Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в России

Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в России Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления начала формироваться с введением статьи 18.1 в Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой отмечено, что перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Это положение 131-ФЗ было реализовано Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 г. № 1313-р «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. № 607», в которых были установлены: • система показателей для комплексной оценки работы органов местного самоуправления; типовая форма доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов МСУ городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период; • методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Система показателей оценки эффективности деятельности органов МСУ в 2008–2009 гг. включала 132 показателя и состояла из следующих разделов: экономическое развитие (16 показателей), доходы населения (7 показателей), здоровье, физическая культура и спорт (33 показателя), общее образование, дошкольное и дополнительное образование (16 показателей), доступность и качество жилья, жилищно-коммунальное хозяйство (22 показателя), организация муниципального управления (38 показателей). Указом Президента РФ от 13.05.2010 г. № 579 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» в основной перечень показателей были включены два показателя по оценке энергопотребления, и таким образом появились еще одна сфера оценки – энергосбережение и повышение энергетической эффективности. В последующие годы как перечень показателей оценки эффективности, так и его структура претерпевали изменения. Общая система показателей была представлена основным (утвержден Указом Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607), дополнительным (утвержден Распоряжением Правительства РФ от 11.09.2008 г. № 1313-р) и «региональным» перечнями. Органы исполнительной власти субъекта РФ утверждали перечень дополнительных показателей для оценки деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения, освещения улиц. Коренное изменение в структуре показателей оценки произошло в 2013 г. в связи с изданием Указа Президента РФ от 14.10.2012 г. № 1384 «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и в перечень, утвержденный этим Указом» и Постановления Правительства РФ «О мерах реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». В соответствии с данными документами перечни показателей были значительно сокращены: основной перечень показателей – с 30 до 13, перечень дополнительных показателей – с 31 до 27, перечень рекомендуемых показателей, используемых для определения размера гранта, – с 21 до 11. Нововведением стала отмена «регионального» перечня показателей для оценки: с 2013 года установление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации дополнительных показателей для оценки эффективности не допускается. Все показатели для оценки эффективности сгруппированы по сферам: экономическое развитие, дошкольное образование, общее и дополнительное образование, культура, физическая культура и спорт, жилищное строительство и обеспечение граждан жильем, ЖКХ, организация муниципального управления, энергосбережение и повышение энергетической эффективности. Наряду с изменением системы показателей произошло упрощение методики мониторинга эффективности деятельности органов МСУ. В частности, были исключены расчеты неэффективных расходов, изменена формула комплексной оценки показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, используемая для расчета размера грантов; введены оценка населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления и унитарных предприятий и учреждений, акционерных обществ (с контрольным участием государства / муниципального образования), осуществляющих оказание услуг населению, а также критерии соответствующей оценки (с 1.01.2014 г.). Методика оценки эффективности органов местного самоуправления, утвержденная перечисленными выше законодательными актами, включает расчет системы относительных показателей, таких как: 1) средний объем показателя эффективности деятельности органов МСУ (О) за отчетный год и 2 года, предшествующие отчетному; 2) средний темп роста показателей эффективности деятельности органов МСУ (Ti) за отчетный год и 2 года, предшествующие отчетному; 3) индекс среднего объема показателя эффективности деятельности органов МСУ (Исо); 4) индекс среднего темпа роста показателей эффективности деятельности органов МСУ (Ист); 5) сводный индекс показателя эффективности деятельности органов МСУ (Ип), который определяется по формуле Ип = 0,6 × Ист + 0,4 × Исо; 6) сводный индекс значения показателя – оценки населением деятельности органов МСУ (Ипс); 7) комплексная оценка эффективности деятельности органов МСУ (К), которая определяется по формуле К = 0,8 × Ип + 0,2 × Ипс. Результаты деятельности органов местного самоуправления представляются в ежегодном докладе главы местной администрации городского округа или муниципального района о достигнутых значениях показателей подведомственным муниципальным образованием за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период, типовая форма которого утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2012 г. № 1317 и состоит из двух частей: 1) табличная; 2) текстовая. Форма табличной части представлена в табл. 3. Таблица 3 – Показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) Показатели Единицы измерения Отчетная информация Примечание №-2 №-1 № №+1 №+2 №+3 Экономическое развитие 1. Число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения единиц 2. Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций % 3. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на 1 жителя руб. 4. Доля площади земельных % участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа (муниципального района) 5. Доля прибыльных сельскохозяйственных организаций в общем их числе % 6. Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения % 7. Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района) % 8. Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников: руб. крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций руб. муниципальных общеобразовательных учреждений руб. учителей муниципальных общеобразовательных учреждений руб. муниципальных учреждений культуры и искусства руб. муниципальных учреждений физической культуры и спорта руб. Дошкольное образование 9. Доля детей в возрасте 1–6 лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в муниципальных образовательных учреждениях в общей численности детей в возрасте 1–6 лет % 10. Доля детей в возрасте 1– 6 лет, стоящих на учете для определения в муниципальные дошкольные образовательные учреждения, в общей численности детей в возрасте 1– 6 лет % 11. Доля муниципальных дошкольных образовательных учреждений, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем числе муниципальных дошкольных образовательных учреждений % Общее и дополнительное образование 12. Исключен 13. Доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, не получивших аттестат о среднем (полном) образовании, в общей численности выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений % 14. Доля муниципальных общеобразовательных учреждений, соответствующих современным требованиям обучения, в общем количестве муниципальных общеобразовательных учреждений % 15. Доля муниципальных общеобразовательных учреждений, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве муниципальных общеобразовательных учреждений % 16. Доля детей первой и второй групп здоровья в общей численности обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях % 17. Доля обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях, занимающихся во вторую (третью) смену, в общей численности обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях % 18. Расходы бюджета муниципального образования на общее образование в расчете на 1 обучающегося в муниципальных общеобразовательных учреждениях тыс. руб. 19. Доля детей в возрасте 5–18 лет, получающих услуги по дополнительному образованию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности, в общей численности детей данной возрастной группы % Культура 20. Уровень фактической обеспеченности учреждениями культуры от нормативной потребности: % клубами и учреждениями клубного типа % Библиотеками % парками культуры и отдыха % 21. Доля муниципальных учреждений культуры, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве муниципальных учреждений культуры % 22. Доля объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности и требующих консервации или реставрации, в общем количестве объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности % Физическая культура и спорт 23. Доля населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом % 23(1). Доля обучающихся, систематически занимающихся физической культурой и спортом, в общей численности обучающихся % Жилищное строительство и обеспечение граждан жильем 24. Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, - всего м2 в том числе введенная в действие за один год м2 25. Площадь земельных участков, предоставленных для строительства в расчете на 10 тыс. человек населения, – всего га в том числе земельных участков, предоставленных для жилищного строительства, индивидуального строительства и комплексного освоения в целях жилищного строительства га 26. Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в отношении которых с даты принятия решения о предоставлении земельного участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) не было получено разрешение на ввод в эксплуатацию: м2 объектов жилищного строительства – в течение 3 лет м2 иных объектов капитального строительства – в течение 5 лет м2 Жилищно-коммунальное хозяйство 27. Доля многоквартирных домов, в которых собственники помещений выбрали и реализуют один из способов управления многоквартирными домами, в общем числе многоквартирных домов, в которых собственники помещений должны выбрать способ управления данными домами % 28. Доля организаций коммунального комплекса, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо-, электроснабжению, водоотведению, очистке сточных вод, утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъекта Российской Федерации и (или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которых составляет не более 25 %, в общем числе организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на территории городского округа (муниципального района) % 29. Доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет % 30. Доля населения, получившего жилые помещения и улучшившего жилищные условия в отчетном году, в общей численности населения, состоящего на учете в качестве нуждающегося в жилых помещениях % Организация муниципального управления 31. Доля налоговых и неналоговых доходов местного бюджета (за исключением поступлений налоговых доходов по дополни тельным нормативам отчислений) в общем объеме собственных доходов бюджета муниципального образования (без учета субвенций) % 32. Доля основных фондов организаций муниципальной формы собственности, находящихся в стадии банкротства, в основных фондах организаций муниципальной формы собственности (на конец года по полной учетной стоимости) % 33. Объем не завершенного в установленные сроки строительства, осуществляемого за счет средств бюджета городского округа (муниципального района) тыс. руб. 34. Доля просроченной кредиторской задолженности по оплате труда (включая начисления на оплату труда) муниципальных учреждений в общем объеме расходов муниципального образования на оплату труда (включая начисления на оплату труда) % 35. Расходы бюджета муниципального образования на содержание работников органов местного самоуправления в расчете на 1 жителя муниципального образования руб. 36. Наличие в городском округе (муниципальном районе) утвержденного генерального плана городского округа (схемы территориального планирования муниципального района) да/нет 37. Удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) % от числа опрошенных 38. Среднегодовая численность постоянного населения тыс. человек Энергосбережение и повышение энергетической эффективности 39. Удельная величина потребления энергетических ресурсов в многоквартирных домах: электрическая энергия кВт/ч на 1 проживающего тепловая энергия Гкал на 1 м2 общей площади горячая вода м3 на 1 проживающего холодная вода – природный газ – 40. Удельная величина потребления энергетических ресурсов муниципальными бюджетными учреждениями: электрическая энергия кВт/ч на 1 человека населения тепловая энергия Гкал на 1 м2 общей площади горячая вода м3 на 1 человека населения холодная вода – природный газ – 41. Результаты независимой оценки качества условий оказания услуг муниципальными организациями в сферах культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и иными организациями, расположенными на территориях соответствующих муниципальных образований и оказывающими услуги в указанных сферах за счет бюджетных ассигнований бюджетов муниципальных образований (по данным официального сайта для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях в информационно-телекоммуникационной сети Интернет) (при наличии): в сфере культуры баллы в сфере образования баллы в сфере охраны здоровья баллы Содержание текстовой части доклада устанавливается субъектом Российской Федерации. При необходимости органы местного самоуправления указывают информацию о показателях, которые не относятся к их полномочиям и отражают полномочия органов местного самоуправления поселений, расположенных на территории муниципального района. Наименования разделов и показателей текстовой части должны соответствовать наименованиям разделов и показателей, отраженным в табличной части доклада. По каждому показателю должны быть отражены краткое обоснование достигнутых значений в отчетном периоде, характеристика мер, реализуемых органами МСУ муниципальных образований, с помощью которых удалось улучшить значения тех или иных показателей, а также пояснения по показателям с отрицательной тенденцией развития. При описании планируемых значений показателей на 3-летний период рекомендуется указать перечень мер, реализуемых или планируемых к реализации для достижения этих значений. Особое внимание рекомендуется уделить результатам мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления с выделением перечня зон, требующих приоритетного внимания органов местного самоуправления и мероприятий по их совершенствованию. По докладам глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях в субъектах РФ формируются сводные доклады по той же типовой форме, в которых определяются среди муниципальных образований лидеры и аутсайдеры по каждой сфере деятельности, а так же рейтинг по интегральной оценке. Важное значение для совершенствования управления имеет анализ результатов оценки населением эффективности деятельности органов исполнительной власти, для чего создаются экспертные комиссии при высших должностных лицах (руководителях высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Сводный доклад рекомендуется размещать на главной странице официального сайта субъекта Российской Федерации Интернете и Государственной автоматизированной информационной системе «Управление». В ряде субъектов Российской Федерации сформирована положительная практика поощрения муниципальных образований, достигших соответствующих значений показателей рассматриваемой оценки эффективности. В основном положения о выделении грантов утверждаются актом высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. Выделение грантов за счет средств регионального бюджета осуществляется с целью содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов МСУ городских округов и муниципальных районов. Выделяемые муниципальным образованиям гранты могут варьироваться по номинациям и размеру (например, победителям в номинациях «Развитие малого предпринимательства», «Сельское хозяйство», «Здравоохранение и здоровье населения», «Образование», «Жилищное строительство», «Благоустройство территории» и т.п. – по 1 млн руб.; победителю в номинации «Снижение неэффективных расходов бюджета» 3 млн руб. и т.п.). Размер грантов, выделяемых по результатам определения комплексной эффективности деятельности органов МСУ городских округов и муниципальных районов, может определяться и в процентах от общей суммы грантов, предусмотренной бюджетом субъекта РФ на соответствующий финансовый год, например, за первое место 30 %; за второе место – 25; за третье место – 20; за четвертое место – 15; за пятое место – 10 %. Выделение грантов осуществляется за счет средств, предусмотренных в региональном бюджете на соответствующий финансовый год, в форме дотаций за достижение и (или) на поощрение достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления субъекта РФ. Вместе с тем практика применения существующего механизма оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления свидетельствует о его недостаточной прозрачности, системности, объективности и, как следствие, не полном соответствии заявленным целям. Во-первых, нет четкой (логически обоснованной) привязки показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления к вопросам местного значения городских округов и муниципальных районов (к полномочиям по их решению); Во-вторых, указанные показатели установлены только для двух видов муниципальных образований (городских округов и муниципальных районов), учитывая, что основное число муниципальных образований в России составляют городские и сельские поселения, но для их деятельности нет нормативно установленных критериев оценки эффективности, имеет место незавершенный и несистемный характер механизма такой оценки. В-третьих, закрепленная в Указе № 607 совокупность показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления не содержит ясных формальных показателей деятельности главы муниципального образования, однозначно свидетельствующих об уровне его эффективности или неэффективности. В-четвертых, отсутствуют как общая система ответственности органов местного самоуправления за конечные результаты своей деятельности, так и персональная ответственность должностных лиц местного самоуправления за достижение заявленных результатов. В-пятых, на территории муниципальных образований реализуются документы стратегического планирования, национальные проекты, государственные программы (федерального и регионального уровня), муниципальные программы, но управленческая деятельность органов местного самоуправления в рамках реализации перечисленных документов по каким-то причинам оценке не подлежит. Перечисленные недостатки свидетельствуют о необходимости дальнейшего совершенствования применяемых подходов и методик оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и высших должностных лиц муниципалитетов. Практикум Задание 1. Подготовить краткий ответ на вопросы 1. Сущность и подходы к оценке эффективности муниципального управления 2. Развитие нормативно-правовой база оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в России. 3. Общая характеристика действующей системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. 4. Система показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в Российской Федерации. 5. Соответствие методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления национальным целям и задачам России. Задание 2. Изучите зарубежный опыт мониторинга эффективности муниципального управления и сравнить его с российской практикой, оценить достоинства и недостатки, пути совершенствования. Задание 3. Проанализируйте информацию 3 докладов об эффективности деятельности конкретного органа местного самоуправления (городского округа или муниципального района). Задание 4. Проведите сравнительную оценку эффективности деятельности органов управления 2–3 муниципальных районов по докладам глав, сводного отчета субъекта РФ и динамике показателей социально-экономического развития. Сформулируйте собственные выводы о системе оценки и позиционировании муниципалитетов. Задание 5. Тест 1. Этими нормативно-правовыми актами регламентируется система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: 1) федеральными законами Российской Федерации; 2) указами Президента Российской Федерации; 3) постановлениями Правительства Российской Федерации; 4) распоряжениями Правительства Российской Федерации; 5) методическими рекомендации Министерства экономического развития Российской Федерации. 2. Эти указы Президента Российской Федерации обеспечивают формирование системы оценки и контроля эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: 1) от 25 апреля 2018 г. № 193; 2) от 28 апреля 2008 г. № 607; 3) от 14 октября 2012 г. № 1384; 4) от 28 июня 2007 г. № 825; 5) от 13 мая 2010 г. № 579. 3. Указ Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был подписан в … этом году: 1) 2000; 2) 2008; 3) 2014; 4) 2018; 5) 2020. 4. Оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов, отражает система показателей по этим сферам: 1) экономическое развитие; 2) создание благоприятной и безопасной среды проживания; 3) общее и дополнительное образование; 4) культура; 5) физическая культура и спорт; 6) дошкольное образование; 7) жилищно-коммунальное хозяйство; 8) организация муниципального управления; 9) энергосбережение и повышение энергетической эффективности; 10) жилищное строительство и обеспечение граждан жильем. 5. Методика оценки эффективности деятельности органов МСУ включает: 1) утвержденную систему показателей социально-экономического развития муниципального образования; 2) расчет системы относительных показателей среднего объема и темпов роста эффективности МСУ; 3) определение и распространение лучших муниципальных практик; 4) сводный индекс значения показателя – оценки населением деятельности органов МСУ; 5) определение лучших муниципальных образований и выделение им грантов на развитие и благоустройство; 6) обоснование приоритетов деятельности органов МСУ.