Особенности взаимодействия власти и бизнеса с помощью механизма государственно-частного партнерства

1 Лекция 2. Особенности взаимодействия власти и бизнеса с помощью механизма государственно-частного партнерства 1. Государственно-частное партнерство как основа взаимодействия между государством и бизнесом: теоретический аспект 2. Формы реализации государственно-частного партнерства 3. Модели, принципы и механизмы реализации государственно- частного партнерства 4. Зарубежный и российский опыт развития государственно- частного партнерства 1. Государственно-частное партнерство как основа взаимодействия между государством и бизнесом: теоретический аспект В настоящее время в России и мире усиливается тенденция к активизации отношений государства и частного бизнеса в направлении решения совместных экономических проблем. Одновременно изменяются и функции государства и задачи, связанные с разгосударствлением отдельных сфер экономики внутри страны, и распространением и расширением влияния частного сектора на мировую экономику в условиях глобализации. В этой связи неотъемлемым условием нормального функционирования рыночной экономики является конструктивное взаимодействие бизнеса и государственных институтов. В современном понимании партнерство государства и бизнеса представляет институциональный и организационный альянс между государством и частными компаниями, банками, международными финансовыми организациями и другими институтами в целях реализации общественно значимых проектов. При этом наблюдается некий дуализм: государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социальных функций, связанных с общенациональными интересами, а бизнес, в свою очередь, всегда остается источником приращения общественного богатства. Развивающееся партнерство в отличие от традиционных отношений создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления. Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов государственно-частного партнерства (ГЧП). Термин «государственно-частное партнерство» (Public-Private Partnership (PPP)) появился в США и первоначально относился к совместному государственному и частному финансированию образовательных программ, позднее в 50-х годах ХХ века - к финансированию объектов общественного пользования, а в 60-х годах - стал использоваться гораздо чаще, обозначая 2 совместные государственно- частные предприятия, занятые модернизаций и перестройкой городов. В Западной же Европе интерес к инвестициям в форме государственно- частного партнерства возник гораздо раньше, чем в США. Первый в истории проект государственно-частного партнерства был санкционирован во Франции королем Генрихом II, в ходе реализации которого (в рамках концессионной формы) был построен канал. Знаменитая Эйфелева башня в Париже - тоже результат работы механизма ГЧП [6]. Дальнейшее фундаментальное развитие теория государственно- частного партнерства получила в середине XX века, однако активное претворение ее в практической деятельности пришлось на 80-е годы прошлого века. С этого момента механизм ГЧП используется все в большем количестве стран. Последний виток интереса к ГЧП возник в 90-е годы XX в. в Великобритании, когда и начала развиваться британская форма ГЧП – «частная финансовая инициатива» (private financing initiative, PFI), суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, т.е. когда фактически частный бизнес сам осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств. Компенсация расходов частного инвестора осуществляется впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала. Объектами частной финансовой инициативы могут выступать объекты инфраструктуры (включая автомобильные и железные дороги), школы, больницы и даже тюрьмы. В широком смысле ГЧП – конструктивное взаимодействие власти и бизнеса в экономике, политике, культуре, науке и т.д. В данном случае можно согласиться с принятым за рубежом толкованием ГЧП как любых форм партнерства государства и предпринимательского корпуса. При этом передача полномочий органов власти и управления не ограничивается лишь правами собственности, сюда следует включить и делегирование некоторых функций принятия решений в ходе экспертиз, консультаций и совместной разработки нормативно-правовых актов и целевых программ. Базовые признаки ГЧП состоят в следующем: - сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес; - взаимодействие сторон в ГЧП закрепляется на официальной, юридической основе (соглашения, договоры, контракты и т.п.); - взаимодействие указанных сторон имеет действительно партнерский, равноправный характер (т.е. в обязательном порядке должен соблюдаться паритет, баланс обоюдных интересов); - ГЧП имеет четко выраженную публичную, общественную направленность (его главная цель - удовлетворение государственного интереса); - в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются активы (ресурсы и вклады) сторон; - финансовые риски и затраты, а также достигнутые в ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, договорах, контрактах и т.п. Существует ряд определений понятия «государственно-частное партнерство». Так Е. Коровин определяет ГЧП как «среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение политических задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод» [9]. Еще одно определение ГЧП дает известный исследователь ГЧП В. Г. Варнавский. Он считает, что в современном понимании ГЧП это «институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг» [3]. Ряд дефиниций ГЧП дается в законах субъектов Российской Федерации, демонстрирующих специфику понимания данного явления региональными органами государственной власти и управления. Например, такое определение содержится в законе города Санкт- Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». В нем предлагается следующая трактовка ГЧП. Это «взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных» [1]. Таким образом, государственно-частное партнерство представляет собой взаимовыгодное средне- и долгосрочное сотрудничество между государством и бизнесом, реализуемое в различных формах (начиная от контрактов на выполнение работ, акционирования и заканчивая консультациями государства и бизнес-ассоциаций) и ставящее своей целью решение политических и общественно значимых задач на национальном, региональном и местном уровнях. Необходимость в ГЧП возникает, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность, – объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры, памятники истории и архитектуры и т. п.), так называемые публичные службы (public services) – ремонт, реконструкция и 4 содержание объектов общего пользования, уборка территорий, жилищнокоммунальное хозяйство, образование, здравоохранение. Государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах, и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом (оставаться собственником), либо над определенным видом деятельности. В любом случае это означает финансирование за счет средств соответствующих бюджетов. Безусловно, есть сферы, где частный бизнес может работать без государственного участия. Однако есть традиционные сферы государственной ответственности: оборона, социальная сфера, инфраструктура, которые с чисто рыночной позиции непривлекательны и могут исчезнуть, если их активы передать в частные руки. К тому же государство не может полностью передать их в собственность. Поэтому на практике совершенно логично возникает так называемая полуприватизация (semi-privatization), с которой часто отождествляют ГЧП. Это дает основание рассматривать ГЧП в качестве промежуточной формы между государственной и частной собственностью, а также как своеобразную управленческую альтернативу приватизации. Таким образом, основной целью государственно-частного партнерства (ГЧП) является развитие инфраструктуры в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон, реализация общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками при условии предоставления экономическим субъектам высококачественных услуг. ГЧП – качественно новый и эффективный способ привлечения инвестиций, поскольку партнерства такого типа могут не только способствовать росту экономики, но и развивать социально важную инфраструктуру. 2. Формы реализации государственно-частного партнерства Во всем разнообразии сотрудничества государства и частного сектора партнерство занимает особое место. Формы реализации ГЧП, в свою очередь, также весьма разнообразны, однако их объединяют некоторые характерные признаки, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Партнерство строится как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая под те или иные цели и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон. Принятые в мировой практике классификации ГЧП выделяют обычно следующие его формы. Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных 5 видов деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом - весьма привлекательный бизнес для частного предпринимателя, поскольку помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции. Аренда в ее традиционной форме (договоры аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционные договоры аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупить государственное или муниципальное имущество. Концессия (концессионное соглашение) - специфическая форма отношений между государством и частным партнером, получающая все большее распространение. Ее особенность состоит в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении. Право же собственности на выработанную по концессии продукцию передается концессионеру. Можно выделить ряд характерных признаков концессии: - ее предметом всегда является государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования; 6 - одним из субъектов концессионного соглашения выступает государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти); - цель концессии – удовлетворение общественных нужд и потребностей; - она всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение); - концессия опирается на возвратность предмета соглашения, который предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении. В рамках концессии государство, прежде всего, является органом публичной власти. В этом качестве оно не просто предоставляет партнерам по соглашениям часть своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть своих властных функций (исключительных суверенных прав). Делать это можно только на основании соответствующего властного акта государства. Источником исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав является не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти. Исключительный (суверенный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также самого государства. По концессионному соглашению частный партнер государства (концессионер) обязан подчиняться требованиям публичных интересов, то есть обеспечивать бесперебойность оказания услуг, недискриминацию пользователей, общедоступность услуг, равенство тарифов на одинаковые услуги. При этом обстоятельства, ставящие под угрозу публичный интерес или причиняющие ему ущерб, выступают законным основанием для принятия мер, специально не прописанных в соглашении. С целью защиты публичного интереса в концессионном соглашении могут быть также предусмотрены суверенные односторонние права и преимущества органа публичной власти перед концессионером. Известно, что концессии получили наибольшее распространение в инфраструктурных отраслях, где необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Можно выделить, по меньшей мере, три вида концессий: на уже существующие объекты инфраструктуры; на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании. В рамках этих видов возможны варианты концессионных отношений, основанные на различном сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также допустимых пределов их конкретной 7 предпринимательской и инвестиционной деятельности (сооружение, эксплуатация, управление). Начало созданию полноценного концессионного законодательства в Российской Федерации было положено Федеральным законом от 21 июля 2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», основной целью которого является привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. Главная причина трудностей заключения концессионных соглашений состоит в недостаточной защищенности прав концессионера. Так риски, которые он несет, высокие расходы, связанные с самой концессионной деятельностью, отягощаются еще и необходимостью уплачивать высокую концессионную плату государству. Соглашения о разделе продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом напоминает традиционную концессию, но, все же, отлична от нее. Различия заключаются, прежде всего, в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях, как уже упоминалось, концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Условия и порядок раздела продукции между государством и инвестором определяются в специальном соглашении. В мировой практике такие соглашения особенно активно используются в сфере нефтедобычи. Как и в случае концессии, государство предоставляет свои исключительные права на недропользование частному инвестору на возмездной основе и на определенный срок. Доступ частных партнеров (в том числе зарубежных) к исключительным правам осуществляется для привлечения инвестиций в капиталоемкие сферы. Имеются различные модели раздела продукции, например, сразу на две части или после вычета затрат инвестора. Важен также учет особенностей налогообложения. Совместные предприятия (СП) – распространенная форма партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости от структуры и характера совместного капитала они могут быть либо акционерными обществами, либо совместными предприятиями с долевым участием сторон. В качестве акционеров в АО могут выступать органы государства и частные инвесторы. Возможности частного партнера в принятии самостоятельных административно-хозяйственных решений 8 определяются, как правило, долей в акционерном капитале. Риски сторон также распределяются в зависимости от ее величины. Существенная особенность совместных предприятий любого типа – постоянное участие государства в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности. Самостоятельность частного партнера в принятии решений здесь более ограничена, чем, например, в концессиях. Важно, что изменение структуры акционерного капитала в пользу одной из сторон СП предполагает только перераспределение акций между инвесторами, но не ведет к увеличению общих размеров капитала (и соответственно основных фондов и числа рабочих мест). В случае национализации акционерного общества с участием государства выкуп акций осуществляется по текущему курсу и не зависит прямо от объема капитала, первоначально вложенного частным инвестором. Заметим, что, согласно мировой практике, при национализации концессионного предприятия государство обязано возместить концессионеру стоимость инвестированного капитала, а также выплатить компенсацию за упущенную выгоду. В последние годы области применения различных форм ГЧП стремительно расширяются; бурно развиваются и сами формы партнерств. Так, если концессионные соглашения первоначально стандартно применялись при сооружении автострад, автостоянок, обеспечении централизованным теплоснабжением, то в настоящее время они получили распространение в таких сферах, как национальная оборона, образование, кабельное телевидение, некоторые виды городского общественного транспорта. В ряде стран частный бизнес проектирует и строит больницы, школы и другие общественные объекты, а затем управляет ими. 3. Модели, принципы и механизмы реализации государственно- частного партнерства В мировой практике существует множество примеров эффективного взаимодействия общественного и частного секторов при реализации крупномасштабных социально-экономических задач. Они, прежде всего, различаются по количеству обязательств, которые берут на себя стороны соглашения. Соответственно, чем больше функций и правомочий берет на себя одна из сторон, чем больше ее участие в реализации проекта, тем больше данная модель взаимоотношений напоминает приватизационную или национализирующую схему. Если подробнее рассматривать типы взаимодействия бизнеса и власти, то с определенной долей условности соответственно целям ГЧП можно выделить различные модели организации, финансирования и кооперации. Выделенные типы (модели) 9 ГЧП являются идеальными и удобны лишь для теоретического осмысления, т.к. на практике партнерства используют формы, соединяющие в себе несколько моделей [7]. Организационные модели не предполагают существенного вторжения в отношения собственности, сотрудничество публичного и частного партнеров осуществляется за счет привлечения третьих организаций, переуступки отдельных функций и контрактных обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление. К организационной модели относят наиболее распространенный в настоящее время тип ГЧП – концессии. Модели финансирования включают такие формы, как коммерческий наем, аренда, все виды лизинга, предварительное и интегрированное проектное финансирование. Модели ГЧП с точки зрения применяющихся методов их разработки и реализации могут рассматриваться как развитие классических методов и процедур проектного финансирования. Однако некоторые особенности взаимодействия государственных и частных структур обусловливают необходимость ряда дополнительных требований к соответствующим проектам. Общими чертами моделей проектного финансирования и ГЧП являются: - наличие проекта, назначение, структура и реализация которого имеют уникальный характер; - создание самостоятельной проектной компании, как правило, располагающей автономными ресурсами и являющейся институциональной основой реализации проекта; - выплата процентов и погашение основной суммы долга за счет генерируемых проектом будущих денежных потоков. Это означает, что для капиталоемких проектов требуются разработка особой концепции финансирования, ориентированной на достаточно длительный срок, анализ чувствительности будущих денежных потоков к существенным факторам и рискам, а также определение критических факторов успеха; - выявление областей риска, их оценка и распределение между партнерами/участниками проекта; - составление договора, обеспечивающего беспрепятственную реализацию проекта, в качестве главной цели всех его участников; - образование проектной компании, что дает головной компании возможность использования забалансовых обязательств (off-balance-sheet), опосредующих и другие виды деятельности; - четкое определение пределов ответственности и обязательств партнеров. На практике проекты могут финансироваться за счет кредитов с правом полного (full recourse) или ограниченного (limited recourse) регресса на все активы заемщика. В этом случае договор предоставляет 10 кредитору возможность получить от инвесторов (акционеров) средства, предоставленные в форме кредита, в полном или ограниченном объеме за счет всех активов заемщика. При финансировании без права регресса (non-recourse) подобная возможность исключается. При проектном финансировании чаще всего предоставляются кредиты с правом ограниченного регресса. Модели кооперации представляют собой всевозможные формы и методы объединения усилий ряда партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительной стоимости как публичного блага. Часто такая кооперация требует организации сложных, в том числе холдинговых, структур по сооружению объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры. Основной принцип концепции ГЧП состоит в том, что государство определяет, в каких услугах и инфраструктуре оно нуждается, а частные инвесторы выдвигают предложения, которые должны в наибольшей степени соответствовать требованиям государства. Концепция ГЧП, как правило, осуществляется в следующем порядке: - разработка проекта, в рамках которого частный сектор планирует, сооружает и частично управляет объектом инвестиций в соответствии с заданиями государства; - финансирование инвестиций государством, в том числе в форме платы за использование инфраструктуры; - заключение долгосрочного договора, содержание и структура которого характеризуются большим разнообразием. Способы и сроки платежа, его зависимость от качества услуг и определенных экономических событий, распределение текущих издержек могут определяться в договорах по-разному, отражая различные цели и результаты переговоров между партнерами; - переход объекта инвестиций по истечении срока договора в частную или государственную собственность. Важная часть сделок в рамках ГЧП – распределение между участниками проекта задач, возможностей и рисков. При этом, как правило, соблюдается следующее условие: решение конкретной задачи возлагается на того партнера, который может сделать это с наибольшей эффективностью. Распределение задач и ответственности между государством и частным сектором зависит от сферы реализации проекта. Чем большее значение имеет общественная услуга (общественное благо), тем ниже рыночные риски, связанные с ее оказанием, и тем выше потребности в государственном регулировании. Мировой опыт реализации инфраструктурных проектов свидетельствует о том, что государство часто принимает на себя 11 рыночный риск в рамках определенных базовых условий. От распределения рисков и возможностей зависят функции государства. Если частный инвестор несет большую часть рисков по проекту, то государство имеет ограниченное право вмешиваться в выполнение проекта либо в основном контролирует его. Государство получает выгоду от увеличения связанных с проектом бюджетных доходов, а также от косвенных эффектов: оживления конъюнктуры и роста инвестиционной привлекательности регионов. Оптимальное структурирование ГЧП в рамках отдельных проектов создает возможности для получения выгод, связанных с такими факторами, как: - более быстрая реализация наиболее важных проектов в области инфраструктуры; - ускорение развития регионов; - повышение народнохозяйственной эффективности (часто неучитываемой в экономическом анализе); - улучшение механизмов и моделей оказания услуг; - облегчение бремени, лежащего на государственном управлении; - снижение инвестиционных расходов (экономия может достигать 30% расходов на инвестиции); - оптимизация структуры финансирования за счет использования национальной и (или) международной поддержки и расширения доступа к новым источникам финансирования. При реализации проектов ГЧП используются различные механизмы сотрудничества государства и частного бизнеса. Они дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ, в т.ч. строительство, эксплуатация, управление и пр. Крайние варианты представляют собой либо простые контрактные отношения (контракты на работы и услуги) с полным сохранением каждым партнером всех правомочий собственности, либо полную приватизацию, то есть окончательную передачу прав собственности от государства частному предпринимателю. Между этими полюсами расположено множество возможных вариантов и форм государственно- частных партнерских отношений, базирующихся на различной степени переуступки тех или иных правомочий собственника от государства частному предпринимателю на срок и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением. Наиболее распространены следующие механизмы партнерств: BOT (Build, Operate, Transfer – строительство эксплуатация/управление - передача). Этот механизм используется, 12 главным образом, в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство; - BOOT (Build, Own, Operate, Transfer – строительство - владение эксплуатация/управление - передача). В этом случае частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти; - BTO (Build, Transfer, Operate – строительство - передача эксплуатация/управление). Этот механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении строительства. Затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения; - BOO (Build, Own, Operate – строительство - владение эксплуатация/управление). В этом случае созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора; - BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство эксплуатация/управление - обслуживание - передача). Здесь акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов; - DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer – проектирование строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование. В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate – проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация/управление) специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов. Механизм ГЧП путем привлечения средств к реализации социально значимых проектов позволяет находить самые современные технические решения и эффективно управлять созданными объектами. Механизмы ГЧП могут быть применены не только при реализации социально- значимых проектов, но и для развития образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций. С одной стороны, усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования. Опираясь на опыт стран с развитой рыночной экономикой, можно назвать следующие характерные черты ГЧП, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса: - определенные, часто длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10 - 15 до 20 и более лет, в случае концессий - до 50 лет). Проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры), который должен быть завершен к установленному сроку; - специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами, или же совместное инвестирование нескольких участников; - обязательное наличие конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит борьба между несколькими потенциальными участниками; - специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций общественных интересов и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг реализации проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта - разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, практическая реализация услуг потребителям; - разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон [7]. Очевидно, обе стороны партнерства заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом. Проекты ГЧП облегчают выход на мировые рынки капиталов, стимулируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе развиваются местные рынки капитала, товаров и услуг. Каждый партнер вносит свой вклад в общий проект. Так бизнес обеспечивает финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству. При этом обычно внедряются более эффективные методы работы, совершенствуются техника и технологии, возникают новые формы организации производства, создаются новые предприятия, в том числе с иностранным капиталом, налаживаются эффективные кооперационные связи с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда, как правило, повышается спрос на высококвалифицированных и хорошо оплачиваемых работников. Со своей стороны государство обеспечивает правомочия собственника, возможность предоставления налоговых и иных льгот, гарантий, а также материальных и финансовых ресурсов. В ГЧП оно получает возможность заняться исполнением своих основных функций контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Так по мере развития ГЧП в сфере инфраструктуры государство может постепенно смещать акценты в своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. Неизбежные предпринимательские риски при этом перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость ГЧП заключается в том, что в итоге выигрывает общество как потребитель более качественных услуг. Особое значение проекты ГЧП имеют на уровне местного самоуправления. На долю городов и поселков (коммунальное хозяйство) приходится основная нагрузка по реализации множества проектов социального значения в области дорожного и транспортного хозяйства, социальной инфраструктуры, водного хозяйства и водоочистных сооружений, охраны окружающей среды, жилищного строительства, энерго- и газообеспечения. При этом главная проблема, с которой сталкиваются коммунальные власти, состоит в недостатке финансовых ресурсов. Поэтому привлечение частного капитала к решению социально- экономических задач на уровне местного самоуправления стало обычной практикой во всем мире. 4. Зарубежный и российский опыт развития государственно- частного партнерства От моделей взаимодействия государства с частными инвесторами и от жесткости законодательства зависит популярность данного института в конкретной стране. Соответственно наибольшее распространение механизм партнерства получил в странах англо-саксонской правовой системы, которая допускает применение ГЧП в малых и средних проектах. В некоторых странах континентальной Европы, таких как Франция, где концессионный договор вообще квалифицируется как административный договор, ГЧП затрагивает, напротив, более крупные проекты и не получает особого распространения в сферах образования, науки и медицины. Отчасти популярность ГЧП связана с общественным мнением, уровнем налогообложения населения и представлений самого государства о своей роли в предоставлении населению услуг в широком их понимании [5]. В странах с ярко выраженной социальной ориентированностью (Германия, Швеция, Финляндия) население ожидает, что государство в обмен на высокий уровень собираемых налогов будет предоставлять большую часть услуг по транспортировке, образованию, медицинскому обслуживанию населения и т.п. Проекты ГЧП сталкиваются в этих странах с серьезной оппозицией населения. В странах, где в большей степени приветствуется личная инициатива граждан и конкуренция, а уровень подоходных и смежных налогов ниже (Великобритания, Ирландия, США, Австралия), большее количество услуг осуществляется частным бизнесом под государственным надзором. В этих странах ГЧП бурно развивается, поскольку граждане приветствуют возможность выбора провайдера и качества услуг в зависимости от их стоимости. Когда речь заходит об успешном опыте государственно- частного партнерства, подавляющее большинство экспертов отдают пальму первенства именно Великобритании. Великобритания лидирует и по общему числу проектов, и по числу отраслей, где применяется ГЧП. Именно в этой стране впервые появились частные тюрьмы [8]. ГЧП как форма реализации инвестиционных проектов помимо США и Великобритании, опыт которых широко изучен в этой области, применяется и в других странах, прежде всего, в Германии. Причем в этой стране одной из основных сфер применения ГЧП являются информационно-коммуникационные технологии (ИКТ). Государственно- частному партнерству в области развития ИКТ в Германии придается большая роль в процессе трансформирования национальной экономики из индустриальной в информационную. Роли участников ГЧП распределяются следующим образом: правительство создает условия для развития ИКТ путем принятия рамочного законодательства и проведения стимулирующей экономической политики, а частный сектор обеспечивает внедрение этой технологии в экономику, в том числе во внешнеторговых операциях, инвестирования в НИОКР в области ИКТ. Следует отметить многообразие форм сотрудничества муниципальных органов управления с частным бизнесом. Например, органы муниципального самоуправления поручают частным компаниям исполнение в полном объеме или на уровне делегирования отдельных функций: выполнение задач по социальному обеспечению населения коммунальными услугами, строительству объектов инфраструктуры и реализации иных функций, которые относятся к компетенции муниципальных органов власти. При этом происходит не только перераспределение полномочий и прибыли от реализации конкретных проектов, но и распределение рисков и ответственности под гарантии принятия большей части ответственности органами муниципальной власти. Однако в процессе реализации ГЧП есть определенные проблемы, в частности: недостаточная унификация понятий, форм договорных отношений по различным аспектам ГЧП и отсутствие «правил игры» в процессе реализации ГЧП. Например, закрепленная доля в общем объеме социальных услуг, оказываемых населению, рекомендуемая граница верхней цены на эти услуги и допустимые пределы контроля со стороны государственных и муниципальных органов власти. При этом необходимо иметь в виду, что ни Основной закон Германии, ни европейское право не содержат общих императивов по вопросам приватизации и участия частных компаний в государственной экономике, равно как и запретов на такое участие. Неоднократно Евросоюз рекомендовал странам- участницам усилить согласование действий по регулированию ГЧП и деятельности частных компаний на международном уровне внутри Евросоюза. В Германии в настоящее время на основе ГЧП реализуется несколько проектов, которые по-прежнему рассматриваются как пилотные проекты, из которых только малая часть находится в стадии активной реализации. Однако, несмотря на успехи ГЧП в экономике Германии, еще рано говорить о том, что эта форма осуществления инвестиционной политики стала главенствующей. В других развитых европейских странах, например в Швейцарии, опыт которой в реализации проектов ГЧП не столь длителен, как в США и Великобритании, реализация проектов ГЧП имеет свои интересные особенности. Диапазон и комплексность задач, которые требуют решения на уровне правительства, постоянно расширяется и усложняется, что, в свою очередь, диктует органам государственного управления необходимость ориентироваться на инновационный подход для достижения результата. По мнению швейцарских экономистов, правительство обязано кардинально изменить роль и направленность государственной политики от государственного «обслуживания» к «гарантийному государству». Поэтому в настоящее время власти Швейцарии стараются активно использовать различные формы привлечения частного сектора для решения задач в социальной сфере. В Швейцарии существовала практика включения частных фирм в те или иные организационные формы для выполнения общественных задач. Но они были, в основном, связаны с аутсорсингом, тогда как подлинные партнерства между правительством и частными предприятиями до настоящего времени не были сильно распространены и не подвергались комплексному анализу со стороны государственных властей. Не последнюю роль в торможении процесса расширения сфер ГЧП играет значительно более низкий уровень научного исследования механизмов ГЧП, чем в других европейских странах. Кроме того, прецеденты и принципы, широко используемые в других странах, не могут быть полностью перенесены в Швейцарию без определенной модификации, прежде всего, из-за различий в политической системе и принципиально отличного юридического регулирования. Наиболее показательными примерами использования механизмов государственно-частного партнерства в Швейцарии являются уполномоченные инфраструктурные предприятия (например, частные железные дороги), совместные предприятия, ассоциации и фонды, выгодные как для государства, так и для частного бизнеса, в которых могут участвовать и обычные граждане (например, в качестве добровольных помощников) [4]. Наряду с широким применением механизма ГЧП в развитых странах развивающиеся страны также начинают постепенно использовать в национальных экономиках принципы ГЧП при реализации крупномасштабных инфраструктурных проектов. Общемировая тенденция к более тесному сотрудничеству частного бизнеса и государства затронула и китайскую экономику, являющуюся крупнейшей среди развивающихся стран, в которой ГЧП имеют огромный экономический потенциал. Следует отметить, что ГЧП в КНР являются в настоящее время достаточно широко распространенной практикой, но применяемой преимущественно в сфере развития инфраструктуры (строительство дорог и скоростных магистралей, мостов, учебных заведений и т. д.). При этом механизмы ГЧП реализуются с использованием таких организационнопроектных форм, как контракты и концессии. Тем не менее, необходимо отметить, что отдельные особенности законодательства КНР, а также традиционная «закрытость» большей части страны от внешнего мира, несмотря на активное международное сотрудничество Китая в экономической сфере, препятствуют созданию и функционированию государственно-частных партнерств, взаимодействию государственных структур и частного бизнеса. Рассмотрение китайской модели ГЧП приводит к выводу о том, что государственный аппарат (прежде всего, министерства здравоохранения, финансов, социальной защиты, гражданских дел и др.) является главным институтом, осуществляющим реформы в социальной сфере и в области бюджетного финансирования. В связи с этим он должен постепенно изменить свою роль, становясь не просто традиционным поставщиком услуг, но компетентным организатором, который обеспечивает работу служб, принятие решений на «макрополитическом» (характерном именно для Китая) уровне, а также разработку жизнеспособных моделей и эффективных механизмов контроля и оценки [10]. Опыт работы стран Европы по реализации проектов ГЧП насчитывает более 20 лет. В последние годы в Западной Европе наблюдается устойчивая тенденция к росту числа проектов ГЧП как количественно, так и в стоимостном выражении. Причем объем новых проектов значительно опережает рост вводимых. Наибольшее число проектов реализуется в Испании, Франции, Италии, Греции, Ирландии, Австрии. Основными направлениями применения таких проектов являются: строительство дорог/ мостов/ тоннелей (60 %), железнодорожное строительство и строительство легкого ж/д транспорта (22 %), оборона (4 %), здравоохранение (4 %), аэропорты (4 %), водоснабжение и мусор (2 %), образование (2 %). Представляется, что в этой связи был бы весьма полезен отечественный концессионный опыт периода нэпа и индустриализации. В 1920-е гг. концессии создавались почти во всех отраслях народного хозяйства СССР. Проектирование и строительство практически всех советских заводов, создание новых отраслей промышленности были во многом обеспечены за счет заключенных концессионных соглашений с иностранными фирмами. Свыше 80 % этих концессий были сосредоточены в сфере добычи золота, серебра, свинца, марганца, нефти, в производстве цветных металлов, в эксплуатации лесных, рыбных ресурсов, в машиностроении, электроэнергетике и т. п. Немногие в нашей стране сейчас знают, что в 20-е гг. прошлого века иностранные концессии в сфере городской инфраструктуры, коммунального хозяйства в крупных городах (например, в г. Москве) были весьма распространены и развиты. Не менее интересен и опыт современной России в этой сфере: с 2000 года в высших политических и бизнес-кругах активно воплощаются в жизнь схемы сотрудничества государства и частного сектора экономики, которые правительство Российской Федерации и местные власти финансируют не более половины: проект в порту Усть-Луга, строительство Западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурге (внутригородской магистрали протяженностью 46,4 км, образующей большую кольцевую автодорогу вокруг северной столицы России). Необходимость в ГЧП возникает, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность. К таким объектам относятся объекты общего пользования (транспортная, социальная, коммунальная сферы, инфраструктура, объекты культуры и т. п.); «публичные службы» (public services) – ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования; уборка территорий; жилищно- коммунальное хозяйство; а также образование и здравоохранение. Если анализировать использование ГЧП по странам, то в зависимости от уровня социально-экономического развития страны картина будет меняться. Так по сравнению с общей картиной в странах «Большой семерки» (США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония) проекты транспортной инфраструктуры стоят далеко не на 1-м месте. В странах «Большой семерки» на 1-м месте - здравоохранение, на 2-м месте - образование, на 3-м - автодороги. Так в США наиболее приоритетной отраслью являются автодороги, в Великобритании - здравоохранение и образование, в Германии - образование, в Италии, Канаде и Франции здравоохранение. Страны «Большой семерки» в данном случае наиболее интересны, поскольку они занимают лидирующие позиции, имеют наиболее высокие социально-экономические показатели, для них характерно наличие рыночной экономики, высокий уровень производительности труда и размер ВВП на душу населения по уровню потребления. Государство в таких странах гарантирует высокий уровень социальной защиты, в них отмечается высокий уровень средней продолжительности жизни, высокое качество медицинского обслуживания, образования. Поэтому закономерно, что в области здравоохранения и образования использование ГЧП встречается чаще, чем в других областях. Лидирующей отраслью по использованию успешно завершенных ГЧПпроектов по другим развитым странам, таким как Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль, а также Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия и Греция, Южная Корея, Сингапур и др., является строительство дорог и только потом образование и здравоохранение. Такая закономерность использования проектов ГЧП по отраслям прослеживается и в странах с переходной экономикой, и в развивающихся странах: чем дальше страна находится по уровню своего развития от уровня стран «Большой семерки», тем больше проектов ГЧП реализуется по строительству дорог, тоннелей и мостов, аэропортов и тюрем [10]. Таким образом, в итоге следует вывод. В странах, которые характеризуются наличием рыночной экономики, высоким уровнем производительности труда и уровнем потребления ВВП на душу населения, где государством гарантируется высокий уровень социальной защиты, где велика средняя продолжительность жизни и наблюдается высокое качество медицинского обслуживания и образования, ГЧП используется чаще в отраслях здравоохранения и образования, что продиктовано политикой государства. Напротив, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой указанные отрасли (за исключением автодорог) не будут приоритетными. Учитывая более низкий уровень экономического развития в этих странах, на первое место по приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП должна выйти транспортная инфраструктура. Речь идѐт о строительстве и реконструкции автодорог, а также портов и железных дорог, и подобное. В странах с переходной экономикой, таких как страны Центральной и Восточной Европы (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния); страны Балтии (Латвия) и страны СНГ (Украина), отрасли здравоохранения и образования не находятся на первом месте. По применению ГЧП лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов. В странах с переходной экономикой им уделяется внимание в первую очередь, в них вкладываются средства. В развивающихся странах – Индия, Бразилия, Чили, Гонконг, Мексика, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, как и в предыдущей группе стран на первом месте по количеству ГЧП находятся автодороги, на втором месте – аэропорты, тюрьмы и водоочистные сооружения. Такое распределение отражает в первую очередь заинтересованность стран в развитии этих отраслей (индивидуальных для каждого типа стран), так как ГЧП позволяет привлечь инвестиции частного сектора, снизить затраты государственного сектора, распределить риски между партнерами. В ряде восточноевропейских стран в отраслях транспортной инфраструктуры и в городском хозяйстве активно используются методы ГЧП. Проекты по привлечению частных инвестиций в расширение сети автомагистралей, модернизации портов и аэропортов реализуются на основе структурного содействия со стороны ЕС. Причем конкретный опыт оказался неоднозначным: наряду с успешными случаями имелись и случаи проблемных, не всегда удачных решений. В настоящее время Правительство Российской Федерации в качестве приоритетных областей для ГЧП рассматривает: - развитие производственной и транспортной инфраструктуры; - жилищно-коммунальное хозяйство; - здравоохранение и социальные услуги; - финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации; - развитие инновационной инфраструктуры. Механизм совместных инвестиций в развитие инфраструктуры наиболее привлекателен, однако он может получить наибольшее развитие в очень узких, не приоритетных для экономики России направлениях. Так развитие электроэнергетических мощностей может приобрести локальный характер, преимущественно под иностранного потребителя и ограниченный круг внутренних холдинговых структур. В то же время, развитие железнодорожной инфраструктуры может пойти по пути усиления направлений «район добычи сырья – порт, пограничный переход», что в принципе противоречит стратегии промышленного развития Российской Федерации. При этом в России риски просчетов как государственного, так и частного партнеров в проектах ГЧП, очевидно, весьма велики. Уже выявилась тенденция к сильному удорожанию проектов по сравнению с их первоначальной стоимостью, и причины не только в простых ошибках и просчетах авторов, но и во вполне объективных обстоятельствах - постоянном росте цен на сырье, материалы, услуги. Мировой опыт показывает, что единственным выходом из этой ситуации является привлечение частного капитала, а значит, создание для него более привлекательных условий по сравнению с обычной коммерческой деятельностью. Тем не менее, в России имеется масштабный потенциал для развития многих форм ГЧП, однако для его практической реализации необходимо решение ряда принципиальных вопросов. Во-первых, обеим сторонам партнерских отношений следует четко понимать, что эффективное ГЧП нельзя рассматривать лишь как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты властей всех уровней. Нужно учитывать реальные интересы обеих сторон. Конкретные механизмы партнерств, выработанные мировым опытом, создают основу для взаимовыгодного ответственного распределения правомочий сторон, не ущемляющего интересы каждой из них. Однако возможные преимущества не реализуются сами собой, после принятия соответствующего нормативного пакета. Необходимо разобраться в особенностях российской модели взаимодействия государства и бизнеса. В настоящее время в России наблюдается своеобразный симбиоз элементов неолиберальной модели, госкапитализма, остатков олигархической модели. Эффективное партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны. Без этого, без уверенности в стабильности «правил игры» от бизнеса нельзя ожидать ничего, кроме показного интереса и формального участия в крупномасштабных проектах государства в целях самосохранения. Фактор эффективного предпринимательства при этом может быть утрачен. Во-вторых, необходим существенный прогресс в понимании и практической реализации публично-правовых функций государства. В странах с развитой рыночной экономикой накоплен большой опыт успешного поиска ответов на «парадоксы публичных благ», который с учетом отечественной специфики можно использовать и в России.