательных методов осуществления государственного контроля. Как самостоятельное направление мониторинговой деятельности следует выделить информационную функцию мониторинга в нормотворческом процессе. При этом, информационное обеспечение является очень важным для всех видов нормотворчества, начиная с законодательной деятельности и заканчивая подготовкой и принятием корпоративных правовых установлений. В ходе осуществления правового мониторинга собирается различная информация: о подготовке и обсуждении нормативных правовых актов; об их экспертной оценке; о вступлении актов в юридическую силу; об их применении государственными и муниципальными органами власти. Информация, полученная в результаты мониторинга, должна храниться в базах данных и быть доступна каждому специалисту, который участвует в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов, так как для правильного принятия управленческого решения необходима информация о состоянии объекта управления. Примером такой работы может стать формирование с 1991 г. в Государственной Думе информационной правовой системы "Закон", объем которой составляет около 150 тысяч документов. В субъектах РФ тоже наметились определенные положительные моменты в данном направлении. Все большее число региональных парламентов формирует собственные аналитические и мониторинговые службы, которые представляют итоги своей работы в виде публичных докладов. В современных условиях построения информационного общества, усиления роли информационной функции государства, важность информационной функции мониторинга нормативных актов несомненна. Сказанное подтверждается деятельностью информационных управлений и отделов палат российского парламента. Между тем, еще не во всех государственных органах имеются такие структуры, что затрудняет процесс получения необходимой информации. В этой связи следует обратиться к зарубежному опыту. Так, во Франции действует Центр по доступу к административной документации, содержащей не только научно-юридические публикации, но и тексты отчетов, итоговых и проблемных докладов центральных органов. На уровне муниципалитетов действуют дома юстиции и права, сочетающие оказание информационно-консультативных услуг с решением конкретных юридических дел. Еще одной функцией правового мониторинга является аналитическая функция. За процессом наблюдения следует анализ и оценка объекта наблюдения, которые направлены на детальное исследование, изучение тех или иных признаков, свойств, отношений, выявленных в процессе наблюдения, что постепенно формирует общее 13 Версия: 1.0 13 из 33 представление о наблюдаемом объекте. Профессор Ю.А. Тихомиров выделяет следующие параметры анализа: "соблюдение конституционно установленных предметов ведения, полнота, законность и эффективность правовых актов по кругу функциональной деятельности органов и их подсистем и сопоставления результатов работы судебных органов с их юрисдикционными полномочиями, адекватность правовой системы и основных направлений современной структуры экономической деятельности". Оценка данных наблюдения и анализа имеет синтетический характер и дает целостное представление о качестве, достоинстве и значении указанных данных. Синтез всегда следует за анализом, соединяя разделенные анализом данные наблюдения в одно целое, позволяющее получить новые важные знания об объекте наблюдения, обобщенно оценить его, сделать определенные прогнозы, выводы, выявить правовые тенденции. Однако здесь проявляется следующая закономерность: без осуществления функции наблюдения и информационной функции аналитическая функция осуществляться не может. Не имея достаточной информации об объекте исследования, невозможно придти к верным выводам и предложениям по совершенствованию нормотворческой деятельности. Только собрав большой объем информации, применяя при этом проверенные временем общефилософские и специальные методы, обработав ее с помощью компьютерных программ и тестов, сравнительных таблиц, анкет и других социологических методов, привлекая для этого не только юристов, но и социологов, историков, экономистов и других профессионалов, можно провести качественный анализ. Именно анализ и оценка нормативных правовых актов и их проектов позволяет выявить такие недостатки, как: существующие пробелы и коллизии (противоречия) между нормами, содержащимися в одном и разных нормативных правовых актах; многочисленные ненужные ссылки; неточности; неясности и другие правовые дефекты. В современных условиях становления системы правового мониторинга актуализируется важность осуществления правовых экспериментов, а поскольку эксперимент следует рассматривать как один из приемов (способов) проведения правового мониторинга, то сказанное позволяет выделить как самостоятельную экспериментальную функцию. Отдельные функции эксперимента уже давно осуществляют некоторые федеральные органы исполнительной власти. Однако различные аспекты реализации данной функции должны быть детально регламентированы на уровне федерального закона, то есть не просто каким-либо нормативным документом в виде подзаконного акта, носящего в большей степени временный характер, а актом, обладающим высшей юридической силой, большими регулирующими возможностями. Экспериментальная функция, несомненно, вдохнула жизнь в другие направления мониторинга, способствует осуществлению прогностической функции. В литературе прогнозирование рассматривается в основном как деятельность по созданию соответствующих представлений, а прогноз как система научно-обоснованных научных представлений. В процессе правового мониторинга необходимо выявить характер, направление и степень устойчивости правового регулирования, устанавливаемого в конкретном нормативном правовом акте либо договоре нормативного содержания, только после определения этих параметров можно сделать прогноз об эффективности действия принимаемого нормативного документа. Прогноз, полученный в процессе мониторинга, может быть подтвержден или опровергнут посредством апробации - введения экспериментальной нормы, которая представляет собой на определенный период и на определенной территории вполне реальный регулятор общественных отношений, гарантируется и обеспечивается государством. Правовой эксперимент - это проведение исследования опытным путем, когда в качестве экспериментального фактора выступает правовая норма. В правовом 14 Версия: 1.0 14 из 33 эксперименте либо проверяется эффективность уже действующей нормы, либо прогнозируется эффективность готовящейся правовой новеллы. Проведенный эксперимент помогает быстро и наглядно показать все имеющиеся плюсы и минусы подготовленного проекта нормативного правового акта. Как отмечает профессор В.В. Лапаева, "в исследовательской практике проверка эффективности действующего законодательства обычно основывается на методологии эксперимента экс-постфакум. Возможность проведения параллельного эксперимента экспостфакум возникает в тех ситуациях, когда сходные, сопоставимые по основным параметрам общественные отношения регулируются различными нормами". Проведение правового эксперимента в современных условиях позволяет сопоставить, как та или иная норма права или нормативный правовой акт работает в различных субъектах РФ, либо муниципальных образованиях. При этом, полученные данные возможно использовать в дальнейшем в нормотворческом процессе на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Реализуя на практике результаты проведенного мониторинга можно составить научные прогнозы того, насколько успешно и эффективно государство, выражая свои идеи в нормативных моделях правового регулирования общественных отношений, формулирует правовые указания на правомерные действия. Следует отметить, что прогностическая функция мониторинга должна опираться не только на данные различных экспериментов, но и на более широкую методологию. В этой связи следует выделить еще одну функцию мониторинга в нормотворческом процессе - функцию планирования нормотворческой деятельности. Подготовка планов - это сложная и важная процедура предпроектного этапа нормотворческого процесса, которая придает данному типу юридической деятельности официальный плановый характер. Плановая функция мониторинга позволяет избежать таких негативных моментов в нормотворческом процессе, как стихийность, разобщенность действий субъектов, обеспечивающих нормотворческий процесс, и непосредственно самих субъектов нормотворчества. Устранение негативных явлений полезно для оптимизации нормотворческой деятельности в Российской Федерации, так как число нормотворческих инициатив не снижается, что объясняется пробельностью и коллизионностью нашего законодательства. Перечисленные выше функции правового мониторинга в обязательном порядке должны быть нормативно регламентированы. Функции мониторинга в нормотворческом процессе реализуются посредством последовательно осуществляемых трех стадий: подготовительной, основной, заключительной. Подготовительная стадия предполагает следующие этапы. Определение объекта мониторинга. С учетом нормотворческой цели определяется нормативный правовой акт (группа нормативных правовых актов), либо проект, относящийся к интересующей определенной отрасли (подотрасли) права. Определение и конкретизация цели мониторинга, выбор его вида. В зависимости от цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения. Определение круга субъектов мониторинга. Это могут быть представительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, другие субъекты. Устанавливаются их полномочия по проведению мониторинга, определяется круг должностных лиц, ответственных за его проведение. Разработка программы и плана проведения мониторинга осуществляется после выполнения вышеперечисленных мероприятий и является заключительным этапом подготовительной стадии мониторинга в процессе нормотворчества. Основная стадия предполагает следующие этапы. 15 Версия: 1.0 15 из 33 Сбор информации о нормативных правовых актах и иных документах. Данный этап представляет собой сочетание первичных приемов и способов, необходимых для фактического наличия и учета текстов всех нормативных правовых актов, необходимых для проведения их дальнейшего изучения, а также объективной информации о нормативных правовых актах и проектах. На данном этапе необходимо собрать весь информационный и нормативный массив, относящийся к выбранному объекту мониторинга, включая подзаконные акты, в том числе и ведомственные, а также нормативные правовые акты субъектов РФ. Первичный сбор информации осуществляется исходя из данных, имеющихся в соответствующих базах и "досье нормативных правовых актов", а также из всех имеющихся на момент начала проведения мониторинга актов прокурорского реагирования, решений судов, научных и методических статей, заключений, отчетности. В ходе данного этапа собираются опубликованные мнения ученых, специалистов в определенной области знаний (монографии, научные статьи, доклады и т.п.), проводится контент-анализ прессы, собираются первичные документы, материалы обсуждений документов по регламентируемым в нормативном правовом акте вопросам, материалы служебных и иных проверок и др. Проведение мониторинговой экспертизы нормативных правовых актов. Мониторинговая экспертиза, прежде всего, включает правовую экспертизу на предмет соответствие нормативного правового акта международным нормам, Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, согласованности с иными нормативными правовыми актами и соответствии нормативного правового акта правилам нормотворческой юридической техники. В ходе экспертизы также: определяются сферы общественных отношений, которые регулируются рассматриваемым нормативным правовым актом (группой актов); определяется круг правоприменителей и их полномочий по применению норм права, установленных данным нормативным правовым актом; выявляются нормативные правовые акты, принятые в развитие рассматриваемого нормативного правового акта; определяются нормативные правовые акты, которые должны и могут быть приняты в развитие нормативного правового акта; анализируются принятые в субъектах РФ нормы изучаемого законодательства; сопоставляются нормы законодательства субъектов РФ с нормами исследуемого федерального законодательства. Затем проводится лингвистическая экспертиза, в ходе которой осуществляется оценка соответствия текста представленного законопроекта нормам русского литературного языка с учетом стилистических и иных особенностей различных видов текстов нормативных правовых актов. Кроме данных, полученных в результате правовой и лингвистической экспертиз, на данном этапе правового мониторинга следует учитывать и результаты общественных экспертиз, проводимых общественными палатами и другими структурами гражданского общества. Помимо этого, следует проводить научную экспертизу, а также такие специализированные виды экспертиз, как финансово-экономическая, экологическая, гуманитарная, технологическая, криминологическая, включающая антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов. Конечно, такое видовое и техническое многообразие экспертиз наводит на мысль о необходимости упорядочения данного вида деятельности. В этой связи возникает проблема подготовки и принятия Концепции 51 экспертной политики в области нормотворчества. После перечисленных выше экспертиз необходимо провести оценку нормативного правового акта, в ходе которой оценивается его качество исходя из таких критериев как: эффективность, действенность и целесообразность. В этих целях используются следующие методы. 16 Версия: 1.0 16 из 33 Исследование данных контроля за исполнением нормативного правового акта: определение участников отношений, деятельность которых регулируется изучаемым нормативным правовым актом; определение перечня показателей деятельности участников отношений, зависящих от применения изучаемого нормативного правового акта, либо проекта; изучение заключений, отчетности, материалов служебных проверок федеральных органов исполнительной власти, данных правоохранительных органов, прокурорской статистики, судебной практики и т.п. Проведение социологических исследований: разработка задания на проведение исследований; выбор организации, специализирующейся в области социологических исследований и оформление заказа; выбор способа проведения (непосредственное интервьюирование неопределенного круга граждан, размещение анкеты (вопросника) в печатных средствах массовой информации, проведение интерактивного голосования с помощью электронных средств массовой информации, размещение вопросов на сайте государственных органов и в сети Интернет); разработка и рассылка участникам отношений перечня вопросов, ответы на которые характеризуют результаты применения изучаемого акта; сопровождение исследований; сбор и систематизация полученных данных, сведение их в табличную форму, сопоставление и анализ; установка и сопровождение при необходимости программного продукта для обработки материалов; анализ результатов анкетирования и составление итогового документа с выводами, оформление диаграмм и других графических иллюстраций результатов. Проведение статистических исследований: определение перечня необходимых статистических данных; установление субъектов, сторон, группы отношений, для исследования которых необходимо получить статистические данные; направление соответствующего запроса в органы статистики; обработка и анализ статистических данных о действии нормативного правового акта с построением при необходимости графических иллюстраций; оформление выводов. Сбор, обобщение и анализ правоприменительной практики: разработка перечня вопросов о практике применения нормативного правового акта; получение информации от представителей органов исполнительной власти по вопросам применения и исполнения нормативного правового акта; изучение практики применения нормативного правового акта с выездом на места, проведение встреч и совещаний; определение степени исполнения правоприменителями правовых норм; определение соответствия полученной по запросам информации фактическому положению дел об исполнении нормативного правового акта; выявление и анализ проблем, возникающих у правоприменителей в ходе исполнения нормативного правового акта и путей решения этих проблем. Заключительная стадия предполагает следующие этапы. Обобщение выводов. На этом этапе особенно важно установить статус результатов мониторинга. При этом выводы из проведенного исследования могут формулироваться как рекомендации, а в некоторых случаях как четкое руководство к определенным действиям, адресованное определенным органам государственной власти, либо местного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям. 17 Версия: 1.0 17 из 33 Выводы могут предусматривать следующие формы реагирования: внесение изменений в законодательство; корректировка нормотворческой практики; проведение преобразований в структуре государственной власти и местного самоуправления и т.п. Оформление результатов проведенного мониторинга. Результаты проведенного мониторинга оформляются в виде итогового документа (доклад, справка, заключение, отчет, аналитическая записка) в котором содержатся анализ и оценка рассматриваемого нормативного правового акта, группы актов как федерального, так и регионального уровня, анализ сложившейся правоприменительной практики, актуальные проблемы, связанные с применением и исполнением нормативного правового акта, рекомендации по их разрешению, предложения по проведению организационных мероприятий, совершенствованию и развитию законодательства в исследованной сфере. Результаты мониторинга также целесообразно заносить в "досье нормативных правовых актов" и базу данных мониторинга нормативных правовых актов Министерства юстиции РФ и Центра мониторинга права при Совете Федерации, а в перспективе необходимо провести объединение в единую информационную сеть, имеющихся информационных ресурсов и организовать доступ к ней неограниченного числа пользователей. Внесение предложений по совершенствованию законодательства. Подготовленные материалы передаются в профильные комитеты законодательных органов власти, федеральным и региональным руководителям исполнительных органов власти, а при необходимости и представительным органам муниципальных образований. По результатам мониторинга государственным служащим законодательных и исполнительных органов государственной власти следует составлять специальные сводные материалы, основные положения которых могут включаться в ежегодный доклад "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Информирование о результатах мониторинга. На результаты мониторинга должен распространяться принцип информационной открытости. Информирование о результатах проведения мониторинга включает: публикацию результатов мониторинга в печатных средствах массовой информации; проведение телевизионных передач в прямом эфире о мониторинге социально важных нормативных правовых актов и проектов с ответами на вопросы телезрителей, при этом возможна организация интерактивного голосования по вопросам совершенствования нормативного правового акта, результаты которого помогут учесть общественное мнение при разработке предложений по внесению изменений в проект нормативного правового акта; издание брошюр с материалами мониторинга, выводами и предложениями, направление их в федеральные и региональные органы власти, органы местного самоуправления; размещение соответствующей информации о результатах мониторинга на официальных сайтах в сети Интернет. Данная техника проведения мониторинга не является неоспоримой, в отдельных случаях к указанным выше стадиям добавляется и дополнительная стадия. Для внедрения в практику предложенной методики, конечно, нужна нормативная основа, поэтому важной правовой проблемой является законодательное регулирование деятельности по осуществлению мониторинга. Определенные положительные тенденции уже наметились в данном направлении. Так, с целью формирования четкой и упорядоченной системы правового мониторинга в Совете Федерации разработана Концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации на 2008-2012 гг., определенные нормотворческие функции возложены на Министерство юстиции РФ и органы прокуратуры. Помимо перечисленных стадий возможна и дополнительная стадия, которая осуществляется, когда подразделения и отдельные специалисты, проводившее 18 Версия: 1.0 18 из 33 мониторинг принимают участие в разработке концепций и проектов нормативных правовых актов, проведении экспертиз проектов нормативных правовых актов, а также осуществляют перспективную мониторинговую оценку нормативных правовых актов (проведении правовых экспериментов, прогнозов, апробации, моделирования) в целях их совершенствования по результатам проведенного мониторинга и сопровождают их прохождение на всех стадиях нормотворческого процесса. Несмотря на предложенный общий алгоритм мониторинга в процессе нормотворчества, применительно к отдельным стадиям нормотворчества, правовой мониторинг имеет свои особенности. Функции мониторинга следует начинать реализовывать еще на предпроектном этапе нормотворчества, но наибольшая нагрузка должна ложиться на этап разработки проектов нормативных документов, законов и подзаконных актов, конкретизирующих и детализирующих данные законы, а в дальнейшем должно осуществляться постоянное мониторинговое наблюдение и анализ не только за состоянием законодательства и иных нормативных документов, но применением этих актов. При этом данная деятельность должна основываться на комплексной методологии, применяемой как отдельными специалистами (учеными, практиками), рабочими группами и комиссиями, так и специализированными учреждениями (государственными органами, специализированными научными центрами) в целях оптимизации не только нормотворчества, но и действия всех элементов механизма правового регулирования. Наиболее значительный результат в процессе нормотворчества достигается, когда подготовке проекта нормативного правового акта предшествует разработка его концепции. Данный этап предваряет не менее сложный период, связанный с разработкой проектов нормативных правовых актов, направленных на регулирование разнообразных отношений в социуме. В процессе мониторинга, осуществляемого при оценке концепций нормативных актов, необходимо выявить следующие моменты: отвечает ли концепция требованиям норм национального и международного права; отражает ли концепция главную идею законодателя; учтены ли мнения ученых и специалистов-практиков по данной проблеме; учтен ли положительный зарубежный опыт аналогичного правового регулирования; указаны ли возможные альтернативы правового регулирования; представляет ли собой концепция определенный план, научно обоснованный ориентир для законодателя; указан ли предмет будущего нормативного правового акта, причина его принятия, цели и задачи; полно ли отражены существующие проблемы в определенной сфере правового регулирования; указаны ли в содержании концепции пути решения правовой проблемы; содержит ли концепция основные положения плана реализации нормативного правового акта; указаны ли в концепции политические, экономические и иные прогнозы предполагаемых последствий применения проектируемых норм. Данная методика позволяет говорить о том, что главными функциями, осуществляемыми в процессе мониторинга концепций нормативных правовых актов, являются моделирование, анализ и прогнозирование. На практике в подготовке и обсуждении концепций нормативных правовых актов принимают участие, как правило, узкие специалисты. Для расширения круга субъектов, участвующих в подготовке концепций, организаторам данных мероприятий необходимо заранее определить участников таких форумов и разослать им необходимый 19 Версия: 1.0 19 из 33 нормативный, аналитический и иной материал, чтобы они имели полную информацию и могли принять активное участие в обсуждении концепций. Не лишними будут и предварительные социологические опросы участников таких семинаров и "круглых столов". Для этих целей следует подготовить соответствующие анкеты, назначить ответственных за их распространение и обработку. Важным методическим требованием, предъявляемым к проведению мониторинга, является определение его целей и задач. Задачей мониторинга на этапе разработки концепции нормативного акта является предоставление субъекту нормотворчества выверенной объективной информации: о существующих моделях регулирования общественного отношения; о мировом опыте развития направления общественного отношения; о проверенных временем и практикой моделях регулирования общественного отношения; об организации взаимодействия всех ветвей государственной власти между собой, с органами местного самоуправления; о недостатках, пробельности и коллизионности национального законодательства, регулирующего общественное отношение в настоящий исторический период; о политических последствиях изменения (совершенствования) существующего регулирования общественного отношения. Правовой мониторинг на данном этапе нормотворчества представляет собой, прежде всего, правовой анализ действующего законодательства в определенной сфере, когда выявляются, существующие недостатки правового регулирования, например, пробелы и противоречия в праве и в нормативных правовых актах. В связи с этим, законодателям необходимо изучать весь массив нормативного материала, который соприкасается с исследуемой проблемой, начиная с федеральных законов и заканчивая локальными нормативными правовыми актами. Только проделав такую неимоверно сложную работу, следует подходить к подготовке концепции нормативного акта. Необходимо также изучить имеющиеся материалы социологических, статистических и иных исследований по рассматриваемой проблеме. В поле зрения мониторинга нормативных правовых актов должна входить информация государственных органов (законодательных, исполнительных, судебных) и муниципальных органов о действующих нормативных правовых актах. Для получения более достоверной информации и четкого проведения мониторинга нормативных правовых актов следует разработать план и программу осуществления данного вида деятельности. Сначала следует дать ответ на вопросы: целесообразна ли идея принятия нормативного правового акта? Каковы возможности альтернативного регулирования? Становление и развитие концепций нормативных правовых актов напрямую зависит, как от проведенного мониторинга действия международно-правовых актов, национального законодательства, ведомственных нормативных документов, муниципальных нормативных правовых актов, правоприменительной практики, различных обзоров деятельности судов, так и от аналитических и статистических материалов государственных органов Российской Федерации. Из сказанного следует, что мониторинг должен осуществляться до правого регулирования, в процессе создания норм права и после их принятия, то есть мониторинговая деятельность, включающая в себя организационную, аналитическую и другие функции правовой работы, должна "красной нитью" пронизывать все этапы нормотворческого процесса. Только в этом случае можно ожидать повышения эффективности правового регулирования отношений в социуме. 20 Версия: 1.0 20 из 33 4. Систематизация нормативных правовых актов нормотворчество министерств и ведомств (на примере МЧС России). и Эффективность реализации основных функций и задач министерств и ведомств, связана с их оформлением соответствующими нормативными правовыми актами. Вопросы подготовки и принятия управленческих решений, формы и виды последних как главных элементов реализации полномочий связаны с анализом ведомственных нормативных правовых актов и практики их применения. Многоплановый характер указанных полномочий предопределяет, соответственно, и характер нормативных правовых актов. Качество и эффективность законов зависят не только от соблюдения установленного порядка их разработки и принятия, но и от их реализации путем принятия подзаконных актов, в частности — нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, так называемых ведомственных нормативных правовых актов. Правовой акт министерства, ведомства представляет собой, как отмечает Ю.А. Тихомиров, письменный документ, изданный обозначенным органом на основании и в пределах своих законных полномочий во исполнение требований закона и в целях реализации министерством, ведомством возложенных на него функций. Правовой акт имеет официальный характер и обязательную силу для всех субъектов в сфере, подведомственной министерству, ведомству. На наш взгляд к ведомственным нормативным правовым актам также относятся письменные документы, исходящие от компетентных субъектов правотворчества организации (учреждения, предприятия), отличающиеся оперативностью принятия, представляющие собой подзаконные акты, содержащие правовые нормы, предназначенные для регулирования внутриорганизационных отношений. Широкий спектр общественных отношений, правовое регулирование которых отнесено к компетенции министерств и ведомств, обусловил принятие большого количества ведомственных нормативных правовых актов в разное время и по разному поводу. Вследствие чего, осложняется правоприменительная практика не только должностных лиц, но и всех тех, чья деятельность регламентируется ведомственными правовыми актами. В связи с этим для упорядочения нормативного материала требуется привести его в соответствующую систему. По утверждению С. Н. Жевакина ведомственное нормотворчество обладает несомненными положительными чертами. Во-первых, это гибкость, позволяющая регламентировать те аспекты общественных отношений, которые оказались слишком конкретны для уровня обобщения законодателя. Во-вторых, это оперативность, состоящая, прежде всего в том, что общество, хотя бы и в лице отдельного ведомства, достаточно быстро реагирует на возникающие проблемы, изменение условий социального бытия, новые социальные требования и другое. В-третьих, это непосредственность общения управляющего и управляемого, близость министерства или ведомства, создавшего акт, к проблемам, нуждающимся в разрешении, наличие у него определенного опыта разрешения проблем в соответствующей сфере жизни общества. В-четвертых, это наличие специальных знаний и специального опыта у разработчиков нормативного акта, достаточно глубокое знание ими вопроса, характера взаимных отношений адресатов нормативного предписания, сложившейся практики, имеющейся базы нормативного регулирования, социальных запросов и другое. В-пятых, нормативными актами министерств и ведомств до адресатов доводятся требования нормативных правовых актов, и организуется их исполнение. Необходимость принятия ведомственных нормативных правовых актов заложена в самой системе правового регулирования. В основе деятельности федеральных органов 21 Версия: 1.0 21 из 33 исполнительной власти лежит закон, который в то же время не может урегулировать каждую конкретную ситуацию и установить подробные процедуры для всех предусмотренных действий должностных лиц, граждан и организаций. В связи с предоставлением достаточно широких полномочий в сфере правового регулирования федеральным органам исполнительной власти необходимы установление порядка принятия соответствующих решений и осуществление контроля над указанной деятельностью. Нормативно-правовые акты министерств и ведомств содержат нормы права, в случаях и в пределах, предусмотренных Законами Российской Федерации, Указами Президента Российской Федерации и Постановлениями Правительства Российской Федерации. Издание любого ведомственного акта должно быть основано на специальном указании вышестоящих органов. Для уяснения места и роли ведомственных нормативных актов федерального уровня в правовой системе российского общества важно учесть некоторые обстоятельства. Во-первых, такие акты значимы как компонент механизма действия права, они доводят требования закона до адресата и организуют реализацию этих требований. При этом важно, что отдельные законы не могут быть реализованы без издания соответствующих ведомственных актов. Во-вторых, ведомственные нормативные акты, организуя реализацию законных требований, неизбежно вносят в механизм действия реализуемых норм дополнительные детали. Трудно было бы не согласиться с тем, что таким образом вышеназванный механизм в известном смысле корректируется. Следовательно, ведомственные акты способны усилить или ослабить нормативное предписание, влияя на его эффективность, предмет регулирования, взаимные отношения субъектов и другое. В-третьих, следует согласиться с мнением О.Н. Ординой о том, что благодаря непосредственности своего контакта с юридическими и физическими лицами ведомственные акты обладают значительной силой регламентирующего воздействия на общество, – особенно в вопросах разграничения интересов и правомочий. Их убедительность обеспечена наличием аппарата исполнительных органов, наделенных властными полномочиями и входящих в систему соответствующих министерств и ведомств, а значит, обязанных руководствоваться актами того или иного министерства, ведомства. В-четвертых, информация о действующих ведомственных актах, как показывала практика, не всегда доходит до адресатов в требуемом объеме. В связи с предоставлением достаточно широких полномочий в сфере правового регулирования федеральным органам исполнительной власти необходимо установление порядка принятия соответствующих решений и осуществление контроля над указанной деятельностью. Так, в целях реализации конституционного принципа защиты прав, свобод и законных интересов граждан, а также обеспечения единства правового пространства на Министерство юстиции Российской Федерации возложено осуществление государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Направленные в Министерство юстиции Российской Федерации нормативные акты проходят проверку на необходимость их регистрации и соответствие действующему законодательству. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе 22 Версия: 1.0 22 из 33 акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Зарегистрированные нормативные правовые акты включаются в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением регистрационного номера. Государственный реестр зарегистрированных Министерством юстиции Российской Федерации нормативных правовых актов, а также справочный материал об отказе в регистрации и о возвращении без регистрации публикуются в Бюллетене Министерства юстиции Российской Федерации. Так, например, нормативные правовые акты Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в январе 2011 года в Министерстве юстиции Российской Федерации были зарегистрированы: Приказ МЧС России от 23.12.2010 № 679 «О размере выплаты военнослужащим войск гражданской обороны, военнослужащим и сотрудникам федеральной противопожарной службы для оплаты стоимости путевок их детей в организации отдыха и оздоровления детей за 2010 год» Приказ МЧС России от 22.12.2010 № 671 «О внесении изменения в приказ МЧС России от 1.10.2004 № 458» Приказ МЧС России от 14.12.2010 № 649 «О внесении изменений в приказ МЧС России от 10.07.2009 № 404» Приказ МЧС России от 20.12.2010 № 660 «О дополнительных мерах материального стимулирования отдельных категорий военнослужащих Центра обеспечения пунктов управления МЧС России» Приказ МЧС России от 23.12.2010 № 672 «О дополнительных мерах материального стимулирования сотрудников федеральной противопожарной службы государственного учреждения «Специальный центр специальной связи и информационной безопасности Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» Приказ МЧС России от 15.12.2010 № 650 «О внесении изменения в приказ МЧС Росси от 29.06.2009 № 381» Приказ МЧС России от 01.10.2010 № 491 «Об утверждении Порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федерального бюджетного учреждения, находящегося в ведении МЧС России Приказ МЧС России от 13.12.2010 № 648 «Об утверждении ведомственного Перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий федеральными учреждениями в качестве основных видов деятельности» Не подлежат государственной регистрации: индивидуальные правовые акты персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т. п.); действие которых исчерпывается однократным применением; срок действия которых истек; оперативно-распорядительного характера (разовые поручения); акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федеральных органов исполнительной власти; акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм; технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, и другие), если они не содержат правовых норм; акты рекомендательного характера. Существенное влияние на количество актов, направляемых на государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, оказывает как изменение 23 Версия: 1.0 23 из 33 структуры федеральных органов исполнительной власти и законодательства в целом, так и расширение либо сужение ведомственного нормативного правового регулирования. В современных условиях проведения повсеместного правового регулирования, основанного на новой правовой системе, когда осуществляется упорядочение нормативного материала с помощью консолидирования, кодификации, с введением в действие современных компьютерных видов учета нормативных актов, актуальность исследования ведомственных нормативных актов и их систематизации, не вызывает сомнения. Это определяется, прежде всего, тем, что данные акты образуют особый блок юридических документов, правовая природа которых до конца не изучена, но которые играют сегодня существенную роль в регулировании отношений в обществе. Очень важным является решение задачи «открытости» каждого ведомства, четкого определения, какие документы являются открытыми для доступа граждан, для публикации, какие могут быть представлены лишь частично, а какие являются внутренними и не подлежат публикации. Практически полное и качественное ее решение имеется в отношении ведомственных актов, подлежащих регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Существенно хуже обстоит дело с ведомственными правовыми документами, которые не подлежат регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Здесь для каждого ведомства необходимо четко определить объективные критерии открытости документов и сформировать четкий механизм реализации этих критериев. При этом, как отмечает, Г.Л. Лежиков «стремясь к максимальной открытости, необходимо все же иметь в виду, что, например, 90 % ведомственных информационных ресурсов, созданных по правилам уголовной регистрации, составляют персональные данные, отнесенные к категории ограниченного доступа». Необходимо установление унифицированного перечня оснований для ограничения права на доступ к информации, перечня видов информации с ограниченным доступом и механизмов реализации этих ограничений, принципов и организационных механизмов доступа к открытой ведомственной информации. В настоящее время эта задача для разных ведомств решена в различной степени. Примером может служить Банк нормативных правовых актов МВД России, содержащий графические копии федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации, регулирующие сферу деятельности МВД России, нормативные правовые акты МВД России, зарегистрированные в Минюсте России, а также признанные не нуждающимися в государственной регистрации. В странах с развитым законодательством существует нормативно установленное право доступа к официальным документам (даже к протоколам заседаний), но не отнесенным к ограниченно доступным. И что не менее важно, установлена четкая процедура доступа, а также должностные лица для обращений. Представляется разумным ввести и в России правило о доступности любой открытой официальной информации ведомств. В настоящее время получение из министерств (ведомств) правовой информации организациями осуществляется на основании нормативных актов по вопросам официального опубликования, на основе двухсторонних договоренностей крупных информационных компаний и ведомств, в результате работы корреспондентской сети информационных компаний и издательств, работающих в рамках аккредитаций в прессслужбах ведомств и т.д. «Система взаимодействия ведомств и компаний в этой сфере строится на принципах информационного обмена – ведомства взамен получают информационные ресурсы компаний, технологическую поддержку и другое». Справедливо отмечают, В.А. Белюкин и В.М. Хургин, что необходимо, чтобы информационное взаимодействие между компаниями и ведомствами в области правовой информации явно поддерживалось на государственном уровне, было устойчиво и не зависело от субъективизма конкретных чиновников. 24 Версия: 1.0 24 из 33 Представляется целесообразным организационно и технически сделать четкий и надежный механизм доступа к ведомственным правовым актам, которые не закрыты для публикации, вне зависимости от того, задействованы они в системе официального опубликования или нет. Государственная поддержка такого механизма доступа должна складываться из двух составляющих - принципиальной и четко сформулированной позиции государства по этому вопросу и соответствующей организационной и технической реализацией механизма. По мнению Л. Григорьевой, первая составляющая может выражаться как в нормативных актах, закрепляющих права граждан на доступ к открытым правовым актам ведомств, так и в государственных программах и планах развития системы доступа граждан к правовой информации. Вторая составляющая - организационное и техническое взаимодействие с ведомствами - важна, прежде всего, для построения государственной системы сбора и хранения первичной правовой информации - собственно самих текстов правовых актов и обеспечения открытого доступа к этой первичной информации. Также она важна для небольших компаний и издательств, желающих работать с ведомствами, но чувствительных в силу своей локальности к формам такого взаимодействия. Граждане должны иметь возможность доступа к этой информации – в библиотеке, информационном киоске тут же в ведомстве, на сайте. Хотелось бы обратить внимание на то, что в системы, например, Консультант Плюс по федеральному законодательству включаются только официальные тексты нормативных правовых актов после регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Такое положение вещей осложняет работу специалистов юридической сферы, исполняющих обязанности в подразделениях министерств и ведомств, поскольку в них широко используются общие базы правовой информации, что приводит к недостаточности обзора принятых ведомственных нормативных правовых актов, не прошедших регистрацию. Систематизация - это упорядочение нормативных актов, приведение их в определенную систему. Она необходима для обеспечения доступности правового материала, удобства пользования им, устранения устаревших и неэффективных норм права, разрешения юридических конфликтов, ликвидации пробелов. Реализация мероприятий, связанных с процессом систематизации ведомственного нормативного материала, предполагает четыре основных этапа: 1. Составление перечня функций (подфункций), выполняемых органом (подразделением); 2. Проведение ревизии ведомственной правовой базы по перечню функций и составление перечня ведомственных правовых актов, регулирующих реализацию каждой из функций (подфункций) органа (подразделения); 3. Подготовка перечня комплексных (консолидированных и кодифицированных) ведомственных нормативных правовых актов, подлежащих разработке; 4. Разработка комплексных (консолидированных, кодифицированных) ведомственных нормативных правовых актов. Следует различать работу по систематизации актов, поступающих министерство (ведомство), и систематизацию ведомственных нормативных актов и актов, издаваемых в данном министерстве (ведомстве). Порядок учета и хранения ведомственных нормативных актов закрепляется в соответствующих инструкциях министерства. В инструкции определяется форма, в которой ведется учет ведомственных нормативных актов, и правила ведения контрольных экземпляров ведомственных нормативных актов и сборников. Организация учета и хранения ведомственных нормативных актов возлагается, как правило, на юридические службы или на должностных лиц, которым вменяются обязанности по систематизации нормативных правовых актов и должна регламентироваться определенной инструкцией. В инструкции о порядке ведения учета и 25 Версия: 1.0 25 из 33 хранения ведомственных нормативных актов, издаваемых министерством (ведомством), прежде всего, определяется конкретное подразделение или должностное лицо, осуществляющее такой учет и хранение. При этом обязанность поведению систематизированного учета может быть возложена непосредственно на юридический отдел (службу) министерства (ведомства). Если выполнение этой функции возложено на другое подразделение, в инструкции необходимо указать, что юридический отдел оказывает ему по вопросам учета ведомственных нормативных актов методическую помощь. В инструкции необходимо определить форму, в которой ведется учет ведомственных нормативных актов картотека, электронно-вычислительная техника и правила ведения контрольных экземпляров ведомственных нормативных актов и их сборников. Учету должны подлежать все ведомственные нормативные акты. Нормативные акты могут систематизироваться как по общепринятому классификатору, так и по ведомственным классификаторам, отражающим потребности министерства (ведомства). Ведомственному нормативному акту должен присваиваться индекс того раздела, подраздела, пункта классификатора, наименование которого соответствует основной теме индексируемого акта. На каждый ведомственный нормативный акт, а также на отдельную его часть, если она имеет свой индекс, должна заполняться учетная карточка. В этой карточке следует отражать наименование акта (основную тему акта, если акт не имеет наименования), дату и номер акта, кем принят акт, гриф. При записях могут быть использованы общепринятые, а также установленные в министерстве (ведомстве)сокращения. Заполненные надлежащим образом учетные карточки помещаются в картотеку. Место карточки в картотеке определяется индексом акта. Учетные карточки располагаются в хронологическом порядке. На карточках-разделителях указывают индекс и наименование соответствующего отдела, подраздела, пункта. Ведение учета ведомственных нормативных актов с помощью учетных карточек не исключает возможности использования автоматизированных систем учета. Структурное подразделение, осуществляющее учет, должно следить за всеми изменениями, которые вносятся в ведомственные нормативные акты, учитывая их и делать необходимые в этом случае отметки: распространен, дополнен, утратил силу. При этом воспроизводится точный текст указания об изменении акта и делается ссылка на вид, дату и номер акта, которым изменения вносятся. В акте, содержащем указание об изменении другого акта, целесообразно подчеркивать номер и дату акта, в отношении которого это указание делается. Отметки следует производить на том экземпляре акта, на котором поставлен индекс, присвоенный этому акту при систематизированном учете. Этот экземпляр является контрольным. Учетную карточку на акт, утративший силу, как правило, из картотеки не изымают. Такую карточку целесообразно помещать в конец соответствующего раздела картотеки или в специальную картотеку (на акты, утратившие силу). Министерства (ведомства) могут издавать сборники ведомственных нормативных актов, которые поддерживаются в контрольном состоянии. В сборник переносятся все отметки об изменениях, внесенных в акты с даты, по состоянию на которую акты помещены в сборнике. Для обеспечения верховенства закона и защиты прав и свобод граждан, большое значение имеет осуществление систематизированного учета ведомственных нормативных правовых актов в органах государственной власти, контроль соответствия их Конституции и Федеральным законам Российской Федерации. Вышеизложенное дает основание полагать, что в настоящее время сложились объективные предпосылки для успешного проведения систематизации ведомственных нормативных правовых актов в министерствах и ведомствах Российской Федерации. Необходимо выработать научную основу этой деятельности, одним из основных 26 Версия: 1.0 26 из 33 положений которой является признание систематики нормативного правового материала рациональной формой, содержанием которой является действующее ведомственное законодательство. Исполнительная власть не реализуется сама собой. Она всегда отражается в действиях, предусмотренных спецификой компетенции тех или иных государственных органов, воплощенных в многообразных формах. Нормативные правовые акты министерств и ведомств содержат нормы права в случаях и в пределах, предусмотренных Законами Российской Федерации, Указами Президента Российской Федерации и Постановлениями Правительства Российской Федерации. Издание любого ведомственного акта должно быть основано на специальном указании вышестоящих органов. По мнению В.А. Юсупова, правовые акты представляют собой «волевые властные действия, которые совершаются на основе и во исполнение законов или правовых актов вышестоящих органов управления в процессе организующей исполнительнораспорядительной деятельности и направлены на установление, изменение или прекращение правовых норм или конкретных правоотношений». В российской юридической литературе понятие «административно-правовой акт» определяется как форма исполнительной и распорядительной деятельности, осуществляемой всеми органами исполнительной власти; юридические акты, издаваемые органами исполнительной власти, либо юридические формы исполнительной и распорядительной деятельности органов государства, осуществляющих полномочия в пределах своей компетенции, на основе и во исполнение законов и в установленном законом порядке». Анализ научной литературы по исследуемой проблематике позволяет сделать вывод о том, что основными признаками нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти (правового акта управления) является то, что он: 1. имеет юридическую природу, обладает государственно-властным характером, и является обязательным для адресата. Исполнение акта гарантируется, а при необходимости обеспечивается принудительной силой государства; 2. принимается в одностороннем порядке, исходит из компетентного органа исполнительной власти, должностного лица или иного субъекта государственного управления; 3. устанавливает обязательные правила поведения либо регулирует конкретные управленческие отношения, в последнем случае влечет возникновение, изменение или прекращение правовых отношений; 4. носит творческий характер, поскольку направлен на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов; 5. принимается субъектом управление только по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, и в порядке, установленном правовыми нормами. Построение иерархической структуры подсистемы ведомственных нормативных актов должно опираться на такие основополагающие факторы, как статус федерального органа исполнительной власти, кодифицированный характер нормативных актов, значимость регулируемых ведомственным нормативным актом общественных отношений, надведомственный и вневедомственный характер регулируемых отношений. К ведомственным нормативным правовым актам относятся письменные документы, исходящие от компетентных субъектов правотворчества организации (учреждения, предприятия), отличающиеся оперативностью принятия, представляющие собой подзаконные акты, содержащие правовые нормы, предназначенные для регулирования внутриорганизационных отношений. Можно выделить следующие основные особенности системы локальных нормативных правовых актов: 27 Версия: 1.0 27 из 33 1. Система локальных нормативных правовых актов замыкает общую систему источников законодательства, тем самым, обеспечивая гибкость применения общих норм к конкретным условиям. 2. Помимо теоретического аспекта система локальных источников имеет прикладной характер, поскольку в миниатюре она существует в каждой организации в тех или иных пропорциях. 3. В системе наличествуют акты делегированного нормотворчества и не предусмотренные централизованными (общегосударственными) актами, но используемые практикой. Примером такого рода актов в системе ведомственных нормативных правовых актов служит приказ. Являясь формой реализации компетенции органов управления (должностных лиц), приказ выступает в качестве главного инструмента решения конкретных дел, ежедневно возникающих в государственном управлении. Не существует ни одной области в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, где бы приказ не использовался в качестве своеобразного организующего начала. Кроме того, он важное средство осуществления таких юридических форм управленческой деятельности как установление, изменение, отмена правовых норм, а также их применение. Приказы обеспечивают единство всей системы органов управления, придавая ей необходимую четкость и стабильность. Посредством приказов осуществляется воздействие на самые разнообразные стороны деятельности нижестоящих подведомственных организаций и поведение граждан. Указанные особенности должны быть учтены при развитии классификации ведомственных актов и приведении перечня оснований данной систематизации к определенному, неизменному минимуму, в рамках которого каждое основание будет играть свою роль при принятии и последующем применении локальных актов в той или иной сфере. Нормативные правовые акты создаются различными правотворческими органами государства. Они имеют неодинаковую юридическую силу, несовпадающее временное действие, распространяются на различные субъекты и разное территориальное пространство. Естественно, что с течением времени между ними появляются противоречия, так как количественное увеличение нормативного материала создает трудности в его использовании. Выходом из этой затруднительной ситуации, нарушающей оптимальные основы правового регулирования общественных отношений, представляется в систематизации нормативных правовых актов. Говоря о систематизации российского законодательства, В. Сивицкий отметил следующее: «Сначала нужно решить, какие направления и способы систематизации являются приоритетными. Необходимо, чтобы план систематизации был официально утвержден. Он должен устанавливать конкретные сроки, органы, ответственные за систематизацию, и т.д.». Полагаем, что данному принципу можно и нужно следовать в организации, учреждении, на предприятии. Понимая необходимость проведения деятельности по систематизации ведомственных правовых норм, организации сталкиваются с отсутствием научных исследований в данной области, в частности в сфере методологии локальной систематизационной деятельности. Можно сказать, что в настоящее время в доктрине образовался определенный пробел в исследовании проблем систематизации локальных правовых норм. Так, если вопросы систематизации общегосударственных норм юридической наукой рассмотрены достаточно подробно и такие исследования опираются на значительный опыт догматических исследований права, имевших место ранее, то ученые долгое время не обращали на первоначальную ступень правового регулирования общественных отношений - локальные нормы. Особое место необходимо уделять вопросам систематизации нормативных правовых актов определенного органа исполнительной власти, как одного из основных 28 Версия: 1.0 28 из 33 элементов механизма правового регулирования локального характера. Например, нормативные правовые акты, связанные с деятельностью Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – МЧС России) по своему объему и содержанию затрагивают интересы и права многих граждан, а в определенных случаях и всего населения Российской Федерации. Правовая основа деятельности системы МЧС России должна отвечать потребностям современного общества в эффективном функционировании подразделений. Деятельность всех структур МЧС России должна находиться только в правовом поле. Практика показала, что работники органов государственного и муниципального управления, правоохранительных органов, юридических служб предприятий стали все больше времени тратить на поиск и обработку информации, оставляя все меньше времени на собственно творческий и правоприменительный труд. Это свидетельствует о том, что служба правовой информации как одно из звеньев организационной структуры системы управления не соответствует потребностям сегодняшнего дня. Как утверждает, профессор Ю.Г.Арзамасов ведомственные нормативные акты как формы выражения норм права и, соответственно, источники права в узком смысле на нормативном уровне не имеют иерархической зависимости. Особый предмет правового регулирования требует от лиц, осуществляющих систематизацию локальных нормативных правовых норм, необходимость предварительного проведения серьезной классификационной работы. Следует признать справедливым мнение, Е.Букреевой, о том, что посредством классификации локальных нормативных актов по различным основаниям происходит не просто их упорядочивание, а фиксация различного рода сущностных характеристик данных правовых явлений, построение системы данных актов, то есть упорядоченной структуры, состоящей из взаимозависимых элементов. Классификация локальных нормативных правовых актов, то есть их разделение по различным группам на основе общих свойств, позволяет ориентироваться в многообразии указанных актов, способствует установлению закономерно существующих связей между ними, определению места того или иного акта во всей их совокупности, помогает лучше различать их, сопоставлять друг с другом, уяснять особенности их содержания и структуры. Более того, классификация локальных нормативных актов позволяет отразить наиболее существенные черты, присущие данным источникам права. Классификация тех или иных явлений может быть проведена по различным основаниям, причем от выбора основания зависит и прикладное значение той или иной классификации.Наиболее существенными основаниями для классификации следует считать предмет регулирования, форму правого воздействия, содержание, сферу и срок действия локального правового акта. Дополнительными основаниями классификации ведомственных нормативных правовых актов можно назвать основания, связанные с процессом принятия указанных актов. К данным основаниям можно отнести юридическую природу (происхождение) и способы создания (принятия) и санкционирования (легализации) локального акта. Факультативными основаниями классификации следует назвать степень обобщенности и форму выражения (наименования) локального акта. Логическим развитием классификации той или иной сферы следует признать ее систематизацию. Поскольку система представляет собой некое множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующая определенную целостность, единство, систематизация области локальных нормативных актов будет иметь огромное значение не только для их применения, но и для совершенствования нормотворчества. Ведомственные нормативные правовые акты имеют локальный характер и в качестве объекта систематизации наибольший интерес вызывают у той организации 29 Версия: 1.0 29 из 33 (подразделения, органа), которая данные нормативные правовые акты разработала и приняла. В основе систематизации нормативных правовых актов лежит субъектнофункциональный принцип упорядочения. Также следует заметить, что систематизация ведомственных нормативных правовых актов зависит от состояния упорядоченности других видов нормативных правовых актов. Осуществление локальной систематизационной деятельности одновременно с отбором, анализом и использованием общих и ведомственных нормативных положений способствует разработке отдельных систематизированных нормативных правовых актов и внутриорганизационных сборников. Локальная система права как структурно-функциональная совокупность нормативных актов необходима для выявления и обеспечения внутренней целостности ведомственных источников права. Речь идет об установлении взаимосвязей между локальными нормативными актами, согласованности их норм, о применении единообразных терминов и понятий. Таким образом, систематизация, в том числе и построение в иерархическом порядке, ведомственных нормативных правовых актов, а также выявление зависимостей указанной систематизации будут способствовать дальнейшему развитию классификационных процессов в данной области. Причина кроется в том, что систематизация позволит: 1.сбалансировать локальные нормативные акты во времени, по месту и обстоятельствам их действия; 2.определить сферу действия каждого нормативного правового акта и его взаимосвязи с другими локальными источниками; 3.установить субординацию локальных источников и подчинение содержания одних локальных актов другим, занимающим более высокую ступеньку иерархической лестницы; 4.предотвратить возникновение иерархических коллизий, а в случае необходимости и устранить юридические противоречия между ними. Особенностью систематизации ведомственных нормативных правовых актов является то, что в ней заинтересованы и ее осуществляют собственными силами (если исключить возможность привлечения специалистов на коммерческой основе) лишь те организации, учреждения, подразделения, в которых данные акты приняты и действуют. Систематизируя нормативные правовые акты, в том числе ведомственные, необходимо придерживаться соответствующих принципов. Однако в теории права вопрос о принципах систематизации нормативных правовых актов в целом и ведомственных, в частности, остается недостаточно разработанным, несмотря на то, что многие авторы посвящали свои труды различным аспектам данного вопроса. В основу формирования ведомственной системы права должен быть положен принцип функционально-правовой зависимости, когда решение взаимосвязанных задач влечет за собой цепь нормативных актов с установлением юридической силы каждого акта по сравнению с другими. Выявление закономерностей систематизации той или иной сферы позволяет дополнить область ее классификации. Так, обладая определенной системой, нормативные акты локальной сферы можно будет более четко и последовательно сгруппировать для последующего применения. В конце занятия преподаватель: 1. Отвечает на вопросы по материалу лекции и объявляет самоподготовку: Информационная служба по законодательству. 2. Дает задание доработать конспект. задание на 30 Версия: 1.0 30 из 33 3. Дает задание повторить материалы лекции и подготовиться к семинарским занятиям по следующим вопросам: Участие граждан в правотворчестве. Конституционные основы участия граждан в законотворчестве. Референдум как форма воздействия народа на законотворчество. Выражение общественного мнения о законопроектах. Разработали: Преподаватель кафедры теории и истории государства и права майор внутренней службы Е.Ю.Одинокова 31 Версия: 1.0 31 из 33 Лист регистрации изменений Н Номера листов О Ра омер П сшифров а снование для одпись ка и амене овых ннулир внесения подписи змене- нных ония ванных изменени й ата Д ата введен ия измене ния 32 Версия: 1.0 Д 32 из 33 33 Версия: 1.0 33 из 33