Общие требования и экономические указания международных стандартов по системе управления охраной окружающей среды

Лекция 5. Общие требования и руководящие указания международных стандартов по системе управления охраной окружающей среды Международные стандарты В настоящее время возникает необходимость формирования системы стандартов качества эко-менеджмента. Стандарты по экологическому менеджменту регламентируют создание системы экологического менеджмента с тем, чтобы дать организациям инструмент для разработки политики и определения задач уменьшения вредного воздействия на окружающую среду путем проведения организационных и технических мероприятий. Стандарты способствуют формированию экологического сознания общества и обусловливают долгосрочный предпринимательский успех внедривших их компаний. Разработкой стандартов занимаются институты и ассоциации стандартизации, такие как BSI (Британский Институт Стандартизации), CSA (Канадская Ассоциация Стандартизации) и ISO (Международная организация стандартизации). На международном уровне разработкой стандартов занимается Международная организация стандартизации (the International Organisation for Standardisation — ISO) - федерация, объединяющая национальные организации стандартизации всего мира. В ней Российскую Федерацию представляет Госстандарт. ISO разрабатывает и выпускает стандарты, относящиеся к различным областям деятельности. Обычно каждую группу документов, объединенных единой идеей, разрабатывает соответствующий технический комитет. В течение 90-х годов 20 столетия был разработан ряд стандартов: 1. BS7750 – Британский стандарт (первая версия – март 1992 года). 2. EMAS – стандарт Евросоюза (первая версия – 1993 г.). 3. IS 310 – Ирландский стандарт (1994 г.) 4. CSAZ750 94 А – Канадский стандарт (1994 г.) 5. ISO 14000 – стандарт Международной Организации Стандартизации (1996 г.) Основой для появления первого в мировой практике стандарта эко-менеджмента BS 7750 явились стандарты управления качеством продукции BS 5750 и стандарты качества ISO 9000 и EN 29000. Британский стандарт BS 7750, подготовленный и выпущенный Британским институтом стандартизации в соответствии с запросом Британской конфедерации промышленности, не предписывал и не определял требований к природоохранной деятельности предприятий, но содержал рекомендации, полезные для создания эффективной системы экологического менеджмента и развития инициативного экологического аудита. На начальном этапе предполагалось, что британские предприятия, полученные фирмой со стороны потребителей и партнеров, на добровольной основе будут приводить характеристики своей деятельности в соответствии с принципами BS 7750. Позднее к Великобритании присоединились и другие государства (в настоящее время стандарт приняли около 500 компаний), а сам стандарт, детально разработанный, послужил основой для подготовки международных документов. В июне 1993 г Европейским союзом было принято постановление (EWG) № 1836/93 «О добровольном участии промышленных предприятий в общей системе экологического менеджмента и контроле деятельности в области охраны окружающей среды» и разработаны практические рекомендации по внедрению «Схема экологического менеджмента и экологического аудита». Схема была разработана в соответствии с Пятой программой экологических действий ЕС, ядром которой является основной принцип устойчивого развития: превентивные действия и предотвращение негативного влияния на окружающую среду и общая ответственность. С 1995 г. европейские предприятия получили возможность быть сертифицированными в соответствии с требованиями EMAS - «Схемы экологического менеджмента и экологического аудита». В 1991 г. Международная организация стандартизации сформировала так называемую Группу стратегии по окружающей среде. В 1992 г. в Рио-де-Жанейро было принято решение о разработке международных стандартов серии ISO 14 000. В 1993 г. при ISO был создан технический комитет по экологическому управлению ISO/TC 107, который, используя опыт и методологию системного управления качеством на базе стандартов серии ISO 9000, начал разработку стандартов SO серии 14000 в области систем экологического менеджмента. Первые стандарты серии ISO 14000 были официально приняты и опубликованы в 1996 г. Появление ISO 14000 называют одной из наиболее значительных международных природоохранных инициатив. Система стандартов ISO 14000 (как и разработанные ранее BS 7750 и EMAS) ориентирована не на количественные параметры (объем выбросов, концентрации веществ и т.п.) и не на технологии (требование использовать щи не использовать определенные технологии), а на систему экологического менеджмента.. В апреле 1995 г. Европейским союзом (ES) был принят пакет нормативных документов, касающихся развития в странах-членах ЕС экологического менеджмента (ISO 14001, ISO 14004, ISO 14010, ISO 14011, ISO 14012) и послуживших основой для развития законодательства в той области. Несмотря на добровольность принятия стандартов, число сертифицирующихся компаний растет экспоненциально. По мнению председателя комитета ISO/TC 107, через 10 лет от 90 до 100 процентов крупных компаний, включая транснациональные корпорации, будут сертифицированы в соответствии с ISO 14000, т.е. получат свидетельство независимой «третьей стороны» о том, что их системы экологического менеджмента соответствуют этому стандарту. На конференции в г. Киото представители ISO заявили: « Наша цель состоит в том, чтобы содействовать разработке и развертыванию международных стандартов для эффективного распространения и повсеместного использования энергосберегающих технологий и их рентабельного применение у конечных потребителей, а также создания технологий на основе неископаемых, возобновляемых ресурсов и других чистых источников энергии». На основе действующей системы сертификации, у России появилась возможность принять международные стандарты в качестве национальных без особых дополнений. Развитие стандартизации по управлению охраной окружающей среды в России. В России сертификация была задействована Госстандартом с 1 мая 1992 г. в соответствии с законом «О защите прав потребителей в целях охраны здоровья и окружающей среды от недоброкачественной экологически опасной продукции и услуг». Госстандарт России в октябре 1996г. зарегистрировал в Государственном реестре «Систему обязательной сертификации по экологическим требованиям и знак соответствия», выдав Госкомэкологии свидетельство об этом. В частности, обязательной экологической сертификации по этой системе подлежат системы управления охраной окружающей среды, регламентируемые международными стандартами, разрабатываемыми комитетом ISO/TC 107«Управление охраной окружающей среды». Активным членом этого комитета является Россия. Введение в действие Федеральной системы обязательной экологической сертификации предполагалось начать с 01.01.98. Осенью 1998 г. в России были приняты в качестве добровольных Государственные стандарты (ГОСТ) Р ИСО 14000 — первые пять документов, представляющие собой переводы соответствующих стандартов ISO 14 000 (ИСО 14001, ИСО 14004, ИСО 14010, ИСО 14011, ИСО 14012). В текстах документов понятие системы экологического менеджмента заменено термином «система управления окружающей средой». Сравнительный анализ EMAS и ИСО 14000 Принципиальное различие между EMAS и ISO 14000 состоит в том, что EMAS имеет только европейский уровень действия, a ISO международный. EMAS охватывает только промышленные предприятия, однако требования ее более строгие: необходимо составлять подробный перечень всех воздействий, включая гипотетические, а после каждого контрольного цикла следует проводить аудит и представлять публичный отчет. Табл. 1 позволяет сравнить обе системы по отдельным структурным элементам. В целом же EMAS и ISO 14000 очень близки своим целям, задачам и способу реализации. Таблица - Сравнительная характеристика EMAS и ISO 14000 Характеристика EMAS 1. Год введения 2. Масштаб действия 3. Экологическое заявление для общественности 4. Структура системы экоменеджмента 5. Целевая группа 1993/1995 1996 ЕС и связанные государства Повсеместно Не обязательно Обязательно 6. Природоохранная политика 7. Введение в государственными аккредитированными аудиторскими фирмами 8. Сфера действия ISO 14000 Логична и строга Не достаточно детальна Все организации В основном промышленные предприятия Не содержит перечня конкретных вопросов, которым следует уделять внимание Политика должна быть публично доступной Содержит перечень вопросов защиты окружающей среды, которым следует уделить внимание. Определяет методы управления, которые следует применять при формировании политики. силу Нет Да Промышленные предприятия Да 9. Экологические аспекты производимых товаров и услуг 10. Требования аудита Соответствует ли система экоменеджмента критериям аудита, установленными организацией Все сектора экономики Нет Оценка экологической деятельности, системы управления и процессов по охране окружающей среды Стандарты серии ИСО 14000 Центральная идея стандарта ISO 14000 состоит в необходимости регулярного экоаудита и реализации постоянно возобновляющегося цикла улучшений. Его основные требования следующие. Экологическая политика – должно обеспечиваться соответствие между 1. коммерческими целями фирмы и ее политикой ООС, четкое распределение ответственности в организации системы ЭМ. 2. Открытость и гибкость системы менеджмента для контроля и проверок со стороны общественности и обеспечения быстрой реакции на предложения по улучшению системы. 3. Документация и отчетность – все планы и стратегии фирмы, показатели ее влияния на ОС, результаты аудита, а также все нарекания должны быть документированы и представлены в отчетах. Именно такие системы предусмотрены международными стандартами ИСО серии 14000, разработанными Международной организацией по стандартизации в соответствии с требованиями ООН относительно охраны окружающей среды и частично принятыми в качестве национальных стандартов России. Эти стандарты направлены на обеспечение предприятий и организаций такими элементами эффективной системы управления охраной окружающей среды, которые могут применяться вместе с другими требованиями к административному управлению для оказания помощи в достижении экономических целей с учетом требований охраны окружающей среды. Стандарты ИСО серии 14000 содействуют распространению общих критериев и нормативных процедур для оценки систем управления охраной окружающей среды и их соответствия экологическим требованиям. Базовым международным стандартом ИСО серии 14000 является стандарт 14001, который содержит общие требования и руководящие указания по системе управления охраной окружающей среды. Исходя из этого экологический менеджмент может быть определен как стандартизированная система управления охраной окружающей среды на предприятии, основывающаяся на положениях международных стандартов ИСО серии 14000 и обеспечивающая устойчивое развитие предприятия с учётом требований рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности. Экологический менеджмент является относительно новым направлением развития систем управления на предприятиях, которое возникло в середине 90-х годов. В общем виде нормативную базу экологического менеджмента составляет совокупность упомянутых выше международных стандартов ИСО серии 14000, включающая несколько блоков: системы управления, проверки (аудит), этикетирование, оценка показателей окружающей среды, оценка жизненного цикла (табл. 1). Для изучения и применения стандартных процедур и элементов экологического менеджмента необходимо определение основных понятий (терминов), используемых при изложении требований по системам управления охраной окружающей среды. Учитывая важность однозначной трактовки используемых терминов, они сформулированы в специальном стандарте ИСО. 14050 «Управление окружающей средой. Словарь». В нем отражены 26 основных понятий, упомянутых в стандартах ИСО 14001, 14004, 14010, 14011, 14012. Наиболее значимые из этих определений представлены ниже. 1. Окружающая среда — внешняя среда, в которой функционирует организация, включая воздух, воду, землю, природные ресурсы, флору, фауну, человека и их взаимодействие. 2. Постоянное улучшение — процесс усовершенствования системы управления окружающей средой с целью повышения общей экологической эффективности в соответствии с экологической политикой организации. 3. Воздействие на окружающую среду — любое отрицательное или положительное изменение окружающей среды, полностью или частично являющееся результатом деятельности организации, изготовления продукции или оказания услуг. 4. Экологический аспект — элемент деятельности организации, ее продукции или услуг, который может взаимодействовать с окружающей средой. 5. Система управления окружающей средой (система экологического менеджмента) — часть общей системы административного управления, которая включает организационную структуру, планирование, ответственность, методы, процедуры, процессы и ресурсы, необходимые для разработки, внедрения, реализации, анализа результатов и поддержания экологической политики. 6. Аудит системы управления охраной окружающей среды — систематический документально оформленный процесс проверки объективно получаемых и оцениваемых данных для определения соответствия (или несоответствия) системы управления окружающей средой критериям аудита такой системы, установленным данной организацией, а также сообщение руководству результатов, полученных в ходе этого процесса. 7. Экологическая эффективность (характеристики экологичности) — измеряемые результаты системы управления окружающей средой, связанные с контролем организацией ее экологических аспектов, основанных на ее экологической политике, а также на целевых и плановых экологических показателях. 8. Целевой экологический показатель — общий целевой показатель состояния окружающей среды, выражаемый количественно там, где это реально, и вытекающий из экологической политики, который организация стремится достичь. 9. Плановый экологический показатель — детализированное требование в отношении эффективности, выраженное количественно там, где это реально, предъявляемое организации или ее частям, которое вытекает из целевых экологических показателей и которое должно быть установлено и выполнено для того, чтобы достичь целевых показателей. 10. Заинтересованная сторона — отдельное лицо или группа лиц, которые заинтересованы в экологической эффективности организации или на которые эта эффективность воздействует. 11. Организация — компания, объединение, фирма, предприятие, орган власти или учреждение либо их часть или сочетание, акционерные или неакционерные, государственные или частные, которые выполняют свои функции и имеют свою собственную администрацию. 12. Предотвращение загрязнения — использование процессов, практических методов, материалов или продукции, которые позволяют избегать загрязнения, уменьшать его или бороться с ним и могут включать рециклинг (вторичное использование), очистку, изменения процесса, механизмы управления, эффективное использование ресурсов и замену материалов. При этом потенциальной выгодой от предотвращения загрязнений являются снижение отрицательных воздействий на окружающую среду, улучшение результатов деятельности предприятия и снижение затрат. Общие требования к системам управления охраной окружающей среды установлены стандартом ИСО 14001 и предназначены для формирования экологической политики и целевых экологических показателей организаций с учетом положений законодательства и последствий их воздействия на окружающую среду. Стандарт ИСО 14001 применяется к тем экологическим аспектам, которыми предприятие может управлять и на которые оно предположительно может оказывать влияние. Основной целью стандарта ИСО 14001 является содействие предприятиям в создании системы управления природоохранной деятельностью, сбалансированной с их экономическими интересами. При этом, в отличие от неутвержденных официально рекомендаций и указаний по улучшению управления охраной окружающей среды на предприятии, стандарт ИСО 14001 содержит положения, устанавливающие требования к сертификации или самостоятельному заявлению организации о состоянии ее системы управления окружающей средой. Демонстрация успешного применения стандарта может быть использована организацией для того, чтобы убедить заинтересованные стороны в действенности ее системы управления окружающей средой. Общие требования к системе экологического менеджмента основаны на концепции, предусматривающей периодическое проведение организацией анализа и оценки системы управления охраной окружающей среды в целях определения возможностей ее улучшения. Результатом совершенствования системы экологического менеджмента должно быть постоянное улучшение экологических показателей, для чего предлагается модель управления, содержащая пять основных элементов: экологическую политику, планирование, внедрение и функционирование, проведение проверок и корректирующие действия, анализ со стороны руководства(рис.2). Реализация указанной модели позволяет организации решать следующие конкретные задачи управления охраной окружающей среды: 1. выявлять экологические аспекты с учетом прошлой, текущей или планируемой деятельности, идентифицировать нормативно-правовые требования; 2. устанавливать экологическую политику и разрабатывать структуры и программы ее внедрения, а также обеспечивать способности системы адаптироваться к изменяющимся обстоятельствам. Cтандарт ИСО 14001 основан на международных стандартах по системам управления качеством (ИСО серии 9000). Стандарты по системам качества применяются во многих странах более 10 лет (в СССР с 1988 г. — национальные стандарты ГОСТ 40.9001-88, ГОСТ 40.9002-88, ГОСТ 40.9003-88; в России с 1996 г. ГОСТ Р ИСО 9001-96, ГОСТ Р ИСО 9002-96, ГОСТ Р ИСО 9003-96-и новая версия с 2001 г. - ГОСТ Р ИСО 9001-2001 «Системы менеджмента качества. Требования».). Рис. 1 Модель системы управления охраной окружающей среды на предприятии (согласно стандарту ИСО 14001) Это в сочетании с другими факторами способствовало решению проблем радикального улучшения качества продукции, прежде всего на предприятиях Западной Европы. Успешное применение стандартов по системам качества с точки зрения достижения поставленных целей (в данном случае гарантированного уровня качества продукции в рыночных условиях производства) по существу и стало основным импульсом к разработке стандартов ИСО серии 14000. Стандарты, как серии 9000, так и серии 14000, являются общими и не зависят от конкретной отрасли промышленности или сектора экономики. На разработку и внедрение систем управления в соответствии с этими стандартами влияют специфика потребностей каждой организации, ее конкретные задачи, применяемые процессы и практический опыт. Заложенные в стандартах базовые принципы формирования систем управления на предприятии делают эти стандарты достаточно универсальными. Стандарты ИСО серии 9000 и серии 14000 не содержат каких-либо количественных значений показателе. Предполагается, что выполнение установленных в национальных правовых документах технических требований и норм является обязательным и минимально необходимым условием для признания систем управления на предприятии соответствующими требованиям стандартов ИСО серии 9000 и серии 14000, но недостаточным для их развития. 1 Экологическая политика Вся деятельность организации, ее продукция и услуги могут оказывать негативное воздействие на окружающую среду, поэтому решение экологических проблем, реализация мер по ресурсосбережению в значительной степени зависят от усилий предприятий любой отрасли и сектора экономики. Современная тенденция решения экологических проблем заключается в формировании интегрированного подхода к экологическому управлению на уровне предприятия, который позволяет соединить экономические и экологические цели, сделать охрану окружающей среды привлекательной для предприятия и с коммерческой точки зрения, причем не только с позиций долгосрочных интересов, но и с учетом выгоды. Первичным двигателем процесса внедрения и развития интегрированного подхода к экологическому управлению должна быть экологическая политика организаций, которая нацелена на улучшение экологических показателей ее деятельности. Экологическая политики – это определенная организацией совокупность намерений и принципов в отношении экологических показателей ее деятельности, которая создает основу конкурентных целей и задач. В соответствии с данным определением экологическая политика должна быть ясной настолько, чтобы ее понимали как внутренние, так и внешние заинтересованные стороны. Политика предприятия подлежит периодической оценке и пересмотру с тем, чтобы она отражала изменяющиеся условия, а также новую информацию. Оценка и пересмотр политики, целей и задач должны осуществляться руководителями того уровня, которые изначально определили и сформулировали их. Выделяют четыре уровня экологической политики: 1. Международно-глобальная экологическая политика заключается в проведении международно-правовых, политических и внешнеполитических акций с учетом экологических ограничений в социально-экономическом развитии, мирового потенциала природных ресурсов и их глобального размещения. Например, устанавливаются экономические зоны в Мировом океане; квоты(доли, нормы) на изъятие тех или иных запасов конкретных видов ресурсов; согласуется плата за загрязнение окружающей среды, вводятся запреты на сброс тех или иных веществ(например, промывных вод из танкеров, озоноразрушающих веществ) и т.д. Целесообразно выделять глобальную экологическую политику как самостоятельную систему взаимосвязанных правовых, экономических и организационных инструментов, создаваемых мировым сообществом и его членами с целью обеспечения экологической составляющей устойчивого развития человечества; 2. Региональная (макрорегиональная) экологическая политика охватывает интересы одного континента или субконтинента, иного крупного региона мира (Европы, Средиземноморья, бассейна Дуная и др.) и предусматривает создание пограничных заповедников, сотрудничество стран в контроле за трансграничным переносом загрязнений по воздуху, воде, установление региональных квот изъятия живых природных ресурсов; 3. Национальная (государственная) экологическая политика предполагает принятие и реализацию социально-экономических управленческих решений и международных договоров, касающихся экологического состояния территорий, акватории и воздушного пространства страны и имеющихся в их пределах природных ресурсов; 4. Локальная экологическая политика — это аналог государственной в границах малых территориальных образований (например, бассейна реки, экономического района, политико-административных единиц); она может включать региональную и местную экологическую политику. Цели и задачи экологической политики устанавливаются на глобальном и национальном уровнях. На региональном и местном уровнях они конкретизируются исходя из специфики территории; определяются приоритеты, т.е. среди целей и задач экологической политики выделяют основные. На национальном и региональных уровнях используется также понятие стратегических целей. Это цели, задачи и приоритеты, приведенные в соответствии с особенностями территории, ее возможностями. Основные требования к разработке экологической политики предприятия сформулированные в тексте ИСО 14001. Высшему руководству следует определить экологическую политику предприятия и убедиться в том, что она: • соответствует характеру, масштабам и воздействию на окружающую среду в результате деятельности предприятия, выпускаемой им продукции или услуг; • включает обязательство по непрерывному улучшению и предотвращению загрязнения; • включает обязательство следовать соответствующим экологическим нормам и правилам, а также другим требованиям, которым подчиняется данная организация; • обеспечивает основу для установления и рассмотрения экологических целей и задач; • документирована, внедрена, а также обновляется и сообщается всем работникам; • доступна общественности. В государственном стандарте Российской Федерации ИСО 14004 приведены практические рекомендации для разработки экологической политики предприятия и указаны основные вопросы, рассматриваемые при ее формировании и анализе: 1. Имеет ли организация экологическую политику? 2. Отражает ли экологическая политика основные цели организации и руководящие принципы? 3. Одобрена ли экологическая политика советом директоров или другим ответственным органом, определено и обеспечено ли право авторов, пересматривать и внедрять изменения? 4. Сформулированы ли цели и задачи экологической политики? 5. Дает ли экологическая политика направление деятельности в отношении мониторинга, использования соответствующих технологий в практике управления? 6. Поддерживает ли экологическая политика деятельность по непрерывному улучшению характеристик охрану окружающей среды, мониторингу и выполнению нормативных требований и учитывает ли мнение заинтересованных сторон? При разработке экологической политики предприятия сталкиваются с определенными сложностями, например, принимают нереальные обязательства или отрывают политику в области охрану окружающей среды от политики в области качества продукции, утверждают политику приказом руководства без обсуждения с персоналом, отказываются от ее регулярного пересмотра и корректировки, не учитывают необходимость взаимодействия с заинтересованными сторонами и т.п. Часто экологическая политика представляет собой некое подобие миссии предприятия или плохой перевод зарубежного источника. Во избежание декларированости экологическая политика предприятия должна отражать экологические цели (ожидаемый результат) и задачи (этапы устранения причин, вызывающих экологические проблемы), а также действия, направленные на ликвидацию причин данных проблем. Цели, задачи и действия должны иметь количественные и качественные характеристики для возможного измерения достигаемых результатов. Экологическая политика предприятия не может рассматриваться в отрыве от государственной политики. Государство разрабатывает различные экономические инструменты: экологические платежи и механизмы их взимания, экологические фонды, налоговую системы, оказывающую стимулирующее воздействие на природоохранную деятельность субъектов, различные виды страхования и т. д. Реализуя природоохранную политику, государство неизбежно вмешивается в сферу производства, в том числе в сферу частного предпринимательства. В связи с этим первейшей задачей является создание мер и способов экономического стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды. Используя методы прямого и косвенного регулирования, государство стремиться переложить часть своих организационных, финансовых и других проблем на негосударственный сектор экономики. И в конечном счете эффективность государственной природоохранной политики оказывается зависимой от того, в какой мере удается интегрировать частный бизнес в сферу охраны окружающей среды. Второй целью экологической политики на уровне государства является законодательное закрепление экологических прав граждан, создание механизма реализации этих прав, системы правовых гарантий. Третий аспект экологической политики государства – развитие в стране единой системы стандартов и норм, обеспечивающих техническую и информационную совместимость действий в области экологии и позволяющих осуществлять государственный контроль за их соблюдением. Эта работа ведется во всех странах под руководством международной организации ISO. Декларируя свою приверженность экологической политике государство должно гарантировать полную открытость всей информации, касающейся загрязнений окружающей среды. Этот простой принцип лежит в основе самого понятия экологической политики. 2. Правовые основы природопользования Понятие «природопользование» обозначает процесс взаимодействия человека с природой и воздействия на нее. Общество и каждый человек в отдельности заинтересованы в том, чтобы природная среда оставалась благоприятной для существования. Поэтому Конституция РФ определяет землю и другие природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов (ст. 9). По существу, любой фактор воздействия влияет на состояние окружающей среды. В системе экологического права нормы, регулирующие природопользование, включают права природопользователей и их ответственность перед государством. Данная система норм формируется из источников различного уровня. Это Конституция РФ, федеральные законы, различного уровня нормативно-правовые акты. Взаимоотношения сторон в сфере природопользования могут осуществляться с помощью: 1. Лицензия рассматривается как разрешение на ведение какой-либо деятельности. В настоящее время лицензия считается одним из средств соблюдения экологических и санитарных норм при осуществлении деятельности, связанной с природопользованием. Порядок лицензирования определяется отраслевыми федеральными законами и иными нормативными актами. Лицензия представляет право на осуществление определенного вида деятельности и выдается отдельно на каждый ее вид. Выдача лицензий производится специально уполномоченными государственными органами, как правило, на основании решения органов исполнительной власти РФ и ее субъектов. 2. Договор аренды природных ресурсов. По договору одна сторона (арендодатель) обязуется передать другой стороне (арендатору) определенные виды природных ресурсов на согласованный срок. Арендатором может быть любое юридическое или физическое лицо. В тексте договора аренды природных ресурсов должны быть указаны права и обязанности сторон, в том числе целевое использование, соблюдение экологических требований, возмещение убытков и т.д. Договор аренды природных ресурсов подлежит регистрации в государственных органах, ведающих природопользованием. Комплексное природопользование — это использование нескольких ресурсов одновременно, с учетом охраны природной среды и соблюдением требований рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Здесь договора аренды необходимы потому, что при использовании одного вида ресурсов почти всегда оказывается воздействие на расход других их видов. Природные ресурсы представляются в пользование только после проведения государственными органами охраны окружающей среды специальных расчетов норм на использование и потребление ресурсов. На этой основе утверждаются лимиты, т.е. установленные на определенный срок объемы предельного использования природных ресурсов. Лимиты устанавливаются двух видов: • предельно допустимые нормы изъятия природного вещества из природной среды; • предельно допустимые нормы размещения отходов, выбросов вредных веществ в природную среду. Правовые акты предусматривают права и обязанности природопользователей. Права и обязанности фиксируются в различных нормативных актах, а также в тексте лицензий и договоров. Экологическое право Охрана окружающей среды осуществляется несколькими способами, среди которых можно выделить: правовой, естественнонаучный, экономический, санитарногигиенический, организационно-управленческий, культурно-воспитательный. Важное место среди них занимает правовой способ. Правовой способ охраны природной среды предполагает: • определение объектов охраны; • установление закрепительных, дозволительных, обязывающих, компенсирующих и иных форм, регулирующих экологические отношения; • определение мер и средств осуществления государственного экологического контроля; • установление мер юридической ответственности за экологические правонарушения и возмещение причиненного вреда. Экологическое право — совокупность норм, регулирующих общественные экологические отношения в сфере взаимодействия общества и природы в интересах сохранения и рационального использования охраны природной среды для настоящих и будущих поколений. Современная структура системы экологического права сочетает правовое регулирование природопользования по объектам с функциональным регулированием охраны окружающей среды и экологической безопасности (рисунок 2). Общая часть Закон «Об охране окружающей среды» Закон «Об экологической экспертизе» Закон «Об особо охраняемых природных территориях» Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др Экологическое законодательство Особенная часть Земельный кодекс Водный кодекс Лесной кодекс Закон «О недрах» Закон «о животном мире» Закон «Об охране атмосферного воздуха» и др Рисунок 2 – Система экологического права Основной источник права — нормативный акт, т.е. официальный документ, содержащий обязательные для исполнения юридические нормы. Акт может принимать форму закона, указа, постановления, распоряжения и т.п. Совокупность таких нормативно-правовых актов образует законодательство, которое объединяет акты различной юридической силы, принятые как федеральными органами, так и органами субъектов федерации и местного самоуправления. Источником экологического права является экологическое законодательство, которое можно подразделить на две части: природоохранное и природоресурсное законодательства. 1. К природоохранному законодательству относятся: акты комплексного правового регулирования, например Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» 2. К природоресурсному законодательству относятся: нормативные акты, регулирующие использование природных ресурсов, например Закон РФ «О недрах» и др. К числу источников экологического права также относятся международные правовые акты, которые применяются и внутри страны на основе приоритета международного права. К таким актам можно отнести Конвенцию по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и другие материалы. Уровни и источники экологического права представлены на рисунке 3. Среди предписаний экологического законодательства имеется много технических норм. Будучи включенными, в нормативные акты, они приобретают статус техникоюридических норм. Что касается нормативов предельно допустимых сбросов и выбросов загрязняющих веществ, размеров санитарно-защитных зон, правил сооружения и эксплуатации очистных сооружений и др., то их можно отнести к технико-юридическим. Основные нормы в области природопользования и охраны окружающей среды закреплены в ныне действующей Конституции РФ. В обязанность каждого гражданина входит охрана природы, окружающей среды и бережное отношение к природным богатствам (ст. 58). Конституция одновременно гарантирует право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, а также возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическими правонарушениями (ст. 42). Земля и другие природные ресурсы, согласно Конституции, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на собственной территории. Основным законодательным актом является Закон «Об охране окружающей природной среды». В Законе закреплен экономический механизм охраны окружающей природной среды, который включает: • планирование и финансирование природоохранных мероприятий; • установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещение отходов; • установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязненных веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия; • предоставление юридическим и физическим лицам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий, нетрадиционных видов энергии; • возмещение вреда, нанесенного окружающей природной среде и здоровью человека. В Законе содержатся нормы о проведении экологической экспертизы, разрешения споров в области охраны окружающей среды, ответственности за экологические правонарушения и ряд других вопросов. Важную роль в области природопользования и охраны окружающей среды играют указы Президента и постановления Правительства РФ. Сегодня действуют указы «Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации», «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» и многие другие. Конституция Федеральный уровень Федеральные законы Международные договоры, включенные в правовую систему России Акты президента Акты правительства Нормативные акты министерств и ведомств Конституция (уставы) Региональный уровень (субъекты Федерации) Указы и распоряжения президентов субъектов Федерации Постановления и распоряжения правительств, администраций, мэров Москвы и Санкт-Петербурга Иные правовые акты Местное самоуправление Нормативные правовые акты органов местного самоуправления Рисунок 3 – Уровни и источники экологического правового регулирования 3. Правовые основы обеспечения экологической безопасности Под экологической безопасностью следует понимать защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, создаваемых вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Состояние защищенности от экологических угроз должно быть присуще различным объектам и субъектам, в целом составляющим население и национальное достояние. Общество и личность названы объектами безопасности; конституционный строй, суверенитет и территория — объектами обороны. Охраняемыми правами субъектов названо право граждан на охрану здоровья от неблагоприятных воздействий окружающей природной среды. Земля, недра, вода, атмосферный воздух, озоновый слой, особо охраняемые территории (фауна, флора, генетический фонд, естественные экосистемы) названы объектами охраны ( Закон РФ «Об охране окружающей природной среды»). Экологическую безопасность можно рассматривать на разных уровнях: • индивидуальном (экологическая безопасность личности); • объектовом (экологическая безопасность хозяйствующего субъекта, осуществляющего любой вид хозяйственно-производственной деятельности и расположенного в местности, где может возникнуть экологическая угроза); (экологическая безопасность промышленной зоны, • локальном муниципальной территории, где могут быть сосредоточены несколько хозяйствующих субъектов); • региональном (экологическая безопасность территории закрытого административного территориального образования либо экологическая безопасность регионов); • межгосударственном (экологическая безопасность сопредельных государств экономико-географического региона); • глобальном (экологическая безопасность мирового сообщества). Определение угрозы безопасности введено в ст.3 Закона РФ «О безопасности» как совокупности условий и факторов, создающих угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства. Угрозы безопасности возникают при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, нанести ущерб здоровью людей, окружающей среде или причинить значительные материальные потери и нарушить условия жизнедеятельности людей. По мере возникновения чрезвычайные ситуации подразделяются на техногенные и природные. Техногенные чрезвычайные ситуации классифицируются по типам аварий: • выбросы опасных веществ; • пожары; • взрывы; • затопления; • разрушения сооружений; • крушение транспортных средств и др. Природные чрезвычайные ситуации классифицируются по видам стихийных бедствий: • геофизические; • геологические; • Гидрометеорологические; • массовые заболевания. По масштабу возможных последствий чрезвычайные ситуации делятся: • на частные — последствия ограничиваются одной установкой, заданием (работы по ликвидации последствий проводятся штатным персоналом); • объектовые, местные — последствия ограничиваются населенным пунктом (к ликвидации последствий привлекаются территориальные формирования гражданской обороны); • региональные — последствия распространяются на область, крупный регион (к ликвидации привлекаются соединения и части гражданской обороны, все виды военизированных формирований); • глобальные — последствия захватывают несколько субъектов РФ и сопредельные страны (привлекаются силы гражданской обороны, вооруженные силы). Экологическая безопасность может носить преднамеренный и непреднамеренный характеры. К преднамеренному характеру воздействия относится экологическая агрессия в разных ее проявлениях, а к непреднамеренному — кислотные дожди, потепление климата, крупномасштабные аварии и т.п. Чрезвычайные ситуации сопровождаются различными видами рисков: утратой здоровья людей, экологическими, имущественными, финансовыми издержками. В систему экономико-правовых мер законодательно включается экологический аудит как механизм оценки состояния экологической безопасности хозяйствующего субъекта или территории. К экономико-правовым мерам относится оценка и управление техногенным и экологическим рисками с целью снижения вероятности аварий и катастроф, минимизации наносимого ущерба при возникновении чрезвычайных ситуаций. 4. Экологические правонарушения. Виды ответственности за экологические правонарушения Правонарушение представляет собой юридический факт, порождающий охранительное правоотношение. Специфика правонарушения, совершенного в области природопользования и охраны окружающей среды, определяет его как экологическое правонарушение и заключается в том, что: • объектом экологического правонарушения выступают общественные отношения в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды; • экологическое правонарушение представляет собой противоправное деяние, совершенное путем действия или бездействия; • вина является третьим признаком состава правонарушения в формах умысла и неосторожности; • субъектом экологического правонарушения могут быть граждане и юридические лица. Экологическое правонарушение определяется как виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранное законодательство и причиняющее вред окружающей среде и здоровью человека. Все экологические правонарушения подразделяются на проступки и преступления. Субъективную сторону проступка составляет прямой либо косвенный умысел. Объективная сторона состоит в невыполнении планов мероприятий, нарушении нормативов качества окружающей среды, несоблюдении требований природоохранного законодательства. Для состава дисциплинарного проступка очень важно, если нарушение указанных правил и несоблюдение требований нормативов и законодательства одновременно выступают и как невыполнение обязанностей работниками обусловленных занимаемой должностью или заключенным трудовым соглашением. Экологические преступления рассматриваются как общественно опасные деяния, посягающие на установленный в стране экологический правопорядок, экологическую безопасность общества и причиняющие вред окружающей природной среде, здоровью человека. Как правило, экологические преступления выражаются в нарушении путем действия или бездействия общеобязательных правил природопользования и охраны окружающей среды. Эколого-правовая ответственность представляет комплексный институт экологического права, выполняющий три основные функции: • стимулирующая и принуждающая функция обязывает соблюдать нормы права и выполнять эколого-правовые предписания; • компенсационная направлена на возмещение потерь в природной среде и восстановление здоровья человека; • превентивная предупреждает новые правонарушения. Институт эколого-правовой ответственности состоит из двух частей. • первая объединяет правоотношения, возникающие по факту нарушения эколого-правовых норм (земельные, водные, лесные, по охране атмосферного воздуха, животного мира и др.), • вторая — правоотношения по применяемым санкциям за эти правонарушения (уголовные, административные, гражданско-правовые, дисциплинарные и т.д.). Эти две части существуют в органическом единстве. Эколого-экономическая ответственность причинителя вреда — это ответственность за вынужденный по объективным обстоятельствам вред. Обязанность его возмещения возникает, если это предусмотрено законодательством. Экологические правонарушения наказываются в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации. Сферой деятельности экологического законодательства являются окружающая среды и ее отдельные элементы. Предметом правонарушения признается элемент окружающей среды. Субъектом экологических правонарушений является лицо, достигшее 16-летнего возраста, на которое нормативноправовыми актами возложены соответствующие должностные обязанности, либо любое лицо, достигшее 16-летнего возраста, нарушившее требования экологического законодательства. В соответствии с российским законодательством в области охраны окружающее среды должностные лица и граждане за экологически правонарушения несут: • дисциплинарную; • административную; • материальную ответственности. Предприятия несут: • административную; • гражданско-правовую ответственности. Дисциплинарная ответственность наступает за невыполнение планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию при родных ресурсов, за нарушение экологических нормативов и иных требований природоохранного законодательства, вытекающих из трудовой функции или должностного положения. Дисциплинарную ответственность несут должностные лица и иные виновные работники предприятий и организаций в соответствии с положениями, уставами, правилами внутреннего распорядка и другими нормативными актами. К нарушителям в соответствии с Кодексом законом о труде могут применяться следующие дисциплинарные взыскания: замечания, выговор, строгий выговор, увольнение с работы, другие наказания (ст. 135). Материальная ответственность. Такую ответственность несут должностные лица и иные работники предприятия, по вине которых предприятие понесло расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением. Применение административной ответственности регулируется природоохранным законодательством, а также Кодексом законов об административных правонарушениях. Такая ответственность наступает за превышение предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую среду, невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключении по экологической экспертизе, предоставление заведомо неправильных и необоснованных заключений, несвоевременное предоставление информации и предоставление искаженной информации, отказ от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и о радиационной обстановке и т.д. Уголовная ответственность предусмотрена за нарушение правил экологической безопасности при производстве работ, нарушении правил хранения, утилизации экологически опасных веществ и отходов, нарушение правил безопасности при обращении с биологическими агентами или токсинами, загрязнение вод, атмосферы и моря, порчу земли, незаконную добычу водных животных и растений и др. Применение мер дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за экологические правонарушения не освобождает виновных лиц от обязанности возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушением. В отличие от эколого-экономической ответственности, которая наступает по самому факту причинения вреда независимо от наличия вины в действиях причинителя вреда, эколого-правовая ответственность за вред наступает только в случае, когда причиненный вред является прямым следствием нарушения природоохранного законодательства. Ее основанием является не факт возникновения вреда, а факт совершения экологического правонарушения. Данная ответственность по своей природе является юридической со всеми вытекающими отсюда материальными и процессуальными последствиями.