Макроэкономическое планирование и прогнозирование

МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ Курс лекций для бакалавриата СОДЕРЖАНИЕ С. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИЗУЧЕНИЮ ДИСЦИПЛИНЫ «МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ» 3 КУРС ЛЕКЦИЙ 5 ТЕМА 1. ОСНОВЫ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 5 1.1. Теоретические положения макроэкономического прогнозирования 5 1.2. Состояние макроэкономического прогнозирования в России 8 ТЕМА 2. НАУЧНО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 12 2.1. Концепция общегосударственного планирования в России 12 2.2. Социально-экономическое планирование в России 15 ТЕМА 3. ОТ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЛАНА К ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОМУ ПЛАНИРОВАНИЮ 23 3.1. Основы государственного стратегического планирования 23 3.2. Отраслевые документы стратегического планирования 30 ТЕМА 4. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОГРАММИРОВАНИЯ 37 4.1. Реализация программно-целевого метода планирования в России 37 4.2. Организационный аспект реализации государственных программ 39 ТЕМА 5. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ПРАКТИЧЕСКОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ И ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 45 5.1. Прогнозирование и регулирование базовых условий развития страны 45 5.2. Прогнозирование развития общественного производства 50 5.3. Прогнозирование социального развития 53 5.4. Прогнозирование и регулирование развития регионов и внешнеэкономических связей 61 СПИСОК РЕКОМЕНДУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 67 МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИЗУЧЕНИЮ ДИСЦИПЛИНЫ «МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ»* Цель и задачи учебной дисциплины Цель изучения дисциплины – изложение теоретико-методологических основ прогнозирования и планирования макроэкономических процессов, как особых функций макроэкономического управления национальной экономикой. В рамках сформулированной цели решаются следующие задачи: • рассмотрение процедуры и содержания прогнозирования и планирования развития комплексов, отраслей и сфер национальной экономики; • приобретение теоретических знаний и практических навыков решения конкретных задач на макроэкономическом уровне управления национальной экономикой в рыночных условиях. Требования к результатам освоения дисциплины Процесс изучения дисциплины направлен на формирование профессиональных компетенций: • способность собрать и проанализировать исходные данные, необходимые для расчета экономических и социально-экономических показателей, характеризующих деятельность хозяйствующих субъектов (ПК-1); • способность на основе типовых методик и действующей нормативно-правовой базы рассчитать экономические и социально-экономические показатели, характеризующие деятельность хозяйствующих субъектов, (ПК-2); • способность на основе описания экономических процессов и явлений строить стандартные теоретические и эконометрические модели, анализировать и содержательно интерпретировать полученные результаты (ПК-6). В результате изучения дисциплины студент должен знать: • теоретические основы и закономерности функционирования национальной экономики на макроуровне; • основные особенности современной российской экономики; • виды макроэкономических стратегий развития национальной экономики; уметь: • выявлять проблемы экономического характера при анализе конкретных ситуаций, предлагать способы их решения и оценивать ожидаемые результаты; • анализировать, обобщать и систематизировать информацию о взаимосвязях между явлениями и процессами экономического характера на макроуровне; • обосновывать на перспективу варианты развития комплексов, сфер и отраслей национальной экономики с учетом критериев социально-экономической эффективности, оценки рисков и возможных социально-экономических последствий; • анализировать программы социально-экономического развития национальной экономики на перспективный период с учетом эффективности стратегий субъектов экономики на макро-, мезо- и микроуровнях; владеть: • навыками самостоятельной работы со специальной экономической литературой, законодательными и нормативно-методическими документами, справочной литературой, используя различные информационные ресурсы; • основными методами разработки прогнозов и целевых программ развития, эффективного использования ресурсного потенциала на макроуровне; • методами расчета и комплексного анализа основных показателей развития макроэкономики на основе статистической информации. Содержание дисциплины Тема 1. Основы макроэкономического прогнозирования в Российской Федерации. Теоретические положения макроэкономического прогнозирования. 1.2. Состояние макроэкономического прогнозирования в России. Тема 2. Научно-методологический инструментарий общегосударственного планирования. Концепция общегосударственного планирования в России. Социально-экономическое планирование в России. Тема 3. От государственного плана к общегосударственному планированию. Основы государственного стратегического планирования. Отраслевые документы стратегического планирования. Тема 4. Особенности российского государственного экономического программирования. Реализация программно-целевого метода планирования в России. Организационный аспект реализации государственных программ. Тема 5. Теоретико-методологический аспект практического прогнозирования и планирования социально-экономического развития Российской Федерации. Прогнозирование и регулирование базовых условий развития страны. Прогнозирование развития общественного производства. Прогнозирование социального развития. Прогнозирование и регулирование развития регионов и внешнеэкономических связей. Планирование закупок продукции для государственных нужд и производства в государственном секторе. Формы контроля Для контроля усвоения дисциплины «Макроэкономическое планирование и прогнозирование» учебным планом по направлению «Экономика» предусмотрен экзамен. КУРС ЛЕКЦИЙ ТЕМА 1. ОСНОВЫ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1.1. Теоретические положения макроэкономического прогнозирования Рыночная система обладает способностью к саморегулированию на основе рыночных цен, соотношения спроса и предложения, конкуренции. Однако во многих сферах саморегулирование действует недостаточно, например, в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Так, рынок может вызвать рост экологически грязных производств, если они являются прибыльными. Рынок усугубляет региональные диспропорции, так как способствует перераспределению инвестиционных, финансовых, трудовых и других ресурсов в пользу регионов с развитой инфраструктурой, с высоким производственным потенциалом. Свободный рынок не может обеспечить макроэкономическую устойчивость экономики. Все эти проблемы может решать только государственное регулирование на основе планирования. Общегосударственное планирование базируется на научно обоснованном прогнозировании. Экономическое прогнозирование представляет собой предвидение будущего состояния экономики и сопряженных с ней сфер. Экономический прогноз есть научно обоснованная вариантная гипотеза о возможном состоянии объекта в перспективе в зависимости от характера прогнозного фона, а также о сроках и способах достижения намеченных целей, являющейся исходной основой для определения целей, выработки стратегии и тактики социально-экономического развития. Прогнозирование социально-экономического развития государства – это начальный этап процесса принятия плановых решений. Государственное прогнозирование не только позволяет предвидеть перспективы развития, но и предоставляет информацию предприятиям, компаниям о намерениях государства, является координирующим звеном для всех других форм регулирования. Прогнозирование придает рынку более целенаправленное развитие. В соответствии с ФЗ «О государственном прогнозировании, индикативном планировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» прогноз социально-экономического развития Российской Федерации – система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации на перспективу, основанных на законах рыночного хозяйствования и анализе сложившихся тенденций, факторов и условий функционирования экономики и общества. Государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации – деятельность органов государственной власти Российской Федерации по разработке, утверждению, исполнению, корректировке указанных прогнозов и их использованию в управлении развитием экономики, ее территориальных и отраслевых подсистем, предприятий и организаций. Правительство Российской Федерации обеспечивает разработку концепции и государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную и среднесрочную перспективы. В концепции социально-экономического развития проводится анализ предшествующего развития Российской Федерации; характеризуется состояние экономики Российской Федерации; определяются основные цели, приоритеты и параметры социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, средства и этапы достижения указанных целей и реализации приоритетов; задачи и направления институциональных преобразований, макроэкономической, бюджетной, налоговой, кредитно-денежной, таможенной, инвестиционной и структурной, аграрной, экологической, социальной, региональной экономической, внешнеэкономической государственной политики. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов, действующего законодательства и программ его совершенствования. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации (макроэкономический прогноз), по институциональным секторам, народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики. Прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов, а также при различных стратегиях государственной социально-экономической политики. Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики темпов развития экономической системы и ее структуры, научно-технического развития бюджетно-налоговой и денежно-кредитной систем, финансов предприятий и населения, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления товаров и услуг по отраслям, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения. Концепция и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу разрабатывается на пятнадцать лет и ежегодно корректируется. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу разрабатывается взаимоувязанно с Концепцией социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов социально-экономического развития и программ социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и годовых индикативных планов социально-экономического развития Российской Федерации. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу разрабатывается на пять лет с погодовой разбивкой. Субъекты Российской Федерации разрабатывают долгосрочные и среднесрочные прогнозы социально-экономического развития, концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу, среднесрочные программы, индикативные планы, целевые региональные программы исходя из соответствующих федеральных документов и законодательства субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации с участием ассоциаций межрегионального сотрудничества разрабатывает рекомендации по прогнозированию, программированию и индикативному планированию в субъектах Российской Федерации; анализирует прогнозы, программы и индикативные планы, представленные субъектами Российской Федерации и осуществляет их координацию; вырабатывает рекомендации по преодолению региональных кризисных ситуаций и решению крупных межотраслевых проблем; намечает меры по преодолению территориальных диспропорций и улучшению положения депрессивных территорий; формирует территориальные разделы концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу и программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, индикативные планы, а также межрегиональные целевые программы федерального значения. Обычно прогноз имеет несколько сценариев. Сценарий – это описание будущего состояния объекта прогнозирования в зависимости от воздействия факторов прогнозного фона. Как правило, в российской действительности, разрабатываются пессимистический, оптимистический и оптимально-реалистический сценарии. Важнейшими объектами государственного прогнозирования являются: • общая политика научно-технического прогресса; • определяемые этой политикой социально-экономические изменения в структуре производства и инвестирования, • динамика рыночной среды, определяемой потоками материальных и финансовых ресурсов, совокупным спросом и совокупным предложением; • изменение экономических параметров страны под воздействием различных факторов (в том числе и факторов внешнеэкономического и военно-стратегического характера). Прогнозирование представляет собой комплекс долгосрочных, среднесрочных и текущих прогнозов, позволяющих выработать концепцию модели и политику социально-экономического развития общества, направленных на выработку рыночной стратегии, обоснование целевых программ, принятие хозяйственных решений. Таким образом, в рыночной экономике прогнозирование выполняет три основные функции, такие как: 1) предвидение тенденций изменения хозяйствующего субъекта и экономической ситуации в будущем; 2) осуществление текущего прогноза выполнения принятого решения, чтобы иметь возможность его скорректировать; 3) оценка возможных последствий принимаемых хозяйственных решений. Прогнозы, как правило, составляются по объектам использования ресурсов и результатам. В связи с этим выделяются различные виды прогнозов: • экономические – показывают возможные перспективы роста производительности труда, темпов экономического роста, основных фондов, развитие народнохозяйственных комплексов и отдельных отраслей народного хозяйства; • научно-технические – рассматривают тенденции развития науки и техники, например предстоящие открытия в области фундаментальных наук и направления их использования, области применения прикладных исследований, формирование новых отраслей знаний и др.; • социального развития – включают в себя комплекс исследований, который касается уровня жизни населения, развития отраслей социальной сферы: здравоохранения, культуры, образования, отдыха и др.; • природных ресурсов – характеризуют тенденции разработки и добычи всех видов ресурсов; • демографические – позволяют получить информацию о предстоящей численности семей, средней продолжительности жизни, среднем возрасте начала и окончания трудовой деятельности, выхода на пенсию, о направлениях миграционных потоков населения. Современный аппарат прогнозирования по оценке отечественных и зарубежных специалистов насчитывает около ста различных методов и их модификаций, которые укрупнено можно разбить на три группы: 1) экстраполяционные методы, которые основываются на распространении на будущее установленных закономерностей развития объекта; 2) структурно-аналитические методы, основанные на анализе качественных и количественных данных о состояниях объекта и окружающей среды для установления новых связей; 3) экспертные методы, базирующиеся на обобщении суждений специалистов об объекте и его окружении. При разработке прогнозов обычно используются общие методические подходы, гипотезы и предложения: ▪ учитывая долгосрочный характер прогноза, в максимальной степени использовались имеющиеся разработки в области демографии, оценки перспектив развития сырьевых отраслей, а также анализ международных тенденций структурных изменений в сфере доходов, потребления и производства в зависимости от уровня экономического развития; ▪ динамика отраслей топливно-энергетического комплекса, а также черной, цветной металлургии и сельского хозяйства исходя из имеющихся ресурсных ограничений; ▪ накопление основного капитала в рамках проведенных прогнозных расчетов рассматривалось в своей технологической структуре; ▪ величина экспорта определялась как сальдо выпуска и всех остальных направлений использования с учетом прогнозной величины импорта; ▪ величина экспорта прочих отраслей рассчитывалась в зависимости от принадлежности их к сырьевому или к перерабатывающему сектору; ▪ импорт товаров и услуг рассчитывался с привлечением данных о динамике соответствующих элементов конечного спроса отечественного производства; ▪ прирост запасов определялся общей динамикой производства в отраслях; ▪ инструментом, соединяющим макроэкономические межотраслевые расчеты с перспективными оценками спроса на топливо и энергию в натуральных измерителях, является топливно-энергетический баланс страны, разработанный в соответствии с регламентом Международного энергетического агентства. 1.2. Состояние макроэкономического прогнозирования в России Достигнутые за последние 10 лет экономические показатели значительны и составляют: увеличение ВВП более чем на 70%, рост промышленного производства более 75%, инвестиции – 130%. Однако объективно, это, в лучшем случае, повторение результата 1990 года, при условии, что остальной мир не стоял на месте (темпы роста развитых стран более 60%). Наметившийся разрыв в развитии и есть главный вызов российской экономике и как следствие основная задача – ликвидация разрыва в рамках долгосрочной стратегии развития. В рамках данной стратегии обозначены основные направления – реформа оплаты труда (в кратчайшие сроки (2-3 года) значительное увеличение заработной платы в реальном секторе экономики минимум в два раза), протекционистская внешнеэкономическая политика (усиление курса рубля и использование членства в ВТО как легального инструмента защиты внутреннего рынка поддержки внешнеэкономической экспансии), финансово-кредитное обеспечение долгосрочного развития (средний ежегодный прирост активов и капитализации финансового сектора должен составить 25-30%), обеспечение баланса роста и диапазон траекторий развития экономики (возможный экономический рост в долгосрочной перспективе до 8% в год). Институт экономических стратегий, Международный институт Питирима Сорокина - Николая Кондратьева и Российская академия государственной службы разработали и опубликовали прогноз инновационного развития России с учетом мировых тенденций на период до 2050 г., интегральный прогноз инновационно-технологической и структурной динамики экономики России на период до 2030 года, прогноз динамики цивилизаций в XXI веке. Особенность наших долгосрочных прогнозов состоит в том, что они строятся на основе разработанной российскими учеными методологии интегрального макропрогнозирования. Эта методология синтезирует и развивает теорию предвидения и учение о циклах, кризисах и инновациях Н. Кондратьева, цивилизационный подход и учение о социокультурной динамике П. Сорокина, учение о ноосфере В. Вернадского и Н. Моисеева, межотраслевые балансовые модели для анализа и прогнозирования В. Леонтьева. Использование этой методологии показало, что первая четверть XXI века будет периодом глубокого цивилизационного кризиса, обусловленного закатом индустриальной мировой цивилизации, сменой четвертого поколения локальных цивилизаций более дифференцированным пятым, завершением второго исторического суперцикла в динамике глобальной цивилизации, вступлением в понижательную волну шестого Кондратьевского цикла. Цивилизационный кризис найдет конкретное выражение в ряде глобальных кризисов – демографическом, энергоэкологическом, продовольственном, технологическом, финансово-экономическом, геополитическом, кризисе духовной сферы – науки, образования, культуры, этики. Прогнозные исследования российских ученых показали, что главным ограничением экономического роста в России будет сокращение количества и ухудшение структуры используемых трудовых ресурсов. Общемировой тенденцией, по мнению экспертов ООН, при всех сценариях развития является падение темпов прироста (к 2050 году в России при наилучшем сценарии будет 130 млн. человек, среднем – 108 млн. человек, наихудшем варианте – 89 млн. человек), постарение населения, рост доли населения в возрасте старше 60 лет (доля от 25 до 40% при разных вариантах развития). Преодоление ограничения депопуляции населения и как следствие дефицит рабочей силы возможно лишь на основе значительного повышения производительности труда (сейчас она ниже европейского уровня развитых стран до 5 раз) и улучшения структуры используемой рабочей силы. В долгосрочном прогнозе были рассмотрены перспективы и сценарии преодоления затяжного и глубокого аграрного кризиса, который подорвал продовольственную безопасность страны и привел к значительному удорожанию продовольствия, особенно в условиях стремительного роста мировых цен на продовольствие в 2008 году и засуху 2010 года. Преодолеть затянувшийся аграрный кризис возможно на основе инновационно-прорывного сценария, разработки и реализации национальной программы инновационного обновления и повышения конкурентоспособности аграрного сектора России, проведения активной политики поддержки сельского хозяйства и импортозамещения, применения механизмов государственного регулирования продовольственных цен. Бушующий в мире глобальный энергоэкологический кризис пока обходит стороной Россию, более того – стал для нее источником дополнительных экспортных доходов (доля топлива в структуре экспорта превышает 60%). Однако это чревато быстрым исчерпанием лучших месторождений нефти и газа, удорожанием топлива и энергии для внутренних потребителей (индекс цен с 2001 года вырос на топливо в 3 раза, газ 2,8 раза при росте розничных цен за тот же период более чем в 2 раза). К тому же удорожание топлива усилилось в связи с принятием решения о повышении внутренних цен на газ до уровня мировых. С учетом стоящих перед Россией объективных задач развития общепризнанной стала необходимость сформировать систему долгосрочного государственно-научного прогнозирования. В течение ряда лет в Институте народнохозяйственного прогнозирования Российской академии наук осуществляется разработка комплексного инструментария долгосрочного прогнозирования на базе межотраслевых балансовых расчетов. Как известно, применительно к современному макроэкономическому анализу и планированию В. Леонтьев, и в том его общепризнанная заслуга, развил наследие великих предшественников, предложив подход к изучению структуры воспроизводственных связей в экономике на основе математически формализованной матричной модели межотраслевого баланса. Эвристическая ценность матрицы коэффициентов прямых затрат в том, что она характеризует структуру производственных связей в экономике, относительно стабильную в среднесрочном плане. Изменение коэффициентов прямых затрат в долгосрочном плане характеризует структурные сдвиги в производстве под воздействием технологических инноваций и перестройки механизма саморегулирования производства и обращения. Поэтому балансовый метод В. Леонтьева можно использовать как инструмент не только анализа структуры экономики, но и прогнозирования будущих структурных сдвигов. Разработка стратегии долгосрочного развития требует особого внимания к таким факторам экономического развития, как производственный потенциал, ресурсные и инфраструктурные ограничения, пространственное развитие экономики. В процессе многолетних работ сформировался комплекс моделей, включающий межотраслевую модель, модель энергетического баланса, модель развития инфраструктуры и соответствующих региональных моделей. Это позволило исследовать вопросы ресурсного обеспечения экономического роста, проблемы преодоления инфраструктурных ограничений устойчивого развития, учесть региональную компоненту прогноза, а использование в качестве основы расчетов межотраслевой модели обеспечило необходимый уровень согласованности результатов. Функциональное назначение межотраслевой модели состоит в согласовании макроэкономических и отраслевых показателей на всем прогнозном периоде. Расчет производится на основе итеративных процедур путем решения модифицированной статической модели межотраслевого баланса. Такой подход имеет ряд преимуществ, связанных с возможностью задания широкого спектра сценарных характеристик и целевых ориентиров на прогнозном периоде, позволяет увязать в единую систему расчетов основные макроэкономические показатели и параметры развития отраслей экономики. Разные специалисты смотрят на будущее России с разных точек зрения. Соединение их взглядов может стать сценарием, если они непротиворечивы. Возникает проблема проверки непротиворечивости взглядов разных специалистов на будущее. Материалы, представленные большим коллективом специалистов, могут быть сведены в инерционный и инновационно-прорывной сценарий развития экономики России до 2030 г. Согласно инерционному сценарию развития сохранятся сырьевая ориентация экономики России, слабый внутренний рынок, бедность и низкое качество населения, сокращение численности населения и дефицит трудовых ресурсов. Структура потребления отражает кризисное состояние экономики России: высокую нагрузку посреднических услуг на конечное потребление всех экономических агентов, низкие доли потребления продуктов текущего пользования, продуктов длительного пользования и энергии. По инерционному сценарию сохраняется высокая доля экспорта продукции сырьевого сектора в суммарном экспорте. В соответствии с инновационно-прорывным сценарием темпы роста конечного потребления должны быть увеличены, а пропорции динамики – обеспечивать повышение уровня жизни населения и его качества. По инновационно-прорывному сценарию структура экспорта существенно изменяется, приближаясь к структуре экспорта развитых стран, ослабляется сырьевая ориентация экспорта страны и связанный с ней экспорт услуг, увеличивается экспорт продукции переработки. По инновационно-прорывному сценарию экономический рост также существенно ограничивается трудовыми ресурсами, однако вследствие повышения уровня и качества жизни населения численность занятых в экономике несколько увеличится. В соответствие с прогнозными расчетами выявляется качественная картина перспектив экономики России в зависимости от пути развития. Во-первых, реализация любого из предложенных сценариев сталкивается с недостатком трудовых ресурсов, что указывает на необходимость увеличения производительности труда. Во-вторых, по инерционному сценарию не требуется значительной перестройки структуры производства (среднегодовые темпы прироста удельных материальных затрат во всех секторах не превышают 1%). В-третьих, как инерционный, так и инновационно-прорывной сценарии обнаруживают характерную особенность российской экономики – высокие издержки обращения, потому требуется непрерывное уменьшение коэффициентов затрат продукции инфраструктурного сектора на производство продукции других секторов. В-четвертых, по инновационно-прорывному сценарию требуется существенно снижать удельные материальные затраты потребительского и инновационно-инвестиционного секторов экономики. Это отражает необходимость справиться с высокими потерями в производстве и переработке сельскохозяйственной продукции, равно как и с высокой материалоемкостью отраслей нашей промышленности, в первую очередь машиностроения и металлообработки. В-пятых, по инновационно-прорывному сценарию требуется существенно снижать удельные затраты сырья и энергии в производстве секторов, в первую очередь, в самом сырьевом секторе. В-шестых, по инновационно-прорывному сценарию необходимо существенно увеличивать эффективность капитальных затрат продукции инновационно-инвестиционного сектора. Таким образом, можно сделать вывод об относительном первенстве особенностей инновационно-прорывного сценария. ТЕМА 2. НАУЧНО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 2.1. Концепция общегосударственного планирования в России Еще до начала экономических реформ 1990-х гг. появились точки зрения если и не отрицавшие общественно-экономическое значение планомерности, народнохозяйственного плана в советском обществе, его экономике, то отводившие им второстепенную, подчиненную роль обслуживания рыночных связей как главенствующих, определяющих развитие производства и обращения. Экономическая мысль, совершая поиск путей становления системы планирования, испытывала колебания, вступала в противоборство, допуская ошибки и избавляясь от них под влиянием реальных явлений хозяйственной жизни. В ранние годы советского периода известные теоретики Н.Д. Кондратьев в работе «План и предвидение», В.А. Базаров – «Принципы построения перспективного плана» в качестве отправного пункта методологии рассматривали так называемые генетический и телеологический методы создания плана. Генетический метод, по их мнению, исходил из учета объективных условий, из анализа прошлого, опыта других стран и экстраполяции выводов из него на будущее. Для планирования это означало его опору на научное предвидение, вытекающее, однако, из прошлого либо из абстрактных гипотез, имевших свою опять же абстрактную логику, не учитывающую конкретных потребностей общества. В свою очередь В.А. Базаров отрицал превосходство генетического подхода, высказываясь за диалектическую связь генетики и телеологии (как отвлечение от объективных условий, субъективное определение целей, как следствие воли). Возражая Базарову, А.Н. Ковалевский справедливо заметил, что экстраполяция коэффициентов планируемого прироста производства, выведенных из обобщенных данных, или, как было сказано, «наблюдения хозяйственного развития двух-трех последних лет… не может послужить фундаментом для построения перспективной программы хозяйственного возрождения». И далее: «План восстановления реконструкции той части национального производства, которая находится в непосредственном заведовании государства, должен строиться не генетически, а телеологически, не путем проектирования в будущее фактической динамики настоящего, а путем целевого построения таких преобразований в современной промышленности, при осуществлении которых ее фактическая динамика впервые может стать тенденцией здорового и просторного развития». Только логической конструкции научного предвидения, основанного на анализе сложившегося опыта, недостаточно для решения этой задачи, нужно обобщение потребностей в виде общественной цели, то есть в социальной потребности общества, которая нуждается в государственной «гарантии», поддержания условий ее реализации. Все эти факторы не учитывались в генетическом подходе В.А. Базарова, к выработке плана на основе предвидения, принимавшего в расчет уровень производства прошлых лет, опыт капиталистических стран и воздействие государства на сельскохозяйственное производства через величину заработной платы, предопределявшей спрос. Хозяйствование, не подчиненное определенной общественной цели, означало бы стихийность развития. Однако, на выбор цели, ее обосновании сказывалась субъективная позиция того или иного ученого, специалиста, политического, государственного деятеля. Этот очень активный фактор методологии планирования оказывался настолько влиятельным на разработку плана, что отодвигал объективные условия, искажал целевую установку плана, делал ее проблематичной, научно обоснованной. Такие искажения оказались отнюдь не единичными, они послужили источников того бюрократического стиля управления экономикой, который прозвали командно-приказным, нанесшим удар по демократизму отношений в социалистической системе хозяйства. Противостоять такому стилю управления оказалось нелегко, хотя уже в 1920-е гг. обращалось внимание на отклонения в использовании целевого подхода к планированию, определению цели в народнохозяйственном плане, так, И.Т. Смилга, называл это отклонение – максимализмом плана. Сосредоточенный упор на определенные цели, «плановый максимализм», по выражению И.Т. Смилги, или, точнее сказать, «телеологический максимализм в плане» не только не игнорирует стихии в народном хозяйстве, напротив, подкрепляется сознанием колоссальной ее силы. Так по этому поводу высказался Громан: «плановому началу противостоят не только стихии частных хозяйств, но и стихии хозрасчетных предприятий», что «у нас наблюдается резкая ведомственность». Все это, так или иначе, напоминает нам историю становления системы управления рыночным хозяйством 90-х гг. прошлого столетия. Существенным для нашего более позднего опыта замечание насчет противостояния плановому началу не только стихии частной деятельности, а в том числе многомиллиардной по стоимостным оценкам теневой экономики и своего рода стихии хозрасчетных предприятий. При этом тезис автора заставлял задуматься уже потому, что в действительности широко объявленный печатью переход промышленных и других предприятий и организаций частью в 1998 г., а в остальной массе в 1989 г. на «полный хозяйственный расчет» не принес предполагаемых результатов. И это очевидно, поскольку затруднения вытекали из объективных условий хозяйствования и требовали взвешенного сочетания генетического и целевого подхода в методологии планирования. Но если, вникая в значение планирования производства применить генетический подход к разработке планов – ориентироваться на результаты, достигнутые в производстве прошлого периода, то столкнемся с тупиковой ситуацией. Период нынешних реформ экономики страны (бесплановый период) длится больше 15 лет. Но если взять для сравнения с ним пятнадцатилетний период первых пятилетних народнохозяйственных планов, то сравнивать будет нечего. Ведь в тот период была осуществлена индустриализация всей страны, культурная революция, сформирован облик человека как олицетворения квалифицированных кадров, то есть основного ядра производительных сил. Как же оправдать на этом фоне разрушительные процессы в экономике, культуре, включая образование народа, науке страны, происшедшие в истекший пятнадцатилетний период текущих реформ, то есть период беспланового использования трудовых и материальных ресурсов. В какой-то мере так называемый генетический подход к их вовлечению в жизнедеятельность народа оправдывает себя концентрацией вложений в экономику, в общественное производство на решающих для страны направлениях. Но это в состоянии определять и осуществлять либо государство, его управляющие структуры, либо крупные корпорации представляющие концентрацию и планирование использования квалифицированного труда, научных достижений, производительных материальных и финансовых ресурсов. На масштабах планирования и даже действенности производительных сил отражается концентрация производства, процесс подконтрольный именно государству. Но в современных условиях на первое место выдвигается не столько необходимость использования планомерности как предпосылки организации конкретных видов производства, сколько создание прогрессирующих производственных структур, соответствующих назревшим потребностям развития производительных сил в целях умножения материальных благ и общественно-национального общества. Речь идет об организационных формах производства, способствующих увеличению объемов материальных благ и услуг при снижении материальных и трудовых затрат на единицу изделий и процессах обслуживания, более рациональном использовании ресурсов природы и труда. Но и в сегодняшней нашей действительности известны факты, подтверждающие перспективность развития производительных сил как решающего фактора, не просто увеличения показателей экономического роста, а обеспечения потребления всего населения страны, как основной цели экономического развития. И достигается это, прежде всего, уровнем развития производительных сил. В этом направлении проявляются усилия науки и трудового потенциала страны. В современных условиях, когда экономическое планирование в нашей стране как единая система не действует, государственные органы могут создать на федеральном уровне точечные плановые структуры, укомплектованные учеными и опытными организаторами производства, способными спланировать и наладить выпуск высокотехнологичных изделий. В интеграционных процессах просматриваются существенные позитивные сдвиги в экономических связях, отношениях, которые вызревают в нынешней обстановке и могут улучшить условия жизни населения. И хотя сейчас эти сдвиги являются следствием хозяйственной практики, воплощающей достижения ученых и способных организаторов производства, структурам государственной власти на всех уровнях, начиная с федеральной и до муниципальной, следует планомерно поддерживать ориентацию на развитие инновационной деятельности, особенно в корпорациях обрабатывающей промышленности с их определяющей ролью производства завершенной, то есть готовой к потреблению, наукоемкой продукции. Эта роль должна усиливаться государством посредством плановых мер, которые могут послужить началом народнохозяйственного планирования развития производительных сил как основы прогресса обрабатывающих отраслей производства. Ход наступившего кризиса убеждает нас, что как плановая система без рынка, рыночных отношений и механизмов, так и рыночная система хозяйствования без планирования, регулирования и прогнозирования в их взаимодействии не могут быть достаточно эффективными при решении сложных современных задач. Планирование и государственное регулирование как структурные элементы целостной системы должны найти пути отражения в новой планово-регулятивной схеме управления, глубоко интегрирующей все лучшее в плановых и рыночных механизмах. Надо создать целостную организационную структуру, способную по современным критериям включить планирование, прогнозирование, экономическое регулирование в систему управления, интегрирующую плановые и рыночные отношения смешанной экономики. Созрела необходимость формирования всероссийского высшего экономического совета, в котором должны быть представлены все центральные и региональные органы экономического управления, ведущие структуры предпринимательства. В качестве его высшего органа может служить коллегия Вольного экономического общества, призванная на базе новой концепции планологии включить в целостную, комплексную систему управления реальные механизмы, инструменты и экономические рычаги, находящиеся в руках всех экономических институтов по критерию достижения эффективного сбалансирования развития страны. Следует воссоздать научную базу перспективного планирования, прогнозирования, анализа-синтеза, программирования и моделирования на основе междисциплинарного, межотраслевого участия научных организаций в разработке концепций, программ, моделей научно-технического, социально-экономического развития общества на среднюю и дальнюю перспективы. Необходимо возродить в структуре информации, экономических регуляторов и критериев разработку общегосударственных экономических, социальных, технологических, экологических и других нормативов эффективности исходя из требований общества к качеству и уровню жизни, потребления, эффективности производства и воспроизводства. При этом важно обеспечить охрану природы, народного достояния, развитие науки, культуры и других сфер, характеризующих социальную направленность и экономическую эффективность функционирования системы. Наконец, следует предопределить новые исходные принципы деятельности экономических структур, прежде всего в планировании. Речь идет о диалоговой парадигме планологии, договорной, фьючерсной по всей структуре планирования и формирования портфеля заказов. Это, прежде всего система заказов и контрактов федеральных и региональных государственных органов. Планирование не как движение «сверху вниз» и «снизу вверх» заданий, показателей и данных об их выполнении, а как движение всеобъемлющей информации, постоянный диалоговый процесс субъектов плановых и рыночных отношений. Не государственный плановый диктат, а государственная плановая информация, правовые и экономические нормы и нормативы, государственная поддержка, организация, координация, защита – все то, что формирует созидательную атмосферу в экономике и высокую организованность в деятельности каждого человека и субъекта, все, что способно разрешить противоречия индивидуализма и коллективизма, экономических и социальных интересов. Это и есть новая парадигма и сущность планирования в системе управления социально-экономическими процессами. Исходя из вышерассмотренного, можно интерпретировать планирование как процесс создания модели намечаемого состояния объекта в будущем одновременно с установлением методов, способов и сроков достижения данного состояния. Планирование выполняет следующий ряд задач: • способствует сбалансированному развитию национальной экономики; • обеспечивает высокие устойчивые темпы развития экономики; • ведет к экономичному использованию материальных, финансовых и трудовых ресурсов общества; • способствует оптимальному размещению производительных сил на территории страны. Суть планирования состоит не в разработке и доведении многочисленных показателей до исполнителей, а в научной постановке целей предстоящего развития и выработке действенных средств их реального достижения. Планы имеют конкретные числовые параметры (плановые показатели), отражающие конечные цели социально-экономического развития, промежуточные результаты, затраты ресурсов для их достижения. Они создаются на основе прогнозов, из нескольких вариантов которых выбирается один, наиболее приемлемый. Иногда разрабатывается резервный, аварийный вариант плана. 2.2. Социально-экономическое планирование в России Социально-экономическое планирование осуществляется на всех уровнях управления: • федеральном; • региональном; • местном; • на уровне предприятий. По временному критерию выделяют планы: • долгосрочные; • среднесрочные; • краткосрочные. Долгосрочные планы выражают основную линию хозяйственного развития страны на длительный период. В них намечается решение крупных социально-экономических задач. Долгосрочные планы состоят из нескольких среднесрочных планов, которые предусматривают решение наиболее актуальных социально-экономических задач. Текущие планы могут составляться на год, квартал и месяц и охватывают, как правило, большое количество показателей. По содержанию и формам проявления планирование может быть: • директивным; • индикативным; • стратегическим; • тактическим; • оптимальным; • социальным. Директивная форма планирования получила наибольшее распространение в бывших социалистических странах, где долгие годы являлась основной формой управления. Ее суть заключается в прямом воздействии центра на все звенья экономики. После принятия план приобретает силу закона, обязательного для исполнителей всех уровней, которые в случае невыполнения плановых заданий несут административную и юридическую ответственность. Директивное планирование используют и государства с рыночной экономикой, однако, только в чрезвычайных ситуациях: для проведения индустриализации, осуществления структурной перестройки экономики, в случае войны, а также стихийных крупномасштабных бедствий. Определенной степенью директивности обладают государственный бюджет, являющийся основным финансовым планом на макроуровне, федеральные целевые программы, планы поставок продукции для общегосударственных нужд. Индикативное планирование представляет собой многоэтапный процесс, включающий разработку плана развития экономики страны, имеющего рекомендательный характер, доведение до хозяйствующих субъектов его показателей, контроль за выполнением плановых показателей, стимулирование агентов производства следованию в своей деятельности наметкам индикативного плана. Оно представляет собой процесс формирования системы индикаторов – показателей, характеризующих структуру и эффективность экономики, состояние рынка товаров и услуг, финансов, денежного обращения, движение цен, уровень жизни населения и др. Индикативные планы включают также систему экономических стимулов, занятости, налогов, ориентирующих субъектов экономики на выполнение поставленных целей, реализацию плановых индикаторов. Несмотря на рекомендательный характер индикативного планирования, в руках государства остается система прямых и косвенных инструментов в виде бюджетных субсидий, дотаций, лицензий, квот для регулирования этих процессов и достижения поставленных целей. Правительство Российской Федерации разрабатывает проект индикативного плана социально-экономического развития Российской Федерации на год. Проект индикативного плана разрабатывается и представляется Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с проектом федерального бюджета на соответствующий год в сроки, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации. Одновременно с индикативным планом представляются: оценка итогов исполнения индикативного плана за предшествующий год и прошедший период текущего года, включая выполнение установленных целей и задач и реализацию приоритетов социально-экономической политики; концепция социально-экономического развития; перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства Российской Федерации в предстоящем году. Итоги исполнения индикативного плана за предшествующий год представляются Правительством Российской Федерации в Совет Федерации и Государственную Думу в составе проекта индикативного плана на предстоящий год. Правительство Российской Федерации обеспечивает ежемесячный мониторинг состояния экономики Российской Федерации и публикует информационно-статистические данные о социально-экономическом положении Российской Федерации по всем показателям и в методологии, соответствующей утвержденному индикативному плану. Индикативное планирование государства характеризует то, что оно отражает: 1) эволюцию экономических отношений на уровне государства; 2) демократическое воздействие государства на предпринимательскую среду; 3) координацию интересов государства и его субъектов хозяйствования; 4) использование госпатерналистских инструментов в планировании; 5) экономическую политику государства, в том числе структурную и промышленную; 6) координацию использования государственных ресурсов; 7) разработку общих контуров будущего; 8) процесс формирования индикаторов развития и мер их достижения; 9) использование преимущества экономических регуляторов; 10) ориентацию фирм негосударственного сектора на выполнение государственно-важных задач; 11) создание системы макро- и микропланов; 12) возможность включения заданий для государственного сектора; 13) взаимосвязь со стратегическим планированием; 14) игровую модель по поиску экономического равновесия в стране; 15) попытку недопущения крупных макроэкономических диспропорций. В индикативном планировании плановые цифры носят приблизительный характер и служат лишь общими ориентирами. Такой план не подлежит обязательному исполнению. Используя индикативное планирование государство стремится направить и ускорить экономические преобразования в стране и смягчить противоречия и неравномерности экономического роста по отраслям экономики и регионам страны. Подготовка среднесрочного индикативного плана социально-экономического развития страны может осуществляться в четыре фазы: 1) определение стратегических целей, концепции социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу исходя из анализа достигнутых результатов, государственных и национальных интересов; 2) разработка центральными и отраслевыми министерствами и ведомствами сценарных макроэкономических прогнозов, определение индикаторов и условий реализации территориальных и отраслевых программ социально-экономического развития страны; 3) согласование и интеграция макроэкономических прогнозов с территориальными и отраслевыми прогнозами и программами; 4) мониторинг и корректировка индикативного плана. Индикативное планирование является в настоящее время одной из самых распространенных в мире форм государственного регулирования рыночной экономики. Стратегическое планирование – это планирование, ориентированное на долгосрочную перспективу, определяющее основные направления социально-экономического развития страны. Основной его целью является обеспечение достаточного потенциала для дальнейшего успешного развития национальной экономики. Оно охватывает длительные периоды времени, и точные показатели здесь не могут быть определены. Поэтому такое планирование в значительной степени выполняет функции прогноза. Тактическое планирование – вид планирования текущей деятельности фирм (на 1-2 года), в котором определяются задания по основным функциональным направлениям – производственной программы, материально-технического обеспечения производства, оплаты труда и персонала, объема продаж, издержек и финансов, социального планирования. Тактический план представлен системой количественных показателей. Оптимальное планирование представляет собой комплекс методов, позволяющих выбрать из многих альтернативных вариантов плана один оптимальный вариант – наилучший по заданным критериям ограничений. В оптимальном планировании широко применяется математическое программирование и экономико-математическое моделирование. В настоящее время в рыночной экономике большую роль играет социальное планирование. Основной его задачей является обеспечение оптимального функционирования и развития социальной структуры общества. В современных условиях для нашей страны наиболее целесообразно ориентироваться на разработку государственного стратегического плана развития национальной экономики как трансформированную форму индикативного планирования. В соответствии с этим на федеральном уровне должен разрабатываться стратегический план, в котором формулировались бы важнейшие стратегические цели развития общества, реализация которых на практике позволит осуществить прорыв во всей экономической системе. Государственные органы не вмешиваются в разработку планов экономических субъектов, тем не менее, макроэкономическое планирование оказывает огромное влияние и на формирование планов на уровне предприятий и организаций, так как реализация общегосударственных планов осуществляется путем использования различных рычагов государственного регулирования – налоговых, кредитных, установления лимитов, размещения госзаказов и прочих. Генеральная линия действий государства состоит в проведении структурной политики, которая в отношении отраслей материального производства проявляется, прежде всего, в осуществлении промышленной политики. Государство проявляет свою способность влиять на структуру производства посредством инвестиционной поддержки отраслей, играющих определяющую роль в стабилизации и подъеме экономики, удержании позиций на внутреннем и мировом рынках. В условиях наблюдаемого развития мировой торговли и внешнеэкономического сотрудничества возрастает способность государственной поддержки определенных отраслей производства, видов производств, региональных и отраслевых производственных комплексов посредством государственного протекционизма в виде покровительства и защиты от внешней конкуренции. Характерным для рыночной экономики является государственное антимонопольное управление производством, представляющее при его умелом, целенаправленном использовании мощный инструмент воздействия на товаропроизводителей, структуру и размещение производства, на движение рыночных цен. Самым мощным инструментом государственного влияния на структуру производства в стране служат государственные закупки продукции отечественных производственных организаций. Государство располагает также инструментами прямого воздействия на качество производимой продукции, конкурентоспособность продукта производственной деятельности в виде установления государственных стандартов, содержащих требования к показателям технического уровня и качества продукции отечественного производства. Универсальным инструментом воздействия на экономику является налоговая политика. Еще в качестве инструмента государственного вмешательства в экономику выделяют предоставление государственного имущества в аренду или предоставление имущественных объектов государственной собственности в качестве залога, необходимого для получения банковского кредита производственными организациями, в судьбе которых заинтересовано государство. Под государственной промышленной политикой понимается проводимая государственными органами управления долговременная линий действий, воплощаемая в виде системы предпринимаемых государством мер по поддержанию и развитию промышленного производства как стержневой части производственной экономики, от которой зависят и другие отрасли и социальная сфера. Ближайшие цели промышленной политики России: 1. Достижение ощутимого подъема промышленного производства со структурой выпуска промышленной продукции, соответствующей внутренним потребностям страны и устойчивому спросу на внешних рынках. 2. Последовательное обновление технической базы производства с упором на использование прогрессивных ресурсосберегающих технологий. 3. Достижение как можно более полного использования имеющегося ресурсного потенциала промышленного производства с учетом ограниченных возможностей полной замены парка оборудования. 4. Сосредоточение доступных инвестиционных ресурсов на тех прорывных направлениях, видах отраслевых производств, где имеются предпосылки и существует реальная возможность занять высшие мировые позиции. Промышленная политика России находится под действием различных ограничений: ◦ ограниченные инвестиционные возможности; ◦ ограничения, обусловленные недозагрузкой производственных мощностей; ◦ неудовлетворительная возрастная структура и высокая степень физического и морального износа; ◦ природно-экологические ограничения; ◦ недостаточность проведенных институциональных преобразований в промышленности. Одним из путей преодоления существующих ограничений выступает создание крупных промышленных корпоративных структур, трансформация государственных унитарных промышленных предприятий и реструктуризация промышленных предприятий. План развития государственного сектора является составной частью программы развития национальной экономики. Содержание этого плана определяется Федеральным законом о государственном предприятии. В Российской Федерации в план развития государственного сектора экономики включаются: • показатели планов производственно-финансовой деятельности предприятий и учреждений государственного сектора; • программа приватизации и приобретения имущества в государственную (муниципальную) собственность; • предельная штатная численность государственных (муниципальных) служащих; • план предоставления услуг бюджетными учреждениями; • план получения и использования доходов от распоряжения государственным имуществом; • программа повышения эффективности использования федеральной собственности. Имея определенные источники финансовых ресурсов, государство обладает правом их распределения по необходимым направлениям использования. Управление средствами связано с бюджетированием, которое включает систему финансовых ресурсов и бюджетных затрат, состоящую из анализа, планирования и контроля. Государственное бюджетирование как основное проявление финансового планирования представляет процесс формирования и использования бюджета – централизованного денежного фонда в целях финансирования обширного круга общественных благ, государственных программ. Бюджетирование как форма государственного управления включает: • установление объемов и структуры денежных доходов государства, источников доходов в течение бюджетного периода; • формирование структуры и объемов, адресацию денежных расходов государства в течение бюджетного периода; • достижение определенного уровня сбалансированности денежных доходов и расходов государства за бюджетный период; • выделение приоритетных направлений расходования денежных средств государства, которые должны быть гарантированными; • увязку бюджетов с основными направлениями проводимой государством экономической и социальной политики; • создание государственных резервов, запасов денежных средств и регулирование внутреннего и внешнего государственного долга. Государственный бюджет призван выполнять следующие функции: • фискальная – заключается в создании с помощью государственного бюджета финансовой основы функционирования государства, финансирования государственных расходов, как за счет собственных доходов, так и в большей степени посредством налоговых и иных поступлений; • распределительная – проявляется посредством использования сконцентрированных у государства денежных средств на удовлетворение общественных потребностей, проведение экономической политики, финансовую поддержку отраслей регионов; • контрольная – позволяет выявить, насколько своевременно и полно финансовые ресурсы поступают в распоряжение государства, как складываются пропорции в распределении средств, как они используются. Исходя из функций, бюджетный план государства строится с учетом: • выбранных общенациональных целей и политик деятельности; • распределения ресурсов по выбранным целям; • использования ресурсов экономным и эффективным образом. Целью налогового планирования является обоснование совокупности действий по максимальному учету возможностей оптимизации налоговых платежей как для государства, так и для плательщиков налогов. На налоговое планирование оказывают влияние объективные (конкуренция, спрос и предложение, свободное перемещение капиталов, многообразие форм собственности) и субъективные (профессиональная подготовка и опыт специалистов институтов власти, проработанность и обоснованность применяемых законов). При планировании источников доходов налогоплательщика учитываются прогнозируемые параметры экономического роста на среднесрочный период упреждения с учетом влияния макроэкономических факторов объективных и субъективных по характеру. Все рассмотренные основные инструменты государственного планирования: бюджетное, налоговое, промышленное должны в обязательном порядке найти отражение и быть закреплены в едином стратегическом плане развития России. Методология и практика государственного стратегического планирования, ориентированного на инновационный прорыв и концентрацию ресурсов для его осуществления стали основой индустриализации страны и выхода в мировые технологические лидеры в послевоенные десятилетия. Однако в 1980-е гг. стратегическое планирование было ослаблено, а в 1990-е гг. – необоснованно прекращено в условиях неолиберальных экономических реформ, приведших к глубокому кризису. В связи с задачами развития сейчас пришло время восстановления стратегического планирования на долгосрочную перспективу, включающего в себя: • опережающие долгосрочные прогнозы (на 30-50 лет) социально-экономического, инновационно-технологического и экологического развития, разрабатываемые на альтернативной основе учеными, периодически (раз в 5 лет) уточняемые и принимаемые как основа для выбора стратегических приоритетов и разработки стратегических планов; • стратегический план на долгосрочную перспективу (15-20 лет), разрабатываемый Правительством РФ каждый 5 лет; • национальные программы и проекты на долгосрочную перспективу для реализации стратегических приоритетов: инновационного обновления социальной сферы, модернизации машиностроительного и оборонно-промышленного комплексов, освоения и развития альтернативной энергетики, возрождение и повышение конкурентоспособности агропродовольственного комплекса, модернизация и развития транспортной системы; • федеральные целевые программы по отдельным направлениям реализации стратегических приоритетов, связанные с национальными программами; • индикативные планы на среднесрочную перспективу (3-5 лет), ежегодно разрабатываемые Правительством РФ; • территориальная система прогнозирования, стратегического индикативного планирования и программирования по макрорегионам (федеральным округам), регионам (субъектам Федерации) и крупным муниципальным образованиям, учитывающая территориальные особенности и увязанная с федеральной системой. Для возобновления стратегического планирования необходима система отчетных, прогнозных и плановых балансов по основным видам ресурсов (трудовым, топливно-энергетическим, материальным, финансовым), обеспечивающая эффективное использование ресурсов для выполнения стратегических планов, национальных и целевых программ. Нужна система аналитического мониторинга, статистического контроля хода и результатов выполнения стратегических планов и программ. Актуальность формирования системы стратегического планирования социально-экономического развития страны очевидна как для государства, так и для хозяйственных структур. Поэтому принятие законопроекта о государственном стратегическом планировании позволит сформировать общеправовую и концептуальную базу для практической работы и последующего совершенствования по мере накопления реального опыта. Применение программно-целевого планирования должно быть направлено на создание конкретных действенных правовых механизмов, позволяющих сформировать целостную систему, преодолеть межведомственные и межуровневые противоречия, обеспечить возможность концентрации ресурсов различных уровней власти для достижения поставленных целей. Таким образом, в ближайший период необходимо сформировать в стране эффективную систему стратегического планирования, которая станет важнейшим рычагом достижения целей, поставленных руководством страны на долгосрочную перспективу. Представленная на заседании Госсовета президентская стратегия социально-экономического развития России до 2020 года по сути, является политическим решением о переводе российской экономики с инерционного энерго-сырьевого на инновационный путь развития. Реализация этой стратегии должна основываться на Концепции социально-экономического развития страны, разработанной Правительством исходя из этого решения. Смысл заявленной президентом стратегии вполне соответствует объективным требованиям повышения конкурентоспособности российской экономики и конституционным целям социального государства. В отличие от приснопамятных стратегий Грефа, Ясина и Гайдара, которые во главу угла ставили цели умозрительных реформ, эта стратегия исходит из содержательных задач развития экономики на основе НТП, кардинального повышения ее эффективности и социальной ориентированности. Президент в своем выступлении на Госсовете определил основные ориентиры социально-экономического развития России до 2020 года: возвращение России в число мировых технологических лидеров, четырехкратное повышение производительности труда в основных секторах российской экономики, увеличение доли среднего класса до 60%-70% населения, сокращение смертности в полтора раза и увеличение средней продолжительности жизни населения до 75 лет. При этом он призвал «сконцентрировать усилия на решении трех ключевых проблем: создании равных возможностей для людей, формировании мотивации к инновационному поведению и радикальном повышении эффективности экономики, прежде всего на основе роста производительности труда». Следует заметить, что в отличие от прошлых стратегий, исходивших из наивного представления о чудодейственности механизмов рыночной самоорганизации, нынешнюю стратегию отличает трезвое понимание сложного положения российской экономики, теряющей конкурентоспособность и стремительно опускающуюся на сырьевую периферию мирового рынка, лишаясь внутреннего потенциала самостоятельного развития. Несмотря на решение задач удвоения ВВП за последнее десятилетие, Президент совершенно правильно констатирует тупиковость инерционного энергосырьевого сценария развития, низводящего Россию до роли сырьевого придатка мировой экономики. И, в соответствии с рекомендациями науки, определяет приоритеты государственной политики: инвестиции в человеческий капитал, подъем образования, науки, здравоохранения, построение национальной инновационной системы, развитие наших естественных преимуществ и модернизация экономики, развитие ее новых конкурентоспособных секторов в высокотехнологических сферах экономики знаний, реконструкция и расширение производственной, социальной и финансовой инфраструктуры. Для перевода страны на инновационный путь развития ставится задача кардинального повышения инновационной и инвестиционной активности, доведение уровня накопления до 30% от ВВП, перехода к стандартам развитых стран в сфере бюджетной политики. Это означает, что уровень финансирования образования должен достичь 7% от ВВП, здравоохранения – 6%, науки – 3%. Иными словами, расходы государства на эти отрасли должны быть удвоены. Таким образом, впервые за все постсоветские годы государство решилось взять стратегическую инициативу в свои руки. Вплоть до последнего времени эта инициатива находилась в руках международных финансовых организаций, экспортеров сырья, транснациональных корпораций, естественных и неестественных монополий, а также организованной преступности. Каждый из этих субъектов навязывал стране свою стратегию, комбинация которых породила порочные круги институциональных ловушек, в которых оказалась стремительно деградирующая российская экономика. Развитие последних лет шло по инерции этих стратегий, а относительно благополучные макроэкономические показатели достигались не столько благодаря, сколько вопреки политике государства, которая до позапрошлого года характеризовалась безыдейностью и безынициативностью, следовала псевдолиберальным рецептам международных финансовых организаций. ТЕМА 3. ОТ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЛАНА К ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОМУ ПЛАНИРОВАНИЮ 3.1. Основы государственного стратегического планирования Государственное стратегическое планирование включает государственное стратегическое планирование социально-экономического развития и государственное стратегическое планирование обеспечения национальной безопасности (рис. 1). Рис. 1. Схема документооборота стратегического планирования В рассматриваемом проекте Федерального закона основные инструменты государственного стратегического управления определяются как: • государственное стратегическое планирование – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных участников процесса государственного стратегического планирования по прогнозированию социально-экономического развития, программно-целевому планированию и стратегическому контролю, направленная на повышение уровня социально-экономического развития Российской Федерации, рост благосостояния граждан и обеспечение национальной безопасности; • прогнозирование социально-экономического развития – деятельность по разработке научно обоснованных представлений о направлениях и результатах социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, определению параметров социально-экономического развития Российской Федерации, достижение которых обеспечивает реализацию целей социально-экономического развития Российской Федерации и приоритетов социально-экономической политики; • программно-целевое планирование – деятельность, направленная на определение целей социально-экономического развития Российской Федерации, приоритетов социально-экономической политики, а также формирование комплексов мероприятий с указанием источников их финансирования, направленных на достижение указанных целей и приоритетов; • стратегический контроль – деятельность по мониторингу социально-экономического развития Российской Федерации и оценке в соответствии с принципами системы государственного стратегического планирования процесса государственного прогнозирования и программно-целевого планирования, документов государственного стратегического планирования, а также реализации положений документов государственного стратегического планирования; • цель социально-экономического развития – состояние экономики, социальной сферы, обороны и безопасности, которое определяется участниками государственного стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуется количественными и (или) качественными показателями. В предлагаемых дефинициях основных понятий государственного стратегического управления выделяется комплексность и значительная роль государственной власти. К полномочиям Российской Федерации в сфере государственного стратегического планирования относятся: • установление общих принципов организации и функционирования системы государственного стратегического планирования; • установление порядка осуществления процесса государственного стратегического планирования; • определение целей социально-экономического развития Российской Федерации и приоритетов социально-экономической политики, а также способов и источников финансирования достижения целей; • формирование комплексов мероприятий, направленных на достижение приоритетов и целей социально-экономического развития Российской Федерации, с указанием объемов и источников их финансирования; • установление требований к содержанию документов государственного стратегического планирования, порядка их разработки, рассмотрения и утверждения; • установление порядка координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного стратегического планирования; • разработка и рассмотрение проектов документов государственного стратегического планирования, утверждение документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне; • методическое обеспечение разработки документов государственного стратегического планирования; • стратегический контроль социально-экономического развития Российской Федерации. К полномочиям субъектов Российской Федерации относятся: • определение целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и приоритетов социально-экономической политики субъекта Российской Федерации, а также способов их достижения; • организация процесса разработки документов государственного стратегического планирования субъектов Российской Федерации; • установление требований к содержанию документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах Российской Федерации, не предусмотренных настоящим Федеральным законом, порядка их разработки, рассмотрения и утверждения; • разработка и рассмотрение проектов документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах Российской Федерации, их утверждение; • стратегический контроль социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. К документам государственного стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, относятся: • прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период; • прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период; • концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации; • долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации; • отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период; • стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий; • государственная программа вооружения Российской Федерации; • схемы территориального планирования Российской Федерации; • федеральные целевые программы; • основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период; • проекты по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период; • прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период; • сводный годовой отчет о результатах и ходе исполнения проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации. К документам государственного стратегического планирования, разрабатываемым в субъектах Российской Федерации, относятся: • стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу; • целевые программы, реализуемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации; • схема территориального планирования субъекта Российской Федерации; • прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период; • программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период; • годовой отчет о результатах и ходе исполнения программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период. К документам, разрабатываемым в процессе прогнозирования, относятся: • прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период; • прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период; • прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период; • прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период. К документам, разрабатываемым в процессе программно-целевого планирования, относятся: • концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации; • долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации; • отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период; • стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий; • государственная программа вооружения Российской Федерации; • федеральные целевые программы; • основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период; • проекты по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период; • сводный годовой отчет о результатах и ходе исполнения проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации; • стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу; • программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период; • годовой отчет о результатах и ходе исполнения программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период. Основными функциями системы государственного стратегического планирования являются: • определение внутренних и внешних условий и тенденций социально-экономического развития Российской Федерации, а также выявление возможностей и ограничений социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе финансовых; • определение целей социально-экономического развития Российской Федерации и приоритетов социально-экономической политики; • определение основных показателей бюджетной системы Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективы; • выбор путей и способов достижения целей, обеспечивающих наибольшую эффективность использования имеющихся ресурсов; • формирование комплексов мероприятий, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития Российской Федерации в соответствующих сферах социально-экономического развития Российской Федерации; • определение необходимых ресурсов для достижения целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации; • координация планируемых действий по достижению целей социально-экономического развития Российской Федерации между федеральным и региональным уровнями государственной власти, коммерческими организациями и гражданским обществом; • осуществление стратегического контроля; • научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации. Государственное стратегическое планирование базируется на ряде принципов. Принцип единства и целостности системы государственного стратегического планирования означает единство принципов организации и функционирования системы государственного стратегического планирования, единство порядка осуществления процесса государственного стратегического планирования и формирования отчетности по реализации документов стратегического планирования. Принцип внутренней сбалансированности системы государственного стратегического планирования означает согласованность основных элементов системы государственного стратегического планирования между собой по целям социально-экономического развития, задачам и мероприятиям. Принцип результативности и эффективности функционирования системы государственного стратегического планирования означает, что выбор способов и методов достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации должен основываться на необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов. Принцип самостоятельности выбора путей решения задач означает, что участники процесса государственного стратегического планирования в пределах своей компетенции самостоятельны в выборе путей и методов достижения целей и решения задач социально-экономического развития. Принцип ответственности участников процесса государственного стратегического планирования означает, что участники процесса несут ответственность за эффективность решения задач и осуществление мероприятий по достижению целей социально-экономического развития в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации. Принцип прозрачности (открытости) процесса государственного стратегического планирования означает, что документы, разрабатываемые в рамках системы государственного стратегического планирования, за исключением положений, содержащих информацию, относящуюся к государственной тайне, подлежат официальному опубликованию, проекты документов являются предметом общественного обсуждения. Принцип достоверности и реалистичности означает обоснованную возможность достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, установленных в рамках системы государственного стратегического планирования, а также обоснованность показателей, используемых в процессе государственного стратегического планирования. Принцип финансовой обеспеченности означает, что при разработке и утверждении документов государственного стратегического планирования, предусматривающих осуществление расходов, должны быть определены источники их финансирования с учетом основных показателей бюджетной системы Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Рассмотрим содержание разработки документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне. Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период разрабатывается на основе решений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Совета Безопасности Российской Федерации, содержащих цели и приоритетные направления научно-технологического развития. Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период разрабатывается каждые 6 лет на 12 и более лет. Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период – документ, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и ожидаемых результатах научно-технологического развития Российской Федерации, технологического развития секторов российской экономики и субъектов Российской Федерации в долгосрочной перспективе. Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период содержит: • оценку достигнутого уровня и возможностей научно-технологического развития на перспективу; • анализ и прогноз внешних условий и тенденций научно-технологического развития; • анализ макроэкономических, структурных и институциональных факторов долгосрочного научно-технологического развития Российской Федерации; • прогноз технологического развития секторов (отраслей) экономики, в том числе в территориальном разрезе; • основные направления совершенствования научно-технологической политики, обеспечивающие условия реализации научно-технологического прогноза; • перечни критических технологий и приоритетных направлений развития фундаментальной и прикладной науки. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период – документ, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и ожидаемых результатах социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в долгосрочном периоде. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период содержит: • оценку достигнутого уровня социально-экономического развития Российской Федерации; • определение вариантов внутренних условий и характеристик социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочной перспективе, включая основные показатели демографического и научно-технического развития, состояния окружающей природной среды и природных ресурсов; • определение вариантов внешних условий социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочной перспективе, включая основные показатели развития мировой экономики, прогноз мировых цен на отдельные сырьевые ресурсы; • оценку макроэкономического эффекта от реализации федеральных целевых программ и долгосрочных отраслевых документов стратегического планирования; • показатели вариантов прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и других вариантов, учитывающих изменение внешних и внутренних условий развития; • основные показатели развития по отдельным видам экономической деятельности, показатели развития транспортной и энергетической инфраструктуры в долгосрочной перспективе; • основные показатели бюджетной системы Российской Федерации и денежно-кредитной политики на долгосрочный период; • основные показатели территориального развития в долгосрочной перспективе. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период разрабатывается на основе анализа и прогноза внешних и внутренних условий социально-экономического развития Российской Федерации с учетом основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период разрабатывается ежегодно на 3 года. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период – документ, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и результатах социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на среднесрочный период. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период содержит: • оценку достигнутого уровня социально-экономического развития Российской Федерации; • характеристику условий социально-экономического развития Российской Федерации в среднесрочной перспективе, включая основные показатели демографического и научно-технического развития, состояния окружающей природной среды и природных ресурсов; • основные показатели развития мировой экономики в среднесрочной перспективе, включая прогноз мировых цен на отдельные сырьевые ресурсы; • оценку факторов и ограничений социально-экономического развития Российской Федерации в среднесрочной перспективе; • показатели одного или нескольких вариантов социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период; • основные показатели бюджетной системы Российской Федерации на среднесрочный период; • основные показатели развития по отдельным видам экономической деятельности, показатели развития транспортной и энергетической инфраструктуры в среднесрочной перспективе; • основные направления территориального развития на среднесрочный период; • баланс институциональных секторов экономики на среднесрочный период; • бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства, а также основные параметры федеральных целевых программ, включающие указание целей и основных этапов их выполнения, требуемые объемы финансирования в целом и по годам, объемы финансирования за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, основные показатели федеральной адресной инвестиционной программы. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается с учетом научно-технологического прогноза на долгосрочный период, на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и иных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, содержащих основные направления и цели государственной политики в сфере социально-экономического развития Российской Федерации, комплексного территориального развития с учетом положений стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации – документ, определяющий систему научно обоснованных представлений о долгосрочных целях социально-экономического развития Российской Федерации, внешних и внутренних условиях социально-экономического развития Российской Федерации и задачах, которые необходимо решить для достижения поставленных целей. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации содержит: • оценку текущей социально-экономической ситуации, степени достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации; • прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период; • определение целей социально-экономического развития Российской Федерации и целевых показателей в долгосрочной перспективе, а также условий, факторов, ограничений и рисков их достижения; • определение приоритетов социально-экономической политики и задач, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития Российской Федерации; • определение основных тенденций, приоритетов и задач экономики в долгосрочной перспективе в сферах развития человеческого потенциала, внедрения инноваций, модернизации экономики, развития экономических институтов, развития финансово-бюджетных систем, развития национальной конкурентоспособности, внешнеэкономической политики, территориального развития; • оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации; • оценку позиций Российской Федерации в мировой экономике и их изменения в долгосрочной перспективе. Долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации разрабатывается на основе прогноза социального экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и иных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, содержащих основные направления бюджетной политики Российской Федерации, в целях финансового обеспечения достижения установленных в концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации приоритетов и целей социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу с учетом возможностей бюджетной системы Российской Федерации и положений стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации – документ, определяющий систему научно обоснованных представлений об обеспеченности бюджетной системы Российской Федерации финансовыми ресурсами, необходимыми для достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, определенных в концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации содержит: • оценку эффективности и результаты текущей бюджетной политики; • прогноз параметров бюджетной системы Российской Федерации на долгосрочный период; • определение приоритетных направлений бюджетной политики на долгосрочную перспективу, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития, определенных в концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период разрабатываются в целях обеспечения реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на основе прогноза научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период. Отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период служат основой для разработки федеральных целевых программ и схем территориального планирования Российской Федерации, а также плановых и программных документов субъектов естественных монополий. 3.2. Отраслевые документы стратегического планирования К отраслевым документам стратегического планирования на долгосрочный период относятся доктрины, концепции и стратегии развития отдельных сфер социально-экономического развития Российской Федерации. Доктрина – документ, в котором отражены официальные взгляды, постулаты и принципы государственной политики Российской Федерации в соответствующей области. Доктрина содержит: • оценку состояния и комплексные проблемы в соответствующей сфере социально-экономического развития Российской Федерации; • принципы государственной политики в соответствующей сфере социально-экономического развития Российской Федерации. Концепция – документ, разработанный на долгосрочную перспективу с учетом официальных прогнозов, содержащий основные макропоказатели, цели, направления развития соответствующей области государственной политики Российской Федерации по оптимальному сценарию. Концепция содержит: • оценку состояния и комплексные проблемы в соответствующей сфере социально-экономического развития Российской Федерации; • основные цели и основные показатели развития в соответствующей сфере социально-экономического развития Российской Федерации; • основные направления государственной политики в соответствующей сфере социально-экономического развития Российской Федерации. Стратегия – документ, определяющий цели социально-экономического развития Российской Федерации, приоритеты социально-экономической политики и способы их эффективного достижения в соответствующей сфере социально-экономического развития Российской Федерации. К стратегиям относятся следующие документы государственного стратегического планирования: • энергетическая стратегия Российской Федерации; • транспортная стратегия Российской Федерации; • стратегия демографического развития Российской Федерации; • стратегия научно-технического и инновационного развития Российской Федерации. Стратегия содержит: • паспорт стратегии; • оценку состояния и комплексные проблемы в соответствующей сфере социально-экономического развития Российской Федерации; • показатели одного или нескольких вариантов прогноза социально-экономического развития Российской Федерации соответствующей сферы на долгосрочный период; • цели и показатели достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации в соответствующей сфере, приоритеты социально-экономической политики; • основные направления государственной политики в соответствующей сфере социально-экономического развития Российской Федерации; • задачи, решение которых обеспечивает достижение долгосрочных целей стратегии; • сроки и этапы реализации стратегии; • ожидаемые результаты от реализации стратегии; • оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации долгосрочной стратегии; • план мероприятий по реализации долгосрочной стратегии на среднесрочный период. Стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий разрабатываются в целях реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период. Стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий разрабатываются по решению Президента Российской Федерации в целях определения механизмов координации реализации в территориальном и временном разрезах мероприятий, предусмотренных долгосрочными отраслевыми документами стратегического планирования, стратегиями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации на долгосрочный период, а также плановыми и программными документами субъектов естественных монополий. Порядок разработки стратегий социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий определяется Президентом Российской Федерации. Схемы территориального планирования Российской Федерации разрабатываются в целях пространственного отображения стратегий социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий, отраслевых документов стратегического планирования на долгосрочный период. Федеральные целевые программы разрабатываются в целях реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, отраслевых документов стратегического планирования на долгосрочный период с учетом схем территориального планирования Российской Федерации. Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации и инновационное развитие экономики. Федеральная целевая программа содержит: • паспорт федеральной целевой программы; • характеристику проблемы, на решение которой направлена федеральная целевая программа, включая анализ причин ее возникновения, обоснование ее связи с приоритетами социально-экономического развития, целесообразности программного решения проблемы на федеральном уровне; • основные цели и задачи федеральной целевой программы с перечнем целевых индикаторов и показателей, отражающих ход ее выполнения по годам реализации федеральной целевой программы; • программные мероприятия по направлениям реализации федеральной целевой программы; • обоснование ресурсного обеспечения федеральной целевой программы с учетом всех источников финансирования; • механизм реализации федеральной целевой программы; • оценку эффективности федеральной целевой программы, общую оценку ее вклада в экономическое развитие, а также оценку эффективности расходования бюджетных средств. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период разрабатываются на основе концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период разрабатываются раз в 3 года на 6 лет. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период – документ, определяющий приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу в рамках реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации в среднесрочном периоде. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период содержат: • определение факторов и ограничений устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации в среднесрочной перспективе; • приоритеты и направления социально-экономической политики, включая институциональные преобразования; • перечень проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период и их основные характеристики; • перечень показателей социально-экономического развития Российской Федерации. Проекты по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период разрабатываются одновременно с основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период в целях определения путей и методов решения приоритетных социально-экономических задач, определенных в основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период. Сводный годовой отчет о результатах и ходе исполнения проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации разрабатывается на основе отчетов об исполнении проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации и докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти. Сводный годовой отчет о результатах и ходе исполнения проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период – документ, содержащий анализ результатов исполнения проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период, а также информацию о результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти. Сводный годовой отчет о результатах и ходе исполнения проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период содержит: • сводную информацию о ходе исполнения проектов; • данные о достигнутых результатах исполнения проектов; • данные об использовании бюджетных ассигнований и средств внебюджетных источников на выполнение мероприятий проектов; • анализ факторов, повлиявших на ход исполнения проектов; • перечень проектов, имеющих несоответствие фактических и плановых параметров реализации проекта, и предложения об их дальнейшем исполнении; • оценку результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти. Рассмотрим содержание разработки документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах Российской Федерации. Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу разрабатывается в соответствии с приоритетами социально-экономической политики, определенными концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, отраслевых документов стратегического планирования на долгосрочный период, иных документов федерального уровня, отражающих государственную политику в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу – документ, определяющий цели, приоритеты социально-экономической политики и задачи социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в долгосрочной перспективе. Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу содержит: • оценку достигнутых целей и комплексных проблем социально-экономического развития субъекта Российской Федерации; • цели социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и показатели их достижения; • основные направления достижения долгосрочных целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации; • задачи, решение которых обеспечивает достижение долгосрочных целей стратегии; • сроки и этапы реализации стратегии; • ожидаемые результаты реализации стратегии; • оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии; • план мероприятий по реализации стратегии на среднесрочный период. Целевые программы, реализуемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, разрабатываются в соответствии с приоритетами социально-экономической политики, определенными стратегией социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу. На основе стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу и целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, разрабатывается схема территориального планирования субъекта Российской Федерации. Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период разрабатывается на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период, стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу с учетом основных направлений бюджетной и налоговой политики субъекта Российской Федерации. Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период разрабатывается ежегодно на 3 года. Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период – документ, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и результатах социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период. Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период содержит: • оценку достигнутого уровня социально-экономического развития субъекта Российской Федерации; • оценку факторов и ограничений экономического роста субъекта Российской Федерации в среднесрочной перспективе; • показатели одного или нескольких вариантов прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период, включая количественные показатели и качественные характеристики социально-экономического развития. Программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период разрабатываются на основе стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу, прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период, основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период. Программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период разрабатываются раз в 3 года на 6 лет. Программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период – документ, определяющий цели деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации на среднесрочную перспективу и комплекс мероприятий по их достижению. Программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период содержит: • цели социально-экономического развития субъекта Российской Федерации; • показатели для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их значения в отчетном и плановом периодах; • задачи и комплексы мероприятий, обеспечивающие достижение целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Годовой отчет о результатах и ходе исполнения программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период – документ, содержащий анализ результатов исполнения программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период, а также информацию о результативности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Годовой отчет о результатах и ходе исполнения программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период содержит: • оценку степени достижения целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в отчетном периоде; • анализ результатов деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в отчетном периоде; • данные об использовании бюджетных ассигнований и средств внебюджетных источников на выполнение программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период; • анализ факторов, повлиявших на ход исполнения программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период; • перечень нереализованных мероприятий программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период и предложения об их дальнейшем исполнении; • оценку результативности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ. Целью стратегического контроля является повышение эффективности функционирования системы государственного стратегического планирования на основе обеспечения соответствия процесса государственного прогнозирования и программно-целевого планирования, документов государственного стратегического планирования, а также решений, принятых в процессе государственного стратегического планирования, принципам системы государственного стратегического планирования. Основными задачами стратегического контроля являются: • наблюдение, сбор, систематизация и обобщение информации о социально-экономическом развитии Российской Федерации; • оценка качества государственного прогнозирования и программно-целевого планирования; • оценка результативности и эффективности реализации решений, принятых в процессе государственного стратегического планирования; • оценка степени достижения запланированных целей социально-экономического развития; • оценка влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический уровень достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации; • разработка предложений по повышению эффективности функционирования системы государственного стратегического планирования. Стратегический контроль осуществляется в форме предварительного, текущего и последующего контроля. Предварительный контроль осуществляется в процессе разработки и утверждения документов государственного стратегического планирования. Текущий контроль осуществляется в ходе исполнения документов государственного стратегического планирования. Последующий контроль осуществляется по итогам исполнения документов государственного стратегического планирования. Независимость и объективность стратегического контроля достигается путем его разделения на внутренний и внешний. Внутренний стратегический контроль осуществляется Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Внутренний стратегический контроль осуществляется на этапах проведения предварительного, текущего и последующего контроля. Задачами внутреннего стратегического контроля являются оценка в соответствии с принципами системы государственного стратегического планирования процесса государственного прогнозирования и программно-целевого планирования, документов государственного стратегического планирования на стадии разработки документов государственного стратегического планирования и реализации принятых решений, а также разработка предложений по итогам проведенной оценки. Внешний стратегический контроль осуществляется Президентом Российской Федерации и Счетной палатой Российской Федерации, органами государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации в соответствии с их конституционным статусом и полномочиями, определенными федеральным законодательством. Внешний стратегический контроль осуществляется на этапах проведения текущего и последующего контроля. Задачей внешнего стратегического контроля является оценка ожидаемой и фактической результативности и эффективности достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, предусматриваемых документами государственного стратегического планирования, оценка влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический уровень достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, оценка эффективности расходования бюджетных средств в рамках достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, а также разработка предложений по итогам проведенной оценки. ТЕМА 4. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОГРАММИРОВАНИЯ 4.1. Реализация программно-целевого метода планирования в России В странах с централизованно управляемой экономикой наблюдается тяготение к директивным, распорядительным формам государственного программно-целевого планирования. В странах со смешанной, переходной экономикой за центральными органами власти сохраняются полномочия установления круга программных проблем, определения целевых установок программного комплекса, утверждения принятых к исполнению целевых программ. В странах с развитой рыночной экономикой государственные целевые программы инициируются и принимаются государственными органами, финансируются из средств государственного бюджета, реализуются на основе государственных заказов и контрактов организациями разных форм собственности. Значимость системного подхода, необходимость формирования и реализации общенациональной программы социально-экономического развития страны очевидна. Оптимальным сроком реализации такой программы является пять лет – средний срок воспроизводственного цикла в высокотехнологичной промышленности. Разумеется, в данной программе должны увязываться научно-техническая, инновационная, промышленная, энергетическая и транспортная стратегии России, а также найти отражение основы миграционной политики, оптимальная схема размещения производительных сил страны и так далее. Данной цели следовало бы подчинить и разрабатываемую среднесрочную программу социально-экономического развития России, в основе которой лежит применение современных методов государственного регулирования экономики: стратегическое планирование, экономико-математическое моделирование, расчет оптимального варианта развития на основе межотраслевых балансов, определение ключевых экономических индикаторов инновационной и промышленной политики. С учетом передового опыта следует ввести механизм координации и взаимодействия интересов государства и крупных хозяйствующих субъектов. Подразумевается важнейший элемент системы реализации программы социально-экономического развития России, а именно развитие договорного взаимодействия федеральных органов управления с органами управления субъектов Федерации, финансово-промышленными группами и крупнейшими предприятиями страны. Значение названного механизма планового взаимодействия очевидно, поскольку одной из важнейших функций общенациональной программы социально-экономического развития является достижение реального баланса экономических интересов различных слоев общества, государства и корпораций, государства и регионов. Отсюда представляется необходимым в качестве составной части общероссийской программы разработать программу территориального развития России. Ее роль определяется комплексностью и интеграцией в границах регионов стратегических целей, задач региональных программ и местных возможностей. Программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных социально-экономических проблем посредством выработки и проведения органами управления системы взаимоувязанных программных мер, направленных на достижение целей устранения, подавления, смягчения возникшей проблемы. Программно-целевому планированию и управлению свойственны следующие черты: • четкая постановка и систематизация целей, которых надо достичь, чтобы решить проблему, представление их в виде дерева целей и задач; • переход от совокупности системно организованных целей и задач к системе целереализующих действий, мероприятий, проведение которых ведет к ослаблению или снятию проблем; • установление средств, ресурсов, необходимых для осуществления программных мероприятий в заданные сроки, и источников поступления ресурсов; • задействование организационно-экономических механизмов управления реализацией намеченных мер, контроля за их исполнением и обеспечением со стороны органов управления. Высшей формой государственного регулирования экономики является многоцелевое государственное экономическое программирование. Правительственная программа охватывает достаточно длительный период времени и выступает ориентиром для хозяйствующих субъектов, являясь средством координации деятельности последних в реализации целей социально-экономического развития страны, поставленных в программе. Законодательной основой разработки государственных программ является Федеральный закон от 20.07.95 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Он определяет цели, содержание и взаимосвязь системы государственных прогнозов и программ социально-экономического развития нашего государства. Согласно Закону Правительство РФ, исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ, разрабатывает программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (4 года), исходя из положений, содержащихся в послании Президента Российской Федерации, концепции социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозов социально-экономического развития, в которой должны быть отражены: • оценка итогов социально-экономического развития страны за предыдущий период и характеристика состояния экономики РФ; • концепция программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу; • цели и приоритеты развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу; • макроэкономическая политика и обобщающие макроэкономические показатели развития страны на среднесрочную перспективу; • основные направления инвестиционной и структурной, аграрной, экологической, промышленной, социальной, региональной, внешнеэкономической, научно-технической и инновационной политик; • институциональные преобразования; • перечень федеральных целевых программ на среднесрочный период, цели и задачи, основные этапы и сроки выполнения принятых к реализации федеральных целевых программ, даты их утверждения и государственные заказчики. Отдельно выделяется среднесрочная программа развития государственного сектора экономики, которая включает показатели его функционирования и развития, получения и использования доходов от распоряжения государственным имуществом и содержит оценку эффективности использования федеральной собственности и пакетов акций. Программа развития государственного сектора экономики включает показатели его функционирования и развития (в том числе прибыль и ее распределение, реализуемая продукция, основные производственные фонды и оборотные средства, численность занятых граждан и фонд оплаты труда, величина инвестиций за счет собственных и привлеченных средств), получение и использование доходов от распоряжения государственным имуществом. План по доходам включает прибыль от деятельности государственных предприятий, поступления по акциям и паям в предприятиях с участием государства, доходы от приватизации, передачи в аренду или в доверительное управление государственного имущества и другие доходы от использования государственной собственности. План расходов включает расходы на осуществление государственной инвестиционной программы с указанием перечня объектов и сроков их строительства, модернизации или реконструкции, расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки, расходы на закупки для государственных нужд и другие расходы. Доходы и расходы государственного сектора в части поступлений средств в федеральный бюджет и расходов средств из федерального бюджета отражается в федеральном бюджете на соответствующих финансовый год. Программа развития государственного сектора экономики составляется для Российской Федерации в целом, в разрезе отраслей, организационно-правовых форм предприятий и регионов. По отдельным видам продукции предприятий государственного сектора в программу развития государственного сектора экономики могут быть включены показатели ее производства в натуральном выражении и цены реализации с индексацией или без таковой. Программа развития государственного сектора экономики содержит оценку эффективности использования федеральной собственности и пакетов акций, а также программу повышения эффективности использования федеральной собственности. Среднесрочная программа социально-экономического развития официально представляется Правительством Российской Федерации в Совет Федерации и Государственную Думу. Правительство ежегодно представляет в Совет Федерации и Государственную Думу доклад о результатах выполнения указанной программы за предшествующий год, а также предложения о внесении изменений в среднесрочную программу социально-экономического развития на очередной период. 4.2. Организационный аспект реализации государственных программ Порядок разработки целевых федеральных программ определяется Правительством Российской Федерации. В перечне федеральных целевых программ на очередной год указываются: • краткая характеристика каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков их выполнения; • результаты выполнения основных этапов для переходящих федеральных целевых программ; • требуемые объемы финансирования каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ в целом и по годам с указанием источников финансирования; • объемы финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета в предстоящем году; • государственные заказчики программ и их основные исполнители. Программа представляет собой конкретный документ, которому присуща определенная степень директивности. В программах указаны поставленные государством цели, для достижения которых предусмотрены средства, методы реализации, исполнители. Они могут быть федеральными, федерально-региональными, региональными и комплексными программами социально-экономического развития. Разработка программ построена по следующей логической схеме: 1. Составляется так называемое «дерево целей», изменяющееся в зависимости от конкретных проблем, стоящих перед экономикой страны, и формулируются краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные задачи. 2. Определяется порядок решения этих задач. 3. Определяются органы, ответственные за исполнение этих решений. 4. Рассчитываются объемы необходимых ресурсов. 5. Определяется порядок финансирования. Целевая программа – это совокупность направлений действий, увязанных в пространстве, по времени, содержанию, ресурсам, исполнителям, ориентированных на достижение единой цели в ходе решения масштабной проблемы общества. Программа социально-экономического развития страны представляет собой комплексную систему целевых ориентиров развития общества и планируемых государством эффективных путей и средств их достижения. Отличие программ от планов состоит в том, что первые обычно формулируются в терминах направлений по достижению программной цели, представляемых конкретное поле деятельности для исполнителей, и состоят из блоков планов. Разработка целевой программы использует такие принципы как рациональность, подотчетность и адекватность условиям осуществления. Их достижение предполагает использование: • учета политической, социальной, правовой, экономической и административной составляющей; • выгодности осуществления программы по сравнению с начальным состоянием явления; • разработки ориентиров для контроля достижения целей по отрезкам времени; • составления сметы расходов (бюджета); • корректировки доходов и расходов в процессе выполнения программы; • учета форс-мажорных обстоятельств. Структура целевой программы включает в себя следующие основные блоки: • целевой (определение системы целей и целевых задач); • исполнительный (разработка системы направлений для мероприятий); • ресурсный (выявление необходимых ресурсов и поиск их источников); • организационный (организация разработки и выполнение программы). Важное условие разработки целевых программ – правильное определение приоритетов для каждого периода времени и объектов управления разного уровня. На макроуровне важно определить главные социально-экономические задачи развития народного хозяйства. На уровне отраслей и регионов – приоритеты, обеспечивающие достижение основных задач государства (они должны быть основными и для этого уровня), и приоритеты, не связанные с ними. Приоритеты можно разделить на группы: • структурные приоритеты – развитие отдельных отраслей или регионов; • приоритеты научно-технического прогресса; • социальные приоритеты; • приоритеты в области совершенствования управления и хозяйственного механизма. К глобальным приоритетам развития экономики любой страны относятся повышение уровня и качества жизни людей, обеспечение целостности и неприкосновенности своей территории, обеспечение расширенного воспроизводства в будущем. Из этих приоритетов вытекают приоритеты более низкого порядка, например, первоочередного развития определенных отраслей или групп отраслей в отдельные периоды времени или ускоренного развития некоторых регионов, оказывающих влияние на экономику всей страны, и др. На уровне хозяйствующих субъектов также устанавливаются приоритеты. Многие цели могут быть взаимоисключающими, потому что регулирование развития одного объекта неизбежно оказывает влияние на другие. Например, преимущественное развитие какого-то региона, обладающего эффективными природными ресурсами, ускоренное освоение которых необходимо для решения макроэкономических задач, возможно, вызовет отток трудовых ресурсов из других регионов, изменение специализации приграничных территорий и др. Поэтому кроме целевых программ обязательно принятие комплексных государственных программ социально-экономического развития. Особо выделяются чрезвычайные программы, разрабатываемые для экстремальных ситуаций, например, для ликвидации последствий стихийных бедствий, смягчения надвигающегося социального взрыва, восстановления разрушенного войной хозяйства и др. Особенность таких программ – высокая доля административных методов в механизме их реализации. Некоторым федеральным программам, прежде всего имеющим социальную и политическую значимость, присваивается статус президентских программ. Инициатором разработки целевых комплексных программ является заказчик. Заказчиком могут быть органы исполнительной власти разного уровня. Заказчик выбирает разработчиков программы. По содержанию целевые комплексные программы делятся на: • социально-экономические; • научно-технические; • производственно-экономические; • экологические; • организационно-хозяйственные. Разработка типовой целевой программы включает следующие этапы последовательности (рис. 2): 1. Анализ проблемы и обоснование необходимости ее решения программными средствами. 2. Определение целей и задач с выделением генеральной линии и характеристикой подпрограмм в составе программы. 3. Обоснование мероприятий отдельных подпрограмм, сроков их исполнения, содержания и поиск исполнителей. 4. Расчет потребности в ресурсах, выявление источников и способов их получения, обоснование финансирования. 5. Выбор организационных форм управления разработкой и осуществлением контроля за реализацией программы. Составление плана-графика ее выполнения. 6. Оценка эффективности программы в целом, в том числе подпрограмм и крупных мероприятий. 7. Обобщение сводных показателей программы, то есть ее индикаторов. Каждая целевая программа имеет паспорт, который содержит следующие сведения: наименование программы, наименование решения о разработке программы, государственный заказчик, основные разработчики программы, цель программы, задачи, сроки реализации, основные направления, ответственные за исполнение программных мероприятий (головные исполнители), объемы средств и источники финансирования, ожидаемые конечные результаты реализации, система управления и контроля. В программе дается оценка эффективности ее реализации. Организация разработки и управления реализацией государственных целевых программ предусматривает: 1. Наличие государственного заказчика программы в лице государственного органа, наделенного полномочиями распределения бюджетных и иных средств, выделяемых на программу, и формирования задания на разработку программы. 2. Назначение разработчиков программы в лице проектных, исследовательских организаций, привлекаемых заказчиком для подготовки участников программы. 3. Формирование заказчиков дирекции целевой программы, осуществляющей оперативное управление, координацию действий участников программы. 4. Принятие решений о разработке и утверждении проекта программы высшими органами государственной исполнительной власти. Рис. 2. Принципиальная схема разработки целевой программы Федеральные целевые программы и федеральная адресная инвестиционная программа являются основным действующим программно-целевым инструментом осуществления государственной социально-экономической политики, предусматривающим достижение целей и приоритетных направлений развития страны. На протяжении последних лет осуществляются реформы, направленные на совершенствование федеративных отношений, повышение эффективности государственного управления, особенно за счет модернизации программно-целевого метода управления, внедрение системы бюджетирования, ориентированной на результат. Для большинства федеральных целевых программ установлены целевые индикаторы и показатели реализации, введена ежеквартальная отчетность государственных заказчиков программ. Расширена сфера применения и повышено качество программно-целевых методов управления. Оптимизирована структура федеральных целевых программ и подпрограмм, многие из них сокращены, что позволило сконцентрировать выделяемые средства на решении приоритетных задач. Так, например, в 2011 году планировалось выделение средств на финансирование 57 целевых и федеральных программ общим объемом в 922 млрд. руб. (около 9% расходов бюджета в 2011 году) по девяти направлениям: 1) развитие высоких технологий (12 программ) – 23,5% в общем объеме; 2) жилье (2 программы) – 6%; 3) транспортная инфраструктура (1 программа) – 30,5%; 4) дальний восток (1 программа) – 10%; 5) село (3 программы) – 2%; 6) социальная инфраструктура (11 программ) – 10,6%; 7) безопасность (17 программ) – 11%; 8) развитие регионов (6 программ) – 4%; 9) развитие государственных институтов (4 программы) – 2,4%. Реализация федеральных целевых программ направлена в основном на развитие производственной и социальной инфраструктуры, активизацию инструментов стимулирования инвестиционной и инновационной активности, поддержку субъектов Федерации, обеспечение внутренней и внешней безопасности. В то же время федеральные целевые программы все еще остаются недостаточно эффективными. Не удалось в полной мере сформировать федеральные целевые программы в качестве полноценного инструмента концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития и они во многом еще остаются инструментом дополнительного финансирования текущей деятельности органов государственной власти. Проводимая ежегодно корректировка действующих и принятие новых федеральных целевых программ приводят к тому, что начатые в предшествующие годы объекты, в том числе необходимые для исполнения собственных полномочий субъектами Федерации, часто не включаются в федеральную адресную инвестиционную программу. В результате выделяемые государственные средства распыляются и не достигают необходимого эффекта. Согласование перечня строек и объектов для финансирования из федеральной адресной инвестиционной программы забюрократизировано и усложнено, что не обеспечивает полноценного учета мнений субъектов Федерации и не способствует эффективному исполнению переданных им полномочий. Бессистемность включения государственными заказчиками строек и объектов в федеральную адресную инвестиционную программу существенно затрудняет концентрацию бюджетных средств на приоритетных направлениях развития регионов. Составными частями механизма финансирования программы являются: • систематический контроль над использованием выделяемых на ее реализацию финансовых средств, включающий ведение ежеквартальной отчетности по выполнению программы по перечню показателей, согласованных с Министерством экономического развития РФ; • организация совместно с участием заинтересованных министерств, федеральных агентств, служб, представителей законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации экспертных проверок хода реализации целевых подпрограмм; • ежегодное представление доклада в министерства и правительство о ходе реализации; • согласование взаимоотношений центра и субъекта Федерации по вопросам правовой, организационной и финансовой поддержки программы. В рамках этих согласований следует осуществить проработку вопросов выделения средств для финансирования приоритетных объектов программы. Согласованное использование мер правовой, экономической и организационной поддержки программы на федеральном и региональном уровнях обеспечит создание необходимых условий для ее успешной реализации в намеченные сроки. Качество разработки и реализации федеральных и целевых программ в Российской Федерации пока оставляет желать лучшего. К числу проблем, связанных с разработкой и реализацией федеральных и целевых программ можно отнести следующие: • не всегда удается обеспечить обоснованный отбор программ из числа представленных к реализации; • предлагаемые программы зачастую ориентированы на решение локальных проблем; • отсутствует представление о стратегии решения задач и эшелонировании проектов; • отсутствует связь целей каждой из подпрограмм с системой национальных целей и приоритетов; • сокращение ассигнований из федерального бюджета, а также средств из внебюджетных источников; • из структуры программ часто неясно, что в них является предметом контроля и управления, как с финансовой точки зрения, так и с позиций национальных приоритетов; • слабый контроль над ходом реализации программ; • многочисленность одновременно реализуемых программ приводит к размыванию федеральных средств между ними. 1 октября 2008 года Правительство РФ на своем заседании рассмотрело Концепцию и основные направления программы социально-экономического развития России до 2020 года. Как сказал сегодня на совещании по вопросам разработки этого документа премьер-министр Владимир Путин, сейчас работа вышла на «финишную прямую». Он напомнил, что программный документ определяет перспективы и приоритеты развития страны в следующем десятилетии. Для реализации наших планов, считает Путин, необходимо обеспечить благоприятные макроэкономические условия, укрепить кредитно-финансовую систему, определить сценарии дальнейшего развития пенсионной системы, совершенствовать инфраструктуру и сформировать новые точки роста в регионах. ТЕМА 5. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ПРАКТИЧЕСКОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ И ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 5.1. Прогнозирование и регулирование базовых условий развития страны Прогнозирование государственного и регионального уровней тесно связано с общественно-политическим и социально-экономическим состоянием страны. Оно подразделяется на макро-, мезо- и микроуровни. В настоящее время прогнозирование в России включает: • разработку вариантов социально-экономического развития страны с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов; • предоставление материалов для дифференциации региональных и отраслевых прогнозов; • уточнение потребностей в средствах для финансирования федеральных целевых программ, поставок продукции для государственных нужд, поддержки отраслей и регионов. Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» определяет цели, содержание, порядок разработки и рассмотрения системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, концепций социально-экономического развития Российской Федерации, программ социально-экономического развития Российской Федерации и индикативных планов. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации – система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации на перспективу, основанных на законах рыночного хозяйствования и анализе сложившихся тенденций, факторов и условий функционирования экономики и общества. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации (макроэкономический прогноз), по институциональным секторам, народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам, исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов, действующего законодательства и программ его совершенствования. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов, а также при различных стратегиях государственной социально-экономической политики. Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики темпов развития экономической системы и ее структуры, научно-технического развития бюджетно-налоговой и денежно-кредитной систем, финансов предприятий и населения, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления товаров и услуг по отраслям, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения. Прогнозы социально-экономического развития включают показатели системы национальных счетов, сводного финансового и платежного балансов. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу разрабатывается на пятнадцать лет и ежегодно корректируется. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу разрабатывается взаимоувязанно с Концепцией социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов социально-экономического развития и программ социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и годовых индикативных планов социально-экономического развития Российской Федерации. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу разрабатывается на пять лет с погодовой разбивкой. Порядок разработки прогнозов социально-экономического развития определяется Правительством Российской Федерации. Концепция социально-экономического развития Российской Федерации – система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства на долгосрочный период, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. В концепции социально-экономического развития проводится анализ предшествующего развития Российской Федерации; характеризуется состояние экономики Российской Федерации; определяются основные цели, приоритеты и параметры социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, средства и этапы достижения указанных целей и реализации приоритетов; задачи и направления институциональных преобразований, макроэкономической, бюджетной, налоговой, кредитно-денежной, таможенной, инвестиционной и структурной, аграрной, экологической, социальной, региональной экономической, внешнеэкономической государственной политики. Концепция социально-экономического развития разрабатывается на пятнадцать лет Правительством Российской Федерации с привлечением Российской Академии наук и других научных организаций. Программа социально-экономического развития Российской Федерации – комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Правительство Российской Федерации разрабатывает среднесрочную программу социально-экономического развития Российской Федерации на 4 года, исходя из положений, содержащихся в послании Президента Российской Федерации, концепции социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозов социально-экономического развития. В среднесрочной программе социально-экономического развития Российской Федерации должны быть отражены: • оценка итогов социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущие пять лет и характеристика состояния экономики Российской Федерации; • цели и приоритеты развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу; • макроэкономическая политика и обобщающие макроэкономические показатели развития страны на среднесрочную перспективу; • институциональные преобразования; • научно-техническая и инновационная политика; • инвестиционная и структурная политика; • промышленная политика; • аграрная политика; • экологическая политика; • социальная политика; • региональная экономическая политика и программы решения проблем депрессивных территорий; • внешнеэкономическая политика и укрепление интеграционных связей со странами – членами СНГ; • перечень федеральных целевых программ на среднесрочный период, цели и задачи, основные этапы и сроки выполнения принятых к реализации федеральных целевых программ, даты их утверждения и государственные заказчики. Отдельно выделяется среднесрочная программа развития государственного сектора экономики, которая включает показатели его функционирования и развития, получения и использования доходов от распоряжения государственным имуществом и содержит оценку эффективности использования федеральной собственности и пакетов акций. Индикативный план социально-экономического развития Российской Федерации – система показателей социально-экономического, научно-технического, инновационно-инвестиционного, экологического, территориального и внешнеэкономического развития на предстоящий год, обеспечивающих реализацию целей и приоритетов, Программы социально-экономического развития Российской Федерации, а также механизмы реализации указанных целей и задач. Индикативный план утверждается федеральным законом. Проект индикативного плана разрабатывается и представляется Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с проектом федерального бюджета на соответствующий год в сроки, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации. Одновременно с индикативным планом представляются: • оценка итогов исполнения индикативного плана за предшествующий год и прошедший период текущего года, включая выполнение установленных целей и задач и реализацию приоритетов социально-экономической политики; • концепция социально-экономического развития; • перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства Российской Федерации в предстоящем году. Субъекты Федерации и органы местного самоуправления могут разрабатывать собственные (региональные и местные) индикативные планы. Правительство Российской Федерации обеспечивает ежемесячный мониторинг состояния экономики Российской Федерации и публикует информационно-статистические данные о социально-экономическом положении Российской Федерации по всем показателям и в методологии, соответствующей утвержденному индикативному плану. Порядок разработки целевых федеральных программ определяется Правительством Российской Федерации. В перечне федеральных целевых программ на очередной год указываются: • краткая характеристика каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков их выполнения; • результаты выполнения основных этапов для переходящих федеральных целевых программ; • требуемые объемы финансирования каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ в целом и по годам с указанием источников финансирования; • объемы финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета в предстоящем году; • государственные заказчики программ и их основные исполнители. Руководство государственным прогнозированием осуществляется правительством страны. Основными участниками этой системы являются: Минэкономразвития РФ, Минфин РФ и ЦБ РФ. Функции Минэкономразвития РФ в области предвидения: • осуществление организационно-методического руководства и координации работ по формированию и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ, формирование перечня программ, предусмотренных к финансированию за счет федерального бюджета; • организация и координация подготовки комплексного прогноза социально-экономического развития страны, регионов, отраслей, секторов экономики; • представление предложений по вариантам и приоритетам развития; • разработка сводного финансового баланса государства, обеспечение экономического обоснования отдельных статей доходов и расходов федерального бюджета, в том числе бюджетной заявки на финансирование поставок продукции для федеральных нужд; • прогнозированием макроэкономической ситуации, динамики сбыта промышленной и сельскохозяйственной продукции, основных показателей уровня жизни, рынка труда и осуществляет мониторинг состояния экономики. Минфин РФ разрабатывает и осуществляет федеральный бюджет страны на год. ЦБ РФ обосновывает направления и параметры финансовой, денежно-кредитной и валютной политик, определяет меры совершенствования банковской системы. Минтруда и социального развития РФ формирует направления развития социальных процессов, обеспечения занятости и функционирование рынка труда, политику доходов населения. Федеральная налоговая служба определяет возможные налоговые поступления. Вся информация стекается в Госкомстат РФ, который формирует информационный массив для разработки прогнозов и планов государства и регионов. В организационную структуру прогнозирования государства входят различные НИИ. Порядок разработки государственных прогнозов и планов: 1. Президент в своем послании указывает основные характеристики концепции социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. 2. Данные послания содержат анализ выполнения намеченных показателей и задачи на предстоящий период. На их основе Минэкономразвития РФ разрабатывает сценарий функционирования экономики государства. Он содержит целевые параметры, основные решения и меры по стабилизации положения по направлениям государственной политики, а также оценку основных показателей. 3. Обосновываются и предоставляются предложения по направлениям бюджетной политики, которые после одобрения Правительством РФ доводятся до органов исполнительной власти государства и субъектов Федерации. 4. Федеральные министерства и ведомства с учетом отраслевых особенностей подготавливают свои предложения по перспективам развития. 5. Органы исполнительной власти субъектов РФ представляют федеральным органам, являющимся государственными заказчиками федеральных целевых программ, предложения по реализации этих программ на конкретной территории. Для прогнозирования консолидированного бюджета они также представляют отчеты по исполнению бюджетов за год. 6. Минэкономразвития РФ после обобщения ряда полученных материалов, представляет в Минфин РФ основные показатели прогноза социально-экономического развития (СЭР) страны в целом и по субъектам РФ, а также перечень федеральных и межгосударственных целевых программ с указанием объемов и источников их финансирования. 7. После всех уточнений и согласования проект прогноза СЭР РФ, проект сводного финансового плана и перечень основных задач развития представляется в правительство страны. После опубликования утвержденные цифры используются субъектами Федерации и хозяйствующими субъектами различных форм собственности для разработки и обоснования своих прогнозов и планов. Основной финансовый план страны – государственный бюджет – утверждается Государственной Думой и затем Советом Федерации. В регионах, согласно праву о местном самоуправлении и местном хозяйстве, вопросы прогнозирования, в том числе и СЭР, решаются муниципальными органами. В государственном прогнозировании может применяться стратегический подход, что связано с возрастанием роли стратегии развития в экономике страны. Методология стратегического прогнозирования – это единство логики разработки стратегических прогнозов и программ, используемых принципов и методов, а также показателей, выражающих цели стратегии развития. Прогнозы, концепции и программы активно используются государством для регулирования своего СЭР. Направления, которые отражаются в среднесрочном прогнозе СЭР страны: • оценка итогов; • концепция программы; • макроэкономическая политика; • институциональные преобразования; • аграрная политика; • экологическая политика; • социальная политика; • региональная экономическая политика; • внешнеэкономическая политика. Макроэкономическое прогнозирование направлено на решение следующих основных задач: 1. Установление целей развития. 2. Изыскание оптимальных путей и средств достижения целей. 3. Определение потребностей в ресурсах для достижения поставленных целей развития. 4. Разработка действий различных органов по достижению поставленных целей развития. 5. Определение возможных действий противоборствующих сил и их влияние на решение проблемы. Макроэкономические показатели, отражающие масштабные экономические явления, прогнозируются на уровне государства. Типовыми направлениями государственного прогнозирования и макропланирования в экономике являются: • обеспечение необходимых пропорций расширенного воспроизводства, характеризующих развитие ключевых сфер экономики и решение социальных проблем; • осуществление общегосударственной инвестиционной и научно-технической политики; • формирование межгосударственных внешнеэкономических связей; • создание резервов для осуществления федеральных целевых программ и локализации чрезвычайных ситуаций; • обеспечение обороноспособности страны. Достижение указанных направлений требует перспективных оценок: • состояния экономики и общества в сопоставлении с мировыми тенденциями, рыночной конъюнктурой и возможными направлениями развития; • макроэкономических, демографических, социально-экономических и научно-технических прогнозов, а также прогнозов размещения производительных сил; • ценовой, антиинфляционной, налоговой, финансово-кредитной и антимонопольной политики в целях сбалансированности экономического развития; • потенциала отраслей с целью поддержки проблемных и социально-значимых сфер деятельности; • развития рыночной инфраструктуры и информационных потоков в экономике. К объектам прогнозирования в масштабах страны относятся: 1. Объем и динамика ВВП. 2. Индекс изменения цен в связи с инфляцией. 3. Объемы сбыта и продажи товаров (работ, услуг). 4. Объем долгосрочных инвестиций по всем источникам финансирования. 5. Расходы на оплату труда. 6. Прибыль. 7. Показатели экспорта и импорта. 8. Курс рубля. 9. Ставка рефинансирования ЦБ. 10. Основные характеристики сводного финансового баланса, а также доходов и расходов федерального бюджета. 11. Производительность труда. Сравнение фактического состояния экономического параметра с его прогнозным значением позволяет оценить возникшее отклонение и выявить причины, его вызвавшие. Экономический анализ прогноза включает: • оценку достигнутого потенциала; • выявление тенденций и факторов влияния; • определение вектора необходимых корректирующих действий правительства по достижению целей развития общества. К основным факторам влияния на макроэкономические показатели относятся: • социальные потребности; • технические возможности; • политическое состояние; • состояние ресурсов; • экономическая целесообразность. Основные направления экономического планирования и прогнозирования в масштабах страны определяют: • общественные потребности и необходимые для их удовлетворения материальные, трудовые и финансовые ресурсы; • рациональные пути использования ресурсов; • обеспечение сбалансированности развития между сферами, отраслями, видами деятельности и регионами страны. Экономический прогноз макропоказателей имеет комплексный характер и разрабатывается с учетом иных прогнозов, например, демографического, ресурсного, спроса и предложения, научно-технического прогресса. 5.2. Прогнозирование развития общественного производства Области деятельности, где вмешательство государства обязательно: национальная оборона, правопорядок, научные исследования, образование, деятельность некоторых энергетических отраслей. Вмешательство может быть императивным или индикативным. Императивное вмешательство имеет ограниченное применение: бюджетирование, налогообложение, исполнение государственных заказов, монополизм и организации, имеющие государственную форму собственности. Индикативное вмешательство государства представляет собой национальный план страны с макроэкономическим обоснованием показателей экономики и мерами регулирования экономических процессов при неизменности принципа самостоятельности хозяйствующих сил. Индикативное планирование государства характеризует то, что оно отражает: 1. Эволюцию экономических отношений на уровне государства. 2. Демократическое воздействие государства на предпринимательскую среду. 3. Координацию интересов государства и его субъектов хозяйствования. 4. Использование госпатерналистских инструментов в планировании. 5. Экономическую политику государства, в том числе структурную и промышленную. 6. Координацию использования государственных ресурсов. 7. Разработку общих контуров будущего. 8. Процесс формирования индикаторов развития и мер их достижения. 9. Использование преимущества экономических регуляторов. 10. Ориентацию фирм негосударственного сектора на выполнение государственно важных задач. 11. Создание системы макро- и микро-планов. 12. Возможность включения заданий для государственного сектора. 13. Взаимосвязь со стратегическим планированием. 14. Игровую модель по поиску экономического равновесия в стране. 15. Попытку недопущения крупных макроэкономических диспропорций. В индикативном планировании плановые цифры носят приблизительный характер и служат лишь общими ориентирами. Такой план не подлежит обязательному исполнению. Используя индикативное планирование государство стремится направить и ускорить экономические преобразования в стране и смягчить противоречия и неравномерности экономического роста по отраслям экономики и регионам страны. Процесс индикативного планирования включает три основных этапа: • определение плановых целей и программирование глобальных макроэкономических показателей; • дезагрегация макроэкономических показателей; • согласование показателей плана и проверка их на совместимость и сбалансированность. Генеральная линия действий государства состоит в проведении структурной политики, которая в отношении отраслей материального производства проявляется, прежде всего, в осуществлении промышленной политики. Государство проявляет свою способность влиять на структуру производства посредством инвестиционной поддержки отраслей, играющих определяющую роль в стабилизации и подъеме экономики, удержании позиций на внутреннем и мировом рынках. В условиях наблюдаемого развития мировой торговли и внешнеэкономического сотрудничества возрастает способность государственной поддержки определенных отраслей производства, видов производств, региональных и отраслевых производственных комплексов посредством государственного протекционизма в виде покровительства и защиты от внешней конкуренции. Характерным для рыночной экономики является государственное антимонопольное управление производством, представляющее при его умелом, целенаправленном использовании мощный инструмент воздействия на товаропроизводителей, структуру и размещение производства, на движение рыночных цен. Самым мощным инструментом государственного влияния на структуру производства в стране служат государственные закупки продукции отечественных производственных организаций. Государство располагает также инструментами прямого воздействия на качество производимой продукции, конкурентоспособность продукта производственной деятельности в виде установления государственных стандартов, содержащих требования к показателям технического уровня и качества продукции отечественного производства. Универсальным инструментом воздействия на экономику является налоговая политика. Еще в качестве инструмента государственного вмешательства в экономику выделяют предоставление государственного имущества в аренду или предоставление имущественных объектов государственной собственности в качестве залога, необходимого для получения банковского кредита производственными организациями, в судьбе которых заинтересовано государство. Под государственной промышленной политикой понимается проводимая государственными органами управления долговременная линий действий, воплощаемая в виде системы предпринимаемых государством мер по поддержанию и развитию промышленного производства как стержневой части производственной экономики, от которой зависят и другие отрасли и социальная сфера. Ближайшие цели промышленной политики России: 1. Достижение ощутимого подъема промышленного производства со структурой выпуска промышленной продукции, соответствующей внутренним потребностям страны и устойчивому спросу на внешних рынках. 2. Последовательное обновление технической базы производства с упором на использование прогрессивных ресурсосберегающих технологий. 3. Достижение как можно более полного использования имеющегося ресурсного потенциала промышленного производства с учетом ограниченных возможностей полной замены парка оборудования. 4. Сосредоточение доступных инвестиционных ресурсов на тех прорывных направлениях, видах отраслевых производств, где имеются предпосылки и существует реальная возможность занять высшие мировые позиции. Промышленная политика России находиться под действием различных ограничений: • ограниченные инвестиционные возможности; • ограничения, обусловленные недозагрузкой производственных мощностей; • неудовлетворительная возрастная структура и высокая степень физического и морального износа; • природно-экологические ограничения; • недостаточность проведенных институциональных преобразований в промышленности. Одним из путей преодоления существующих ограничений выступает создание крупных промышленных корпоративных структур, трансформация государственных унитарных промышленных предприятий и реструктуризация промышленных предприятий. Макроэкономическое прогнозирование опирается на сформированную из статистической информации схему основных взаимосвязей в национальной экономике, получившую название системы национальных счетов (СНС). СНС основана на балансовом методе и представляет собой национальный учет, который на макроуровне состоит из показателей, характеризующих результаты экономической деятельности, структуру экономики, имеющиеся в стране ресурсы, их использование и так далее. СНС построена в форме балансовых таблиц и счетов, создающих как бы макет функционирования элементов (звеньев) национальной экономики. В качестве первичных элементов в СНС выступают экономические операции и хозяйствующие субъекты. Под экономической операцией понимается процесс, в котором один из хозяйствующих субъектов передает или продает, а другой хозяйствующий субъект получает или покупает материальные или финансовые ценности или услуги. Экономические операции фиксируются в счетах, построенных на принципе двойной записи, в соответствии с которым каждая операция фиксируется дважды – в разделе «Ресурсы» и в разделе «Использование». По каждому счету выводится балансирующее сальдо – разность между ресурсами и их использованием. При избытке ресурсов сальдо записывается в раздел «Использование», при недостатке – в раздел «Ресурсы». В целях использования данных для анализа и прогнозирования счета объединяются в группы по видам деятельности и секторам национальной экономики. СНС можно представить как систему взаимосвязанных счетов, каждый из которых описывает тот или иной аспект экономического процесса, а взятые вместе, они обеспечивают описание общей картины экономического процесса. Одним из важных разделов современной СНС является межотраслевой баланс (МОБ) – дезагрегированные схемы счета товаров и услуг. Схема МОБ по методологии СНС отвечает открытой статистической модели, в которой выделяются три главные части – квадранты. Квадрант I характеризует взаимосвязи отраслей, отражает промежуточное потребление, во II квадранте приводится структура конечного использования ВВП, в III показывается стоимостная структура валовой добавленной стоимости. В I квадранте по строкам и колонкам записываются отрасли экономики. В колонках по каждой отрасли представлены затраты на производство продукции по отраслям экономики, а по строкам показывается, как распределяется продукция каждой отрасли между всеми отраслями. В правой части МОБ (II квадрант) строки соответствуют отраслям – производителям. Колонки представляют собой категории конечного использования: конечное потребление, валовое накопление, сальдо экспорта-импорта. В III квадранте колонки соответствуют отраслям – производителям, а строки – основным стоимостным компонентам валовой добавленной стоимости. По колонкам МОБ показывается стоимостная структура валового выпуска продукции отдельных отраслей, которая состоит из промежуточного потребления (квадрант I) и валовой добавленной стоимости (квадрант III). По строкам показан натурально-вещественный состав продукции, которая расходуется на промежуточное потребление (квадрант I) и конечное использование (квадрант II). Прогноз НТП состоит из четырех блоков: 1. Прогнозы развития фундаментальной науки (10-20 лет и более). 2. Прогнозы развития НИОКР (5-10 лет). 3. Прогнозы освоения результатов НИОКР в производственную и непроизводственную сферы (1-3 года). 4. Прогноз распространения уже внедренных достижений науки и техники (1-3 года). Разработке прогноза НТП предшествует исследования существующего уровня НТР, включающие анализ: • патентной информации; • основных достижений отечественной и мировой науки с оценкой их экономической эффективности; • основных факторов, сдерживающих ускорение НТП, и важнейших нерешенных проблем НТР; • основных межотраслевых научно-технических задач; • конкурентоспособности на мировом рынке важнейших видов продукции; • проблем, связанных с окружающей средой. В практике научно-технического прогнозирования разрабатываются следующие прогнозы: международные, национальные, межотраслевые и отраслевые. 5.3. Прогнозирование социального развития Прогнозирование социально-экономического развития страны включает сценарные условия прогноза, прогноз индексов-дефляторов, формы прогнозов. На каждый прогнозный период составляют два варианта, один – пессимистичный, другой отражает перспективу при более благоприятных условиях. Для прогнозов СЭР развития характерный следующие группы показателей: 1. Населения, в том числе трудовых ресурсов страны (региона): • численность, плотность и расселение населения; • состав населения: пол, возраст, национальность, уровень образования и семейное положение; • рождаемость, смертность и продолжительность жизни; • число браков и разводов; • трудовые ресурсы, в том числе количество безработных и уровень безработицы; • занятость в сферах деятельности и отраслях экономики и движение трудовых ресурсов. 2. Денежных доходов населения: • всего денежные доходы населения; • заработная плата, доплаты и пособия к заработной плате; • доходы от занятия индивидуальной трудовой деятельностью; • доходы от сдачи жилья внаем; • дивиденды и проценты на вклады; • пенсии и пособия из системы социального обеспечения; • подарки, пожертвования, благотворительность и помощь. 3. Уровня жизни населения: • состояние здоровья населения; • обеспеченность объектами здравоохранения, врачебной помощью и медикаментами; • заболеваемость среди различных групп населения; • уровень образования; • наличие объектов художественной культуры; • уровень жилищных условий; • объем, структура и динамика социального обеспечения; • обеспеченность сетью торговых, бытовых и жилищно-коммунальных объектов; • обеспеченность спортивными и туристическими объектами; • состояние экологии в обществе. Социально-экономический аспект жизни общества в экономических расчетах может иметь следующие цели развития: благосостояние, обогащение людей, занятость, могущество, долголетие и здоровье, культура и знания, число жителей. Основные сферы деятельности социальной функции государства: • государственная поддержка социально уязвимых, наименее обеспеченных слоев населения; • введение пособий по безработице; • создание системы обязательного медицинского страхования; • предоставление налоговых льгот организациям отраслей социальной сферы; • проведение жилищно-коммунальной реформы; • осуществление государственных целевых программ социальной направленности; • преобразование системы социального страхования и пенсионного обеспечения. Среди основных задач государственной социальной политики выделяют социальную защиту и поддержку населения. Главной целью социального регулирования становится предотвращение вопиющего социального неравенства, бедственного состояния обширных социальных групп и слоев населения, ведущего к социальным кризисам. К социально уязвимым относят лиц, лишенных возможности самостоятельно, собственными усилиями улучшить благосостояние, поддерживать необходимые условия жизни (в широком смысле социально уязвимыми считаются люди, обладающие доходами ниже прожиточного уровня). Социальная поддержка может быть проявлена в самых разнообразных формах: в виде денежной помощи, предоставления материальных благ, бесплатного питания, приюта, крова, оказания медицинской, юридической, психологической помощи, покровительства, опекунства, усыновления (индексация доходов, социально обеспечение, государственное пенсионное обеспечение, индивидуальное социальное страхование, пособия и выплаты, детские дома, интернаты, дома престарелых, государственные стипендии, медицинская помощь, государственная страховая медицина, помощь безработным, социальная реабилитация невинно пострадавших, жертвы противозаконных репрессий, жертвы войн, пострадавшие от катастроф, стихийных бедствий, аварий, инвалиды по болезни, жертвы эпидемий, пострадавшие от вредности производства, вынужденные переселенцы, социальная благотворительность, социальная нравственность, природоохранные и природовосстановительные процессы, охрана и восстановление окружающей среды, государственное управление предотвращением и ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций). Социальное целеполагание представляет исходный, отправной пункт государственного управления экономикой, воплощаемый в виде определения, установления долго- средне- и краткосрочных целевых социальных ориентиров, на достижение которых направлено управление. В стратегическом аспекте социальное целеполагание используется высшими органами государственной власти при разработке долгосрочных концепций социального развития. В среднесрочной перспективе государственное социальное целеполагание опирается на установление целевых социальных нормативов дохода и потребления, таких как уровни оплаты труда, пенсий и пособий, среднедушевых доходов на члена семьи, прожиточного минимума. Краткосрочное государственное социальное целеполагание призвано определить гарантируемый государством уровень социального продвижения на ближайший период времени, подкрепленный государственным бюджетом, внебюджетными социальными фондами, мерами проводимой государством социальной политики. Социальное прогнозирование на уровне государства проявляется в виде разработки вариантных прогнозов социально-экономического развития экономики страны и регионов на ближайшую и отдаленную перспективу (демографическая ситуация, рождаемость, смертность, численность, половозрастная структура населения, миграция, занятость, безработица, уровень доходов, цены, инфляция). В составе государственного социального планирования выделяется его магистральная ветвь, именуемая государственным социальным программированием, реализуется в виде разработки и реализации государственных целевых федеральных и региональных программ социальной ориентации, рассчитанных на период от 1-2 до 5-10 лет. Государственное регулирование трудовых процессов и занятости представляет собой обширный спектр методов и инструментов государственного воздействия на труд, рынок труда, оплату труда, трудовые отношения в целях повышения результативности и привлекательности, улучшения условий труда, удовлетворения потребностей в труде, обеспечения рациональной занятости, ограничения безработицы и социальной поддержки безработных. Основными принципами государственного регулирования рынка труда являются: • соответствие характера социально-трудовых отношений потребности развития экономики в целом и роста эффективности; • содействие изменению качественных характеристик рабочей силы в соответствии с потребностями прогресса технологических и информационных систем; • обеспечение социальной защиты наиболее уязвимых и слабоконкурентоспособных категорий работников; • сочетание централизованных федеральных, отраслевых и региональных программ регулирования труда и занятости, создания и ликвидация рабочих мест; • обеспечение экономической, социальной и политической стабильности через регулирование рынка труда. Основные направления государственного регулирования труда и занятости: • установление системы свободного выбора труда; • законодательное регулирование рынка труда и трудовых отношений; • установление минимального размера оплаты труда; • функционирование государственных служб занятости; • содействие созданию рабочих мест и обеспечению занятости социально уязвимых групп населения; • выплата государственных пособий по безработице; • государственное участие в организации системы первоначального обучения, переобучения, повышения квалификации, переподготовки кадров. Виды социально-экономических прогнозов: отраслевой структуры социально-экономического состояния, развития межотраслевых комплексов, экономического роста, совокупного спроса, темпов инфляции, уровня жизни населения, занятости населения. Под социальной политикой в узком смысле слова чаще всего понимают систему государственных мер по поддержанию социально незащищенных слоев населения. В широком смысле слова социальная политика государства должна быть направлена на создание нормальных условий жизни и благоприятных возможностей социального развития всех членов общества, целенаправленную модификацию общественных структур и институтов для достижения поставленных целей. Социальная политика является одним из важнейших направлений государственного регулирования экономики. Значимость социальной политики определяется ее влиянием на процессы воспроизводства рабочей силы, повышения производительности труда, образовательного и квалификационного уровня трудовых ресурсов, на уровень научно-технического прогресса, производительных сил, на культурную и духовную жизнь общества. Социальная политика, направленная на улучшение условий труда и быта, развитие физкультуры и спорта, дает снижение заболеваемости и тем самым оказывает ощутимое воздействие на сокращение экономических потерь в производстве. Социальные функции государства: • обеспечение минимальных социальных гарантий; • поддержка активных слоев населения; • установление правового пространства в обществе. Социальная политика государства в условиях переходного периода может носить как пассивный, так и активный характер. Пассивная социальная политика государства предполагает меры воздействия лишь в отношении отдельных категорий граждан. В этом случае социальная политика осуществляется избирательно. Социальная политика активного характера осуществляется через механизм стимулирования производства в стране, обеспечивая возможность роста доходов основной массы населения, позволяющих им самостоятельно обеспечивать свое существование. Для реализации социальной политики применяются разнообразные методы государственного регулирования, к которым относятся: Правовое регулирование – принимаемые на всех уровнях государственной власти правовые акты и нормативные документы, действие которых распространяется на предприятия всех форм собственности. Финансово-кредитное регулирование – использование рычагов по управлению финансовыми потоками. Основной формой реализации данного метода является выделение в государственном бюджете статей, за счет которых финансируются бюджетные отрасли и отрасли социальной сферы. Другой формой финансового регулирования является создание внебюджетных социальных фондов: пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования, занятости населения, за счет которых финансируются соответствующие отрасли социальной сферы. Приватизация – передача предприятий социальной сферы в частную собственность, как правило, ограничена. Расходы по содержанию таких предприятий, оплате труда работников несет государство. Целевые программы – программы, имеющие социальную направленность по наиболее острым социальным проблемам. Содержание категории «бедность населения» отражается через следующие показатели: 1. Относительная численность малообеспеченных граждан страны (если число малообеспеченных граждан растет, значит, осуществляется плохо обоснованная и нескоординированная экономическая политика государства). 2. Черта бедности (прожиточный минимум) – величина минимально допустимых границ потребления, ниже которых нормальное развитие человека невозможно. Прожиточный минимум – социальный норматив, отражающий набор потребительских благ и услуг, необходимых для физиологического воспроизводства человека и поддержания жизни. 3. По мировым стандартам – прожиточный минимум должен соответствовать 40% от средней заработной платы. 4. Социальный минимум – размер потребления материальных благ и услуг, который на минимальном уровне удовлетворяет все потребности гражданина страны, считающиеся на данном этапе развития необходимыми для привычных жизненных условий. 5. Минимальный потребительский бюджет (МПБ) рассчитывается для определения уровня бедности населения и разработки государственных мер в социальной сфере – минимальный размер рационального бюджета, позволяющий обеспечить нормальное состояние жизнедеятельности человека в размере рациональных норм потребления, отражающих разумные текущие потребности. Черту бедности можно измерить различными методами расчета: 1. Статистический – устанавливается на уровне доходов, которыми располагает определенная доля самых малоимущих граждан (10-20%). 2. Нормативный – наборы товаров для удовлетворения основных физиологических и социальных потребностей человека в разрезе половозрастных групп (дети, молодежь, средний возраст, пенсионеры). В основе лежит расчет потребительской корзины товаров и услуг для каждой группы. 3. Комбинированный – сочетает элементы первых 2-х методов. Расходы определяются на основе научно-обоснованных нормативах и текущих цен на товары и услуги. За основу принимается минимальный набор продуктов питания и товаров дешевого ассортимента для средней семьи из 4-х человек (при этом считают, что расходы на питание – 70% от общей суммы). 4. Субъективный – базируется на анализе социологических исследований среди населения. 5. Ресурсный – предполагает учет возможностей национальной экономики в обеспечении материальных и духовных потребностей населения (цены на ресурсы и т.д.). На практике наибольшую известность получили такие понятия: Абсолютная бедность – отсутствие дохода, необходимого для обеспечения минимума жизненных потребностей личности (семьи) (БОМЖ, беспризорники, переселенцы, не имеющие статуса). Относительная бедность определяется размером доходов ниже бюджета прожиточного минимума (в мировой практике – не превышающим 40-60% среднего дохода граждан). В западных странах разрыв между богатыми и бедными считается нормальным, если он составляет 3-4 раза. В России же соотношение дохода 10% самых бедных к 10% самых богатых составляет, по оценкам Росстата, 15 раз. Уровень жизни – обеспеченность населения необходимыми для жизни материальными, духовными благами, достигнутый их уровень потребления и степень удовлетворения потребностей людей в этих благах. По рекомендации ООН уровень жизни измеряется системой показателей, разбитых на следующие группы: 1. Конкретные показатели, выраженные в натуральном измерении: • питание – среднесуточное количество на душу населения калорий и белка; • здоровье – средняя продолжительность жизни и коэффициент смертности; • жилище – общая площадь на душу населения; • домашнее имущество – обеспеченность населения бытовой техникой; • уровень культуры – среднее число лет обучения населения в возрасте 25 лет и старше; • платные услуги на душу населения и др. 2. Стоимостные обобщающие показатели: • ВВП на душу населения; • доля товаров и услуг в структуре ВВП; • денежные доходы на душу населения; • среднемесячная (почасовая) зарплата одного работника; • средний размер назначенных месячных пенсий; • реальные денежные доходы (с учетом инфляции); • индекс потребительских цен; • минимальная оплата труда; • минимальный потребительский бюджет и др. 3. Интегральный показатель – индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП). Исчисляется как среднее из трех величин: • ВВП на душу населения; • ожидаемая продолжительность жизни; • уровень образования населения (25 лет и старше). Они соотносятся к уровню этих показателей, достигнутых как наивысших в мире. Составными элементами государственной политики доходов являются: 1) политика социального страхования; 2) социальная защита наемных работников; 3) политика непосредственного (прямого) вмешательства в первичное распределение денежных доходов в форме заработной платы; 4) защита денежных доходов от инфляции; 5) меры социальной защиты на рынке труда; 6) перераспределение доходов через бюджет; 7) поддержка беднейших слоев населения; 8) жилищная политика. Необходимость социального страхования возникает в связи с потребностью компенсировать невозможность продолжить работу по относительно объективным причинам, т.е. тогда, когда работник лишается источника дохода. Имеется два варианта выхода из сложившейся ситуации: 1. Выплата определенной суммы работнику в форме единовременного пособия. Но оно не позволяет существовать долгое время. 2. Регулярные выплаты пособия из фондов социального страхования. Социальное страхование может осуществляться в следующих формах: • страхование от несчастного случая; • страхование от болезни; • страхование в связи с родами и уходом за ребенком; • страхование по инвалидности; • страхование в случае потери работы; • пенсионное страхование. Нужно обратить внимание на то, что социальное страхование имеет законодательную основу. Оно обязательно для лиц, работающих в условиях риска (хотя страхование может быть и на добровольной основе). Страхование предполагает участие государства в финансировании соответствующих выплат. Эти выплаты могут формироваться как за счет выплат самими работниками законодательно установленных отчислений от заработной платы, так и за счет государства. Государство участвует в формировании и выплатах пособий, оказании помощи слабо защищенным в экономическом отношении членам общества. Второе направление социальной политики – поддержка наемных работников как более зависимых на рынке труда по сравнению с предпринимателями (работодателями), поскольку они не обладают собственностью на средства производства. Для этого государство разрабатывает определенные правовые нормы, обеспечивающие создание системы договоров, которые обязаны заключать между собой предприниматели и наемные работники (политика реализации статуса личности). Третье направление – непосредственное вмешательство государства в первичное распределение денежных доходов. Оно осуществляется дифференцированно в зависимости от состояния экономики. Регулирующее воздействие государства в данном случае имеет, в основном, следующие формы: 1) либо введение верхнего предела увеличения номинальной заработной платы и сохранение его в течение определенного отрезка времени (часто достаточно длительного), либо использование ограничений на темпы роста оплаты труда (особенно в бюджетных сферах); 2) фиксирование гарантированного минимального уровня заработной платы. Это бывает или в случае, когда степень профессиональной подготовки работников невысока и сами трудовые процессы требуют неквалифицированного труда, или в случае установления ставок оплаты труда работников бюджетной сферы; 3) определение государством в законодательном порядке ритма оплаты труда (ежемесячно, каждые 14 дней и т.п.). В рыночной и переходной к рынку экономике методами непосредственного вмешательства в первичное распределение денежных доходов могут быть: административные меры, в том числе и в виде государственного контроля за увязкой повышения заработной платы с финансовыми возможностями предприятия; участие органов государственной власти (в том числе и правительства) в заключении и контроле за выполнением коллективных договоров. Четвертое направление социальной политики государства – защита денежных доходов от инфляции. Основным методом реализации здесь выступает законодательно установленная на общегосударственном уровне индексация заработной платы работников бюджетной сферы, пенсий, пособий и стипендий. Кроме лиц с фиксированными доходами, индексация может касаться и работников предприятий, если она предусмотрена в коллективном договоре. Пятое направление – меры социальной защиты на рынке труда – базируются на возможностях государства влиять на спрос на рабочую силу. Основными рычагами воздействия являются: • создание дополнительных рабочих мест (или сокращение имеющихся); • корректировка правовых норм, касающихся использования в стране иностранной рабочей силы; • сокращение доступа некоторых групп работников на рынок труда (в том числе и сокращение пенсионного возраста); • информирование заинтересованных субъектов о состоянии на рынке труда; • взятие государством на себя организации и финансирования системы переобучения работников в связи со структурными сдвигами в экономике. Шестое направление социальной политики государства заключается в перераспределении доходов через бюджет путем дифференцированного налогообложения различных групп получателей дохода; социальных выплат населению. Это позволяет решать проблему повышения доходов малоимущих слоев населения, способствует ослаблению социальной напряженности и т.п. Степень воздействия государства на процесс перераспределения доходов можно измерить: • объемом в динамике расходов на социальные цели за счет центрального и местных бюджетов; • размером налогообложения доходов. Седьмое направление – поддержка беднейших и низкооплачиваемых слоев населения – осуществляется за счет развитой системы общественной помощи, финансируемой из бюджета. Основным источником финансовых ресурсов для проведения социальных мер являются налоги. Сама поддержка должна проводиться избирательно в зависимости от таких характеристик, как: уровень доходов; размер личного имущества; состояние здоровья; семейное положение и др. Формами поддержки могут быть: денежные пособия; продовольственные талоны (неденежная помощь); дома престарелых и т.д. К направлениям и, одновременно, к инструментам государственной социальной политики относится политика обеспечения граждан необходимыми жилищными условиями. Существуют два основных варианта реализации этого направления социальной политики: 1) традиционный вариант – выделение из бюджета средства для оказания помощи работникам, арендующим жилье; 2) альтернативный вариант – поощрение жилищного строительства, осуществляемого либо территориальными органами власти, которые создают относительно дешевые комплексы жилья и сдают их в наем семьям с низкими доходами, либо частными строительными организациями, когда построенное ими жилье используется государством. Государство в соответствии с альтернативным вариантом: а) бесплатно предоставляет строительным организациям землю, осуществляет льготное кредитование или более мягкое налогообложение; б) контролирует величину оплаты жилья, устанавливая предельную сумму доходов владельцев за сдаваемую в наем жилую площадь; в) в отдельных случаях может изымать землю из частной собственности и использовать ее для государственного жилищного строительства. Специфика проведения социальной политики состоит в следующем: 1. Социальной политики в общепризнанном понимании еще нет, т.к. еще нет ресурсов для одновременного решения и экономических, и социальных задач. 2. Присутствуют факторы, усложняющие формированное проведение государственных мероприятий по решению проблем социальной сферы и, в частности, по выравниванию доходов. К ним относятся, прежде всего, иждивенческие настроения и склонности подавляющей части россиян требовать от государства основную массу социальных и материальных благ. Социальная норма – законодательно утвержденный показатель максимального расхода ресурсов на производство и потребление единицы продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, удовлетворяющих общественные или личные потребности социального характера установленного качества. Социальный норматив – более общее понятие, не относящееся к конкретному субъекту нормирования. Устанавливается в процентах или в стоимостном выражении. Социальный стандарт – устанавливаемая мера потребления гражданами соответствующих социальных благ и услуг не ниже минимально допустимых размеров. Нормируются продукты питания, предметы потребления, лекарства, социальные услуги и т.д. Государственный минимальный социальный стандарт – устанавливаемый законом минимально необходимый объем социальных гарантий предоставления населению общественных социальных благ и услуг, финансируемых из бюджетов всех уровней и внебюджетных государственных социальных фондов (пенсионный, соцстрахования, медицинского страхования). Основные виды социальных норм и нормативов действующих в экономике РФ: В сфере труда, трудовых отношений и охраны труда: • гарантируемый минимальный размер оплаты труда; • тарифные сетки по оплате труда; • стандарты безопасности труда, нормы и правила по охране труда; • льготы, получаемые работниками в связи с вредными и опасными условиями труда; • продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, ежегодный отпуск. В сфере занятости: • выплаты пособия по безработице, стипендии на период учебы, компенсации работникам при переводе их на другую работу; • государственная помощь при поддержании, реконструкции и создании рабочих мест; • организация общественных работ. В сфере формирования и развития трудового потенциала страны в последнее время введены: • государственные стандарты, соответствующие международным требованиям, для аттестации персонала; • общероссийская система подготовки и переподготовки кадров, дополнительное профессиональное образование. В сфере социальной поддержки и социальной защиты: • социальные пособия и выплаты малоимущим, инвалидам, участникам ВОВ, семьям военнослужащим, погибших в вооруженных конфликтах и др.; • государственные пособия гражданам по безработице в связи с рождением и воспитание детей, несчастным случаем на производстве, беженцам и временным переселенцам и т.д. С 01.01.2005 г. проводится реализация постепенной отмены натуральных льгот населению и их замена денежными выплатами. Необходимость данной меры вызвана двумя основными факторами: • стремлением перейти к общемировым стандартам социальной поддержки (где преимущество имеют денежные, а не натуральные формы социальной поддержки); • реально компенсировать деньгами стоимость льгот, которыми льготники не пользуются или пользуются редко. Успех данной меры будет зависеть от того, насколько адекватно будет оценена в денежном выражении «стоимость» упраздняемых льгот. 5.4. Прогнозирование и регулирование развития регионов и внешнеэкономических связей Задача регулирования региональной экономики связана с локальной самостоятельностью обособленной территориально-хозяйственной единицы в рамках общей системы федеративного государства. Субъекты Российской Федерации разрабатывают долгосрочные и среднесрочные прогнозы социально-экономического развития, концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу, среднесрочные программы, индикативные планы, целевые региональные программы исходя из соответствующих федеральных документов и законодательства субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации с участием ассоциаций межрегионального сотрудничества: • разрабатывает рекомендации по прогнозированию, программированию и индикативному планированию в субъектах Российской Федерации; • анализирует прогнозы, программы и индикативные планы, представленные субъектами Российской Федерации и осуществляет их координацию; • вырабатывает рекомендации по преодолению региональных кризисных ситуаций и решению крупных межотраслевых проблем; • намечает меры по преодолению территориальных диспропорций и улучшению положения депрессивных территорий; • формирует территориальные разделы концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу и программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, индикативные планы, а также межрегиональные целевые программы федерального значения. Вопросы регулирования касаются, прежде всего, социально-экономических аспектов развития. Поэтому регионы разрабатывают планы, прогнозы и программы развития, которые включают направления: • создание благоприятных условий для эффективной работы предприятий, находящихся в регионе; • внедрение мер по стимулированию инвестиций в реальный сектор экономики; • оздоровление финансового состояния действующих на территории фирм; • обеспечение стабильного поступления налоговых сборов в бюджет; • меры по приоритетному развитию местных товаропроизводителей; • проведение социально-ориентированной тарифной и ценовой политики; • обеспечение защиты социально-экономических интересов региона на федеральном уровне. Региональное планирование включает следующую последовательность разработки планов: 1. Составление концепции развития. 2. Разработка программ развития и бизнес-планов, выявление оценки их эффективности. 3. Мониторинг реализации и использование механизмов обратной связи. Планы региональных и местных бюджетов являются составной частью бюджетной системы страны. Для регионального уровня в бюджетном планировании характерно использование следующих принципов: • единства, то есть связи с бюджетной системой страны; • самостоятельности, то есть возможности использования полученных доходов в соответствии с приоритетами территории. Доходная часть бюджетного плана региона может состоять из собственных, заемных средств и средств бюджетного регулирования. Собственные средства территории образуются за счет региональных налогов, отчислений от регулирующих налогов и некоторых дополнительных источников, например, надбавок к федеральным и региональным налогам. Заемные средства регионального бюджета состоят из бюджетных ссуд, краткосрочных кредитов коммерческих банков и доходов от выпуска субфедеральных и муниципальных займов на инвестиционные цели. Средства бюджетного плана включают дотации, субсидии, трансферты из фонда финансовой поддержки регионов, средства по взаимным расчетам и ряда других фондов. Основными расходами регионального бюджета выступают территориальные затраты на образование, социально-культурные мероприятия, здравоохранение и управление. В отличие от региональных местные бюджетные планы ставят целью обоснование суммы своих доходов и их использование для целей роста благосостояния отдельного муниципалитета (города, района). Государство усиливает свою составляющую в регионах посредством косвенных методов регулирования, когда используются методы активной доходной и налоговой политик, в частности: • федерально-региональное распределение финансовых средств; • упорядочение региональных отношений по вопросам собственности; • территориальная организация использования природных ресурсов, являющихся собственностью государства. Новые тенденции в региональном планировании и прогнозировании: • переход от краткосрочных и среднесрочных к долгосрочным планам и программам развития региона; • формирование единой методологии разработки региональных планов с учетом стратегии развития территории; • перерастание программ социально-экономического развития в общественные соглашения; • выбор разработчиков региональных плановых документов. Недостатки регионального планирования и прогнозирования: 1. Отсутствие четкости в стратегических планах, которые во многом пока еще напоминают общие декларации, а не документы управления. 2. Недостаточное внимание вопросам долгосрочных планов и программ, что связано с отсутствием стабильного фона для прогнозирования и планирования. 3. Слабая связь между долгосрочными и текущими планами. 4. Неглубокий и некомплексный анализ имеющейся среды деятельности, выявления тенденций развития и имеющихся ресурсов. 5. Отсутствие четкой формулировки и научного обоснования стратегического выбора. 6. Отсутствие в стране системы территориального планирования. 7. Обособленное обоснование показателей социально-экономического развития региона без должной увязки с другими уровнями управления. 8. Отсутствие в планах механизма мониторинга. Частью региональной системы регулирования социально-экономических отношений территории является деятельность местных (муниципальных) властей. Экономическое предвидение местных властей затрагивает в основном такие сферы, как: • определение экономического потенциала муниципального образования; • состояние рынка труда; • инвестиционный климат; • состояние инфраструктуры; • уровень жизни населения. Основной целью воздействия государства на внешнеэкономическую деятельность является обеспечение экономических и политических интересов страны. Генеральная целевая установка прямого и косвенного управления внешнеэкономической деятельностью со стороны государства состоит в достижении экономических выгод для страны на основе эффективного обмена и делового сотрудничества с другими странами, удовлетворения запросов, которые трудно обеспечить с помощью собственного производства и имеющихся у страны ресурсов. Управление внешнеэкономической деятельностью позволяет решать следующие задачи: • приобретать посредством импорта недостающие стране товары и услуги; • использовать внешние рынки для продажи экспортируемых товаров и услуг; • участвовать в мировых интеграционных экономических процессах; • развивать научно-техническое и культурное сотрудничество; • заимствовать передовой мировой опыт; • пользоваться иностранными кредитами, инвестициями; • поддерживать платежный баланс страны. Применительно к международной торговле как главному объекту регулирования правительства используют следующие инструменты и способы воздействия: таможенные тарифы, налоги, ограничительные условия, межгосударственные договоры и соглашения, мероприятия по стимулированию экспорта и импорта. Существуют два основных направления внешнеэкономической политики правительства – протекционизм и фритредерство. Протекционизм – политика защиты собственной промышленности, сельского хозяйства от иностранной конкуренции на внутреннем рынке. Фритредерство – политика свободной торговли, при которой таможенные органы выполняют только регистрационные функции, не взимаются экспортные или импортные пошлины, не устанавливаются какие-либо ограничения на внешнеторговый оборот. В качестве правовых институтов регулирования внешнеэкономической деятельности государство использует международные и страновые положения, соглашения, нормы, кодексы, законы и другие правовые акты, позволяющие воздействовать на экономические отношения между странами, экспортно-импортную деятельность. 5.5. Планирование закупок продукции для государственных нужд и производства в государственном секторе С точки зрения целей и интересов государства закупки выполняют следующие задачи: • служат способом удовлетворения потребностей государства в товарах и услугах, производимых собственными, отечественными товаропроизводителями, предпринимателями; • позволяют повысить, активизировать спрос на товары и услуги в стране, благодаря чему возникают побудительные мотивы к развитию производства и предпринимательства, подъему экономики; • способствуют конкуренции между производителями, выступающими в роли поставщиков продукции для государственных нужд, что укрепляет рыночные начала в экономике и способствует росту эффективности и качества производства. Для поставщиков государственные закупки представляют интерес как потенциальная и реальная возможность сбыта продукции мощному и надежному покупателю в лице государства на основе длительных, подкрепленных гарантиями контрактов. Рынок государственных закупок специфичен (высокая степень государственного регулирования) и характеризуется следующими признаками: • в качестве покупателей на рынке представлено государство, выступающее как государственный заказчик в облике органов государственной власти федерального уровня или уровня субъектов Федерации, других получателей бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, осуществляющих закупки для государственных нужд за счет указанных средств; • государственные закупки осуществляются на конкурентной основе путем выбора заказчиком поставщика, предложившего наиболее предпочтительные условия поставок; • отношения по закупкам и поставкам между государственным заказчиком и поставщиками регулируется Гражданским и Бюджетным кодексом РФ, иными нормативно-правовыми актами о закупках и поставках для государственных нужд. Универсальным инструментом решения проблемы выбора предпочтительного поставщика является проведение конкурсных торгов – система организованных заказчиком действий по выдаче заказов на поставку товаров и услуг, подрядов на выполнение работ в соответствии с заранее объявленными условиями. В процессе конкурсных торгов выявляются: • наличие необходимых профессионально-технических данных, управленческой компетенции, гражданской правоспособности потенциального поставщика; • платежеспособность поставщика, его обеспеченность материальными и финансовыми ресурсами для выполнения заказа; • наличие у поставщика документов, требуемых для заключения контрактов. Принципы проведения конкурсных торгов: 1. Принцип открытости – предусматривает публичный характер проведения конкурсных торгов на всех этапах от установления условий участия и до подведения итогов, выявления победителей конкурса. 2. Принцип равноправия – гарантирует одинаковый подход ко всем участникам конкурса, установление равноправных возможностей участия в торгах разных претендентов, идентичность условий проведения торгов, методов и критериев выявления победителей. 3. Принцип эффективности – нацелен на достижение наибольшего для заказчика эффекта в виде экономической или социальной выгоды, получаемой посредством отбора предложения, обеспечивающего максимальный в сравнении с другими предложениями эффект на единицу затрат. 4. Принцип экономичности – предусматривает минимизацию затрат заказчика на осуществление процедур торга. 5. Принцип ответственности – состоит в том, что уполномоченные представители государственного заказчика, заключающего контракт от лица государства, отвечают за неуклонное обеспечение принятых обязательств, условий договора. Направления государственных закупок в РФ: 1. Закупки в составе федеральных целевых программ. 2. Закупки по государственному оборонному заказу. 3. Закупки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд. 4. Закупки в государственный резерв. Управление организаций проведения государственных закупок посредством конкурсных торгов в целях соблюдения интересов заказчика получило в мировой практике название «прокъюремент» – системно организованная совокупность практических методов и приемов проведения закупок товаров, работ, услуг, осуществления конкурсных торгов, отстаивания долговременных интересов с соблюдением приведенных выше принципов. Прогноз спроса – это теоретически обоснованная система показателей о еще неизвестном объеме и структуре спроса. Прогноз спроса рассматривается как прогноз физического объема реализации товара (услуги). Он может дифференцироваться по категориям потребителей и регионов. Спрос прогнозируется на отдельный товар или товарную группу. На основе прогноза спроса в дальнейшем разрабатываются прогнозы сбыта и объемов производства предприятий и показатели индикативных планов отрасли, регионов, страны. Прогноз спроса осуществляется как специальными научными учреждениями государства, так и независимыми предпринимательскими фирмами, в том числе консалтинговыми. На спрос оказывают влияние различные факторы: • потребительские вкусы, в том числе доверие потребителей; • число покупателей; • цены, в том числе на сопряженные товары; • доходы покупателей; • потребительские ожидания; • жизненный цикл товара; • время года, в том числе сезонность; • наличие ресурсов и их поступление; • цены на ресурсы, сырье; • наличие капитала, в том числе основного и оборотного, собственного и заемного; • кредитная политика; • производственные мощности и производительность труда; • подготовленность персонала; • объем продажи в прошлом и организация продажи; • качество товара и его упаковка; • реклама и дизайн; • сервис и сфера платных услуг. Для краткосрочных и среднесрочных прогнозов применяются качественные методы (экспертной оценки, оценки уровня продаж, анкетирование потребителей) и количественные методы (использование коэффициента эластичности спроса, метод геометрической прогрессии, многофакторные корреляционные и регрессивные модели, в том числе множественной линейной регрессии). Для долгосрочных прогнозов применяется нормативно-целевой метод, который также можно отнести к группе количественных методов прогнозирования спроса. Государственный сектор экономики – совокупность хозяйствующих субъектов и органов государственного управления (регулирования) во всех сферах экономической деятельности национального хозяйства, собственником имущества и доходов которых является государство. Программа развития государственного сектора экономики включает показатели его функционирования и развития (в том числе прибыль и ее распределение, реализуемая продукция, основные производственные фонды и оборотные средства, численность занятых граждан и фонд оплаты труда, величина инвестиций за счет собственных и привлеченных средств), получение и использование доходов от распоряжения государственным имуществом. План по доходам включает прибыль от деятельности государственных предприятий, поступления по акциям и паям в предприятиях с участием государства, доходы от приватизации, передачи в аренду или в доверительное управление государственного имущества и другие доходы от использования государственной собственности. План расходов включает расходы на осуществление государственной инвестиционной программы с указанием перечня объектов и сроков их строительства, модернизации или реконструкции, расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки, расходы на закупки для государственных нужд и другие расходы. Доходы и расходы государственного сектора в части поступлений средств в федеральный бюджет и расходов средств из федерального бюджета отражается в федеральном бюджете на соответствующих финансовый год. Программа развития государственного сектора экономики составляется для Российской Федерации в целом, в разрезе отраслей, организационно-правовых форм предприятий и регионов. Программа развития государственного сектора экономики содержит оценку эффективности использования федеральной собственности и пакетов акций, а также программу повышения эффективности использования федеральной собственности. Государственное производство – производство продукта, непосредственно необходимого государству для обеспечения внутренней и внешней безопасности, в целях управления. Сферы экономической деятельности, по объективным причинам исключенные из зоны действия рыночной конкуренции, именуются естественными монополиями. Наличие естественных монополий оправдывается либо практической невозможностью создания конкурентного рынка данного товара, либо экономической нецелесообразностью создания конкурирующих производств. В ряде случаев естественные монополии возникают, когда организация овладевает способами производства данного вида товаров и услуг с минимальными издержками производства и обращения, что позволяет ей в течение определенного времени быть естественным монополистом благодаря возможности поддерживать самые низкие цены на рынке. В соответствии с ФЗ РФ «О естественных монополиях» к категории естественных монополий отнесены: • транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; • транспортировка газа по трубопроводам; • железнодорожные перевозки; • услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах; • услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; • услуги по передаче электрической энергии; • услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; • услуги по передаче тепловой энергии; • услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей; • захоронение радиоактивных отходов; • водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры; • ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути. Способы государственного регулирования деятельности естественных монополий: 1. Установление государственными антимонопольными органами цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий или ценовых ограничений в виде верхних предельных уровней цен. 2. Обязательное обслуживание ограниченного контингента потребителей при установленном минимальном уровне их обеспечения в случае невозможности полного удовлетворения запросов потребителя на товары и услуги естественных монополий. 3. Дифференциация цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий в зависимости от категории, общественного положения потребителей, предоставление ценовых льгот определенными категориями за счет средств государственного бюджета или путем перекрестного финансирования, когда «богатые» платят за «бедных». В тех областях производственно-экономической деятельности, где монополия неизбежна, государство прибегает не только к надзору и регулированию, но и к непосредственному управлению естественными монополиями, сохраняя их иногда в государственной собственности, приобретая контрольные пакеты акций компаний-монополистов. Особую часть естественных или близких к ним образуют государственные монополии, функционирующие в области формирования экономической политики, регулирования денежного обращения, обеспечения национальной безопасности, производства товаров и услуг специального назначения (денежная эмиссия, регулирование валютного курса, экспорт и импорт товаров, производство и продажа алкогольной продукции, наркотических средств, отдельных видов оружия). По отношения к этим видам монополий государство редко проводит антимонопольную политику или вообще не проводит ее. Государственное регулирование осуществляется на законодательной основе либо путем предоставления лицензий на осуществление государственно-монополистической деятельности. СПИСОК РЕКОМЕНДУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ Основная литература 1. Басовский, Л. Е. Прогнозирование и планирование в условиях рынка [Текст] : учеб. пособие / Л. Е. Басовский. – М. : Инфра-М, 2010. – 258, [2] с. 2. Клинов, В. Г. Прогнозирование долгосрочных тенденций в развитии мирового хозяйства [Текст] : учеб. пособие / В. Г. Клинов. – М. : Инфра-М, 2010. – 141 с. Дополнительная литература 1. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ: (с изм. от 09.07.1999) // СПС «КонсультантПлюс». – Электрон. дан. – М., 1997-2013. – Режим доступа : http://www.consultant.ru 2. Проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании [Электронный ресурс] / Вносится Правительством Российской Федерации. – Электрон. дан. – 11 декабря 2009. – Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicPlanning/regulation/gsp 3. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [Электронный ресурс] : распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р : (в ред. от 08.08.2009) // СПС «КонсультантПлюс». – Электрон. дан. – М., 1997-2013. – Режим доступа : http://www.consultant.ru 4. О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) : распоряжение правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р // СПС «КонсультантПлюс». – Электрон. дан. – М., 1997-2013. – Режим доступа : http://www.consultant.ru 5. Дуброва, Т. А. Прогнозирование социально-экономических процессов : учеб. пособие / Т. А. Дуброва. – 2-е изд. исп. и доп. – М. : Маркет ДС, 2010. – 192 с. 6. Отчет о научной и научно-организационной деятельности института за 2007 год [Электронный ресурс] / Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН РФ. – Электрон. дан. – М., 2007. – Режим доступа : http://www.ecfor.ru/pdf.php?id=reports/report2007 7. Итоги 2011 года и прогноз экономического развития на среднесрочную перспективу. Обзор макроэкономических тенденций № 72 [Электронный ресурс] / ЦМАКП. – Электрон. дан. – 2012. – Февраль. – Режим доступа : http://uisrussia.msu.ru/docs/nov/monitorings/2012/MOn2011.pdf 8. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов (разработан Минэкономразвития РФ) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». – Электрон. дан. – М., 1997-2013. – Режим доступа : http://www.consultant.ru