Оценка эффективности государственных программ субъектов РФ

Оценка эффективности государственных программ субъектов РФ Содержание 1. Подходы к оценке эффективности государственных программ. 2. Порядок проведения оценки эффективности реализации государственных программ (на примере Хабаровского края) 1. Подходы к оценке эффективности государственных программ Бюджетным кодексом (ст. 179) вводится ежегодная оценка эффективности реализации государственных программ. Органы власти отчитываются о достаточно высокой эффективности своих программ и возникает вопрос, а так ли это на самом деле и не позволяют ли используемые оценки трактовать эффективность программ так, как это выгодно главным распорядителям средств бюджета. Проводимая оценка программ в субъектах России не позволяет объективно оценить их эффективность. Сегодня нет единой и общепризнанной, универсальной методики оценки эффективности программ. Можно говорить только о существовании подходов к проведению оценки. Традиционно под эффективностью понимают соотношение затрат и результатов деятельности, мероприятий программы. Сложность оценки эффективности программ возникает вследствие того, что затраты и результаты выражаются в разных единицах измерения. Общая сумма затрат определяется исходя из объема ресурсов, которыми управляет главный распорядитель средств бюджета. Результаты будут выражены набором индикаторов оценки деятельности исполнительных органов власти и отразят уровень реализации целей, по отношению к которым и оценивается эффективность. Таким образом, можно выделить две составляющие в оценке эффективности: -оценка достижения заданных целевых индикаторов с помощью предусмотренных программой мероприятий (соответствие мероприятий заданной цели); - оценка ресурсов, необходимых для достижения заданной цели. То есть программа эффективна, если запланированные целевые индикаторы достигнуты с использованием минимально необходимого для этого объема средств. Что очень важно, анализ эффективности включает в себя не только оценку результативности реализации программы, но и оценку стоимости достигнутых результатов. Каждый регион разрабатывает собственное положение по формированию и реализации программ, где прописывается порядок оценки эффективности реализации программы. Сегодня большинство субъектов России идет по пути стандартизации оценки эффективности программ и используют стандартный порядок оценки эффективности для всех сформированных программ. Лишь небольшое количество субъектов России оценку эффективности прописывает в самих программах (Вологодская, Кировская и Магаданская области). Еще одной из особенностей использования программ является концентрация всех функций по разработке, реализации и оценке программы у ответственного исполнителя программы. То есть одно и тоже ведомство является одновременно разработчиком, исполнителем и оценщиком. В этом случае сложно обеспечить независимость и объективность оценки программ, так как ведомства заинтересованы в результатах оценки. В целом, основными критериями оценки эффективности программ являются: • полнота достижения целевых показателей, заданных программой; • соответствие фактического объема финансирования запланированному (освоение бюджетных средств). Таким образом, оценивается только достижение целевых индикаторов и полнота финансирования. Поскольку существует проблема разных единиц измерения результатов и затрат, как правило, регионы используют в оценке эффективности индексный метод, позволяющий нивелировать влияние единиц измерения. И, в конечном итоге, эффективность оценивается через отношение степени достижения целевого индикатора к полноте финансирования программы. Оценка эффективности проводится последовательно, начиная с нижнего уровня госпрограмм. Первоначально рассчитывают выполнение целевых индикаторов мероприятий, уровень финансового обеспечения и, путем отношения перечисленных составляющих, – эффективность реализации мероприятий. Затем, путем нахождения среднего значения индикаторов эффективности по мероприятиям подпрограммы, определяется значение эффективности подпрограммы. Аналогично определяется показатель эффективности программы в целом. Это позволяет в случае необходимости искусственно завысить эффективность программ. Использование программ связано с прогнозами по доходам, которые могут не оправдаться, и, соответственно, есть высокая вероятность снижения предполагаемых объемов финансирования, в связи с чем меняют целевые индикаторы в сторону снижения. Причем объемы финансирования могут меняться по несколько раз в год, как и целевые индикаторы госпрограмм. Все это позволяет органам власти корректировать результаты программ в зависимости от ситуации, обосновав снижение показателя снижением финансирования для позитивных показателей и повышение показателя – для негативных. Также есть обратная возможность достичь значения целевого показателя за счет увеличения объема финансирования по сравнению с первоначально запланированным, то есть, непривязав плановое значение показателя к увеличению объемов финансирования. Фактически, в таких условиях государственная программа становится формальным инструментом целевого управления. И оценка госпрограмм может корректироваться от ситуации. Встречаются модификации обозначенного подхода: наряду с использованием указанных критериев, регионы используют весовые коэффициенты, например, индикаторы делят на непосредственные (с весом 0,5) и конечные (0,3) результаты, и используется полнота освоения бюджетных средств (0,2) (значения весовых коэффициентов могут варьироваться);В этом случае подвергаются сомнению выбранные весовые коэффициенты. Если программа структурирована неверно, нет связи между мероприятиями подпрограмм и конечными индикаторами программы, в оценке будет отдаваться предпочтение непосредственным результатам, что не дает возможности провести оценку программы в целом (во всех взаимосвязях между элементами), и соответствию спланированных мероприятий заданной цели. Напротив, присвоив больший вес конечным индикаторам по сравнению с непосредственными, занизим важность текущей деятельности, и может возникнуть вопрос, а не получили ли мы заданные значения конечных индикаторов случайно. Конечный результат реализации программы - характеризуемое количественными или качественными показателями состояние соответствующей сферы социально-экономического развития субъекта РФ, которое отражает выгоды от реализации программы. Непосредственный результат реализации – характеристика объема и качества реализации мероприятий (подпрограмм или основных мероприятий программы), направленных на достижение конечного результата реализации программы. Интересен подход Свердловской области, где разработаны две шкалы оценки: шкала полноты финансирования госпрограммы и шкала оценки достижения плановых значений целевых показателей. Пересечение двух шкал дает возможность строить матрицу оценки с различными сочетаниями полноты финансирования и достижениями плановых значений целевых индикаторов, например, сочетание неполного финансирования (полнота финансирования от 0,5 до 0,95 от запланированного) и высокой результативности (достижение целевого индикатора от 0,95 до 1,05).Такой подход уже дает информацию для размышления, насколько правильно была выстроена программа, какие подпрограммы и мероприятия излишне профинансированы или недофинансированы и какие изменения в нее необходимо вносить. Основным достоинством используемого подхода является то, что оценка является основой для принятия решений по повышению эффективности расходования бюджетных средств. Но в этом случае, точно так же, как и при использовании общего подхода, возникает следующая проблема. Поскольку программа состоит из некоторого количества подпрограмм и основных мероприятий, количество целевых индикаторов может измеряться десятками. Соответственно, получив более высокое значение одного индикатора, можно нивелировать влияние другого недостигнутого индикатора (невыполненного мероприятия) и, усреднив результаты, получить высокий результат по подпрограмме, усреднив результаты по подпрограммам– получить высокую оценку эффективности программы в целом. Возникает вопрос, как в этом случае использовать результаты оценки при принятии решений. Таким образом, обобщая используемый порядок оценки эффективности государственных программ в регионах России, можно сделать следующие выводы: оценка эффективности проводится на основе оценки получаемого социального эффекта через рост позитивных или снижение негативных показателей. Четкое закрепление годовых значений планируемых целевых показателей в принятых программах в целом отсутствовать (четкая фиксация осуществляется только по показателям оценки эффективности исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации). Соответственно, данными значениями можно варьировать в годовой оценке эффективности. В настоящее время только небольшая доля субъектов России четко фиксирует годовые значения конечных и непосредственных индикаторов на каждый год реализации госпрограмм (например, Москва). Поскольку объемы финансирования по подпрограммам и госпрограмме в целом в течение года многократно подвергаются корректировке, постольку это позволяет снижать качество планирования программ и не стимулирует ведомства к повышению эффективности используемых ресурсов. Отсутствие закрепленных промежуточных результатов (например, в поквартальной разбивке) приводит к тому, что такая процедура сопровождения программ, как мониторинг, в течение года не используется, нет и заинтересованности в ее проведении. Оценка эффективности проводится по завершению финансового года. В целом, действующий порядок определение отношения результата к затратам в расчетах эффективности не предусматривает. 2. Порядок проведения оценки эффективности реализации государственных программ (на примере Хабаровского края) Методика оценки эффективности реализации государственной программы представляет собой алгоритм расчета оценки эффективности реализации программы, основанный на оценке результативности программы с учетом объема ресурсов, направленных на ее реализацию, а также реализовавшихся рисков и критериев социально-экономической эффективности, оказывающих влияние на изменение соответствующей сферы социально-экономического развития края. Методика оценки эффективности реализации программы учитывает необходимость проведения оценок: 1) степени достижения цели и решения задач программы в целом; 2) степени исполнения запланированного уровня расходов; 3) степени реализации мероприятий подпрограмм и основных мероприятий (достижение непосредственных результатов их реализации); 4) эффективности использования средств краевого бюджета; 5) эффективности привлечения иных источников финансирования программы (при наличии привлекаемых средств при реализации мероприятий программы). Порядок проведения оценки эффективности программы включает два этапа: 1) расчет интегральной оценки эффективности реализации программы, который проводит ответственный исполнитель; 2) расчет комплексной оценки эффективности реализации программы, который проводит министерство экономического развития края. Интегральная оценка эффективности реализации программы проводится ответственным исполнителем ежегодно по итогам ее реализации в целях оценки вклада результатов программы в социально-экономическое развитие края. Результаты интегральной оценки используются для внесения ответственным исполнителем предложений о необходимости прекращения или необходимости внесения изменений в программу. Для расчета интегральной оценки определяются: 1) оценка степени достижения цели и решения задач программы; 2) оценка степени исполнения запланированного уровня расходов краевого бюджета; 3) оценка степени реализации мероприятий подпрограмм и основных мероприятий. Обязательным условием оценки эффективности является успешное (полное) достижение запланированных промежуточных показателей программы, в том числе подпрограмм и основных мероприятий, в установленные сроки. Оценка степени достижения цели и решения задач рассчитывается по формуле: где: ДИ - показатель достижения плановых значений показателей; Ф - фактическое значение показателя за отчетный период; П - планируемое значение достижения показателя за отчетный период; к - количество показателей, запланированных к достижению в отчетном году. Полученное значение ДИ, и всех последующих показателей, подлежит округлению до тысячных (три знака после запятой). В случае, когда уменьшение значения показателя является положительной динамикой, показатели Ф и П в формуле меняются местами. В случае, когда при расчете Ф / П <0, то считается, что Ф / П = 0. В случае, когда при расчете Ф / П> 1, то считается, что Ф / П = 1. Таким образом, если хотя бы один показатель не выполнен, то ДИ <1; если все показатели выполнены на 100,0 процентов и более, то ДИ = 1,000. Оценка степени исполнения запланированного уровня расходов краевого бюджета рассчитывается по формуле: БЛ = О / Л, где: БЛ - показатель исполнения запланированного уровня расходов краевого бюджета; О - фактическое освоение средств краевого бюджета по программе в отчетном периоде; Л - бюджетные ассигнования на реализацию программы, предусмотренные сводной бюджетной росписью (на отчетную дату). Если БЛ <1 за счет экономии бюджетных средств при условии выполнения всех мероприятий и показателей, то считается, что БЛ = 1,000. Оценка степени реализации мероприятий подпрограмм и основных мероприятий оценивается как доля мероприятий, выполненных в полном объеме, и рассчитывается по формуле: ССм = Мв / М, где: ССм - показатель степени реализации мероприятий; Мв - количество мероприятий, выполненных в полном объеме, из числа мероприятий, запланированных к реализации в отчетном году; М - общее количество мероприятий, запланированных к реализации в отчетном году. Для оценки степени реализации мероприятий учитываются мероприятия подпрограмм и основных мероприятий, запланированные к реализации в отчетном году (плановые сроки начала и окончания реализации мероприятия соответствуют отчетному году), а также переходящие мероприятия программы. В случае, когда подпрограмма или основное мероприятие включают несколько мероприятий, оценивается выполнение каждого мероприятия в их составе. Подпрограмма или основное мероприятие, включающие несколько мероприятий, считаются выполненными в полном объеме в случае, если выполнено более 95 процентов мероприятий в их составе. Мероприятие считается выполненным в полном объеме при достижении следующих результатов: 1) мероприятие, результаты которого оцениваются на основании числовых значений показателей, считается выполненным в полном объеме, если фактически достигнутое значение показателя составляет не менее 95 процентов от запланированного и не ниже, чем значение показателя, достигнутое в году, предшествующем отчетному, с учетом корректировки объемов финансирования по мероприятию. В том случае, когда для описания результатов реализации мероприятия используется несколько показателей, для оценки степени реализации мероприятия используется среднее арифметическое значение отношений фактических значений показателей к запланированным значениям, выраженное в процентах; 2) мероприятие, предусматривающее оказание государственных услуг (выполнение работ) на основании государственных заданий, считается выполненным в случае достижения значений показателей, характеризующих объем оказания государственных услуг; 3) мероприятие, предусматривающее разработку или принятие нормативных правовых актов, считается выполненным в полном объеме в случае разработки или принятия нормативных правовых актов в установленные сроки; 4) мероприятие, предусматривающее строительство, реконструкцию или капитальный ремонт объектов капитального строительства, считается выполненным в полном объеме, если выполнено не менее 95 процентов работ, запланированных к реализации на соответствующий отчетный год в графике работ по объекту капитального строительства, реконструкции, капитального ремонта. Завершение реализации мероприятия оценивается наличием документального подтверждения наступления контрольного события «ввод объекта в эксплуатацию», «сдача/приемка завершенного строительством объекта» или «сдача/приемка завершенного капитальным ремонтом объекта»; 5) мероприятие, предусматривающее достижение качественного результата, считается выполненным в полном объеме в случае его достижения (оценивается экспертно); 6) по иным мероприятиям результаты реализации оцениваются как наступление или ненаступление контрольного события (оценивается экспертно). Расчет интегральной оценки эффективности реализации программы осуществляется по формуле: Ои = 0,6 x ДИ + 0,25 x БЛ + 0,15 x ССм, где: Ои - показатель интегральной оценки эффективности; ДИ - показатель достижения плановых значений показателей; БЛ - показатель исполнения запланированного уровня расходов краевого бюджета; ССм - показатель степени реализации мероприятий. Государственная программа считается: - эффективной при 0,951 =< Ои =< 1,000; - недостаточно эффективной при 0,901 =< Ои =< 0,950; - неэффективной при Ои< 0,900. Для проведения комплексной оценки эффективности реализации программ учитываются: - показатель интегральной оценки эффективности реализации; - показатель эффективности использования средств краевого бюджета; - оценка эффективности привлечения иных источников финансирования программы. Оценка эффективности использования средств краевого бюджета показывает качество управления программой и является дополнительным оценочным показателем, используемым при подведении итогов оценки эффективности реализации программ, рассчитывается по формуле: ЭИ = ДИ / БЛ, где: ЭИ - показатель эффективности использования средств краевого бюджета; ДИ - показатель достижения плановых значений показателей; БЛ - показатель исполнения запланированного уровня расходов краевого бюджета. Оценка эффективности использования средств краевого бюджета будет тем выше, чем выше уровень достижения плановых значений показателей программы и меньше объем использования средств краевого бюджета. Оценка эффективности привлечения иных источников финансирования программы показывает качество управления программой в части привлечения средств федерального бюджета на софинансирование капитальных вложений в объекты капитального строительства, а также предоставляемых Хабаровскому краю на конкурсной основе, бюджетов муниципальных образований, внебюджетных средств,рассчитывается по формуле: где: ЭП - показатель эффективности привлечения иных источников финансирования программы; Оф - объем средств федерального бюджета на софинансирование капитальных вложений в объекты капитального строительства, а также предоставляемых Хабаровскому краю на конкурсной основе; Ом - объем средств бюджетов муниципальных образований; Овн - объем внебюджетных средств; Окр - объем расходов краевого бюджета. Расчет показателя эффективности привлечения иных источников финансирования государственной программы осуществляется на основе данных о фактически профинансированных расходах по государственной программе, при этом не учитываются расходы, осуществляемые за счет: - субвенций краевому бюджету из федерального бюджета в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Федерации, возникающих при выполнении полномочий Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Федерации в установленном порядке; - межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета краевому бюджету и распределенных не на конкурсной основе; - средств государственных внебюджетных фондов. Показатель позволяет оценить объем привлеченных средств в расчете на 1 рубль расходов краевого бюджета. Оценка качества планирования и эффективности управления реализацией государственной программы характеризует деятельность ответственного исполнителя и соисполнителей государственной программы в части организации формирования и управления ходом реализации государственной программы и является дополнительным оценочным показателем, используемым при подведении итогов оценки эффективности реализации государственных программ. Оценка качества планирования и эффективности управления реализацией государственной программы рассчитывается по формуле: Кэф = 0,5 x Кпп + 0,25 x Сб + 0,25 x Со, где: Кэф - показатель качества планирования и эффективности управления реализацией государственной программы; Кпп - показатель качества планирования показателей (индикаторов) государственной программы; Сб - показатель своевременности приведения государственной программы в соответствие с законом о бюджете; Со - показатель своевременности представления отчетных данных о ходе реализации государственной программы. Полученное значение Кэф подлежит округлению до тысячных (три знака после запятой). Показатель качества планирования показателей (индикаторов) государственной программы (Кпп) рассчитывается по формуле: Кпп = к - ко , к где: к - количество показателей (индикаторов) государственной программы, запланированных к достижению в отчетном году и учитываемых при расчете показателя достижения плановых значений показателей (индикаторов) государственной программы (ДИ); ко - количество показателей (индикаторов) государственной программы с отклонением от допустимого предела. Допустимый предел отклонения значений показателей (индикаторов) составляет не более +15 процентов. Показатель своевременности приведения государственной программы в соответствие с законом о бюджете (Сб) определяется путем соотнесения срока приведения государственной программы в соответствие с законом о бюджете на очередной финансовый год и плановый период со сроком, установленным пунктом 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В случае соблюдения срока приведения государственной программы в соответствие с законом о бюджете показателю Сб присваивается коэффициент "1", в случае несоблюдения присваивается коэффициент "0". Показатель своевременности представления отчетности о ходе реализации государственной программы (Со) определяется путем соотнесения сроков представления отчета о ходе реализации государственной программы за отчетный год со сроками, установленными пунктом 7.1 раздела 7 Порядка принятия решений о разработке государственных программ Хабаровского края, их формирования и реализации, утвержденного постановлением Правительства края от 20 сентября 2013 г. N 283-пр "Об утверждении Порядка принятия решений о разработке государственных программ Хабаровского края, их формирования и реализации и Порядка проведения оценки эффективности реализации государственных программ Хабаровского края и внесении изменений в отдельные нормативные правовые акты Хабаровского края", и сроков предоставления результатов мониторинга реализации государственной программы за I квартал, первое полугодие, 9 месяцев отчетного финансового года со сроками, установленными подпунктом 5 пункта 9.1 раздела 9 Порядка принятия решений (далее - отчетность о реализации государственной программы). В случае соблюдения срока представления отчетности о реализации государственной программы показателю Со присваивается коэффициент "1", в случае несоблюдения присваивается коэффициент "0". Качество планирования и эффективности управления реализацией государственной программы (Кэф) считается: - высоким при 0,901 =< Кэф =< 1,000; - средним при 0,750 =< Кэф =< 0,901; - низким при Кэф < 0,749. Министерство экономического развития края по результатам комплексной оценки эффективности реализации программ подводит итоги оценки эффективности и формирует ранжированный перечень программ, а также готовит предложения на заседание комиссии Правительства края по стратегическому развитию, отбору государственных программ и проектов о необходимости прекращения или необходимости внесения изменений в программы.