Конституционное право России

Конституционное право России. Курс лекций и методреком. Осипов Д.А. Юр1(о), Юр2(о) Учет основополагающих конституци­онных принципов лежит в основе любой правоприменительной дея­тельности. При изучении курса конституционного права студент также овладеет специфическими для данной отрасли приемами правоприме­нительной деятельности, разрешения сложных правовых коллизий. Важное значение имеет усвоение курса конституционного права и в об­щегражданском плане. Каждый фажданин, тем более юрист, должен иметь правильные представления о сущности и основных устоях госу­дарства, в котором он живет, гражданином которого является. Консти­туционное право определяет все основополагающие начала, свойствен­ные государству и обществу, всесторонне раскрывает их сущность, взаимосвязь. В его нормах закрепляются форма государства, основные принципы статуса человека и фажданина, механизм осуществления го­сударственной и в целом публичной власти, каналы, обеспечивающие участие гражданина в осуществлении государственной власти, взаимо­связь и соотнощение различных звеньев разветвленной системы орга­нов государственной власти и органов местного самоуправления. Необходимо обратить внимание студентов на важность уяснения исторических аспектов развития конституционно-правовых институ­тов. Это имеет значение не только в общеобразовательном плане. Без знания динамики развития того или иного института нельзя уяснить его сущность на современном этапе. Надо понять, какие изменения и почему произошли в нем, их значение. Часто за этими изменениями стоят преобразования в общественном и государственном строе, кото­рые носят концептуальный характер. Чтобы не начать изучение курса без какой-либо первоначальной ориентировки, так сказать вслепую, прежде всего методически полезно ознакомиться с оглавлением учебника. Такой путь — от поверхностного (но не бездумного) обозрения систематизированного содержания курса в определенной мере будет способствовать более целенаправленному подходу к изучению отдельных разделов курса, познанию связи различ­ных конституционно-правовых институтов. Необходимо учесть, что рассматриваемая в учебнике отрасль права ранее в советском государстве — СССР — носила наименование «госу­дарственное право». Только в 90-х годах прошлого века она получила на­звание «конституционное право». Студенты должны иметь в виду это об­стоятельство при использовании теоретической литературы, изданной в советский период. Авторы настоящего учебника исходят из идентично­сти названных терминов. Однако некоторые ученые склонны вклады­вать в эти понятия различное содержание, причем в своеобразных вари­антах. В частности, предлагается рассматривать понятие «государствен­ное право» как более широкое, чем «конституционное право», выделить конституционное право как общую часть всего российского права и на­ряду с этим как обычную отрасль права. С обоснованием таких воззре­ний студенты ознакомятся при изучении курса конституционного (го­сударственного) права зарубежных стран. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. НАУКА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА В данном разделе раскрываются содержание и общая характеристи­ка следующих понятий: 1) конституционное право как отрасль права Российской Федера­ции; 2) наука конституционного права; 3) учебный курс конституционного права. Эти три понятия, тесно связанные между собой, обозначают раз­личные общественные явления. Первичным из них является понятие «отрасль конституционного права». Именно ее наличие в системе права предопределило появление одноименной науки, которая изучает эту отрасль, а также учебного курса, который имеет назначением дать буду­щим юристам необходимые сведения для понимания, применения норм данной отрасли права. Отрасль, наука и курс различаются между собой по назначению, функциям, предмету, системе, источникам. Отрасль объективирована в определенной системе норм права; нау­ка—в теоретических исследованиях-монографиях, диссертациях, на­учных статьях; учебный курс — в учебниках, различного рода учебных пособиях. Нельзя смешивать или отождествлять рассматриваемые по­нятия. В первом разделе отдельная глава посвящена характеристике воп­роса о конституционно-правовой ответственности, которая является важной составной частью механизма обеспечения эффективной реали­зации конституционно-правовых норм. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФВДЕРАЦИИ КАК ОТРАСЛИ ПРАВА § 1. Понятие и предмет конституционного права Конституционное право — ведущая отрасль системы права Россий­ской Федерации. Как и любая отрасль права, конституционное право представляет собой совокупность правовых норм, т. е. общеобязатель­ных правил поведения людей, правил, нарушение которых влечет при­менение государственного принуждения в различных формах. Право­вые нормы, образующие отрасль, характеризуются внутренним единст­вом, определенными общими признаками, тесно связаны между собой и отличаются от норм других отраслей права. Эти признаки обусловле­ны особенностями общественных отношений, на регулирование кото­рых направлены правовые нормы, образующие отрасль. Общественные отношения, регулируемые нормами отрасли права, в юриспруденции принято именовать ее предметом. Уяснение вопроса о предмете отрасли права является предпосылкой правильного понимания тех общих сущностных качеств, которые свой­ственны ее нормам. Без учета родовой принадлежности правовых норм к определенной отрасли, к конкретному институту нельзя в полной ме­ре раскрыть назначение и роль этих норм в правовом регулировании. Результат действия каждой правовой нормы должен оцениваться с учетом функционального назначения всей отрасли права. Кроме того, без знания предмета той или иной отрасли права невоз­можна правоприменительная деятельность. Ведь всегда первым шагом в юридическом анализе конкретных ситуаций, подлежащих правовому разрешению, является четкое уяснение вопроса о том, нормы какой от­расли права подлежат применению. Без этого не может быть обеспече­на правильная правовая оценка таких ситуаций. Поэтому, приступая к изучению конституционного права, надо преж­де всего понять, какие общественные отношения составляют его предмет. Решение этого вопроса основано на теоретическом анализе всей системы общественных отношений, их типологии с целью выделения среди них особого комплекса отношений, подлежащих конституцион­но-правовому регулированию. Известно, что общественные отношения представляют собой слож­ную систему социально значимых связей между людьми. Они весьма разнообразны по содержанию, пронизывают все сферы жизнедеятель­ности людей как в частной, так и в публичной сфере. Их регулирование осуществляется различными отраслями права исходя из предмета каж­дой отрасли. Так, гражданское право регулирует имущественные и свя­занные с ними личные неимущественные отношения; трудовое право регулирует трудовые отношения; земельное право — соответствующие земельные отношения и т. д. В сложной и многообразной системе общественных отношений есть и такая особая сфера публичных отношений, правовое регулирова­ния которых необходимо с целью формирования и обеспечения целостности общества как единой политической, экономической и социальной государст­венно-организованной структуры. Такое единство требует установления ос­новополагающих принципов, на которых базируется жизнедеятельность его членов и всех социальных структур, а также особого механизма, обеспе­чивающего всестороннюю управляемость общественными процессами через систему публичной власти. Общественные отношения, посредст­вом правового регулирования которых достигаются указанные цели, и составляют предмет конституционного права. Многообразие факто­ров, обеспечивающих целостность и единство общества, связано с ши­роким кругом общественных отношений. Поэтому особенность предме­та конституционного права по сравнению с другими отраслями состоит ^ в том, что он включает отношения, складывающиеся, по сути дела, во всех сферах жизнедеятельности общества: политической, экономической, социальной, духовной и др. Однако к предмету данной отрасли относятся толь­ко те общественные отношения в этих сферах, которые можно назвать базовыми, основополагающими в каждой из областей жизни. Они обра­зуют как бы фундамент всего здания сложной системы социальных свя­зей, подлежащих правовому воздействию. Эти базовые отношения — системообразующие, оформляющие целостность общества, его единство как организованной и функционирующей структуры, основанной на об­щих началах политического, экономического и социального устройства. Имеются в виду прежде всего отношения, связанные с организацией и функционированием общества и с механизмом, посредством которого осуществляется управление всеми сферами жизнедеятельности общест­ва, поддерживается его целостность. Сами по себе отношения такого ро­да, хотя и составляют особую сферу отношений, имеющих единую функ­циональную направленность, очень разнообразны. Поэтому уяснение предмета отрасли требует не только определения общих функциональных признаков, свойственных данным общественным отношениям, но и выделения в их совокупности различных сфер. Каждая из них выполняет особую роль в выражении основопола­гающих принципов устройства государства и общества. Различны и объем, приемы, режим конституционно-правового воздействия на эти отношения. Среди таких относительно автономных в рамках пред­мета отрасли отношений можно выделить следующие. 1. Общественные отношения, определяющие принципы, на кото­рых основано устройство государства и общества. В этих отношениях выявляется прежде всего качественная характеристика государства: су­веренитет, форма правления, форма государственного устройства, субъекты государственной власти и способы ее реализации, т. е. общие основы функционирования всей политической системы общества. Общество может быть жизнеспособной организацией при наличии единых основ экономической системы: установление допускаемых и охра­няемых государством форм собственности, гарантий защиты прав собственников, способов хозяйственной деятельности, охраны труда, провозглашение определенной системы обеспечения социальных по­требностей членов общества в области образования, культуры, науки, охраны природы, здоровья и т. п. Нормы конституционного права регу­лируют общественные отношения, выражающие основные принципы организации общества и в этой области. Основополагающие общественные отношения, определяющие уст­ройство государства, общества, и закрепляющие их нормы гл. 1 Кон­ституции РФ обобщаются понятием «основы конституционного строя». 2. Общество как единый организм, как целостная организация не может существовать без единых основ правового статуса членов общест­ва, без установления принципов взаимосвязи государства и граждани­на. Отношения между людьми, которые составляют сущность каждого общества, касаются всех сторон его жизнедеятельности, очень много­образны по характеру, обстоятельствам, в силу которых они возникают, допустимой мере воздействия на них государства, права. Естественно, все эти разнообразные отношения между людьми иг­рают неодинаковую роль в формировании тех общезначимых социаль­ных связей, на которых основывается единство общества и которые со­ставляют его сущность как целостной системы. Предметом конституционного права являются такие общественные отношения, которые определяют основы взаимоотношений человека и государства, т.е. главные принципы, характеризующие положение человека в обществе и государстве, гражданство, а также основные не­отъемлемые права, свободы и обязанности человека и гражданина. Именно эти отношения и являются исходными для всех остальных об­щественных отношений между людьми, определяют положение чело­века в любых его общественно значимых связях. 3. Поскольку Россия является федеративным государством, то объективно существует широкая сфера отношений между Федерацией и ее субъектами. Урегулирование этих общественных отношений со­ставляет важное условие обеспечения целостности и единства государ­ства, обоснованных реальными потребностями разграничения предме­тов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Данные отношения тоже входят в предмет конституционного права. 4. Как отмечалось выше, целостность и единство общества обеспе­чиваются не только связывающими все социальные отношения общи­ми принципами его устройства и организации, но и соответствующим механизмом управления социальными процессами, через который осу­ществляются функции, свойственные данному обществу как организо­ванной структуре. Таким механизмом являются система органов государственной вла­сти и система органов местного самоуправления. Нормы конституционного права закрепляют основные принципы системы этих органов: виды органов государственной власти, правовой статус главы государства, органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их образования, компетенцию, формы дея­тельности, издаваемые ими акты, систему органов местного самоуправ­ления. Такой правовой регламентацией обеспечивается управление об­ществом, основанное на четком согласовании и допускаемом соподчи­нении всех организационных структур, задействованных в процессе реализации властных функций по управлению обществом*. Итак, конституционное право — ведущая отрасль права России, пред­ставляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регули­рующих общественные отношения, которые определяют организационное и функциональное единство, целостность общества: основы конституци­онного строя Российской Федерации, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство, систему государственной вла­сти и систему местного самоуправления. ' В монографиях, учебниках, научных статьях высказываются различные суж­дения по вопросу о предмете конституционного права. Подробный анализ такого рода суждений дан в монографии: Кутафин О. Е. Предмет конституционного пра-ва.^М., 2001. § 2. Конституционно-правовые нормы и институты Характеристика отрасли права немыслима без уяснения особенно­стей составляющих ее норм. Рассматривая понятие конституционно-правовых норм, надо пре­жде всего отметить, что им свойственны и общие признаки, присущие всем правовым нормам, безотносительно к их отраслевой принадлеж­ности, и особенности, выделяющие их в самостоятельную часть систе­мы права. Специфические черты конституционно-правовых норм, обуслов­ленные их отраслевой принадлежностью, в конечном счете определя­ются предметом самой отрасли права. От норм других отраслей права конституционно-правовые нормы отличаются: 1) содержанием, зависящим от той сферы общественных отноше­ний, на регулирование которых эти нормы направлены; 2) источниками, в которых они выражены. Основополагающие, наиболее значимые нормы содержатся в особом акте, обладающем выс­шей юридической силой во всей системе права, — в Конституции Рос­сийской Федерации; 3) своеобразием видов: среди рассматриваемых норм значительно больше, чем в других отраслях, общерегулятивных норм. Это нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-задачи. Они рассчитаны на всех правоприменяющих субъектов независимо от вида правоотношений, участниками которых эти субъекты являются (гражданско-правовых, административно-правовых, трудовых и др.); 4) учредительным характером содержащихся в них предписаний. Именно конституционно-правовые нормы первичны, устанавливают обязательный для создания всех других правовых норм порядок: опре­деляют формы основных нормативных правовых актов, порядок их принятия и опубликования, компетенцию государственных органов в сфере правотворчества, наименование принимаемых ими правовых актов. Нормы конституционного права определяют и саму систему ор­ганов публичной власти; 5) особым механизмом реализации, которая для многих конституци­онно-правовых норм связана не с возникновением конкретных право­отношений, а с особого вида отношениями общего характера или пра­вового состояния (состояние в гражданстве, состояние субъектов в со­ставе Российской Федерации); 6) специфическим характером субъектов, на регулирование отно­шений между которыми данные нормы направлены. Такими особыми субъектами можно назвать народ, государство, нации и народности, представительные (законодательные) органы государственной власти; 7) особенностями структуры: для конституционно-правовых норм не характерна традиционная трехчленная структура, выделяемая в со­ставе правовой нормы, — гипотеза, диспозиция и санкция. В рассмат­риваемых нормах обычно имеются гипотеза и диспозиция и лишь в от­дельных случаях — санкция. Обладая спецификой по сравнению с нормами других отраслей права, конституционно-правовые нормы сами по себе очень многооб­разны. А для того чтобы правильно применять норму необходимо ее всесторонне проанализировать, выявить присущие ей особенности, связи с иными нормами данной отрасли. Вот почему важное значение имеет вопрос о классификации конституционно-правовых норм. Их принято классифицировать по следующим основаниям: 1) по содержанию, т. е. по кругу регулируемых общественных отно­шений. Одни нормы связаны с основами конституционного строя, дру­гие — с основами правового статуса человека и гражданина, третьи — с федеративным устройством, четвертые — с органами государства, ор­ганами местного самоуправления. Внутри этих крупных группировок норм, в свою очередь, выявляются взаимосвязанные комплексы норм, регулирующих относительно близкие сферы общественных отноше­ний, что отражается в структуре конституционно-правовых институтов. И здесь важно установить все эти взаимосвязи, определить место дан­ных конституционно-правовых норм в системе других норм, регули­рующих данную сферу общественных отношений. Только при таком ус­ловии может быть обеспечено достаточно квалифицированное истолкование и применение конституционно-правовой нормы, выявлены все нюансы ее регулирующего воздействия на соответствующие отно­шения, которое во многих случаях является промежуточным в достиже­нии правового результата, определяемого обычно действием ряда норм, а не единичной нормы; 2) по юридической силе. Это основание находится в прямой зависи­мости от того, в каком нормативном правовом акте выражена та или иная норма, от места нормативных правовых актов данного вида в об­щей системе нормативных актов, а также от разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Наиболее значимые по сфере и уровню правового регулирования нор­мы закреплены в Конституции РФ, и они обладают высшей юридиче­ской силой. Ни одна правовая норма не может противоречить Консти­туции. Среди других нормативных правовых актов, содержащих кон­ституционно-правовые нормы, наибольшей юридической силой обладают федеральные конституционные и федеральные законы. На основе Конституции и названных законов издаются все иные норма­тивные правовые акты. От уровня юридической силы конституцион­но-правовой нормы зависит та правовая база, исходя из которой формулируется содержание данной нормы. От этого же зависят и порядок отмены нормы, ее взаимодействие с другими нормами, их соотноше­ние; 3) по территории действия. По этому основанию различают нор­мы, действующие на всей территории Российской Федерации, на тер­ритории республики, области, иного субъекта Федерации, а также в границах территории, на которой осуществляется местное самоуправ­ление, т. е. в муниципальных образованиях; 4) по характеру предписания. Это основание раскрывает механизм регулирующего воздействия конституционно-правовой нормы. Предписания, содержащиеся в ней, могут иметь различный характер, в свое­образной форме определять права и обязанности субъектов возникаю­щих на основе данной нормы конституционно-правовых отношений. По этому основанию различают нормы: управомочивающие, обязы­вающие и запрещающие. Управомочивающие нормы закрепляют право субъектов осуществ­лять предусмотренные в этих нормах действия, определяют рамки пра­вомочий соответствующих субъектов. Таковы все нормы, закрепляю­щие компетенцию Российской Федерации, ее субъектов, предметы ве­дения всех государственных органов (например, ст. 71—73, 83—90, 102—103 Конституции). В качестве управомочивающих могут рассмат­риваться и содержащиеся в Конституции нормы-принципы, нор­мы-цели, нормы-задачи и т.п. Их предписания закрепляют правомо­чия всех субъектов соответствующих отношений действовать в целях предусмотренных в них предписаний. Например, норма ст. 2 Конститу­ции РФ, которая устанавливает, что человек, его права и свободы явля­ются высшей ценностью. Обязывающие нормы закрепляют в конкретной форме обязанности субъектов совершать определенные действия, предусмотренные дан­ными нормами, избирать тот вариант поведения, который соответству­ет их требованиям. К этой группе относятся нормы, устанавливающие конституционные обязанности граждан, а также все нормы, в которых исключается любой иной вариант действия, кроме предусмотренного в норме. Например, ч. 3 ст. 107 Конституции РФ обязывает Президен­та РФ подписать и обнародовать федеральный закон, если при повтор­ном рассмотрении Государственной Думой и Советом Федерации он одобрен ими в ранее принятой редакции. Запрещающие нормы содержат в своих предписаниях запреты на совершение определенных действий, в них предусмотренных. Это обычно такие формулы: «запрещается», «не допускается», «обязаны», «не вправе» и т. п. Например, согласно ч. 5 ст. 13 Конституции РФ за­прещаются создание и деятельность общественных объединений по указанным в ней основаниям. Установление вида конституционно-правовой нормы по характеру предписания важно при ее применении для точного понимания содер­жания нормы, рамок прав и обязанностей субъектов регулируемых ею отношений; 5) по степени определенности предписаний. По этому основанию различают императивные и диспозитивные нормы. Императивные нормы — такие, в которых однозначно определяются вариант поведения, действия субъектов в соответствующих обстоятель­ствах. Диспозитивные нормы предусматривают возможности выбора вари­анта действия субъекта с учетом указанных в норме условий и обстоя­тельств. В качестве примера можно привести императивную норму, содер­жащуюся в ст. 20 Федерального закона от 31 мая 2002 г «О гражданстве Российской Федерации», в которой установлены основания отказа в выходе из гражданства Российской Федерации. Диспозитивной явля­ется норма, содержащаяся в ст. 21 этого же Закона, которая предостав­ляет право выбора иного гражданства при изменении Государственной границы Российской Федерации; 6) по назначению в механизме правового регулирования. По этому основанию принято различать материальные и процессуальные (процедурные) нормы. В отличие от уголовного, гражданского права конституционному праву не соответствует специализированная процессуальная отрасль, нормы которой призваны устанавливать общий, единообраз­ный порядок реализации норм. Однако реализация многих норм дан­ной отрасли права сопряжена с необходимостью соблюдения достаточ­но широкой системы процедурных правил, воплощенных в соответст­вующих процессуальных (процедурных) нормах. Если материальная норма предусматривает содержание действий по правовому регулированию общественных отношений, то процедурная норма определяет формы, в которых материальная норма должна быть реализована. Процедурными являются нормы, устанавливающие поря­док работы представительных органов, принятия законов и иных актов и т д. В качестве специального свода процедурных норм могут рассмат­риваться регламенты Совета Федерации и Государственной Думы Феде­рального Собрания Российской Федерации. Много процедурных норм содержится в законодательных актах о выборах депутатов законода­тельных (представительных) органов государственной власти, о прове­дении референдумов. Рассмотренные основания классификации конституционно-право­вых норм не являются исчерпывающими. В зависимости от целей, ко­торые ставятся при применении правовых норм, могут использоваться и иные критерии, позволяющие глубже познать сущность регулирую­щего воздействия нормы, ее специфику, соотношение с родственными ей нормами. Как отмечалось ранее, определенный правовой результат достига­ется обычно действием не одной правовой нормы, а достаточно широ­кой совокупности конституционно-правовых норм. Вот почему важно установить принадлежность соответствующей нормы к этой совокуп­ности. Такие совокупности родственных правовых норм именуются конституционно-правовыми институтами. Рамки этого понятия как в теории, так и на практике очень подвижны. Оно может обозначать и достаточно узкую группу однородных, близких по содержанию норм, и значительно более широкую их группу вплоть до максимально круп­ных правовых образований, рассматриваемых как основные элементы системы отрасли конституционного права. Главный критерий объеди­нения норм в правовой институт — однородность регулируемых ими отношений, что влечет за собой и правовое единство соответствующих норм, объединенных в институт, общую для них правовую специфику. Высказываются суждения, что конституционно-правовыми ин­ститутами являются только комплексы норм, выступающие как часть, элемент системы конституционного права. Только такие комплексы и можно именовать конституционно-правовыми институтами. Однако поскольку в правовой теории и практике не сложилось понятия, пред­назначенного для обозначения более узкого круга взаимосвязанных норм (а такой определитель необходим), то применяется также расши­рительное толкование и использование понятия института. Например, можно говорить об институте гражданства, хотя входящие в него нормы являются составной частью института основ правового статуса лично­сти. В конституционно-правовом институте объединяются нормы са­мых различных видов с учетом той их классификации, которая была из­ложена выше. В него могут входить и нормы Конституции РФ, и нормы текущего законодательства, х е. нормы, обладающие различной юри­дической силой. В составе конституционно-правового института могут быть нормы, различные по территории действия, по степени опреде­ленности правового предписания и по другим признакам. В качестве примера можно сослаться на тот же институт гражданст­ва. Его образуют нормы, содержащиеся в Конституции РФ, в федераль­ных законах; в нем имеются нормы диспозитивные и императивные, управомочивающие и запрещающие, материальные и процессуальные. Установление принадлежности нормы к тому или иному правовому институту необходимо, ибо не каждая отдельно взятая норма проявляет все свойства, присущие институту в целом, а их следует учитывать, что­бы правильно уяснить механизм ее реализации. § 3. Конституционно-правовые отношения, их субъекты Уже отмечалось, что назначением конституционно-правовых норм является регулирование общественных отношений, составляющих предмет рассматриваемой отрасли права. В результате действия кон­ституционно-правовых норм возникают конституционно-правовые отношения. Они обладают общими чертами, свойственными всем правоотношениям, независимо от того, нормами какой отрасли права порождаются. Всякое правоотношение есть результат урегулированности правовой нормой общественного отношения. Вследствие этого ус­танавливаются юридические связи между соответствующими субъекта­ми, в которых один субъект обладает определенными правами, а вто­рой — корреспондирующими им обязанностями или оба связаны взаимными правами и обязанностями. Именно через правоотношения реализуются нормы права. Специфика конституционно-правовых отношений по сравнению с другими видами правоотношений состоит в следующем: 1) конституционно-правовые отношения имеют свое собственное содержание: возникают в особой сфере отношений, составляющих предмет конституционного права; 2) конституционно-правовым отношениям свойствен особый субъ­ектный состав: некоторые субъекты этих отношений не могут быть уча­стниками других видов правоотношений; 3) конституционно-правовые отношения характеризуются боль­шим разнообразием, что создает многослойные юридические связи меж­ду субъектами, устанавливаемые зачастую через цепь взаимосвязанных между собой правоотношений. Таким образом, конституционно-правовое отношение — это обще­ственное отношение, которое урегулировано нормой конституционного права и содержанием которого является юридическая связь между субъек­тами в форме взаимных прав и обязанностей, предусмотренных данной правовой нормой. Своеобразие предмета конституционного права, многообразие ви­дов его норм порождают и различные виды конституционно-правовых отношений. Правоотношения классического вида возникают в результате реа­лизации норм — правил поведения. На их основе складываются кон­кретные конституционно-правовые отношения, в которых четко опреде­лены субъекты, их взаимные права и обязанности. Реализацией же таких норм, как нормы-принципы, нормы-цели, нормы-декларации, порождаются правоотношения другого вида — правоотношения общего характера, в которых конкретно не определены субъекты, не установлены их конкретные права и обязанности. Таковы все нормы-принципы, закрепляющие, например, основы конституционного строя Российской Федерации. В частности, прин­цип разделения властей конкретно реализуется через сложную систему правоотношений, в которых субъектами являются органы законода­тельной, исполнительной и судебной власти. Однако все эти правоот­ношения производны от общего правоотношения, которое возникает на основе указанной нормы-принципа. С таким общим правоотноше­нием сообразуют свою деятельность все субъекты, должные реализовывать названный принцип. Оно лежит в основе их правомочий, опреде­ляет в общей форме их права, вытекающие из предписаний данной нормы-принципа. Особым видом конституционно-правовых отношений являются так называемые правовые состояния. Их специфическая черта — четкая определенность субъектов правоотношения. Однако содержание вза­имных прав и обязанностей субъектов, как правило, конкретно не оп­ределено, оно вытекает из установлений большого массива действую­щих конституционно-правовых норм. Конституционно-правовыми от­ношениями такого вида являются состояние в гражданстве, состояние субъектов Федерации в ее составе. В качестве вида конституционно-правовых отношений можно вы­делить постоянные и временные правоотношения. Срок действия посто­янных правоотношений не определен, однако они могут и прекратить свое существование в конкретных условиях. Например, смерть гражданина прекращает отношения по гражданству Временные правоотношения возникают, как правило, в результате реализации конкретных норм — правил поведения. С выполнением заложенной в правоотношении правообязанности оно прекращается. Так, правоотношения ме­жду избирателем и участковой избирательной комиссией заканчиваются исполнением последней своей обязанности выдать избирателю из­бирательный бюллетень и обеспечить ему установленные условия для голосования. Особыми видами конституционно-правовых отношений являются материальные и процессуальные правоотношения. В первых — реализу­ются права и обязанности, которые составляют содержание правоотно­шения (правоустановительные отношения), во вторых — реализуются права и обязанности, связанные с правовой охраной предписаний, за­ложенных в конституционно-правовых нормах, устанавливающих те или иные обязанности субъектов (правоохранительные отношения). Например, на основе нормы, содержащейся в ч. 1 ст. 35 Конститу­ции РФ, закрепляющей, что право частной собственности охраняется законом, возникают правоохранительные конституционно-правовые отношения, а на основе нормы о том, что в Российской Федерации признается и защищается частная собственность (ч. 2 ст. 8), — правоустановительные отношения. Возникновению конкретного конституционно-правового отноше­ния на базе правовой нормы предшествует юридический факт Именно с него начинается реализация правовой нормы. Благодаря юридическо­му факту конкретный субъект права становится участником данного правоотношения, обладателем соответствующих правообязанностей. Юридический факт — это событие или действие, которое влечет за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Собы­тие происходит независимо от воли субъекта, действие связано с воле­изъявлением последнего. Действия, в свою очередь, могут классифици­роваться на юридические акты и юридические поступки. Как правило, развитие правоотношения, его движение побуждают­ся целой системой, цепью юридических фактов. Например, возникно­вение правоотношений по гражданству порождается таким событием, как рождение гражданина. Возникновению правоотношения, содержа­нием которого является реализация избирательного права гражданина, предшествует цепь юридических фактов: принятие актов о назначении выборов, об образовании избирательных округов, комиссий, участков, составление списков избирателей, включение в списки данного граж­данина, наступление срока, установленного для начала голосования. Получением избирательного бюллетеня правоотношение по реализа­ции права избирать заканчивается. Круг субъектов конституционно-правовых отношений очень широк. Среди них такие специфические субъекты, как народ, государство, депутаты, органы государственной власти, избирательные комиссии, соб­рания избирателей и др. Народ выступает в качестве субъекта конституционно-правовых от-, ношений при проведении референдума, выборов депутатов в Государственную Думу, выборов Президента РФ. Субъектами конституционно-правовых отношений являются и го­сударства — Российская Федерация и республики. К участникам консти­туционных правоотношений относятся и такие субъекты Федерации,. как края и области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Кроме перечисленных, субъектами конституционно-правовых отношений являются органы государства, органы местного самоуправления, политические партии и другие общественные объединения граждан, собрания граждан, собрания избирателей, граждане. Если сказать обобщенно, то субъектами конституционно-правовых отношений могут быть те субъекты, на которых правовые нормы дан­ной отрасли права возлагают определенные обязанности и которым предоставляют права. В некоторых случаях субъектами конституционно-правовых отноше­ний выступают иностранные граждане и лица без гражданства (например, при подаче ходатайства о приобретении российского фажданства). § 4. Источники конституционного права' В общей теории права различают понятия источника права в мате­риальном и формальном, юридическом смыслах. В материальном смысле под источником права понимаются факто­ры, определяющие само содержание права. К ним принято относить материальные условия жизни общества, свойственные ему экономиче­ские отношения. В юридическом смысле под источником права понимаются формы, посредством которых устанавливаются и получают обязательную силу правовые нормы. Такую функцию выполняют правовые акты. В этом смысле и рассматриваются источники конституционного права. Источниками конституционного права являются нормативные пра­вовые акты, посредством которых устанавливаются и получают юриди­ческую силу конституционно-правовые нормы. К источникам конституционного права, как и других отраслей пра­ва, относятся только действующие в настоящий период нормативные правовые акты. Существует особый порядок не только принятия нормативных пра­вовых актов, но и их отмены, признания утратившими силу изменения. После отмены акта он перестает считаться источником действующего права. Нормативные правовые акты, являющиеся источниками конститу­ционного права, многообразны и делятся на виды. Закрепление конституционно-правовой нормы в акте того или иного вида не произвольно, а подчинено объективным условиям и за­висит от потребности придать норме более или менее высокий уровень юридической значимости, от условий территориального масштаба дей­ствия нормы, от установленного порядка разграничения компетенции органов, принимающих конституционно-правовые нормы. ' Подробнее о понятии и системе источников см.: Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. В этой работе проана­лизированы позиции многих других авторов, рассматривающих данную проблему Прежде всего следует выделить нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации, и акты, действующие только на территории конкретного субъекта Федерации или муници­пального образования. Определенная часть актов имеет характер федерально-региональных источников. Среди актов первого вида источников особое место занимает Конституция РФ. Она является основным источником отрасли конституционного права. Эта роль Конституции России обусловлена следующим. 1. В Конституции устанавливаются конституционно-правовые нормы общего характера, являющиеся основополагающими для консти­туционно-правового регулирования. Все другие источники отрасли ис­ходят из конституционных норм, детализируют их положения. 2. Конституция характеризуется широтой содержания своих норм. Они воздействуют на все сферы жизни общества; политическую, эко­номическую, социальную, духовную. Этим Конституция отличается от иных видов источников конституционного права, связанных с регули­рованием какой-либо одной сферы отношений. 3. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые ак­ты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ее Конституции (ст 15). 4. В Конституции определяются многие виды источников отрасли федерального уровня. В ней устанавливаются наименования норматив­ных правовых актов, их юридическая сила, порядок принятия, отмены и опубликования. 5. Значение Конституции как основного источника отрасли кон­ституционного права определяется и тем, что установленные в ней нор­мы служат формой воплощения государственной воли народа. В Кон­ституции определяются те цели, которые общество перед собой ставит, принципы его организации и жизнедеятельности. 6. Конституция по сравнению с другими источниками отрасли яв­ляется актом наивысшего не только правового уровня, но и обществен­ного значения. Ее нормы касаются каждого гражданина, всех субъектов общественной деятельности. Таким образом. Конституция РФ как основной источник отрасли конституционного права устанавливает нормы, составляющие ядро всей отрасли всего конституционно-правового регулирования общественных отношений, входящих в ее предмет. Среди особых форм источников конституционного права выделя­ются и общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ названные принципы, нормы и договоры являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Конституция устанавливает, что если международным договором Рос­сийской Федерации установлены иные нормы, чем предусмотрено за­коном, то применяются правила международного договора. В условиях глобализации, неуклонно расширяющегося круга про­блем, требующих решения на международном уровне, мировым сооб­ществом, закономерно включение общепризнанных принципов и норм международного права и норм международных договоров Российской Федерации в качестве составной части правовой системы России. Как таковые они становятся особым видом источников конституционного права, однако не утрачивают при этом международно-правового харак­тера и не превращаются напрямую в составную часть национального внутреннего права Российской Федерации. Не случайно Конститу­ция РФ определяет их в качестве составной части правовой системы Российской Федерации, понятие которой шире понятия внутреннего права'. Вместе с тем следует отметить, что соотношение понятий «право­вая система» и «право» различно толкуется в научных исследованиях. Имеет место, с одной стороны, отождествление этих понятий, с дру­гой — различение, но при этом составные элементы правовой систе­мы определяются по-разному. В зависимости от подхода к понятию «правовая система» по-иному определяются и место принципов, норм международного права и договоров Российской Федерации в иерархии источников конституционного права. К числу источников конституци­онного права, естественно, относятся те принципы, нормы и договоры, которые имеют отношение к предмету конституционного права. Это по преимуществу принципы, нормы и договоры, связанные с проблемами прав и свобод человека и гражданина, с гражданством, решением во­просов о беженцах, с установлением принципов взаимоотношений с бывшими союзными республиками, входившими в СССР. В числе та­ких договоров можно назвать Договор о создании Содружества Незави­симых Государств, многие акты, определяющие проблемы их взаимоот­ношений в конституционно-правовой сфере. Особо следует выделить Договор о создании Союзного государства между Российской Федерацией и Республикой Беларусь. К источникам конституционного права, содержащим нормы об­щефедерального значения, относятся федеральные законы, содержа­щие конституционно-правовые нормы. Закон — наиболее распро­страненная форма установления конституционно-правовых норм, принимаемых на основе и в развитие конституционных положений и принципов. В законах регулируются наиболее важные сферы общественных от­ношений. При этом закон на уровне как федеральном, так и субъектов Федерации является единственным нормативным правовым актом, ко­торый, в отличие от всех иных (подзаконных) актов, не обозначает в своем титуле название принявшего его органа, т е. представительного органа. Так, если другие акты обозначаются как указ президента, поста­новление правительства и т п., то закон не именуется законом Государ­ственной Думы или представительного органа субъекта Федерации. По ' См.: Общепризнанные принципы и нормы международного права и между­народные договоры в практике конституционного правосудия. М., 2004. действующей Конституции РФ закон именуется: федеральный консти­туционный закон, федеральный закон или закон Российской Федера­ции. Сказанное означает, что закон — акт, напрямую выражающий го­сударственную волю. Законы должны соответствовать Конституции РФ, все другие ис­точники конституционного права являются подзаконными актами и не могут противоречить закону В правовых нормах, в том числе конституционных, предмет закона (т. е. сфера отнощений, которые могут регулироваться только законом) не определен в обобщающей форме. Однако во многих статьях Консти­туции РФ указывается, по каким вопросам должна применяться только форма закона (ст 20, 25, 29, 36, 70, 81, 84 и многие др.). Конституция РФ предусматривает принятие федеральных консти­туционных законов и федеральных законов^. Они различаются: 1) по юридической силе; 2) по предметам ведения, которые в них могут затрагиваться; 3) по порядку принятия; 4) по возможности применения Президентом РФ в отношении них отлагательного вето. К источникам конституционного права относятся федеральные кон­ституционные законы: «Об Уполномоченном по правам человека в Рос­сийской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федера­ции» и др.; федеральные законы: «Об общественных объединениях»; «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Фе­дерацию»; «О выборах Президента Российской Федерации» и др. Источником конституционного права может быть и такой правовой акт, как закон Российской Федерации о поправках к Конституции Россий­ской Федерации, вносимых в порядке, предусмотренном ее ст. 136. Этот правовой акт непосредственно в Конституции не назван. Он определен при толковании ст. 136 Конституции РФ Конституционным Судом^. До настоящего времени названный правовой акт еще не принимался. Его особенность по сравнению с другими источниками — временный характер собственного регулирующего воздействия, которое поглоща­ется внесением поправки в Конституцию. К источникам рассматриваемой отрасли относятся и содержа­щие конституционно-правовые нормы акты, принимаемые Президен­том РФ, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительст­вом РФ. Это указы и другие нормативные правовые акты Президента, ' Понятие федеральных законов употребляется в Конституции не только для обозначения конкретного вида закона (федеральный закон), но и как обоб­щающее понятие, охватывающее и федеральный конституционный закон (на­пример, в ч. 2 ст. 4, п. «а» ст 71, ч. 5 ст. 76, ст 120). Следует учесть, что термин «федеральный закон» употребляется только к тем законам, которые изданы по­сле принятия Конституции РФ 1993 года. Все ранее принятые законы называ­ются законами Российской Федерации, а некоторые именуются еще законами РСФСР. 2 См.: СЗ РФ. 1995. № 45. Ст 4408. постановления палат Федерального Собрания, постановления Правитель­ства. Источниками отрасли конституционного права являются регламен­ты палат Федерального Собрания, положения о различных внутренних органах, образуемых органами законодательной и исполнительной вла­сти (например. Регламент Государственной Думы Федерального Собра­ния Российской Федерации, Положение об Администрации Президен­та Российской Федерации, Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе). Особое место среди источников конституционного права занимают декларации: например. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г. Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. Такого рода декларации имеют конституционно-пра­вовое значение. В них формулируются принципы, обязательные для всего конституционно-правового развития государства. В них, как пра­вило, провозглашаются новые концепции, определяющие развитие го­сударственности, содержатся принципы, которые признаются необхо­димыми для всей политики в данной сфере и которым должно быть подчинено соответствующее законодательство. К источникам конституционного права принято относить и такой их специфический вид, как решения Конституционного Суда РФ по вопросам, относящимся к предмету этой отрасли'. Конституционный Суд РФ не принимает нормативные правовые акты, которые по определению и являются источниками права. Однако устанавливаемые в его решениях правовые позиции о признании пра­вового акта или отдельных его норм не соответствующими Конститу­ции РФ влекут прекращение действия данного акта или отдельной его нормы. Конституционный Суд дает официальное толкование Консти­туции, выявляет конституционно-правовой смысл законов и иных нормативных правовых актов, являющихся обязательными для всех субъектов правоприменительной деятельности. Такие полномочия Конституционного Суда позволяют говорить о его включенности в своеобразной форме в состояние правотворческого процесса и рас­сматривать его решения в качестве особого вида источников конститу­ционного права. Среди источников конституционного права, кроме относящихся к общефедеральному уровню, следует назвать и источники, в равной мере относящиеся к уровню как федеральному, так и субъектов Федера­ции. К ним следует отнести предусмотренные ст 11 Конституции РФ Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Федеративный договор между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации действует в части, не противоречащей Конституции РФ. Многие двусторонние договоры между федеральными органами и орга- ' См.: Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. М., 2005. нами субъектов Федерации, заключенные еще до принятия Конститу­ции 1993 года, прекратили свое действие. В настоящее время изменил­ся порядок заключения подобных договоров. К числу источников конституционного права, действующих только на территории субъектов Федерации, относятся прежде всего консти­туции республик и уставы других субъектов Федерации. Эти акты со­держат нормы, в обобщенной форме закрепляющие правовой статус данного субъекта Федерации, основы его устройства, компетенцию, структуру органов государственной власти и органов местного само­управления. Конституция республики и устав должны соответствовать Консти­туции РФ, федеральным законам. Они обладают более высокой юриди­ческой силой, чем другие нормативные правовые акты субъекта Феде­рации. Формами установления правовых норм, действующих только на территории конкретного субъекта, являются законы, постановления, иные нормативные правовые акты, принимаемые его органами законо­дательной и исполнительной власти. К источникам отрасли конституционного права относятся и право­вые акты представительных органов местного самоуправления, содержа­щие конституционно-правовые нормы, — уставы (положения). § 5. Система конституционного права Конституционное право состоит из большого числа правовых норм. Они многообразны по содержанию, субъектам конституционно-право­вых отношений, объекту регулирования и обширному перечню других признаков. Но отрасль права — не простая совокупность норм. Между норма­ми существуют сложные системные связи. Выявить же эти связи невоз­можно без глубокого постижения внутренней структуры, присущей данной отрасли права, ее системы. Конституционное право, будучи частью единой системы права, в свою очередь, само является сложной системой. Система отрасли вы­ражается в ее внутреннем строении, обусловленном теми связями, кото­рые существуют между ее нормами и определяют основы дифференциации данных норм и их интеграции в правовые образования (институты), обла­дающие признаками элемента системы, а также структуру этих инсти­тутов. В системе отрасли отражаются основные линии взаимодействия и связи конституционно-правовых норм. Как отмечалось выше, не всякие комплексы конституционно-пра­вовых норм, образующие институт, рассматриваются как самостоятель­ная часть конституционного права, основной элемент его системы. Элементами отрасли являются наиболее крупные правовые образова­ния, совокупности норм, не только обладающие определенным внут­ренним единством, но и отличающиеся от других совокупностей норм ко1|ституционного права. Признаки, интегрирующие и дифференцирующие комплексы норм в относительно самостоятельные группы, предопределяются в своей основе предметом регулирования соответствующих норм, т. е. общест­венными отношениями, на которые эти нормы воздействуют Поскольку общественные отношения связаны с разными сферами жизни, каждая из которых имеет свою специфику то и нормы, регули­рующие эти отношения, не могут не проявлять соответствующие им специфические свойства. В системе конституционного права можно выделить следующие институты, которые составляют основные элементы отрасли и объеди­няют нормы, закрепляющие: 1) основы конституционного строя; 2) основы правового статуса человека и гражданина; 3) федеративное устройство государства; 4) систему органов государственной власти и систему органов мест­ного самоуправления. Такое строение отрасли конституционного права соответствует внут­ренней системности тех сфер общественных отношений, которые состав­ляют его предмет Очевидна и специфичность каждой из соответствующих сфер общественных отношений по объекту отношений, по субъекту, по форме и мере должного правового воздействия, его характеру Все эти особенности регулируемых нормами общественных отно­шений предопределяют систему отрасли, но не являются ее основой. Критерием же систематизации конституционно-правовых норм могут быть лишь факторы, свойственные самой правовой форме, са­мим правовым нормам, их особенностям. Эти факторы, естественно, вытекают из содержания регулируемых данными нормами обществен­ных отношений, предопределяющих особенности правового воздейст­вия на них, его механизма, объемов и других качественных параметров. Поэтому каждый институт, являющийся элементом системы отрас­ли конституционного права, характеризуется особыми, имеющими правовую природу чертами, которые присущи нормам именно данного института и которые качественно отличают его от других институтов конституционного права. Различия, отражающие специфику каждого из названных институ­тов, можно проводить: по специфике правового воздействия на соответствующую сферу об­щественных отношений. Такое воздействие может осуществляться в формах закрепления, установления, регулирования, провозглашения, целеполагания, допущения и т. д.; по особенностям механизма действия конституционно-правовых норм, способам их реализации. Действие нормы может не порождать конкретных правоотношений или, наоборот, реализовываться через конкретные правоотношения или через правоотношения общего ха­рактера; по степени конкретной направленности конституционно-правового регулирования. Нормы одних институтов устанавливают лишь принци­пы правового воздействия на обширные сферы общественных отношений, нормы других — конкретно регулируют те или иные обществен­ные отношения; по субъектному составу. Нормы одних институтов адресованы к конкретным субъектам либо типовому виду субъектов; нормы дру­гих — ко всем субъектам права, ко всем правоприменяющим субъектам. Различны в связи с этим и правовой статус субъектов правоотнощений, конкретное выражение их правообязанностей; по способу правовой защиты действия конституционно-правовых норм, формам и методам ответственности правообязанных субъектов. В одних институтах преобладает общий механизм охраны конституции, конституционного строя, в других — конкретное воздействие на субъ­екта, нарушающего конституционно-правовые нормы, путем отмены соответствующих неправомерных актов и действий; по специфике форм выражения охватываемых данным институтом правовых норм. В одних институтах нормы имеют по преимуществу кон­ституционную форму выражения, в других — преобладающая часть норм выражена в текущем законодательстве; по видовому характеру норм соответствующего конституционно-правового института. В одних институтах преобладают нормы-прин­ципы, нормы-цели, нормы-дефиниции, в других — нормы конкретно­го регулирующего действия; по степени и масштабам включенности других отраслей права в реа­лизацию целей, заложенных в содержании конституционно-правовых норм. Нормы некоторых конституционно-правовых институтов содержат ус­тановления, которые не могут быть претворены в жизнь в рамках толь­ко конституционно-правового регулирования. Нормы других институ­тов реализуются непосредственно в рамках конституционно-правового регулирования; по целенаправленности правового регулирования. В рамках общего на­значения отрасли конституционного права правовое регулирование ка­ждой части его системы имеет качественно особые характеристики. В правовом регулировании отражается тот результат, который должен быть достигнут действием данной группы правовых норм, их реализа­цией. Общая целенаправленность конституционно-правового регули­рования определяется закономерностями развития той стороны соци­альной действительности, правовое воздействие на которую оказывает данный конституционно-правовой институт. Цель эта в общей форме прямо не формулируется конституционным правом, однако она прони­зывает все правовые нормы данной отрасли, выступает объединяющим их началом; по функциям, присущим каждому конституционно-правовому инсти­туту. Они определяют его место в системе отрасли в целом, характер связи отрасли и института, его взаимодействие с другими правовыми институтами. Функции каждого данного правового института показы­вают его назначение в общем воздействии отрасли на предмет правово­го регулирования; по принципам, свойственным каждому из конституционно-правовых институтов, т. е. по тем руководящим началам, которым подчинено совокупное действие всех норм данного института. Указанные специфические особенности в своей совокупности и оп­ределяют характер каждого из институтов конституционного права как относительно самостоятельного элемента, составной части отрасли. Эти признаки, взятые в отдельности, могут у различных институтов в той или иной мере совпадать или получать лишь преимущественное выражение. Институту, который объединяет нормы, закрепляющие основы кон­ституционного строя, свойственны следующие специфические черты. Нормы этого института: 1) воздействуют на общественные отношения путем установления определенных начал устройства общества и государства; 2) как правило, не порождают конкретных правоотношений; 3) определяют сущностное содержание правового воздействия на все сферы общественных отношений, все стороны социальной реаль­ности; нормам рассматриваемого института не могут противоречить никакие другие положения Конституции РФ; 4) адресованы всем субъектам права, всем правоприменяющим субъектам; 5) имеют способом своей защиты общий режим охраны Конститу­ции, конституционного строя, могут быть изменены только путем при­нятия новой Конституции; 6) устанавливаются преимущественно в конституционной форме; 7) являются в преобладающей части нормами-принципами, нор­мами-дефинициями, нормами-целями; 8) предполагают для практической и правовой реализации содер­жащихся в них целей «включение» всех отраслей права; 9) призваны обеспечить системное закрепление концептуальных идей, основополагающих для данного общества и государства. Нормы данного института по своим функциям являются опреде­ляющими для всех других институтов конституционного права, направ­ляют все конституционно-правовое регулирование. Нормы института конституционного права, закрепляющие основы правового статуса человека и гражданина: 1) воздействуют на общественные отношения в основном путем провозглашения, признания государством естественными, неотчуждае­мыми прав человека; 2) субъекты возникающих на их основе конституционно-правовых отношений обязательно включают гражданина или иное лицо с иным статусом; 3) реализуются по преимуществу вне конкретных правоотношений; 4) входят в сферу взаимоотношений государства и личности; 5) включают в качестве субъекта права человека, гражданина как такового, вне связи его с каким-либо особым правовым статусом; 6) предусматривают особую систему охраны, не могут быть пере­смотрены без принятия новой Конституции; 7) по сравнению с нормами других институтов в наибольшей мере воплощают общепризнанные принципы и нормы международного пра­ва, признание приоритета международных договоров Российской Фе­дерации перед федеральными законами; 8) включают в систему гарантий право жалобы фаждан в Консти­туционный Суд о проверке конституционности примененного или под­лежащего применению судом закона в отношении гражданина; 9) охраняются правом на обращение в Европейский Суд по правам человека; 10) предполагают подключение многих других отраслей права, в которых реализация конституционных прав граждан осуществляется путем возникновения конкретных правоотношений (трудовых, граж­данских, семейных и др.). Институт, объединяющий нормы, регулирующие федеративное устройство Российской Федерации, отличается специфическим кругом субъектов, возникающих на их основе конституционно-правовых отно­шений, их особой правоспособностью. Эти нормы, устанавливающие правовой статус субъектов, являются не только конституционными, но и договорными. В Федеративном договоре, в договорах с конкретными субъектами Федерации фиксируется разграничение полномочий между ней и ее субъектами. Следовательно, нормы рассматриваемого инсти­тута закрепляются не только в Конституции, но и в особых договорах, соглашениях. Для этих норм предусмотрен и особый характер их охра­ны, разрешения коллизий, возникающих в процессе правопримене­ния, — путем согласования или конституционного судопроизводства, через Конституционный Суд РФ. Нормы института, который определяет систему органов государст­венной власти и систему органов местного самоуправления, имеют сле­дующие особенности: 1) это нормы преимущественно прямого регулирующего действия; они реализуются в конкретных правоотношениях; 2) в качестве субъектов возникающих на их основе правоотноше­ний выступают органы государства и органы местного самоуправления в их статусе органов народовластия; 3) преобладающая часть данных норм устанавливается на основе Кон-; ституции РФ в актах текущего законодательства, детально определяющих порядок образования органов, их компетенцию, формы деятельности; 4) для норм этого института характерно специфическое, отличное от других институтов, соотношение норм общефедеральных и норм, действующих на территории каждого из субъектов Федерации, а также на территориях, в которых осуществляется местное самоуправление. Таким образом, совокупность юридических особенностей, указан­ных выше, и придает определенной группе конституционно-правовых норм качество элемента отрасли, занимающего относительно само­стоятельное положение в ее системе. Причем исходным началом, опре­деляющим все юридические свойства элементов отрасли, является ха­рактер той сферы общественных отношений, которые регулируются составляюшдми эти элементы нормами, т. е. предмет правового регу­лирования. В свою очередь, каждый такой институт, представляющий собой основной элемент системы отрасли конституционного права, имеет сложное строение, включает относительно различные комплек­сы норм с особой сферой правового регулирования. Их можно условно назвать пединститутами. Так, институт, объединяющий нормы, закреп­ляющие основы конституционного строя, включает комплексы норм, определяющих такие основы в политической, экономической, соци­альной, духовной сферах. Естественно, что и последние имеют свою более или менее сложную структуру Особенно сложное строение имеет подинститут, объединяющий нормы, закрепляющие политическую ос­нову конституционного строя. В его состав входят, в частности, такие разветвленные системы норм, которые закрепляют принцип народо­властия, его формы, систему общественных объединений и др. Нормы, устанавливающие основы правового статуса личности, включают крупные комплексы норм, закрепляющих принципы право­вого статуса личности; гражданство Российской Федерации, основные права и свободы человека и гражданина. Институт, объединяющий нормы, закрепляющие федеративное устройство, в своем внутреннем строении имеет группы норм, закреп­ляющих статус Российской Федерации, статус ее субъектов, основы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Наиболее сложную структуру имеет институт, нормы которого за­крепляют систему органов государственной власти. Это объясняется наличием различных по своему функциональному назначению органов государственной власти; делением их системы на федеральные и регио­нальные органы; особенно детальным характером правового регулиро­вания порядка выборов представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления — главного канала реализа­ции принципа народовластия, что предопределяет выделение таких норм в особый комплекс, именуемый избирательным правом или изби­рательной системой. Что касается местного самоуправления, то нормы конституционно­го права определяют его сущность и основные принципы организации, а нормы, детализирующие и конкретизирующие организацию местного самоуправления, уже составляют предмет такой комплексной отрасли права, как муниципальное право. Анализ системы отрасли конституционного права предполагает не только выявление ее составных частей, главных элементов, но и обос­нование их соотношения и места каждого из них в этой системе. В основе такого подхода к системе отрасли лежит реальное соотно­шение тех сфер общественных отношений, которые являются предме­том регулирования нормами конституционно-правовых институтов. Однако это соотношение может рассматриваться лишь как первичная, исходная основа, определяющая структуру отрасли. Очевидно, что она имеет и правовую основу. Последняя заключается в том, что между кон­ституционно-правовыми институтами существует такая правовая фор­ма взаимодействия, в силу которой нормы одного института создают предпосылки для действия норм другого, определяют их направлен­ность и содержание. Нормы института, закрепляющего основы конституционного строя, занимают первое место в системе данной отрасли, поскольку в них со­держатся исходные начала правового регулирования, осуществляемого нормами других конституционно-правовых институтов. На следующем месте стоит институт, устанавливающий основы правового статуса человека и гражданина, его права, свободы и обязан­ности. Место этого института обусловлено тем, что человек, его права и свободы признаются высшей ценностью в государстве и обществе, главной целью функционирования всех государственных и обществен­ных структур. Конституционно-правовой институт, нормы которого закрепляют федеративное устройство государства, создает предпосылки для орга­низационного построения системы органов государственной власти. Нормы этого института устанавливают существующие в Российской Федерации национально-государственные и государственно-террито­риальные образования, в соответствии с которыми строится система органов государства. Вот почему этот институт предшествует институту, закрепляющему систему органов государственной власти и систему ор­ганов местного самоуправления. При характеристике системы конституционного права важное зна­чение имеет вопрос о ее соотношении с системой конституции, являю­щейся основным источником отрасли. Это часть более общей пробле­мы — о соотношении системы права и системы законодательства. Они связаны между собой, но полностью не совпадают. Система отрасли конституционного права предопределяется объек­тивными факторами. Однако она выявляется и формулируется путем теоретических исследований, а потому субъективный фактор играет главенствующую роль при характеристике ее составных элементов. Это наглядно подтверждается наличием различных позиций ученых по во­просу о системе отрасли конституционного права. Система конституции — категория субъективная, поскольку систематизация конституционных норм осуществляется законодателем. Однако последний осуществляет ее не произвольно, а с учетом и на основе воспринятых им объективных связей, существующих в сфере регулируемых конституционно-правовыми нормами общественных отношений, их системности. Исходя из этого сама группировка норм в институты, содержащаяся в конституции, имеет нормативное значение, и ее нельзя произвольно отбрасывать при определении системы отрасли конституционного права, хотя и не каждый элемент системы конститу­ции выступает как самостоятельный элемент системы отрасли. Приня­тая в конституции группировка норм не может полностью совпадать со структурой отрасли. Хотя основы систем общие, но закономерности их формирования имеют особенности. Система отрасли охватывает всю совокупность конституцион­но-правовых норм, а система конституции — лишь часть этих норм, со­ставляющую основу всего конституционно-правового регулирования. Как для системы отрасли конституционного права, так и для систе­мы конституции отправным, исходным началом является группировка норм на основе единства их содержания, специфики регулируемых ими общественных отношений, а следовательно, и своеобразного круга субъектов. Однако соотношение этих начал систематизации в консти­туции и в отрасли полностью не совпадает Для системы отрасли характерен более высокий, чем для системы конституции, уровень обобщения норм по их предметному содержа­нию. Так, элемент системы отрасли составляет вся совокупность кон­ституционно-правовых норм, определяющих систему органов государ­ственной власти, принципы их организации, основы их взаимоотноше­ния и компетенции. В системе конституции эти нормы рассредоточены по конституциям как Российской Федерации, так и республик в ее со­ставе, по уставам других субъектов Федерации. И система отрасли конституционного права, и система конститу­ции не есть нечто застывшее, раз навсегда данное. Они развиваются, отражая уровень правового воздействия на общественные отношения, объективно обусловленный потребностями социальной реальности. На каком-то этапе конституция и отрасль конституционного права могут отставать от объективно меняющихся потребностей. При созда­нии необходимых условий происходит существенная перестройка сис­тем отрасли и конституции. Это находит свое выражение в принятии новой конституции, изменении ее системы. Претерпевает изменения и система отрасли. Такой процесс произошел на данном этапе развития конституционного права России с принятием Конституции 1993 года. Она определила новые концепции общественного развития, заложила новые принципы конституционно-правового регулирования, ввела иные правовые институты. Это, естественно, отразилось и на системе конституционного права как отрасли в целом и особенно на внутрен­нем строении каждого из ее правовых институтов. Характеризуя систему отрасли конституционного права, следует от­метить, что в течение многих лет в публикациях, в том числе и в учеб­ной литературе, обосновывается необходимость выделять в этой систе­ме ряд относительно самостоятельных правовых образований, именуе­мых подотраслями. Разброс мнений по этому вопросу чрезвычайно широк. Высказыва­лись соображения рассматривать каждый главный элемент отрасли как подотрасль. В настоящее время наиболее активно обосновываются идеи рассматривать в качестве подотрасли конституционного права со­вокупность норм, регулирующих избирательное право и избиратель­ный процесс, а также вычленять такие подотрасли, как парламентское право, судебное конституционное право и процесс. Есть и более радикальные предложения; выделить избирательное право в отдельную самостоятельную отрасль', а также создать новую отрасль — конституционно-процессуальное право-. ' См.: Избирательное право Российской Федерации: учеб. пособие. Иркутск, 2001. 2 См.: Саликов М. С. Конституционно-процессуальное право (программа кур­са и план-проспект учебного пособия) // Право. Сборник профамм-проспектов учебных пособий. М., 1999. По поводу всех этих предложений можно высказать следующие со­ображения. Едва ли целесообразно превращать ведущую отрасль права — кон­ституционное право — в совокупность многих подотраслей. Вычлене­ние из отрасли подотрасли должно опираться не только и не столько на большой объем нормативного наполнения того или иного конституци­онно-правового института, но и на наличие ряда особых признаков, присущих его нормам (особый юридический метод правового регули­рования, особые принципы, особый характер субъектов правовых от­ношений и др.)' Поэтому обособление подотрасли должно быть обос­новано с учетом всех общетеоретических положений, касающихся ста­туса подотрасли. Кроме того, практически при выделении подотрасли предполагает­ся ее отдельное изучение студентами наряду с самой отраслью, созда­ние особых учебных пособий. Это не может не привести к дублирова­нию в изучении отрасли и подотрасли и к нарушению целостности ос­новополагающей отрасли права, обескровит ее содержание. Более обстоятельное изучение крупных институтов отрасли может быть обес­печено в рамках спецкурсов. Что касается выделения в качестве самостоятельной отрасли изби­рательного права, то нецелесообразность этого очевидна. Нормы права не могут быть одновременно нормами двух отраслей права, а изъятие норм избирательного права из отрасли конституционного права озна­чало бы разрушение ее целостности как ведущей отрасли права. Подоб­ного рода доводы могут быть высказаны и применительно к идее выде­ления самостоятельной отрасли конституционного процессуального права. Для существующих в системе права Российской Федерации про­цессуальных отраслей характерно, как правило, несовпадение субъек­тов процессуальных отношений с субъектами материальных отноше­ний. Такие несовпадения имеют место в конституционном судопроиз­водстве, в деятельности Конституционного Суда РФ, однако это не носит универсального характера. В отрасли конституционного права нет и единообразных для реа­лизации норм различных институтов одинаковых процессуальных процедур. Простая попытка разделить материальные и процессуаль­ные, процедурные нормы через отдельную процессуальную отрасль мо­жет отрицательно сказаться на объективно необходимом единстве от­расли конституционного права. Конституционное право Российской Федерации охватывает всю систему конституционно-правовых норм как федерального, так и ре­гионального уровня. Это единая для всего государства отрасль права. Представляется неправомерным характеризовать конституции, уставы и конституционно-правовое законодательство субъектов Российской Федерации конституционным правом субъектов как каждого в отдель­ности, так и в качестве обобщающего понятия для законодательства ' См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. всех субъектов'. Конституции, уставы субъектов, равно как и их зако­нодательство по предмету данной отрасли, составляют неотъемлемую часть единой отрасли конституционного права Российской Федерации. Нормы учредительных актов субъектов и их конституционно-правовое законодательство вливаются в единую отрасль конституционного права Российской Федерации. Конституция РФ и федеральные законы име­ют верховенство, высшую юридическую силу и прямое действие. Нет необходимости производить коренную перестройку системы отрасли путем выделения конституционного права как общей части российско­го права и конституционного права как обычной отрасли права. § 6. Место конституционного права в системе права Российской Федерации. Тенденции его развития на современном этапе Как уже отмечалось, конституционное право является ведущей от­раслью в системе права Российской Федерации. Это определяется пре­жде всего тем, что ядром этой отрасли, как и всего права в целом, явля­ется высший в системе права особый нормативный правовой акт, имеющий учредительный характер, — Конституция РФ. В ней устанав­ливаются основополагающие принципы устройства общества и госу­дарства, определяются общие основы управления всеми общественны­ми процессами, какой бы стороны жизни общества они ни касались, тем самым она дает ориентиры правового регулирования во всех сферах общественных отношений. По сути дела, во всех отраслях российского права получают вопло­щение и конкретизацию закрепленные в нормах конституционного права незыблемые, прирожденные права и свободы человека и гражда­нина, конституционно-правовой принцип: «Человек, его права и сво­боды являются высшей ценностью». Для всех отраслей права исходными являются установленные норма­ми конституционного права принципы федеративного устройства госу­дарства, разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Все отрасли основываются на закрепленных в конституционном праве принципах организации системы власти, компетенции и прин­ципах деятельности всех органов государственной власти, выступаю­щих субъектами соответствующих отраслевых правоотношений. Роль конституционного права как ведущей отрасли права обуслов­лена и тем, что именно его нормами регулируется сам процесс создания права. Они определяют виды правовых актов, органов, их издающих, соотношение их юридической силы. Все эти общие положения можно конкретизировать на примере со­отношения конституционного права и ряда других отраслей права. Так, определяя систему органов исполнительной власти, их право­вой статус, компетенцию, нормы конституционного права устанавли- ' См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В.А. Кряжков. М.,2002. вают основные начала для административного права. Закрепляя раз­личные формы собственности, права собственника, принципы хозяй­ствования, конституционное право служит базой для гражданского и хозяйственного права. Регулируя основы бюджетной системы Рос­сийской Федерации, нормы конституционного права предопределяют основы финансового права. Устанавливая систему органов судебной власти, конституционные принципы правосудия, права граждан в сфе­ре судопроизводства, конституционное право содержит исходные нача­ла для уголовного права, уголовного процесса, ряда других отраслей. Конституционное право, как все право в целом, развивается и из­меняется, отражая происходящие процессы в социальной, политиче­ской, экономической жизни общества. С прекращением существования Союза ССР, становлением быв­ших союзных республик в качестве самостоятельных, независимых, су­веренных государств в них начался сложный процесс формирования собственных правовых систем. На этом переходном этапе шло дина­мичное развитие законодательства, затрагивающего все отрасли права, прежде всего конституционное право. Формирующееся конституционное право Российской Федерации определенный период включало значительное число конституцион­но-правовых норм союзного законодательства. Вычленение отрасли из союзного законодательства происходило постепенно. Начальным эта­пом в этом процессе явилось принятие 12 июня 1990 г Декларации о государственном суверенитете РСФСР. В ней было>закреплено верхо­венство Конституции и других законов России на всей ее территории и предусмотрено, что действие актов Союза ССР, вступающих в проти­воречие с суверенными правами Российской Федерации, приостанав­ливается Республикой на всей ее территории. Вносились многочисленные дополнения и изменения в Конститу­цию РСФСР 1978 года, принимались законы, отражающие происходя­щие в России преобразования в политической, экономической, соци­альной сферах, в федеративном устройстве, в системе органов государ­ственной власти, в избирательной системе. Стержневым направлением в формировании отрасли российского конституционного права явились разработка и принятие в 1993 т. новой Конституции РФ. Если в целом проанализировать основные тенденции развития от­расли конституционного права России в постсоветский период, то можно выделить следующие направления; 1) правовое обеспечение подлинного суверенитета Российской Феде­рации, становление ее как самостоятельного, независимого государства; 2) деидеологизация конституционно-правового законодательства. В Конституции РФ отсутствуют идеологические характеристики сущ­ности государства, институтов общественного строя. Изменены назва­ние государства, символы его государственного суверенитета (флаг. герб, гимн). Конституционно закреплен принцип многопартийности и признано идеологическое многообразие; 3) гуманизация всех государственно-правовых институтов, перенос центра тяжести на признание прав и свобод человека и фажданина, ко­торые утверждаются как высшая ценность. Это означает пересмотр концепции взаимоотношения государства и фажданина: вместо при­оритета общественных, государственных интересов над личными в ос­нову кладется приоритет интересов личности, взаимной ответственно­сти государства и личности; 4) реализация принципа разделения властей, что выражается в при­знании этого принципа в качестве одной из основ конституционного сфоя, в тех многочисленных положениях Конституции, которые закре­пили систему и компетенцию государственных органов, принципы раз­граничения между ними полномочий; 5) существенная реорганизация федеративного устройства России. Эта тенденция развития конституционного права связана с преодоле­нием немалых трудностей, с согласованием многих противоречивых интересов. Россия за всю историю своего существования как советской республики до создания Союза ССР и в составе Союза конституционно определялась как федерация, но фактически таковой никогда не была. Поэтому новые принципы федерации призваны обеспечить целост­ность и суверенитет России и одновременно необходимый уровень са­мостоятельности ее субъектов, возможность решения на местах широ­кого комплекса вопросов развития территорий с учетом их националь­ных, экономических интересов и особенностей; 6) переход к рыночной системе хозяйствования, к рыночным отноше­ниям в экономике. Конституционно закреплены многообразие форм собственности, равная защита со стороны государства всех ее форм. Конституционное право и на современном этапе активно развива­ется. Основными направлениями этого процесса являются: дальнейшее нормативное обеспечение процессов демократизации, обеспечение прав и свобод человека и фажданина, расширение их гарантий; совер­шенствование избирательного законодательства; углубление сущности государства как правового и социального. Серьезное внимание уделя­ется формированию фажданского общества; совершенствованию принципов федеративного усфойства России; административной ре­форме, которая должна более полно обеспечить единство, вертикаль государственной власти; проведение реформы местного самоуправле­ния; укрепление судебной системы; искоренение недостатков в реали^ зации конституционно-правового законодательства, которые пока еще весьма существенны. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ § 1. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности Юридическая ответственность — важнейший институт любой пра­вовой системы, один из сущностных признаков права, необходимый элемент механизма его действия. В силу этого проблема юридической ответственности занимает одно из центральных мест как в общей тео­рии права, так и в отраслевых юридических науках, включая и консти­туционное право. Господствующей в литературе о юридической ответственности яв­ляется ее трактовка как меры государственного принуждения, основан­ной на юридическом и общественном осуждении правонарушения и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий в форме Ограничений (лишений) личного или имущественного порядка. Поскольку юридическая ответственность является одним из важ­нейших средств организации правильного (должного) исполнения предписаний правовых актов, предупреждения и пресечения нежела­тельного с точки зрения закона поведения субъектов общественных от­ношений, она является категорией, свойственной всем отраслям права, включая и конституционное. Будучи одним из видов юридической ответственности, конституци­онно-правовая ответственность обладает всеми общими признаками, которые выделяют юридическую ответственность среди других соци­альных явлений. Она, как и любая другая юридическая ответствен­ность, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушения и выра­жающейся в установлении для правонарушителя определенных отри­цательных последствий. Принуждение как общий признак юридической ответственности яв­ляется государственно-властным способом подавления отрицательных волевых устремлений отдельных субъектов для обеспечения их подчинения нормам права. В праве используются самые разнообразные способы принуждения, объективно обусловленные основаниями и целями их применения. Используя принуждение, государство не только воздейст­вует на правонарушителей, но и осуществляет меры, направленные на предупреждение правонарушений. Другим общим признаком юридической ответственности является ус­тановление для правонарушителя определенных отрицательных последст­вий, т. е. мер принуждения (санкций), которые применяются государст­вом в случае нарушения нормы права. В конституционном праве предусмотрена возможность примене­ния мер принуждения, а также мер воздействия за определенные нару­шения. Например, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 115) постановле­ния и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Кон­ституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом. Отмена акта является принудительным воздействием со стороны Президента РФ, которое прекращает возник­шее правоотношение и предупреждает наступление вредных последст­вий издания неправомерного акта. Вместе с тем эта отмена является конституционно-правовой санкцией, выражающей в правовой форме последствия несоблюдения норм конституционного права. Эти послед­ствия носят неблагоприятный для правонарушителя характер. Таким образом, конституционно-правовой ответственности, как и всякой другой юридической ответственности, присущи элементы кары как претерпевания неблагоприятных для правонарушителя последст­вий за нарушение норм конституционного права. Эта кара всегда имеет государственно-властную, принудительную природу Однако в конституционно-правовой ответственности кара имеет свои особенности, отличающие ее от кары в других видах юридической ответственности. Если, например, уголовное наказание заключается в лишениях личного и имущественного свойства, то правовые послед­ствия реализации конституционно-правовой ответственности имеют иной характер. Отсутствуют в конституционно-правовой ответственно­сти и такие меры государственного принуждения, как штраф и т п. Вместе с тем конституционно-правовая ответственность — это не только кара за нарушение правовых норм. Здесь на первый план высту­пает правовосстановительная функция ответственности. Но если, на­пример, в гражданском праве восстановление выражается в возвраще­нии в первоначальное состояние, возмещении (компенсации) поне­сенных убытков и т. п., то в конституционном праве оно связано с устранением нарушений закона и принятием мер по обеспечению нормального функционирования государственного аппарата, деятель­ности депутатов, должностных лиц, осуществлению конституционных прав, свобод и обязанностей граждан. Необходимым элементом основания конституционно-правовой от­ветственности является наличие вины. Однако здесь требуется правиль­ное понимание таких ее психологических форм, как умысел и неосто­рожность. Используя в конституционном праве эти категории, конеч­но, противоестественно говорить, например, о «неосторожном» неудовлетворении требований, предъявляемых к деятельности должно­стного лица, о «неосторожном» отсутствии контроля и т п. Однако вполне естественно было бы сказать о неполноценности или нерадиво­сти должностного лица, которое неумышленно допустило в своей дея­тельности очевидные нарушения, т. е. совершило действия или бездей­ствие, которые в других отраслях права как раз и признаются неосто­рожными. Таким образом, конституционно-правовая ответственность — это прежде всего отрицательная оценка государством деятельности граж­дан, государственного органа, должностного лица и т. д., а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы. Наряду с общими признаками, свойственными всем другим видам ответственности, конституционно-правовая ответственность имеет свои особенности, не свойственные ни одному другому виду юридиче­ской ответственности. Эти особенности обусловлены специфическими свойствами предмета конституционного права. Конституционное право регулирует основополагающие отноще­ния, определяющие содержание всех других общественных отношений во всех сферах жизнедеятельности общества. Оно устанавливает не только принцип безусловной наказуемости всех деяний, нарушающих общественные отношения, но и общие запреты на совершение тех или иных деяний. Так, согласно Конституции РФ (ч. 4 ст 3) никто не может присваи­вать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону. В ч. 4 ст. 13 Конституции РФ указывается: «Запрещается создание и деятель­ность общественных объединений, цели или действия которых направ­лены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасно­сти государства, создание вооруженных формирований, разжигание со­циальной, расовой, национальной и религиозной розни». Такого рода запреты на совершение тех или иных деяний требуют установления юридической ответственности в различных отраслях пра­ва. Они детализируются в Уголовном кодексе РФ и других норматив­ных актах. Поэтому противоправное деяние, нарушающее эти запреты, нарушает одновременно два вида правоотношений: конституцион­но-правовое и конкретное правоотношение другой отрасли права, де­тализирующее конституционно-правовое отношение. Однако эти на­рушения влекут за собой применение той меры ответственности, кото­рая установлена законодательством. Такая мера всегда определяется той отраслью права, которая конкретизирует конституционно-право­вой запрет. Что же касается самого запрета, то он лишь указывает на безусловную необходимость правовой реакции государства, привлече­ния виновного субъекта к правовой ответственности. Все это, разумеется, не означает, что конституционно-правовая от­ветственность всегда обеспечивается только каким-либо иным видом ответственности. Особенность предмета конституционного права, как отмечалось ранее, состоит в том, что конституционно-правовое регулирование об­щественных отношений в различных сферах жизни, охватываемых этой отраслью, неодинаково. В одних сферах жизни общества нормы кон­ституционного права регулируют лишь основополагающие отношения. Во всем объеме их регулирование осуществляется другими отраслями права. В других сферах жизни общества предметом конституционного права охватывается весь комплекс общественных отношений. Именно в этих сферах общественной жизни конституционно-правовая ответст­венность и применяется, так сказать, в «чистом» виде, как особый вид юридической ответственности. Правда, и здесь не исключено положение, когда государство выну­ждено для защиты определенных общественных отношений прибегать к мерам не только конституционно-правовой, но и иных видов юриди­ческой ответственности. Использование иных видов юридической ответственности в этих случаях связано с тем, что все общественные отношения, составляю­щие предмет конституционного права, являются базовыми, основопо­лагающими. Они образуют фундамент всего здания сложной системы социальных связей, подлежащих правовому воздействию. Все они яв­ляются системообразующими, оформляющими целостность общества, его единство как организованной и функционирующей структуры, ос­нованной на общих началах политического, экономического и соци­ального устройства. Все они так или иначе связаны с организацией и функционированием общества и с механизмом, посредством которо­го осуществляется управление всеми сферами жизнедеятельности об­щества, поддерживается его целостность. Поэтому государство исполь­зует все средства их защиты, все виды юридической ответственности. Необходимость использования всех видов юридической ответст­венности для защиты конституционно-правовых отношений определя­ется также спецификой санкций конституционно-правовой ответствен­ности, которые, как правило, сами по себе не носят ни карательного в прямом смысле этого слова, ни компенсирующего характера. Итак, конституционно-правовая ответственность может наступать за нарушение норм конституционного права. Однако не всякая ответ­ственность за нарушение этих норм является конституционно-право­вой. В нормах конституционного права могут закрепляться и иные ви­ды ответственности. Например, согласно ст. 20 Конституции РФ за особо тяжкие преступления может применяться в качестве исключи­тельной меры наказания смертная казнь впредь до ее отмены. Таким образом, в этой статье Конституции речь идет не о конституцион­но-правовой ответственности, а об уголовной. Говоря о соотношении конституционно-правовой и других видов юридической ответственности, можно выделить несколько вариантов их раздельного или совместного применения. В одних случаях применение того или иного вида ответственности может исключить конституционно-правовую ответственность. Напри­мер, лица, захватившие власть или присвоившие властные полномо­чия, привлекаются к уголовной ответственности. В других случаях применение конституционно-правовой ответст­венности может исключить необходимость использования какой-либо иной ответственности. Например, отставка министра в связи с его пло­хой работой, как правило, снимает вопрос о применении к нему мер дисциплинарной ответственности. Иногда конституционно-правовая ответственность применяется независимо от того, использована ли другая ответственность. Напри­мер, нарушение порядка подсчета голосов влечет аннулирование ре­зультатов выборов по избирательному округу независимо от того, по­несли ли виновные уголовную ответственность. Наконец, применение другой ответственности в ряде случаев обя­зательно влечет и конституционно-правовую ответственность. Напри­мер, в связи с вступлением в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом, соответствующий за­конодательный (представительный) орган принимает решение о дос­рочном прекращении его депутатских полномочий. Конституционно-правовая ответственность часто носит ярко выра­женный политический характер и тесно соприкасается или даже соче­тается с политической ответственностью. Например, отставка прави­тельства может быть как мерой конституционно-правовой ответствен­ности, когда она наступает в результате ненадлежащего исполнения правительством своих обязанностей, так и мерой политической, когда правительство увольняется с целью разрешения сложившегося в стране политического кризиса. Не исключено также, что такая отставка может быть одновременно и мерой политический, и мерой конституцион­но-правовой ответственности. Однако при этом важно учитывать, что основанием конституционно-правовой ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанно­стей, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишить­ся политической поддержки в силу той или иной причины. Характерной для конституционно-правовой ответственности осо­бенностью является то, что не существует единой процедурной формы ее применения. Почти каждой мере конституционно-правовой ответствен­ности соответствует свой особый порядок ее назначения и исполнения. Например, порядок отрешения Президента РФ от должности иной, чем, скажем, порядок отмены незаконного акта или досрочного рос­пуска того или иного государственного органа и т. д. § 2. Санкции как форма выражения конституционно-правовой ответственности Характерной чертой конституционно-правовой ответственности, отличающей ее от других видов юридической ответственности, являет­ся своеобразие ее санкций. Санкция является обязательным атрибутом юридической ответст­венности в конституционном праве. Юридическая ответственность — это и есть реализация санкции, указанной в юридической норме. Именно санкция указывает на те неблагоприятные последствия, кото­рые применяются к нарушителю конституционно-правовой нормы. Та­ким образом, ответственность выступает в качестве формы реализации соответствуюцщх санкций, а санкция — мерой этой ответственности. В настоящее время государством используется широкий круг мер конституционно-правовой ответственности. В их число входят прежде всего отмена или приостановление действия актов государственных ор^^ ганов или их отдельных положений. Значение этой формы государственного воздействия состоит в том, что посредством ее применения осуществляется принудительная лик­видация незаконно возникших правоотношений и восстановление на­рушенного правопорядка. Решение об отмене или приостановлении акта содержит в себе отрицательную оценку противоправных действий, приведших к изданию противоречащего закону акта, и служит преду­преждению подобных правонарушений. Отмена содержит жесткий, ка­тегоричный императив и лишает акт всех его юридических потенций, в том числе ретроспективно. Она может устранять все правовые послед­ствия действия такого акта с момента его принятия. Отмена и приоста­новление — близкие, но не совпадающие меры ответственности. При­остановление — это та же отмена, но под условием, ограниченная во времени, не решающая окончательную судьбу акта и не аннулирующая его действия в предшествующий период. Таким образом, отмена или приостановление акта — это санкция, применяемая при нарушении нормы права и содержащая в себе меру юридической ответственности. В конституционно-правовом законодательстве, действующем на территории Российской Федерации, эта мера конституционно-право­вой ответственности используется достаточно широко. Так, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст 115) постановления и распоряжения Прави­тельства РФ в случае их противоречия Конституции РФ могут быть от­менены Президентом РФ. Президент также вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным за­конам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого во­проса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85). В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г «О Правительстве Российской Федерации» указывается (ст. 12), что Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполни­тельной власти или приостанавливать действие этих актов. Следует подчеркнуть, что отмена или приостановление акта может рассматриваться в качестве конституционно-правовой санкции только в тех случаях, когда речь идет о нарушении норм конституционного права. Одной из разновидностей рассматриваемой санкции является при­знание неконституционными актов различных государственных орга­нов или их отдельных положений. Так, согласно Конституции РФ (ст. 125) Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Сове­та Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Фе­дерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Вер­ховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законо­дательной и исполнительной власти субъектов Федерации разрешает дела о соответствии Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Со­вета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нор­мативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, отно­сящимся к ведению органов государственной власти Российской Фе­дерации и совместному ведению органов государственной власти Рос­сийской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации; в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Федера­ции; г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституци­онных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конститу­ционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Акты или их отдельные положения, признанные неконституцион­ными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ догово­ры Российской Федерации не подлежат введению в действие и приме­нению. Другой важной мерой конституционно-правовой ответственности является досрочное прекращение деятельности различных государствен­ных органов и должностных лиц. Так, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 117) Президент РФ может принять решение об отставке Правитель­ства РФ. Конституция предусматривает возможность отрешения от должности Президента на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Су­да РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и за­ключении Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ст. 93). В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 129) Генеральный про­курор РФ может быть освобожден от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Согласно Закону РФ от 26 июня 1992 г «О статусе судей Россий­ской Федерации» (ст 14) полномочия судьи могут быть прекращены, в частности, в случае неспособности по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам осуществлять полномочия судьи; заня­тия деятельностью, не совместимой с должностью судьи; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи либо судебного решения о применении к нему принудительных мер ме­дицинского характера. Полномочия судьи прекращаются решением со­ответствующей квалификационной коллегии судей. Досрочное прекращение деятельности государственных органов и должностных лиц возникает как следствие их неправомерных дейст-_^вий, нарушений правовых обязанностей со стороны виновных субъек­тов. Эти меры применяются с целью обеспечения определенного пове­дения соответствующего органа в целом или отдельного должностного лица и являются по своей сути принуждением. Следует заметить, что отставка должностного лица как мера кон­ституционной ответственности порой очень близка к дисциплинарной ответственности и по форме, и по порядку применения. Различие же состоит в том, что дисциплинарная ответственность применяется за на­рушение трудовой дисциплины, невыполнение заданий, а конституци­онно-правовая имеет более широкий арсенал оснований. Рассматриваемые санкции содержатся во многих конституцион­но-правовых актах. Однако они, а также основания их применения не всегда четко сформулированы. Это связано с особенностью конститу­ционно-правовых норм, которые в одних случаях применяются как санкции (в случае правонарушения), а в других — не как санкции (в случае освобождения от должности по иным причинам). Например, в Уставе Воронежской области (ст. 34) предусмотрено досрочное пре­кращение полномочий главы администрации области в случаях: а) доб­ровольной отставки; б) совершения преступления; в) утраты россий­ского гражданства; г) выезда на постоянное жительство за пределы об­ласти; г) смерти. Однако только в одном случае — при совершении преступления — досрочное прекращение полномочий главы админист­рации области применяется в качестве санкции. Кроме того, в ряде случаев нормы конституционного права вообще не предусматривают возможности применения рассматриваемых санк­ций, а только провозглашают существование ответственности. Это обусловлено тем, что существуют два аспекта понятия «ответст­венность». Один из них означает ответственность в смысле ответствен­ного поведения, подотчетности, юридической компетентности. Именно так этот термин используется в нормативных актах, определяющих пол­номочия государственных органов, других субъектов конституцион­но-правовых отношений, их взаимные контакты. Например, в Феде­ральном конституционном законе «О Правительстве Российской Феде­рации» (ст. 12) указывается, что федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти «подчиняются Правитель­ству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач». В Федеральном законе от 17 ноября 1995 г «О про­куратуре Российской Федерации» говорится о том, что Генеральный прокурор РФ «несет ответственность за выполнение задач, возложен­ных на органы прокуратуры настоящим Федеральным законом» (ч. 4 ст 17). Во всех этих случаях правовые нормы, используя понятия «ответст­вен», «ответственность», требуют от соответствующих государственных органов определенного поведения и деятельности, обусловленной тем, что есть другие субъекты конституционно-правовых отношений, перед которыми они отвечают, с акциями которых должны соизмерять свои действия. Однако есть и другой аспект ответственности. Он всегда связан с принятием специальных мер воздействия, вытекающих из недолжно­го поведения субъектов конституционно-правовых отношений. Наибо­лее важные из них — конституционно-правовые санкции. Одной из конституционно-правовых санкций, применяющихся к депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти, а также к членам Совета Федерации Федерального Соб­рания РФ, является лишение их полномочий по решению законодательного органа. Так, согласно Федеральному закону «О статусе члена Совета Феде­рации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собра­ния Российской Федерации» полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации или депутатом Государ­ственной Думы. Решение о прекращении полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы принимается соответст­венно Советом Федерации и Государственной Думой и оформляется постановлениями палаты. Полномочия депутата в этих случаях прекра­щаются со дня, определяемого таким постановлением палаты (ст 4). Лишение депутата по решению законодательного органа полномо­чий не означает, что такое решение принимается только потому, что в связи с судебным приговором депутат лишается фактической возмож­ности исполнять свои обязанности. Главное здесь состоит в том, что, совершив преступление, депутат теряет само право продолжать осуще­ствление депутатских полномочий. Он нарушает одновременно и уго­ловный закон, и норму конституционного права, обязывающую депу­тата в своей деятельности руководствоваться Конституцией РФ и дей­ствующим законодательством. Поэтому депутат в таких случаях несет двойную ответственность: и как депутат (лишение мандата), и как фи­зическое лицо (уголовное наказание). Наряду с лишением депутатов их полномочий по решению законо­дательных органов в некоторых регионах законодательством преду­сматривается досрочное прекращение полномочий депутатов и других вы­борных должностных лиц посредством их отзыва. Специфика этой санкции заключается в том, что она применяется не органами государства, а непосредственно избирателями соответст­вующего округа. Что же касается участия государственных органов в отзыве депутата, то оно заключается лишь в законодательном регули­ровании процедуры отзыва и оказании организационной помощи из­бирателям, возбудившим вопрос об отзыве депутата. Одной из мер конституционно-правовой ответственности является аннулирование юридических результатов тех или иных конституцион­но-правовых действий. Так, согласно Федеральному закону от 18 мая 2005 п «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Со­брания Российской Федерации» (ст 82) выборы депутатов Государст­венной Думы признаются несостоявшимися, если в выборах приняло участие менее 25% избирателей, включенных в списки избирателей; ес­ли ни один федеральный список кандидатов не получил 7 и более про­центов голосов избирателей, принявших участие в голосовании; если все федеральные списки кандидатов получили в совокупности 60 и ме­нее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Выборы депутатов Государственной Думы признаются недействи­тельными, если допущенные при проведении голосования или установ­лении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей; если итоги голо­сования признаны недействительными на части избирательных участ­ков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включали не менее 25% от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования; по решению суда. Конституционно-правовое законодательство предусматривает и та­кую меру конституционно-правовой ответственности, как ограничение или приостановление некоторых основных прав граждан, которые приме­няются в связи с отдельными противоправнымии действиями граждан. Так, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 32) не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свобо­ды по приговору суда. Эта санкция является временным ограничением со стороны государства некоторых правомочий граждан Российской Федерации. Надо сказать, что государство использует определенное ограниче­ние прав и свобод не только для воздействия на правонарушителей, но и для предупреждения правонарушений. Например, согласно Консти­туции РФ (ч. 1 ст. 56) в условиях чрезвычайного положения для обеспе­чения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соот­ветствии с федеральным конституционным законом могут устанавли­ваться отдельные ограничения прав и свобод с указаниями пределов и срока их действия. Действующее законодательство Российской Федерации также пре­дусматривает возможность лишения специального, воинского или почет­ного звания, классного чина или государственных наград. Однако эта мера является одним из видов уголовного наказания. Согласно ст 48 УК РФ i при осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления с учетом личности виновного суд может лишить его специального, ' воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград. Согласно Конституции РФ (ст. 89) и Положению о государствен­ных наградах Российской Федерации, утвержденному Указом Прези­дента РФ от 2 марта 1994 т. (с изменениями и дополнениями) Прези­дент издает указы об учреждении государственных наград и о награждении государственными наградами, а также вручает государственные награды (п. 2). Правда, согласно указанному Положению (п. 17) Президент отме­няет указ о награждении, если выясняется недостоверность или необоснованность представления к награждению государственной награ­дой, что можно считать конституционно-правовой санкцией, приме­няемой к лицу, получившему награду на основании недостоверного или необоснованного представления. Государственная награда и документ к ней, врученные лицу, в отно­шении которого издан указ об отмене награждения, подлежит возврату в Управление Администрации Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам, а должностные лица, допустившие не­обоснованное представление к награждению государственной награ­дой, несут ответственность в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации. Действующее законодательство относит к мерам конституцион­но-правовой ответственности и отмену решения о приобретении или пре­кращении гражданства Российской Федерации. Так, согласно ст 22 Фе­дерального закона от 31 мая 2002 г «О гражданстве Российской Федера­ции» (с дополнениями и изменениями) решение о приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации подлежит отмене, если будет установлено, что это решение принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо лож­ных сведений. Факт использования подложных документов или сооб­щение заведомо ложных сведений устанавливается в судебном порядке. § 3. Субъекты конституционно-правовой ответственности Определенной спецификой отличается круг субъектов конституци­онно-правовой ответственности. Круг субъектов конституционно-правовой ответственности, т. е. тех, кто может нести эту ответственность и привлекать к ней, и тех, кто может только привлекать к этой ответственности, достаточно широк. Среди субъектов конституционного права нести конституцион­но-правовую ответственность могут только те, кто обладает деликтоспособностью, т. е. способностью нести юридическую ответственность за свои противоправные поступки. От правильного решения вопроса о деликтоспособности каждого субъекта зависит законность примене­ния любой юридической ответственности, включая и конституцион­но-правовую. В конституционном праве деликтоспособностью обладают два вида субъектов: индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектам относятся: граждане Российской Фе­дерации; депутаты всех представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления; должностные лица. Коллективными субъектами, имеющими конституционно-правовую деликтоспособность, являются: органы государственной власти; орга­ны местного самоуправления; объединения граждан и другие социаль­ные образования (комитеты и комиссии представительных органов, из­бирательные комиссии и т п.). Самостоятельным субъектом конституционно-правовой ответст­венности является государство. Такой вывод следует, в частности, из анализа ст. 53 Конституции РФ, в которой указывается, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного неза­конными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Правда, вопрос о возмещении госу­дарством вреда не является вопросом конституционно-правовой ответ­ственности. Однако он однозначно свидетельствует о наличии у госу­дарства деликтоспособности. Кроме того, незаконные действия (или бездействие) органов государственной власти или их должностных лиц вполне можно отнести к вопросу конституционно-правовой ответст­венности. Государство должно нести конституционно-правовую ответствен­ность во всех случаях невыполнения официально взятых на себя обяза­тельств, если в результате этого нанесен ущерб кому бы то ни было. Прежде всего это относится к деятельности государства по защите прав и свобод граждан. В Конституции РФ (ст 2) указывается, что призна­ние, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обя­занность государства. Это означает, что невыполнение государством обязательств, взятых на себя в этой области, не может не повлечь за со­бой определенную юридическую ответственность, включая и конститу­ционно-правовую. Например, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст 59) гражданин Рос­сийской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеда­нию противоречит несение военной службы, а также в иных установ­ленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтер­нативной гражданской службой. Анализ этой статьи позволяет сделать вывод о наличии обязательства со стороны государства принять феде­ральный закон об альтернативной государственной службе. Деликтоспособность других субъектов конституционного права оп­ределяется следующим. Необходимой предпосылкой конституционно-правовой деликтоспособности физического лица является наличие у него российского гражданства. Однако и при этом условии гражданин не деликтоспособен до достижения им определенного возраста. Согласно законодатель­ству гражданин Российской Федерации приобретает общую (полную) деликтоспособность, т е. способность стать субъектом любого вида юридической ответственности, только по достижении им 18-летнего возраста. Кроме наличия российского гражданства и определенного возраста для признания конституционно-правовой деликтоспособности граж­дан требуется также наличие у них дееспособности. Признанные судом недееспособными граждане освобождаются от всякой юридической от­ветственности, включая и конституционно-правовую. В определенных случаях граждане Российской Федерации могут нести конституционно-правовую ответственность только в том случае, если они наделены специальной правосубъектностью депутата, должно­стного лица, кавалера ордена и т д. Деликтоспособность депутатов представительных (законодатель­ных) органов государственной власти определена законодательством. Согласно Федеральному закону «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст.3) срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Решение о досроч­ном прекращении полномочий депутата Государственной Думы (ст 4) оформляется постановлением палаты. Полномочия депутата в этих слу­чаях прекращаются со дня, определяемого таким постановлением палаты. Полномочия депутата Государственной Думы в случае роспуска Государ­ственной Думы прекращаются со дня роспуска Государственной Думы. Таким образом, законодательство о статусе депутатов определяет момент возникновения и прекращения их правосубъектности, включая и деликтоспособность. При этом возраст здесь значения не имеет, так как сам факт избрания депутата свидетельствует о достижении им необ­ходимого в этом отношении возраста. Конституционно-правовая деликтоспособность различных долж­ностных лиц также определяется законодательством. В одних случаях в законодательстве содержится указание на воз­можность применения мер ответственности к конкретным должност­ным лицам. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 18) полномочия судьи Конституционного Суда прекращаются, в част­ности, ввиду нарушения порядка его назначения на должность; выне­сенного в отношении судьи обвинительного приговора, вступившего в законную силу; совершения судьей поступка, порочащего честь и дос­тоинство судьи; продолжение судьей, несмотря на предупреждение со стороны Конституционного Суда, занятий или совершения действий, не совместимых с его должностью; неучастие судьи в заседаниях Кон­ституционного Суда или уклонение его от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин. В других случаях законодательство может содержать косвенное ука­зание на возможность применения мер ответственности к конкретным должностным лицам. Так, согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания РФ (п. 8 ст 9) Председатель Государственной Думы, его первый заместитель и другие заместители могут быть освобо­ждены от должности. Решение об их освобождении принимается боль­шинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Наконец, конституционно-правовая деликтоспособность некото­рых должностных лиц может быть определена путем провозглашения ответственности тех органов, которые возглавляют или в состав кото­рых входят эти должностные лица. Так, согласно Конституции Кабар­дино-Балкарской Республики (ст. 111) Президент Республики может принять решение об отставке Правительства Республики. Естественно, что это может означать ненадлежащее исполнение своих обязанностей Председателем Правительства и входящими в состав Правительства министрами. На них распространяется деликтоспособность Прави­тельства, поскольку от него они получают свои полномочия. Следует заметить, что специфика регламентации деликтоспособно­сти должностных лиц в конституционном праве состоит в том, что по­давляющее большинство его норм обычно одновременно формулируют и способность должностного лица нести ответственность, и решение других вопросов, не связанных с ответственностью. Так, в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Фе­дерации» (ст. 18) предусмотрено прекращение полномочий судьи Кон­ституционного Суда не только ввиду нарушения порядка его назначе­ния на должность судьи Конституционного Суда; вынесенного в отно­шении судьи обвинительного приговора, вступившего в законную силу; совершения судьей поступка, порочащего честь и достоинство су­дьи; продолжения судьей, несмотря на предупреждение со стороны Конституционного Суда, занятий или совершения действий, не со­вместимых с его должностью; неучастия судьи в заседаниях Конститу­ционного Суда или уклонения его от голосования свыше двух раз под­ряд без уважительных причин, но и ввиду достижения судьей предель­ного возраста пребывания в должности судьи; личного письменного заявления судьи об отставке до достижения им предельного возраста пребывания в должности судьи; утраты судьей российского гражданст­ва; признания судьи недееспособным решением суда, вступившим в за­конную силу; признания судьи безвестно отсутствующим решением су­да, вступившим в законную силу; объявления судьи умершим решени­ем суда, вступившим в законную силу; смерти судьи и т. д. Этим обусловливается возможность реализации такого рода норм вне всякой связи с деликтоспособностью. Конституционно-правовая ответственность должностных лиц име­ет важное значение, поскольку способствует улучшению работы госу­дарственного аппарата, укреплению государственной дисциплины и повышению эффективности деятельности руководящих работников. Деликтоспособность коллективных субъектов конституционного права в общей форме закреплена в Конституции РФ (ч. 2 ст. 15) применительно к органам государственной власти, органам местного само­управления и к объединениям граждан, которые обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Понятно, что обязанность соблюдать Кон­ституцию предполагает и наличие соответствующей ответственности. О деликтоспособности органов государственной власти идет речь и в упоминавшейся ранее ст. 53 Конституции РФ, в которой говорится о том, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, при­чиненного незаконными действиями (или бездействием) органов госу­дарственной власти или их должностных лиц. Особого рода деликтоспособностью обладают законодательные (представительные) органы государственной власти. Они несут ответ­ственность прежде всего перед избравшими их гражданами, которые на очередных выборах дают позитивную или негативную оценку их дея­тельности. Однако и в процессе своей деятельности эти органы госу­дарственной власти могут понести ответственность за те или иные дей­ствия, связанные с нарушением Конституции РФ, и др. Так, Конституционный Суд РФ в соответствии с Конституцией РФ (ст. 125) может признать неконституционными федеральные законы, а также нормативные акты Государственной Думы. Аналогичными особенностями отличается и деликтоспособность органов местного самоуправления. Они также несут ответственность пре­жде всего перед избравшими их гражданами. Вместе с тем и в процессе своей работы они несут ответственность за совершение ими действий, связанных с выполнением действующего законодательства. Так, в соот­ветствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 73) представительный орган местного самоуправления в порядке, ус­тановленном этим федеральным законом, может быть распущен зако­ном субъекта Федерации либо федеральным законом. Свою специфику имеет и деликтоспособность исполнительных ор­ганов государственной власти. Они несут конституционно-правовую ответственность лишь тогда, когда речь идет о нарушении ими кон­ституционно-правовых норм. Возникновение правоотношений ответ­ственности в сфере управления, не регулируемой нормами конститу­ционного права, является реализацией административно-правовой от­ветственности. К числу субъектов, обладающих конституционно-правовой деликтоспособностью, относятся избирательные комиссии, играющие веду­щую роль в деле обеспечения законности при проведении выборов и референдумов. Деликтоспособность избирательных комиссий определяется време­нем их существования. Особого рассмотрения заслуживает вопрос о субъектах конституци­онного права, имеющих право привлекать к конституционно-правовой ответственности, а также в отдельных предусмотренных законом случаях — право возбуждать этот вопрос. Правом непосредственного применения мер юридической ответст­венности обладает такой круг субъектов, который характерен только для правонарушений, влекущих за собой конституционно-правовую ответственность. Это представительные органы государства. Прези­дент РФ и руководители субъектов Федерации, Конституционный Суд РФ, конституционные, уставные суды субъектов Федерации, изби­рательные комиссии. Так, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст 117) Госу­дарственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ. В Конституции также установлено (ч. 2 ст 129), что Генеральный про­курор РФ освобождается от должности Советом Федерации по пред­ставлению Президента РФ. В Конституции РФ установлено, что Президент РФ принимает ре­шение об отставке Правительства РФ (п. «в» ст 83), освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (п. «д» ст 83), освобождает полномочных представителей Президента (п. «к» ст 83) и т д. В соответствии с Конституцией РФ (ст 125) Конституционный Суд РФ решает вопросы о конституционности различных актов или их отдельных положений, проверяет конституционность законов, приме­ненных или подлежащих применению в конкретных делах. В соответствии с Федеральным законом «О выборах депутатов Госу­дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст 18) решение избирательной комиссии, противоречащее закону ли­бо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей избирательной комиссией или судом. Как уже отмечалось, соответствующая избирательная комиссия мо­жет признать выборы несостоявшимися, а итоги голосования, резуль­таты выборов, референдума недействительными. Надо сказать, что во многих случаях субъекты, привлекающиеся к конституционно-правовой ответственности, являются в то же время и субъектами, несущими эту ответственность. Например, таким субъ­ектом является Президент РФ, который, с одной стороны, наделен многочисленными полномочиями по привлечению должностных лиц и государственных органов к конституционно-правовой ответственно­сти, а с другой стороны, сам может быть привлечен к такой ответствен­ности посредством отрешения от должности Советом Федерации в по­рядке, установленном ст 93 Конституции РФ. В законодательстве предусмотрены также полномочия субъектов, участвующих в возбуждении вопроса о привлечении к конституцион­но-правовой ответственности. Так, вопрос об отрешении от должности Президента РФ согласно Конституции может быть возбужден только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в госу­дарственной измене или совершении иного тяжкого преступления. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст 129) Генеральный про­курор РФ может быть освобожден Советом Федерации от должности только по представлению Президента РФ. В Избирательном кодексе Воронежской области установлено (сх 122), что инициатива в проведении отзыва выборных лиц принадле­жит лицам, обладающим активным избирательным правом и прожи­вающим на территории соответствующего избирательного округа. Инициатива граждан о проведении отзыва реализуется путем сбора подписей. Сбор подписей под заявлениями о проведении голосования по отзыву осуществляется лицом или группой лиц, выступивших с дан­ной инициативой (ст 124). В поселках, сельских населенных пунктах, где возможно проведе­ние сельского схода, решение об отзыве может приниматься тайным голосованием на собрании (сходе) избирателей соответствующего из­бирательного округа (ст 122). § 4. Основания конституционно-правовой ответственности Все виды юридической ответственности имеют в принципе общие объективные и субъективные основания, которыми являются закреп­ленные в законе противоправность деяния, причинная связь между ним и наступившим вредным результатом, вина нарушителя. Однако это не лишает каждый вид юридической ответственности присущих ему специфических черт и не исключает различной роли элементов со­става в отдельных видах правонарушений. В этом смысле каждый вид юридической ответственности как формы государственного принужде­ния имеет свои основания и наступает в особом порядке. Основанием конституционно-правовой ответственности служит прежде всего со­вершение субъектом конституционно-правовой ответственности кон­ституционно-правового деликта, т. е. деяния (действие или бездейст­вие), которое признается законом противоправным и влечет за собой применение мер конституционно-правовой ответственности. Противоправность выражается в нарушении или неисполнении конституционно-правовых норм. Являясь отрицательным явлением в государственной и общественной жизни, такое правонарушение не влечет, однако, за собой тяжелых последствий, способных нанести серьезный ущерб конституционному строю страны. Деяние, повлекшее тяжелые вредные последствия, уже рассматривается как преступление. Если, например, в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г «Об общественных объединениях» (ст 42) деятельность общест­венных объединений в случае нарушения Конституции РФ, консти­туций (уставов) субъектов Федерации, законодательства РФ и совер­шение действий, противоречащих уставным целям, может быть при­остановлена в случае, если в установленный органами юстиции или прокуратуры срок их устранения эти нарушения не устраняются (кон­ституционно-правовая ответственность), то их деятельность, направ­ленная, например, на насильственный захват власти или насильствен­ное удержание власти в нарушение Конституции РФ, а равно на­правленная на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, наказывается в уголовном порядке (ст. 278 УК РФ). Специфической чертой конституционно-правовой ответственно­сти является то, что она применяется не только в случаях, когда имеют­ся четко выраженные критерии для оценки поведения субъектов кон­ституционно-правового отношения как нарушающего закон, но и в случаях, когда формально такие критерии отсутствуют, однако поведе­ние субъекта конституционно-правового отношения дает основание говорить о том, что оно противоречит целям и принципам законода­тельства. В этих случаях в качестве оснований ответственности могут рассматриваться недостижение необходимого результата, нецелесооб­разность действия, нежелательное поведение субъекта и т. д. Многие субъекты конституционно-правовой ответственности яв­ляются органами и лицами, которые полномочны принимать решения, затрагивающие интересы всего государства или региона. Несвоевре­менное принятие решений или принятие законных, но неэффективных решений способны нанести громадный ущерб государству и населе­нию. Такой ущерб возможен и в случае неспособности должностных лиц или органов справиться с возложенными на них обязанностями, выбрать правильный курс политики, отвечающей интересам общества и государства. В таких случаях вполне оправданно применение конституционно-правовой ответственности к органам и лицам даже при от­сутствии с их стороны формальных правонарушений. Назначение конституционно-правовой ответственности не сводится к наказанию. Ее главная задача — стимулировать позитивную деятель­ность потенциального субъекта, а если эта деятельность на практике таковой не является, то использовать такие присущие ей меры, как, например, смена персонального состава органа, замена руководящего долж­ностного лица и т. д. Такая особенность оснований конституционно-правовой ответст­венности обусловлена особенностями механизма регулирования обще­ственных отношений нормами конституционного права, которые дале­ко не всегда детально регламентируют правила поведения субъектов конституционно-правовых отношений, указывая на противоправный характер того или иного деяния. Тем не менее конституционно-правовая ответственность является разновидностью юридической ответственности. Поэтому наличие соот­ветствующего правового предписания является обязательным условием ее применения. В самых общих чертах структура конституционно-правового регу­лирования ответственности выглядит следующим образом. Во-первых, имеются правовые нормы, определяющие возможное и должное поведение. Эти нормы устанавливают границы правомерно­го поведения субъектов конституционно-правовых отношений. Они непосредственно в нормативный механизм ответственности не входят. Однако их нарушение служит основанием возникновения ответствен­ности. Во-вторых, нормы конституционного права определяют фактиче­ское основание ответственности — состав конституционно-правового правонарушения. В-третьих, в нормах конституционного права устанавливаются ме­ры государственного принуждения, которые должны быть известны субъектам ответственности. В-четвертых, нормы конституционного права устанавливают поря­док привлечения к конституционно-правовой ответственности, назна­чения мер наказания, исполнения ответственности, а также основания освобождения от исполнения мер государственного принуждения. Таким образом, суть конституционно-правового регулирования от­ветственности выражается в закреплении фактического и юридическо­го комплекса, элементы которого связаны с возникновением или пре­кращением соответствующих правоотношений. Однако нормативное предписание предполагает лишь возможность применения юридической ответственности. Для того чтобы она стала действительностью, необходимо наличие определенных фактических обстоятельств — юридических фактов, которые и приводят в действие правовые нормы. Надо сказать, что некоторые совершаемые субъектом конституци­онно-правовой ответственности деяния, которые признаются законом противоправными, вообще не влекут вредных последствий, а содержат лишь возможность их наступления. Однако всякое конституцион­но-правовое нарушение, в том числе и то, которое не повлекло за собой реальных вредных последствий, нарушает установленный в Российской Федерации правопорядок, мешает нормальному осуществлению отдельных функций государственной власти, посягает на интересы граждан и государства. Поэтому противоправность нарушения отдельных норм конституционного права является юридическим выражением его вредности. Все это характеризует материальную сущность конституци­онно-правового правонарушения. Объектом конституционно-правового нарушения являются обще­ственные отношения, регулируемые нормами конституционного права. Они существенным образом отличаются от общественных отношений, которые являются объектами правонарушений в других отраслях права. Нормы конституционного права регулируют общественные отно­шения, определяющие принципы, на которых основано устройство го­сударства и общества. В этих отношениях выражается прежде всего ка­чественная характеристика государства: суверенитет, форма правления, форма государственного устройства, субъекты государственной власти и способы ее реализации, допускаемые и охраняемые государством формы собственности, гарантии защиты прав собственников, способы хозяйственной деятельности, охраны труда, система обеспечения соци­альных потребностей членов общества в различных сферах обществен­ной жизни и т. п. Таким образом, эти нормы регулируют общие основы функционирования всей политической и экономической жизни обще­ства, всего конституционного строя страны. Это означает, что неправо­мерное поведение субъектов конституционного права может привести к нарушению отдельных моментов устройства государственной и обще­ственной жизни страны, представляет известную угрозу для нормаль­ного функционирования конституционного строя Российской Федера­ции и конституционной законности. Нормы конституционного права закрепляют основы взаимоотно­шений человека с государством, т. е. главные принципы, характеризую­щие положение человека в обществе и государстве, гражданство, а так­же основные неотъемлемые права, свободы и обязанности человека и гражданина. Эти отношения являются исходными для всех остальных общественных отношений между людьми, определяют положение че­ловека в любых его общественно значимых связях. Неправомерное по­ведение субъектов конституционного права может нанести существен­ный вред этим связям, привести к нарушениям прав и свобод российских граждан, создавать известные трудности, препятствующие нормальному исполнению государством своей обязанности, связанной с признанием, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина. Нормы конституционного права регулируют широкую сферу отно­шений между Федерацией и ее субъектами. Урегулирование этих об­щественных отношений составляет важное условие обеспечения це­лостности и единства государства, обеспечения равноправия субъек­тов Федерации, учета их интересов и особенностей. Неправомерное поведение субъектов конституционного права ведет к таким ненор­мальным в условиях федеративного государства явлениям, как «парад суверенитетов», противостояние законодательства Федерации и ее субъектов, создающим реальную угрозу целостности и единству Рос­сийской Федерации, образует питательную среду для разного рода ан­тиконституционных политических игр, ведущихся как на федеральном, так и на региональном уровне. Нормы конституционного права закрепляют основные принципы системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления: виды органов государственной власти, правовой ста­тус органов законодательной, исполнительной и судебной власти, по­рядок их образования, компетенцию, формы деятельности, издаваемые ими акты, систему органов местного самоуправления. Такой правовой регламентацией обеспечивается управление обществом, основанное на четком согласовании и соподчинении всех организационных структур, используемых в процессе реализации властных функций по управле­нию обществом. Главным фактором формирования политического единства обще­ства является народовластие, представляющее собой одну из незыбле­мых основ конституционного строя Российской Федерации. Нормы конституционного права регулируют всю сферу отношений, связанных с законодательными (представительными) органами государственной власти. Это означает, что неправомерное поведение субъектов консти­туционного права может привести к нарушению законности в деятель­ности государственного аппарата, и прежде всего законодательных (представительных) органов государственной власти. Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст 3) народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и непосредственно. Общественные отношения, складывающиеся в процессе использования народом различных форм непосредственной демократии, также регулируются нормами конституционного права. Поэтому объектом правонарушений в кон­ституционном праве могут быть и отношения в сфере непосредствен­ного выражения власти народа посредством свободных выборов, рефе­рендума и X д. (например, нарушения процедуры референдума или выборов). Таким образом, особенностью конституционно-правовых правона­рушений является то, что их объект находится в сфере реализации тех общественных отношений, которые являются базовыми, основопола­гающими в каждой из областей жизни страны, причем зачастую часть из них составляют властные отношения. Объективной стороной конституционно-правовых правонаруше­ний является противоправное поведение субъекта, не соответствующее требованиям норм конституционного права. При соизмерении действий субъекта конституционно-правового отношения с требованием закона может быть выявлено несколько ва­риантов недолжного поведения: а) неприменение конституцион­но-правовой нормы; б) недолжное применение конституционно-пра­вовой нормы, что может выразиться в недостаточно эффективной реа­лизации предписаний нормы, в использовании одного из возможных вариантов поведения в ущерб другим; в) прямое нарушение конститу­ционно-правовой нормы. В качестве конкретного примера неприменения конституцион­но-правовой нормы можно указать на ч. 3 ст. 59 Конституции РФ о праве граждан на замену военной службы альтернативной граждан­ской службой. Она длительное время не применялась на практике из-за отсутствия Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе». Однако, как известно, отсутствие любого закона не может слу­жить препятствием для применения государственными органами ка­ких-либо норм Конституции РФ, являющихся нормами прямого дейст­вия. Следовательно, государственные органы, отказывавшиеся приме­нять указанную статью Конституции, и их должностные лица должны были нести конституционно-правовую ответственность за непримене­ние конституционно-правовой нормы. Примером недолжного применения конституционно-правовой нормы могут служить решения Совета Федерации, связанные с рас­смотрением предложений Президента РФ об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. Совет Федерации трижды своими постановлениями отклонял пред­ложения Президента РФ об освобождении от должности Генерального прокурора РФ, ссылаясь на п. «е» ст 83 и п. «з» ч. 1 ст 102 Конститу­ции РФ. Между тем назначение на должность или освобождение от должно­сти Генерального прокурора РФ не является прерогативой Совета Фе­дерации. Свои решения по этим вопросам он не может принимать без Президента РФ или вопреки мнению Президента по этим вопросам, который вносит по ним свои предложения. Конечно, Совет Федерации вправе отклонить любое из этих предложений. Однако следование Со­вета Федерации только по этому пути может привести только к одно­му—к политическому тупику и кризису. Имея в виду эту ситуацию. Регламент Совета Федерации (ст 197) устанавливает, что при отклоне­нии Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом для назначения на должность Генерального прокурора, предложения Президента об освобождении от должности Генерального прокурора Совет Федерации может принять постановление с предложением Президенту о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий. Выбор членами Совета Федерации только одного из возможных ва­риантов поведения в ущерб другим нанес колоссальный ущерб деятель­ности органов прокуратуры России, а также значительный материаль­ный и моральный ущерб государству. Особенно распространено на практике прямое нарушение консти­туционно-правовых норм, которое выражается в издании неправомер­ных актов, в несвоевременном приведении изданных ранее актов в со­ответствие с действующим законодательством, принятии решений, противоречащих закону. Свидетельством издания неправомерных актов могут служить, в ча­стности, многие договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъек­тов, включающие конституционные полномочия Российской Федера­ции в перечень полномочий ее субъектов. Особенно часто прямое нарушение конституционно-правовых норм встречается в деятельности должностных лиц, граждан и других индивидуальных субъектов, обладающих конституционно-правовой деликтоспособностью. Законодательством часто предусматривается примерный перечень наиболее вероятных нарушений конституционно-правовых норм тако­го рода субъектами, влекущих конституционно-правовую ответствен­ность. Так, согласно Федеральному закону от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст 91) регистрация федерального списка кандидатов мо­жет быть аннулирована (отменена) в случае неоднократного использо­вания руководителями политической партии преимуществ своего должностного или служебного положения; в случае установления фактов подкупа избирателей политической партией, ее доверенным лицом, уполномоченным представлять, в том числе по финансовым вопросам, а также по их просьбе или поручению — иным лицом, и т д. | В некоторых составах конституционно-правовых правонарушений наряду с недостойным поведением существует необходимость в доказа­тельстве факта наступления вреда и наличия причинной связи его с на­рушением нормы. Так, согласно Конституции РФ (ч. 1 ст 93) Прези­дент РФ может быть отстранен от должности Советом Федерации толь­ко на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступле­ния, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. Наличие оснований для принятия мер конституционно-правовой ответственности может быть определено с помощью нравственных (мо­ральных) критериев, нарушение которых субъектом конституцион­но-правового отношения признается неправомерным и с юридической точки зрения, вызывая конституционно-правовую ответственность. Так, согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Фе­дерации» (ст. 40.1) прокурорами и следователями могут быть граж­дане Российской Федерации, обладающие необходимыми мораль­ными качествами. Они должны дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромно­сти (ст 40.4). Нарушение этих требований несовместимо с пребывани­ем в органах прокуратуры. Это означает, что нарушение этих требова­ний, скажем. Генеральным прокурором РФ или его заместителями яв­ляется достаточным основанием для освобождения их от должности Советом Федерации по соответствующему представлению Президен­та РФ или Генерального прокурора по отношению к его заместителям. Должностные лица от имени народа осуществляют важные власт­ные полномочия. Их поведение контролируется общественностью, их авторитет и моральные устои воспринимаются как символ достоинства и авторитета самой власти. Поэтому неудивительно, что моральные ос­нования, закрепленные правом, становятся важным основанием кон­ституционно-правовой ответственности. Следует сказать, что в отличие от других видов юридической ответ­ственности вопрос об оценке объективной стороны конституцион­но-правового нарушения окончательно решает субъект, обладающий правом применять конституционно-правовую санкцию. Например, оценку деятельности Правительства за невыполнение требований ст. 114 Конституции может осуществлять Президент РФ, который вправе принять решение об отставке Правительства, а также Государст­венная Дума, обладающая правом выразить недоверие Правительству (ст. 117 Конституции РФ). Субъективной стороной состава конституционно-правового правона­рушения является вина. В конституционном праве вина служит необхо­димым субъективным основанием ответственности. Однако само со­держание вины в конституционно-правовых нарушениях обладает оп­ределенной спецификой. Вину субъектов конституционного права нельзя рассматривать только через категории ее психологических форм (умысел и неосторожность). Субъекты конституционного права могут нести ответственность и за нецелесообразность избранного ими пове­дения, и за неудачный стиль руководства, т. е. за недобросовестное, не­должное отношение к реализации своего статуса. Однако это совсем не предполагает возможность отсутствия вины. Конечно, специфической чертой конституционно-правовой ответст­венности является то, что она наступает как за правонарушения, так и при их отсутствии. Однако другая специфическая черта этой ответст­венности состоит в том, что она предполагает наличие вины и в услови­ях, когда формально какие-либо правонарушения отсутствуют Содержание субъективной стороны правонарушений в конститу­ционном праве в значительной степени зависит от характера субъектов, несущих правовую ответственность. Так, в случае, если такими субъек­тами являются физические лица, то в содержании субъективной сторо­ны важное место занимает психологическое отношение лица к своим противоправным действиям и их возможным последствиям. Например, Президент РФ может быть отрешен от должности только при наличии его вины. Признак вины необходим и для применения конституционно-пра­вовой ответственности к гражданам. Так, гражданин Российской Феде­рации не может быть лишен избирательных прав, если он не содержит­ся в местах лишения свободы по приговору суда за совершенное им преступление. Необходимым субъективным основанием конституционно-право­вой ответственности является признак вины также и для должностных лиц, которые избираются или назначаются на свою должность. Здесь обычно речь не идет об умысле, а порой и о неосторожности. Занимая определенный служебный пост, эти субъекты конституционного права в силу своего долга обязаны ответственно относиться к порученному им делу Поэтому если такой работник демонстрирует недолжное пове­дение, не оправдывает доверия его избирателей или руководства, то это является результатом его вины как руководителя. Правда, в тех случаях, когда должностное лицо нарушает конститу­ционно-правовую норму, налицо, конечно, либо умысел, либо неосто­рожность, связанная с незнанием закона или неправильным его пони­манием. В конституционном праве возможно применение ответственности не только к индивидуальным, но и к коллективным субъектам. При этом вина организации не имеет своего специфического, сколько-ни­будь отличного от вины конкретного работника содержания. Причем субъективным основанием ответственности является не только вина как упречно-противоправное состояние психики правонарушителя, но и иные состояния субъектов, связанные с относительной свободой во­ли, с избирательностью (вариантностью) их поведения. Это означает, что вина коллективного субъекта конституционного права может быть признана только в том случае, если этот субъект, имея возможность вы­бора варианта поведения, выбрал именно неправомерный вариант Например, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации, имея возможность принять закон, не про­тиворечащий федеральному законодательству, руководствуясь сепара­тистскими устремлениями, принимает вариант закона, противореча­щий федеральному законодательству. Следует сказать, что при признании вины коллективного субъекта конституционного права конституционно-правовая ответственность возлагается именно на этот коллективный субъект, а не на отдельных членов коллектива или руководителей, которые при этом могут парал­лельно нести личную ответственность за свои собственные противо­правные и виновные деяния, связанные с виной коллективного субъ­екта. Вместе с тем законодательство предусматривает случаи, когда за противоправные и виновные деяния своих работников, осуществляе­мые ими в пределах их служебных обязанностей, ответственность несут коллективные субъекты, отвечая за них как за собственные деяния. На­пример, согласно Конституции РФ (ст 53) каждый имеет право на воз­мещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должност­ных лиц. Само собой разумеется, что это отнюдь не означает переложения ответственности члена коллектива на этот коллектив. В этих случаях ответственность несут оба субъекта конституционного права: и член коллектива, и коллектив. Наряду с виной субъективную сторону состава конституцион­но-правового нарушения характеризуют и такие дополнительные при­знаки, как мотив и цель. Например, создание и деятельность общест­венных объединений становится конституционно-правовым деликтом лишь при условии, если они преследуют запрещенные цели, перечис­ленные в ч. 5 ст 13 Конституции РФ. При описании конституцион­но-правовых деликтов не всегда указывается вина соответствующих субъектов и тем самым допускается ответственность за объективно про­тивоправные деяния. Например, Конституционный Суд РФ признает тот или иной федеральный закон неконституционным безотносительно к наличию или отсутствию вины Государственной Думы, принявшей такой закон, Совета Федерации, одобрившего его, и Президента, под­писавшего закон. Суд даже не обсуждает вопрос о вине. Итак, основанием применения конституционно-правовой ответст­венности является действие или бездействие, которые причинили или мог­ли причинить ущерб обществу или государству, независимо от того, были нарушены нормы конституционного права или нет. При этом предполага­ется, что в результате упомянутых действий или бездействия нанесен экономический ущерб, ущерб обороноспособности страны, ее достоинству и авторитету, доверию народа к органам государственной власти и т. д. НАУКА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА § 1. Предмет, система и источники науки Наука конституционного права является составной частью системы юридических наук, которая, в свою очередь, входит в систему общест­венных наук. Правовые явления изучаются различными юридическими науками. Для каждой из них характерен своеобразный подход к изучаемому объ­екту; в каждой из них различны степень абстрактности, уровень позна­ния на основе исторического анализа, метод изучения; у каждой из юридических наук свой особый предмет. С учетом этих факторов разли­чают следующие юридические науки: общетеоретические, историче­ские, отраслевые, сравнительно-правовые, прикладные. Наука конституционного права относится к отраслевым наукам, ос­новной отличительный признак которых состоит в том, что их предме­том является изучение одноименной отрасли права. Эти науки состав­ляют наиболее многочисленную часть в системе юридических наук, равную числу отраслей права. Наука конституционного права имеет своим предметом изучение от­расли конституционного права. Наука конституционного права раскры­вает присущие данной отрасли закономерности, формулирует основ­ные понятия и категории, которыми оперирует действующее конститу­ционно-правовое законодательство, анализирует функции и роль соответствующих правовых институтов. Наука конституционного права изучает не только конституцион­но-правовые нормы и институты, но и процессы, связанные с их реали­зацией. Вот почему в предмет этой науки входят и конституционно-пра­вовые отношения. Она выявляет эффективность действия соответствую­щих правовых норм, вырабатывает рекомендации по ее повыщению. С этой целью наука изучает деятельность государственных органов, фор­мы их взаимодействия. Предметом изучения науки конституционного права является вся сфера общественных отношений, связанных с предметом отрасли. На основе анализа общественных отношений наука должна давать теоретические обоснования пределов их правового регулирования, с тем чтобы оно не было чрезмерным, не оправдываемым потребностя­ми жизни, или слишком узким, оставляющим без правового воздейст­вия те общественные отношения, которые требуют этого воздействия. Все конституционно-правовые институты изучаются в их историче­ском развитии на общем фоне развития общества, его деформаций и противоречий. Исходя из содержания предмета отрасли, особенностей составляю­щих его общественных отношений определяется и характер основных теоретических концепций науки конституционного права. К ним относятся такие крупные теоретические проблемы, как про­блемы народного представительства, государственного, национального и народного суверенитета, федерализма, автономии, форм государст­венного и территориального устройства в целом. Важное место занимают исследование проблем правового статуса личности, прав человека и гражданина, взаимной связи государства и личности, конституционных основ организации гражданского обще­ства, а также теоретические выводы, связанные с познанием системы государственной власти и системы местного самоуправления, принци­па разделения властей и других начал. Изучение указанных выше проблем составляет предмет науки, сами же выводы и теоретические положения — ее содержание. Наука конституционного права, как и всякая иная наука, является системой знаний. Это значит, что в ее составе имеются относительно обособленные комплексы теоретических положений, содержащих вы­воды, которые сделаны на основе познания сущности и закономерно­стей развития различных сторон регулируемых отраслью конституци­онного права общественных отношений. Эти теоретические комплек­сы не только связаны между собой в силу единства предмета отрасли, но и находятся в определенном соподчинении. Одни теоретические вы­воды и положения служат основой для других. Система науки конституционного права и представляет собой упоря­доченную совокупность относительно самостоятельных комплексов тео­ретических положений, логическую связь между ними, которые можно назвать научной подотраслью'. Эта система формируется не произвольно. В ее основе лежит струк­турность самого предмета научного познания. Поскольку таким пред­метом является одноименная отрасль права, то каждому из элементов системы отрасли соответствует самостоятельный раздел конституцион­но-правовой науки. Однако перед наукой стоят задачи более сложные, нежели познание каждой из составных частей отрасли в отдельности. Наука должна исследовать общие черты, присущие отрасли в целом, специфику и характер ее предмета, разновидности ее норм, способы их реализации, особенности возникающих на основе данных норм кон­ституционно-правовых отношений, источники отрасли, ее систему. Наука должна теоретически определить и свой собственный предмет, свои систему, методы исследования, источники. Совокупность теоретических выводов, положений, касающихся всех названных выше проблем, и составляет первый раздел в системе рас­сматриваемой науки, посвященный общей характеристике конституци­онного права и одноименной науки. Этот раздел является первым в силу того, что без познания охватываемых им проблем нельзя правильно по- j ' См.: Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М., 2001. нять связи, существующие между конституционно-правовыми инсти­тутами, а значит, и в полной мере раскрыть их функциональное назна­чение в общей системе правового регулирования. Поскольку наука конституционного права отраслевая, постольку ее задача заключается в познании сущности, юридических свойств, функ­ций конституции — основного источника одноименной отрасли, кото­рый занимает особое место во всей правовой системе. Второй раздел системы науки конституционного права и составляют положения, обосновывающие теорию конституции, анализирующие конституцион­ное развитие государства. Следующий раздел системы науки — комплекс теоретических про­блем, вытекающих из содержания конституционно-правового институ­та, регулирующего основы конституционного строя. Данный раздел ох­ватывает большое число теорий, связанных с исследованием сущности Российского государства, суверенитета, народовластия, формы правле­ния, системы общественных структур, участвующих в политической жизни общества. К этому разделу науки относятся и теоретические по­ложения о конституционных принципах гражданского общества, эко­номических отношений, хозяйствования, о роли государства в условиях рыночной экономики. Относительно самостоятельным разделом науки конституционного \ права являются теоретические разработки, связанные с анализом взаимоотношений государства и личности, статуса человека и гражданина, \ природы его прав, свобод и обязанностей. Теоретические выводы по ' всем этим вопросам в системе науки, как и в системе отрасли, охваты­ваются общим понятием «основы правового статуса личности». Поскольку Россия является федерацией и в системе отрасли имеет­ся большая совокупность правовых норм, регулирующих весь блок фе­деративных отношений, в одноименной науке тоже выделяется особый раздел, охватывающий всестороннюю теоретическую разработку про­блем федерации. Еще один раздел, выделяемый в системе науки конституционного права, объединяет исследования, относящиеся к проблемам организации и функционирования системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления. Наука изучает принципы их построе­ния, сущность и конкретные формы реализации принципа разделения властей, правовой статус различных органов государства, формы и по­рядок деятельности представительных органов, избирательную систе­му, законодательный процесс и иные аспекты деятельности органов, связанные с конституционно-правовым регулированием. Предметом данной науки является и изучение конституционных основ местного самоуправления. Таким образом, система науки конституционного права в своей ос­нове соответствует системе одноименной отрасли, однако является бо­лее широкой, ибо наука не может сосредоточить свое внимание только на конкретных конституционно-правовых институтах, а изучает и об­щие характеристики отрасли, ее специфику, место и роль в системе права. Конкретный перечень проблем, исследуемых в том или ином разде­ле науки, не является раз и навсегда данным. С развитием государства, общества, изменением общественно-социальных условий возникают новые концепции, требующие своего теоретического обоснования, пе­рестают быть актуальными старые. Формулируя теоретические выводы, наука конституционного права опирается на широкую систему источников, под которыми подразумеваются факторы, составляющие исходные основы научно­го познания. К таким источникам относятся труды отечественных и зарубежных ученых, содержащие наиболее общие, философские суждения о пробле­мах, значимых для конституционно-правовой науки. Они очень разно­образны, часто противоречивы, имеют неодинаковую методологиче­скую основу объяснения процессов общественного развития. Их кри­тическое осмысление составляет важный этап в процессе научного познания, является предпосылкой обогащения науки достижениями всего мирового опыта развития цивилизации. Источниками науки конституционного права являются и норма­тивные правовые акты, содержавшие конституционно-правовые нормы, прежде всего Конституция Российской Федерации. Наука выявляет и теоретически обосновывает заложенные в нормативных правовых актах концепции, понятия, используемые в конституционно-правовых нормах, раскрывает существующие между ними взаимосвязи. Наука не могла бы в должной мере выполнить свои задачи, если бы она не имела источником научного познания практику, те процессы, которые происходят в жизни на базе действия конституционно-право­вых норм и институтов. Поэтому источником науки конституционного права является и конкретная практическая деятельность органов госу­дарственной власти, всех субъектов правовых отношений, осуществ­ляемая на базе норм конституционного права. В общей характеристике науки конституционного права важное значение имеет вопрос об используемых ею методах научного позна­ния. Они разнообразны: исторический, сравнительно-правовой, сис­темный, статистический, конкретно-социологический и др. Наука исследует все конституционно-правовые процессы в их исто­рическом развитии. Это необходимо для выявления преемственности в правовом регулировании, для научных выводов о связи последнего с основополагающими концепциями общественного развития, о соот­ветствии его тем социальным ценностям, которые и политически, и в нормативной форме признаются приоритетными на данном этапе. Вот почему наука конституционного права изучает все правовые институты в историческом развитии, выявляя их связь с общественны­ми процессами. Эта наука изучает историю развития конституций, те­кущего конституционно-правового законодательства. В настоящее время исторический метод познания расширяет свои границы. Наука конституционного права должна заново осмыслить ис­торию развития государственного (конституционного) права доок­тябрьской России. Наука конституционного права широко использует и сравнитель­но-правовой метод исследования. Он заключается в сравнительном ана­лизе конституционно-правовых норм, регулирующих однородные сфе­ры общественных отношений в различных странах. Это важный инст­румент в использовании положительного опыта, накопленного в данной области, в выявлении наиболее эффективных моделей кон­ституционно-правового регулирования. В сравнительном плане оцениваются нормативные правовые акты различных стран мира, государств, входивших в состав бывшего Союза ССР. Анализ конституционно-правового законодательства последних имеет особое значение в силу близости исходных основ, на которых на­чинали формироваться их самостоятельные правовые системы. В научных исследованиях необходим системный подход к предмету изучения. Уже отмечалось выше, что наука конституционного права рассматривает саму отрасль как систему, изучает ее структуру, состав­ляющие ее элементы, их соотношение, взаимосвязи, анализирует и систему каждого правового института. Большое внимание уделяется и выявлению места отрасли конституционного права в общей системе права Российской Федерации, соотношению с другими отраслями. Это способствует правильному определению предмета отрасли, отграниче­нию конституционно-правовых отношений от правоотношений других видов, облегчает правоприменительную деятельность. Статистический метод помогает анализировать эффективность действия конституционно-правовых норм, их влияние на обществен­ные процессы. Количественный фактор — важный показатель реально­сти демократических институтов, закрепляемых правовыми нормами. Поэтому наука конституционного права анализирует статистические данные, касающиеся всех сфер регулируемых одноименной отраслью общественных отношений, и на основе этих данных делает выводы. Так, научный интерес имеют количественные показатели участия изби­рателей в выборах, уровня их активности, форм связи депутатов с изби­рателями и т. п. Обрабатывая данные подобного рода, наука конституционного права обосновывает правовые, политические и организационные меры, которые могут способствовать преодолению негативных явлений, сни­жающих потенциал, заложенный в демократических по форме право­вых установлениях. Метод конкретно-социологических исследований используется нау­кой конституционного права для изучения социальной и политической сфер, в которых происходит реализация конституционно-правовых норм. При этом выявляются условия, воздействующие на развитие об­щественного сознания, на формирование общественного мнения, оп­ределяющие поведенческие установки граждан в отношении содержа­ния тех или иных конституционно-правовых норм. В задачу науки конституционного права входит и обработка резуль­татов экспериментов, касающихся сферы конституционно-правовых отношений. В последнее время такие эксперименты получают некото­рое применение на практике. § 2. Развитие науки конституционного права России на современном этапе Наука конституционного права России последние почти три четверти века не существовала как самостоятельная, а входила в состав единой науки «советское государственное право». Все научные разработки государствоведов дооктябрьской России были полностью отбро­шены как не соответствующие новой, ставшей господствующей, идеологии — марксизму-ленинизму В советский период сформировалась наука «социалистического ти­па», отправным постулатом которой стали основополагающие идеи марксистско-ленинского учения о праве, государстве, демократии. Только на их основе допускались, в частности, и конституционно-пра­вовые исследования. Исходные положения и выводы, которые должны были венчать любые исследования, заключались в признании социалистического характера советского государства, где якобы утвердилось подлинное народо­властие, ликвидирована эксплуатация человека человеком, достигнуто морально-политическое единство народа — новой исторической общ­ности, отсутствуют условия для многопартийности, а закономерно­стью общественного развития является возрастание руководящей и направляющей роли КПСС — ядра всей политической системы. Все эти и другие идеологические установки марксизма-ленинизма имели директивный характер для государственно-правовой науки, являлись ее методологической основой. В условиях тоталитарного, репрессивного государства любое отступление от названных идей жестоко пресекалось, и наука могла развиваться только на их основе. Поэтому в методологиче­ском плане научным исследованиям была свойственна заданность выво­дов, и они должны бы служить подтверждением социалистических идеологических постулатов. Однако сказанное не дает оснований зачеркнуть все итоги исследо­ваний государствоведов того периода. Если снять чисто идеологиче­ские, политические оценки, в рамки которых бьша поставлена наука государственного права, то бесспорны большие достижения в позна­нии чисто правовых теоретических проблем. Это относится прежде всего к общетеоретическим проблемам от­расли, к изучению ее специфики, особенностей ее предмета, способов реализации государственно-правовых норм, видов государствен­но-правовых отношений, их субъектов и т д. Значительны исследова­ния, касающиеся источников государственного права, обоснования юридического значения такого акта, как конституция, ее функций, юридических свойств. Обстоятельно разработаны проблемы санкций, присущих этой от­расли. Серьезные исследования посвящены сущности государственного суверенитета, общим аспектам теории народного представительства, формам непосредственной демократии, проблемам правового статуса личности. Рамки общеидеологических установок оставляли известный про­стор для дискуссий по государственно-правовым проблемам для крити­ки действовавшего государственно-правового законодательства, в том числе и конституционных положений. Наука делала выводы о путях развития государственно-правового регулирования, устранения имею­щихся в нем пробелов. Определенный вклад внесла наука в разработку и обоснование тео­ретических понятий и категорий, которыми оперировало конституци­онное и текущее государственно-правовое законодательство, в научное обоснование их содержания. Научные исследования способствовали практической деятельно­сти, связанной с разработкой конкретных законодательных актов, сис­тематизацией государственно-правового законодательства, планами законодательных работ. Научными проблемами занимались ученые всех союзных республик, входивших в состав бывшего Союза ССР. Это относилось как к общетеоретическим аспектам государствоведения, так и к специфическим, присущим каждой данной национальной рес­публике. Научные разработки концентрировались в соответствующих инсти­тутах союзной и республиканских академий наук, в высших юридиче­ских учебных заведениях. Значительный след в науке государственного права того времени, в подготовке юристов-государствоведов оставили такие крупные уче­ные, как профессора А. И. Лепешкин, Б. В. Щетинин, С. С. Кравчук, Д. Л. Златопольский, К. Ф. Шеремет, В. Ф. Коток, Г. В. Барабашев, Л. Д. Воеводин, И. М. Степанов, Н. Я. Куприн, В. С. Основин, И. Е. Фабер и многие другие. Образование на месте бывшего Союза ССР независимых госу­дарств, формирование самостоятельных правовых систем в каждом из них знаменовали новый этап в развитии государственно-правовой нау­ки. В России утверждается ее наименование — «наука конституционно­го права». Ее становление связано с отказом от названных выше социа­листических приоритетов, от признания их безусловно истинными и незыблемыми. Используя теоретический потенциал предшествующего этапа раз­вития науки государственного права, наука конституционного права освобождается от догматического подхода к исследованию проблем от­расли. Расширяется методологическая основа науки. Узкоклассовая трактовка государственно-правовых институтов, характерная для пред­шествующего этапа, не соответствует новым ориентирам, положенным в основу развития общества на современном этапе. Признание приоритета общечеловеческих ценностей, необходи­мость формирования гражданского общества, освобожденного от гло­бального огосударствления, присущего социалистическому этапу раз­вития страны, отказ от монополии марксистско-ленинской идеологии либо любой другой, от принципа однопартийности — отправные ори­ентиры современных конституционно-правовых исследований. Изменяются и подходы науки к трактовке правовых форм регули­рования экономической жизни общества. Переход на рыночную форму хозяйствования, утверждение множественности форм собственности, в том числе частной собственности, требуют новых подходов к теорети­ческому анализу конституционных положений в этой сфере. Важными задачами науки конституционного права Российской Федерации являются теоретическая разработка проблем федеративных отношений, обоснование концепций российской Конституции, кото­рая в концентрированной форме закрепила основные принципы уст­ройства государства и общества, дала общую характеристику исходных начал всех конституционно-правовых институтов. После принятия Конституции РФ 1993 года чрезвычайно возросли масштабы монографических исследований теоретических проблем конституционного права и расширилась их проблематика. В орбиту теоретических разработок включаются новые проблемы, не имевшие места в прошлом: о парламентаризме, о конституционном судопроиз­водстве, о конституционно-правовой ответственности, о местном са­моуправлении, о новой российской модели федерализма и др.' § 3. Учебный курс конституционного права Российской Федерации Учебные планы юридических высших учебных заведений Россий­ской Федерации предусматривают изучение студентами всех отраслей права, в том числе конституционного права России. Изучение отрасли конституционного права осуществляется на базе теоретических разработок, составляющих содержание науки конститу­ционного права Российской Федерации. Система теоретических положений науки, которые по своему объе­му считаются минимально необходимыми и достаточными для позна­ния студентами сущностных характеристик отрасли и содержания ее институтов, для выработки умения применять на практике нормы от­расли, составляет содержание учебного курса конституционного права России. Универсальным отражением системы и содержания учебного курса является учебник, рекомендованный в таком качестве компетентными государственными органами. Однако с учетом специфических задач подготовки юристов различ­ного профиля содержание и система курса могут претерпевать те или иные изменения, что получает отражение в программах по данному курсу, не одинаковых в различных учебных заведениях. ' См.: Авакьян С. А. Библиография по конституционному и муниципальному праву М., 2002; Юридические науки, справочный материал по диссертационным работам за 1994—1998 гг. М., 2000. К настоящему времени число монографий, дис­сертационных исследований, научных статей значительно возросло. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ РАЗВИТИЕ ПОНЯТИЕ, ЮРИДИЧЕСКИЕ СВОЙСТВА И СУЩНОСТЬ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ При характеристике источников отрасли конституционного права было показано, что основным из них является Конституция РФ, и была раскрыта ее роль в этом качестве. Однако как наша, так и зарубежная конституционно-правовая (го­сударственно-правовая) наука не ограничивается лишь этим аспектом исследования конституции. Огромное значение конституции в жизни всякого общества, ее принципиально особое место во всей правовой системе государства вы­зывают необходимость всестороннего изучения конституции как само­стоятельного объекта научного познания. Ученые анализируют понятие и сущность конституции, предпо­сылки, способы ее возникновения, виды, юридические свойства, место в правовой системе государства, принципы, функции и другие стороны ее правовой природы. В каждой сфане своеобразными путями появляются и сменяются конституции, что всегда связано с существенными, а зачастую и корен­ными переменами в жизни общества, закрепляемыми или порождаемы­ми конституционными установлениями. Поэтому значительное внима­ние наука уделяет истории развития конституции соответствующего го­сударства, раскрывая ее влияние на ход исторического процесса. Конституция РФ отражает общие, родовые черты, присущие при­роде этого вида нормативных правовых актов. § 1. Понятие и юридические свойства конституции Конституцию как нормативный правовой акт, занимающий само­стоятельное и особое место в правовой системе современного демокра­тического государства, от всех других правовых актов отличают следую­щие черты: 1) особый субъект, который устанавливает конституцию или от имени которого она принимается; 2) учредительный, первичный характер конституционных установ­лений; 3) всеохватывающий характер конституционной регламентации, т. е. тех сфер общественных отнощений, воздействие на которые она распространяет; 4) особые юридические свойства: верховенство, высшая юридиче­ская сила, порядок принятия, внесения поправок, специфические фор­мы охраны и др. Рассмотрим эти черты. 1. Конституция в современном значении этого понятия является актом, который принимается народом или от имени народа. Характерно, что возникновение в XVII в. самой идеи о необходи­мости такого акта, как конституция, было связано именно с этой ее чертой. Выдвигаемое нарождающейся буржуазией требование ограничить права короля и феодалов для защиты своих свобод могло быть обеспе­чено только путем принятия акта высшей власти, воплощающего волю всей нации, всего народа. Так, в не осуществленном на практике проек­те «народного соглашения» Кромвеля в 1653 г. было предусмотрено ус­ловие подписания его всем народом. Такое же требование выдвигалось затем и французским философом Ж.-Ж. Руссо. Он полагал, что для ус­тановления конституции требуется согласие всех граждан. Она должна быть результатом единогласного решения, подписана всеми граждана­ми, а противники конституции должны считаться иностранцами среди граждан. Эта сущностная черта конституции и поныне признается домини­рующей в конституционной теории и практике. Не случайно конститу­ции большинства демократических государств мира начинаются слова­ми: «Мы, народ... принимаем (провозглашаем, учреждаем и т п.) на­стоящую конституцию». В советских конституциях такая формула впервые была воспроиз­ведена в Конституции СССР 1977 года. Конституции РСФСР 1978 года. Так, в преамбуле Конституции 1978 года было записано: «Народ Рос­сийской Советской Федеративной Социалистической Республики... принимает и провозглашает настоящую Конституцию» (в последую­щих редакциях преамбулы эти слова были сняты). Идею о причастности народа к принятию конституции не могли иг­норировать даже в условиях тоталитарного режима. Тогда это выража­лось во всенародном обсуждении проекта Конституции СССР 1936 го­да, проводившемся в течение шести месяцев с широчайшим размахом и призванном «освятить» Основной Закон волей народа. Всенародному обсуждению подверглась и Конституция СССР 1977 года. В Конституции РФ 1993 года наиболее последовательно по сравне­нию со всеми предшествующими отражена рассматриваемая черта. В ее преамбуле сказано: «Мы, многонациональный народ Россий­ской Федерации... принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ». Причем это первая во всей российской истории Кон­ституция, которая принята действительно народом (а не от имени наро- ] да) путем всенародного голосования. 2. Особенность субъекта, принимающего конституцию, обуслов­ливает и вторую сущностную черту конституции — ее учредительный характер. Поскольку народ в демократическом государстве есть носи­тель суверенитета и единственный источник власти, только он обладает и ее высшим проявлением — учредительной властью. В содержание по­следней вкладывается именно право принимать конституцию и посред­ством ее учреждать те основы общественного и государственного уст­ройства, которые выбирает для себя данный народ. Только учредитель­ная власть может изменить, в том числе и самым радикальным образом, основы устройства общества и государства. Вся история конституционного развития как нашей страны, так и зарубежных стран служит тому подтверждением. Через конституции получали легитимность принципиальные изменения всего обществен­ного строя. Такую роль, в частности, сыграли Конституция РСФСР 1918 года. Конституция РФ 1993 года. Именно на признании учредительной природы конституции осно­вываются особый порядок ее принятия, верховенство, ее роль во всей правовой системе государства, непререкаемость конституции для всех учрежденных ею же властей, в том числе для законодательной. В зарубежной науке конституционного права концепция, в соответ­ствии с которой проводится различие между учредительной властью и властью учрежденной, представлена достаточно широко. А в Герма­нии она получила и прямое выражение в самой конституции. В ее пре­амбуле сказано: «...Немецкий народ в силу своей учредительной власти дал себе настоящий Основной закон». Учредительная природа конституции проявляется и в том, что ее предписания выступают в качестве первоосновы, являются первичны­ми. Это означает, что для установления положений конституции не су­ществует никаких правовых ограничений. Не может быть такой право­вой нормы, которая не могла бы быть включена в конституцию по при­знаку того, что она не соответствует какому-либо правовому акту данного государства. Так, законы в Российской Федерации не могут противоречить ее Конституции. Указы Президента РФ не должны про­тиворечить Конституции и федеральным законам, постановления Пра­вительства не могут противоречить Конституции, федеральным зако­нам, указам Президента. У Конституции РФ нет такого юридического «потолка». Разумеется, из этого не следует, что содержание конституционных установлений определяется произвольно, что в конституцию могут быть включены любые нормы. На процесс выработки конституции воздействуют широкая система экономических, политических, внешнеполитических, международ­но-правовых, социальных, исторических факторов, сила традиций, преемственность конституционного развития сфаны и др. 3. Важной чертой, характеризующей конституцию, является осо­бый предмет конституционного регулирования, х е. специфика того слоя общественных отношений, которые она регулирует и закрепляет. Конституционное воздействие отличается всеохватывающим ха­рактером, чего не имеет никакой другой нормативный правовой акт Конституция затрагивает все сферы жизни общества — политическую, экономическую, социальную, духовную и другие, регулируя в этих сфе­рах базовые, фундаментальные основы общественных отношений. 4. Конституцию отличают и особые юридические свойства. Они производны от перечисленных выше сущностных черт консти­туции и выражаются: в верховенстве конституции; в ее высшей юридической силе; в ее роли как ядра правовой системы государства и системы права; в особой охране конституции; в особом порядке принятия и пересмотра конституции, внесения в нее поправок. Эти юридические свойства последовательно отражены в Конститу­ции РФ 1993 года. 1. В ней впервые в истории страны получил закрепление принцип верховенства Конституции РФ. Ни в одной из прежних конституций России такого положения не содержалось. Не закреплялось верховен­ство и в Конституции СССР. Установление в ч. 2 ст. 4 Конституции 1993 года принципа ее верхо­венства на всей территории России означает прежде всего утверждение в нашей стране конституционного строя, стремление к созданию пра­вового государства. В признании верховенства Конституции заложена не свойственная прежним, советским, конституциям идея подчинения государства конституции, праву. Верховенство российской Конституции означает также, что с ее принципами, нормами, заложенными в ней концепциями должна со­образовываться деятельность всех государственных, общественных структур, граждан во всех сферах жизни. Конституция выступает как бы доминантой всего общественного развития. В принципе верховенства Конституции РФ отражается и федера­тивный характер нашего государства. Верховенство федеральной Конституции утверждается на всей территории России, в том числе в республиках, которые тоже имеют свои конституции. На принципе верховенства Конституции РФ основано положение о соответствии конституций республик, уставов других субъектов Федерации, Консти­туции России. 2. В ст. 15 Конституции РФ закрепляется, что Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей терри­тории России. Это юридическое свойство Конституции имеет иное со­держание, нежели принцип ее верховенства. Высшая юридическая сила Конституции означает не только то, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Россий­ской Федерации, не должны противоречить Конституции России, но и то, что органы государственной власти, органы местного самоуправ­ления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблю­дать Конституцию. Таким образом, высшая юридическая сила Конституции характери­зует ее место в иерархии нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации. 3. Конституция РФ 1993 года является ядром правовой системы го­сударства. Принципы и положения Конституции играют направляю­щую роль для всей системы права и системы законодательства. Именно Конституция определяет сам процесс правотворчества — устанавливает, какие основные акты принимают различные органы, их наименования, юридическую силу, порядок и процедуру принятия за­конов. В самой Конституции названы многие федеральные конституцион­ные законы и федеральные законы, которые должны быть приняты в соответствии с ней. Принятие новой Конституции вызывает обычно значительное изменение и обновление текущего законодательства. 4. К юридическим свойствам Конституции РФ относится ее особая охрана, в которой задействована вся система органов государственной власти, осуществляющих эту охрану в различных формах. В ст 80 Конституции закреплено, что Президент России является ее гарантом. В своей присяге он обязуется соблюдать и защищать Кон­ституцию (ст 82). В случае противоречия Конституции Президент мо­жет отменить постановления и распоряжения Правительства РФ, при­остановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Президент, Совет Федерации и Государственная Дума Фе­дерального собрания могут инициировать процедуру разрешения дел в Конституционном Суде РФ о соответствии Конституции норматив­ных актов, указанных в ст. 125 Конституции. Конституционный Суд играет важную роль в охране Конституции. Он рассматривает дела о соответствии Конституции РФ законов и иных нормативных актов как федеральных органов государственной власти, так и субъектов Федерации. Акты или их отдельные положения, при­знанные неконституционными, утрачивают силу, а не соответствую­щий Конституции Российской Федерации международный договор не подлежит введению в действие и применению. 5. Конституцию Российской Федерации отличает и особый, услож­ненный порядок ее пересмотра и внесения в нее поправок, который будет изложен в специальном параграфе. Конституция отличается от федеральных законов и тем, что она единственный акт с таким особым наименованием; порядок ее приня­тия иной, нежели федеральных законов; она в отличие от последних не требует подписания Президентом РФ. Лишь образно Конституцию принято называть основным законом. Сама Конституция во всех слу­чаях говорит о «Конституции и федеральных законах» (ст 4, 15), т е. не отождествляет эти термины. ! Рассмотрев основные признаки понятия конституции, можно сде-j лать общий вывод: конституция представляет собой единый, обладаю­щий особыми юридическими свойствами нормативный правовой акт, по­средством которого народ учреждает основные принципы устройства об­щества и государства, определяет субъекта государственной власти, механизм ее осуществления, закрепляет охраняемые государством права, свободы и обязанности человека и гражданина. Этим признакам общего понятия конституции отвечает и дейст­вующая Конституция РФ. Данное определение отражает типичные, сущностные признаки конституции, свойственные не всем ее видам. Например, не только в прошлом, но и в настоящее время в некоторых странах мира действу­ют так называемые октроированные конституции, т е. дарованные на­роду королем, монархом, а не провозглашаемые от имени народа. Различают также конституции гибкие и жесткие — в зависимости от установленного в этих конституциях порядка их изменения. Консти­туции, которые могут быть изменены в таком же порядке, в каком при­нимаются обычные законы, называются гибкими. Те конституции, для изменения которых устанавливается сложная процедура, именуются жесткими. Конституции, как правило, представляют собой единый писаный акт. Однако роль конституции государства может выполнять, как, на­пример, в Англии, система правовых актов, а также обычаев и судебных прецедентов. В связи с этим различают писаные и неписаные конститу­ции. Конституции могут реально отражать действительность, адекватно реализовываться в системе общественных отношений. В таком случае они являются реальными. Нередко положения конституции представляют собой лишь декла­ративные установления, принципы и нормы которых не находят отра­жения в жизни. Такие конституции именуются фиктивными. В значи­тельной мере таковыми являлись советские конституции, особенно те их положения, которые утверждали народовластие, полновластие Со­ветов, демократические основы строя и статуса личности. § 2. Сущность конституции Если понятие конституции определяет те общие черты, которые выделяют ее как особое правовое явление, то раскрытие сущности кон­ституции связано с познанием ее глубинной природы, с решением во­проса о том, чью волю конституция выражает Сущность конституции, как и любого явления, во многом проясня­ется, если проанализировать, как, когда и для чего она возникла, какие социальные потребности вызвали ее к жизни. По общепризнанному мнению, появление конституции в современном ее понимании отно­сится к XVni в. и связано с эпохой буржуазно-демократических рево­люций, с распадом феодального общества под натиском нарождающе­гося капиталистического строя. Требовалась правовая форма защиты и охраны новых экономиче­ских структур. Такую роль мог выполнить только правовой акт, в общей форме определяющий основы устройства государства и общества, объ­ективно поставленный выше власти короля, феодалов, олицетворяю­щий волю как бы всего общества, всей нации. Появились теоретиче­ские концепции о народе как единственном носителе верховной вла­сти, его суверенитете, о юридическом равенстве всех членов общества, их праве самим определять основы устройства общества. На базе этих теорий первоначально и происходило создание конституции. Идея писаной конституции впервые возникла в Англии, которую К. Маркс метко охарактеризовал как «демиурга буржуазного космоса». Однако данная идея не была воплощена в жизнь, и эта страна до сих пор не имеет писаной конституции как единого акта. Практически первыми конституциями считаются Конституция США 1787 года, а также принятые в 1791 году Конституции Франции и Польши. Происхождение самого термина «конституция» (что означает — уч­реждаю, устанавливаю) научно не определено. Высказывается мнение, что он взят из технического оборота «гет publicam constitutire», которым начинались акты римских императоров. Наряду с термином «конституция» применялось на первоначаль­ных этапах ее становления и наименование «основной закон» (lex fundamentales). Советские конституции воспроизводили оба эти термина и имели следующие наименования: Конституция (Основной Закон) РСФСР (1918 г). Основной Закон (Конституция) СССР (1924 г). Конституция (Основной Закон) СССР (1936 п). Конституция (Основной Закон) СССР (1977 г.). Учитывая длительный период наличия конституции в нашей стра­не, действующая Конституция РФ 1993 года устранила двойное наиме­нование, сняв даваемые в скобках слова «Основной Закон» как ставшие излишними. По вопросу о том, в чем состоит сущность конституции, различные теории придерживаются неодинаковых выводов. Одним из распространенных представлений является трактовка сущности конституции как общественного договора. Предполагается, что все члены общества заключили договор, воплощенный в конститу­ции, о том, на каких основах учреждается данное общество, по каким правилам оно живет Согласно таким концепциям конституция есть выражение суверенитета народа, проявление его единой воли. Теологические теории видят сущность конституции в воплощении в ней божественных предписаний человеческому обществу о правилах жизни и считают, что в конституции выражаются идеи высшей спра­ведливости, разума. Некоторые представители школы естественного права полагают, что сущность конституции заключается в воплощении в ней многовекового опыта, постепенно складывающихся традиций данного народа. Только такие конституции обладают, по этой концепции, прочностью, устойчивостью, в отличие от «революционных» конституций, которые со­ставляют в кабинетах, исходя из чисто умственных представлений и за­имствования чужого опыта. Имеются и теории, отрицающие народный характер конституции и связывающие ее сущность с государственной волей. Конституция при этом рассматривается как самоограничение государственной власти: поскольку возможности государственной власти безбрежны, то, чтобы не допустить произвола, деспотизма, она сама себя ограничивает и за­крепляет пределы этого ограничения в конституции. Марксистско-ленинская теория, которая являлась теоретической основой советской государственно-правовой науки, усматривала сущ­ность конституции в том, что она выражает волю не всего общества, не всего народа, а только волю господствующего класса, т е. является классовой по своей сущности. Такое представление о сущности консти­туции доказало свою историческую несостоятельность. Из него с необ­ходимостью вытекала правомерность насилия, подавления, репрессий, массового уничтожения людей, неограниченного нарушения прав че­ловека и гражданина, полного огосударствления общества. Все совет­ские конституции были классовыми по своей сущности, открытая и об­наженная форма которой отражалась в каждой из них в большей или меньшей степени. Действующая Конституция РФ не восприняла постулата о классо­вой сущности конституции. В Конституции 1993 года заложены другие начала — общедемократические. По своему источнику она является на­родной конституцией, поскольку принята народом на референдуме, а не установлена государством. Неприменима к Конституции РФ 1993 года и трактовка конститу­ции как общественного договора, который требовал поголовного, еди­ного, всеобщего согласия всех для принятия конституции, а несоглас­ным даже предписывалось покинуть государство или считать себя ино­странцами. Общедемократическая сущность конституции предполагает, что полноправными гражданами являются все члены общества, как соглас­ные с конституцией, так и несогласные с ней. Всем предоставляется право в легальных формах проповедовать свои взгляды, отстаивать их, признается идеологическое и политическое многообразие. Общедемократическая сущность конституции предполагает, что она принимается при участии большинства избирателей и поддержива­ется этим большинством. Однако демократия несовместима и с дикта­турой большинства. Демократическим признается тот строй, в котором обеспечиваются права меньшинства. Таким образом, действующая Конституция РФ по своей сущности является конституцией демократического правового государства, вопло­щением воли многонационального российского народа, выраженной путем всенародного голосования, направленной на учреждение таких основ жизни государства и общества, которые утверждают общедемократические принципы, исходят из признания высшей ценностью человека, его прав и свобод. § 3. Порядок пересмотра Конституции Российской Федерации и принятия конституционных поправок. Толкование Конституции В силу самой природы конституции ей присуще качество стабиль­ности. Принятие новой конституции всегда вызывается существенны­ми переменами в жизни общества. Изменения в ней тоже требуют серь­езного обоснования. Поэтому в больщинстве стран мира действует усложненный поря­док изменения конституции. Советские конституции закрепляли достаточно простой порядок их изменения, устанавливая для этого лишь квалифицированное боль­шинство голосов депутатов высшего представительного органа. Прежняя российская Конституция 1978 года закрепляла, что для принятия ее изменений и дополнений требовалось согласие не менее двух третей от общего числа избранных народных депутатов Россий­ской Федерации. Только при изменении и дополнении статей Консти­туции, касающихся федеративного устройства, требовалось согласова­ние с субъектами Федерации в лице их Советов народных депутатов. Порядок принятия новой Конституции не устанавливался, и Конститу­ция ограничивалась нормой о том, что это относится к исключитель­ной компетенции Съезда народных депутатов Российской Федерации. Такой упрощенный порядок изменения в совокупности с полити­ческими факторами нарушал стабильность Конституции и привел к то­му, что в прежнюю Конституцию РФ было внесено за короткий период около 350 изменений. Учтя предшествующий отечественный опыт, нормативные установ­ления конституций зарубежных демократических государств и укреп­ляя конституционную стабильность, действующая Конституция 1993 года внесла в рассматриваемый процесс существенные изменения. Прежде всего в ней применяется новая терминология — вводятся поня­тия «пересмотр» Конституции и «поправки» к ней. Посвященная этому гл. 9 носит название «Конституционные поправки и пересмотр Кон­ституции». В действующей Конституции, в отличие от предшествующих, от­сутствует положение о том, что право принятия Конституции относит­ся к компетенции какого-либо органа государственной власти. Уста­навливается лишь, что принятие и изменение Конституции РФ состав­ляет предмет исключительной компетенции Федерации (ст 71). Тем самым принята концепция установления конституции особой, учредительной властью, а не обычной законодательной властью. При­нятие новой Конституции отнесено к полномочиям Конституционного Собрания, которое только и может принять ее двумя третями голосов от общего числа его членов или вынести на всенародное голосование. При проведении референдума Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в го­лосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей. Порядок образования Конституционного Собрания определяется, как предусмотрено Конституцией, федеральным конституционным за­коном, который пока еще не принят Конституция в ст. 134 ввела новую норму, устанавливающую пере­чень субъектов, которые могут инициировать процесс пересмотра Кон­ституции и внесения в нее поправок. В прежней Конституции вопрос о таких субъектах не регламентировался. Теперь предложение о поправках и пересмотре положений Консти­туции могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государствен­ная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) ор­ганы субъектов Федерации, а также группа численностью не менее од­ной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. На повышение стабильности Конституции направлено то, что ее главы, выражающие концептуальную сущность Конституции, не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Это относится к гл. 1, 2 и 9: «Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и граж­данина», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Предложения о пересмотре статей перечисленных глав требуют значительной поддержки обеих палат Их число должно составлять три пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Но и тогда пересмотр этих глав не допускается. Созываемое в таком случае Конституционное Собрание либо подтвер­ждает незыблемость данной Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции (ст. 135). Поправки в соответствии с действующей Конституцией (ст 136) до­пускаются только к гл. 3—8. Они принимаются в порядке, предусмот­ренном для принятия федерального конституционного закона, т е. тре­буют одобрения не менее трех четвертых голосов от общего числа чле­нов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Кроме того, Конституция закрепляет в качестве необходимого условия вступления поправок в силу их одоб­рение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъ­ектов Федерации. Правовым актом, которым вносится поправка, явля­ется закон Российской Федерации о поправках к Конституции Россий­ской Федерации. Такое толкование ст. 136 о форме правового акта дано в постановлении Конституционного Суда от 31 октября 1995 г Федеральный закон от 4 марта 1998 г «О порядке принятия и вступ­ления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»! де_ тально урегулировал процедуры рассмотрения поправок палатами Фе­дерального Собрания, принятия закона о поправке к Конституции РФ, одобрения последнего законодательными (представительными) орга­нами субъектов Федерации, а также порядок опубликования закона и вступления его в силу, внесения поправки в текст Конституции. Про­цесс рассмотрения закона в субъектах Федерации должен завершиться • См.: СЗ РФ. 1998. № 10. Ст 1146. не позднее одного года со дня его принятия. Результаты рассмотрения устанавливает Совет Федерации. Если закон не получит одобрения законодательных органов двух третей субъектов Федерации, повторное внесение предложений о данной поправке допускается не ранее чем че­рез один год. Федеральный закон предусматривает участие Верховного Суда РФ в проверке правильности результатов рассмотрения закона о поправке в субъектах Федерации, и в соответствующих случаях во­прос о результатах пересматривается по решению Верховного Суда в порядке, установленном законом. Положения Конституции 1993 года о ее изменениях относятся толь­ко к нормам ст 65, определяющей состав Российской Федерации. На основании федерального конституционного закона о принятии в Рос­сийскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об из­менении конституционно-правового статуса субъекта вносятся соот­ветствующие изменения в ст 65. При изменении наименования субъекта Федерации, что относится к его собственной компетенции, новое наименование подлежит вклю­чению в ст 65 Конституции без особых процедур указом Президен­та РФ (это определено в постановлении Конституционного Суда по де­лу о толковании ст 137 Конституции)'. Таких изменений в ст. 65 было внесено несколько (они касались, например, изменения наименований республик Калмыкии, Ингуше­тии, Северной Осетии). Что касается пересмотра Конституции, т. е. принятия новой, то на данном этапе такая необходимость не назрела. Конституция далеко не исчерпала свой потенциал и содержит все необходимые предпосьшки для дальнейшего развития и реформирования российской государст­венности. Не была внесена в Конституцию и ни одна поправка, хотя предло­жений об этом высказывается множество (особенно со стороны депута­тов Государственной Думы). Конституция России 1993 года, в отличие от предшествующих, вве­ла институт толкования Конституции. Здесь речь идет об официальном толковании, имеющем юридическую силу и обязательном для всех пра-воприменяющих субъектов. В прежней Конституции России содержалось лишь положение о толковании законов, что было отнесено к компетенции Верховного Совета РФ. Однако в практике применялось толкование некоторых норм Конституции, и при этом руководствовались презумпцией, что толковать Конституцию может только орган, к компетенции которого относится ее принятие. Таким органом был Съезд народных депутатов. Он и осуществлял толкование. Им было принято два постановления по этому поводу: о толковании понятия «общее число депутатов» и о тол­ковании ст. 183 Конституции. Толкование понятия «общее число депу­татов» было вызвано тем, что существовала неясность, как трактовать ■ 1 См.: СЗ РФ. 1995. № 49. Ст 4868. это понятие. Общее число народных депутатов по Конституции состав­ляло 1068 человек. Фактически же было избрано меньше (в частности, не участвовала в выборах Чеченская республика). В условиях достаточ­но высокой степени противоборства различных фракций, когда реше­ния зачастую принимались с перевесом в несколько голосов, неопреде­ленность понятия «общее число депутатов» создавала значительные трудности в работе. Съезд постановил толковать это понятие как «об­щее число избранных депутатов». Цель толкования заключается в том, чтобы юридически точно оп­ределить, как понимать норму Конституции. Действующая Конституция России закрепила функцию толкова­ния Конституции за Конституционным Судом (ст 125, ч. 5). Это обу­словлено тем, что Конституция была принята референдумом, непо­средственно народом и потому ее толкование должно осуществляться особым образом — путем квалифицированной юридической эксперти­зы текста норм тем органом, который осуществляет судебную власть путем конституционного судопроизводства. Конституция четко определила, по чьей инициативе Конституци­онный Суд может давать толкование Конституции. К органам, полно­мочным обращаться с запросами в Конституционный Суд по этим во­просам, относятся Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов Федерации. Конституционный Суд рассмотрел ряд дел о толковании положе­ний Конституции РФ 1993 года. Он рассмотрел по запросу Государст­венной Думы дело о толковании содержащегося в Конституции поня­тия «общее число депутатов Государственной Думы», по запросу Совета Федерации — дело о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции. По первому делу Конституционный Суд постановил трактовать по­нятие «общее число депутатов Государственной Думы» как конституци­онно определенный ее состав в 450 депутатов. По второму делу Конституционный Суд постановил, что преду­смотренный в ст. 105 14-дневный срок одобрения Советом Федерации закона применительно к законам, указанным в ст 106 Конституции, должен пониматься как предельный срок начала рассмотрения закона. Конституционный Суд давал толкование ст 105, 106, 136, 137, п. «б» ст. 84, ч. 1, 2, 4 ст 99, ч. 1 ст 109, ч. 4 ст 111, ст 125, 126 и др. При толковании Конституционный Суд путем системного анализа выявляет конституционно-правовой смысл соответствующей нормы. При этом Суд исходит из признания самодостаточности Конституции. По ряду постановлений Суда о толковании высказывались и особые мнения судей, что подчеркивает сложность процесса толкования, воз­можную вариантность понимания нормы отдельными судьями. Однако любая неясная правовая ситуация должна разрешаться с полной опре­деленностью, что и возложено на орган конституционного контроля — Конституционный Суд, решения которого окончательны и обжалова­нию не подлежат Рассматриваемая ч. 5 ст. 125 имеет в виду официальное толкование Конституции. Кроме того, Конституционный Суд осуществляет и казу­альное толкование норм Конституции при рассмотрении дел о соответ­ствии Конституции федеральных законов и иных нормативных право­вых актов как федеральных, так и субъектов Федерации. И при этом Суд выявляет конституционно-правовой смысл нормы Конституции. Однако официальное толкование имеет отличия от казуального. Они касаются: 1) круга субъектов, которые могут инициировать официальное толкование. Этот круг значительно уже. В него не входят Верховный Суд, Высщий Арбитражный Суд и одна пятая членов Совета Федера­ции или депутатов Государственной Думы, которые названы в числе субъектов, имеющих полномочия обращаться в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции указанных в ч. 2 ст. 125 нормативных правовых актов; 2) процедуры рассмотрения Конституционным Судом. Дела об официальном толковании Конституции рассматривают толь­ко в пленарном заседании Конституционного Суда (а не в его палатах). § 4. Структура Конституции Российской Федерации Под структурой конституции понимается принятый в ней порядок, посредством которого устанавливаются определенная система группи­ровки однородных конституционных норм в разделы, главы и последова­тельность их расположения. В основе обобщения конституционных норм в определенные еди­ные комплексы (разделы, главы) лежит сходство предмета регулирова­ния, т е. связанность норм характером общественных отношений, на которые они воздействуют Последовательность расположения в конституции соответствующих комплексов норм зависит от нескольких факторов: учет взаимосвязи этих норм друг с другом, первичность и производность их друг от друга, опре­деленные концепции, заложенные в конституции. Все это очень важно для осмысления ее структуры, учет которой является непременным эле­ментом квалифицированной правоприменительной деятельности. Структура конституции в России на разных этапах ее развития не была постоянной. В структуре отражались особенности господствую­щей идеологии, зрелость той или иной сферы общественных отноше­ний, подготовленность их к правовому воздействию, процессы совер­шенствования юридической техники. Значительное влияние на структуру прежних конституций России оказал факт пребывания РСФСР в составе СССР в качестве союзной республики, поскольку резюмировалось, что структура республикан­ских конституций должна почти полностью воспроизводить структуру, принятую в союзной. Такая установка особенно ярко выражена в Кон­ституциях РСФСР 1937 и 1978 годов, совпадавших по своей структуре с соответствующими Конституциями СССР. Для первых советских конституций России 1918 и 1925 годов было характерно несовершенство их структуры с юридической точки зрения. Группировка норм, особенно в разделах об общих положениях консти­туции, не была в должной мере систематизирована и логически объяс­нима. Сначала вообще отсутствовал особый раздел о правах граждан, затем он был включен в Конституцию 1937 года в качестве одной из по­следних глав (гл. XI). Только в Конституции 1978 года раздел о правах и обязанностях граждан был поставлен на второе место, после раздела об основах об­щественного строя и политики. При разработке проекта Конституции 1993 года предполагалось на­чать ее с раздела о правах и свободах человека и гражданина. В некото­рых зарубежных странах именно эти раздел или глава открывают кон­ституции. По инициативе ряда ученых-юристов разрабатывался подоб­ный вариант и у нас. Конституция 1993 года не восприняла такую структуру, что можно признать логичным, ибо начинать Конституцию с закрепления прав и свобод человека без определения общих основ устройства того обще­ства, членом которого человек является и на которые его права и свобо­ды опираются, беспредметно. Однако Конституция ни в коей мере не отодвинула проблему прав и свобод человека и гражданина, закрепив уже в ст 2 их признание высшей ценностью в качестве одной из важ­нейших основ конституционного строя России. По своей структуре Конституция 1993 года состоит из преамбулы и двух разделов. Раздел первый содержит собственно Конституцию и включает девять глав. Они называются: 1) «Основы конституционного строя»; 2) «Права и свободы человека и гражданина»; ^ 3) «Федеративное устройство»; 4) «Президент Российской Федерации»; 5) «Федеральное собрание»; 6) «Правительство Российской Федерации»; 7) «Судебная власть»; 8) «Местное самоуправление»; 9) «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Раздел второй именуется: «Заключительные и переходные положения». Указанная структура Конституции России существенно отличается от структуры предшествующей Конституции, даже в самой поздней ее редакции. В этой последней редакции выделялись преамбула, 11 разде­лов (и дополнительно еще шесть) и в качестве приложения включался Федеративный Договор. В структуре новой Конституции России отражаются те концепту­альные идеи, на которых она основана: 1) первый раздел называется «Основы конституционного строя» (в прежней Конституции он назывался «Основы общественного строя и политики»). Это представляет собой не простую замену терминов «общественный» на «конституционный»,.а качественное изменение ха­рактеристики строя; 2) зафиксирован переход на парламентскую систему (в Конститу­ции 1978 года существовал раздел четвертый «Советы народных депута­тов Российской Федерации и порядок их избрания». Советы не рас­сматривались как парламентские органы); 3) открывает перечень глав об органах государственной власти гла­ва о Президенте Российской Федерации. В этом проявляется статус Президента как главы государства; 4) последовательно и четко проведен принцип разделения властей. Логично располагаются главы о Федеральном Собрании, Правительст­ве, судебной власти (в прежней Конституции подобная глава именова­лась «Правосудие, прокурорский надзор», что не определяло суд как орган государственной власти); 5) закреплены новые начала федеративного устройства, определяю­щие статус субъектов Федерации, принципы разграничения полномочий (в прежней Конституции выделялись разделы, посвященные высшим органам государственной власти и управления республики в составе Рос­сии, органам государственной власти и управления края, области, авто­номной области, автономного округа и города федерального значения); 6) отсутствует раздел о государственном плане экономического и социального развития России (этот раздел и в прежней Конституции в последние годы был неоправданным); 7) название главы «Права и свободы человека и гражданина» пока­зывает самоценность личности как таковой, без увязки ее статуса непо­средственно с государством (в прежней Конституции права и свободы че­ловека и гражданина были включены в раздел «Государство и личность»). Положения Федеративного договора нашли непосредственное от­ражение в тексте Конституции (в Конституции 1978 года Федератив­ный договор был приложением к ней). В целом по своей структуре Конституция 1993 года в отличие от Конституции 1978 года является более компактной, четкой и юридиче­ски строгой по последовательности расположения глав. Раздел второй Конституции «Заключительные и переходные поло­жения» в истории российской конституции появился впервые. В кон­ституциях зарубежных стран такой раздел — явление нередкое. В разделе втором Конституции закрепляются положения о введении новой Конституции в действие, фиксируются прекращение действия прежней Конституции, соотношение Конституции и Федеративного до­говора, порядок применения законов и иных нормативных правовых ак­тов, действовавших до вступления в силу настоящей Конституции, осно­вания, на которых продолжают действовать ранее образованные органы. § 5. Конституции республик, уставы других субъектов Российской Федерации В системе нормативных правовых актов каждого субъекта Федера­ции есть акты, которые имеют высшую юридическую силу по отноше­нию ко всем законам и иным актам данного субъекта. в республиках такими актами являются их конституции, в других субъектах Федерации (краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах) — их уставы. Конституции и уставы представляют собой акты учредительного характера. В ст 66 Конституции РФ закрепляется, что статус республики опре­деляется федеральной Конституцией и конституцией республики, а статус других субъектов Федерации — федеральной Конституцией и уставом соответствующего субъекта. Наличие у республики конституции напрямую вытекает из ее стату­са как государства в составе Федерации, обязательным атрибутом ко­торого является наличие высшего на своем уровне нормативного правового акта — конституции. Другие субъекты Федерации, являющиеся не государствами, а госу­дарственно-территориальными или национально-территориальными образованиями, принимают свои уставы. Конституция и устав как учредительные акты, определяющие на основе федеральной Конституции статус данного субъекта Федерации, равнозначны. Уставы некоторых областей и других субъектов, как и ряд конституций республик, именуются (в скобках) основными законами. Эти акты закрепляют статус данного субъекта в составе Российской Федерации: основы взаимоотношений с Федерацией, полномочия субъекта, систему его органов государственной власти, избирательную систему, организацию местного самоуправления и другие аспекты уст­ройства данного субъекта. Все иные нормативные акты субъекта Федерации не могут проти­воречить конституции или уставу Во многих республиках и областях имеются соответственно консти­туционные и уставные суды. Они разрешают дела о соответствии всех нормативных правовых актов субъектов Федерации их конституциям и уставам. Установлен и особый порядок принятия конституций и уставов субъектов, их пересмотра и внесения поправок. Конституции и уставы субъектов Федерации и поправки к ним при­нимаются их законодательными (представительными) органами госу­дарственной власти. Однако в отношении республик федеральный за­кон оговаривает возможность принятия конституции и внесения в нее поправок иным путем, если это предусмотрено в самой конституции республики. Принятие конституции, устава законодательным (представитель­ным) органом субъекта требует квалифицированного большинства го­лосов депутатов в две трети от общего их числа. В конституциях ряда республик предусмотрен усложненный поря­док принятия конституций. Так, в республиках Ингушетия, Тыва принятие новых конституций осуществляется посредством референдума. В республике Мордовия по­сле принятия новой Конституции Государственным собранием она вы­носится на всенародное голосование. в отдельных субъектах Федерации имеются и некоторые особенно­сти в принятии уставов (в частности, вынесение проекта устава на обсу­ждение населения). В Саратовской области закон о внесении изменений и дополнений в Устав принимается Думой после одобрения поправок и предложений к Уставу не менее чем двумя третями выборных органов местного само­управления. Как в конституциях, так и в уставах определен круг субъектов, кото­рые могут вносить предложения об их пересмотре, поправках, измене­ниях. В республиках это, как правило. Президент, депутаты (одна треть, одна пятая или определенное число) законодательного (представитель­ного) органа, в некоторых — Правительство, Конституционный суд. Арбитражный суд и иные органы, обладающие правом законодатель­ной инициативы. В Республике Ингушетия с данной инициативой мо­гут выступить и граждане, собравшие 10 тыс. подписей избирателей. Предложения о пересмотре, изменении уставов могут вносить: часть депутатов законодательного (представительного) органа (одна треть, одна пятая, определенное число); глава исполнительной власти, губернатор; в некоторых субъектах — граждане (2% — в Приморском крае, 40 тыс. — в Воронежской области, 25 тыс. — в Саратовской облас­ти); постоянные комиссии законодательного (представительного) орга­на (Курская область); судебные органы и прокурор области (Волгоград­ская, Воронежская); выборные органы районного и городского само­управления (Вологодская, Воронежская, Калининградская области). Как для конституций, так и для уставов субъектов Федерации ха­рактерны нормы о недопустимости изменений, пересмотра определен­ных глав или статей представительным (законодательным) органом. В конституциях это относится, как правило, к главам об основах конституционного строя республики, правах и свободах граждан и по­рядку пересмотра и изменения конституции. Предложения об изменении этих разделов или глав принимаются в усложненном порядке. Например, в Республике Башкортостан — при условии поддержки их подписями 50 тыс. избирателей, в Республике Бурятия — если поддержано тремя четвертями депутатов Народного Хурала, и затем созывается Конституционное Собрание. В Республике Тыва изменение гл. 1 («Государственное устройство Республики Тыва») производится Великим Хуралом на основе референдума. В Республике Северная Осетия — Алания Президент вправе распустить Парламент в случае пересмотра им основ конституционного строя, закрепленных гл. 1 Конституции, и представить закон о поправках к этой главе на рас­смотрение вновь избранного Парламента. Положительное решение по­следнего о необходимости пересмотра гл. 1 не может служить основа­нием роспуска Парламента, и закон остается в силе. В уставах некоторых субъектов тоже имеются нормы об особом по­рядке изменения тех или иных положений. Так, в Уставе Смоленской области установлено, что изменение ст. 5, 12, 15, определяющих основы устройства области, означает пересмотр Устава в целом и влечет принятие нового Устава. В Уставе Московской области закреплена норма о том, что положения разделов 2 и 9 (о пра­вах и свободах человека и гражданина и об изменениях Устава) не могут быть пересмотрены областной Думой, а также о том, что положения разделов Устава 1, 2, 3, 4 и 9 не могут быть пересмотрены в течение двух лет после вступления в силу Устава, за исключением случаев, связан­ных с необходимостью приведения его в соответствие с Конституцией России и федеральными законами. В Саратовской области закон о вне­сении изменений и дополнений в Устав принимается Думой после одобрения поправок и предложений к Уставу не менее чем двумя третя­ми выборных органов местного самоуправления. Конституции и уставы должны соответствовать Конституции РФ. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Норма об обеспечении соответствия конституций и уставов Кон­ституции РФ, о верховенстве Конституции России закреплена в раз­личных формулировках и в конституциях ряда республик, и во многих уставах. Так, в Конституции Республики Тыва указано, что в случае проти­воречия Конституции Республики Конституции РФ действуют нормы последней по полномочиям, отнесенным к ведению Российской Феде­рации и к совместному ведению Федерации и Республики. Уставы некоторых областей устанавливают, что при внесении изме­нений в Конституцию РФ, принятии новых федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения по­ложения уставов применяются в части, не противоречащей Конститу­ции РФ и федеральным законам, и указывается, что в течение опреде­ленного срока (три месяца, один месяц) необходимо внести поправки в уставы (Приморский край. Воронежская область. Самарская об­ласть). Соответствие конституций и уставов федеральной Конституции и уровень этого соответствия обусловливаются объективными фактора­ми. Соответствие устанавливается только в той мере, в какой это необ­ходимо, чтобы создать условия для функционирования Российской Федерации как целостного единого государства, обеспечить единое экономическое пространство, единые основы статуса личности, пря­мое действие Конституции РФ и федеральных законов на всей ее тер­ритории, претворение в жизнь основ конституционного строя России. Вне этих рамок за субъектами Федерации обеспечивается широкая самостоятельность в определении содержания своих конституционных и уставных норм. Действующая Конституция РФ значительно расширила пределы учредительной власти субъектов Федерации в области правового регу­лирования. Они самостоятельно решают вопросы о системе своих орга­нов государственной власти — представительных и исполнительных, их наименованиях, структуре, компетенции, о целесообразности институ­та Президента, его правовом статусе, определяют систему органов ме­стного самоуправления, конкретные взаимоотношения своих властных структур. Все это свидетельствует о том, что Конституция РФ исходит из стержневого направления осуществляемого в стране реформирования Федерации на новых началах — расширения прав субъектов Федера­ции. Важными гарантиями соответствия конституций и уставов субъек­тов Федерации федеральной Конституции являются: верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей тер­ритории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); высшая юридическая сила, прямое действие и применение на всей территории России федеральной Конституции (ч. 1 ст. 15); формирование субъектами Федерации системы органов государст­венной власти в соответствии с основами конституционного строя Рос­сийской Федерации и общими принципами организации представи­тельных и исполнительных органов государственной власти, установ­ленными федеральным законом (ч. 1 ст 77); взаимное согласие Российской Федерации и ее субъекта для изме­нения статуса последнего в соответствии с федеральным конституци­онным законом (ч. 5 ст 66); возможность проверки соответствия конституций и уставов субъек­тов Федерации посредством конституционного судопроизводства, осуществляемого Конституционным Судом РФ. При этом положе­ния конституций и уставов, признанные не соответствующими Кон­ституции РФ, утрачивают силу (ч. 6 ст 125). Конституционный Суд рассмотрел ряд дел о конституционности отдельных положений конс­титуций республик и уставов некоторых областей. Однако на практике в обеспечении соответствия конституций и ус­тавов субъектов Федерации федеральной Конституции было немало проблем. Некоторые положения названных актов противоречили Кон­ституции России. Причиной этого явилось то, что конституционное законодательство в республиках и других субъектах опережало кон­ституционное строительство в самой Федерации. Имели значение и длительный перерыв в работе Конституционного Суда РФ, отсутст­вие механизма, обеспечивающего реализацию постановлений Консти­туционного Суда. Играли свою роль и наблюдавшиеся в некоторых республиках и других субъектах тенденции чрезмерной суверенизации, а подчас и сепаратистские устремления. К настоящему времени такого рода ос­новные несоответствия практически устранены. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В истории Российской Федерации насчитывается пять конститу­ций соответственно 1918, 1925, 1937, 1978 годов и ныне действующая Конституция 1993 года. Сроки действия прежних конституций РСФСР составляли после­довательно 7, 12, свыше 40 и 15 лет, что говорит, учитывая сложный ис­торический путь развития России, в целом об относительной стабиль­ности конституций. Принятие каждой из них знаменовало существенные изменения в жизни общества, подводило итог предшествующему развитию, опре­деляло, как правило, качественно новый этап в истории государства, отражало утверждение новых концепций или углубление и совершенст­вование прежних. Изучение порядка разработки и принятия каждой из конституций, общего их содержания относится к предмету науки истории государства и права России. Наука конституционного права исследует особенности каждой кон­ституции с позиций ее роли как основного источника одноименной от­расли права, формирования и развития в ней конституционно-право­вых институтов, сущности отражаемых в ней концепций. Первые четыре конституции РСФСР были по своему типу совет­скими социалистическими конституциями. Несмотря на существенные особенности, свойственные каждой из них, они развивались в соответ­ствии с принципом преемственности — сохранения социалистических ценностей, утверждения советской власти, носили классовый характер, выступая как воплощение диктатуры рабочего класса, затем его руково­дящей роли. Все конституции советского типа были в значительной мере фик­тивны. Они провозглашали принципы, которые фактически не осуще­ствлялись в жизни. Это относилось к таким принципам, как принад­лежность власти трудящимся, полновластие Советов, федеративное устройство России, использование гражданами закрепленных в кон­ституциях политических прав и свобод. Общие черты всех конституций РСФСР не исключают существен­ных особенностей в содержании каждой из них, юридической специ­фики закрепленных в них государственно-правовых институтов. Конституция РСФСР 1918 года — первая Конституция, принятая вскоре после октябрьского переворота, роспуска Учредительного Соб­рания, — имела следующие особенности. 1. По сравнению со всеми последующими советскими конститу­циями она как первая Конституция не опиралась на принцип преемст­венности конституционного развития, определяла основы устройства общества на конституционном уровне впервые, руководствуясь при этом лозунгами, под которыми шли к власти большевики во главе с Ле­ниным, и опираясь на первые декреты советской власти, принятые до середины 1918 г Данная Конституция полностью зачеркнула весь предшествующий государственно-правовой опыт России, не оставила камня на камне от дореволюционных государственных институтов и структур. 2. Из всех советских конституций она была в наибольшей степени идеологизирована, имела открыто классовый характер. В ней полно­стью отрицалась общедемократическая концепция о народе как носи­теле и источнике суверенитета государства. Она утверждала власть за Советами, за рабочим населением страны, объединенным в городских и сельских Советах. В Конституции прямо закреплялось установление диктатуры пролетариата. Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, РСФСР лишала отдельных лиц и отдельные их группы прав, которые эти лица или группы лиц использовали в ущерб интересам со­циалистической революции (ст 23 Конституции). 3. Конституция 1918 года отличалась от последующих конститу­ций РСФСР также значительным числом программных положений, определяя во многих своих статьях цели, на достижение которых будет направлена Конституция. Это относится к положениям о федератив­ном устройстве России, учрежденном при фактическом отсутствии ее субъектов, к фиксированию некоторых прав граждан, нацеленных на возможность их реализации в будущем. В Конституции — большое чис­ло «целевых» норм. 4. К специфическим чертам Конституции 1918 года относится то, что ее нормы и положения выходят за рамки внутригосударственного регулирования. Она включает установления, ориентированные на все мировое сообщество, причем установления чисто политического харак­тера. Так, в ст. 3 закреплялось: «Ставя своей основной задачей уничто­жение всякой эксплуатации человека человеком, полное устранение деления общества на классы, беспощадное подавление эксплуатато­ров, установление социалистической организации общества и победы социализма во всех странах...» В ст 4 выражена непреклонная реши­мость вырвать человечество из когтей финансового капитала и импе­риализма. 5. Следует указать и на такую особенность Конституции 1918 года, как открытое признание применения насилия для утверждения прин­ципов нового, социалистического строя. Эта черта не характерна для последующих советских конституций. Так, в сх 3 Конституции говори­лось об уничтожении паразитических слоев общества, о беспощадном подавлении эксплуататоров. Конституция закрепляла насильственное уничтожение частной собственности, допускала ее принудительное безвозмездное изъятие. 6. С точки зрения юридической техники, относящейся к оформле­нию государственно-правовых институтов, обычно четко выделяемых в конституциях. Конституция 1918 года была в значительной своей час­ти несовершенной, что объяснялось и объективными факторами. От­сутствие субъектов Федерации не позволяло выделить соответствующий раздел в Конституции. Не мог быть в обобщенном виде представ­лен и раздел об основах общественного строя, поскольку последний еще только закладывался. Все отмеченные особенности Конституции 1918 года характеризуют ее как конституцию революционного типа, принимаемую в результате насильственного изменения общественного и государственного строя, отвергающую все прежние правовые установления, существовавшие до переворота или революции. Причиной замены Конституции 1918 года Конституцией РСФСР 1925 года явились объединение РСФСР с другими независимыми рес­публиками в Союз ССР и принятие первой Конституции СССР 1924 года. Последняя закрепляла, что «союзные республики в соответ­ствии с настоящей Конституцией вносят изменения в свои конститу­ции». Поэтому в постановлении ХП Всероссийского Съезда Советов, ут­вердившего текст Конституции 1925 года, он назван «измененным тек­стом Конституции». Преемственность этой Конституцией положений Конституции 1918 года значительна. В ряде случаев имеются ссылки на нормы по­следней, что как бы пролонгирует их действие. Так, в ст. 20 было за­креплено: «Всероссийский Съезд Советов составляется на основани­ях, установленных ст 25 Конституции (Основного Закона) Россий­ской Социалистической Федеративной Советской Республики, приня­той V Всероссийским Съездом Советов». При этом соответствующая норма воспроизводилась. Аналогичная отсылка к нормам Конституции 1918 года имеется и в ст 51 Конституции 1925 года. В отличие от Конституции 1918 года Конституция 1925 года не включила в свой текст Декларацию прав трудящегося и эксплуатируе­мого народа, однако записала, что исходит из основных ее положений, и воспроизводила многие из них. Оставаясь открыто классовой, Конституция 1925 года существенно смягчила формулировки норм о насилии, подавлении, уничтожении «паразитических» слоев общества, исключила положения о мировой революции и интересах всего человечества. Она стала юридически бо­лее строгой, без общих политических положений, присущих Конститу­ции 1918 года. То новое, что характеризует содержание Конституции 1925 года, за­ключается в следующем. 1. В ней отражен факт вхождения РСФСР в Союз ССР. Это зафик­сировано в ст. 3, где бьшо записано, что согласно воле народов РСФСР, принявших решение на X Всероссийском Съезде Советов об образова­нии Союза ССР, РСФСР, входя в состав Союза ССР, передает Союзу полномочия, отнесенные в соответствии со ст 1 Конституции СССР к ведению органов Союза ССР. В ст 19 предусматривалось, что в пределах, указанных в Конститу­ции СССР, и по предметам, отнесенным к компетенции Союза, на тер­ритории РСФСР имеют обязательную силу постановления верховных органов СССР. За этим исключением, никакие органы, кроме Всерос­сийского Съезда Советов, ВЦИК, его Президиума и СНК, не имеют права издавать законодательные акты общегосударственного значения на территории РСФСР. Тем самым косвенно подтверждались суверен­ные права РСФСР вне пределов прав Союза, однако прямого указания на суверенитет РСФСР в ее Конституции не содержалось. В ней не бы­ло также закреплено сохранение за РСФСР права выхода из состава Союза ССР (хотя такая норма применительно ко всем союзным рес­публикам в Конституции СССР 1924 года имелась). Компетенция РСФСР как государства, входящего в состав Союза, в отличие от последующих конституций определялась не прямо, а лишь через предметы ведения высших органов РСФСР. 2. В связи с появлением субъектов РСФСР в ее Конституцию были включены положения, определяющие их статус и полномочия Федера­ции в отношении их. В структуре Конституции была вьщелена гл. 4 «Об автономных со­ветских социалистических республиках и областях», в которой устанав­ливались принципы формирования в них органов государственной вла­сти, порядок принятия основных законов (конституций) АССР и Поло­жений об автономных областях. К ведению Всероссийского Съезда Советов было отнесено оконча­тельное утверждение конституций АССР. К совместному ведению Съезда и ВЦИК относилось установление границ АССР, утверждение конституций АССР, разрешение споров между АССР и другими частя­ми Федерации, отмена постановлений съездов советов АССР и авто­номных областей, нарушающих настоящую Конституцию или поста­новления верховных органов РСФСР. Последующее конституционное развитие РСФСР уже напрямую связывалось с принятием новых союзных конституций. Причем шел процесс все большего совпадения структуры и содержания конститу­ций республик и Конституции СССР и создания почти единообразного текста конституций всех союзных республик. Поэтому основные черты и особенности последующих конститу­ций РСФСР являлись полностью производными от соответствующих характеристик конституций СССР. Принятие Конституции РСФСР 1937 года было следствием введе­ния в действие Конституции СССР 1936 года. Обновление всей консти­туционной системы Союза объяснялось вступлением страны в новый этап своего развития, знаменовавший, как считалось, построение ос­нов социализма, полную ликвидацию эксплуататорских классов и эле­ментов, что привело к значительному расширению социалистической демократии. Конституции этого этапа и Союза, и РСФСР, а также других союз­ных республик отличаются следующими чертами. 1. Они сохранили, как и прежние конституции, классовую сущ­ность, воплощали диктатуру пролетариата, о чем прямо упоминалось, в частности, в ст 2 Конституции РСФСР 1937 года. Однако форма вы­ражения этой сущности изменилась. В связи с ликвидацией эксплуата­торских классов было отменено лишение политических прав граждан по социальному признаку, введено всеобщее, равное, прямое избира­тельное право при тайном голосовании. Конституция впервые закре­пила принцип равноправия граждан, однако в весьма усеченном виде. В ст 127 Конституции РСФСР 1937 года предусматривалось равнопра­вие граждан только «независимо от их национальности и расы». 2. В конституции впервые были введены главы об основных правах и обязанностях граждан, включавшие широкий спектр этих прав и обя­занностей. В частности, впервые было закреплено право на труд. Одна­ко возможность использования политических прав гарантировалась по конституциям только «в соответствии с интересами трудящихся и в це­лях укрепления социалистического строя». Таким образом, эти демо­кратические установления конституций были классово, идеологически ориентированы. 3. О сохранении классовой сущности всех конституций рассмат­риваемого этапа свидетельствует закрепление руководящей роли ком­мунистической партии, тогда именовавшейся ВКП(б). Норма о партии была введена в конституцию впервые. В ст. 126 Конституции СССР 1936 года и в соответствующих статьях конституций союзных респуб­лик устанавливалось, что «наиболее активные и сознательные граждане из рядов рабочего класса и других слоев трудящихся объединяются во Всесоюзную Коммунистическую партию (большевиков), являющуюся передовым отрядом трудящихся в их борьбе за укрепление и развитие социалистического строя и представляющую руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных». Эта конституционная норма ярко выразила все укреплявшуюся тенденцию превращения партии, по сути дела, в государственную структуру 4. Рассматриваемые конституции впервые утверждались, в отли­чие от прежних, как конституции построенного социализма. В них уже закреплялись все главные экономические основы социализма: отмена частной собственности, господство социалистической системы хозяй­ства и социалистической собственности на орудия и средства произ­водства, установление государственного народно-хозяйственного пла­на, которым определялась и направлялась вся хозяйственная жизнь го­сударства, и др. 5. Конституции этого этапа по своей юридической форме приоб­рели более совершенный вид. В них четко вьщелены основные государст­венно-правовые институты, на объективных основах систематизированы конституционные нормы. Появились главы: «Общественное устройство», «Государственное устройство», «Основные права и обязанности граж­дан». 6. В Конституции РСФСР 1937 года более развернуто, чем в преж­них, закреплены принципы ее вхождения в Союз ССР. Включена норма о том, что вне пределов прав Союза ССР РСФСР осуществляет государ­ственную власть самостоятельно, сохраняя полностью свои суверенные права. Впервые в Конституцию РСФСР была включена норма о сохране­нии за ней права выхода из Союза ССР. в отдельной статье (19) определялись предметы ведения РСФСР. 7. Значительно полнее, чем в прежних конституциях, в Конститу­ции РСФСР 1937 года отражено ее собственное федеративное устройст­во. Появились самостоятельные главы о высших органах государствен­ной власти АССР, об органах государственного управления АССР, об органах государственной власти автономных областей. Впервые была закреплена норма о национальных округах. Последующее развитие конституционной системы бывшего СССР осуществлялось в связи с принятием новой Конституции СССР в 1977 году На ее основе в 1978 году была принята Конституция в РСФСР, как и конституции в других союзных республиках. На протяжении своего 15-летнего срока действия Конституция 1978 года претерпевала значительные изменения. Это касалось не толь­ко содержания конкретных норм, но и самой сущности Конституции. В ней закреплялся статус РСФСР как союзной республики в составе СССР, а затем и как независимого государства после распада Союза. В связи с этим данная Конституция на последних этапах своего су­ществования, в отличие от прежних, была самой нестабильной, изме­нялась часто, причем самым радикальным образом. Вот почему ее ха­рактеристика имеет различное содержание применительно к тому или иному периоду ее действия. В первые 10 лет (до начала периода, получившего название «пере­стройка») вся новая конституционная система СССР, в том числе Кон­ституция РСФСР 1978 года, характеризовалась следующими чертами. 1. Принятие всех конституций этого периода должно было отра­зить новый этап, в который, как утверждалось, вступило советское об­щество, — этап «развитого социализма», означавший превращение со­ветского государства из государства диктатуры пролетариата в общена­родное государство, что прямо закреплялось в первых статьях всех конституций. В связи с этим в конституциях как СССР, так и республик было впервые введено понятие «народ»; именно он был объявлен субъ­ектом, которому принадлежит вся власть. Несмотря на утверждение об общенародном характере государства, конституции не утрачивали классового характера. Такая трактовка сущ­ности конституции была общепринятой в политической и государст­венно-правовой литературе, поскольку идея диктатуры пролетариата была преобразована в идею о ведущей роли рабочего класса. Это под­твердилось и тем, что, например, в преамбуле Конституции РСФСР 1978 года прямо говорилось о сохранении в ней преемственности идей и принципов Конституции РСФСР 1918 года. Конституции РСФСР 1925 года. Конституции РСФСР 1937 года. 2. Классовый характер конституций подчеркивался и тем, что они еще более откровенно и прямо отражали роль коммунистической пар­тии, которая является «руководящей и направляющей силой советско­го общества, ядром его политической системы, государственных и об­щественных организаций», как записано в ст 6 Конституции СССР 1977 года и в ст 6 Конституции РСФСР 1978 года. Знаменательно, что это была самостоятельная статья о партии, при­чем включенная в гл. 1 Конституции СССР (в прежней — статья о пар­тии включалась в гл. X и положение о ней составляло часть ст 126). Это означало дальнейшее конституционное утверждение роли пар­тии как основы всей государственной структуры. 3. В конституциях сохранялась и классовая ориентированность де­мократии, которая именовалась «социалистической демократией». Од­нако рамки ее были значительно расширены. Утверждался, в частно­сти, принцип равенства граждан перед законом независимо от проис­хождения, социального и имущественного положения, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места житель­ства, чего не было в прежних конституциях. Конституции закрепили более полный перечень прав граждан, вве­дя такие новые права, как право на жилище, право на охрану здоровья, и др. Впервые закреплялось положение о том, что наиболее важные во­просы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование. Конституция РСФСР 1978 года впервые утверждала в преамбуле, что ее принимает и провозглашает народ Российской Федерации. 4. Конституция РСФСР вслед за Конституцией СССР весьма зна­чительно изменилась структурно. В отличие от Конституции 1937 года, в ней имелось 11 разделов, делившихся на 22 главы. Конституция стала значительно более объемной и углубила систематизацию конституци­онных норм по предметному признаку Так, в разд. I «Основы общест­венного строя и политики» были выделены главы: «Политическая сис­тема», «Экономическая система», «Социальное развитие и культура», «Внешнеполитическая деятельность и защита социалистического Оте­чества». Все это свидетельствовало о значительном расширении предмета конституционной регламентации, более совершенном уровне форми­рования государственно-правовых институтов. 5. Применительно к положениям Конституции РСФСР о ее феде­ративном устройстве можно отметить следующие новые моменты. В Конституции не было предусмотрено утверждение органами РСФСР конституций АССР; национальные округа были преобразованы в авто­номные и впервые перечислены; повысился уровень нормативных ак­тов об автономных областях и автономных округах (указано, что их ста­тус определяется законом РСФСР, а ранее предусматривалось Положе­ние о них). 6. Конституция 1978 года впервые в прямой форме установила, что РСФСР является суверенным государством. Такова основная, но далеко не полная характеристика Конституции РСФСР 1978 года на первом этапе ее действия. Реформирование Конституции, начавшееся в 1989 году, шло по ли­нии постепенного изменения прежде всего ее сущностных черт. Начавшийся процесс перестройки, демократизации всех сторон жизни общества в правовой форме был ознаменован законами РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» и «О выборах народных депутатов РСФСР», принятыми в 1989 п Этими законами существенно менялись система органов РСФСР и порядок выборов народных депутатов. В качестве высшего органа го­сударственной власти учреждался Съезд народных депутатов, который избирал тайным голосованием Верховный Совет — постоянно дейст­вующий законодательный, распорядительный и контрольный орган РСФСР. Причем впервые за всю историю конституционного развития России ее Верховный Совет стал двухпалатным органом. В новом избирательном законе хотя и не предусматривалась обяза­тельная альтернативность выборов (т е. наличие в бюллетене не менее двух кандидатов), но открывалась возможность ее реализации, что и было осуществлено на первых свободных выборах. Дальнейшее реформирование Конституции России осуществлял Съезд народных депутатов. В этом процессе могут быть выделены следующие тенденции: по­степенные изменения сущности Конституции; признание ее общеде­мократического характера, воплощение в ней воли всего народа. Отме­тим нововведения Конституции, которые проводились поэтапно: а) отказ от характеристики государства как социалистического и советского, определение его как суверенного федеративного; отказ и от таких определений, как «социалистическая собственность», «со­циалистическая демократия», «социалистическая законность», и т. п.; исключение положений о строительстве коммунизма как цели общест­ва; б) устранение из Конституции положений о коммунистической партии как ядре политической системы; коренное изменение содержа­ния ст. 6, означающее конституционное признание многопартийности; в) признание приоритета прав человека и гражданина; г) признание частной собственности, защищаемой государством наряду с другими формами собственности; отказ от признания государ­ственной собственности в качестве основной; допущение свободы эко­номической деятельности; д) постепенное видоизменение структуры советской власти, отказ от Республики Советов, переход на парламентскую систему; признание принципа разделения властей; введение института Президента; уста­новление местного самоуправления. Все названные и другие изменения Конституции свидетельствова­ли о качественном преобразовании ее сущности. С распадом Союза ССР Конституция РСФСР приобрела новое сущностное свойство. Это была уже не Конституция субъекта Федера­ции, а Конституция независимого, самостоятельного государства. Объективно и неотвратимо назревавшая потребность перемен пер­воначально выразилась в требованиях реформирования союзной Феде­рации. Это происходило в остром противоборстве союзных и республи­канских властей. Все республики, в том числе РСФСР, приняли Декла­рации о своем государственном суверенитете. В российской Декларации впервые была поставлена задача разра­ботки новой Конституции РСФСР на основе провозглашенных в ней принципов, включая принцип разделения властей. Была образована Конституционная комиссия Съезда народных де­путатов, которая начала эту работу Однако сложная расстановка политических сил в составе народных депутатов приводила к значительной затяжке принятия новой Консти­туции. В основном процесс пошел по пути внесения многочисленных из­менений в действующую Конституцию РСФСР, которая приобретала в связи с этим противоречивый характер. Одни ее нормы противоречи­ли другим. Эта несогласованность вызывала то ожесточенное противо­стояние и противоборство законодательной и исполнительной властей, высшей точкой которого явились события в октябре 1993 г, разрешив­шиеся в ходе вооруженного столкновения властей роспуском Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Налицо был не только поли­тический, но и конституционный кризис. В этих условиях принятие новой Конституции должно было явить­ся базой, способствующей установлению стабильности в обществе. Проектов новой Конституции было подготовлено много. Главными из них являлись проект Конституционной комиссии, образованной Съездом народных депутатов, и проект, подготовленный Конституци­онным Совещанием, созванным по решению Президента РФ. Проект Конституционного Совещания вобрал в себя многие положения про­екта Конституционной комиссии и был принят за основу при оконча­тельной доработке Конституции с привлечением субъектов Федера­ции, депутатов, их различных фракций, специалистов, рабочих групп. Именно этот проект Конституции и был вынесен Президентом на все­народное голосование. Оно проводилось на основе Положения о всена­родном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г, утвержденного Указом Президента. Согласно Поло­жению Конституция считалась одобренной, если за ее принятие прого­лосовало большинство избирателей, принявших участие в голосова­нии, при том условии, что участие в голосовании приняли более поло­вины числа зарегистрированных избирателей. Новая Конституция была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г и вступила в действие со дня ее опубликования 25 де­кабря того же года. Особенности, которые присущи Конституции РФ 1993 года и отли­чают ее от бывших советских конституций, весьма значительны. Рассмотрению основных положений действующей Конститу­ции РФ посвящено все последующее изложение в данном учебнике. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТРОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕГО ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТРОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ § 1. Понятие конституционного строя Каждое государство характеризуется определенными чертами, в ко­торых выражается его специфика. Оно может быть демократическим или тоталитарным, республикой или монархией и т. д. Совокупность таких черт позволяет говорить об определенной форме, определенном способе организации государства, или о государственном строе. Этот строй, закрепленный конституцией государства, становится его кон­ституционным строем. Таким образом, конституционный строй — это определенная форма, определенный способ организации государства, закре­пленный в его конституции. Однако есть и другое понятие конституционного строя, заложен­ное, в частности, в Конституции РФ и относящееся не ко всякому госу­дарству, а лишь к такому, форма, способ организации которого имеет строго определенные черты, позволяющие считать его конституцион­ным государством. Дело в том, что наличие в государстве конституции совсем не озна­чает, что такое государство можно считать конституционным. Консти­туционное государство характеризуется прежде всего тем, что в нем обеспечено подчинение государства праву Известно, что всякое государство, включая и тоталитарное, в той или иной мере подчинено праву, являясь одновременно и субъектом права, и фактором правообразования. Но для того чтобы государство в полной мере подчинялось праву, нужны соответствующие гарантии. В своей совокупности они обеспечивают такую форму, такой способ организации государства, который может быть назван конституцион­ным строем. Следовательно, конституционный строй — это форма (или способ) организации государства, которая обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство. Ограничение государственной власти правом имеет одной из целей создание оптимальных условий для функционирования гражданского общества, являющегося неотъемлемым атрибутом конституционного государства. Гражданское общество представляет собой систему самостоятель­ных и независимых от государства общественных институтов и отноше­ний, которые обеспечивают условия для реализации частных интересов и потребностей индивидов и коллективов, для жизнедеятельности со­циальной, культурной и духовной сфер. Гражданское общество охватывает совокупность моральных, право­вых, экономических, политических отношений, включая собствен­ность, труд, предпринимательство, организацию и деятельность обще­ственных объединений, воспитание, образование, науку и культуру, се­мью как первичную основу общежития, систему средств массовой информации, неписаные нормы этики, многие конкретные стороны политического режима. Гражданское общество отождествляется в целом со сферой частных интересов и потребностей. Именно в его рамках реализуется большая часть прав и свобод человека. Однако гражданское общество нельзя представлять себе как мир изолированных индивидов. Оно не арифме­тическая сумма составляющих его субъектов, а их совокупность, обра­зующая его сущностное единство. Это единство состоит в том, что в гражданском обществе действуют разнородные социальные силы, ин­ституты, организации и т д., объединенные общими стремлениями к совместной жизни. Понятие «гражданское общество» возникло еще в Древней Греции и вплоть до XVI в. использовалось как синоним понятия «государство». Переход от Средневековья к Новому времени привел к формирова­нию гражданского общества и осознанию того, что, кроме различий между ним и сугубо государственными институтами, существуют раз­личия, порожденные идеями о свободе человека как гражданина обще­ства, независимого от государства. Постепенно различия между гражданским обществом и государст­вом становятся важным аргументом в борьбе за социальное равенство, гражданские свободы и конституционное государство, получившие развернутое освещение в программном документе Великой француз­ской революции — Декларации прав человека и гражданина. Особая заслуга в разработке концепции гражданского общества принадлежит немецкому философу Гегелю (1770—1831), который при­шел к выводу, что гражданское общество представляет собой особую стадию в диалектическом движении от семьи к государству в длитель­ном и сложном процессе исторической трансформации от Средневеко­вья к Новому времени. Социальная жизнь, характерная для граждан­ского общества, радикально отличается от этического мира семьи и от публичной жизни государства, образуя необходимый момент ра­ционально структурированного политического общества. Социальная жизнь, по Гегелю, включает рыночную экономику, социальные классы, корпорации, институты, в задачу которых входят обеспечение жизне­деятельности общества и реализация гражданского права. Гражданское общество, подчеркивал Гегель, — это комплекс част­ных лиц, классов, групп и институтов, взаимодействие которых регули­руется гражданским правом и которые прямо не зависят от самого по­литического государства. Понятие «гражданское общество» широко использовалось в рус­ской дореволюционной юридической литературе'. В нашей стране в годы советской власти понятие «гражданское об­щество» не использовалось. Это было обусловлено прежде всего тем, что освобождение человечества связывалось с уничтожением классо­вых различий и последующей ликвидацией различий между граждан­ским обществом и государством путем отмирания государства и соот­ветственно права. Кроме того, в процессе «строительства социализма» государство, которое рассматривалось как выразитель и гарант всеоб­щего интереса, практически полностью подчинило и поглотило все об­щество. Возрождение интереса к проблемам гражданского общества в на­шей стране приходится на годы краха авторитарного режима, когда особую актуальность и значимость приобрели демократические ценно­сти, принципы и институты. С позиций либерального конституционализма XIX в. конституция должна устанавливать такие пределы государственной власти, которые вообще исключали бы возможность ее вмешательства в сферу граждан­ского общества. Однако в наше время, по мере развития общественных отношений, процесс саморегулирования в рамках гражданского обще­ства настолько усложнился, что вмешательство государства облегчает это саморегулирование. Правда, существует опасность чрезмерности государственного вмешательства, что может свести на нет пользу, кото­рую оно приносит. Вот почему задача конституции всякого конститу­ционного государства сегодня состоит в установлении пределов госу­дарственного вмешательства в сферу общественного саморегулирова­ния для того, чтобы это вмешательство не смогло нанести вред институтам и механизмам саморегулирования, действующим в рамках гражданского общества. Ограничение общественного саморегулирования выражается в не­допустимости удовлетворения социально-экономических прав граждан в ущерб политической, экономической и духовной свободе; государст­венного регулирования экономики в ущерб рыночному; подмены су­дебной процедуры арбифажной, упрощающей разбирательство, и т. д. В результате ограничения государственной власти правом совре­менное конституционное государство функционирует таким образом: оно постоянно стремится к усилению своего вмешательства в дела гра­жданского общества, особенно посредством своей социальной деятель­ности; однако дойдя до определенной степени вмешательства, которую ' См., например: Чичерин Б. Философия права. М., 1990. С. 257—288. фиксируют механизмы саморегулирования гражданского общества, го­сударство активизирует свои правовые начала, сдерживающие это вме­шательство тем сильнее, чем шире государственное регулирование. Таким образом, в демократическом конституционном государстве общество функционирует одновременно и как управляемая государством, и как саморегулирующаяся система, а конституционное государство — как управляющая система, которая в то же время находится в зависимо­сти от саморегулирующегося гражданского общества и его потребностей. Конституционное государство возникло в Англии в ходе ее много­векового политического развития. С конца XVIII в. конституционные учреждения начали распространяться в Западной Европе и Америке, а впоследствии проникли в Восточную Европу и в некоторые государ­ства Азии. Это распространение происходило путем рецепции основ­ных начал английского государственного строя, а также под влиянием школы естественного права. Первая русская революция 1905 г имела своим результатом провоз­глашение некоторых конст1ггуционных принципов не только в самой России, но и в ряде других стран. Конституционные учреждения были введены в Черногории и Иране (Персии), пробудилось движение за введение конституции в Индии, Китае и Египте. Новый шаг на пути построения конституционного государства был сделан Россией в ходе Февральской революции 1917 г Однако это дви­жение было прервано Октябрьской революцией, которая на долгие го­ды погрузила страну в пучину тоталитаризма. В основу концепции конституционного строя Российской Федера­ции в ее действующей Конституции положены великие гуманистиче­ские идеи, исходящие из незыблемости и неотчуждаемости прав и сво­бод человека и гражданина. Гражданин не ставится под иго всевластно­го государства, государство же рассматривается как официальный представитель общества, правомочный решать только те вопросы, ко­торые за ним закреплены Конституцией. И хотя большинство этих идей не реализовано на практике, а раз­витие современной России подчас находится в вопиющем противоре­чии с ними, сам факт закрепления этих идей в действующей Конститу­ции РФ играет важную положительную роль, поскольку указывает тот путь, идя по которому Россия может стать подлинно конституционным государством. § 2. Закрепление конституционного строя в Конституции Российской Федерации Поскольку конституционный строй Российской Федерации вклю­чает целую систему складывающихся общественных отношений, в его закреплении участвуют не отдельные правовые нормы и даже не от­дельные отрасли права и законодательства, а все отрасли российского права и законодательства. Ведущее место среди правовых норм, регулирующих конституци­онный строй России, занимают нормы Конституции РФ, поскольку Конституция наделена высшей юридической силой и является базой для текущего законодательства. Среди же норм Конституции определяющую роль играют нормы, закрепляющие устои российского конституционного строя, в которых выражается его гуманная сущность, принадлежность России к семье демократических стран. Это нормы об основах конституционного строя, которые характеризуют Российскую Федерацию как конституционное государство. Иными словами, под основами конституционного строя Российской Федерации понимаются устои государства, его основные принципы, кото­рые призваны обеспечить России характер конституционного государст­ва. В Конституции РФ содержится специальная глава (1), посвящен­ная основам конституционного строя, охватывающая довольно широ­кий круг конституционно регулируемых общественных отношений. К основам конституционного строя согласно Конституции РФ от­носятся прежде всего основы, присущие каждому конституционному государству. В их число входят демократизм, выражающийся в народ­ном суверенитете, разделении властей, идеологическом и политиче­ском многообразии, в признании и гарантировании местного само­управления, а также правовое государство, воплощением которого и является конституционное государство. Основу конституционного государства составляют и признание им человека, его прав и свобод высшей ценностью, а также социальное рыночное хозяйство, в рамках которого главным образом осуществляются производство и распреде­ление товаров и благ. С этими основами неразрывно связаны и такие основы конститу­ционного строя, как социальное государство, главной задачей которого является претворение в жизнь закрепленных правом принципов соци­альной справедливости, и светское государство, дополняющее прин­цип политического многообразия многообразием духовным. К основам конституционного строя, закрепленным Конституци­ей РФ, относятся и федерализм, суверенность Российского государства и республиканская форма правления. Они не являются определяющи­ми для характеристики России как конституционного государства. Ведь конституционные государства — и республики в составе Россий­ской Федерации, хотя они не федеративные и не суверенные государст­ва. Многие конституционные государства не являются и республиками (например, Англия, Дания, Швеция). Включение федерализма, суве­ренности и республиканской формы правления в число основ консти­туционного строя Российской Федерации вызвано стремлением зако­нодателя дать наиболее полную картину основных черт, характеризую­щих российскую государственность. Однако это не означает, что данные основы никак не связаны с остальными принципами. Наобо­рот, в условиях Российской Федерации эти основы создают наиболее благоприятную среду для реализации всех принципов российской госу­дарственности. И вообще каждый конституционный принцип существует не сам по себе. Они конституируют государство в совокупности и потому должны рассматриваться только во взаимосвязи. Конституционные принципы могут дополнять и конкретизировать друг друга, а следовательно, все они находятся во взаимозависимости. Основы конституционного строя Российской Федерации могут быть изменены только в особом порядке, специально установленном ^ Конституцией. Никакие другие положения действующей Конститу­ции РФ не могут противоречить основам ее конституционного строя (ст 16). В гл. 1 Конституции, закрепляющей основы конституционного строя Российской Федерации, регулируются не все, а наиболее важные общественные отношения, характеризующие российскую государст­венность. Совокупность правовых норм, регулирующих эти отноше­ния, образует конституционно-правовой институт «основы конститу­ционного строя Российской Федерации», занимающий ведущее место в системе конституционного права России, о чем уже говорилось. Закрепление основ конституционного строя в конституционной форме имеет важное значение. Она обеспечивает провозглашение этих основ от имени народов России их государственной волей. Тем самым подчеркиваются особая значимость основ конституционного строя, их верховенство и обязательность для всех субъектов правоотношений, активное воздействие на правовое регулирование всей системы обще­ственных отношений. Поэтому закрепленные в Конституции основы конституционного строя образуют фундамент всего правового регули­рования государственной и общественной жизни России, определяют в юридической форме те важнейшие качественные связи, которые свойственны ее организации. Наконец, именно благодаря конституци­онному закреплению основ конституционного строя в систему их га­рантий включаются как материальные, политические, социальные, так и правовые гарантии. В силу этого их реализация должна обеспечивать­ся Российским государством. Основы конституционного строя как форма организации государ­ства закреплялись в той или иной мере всеми российскими конституция­ми. Так, ряд статей первого и второго разделов Конституции РСФСР 1918 года содержал нормы, касающиеся устоев государственного строя РСФСР, что получило выражение в таких конституционных принци­пах, как полновластие трудящихся, единовластие и полновластие пред­ставительных органов трудящихся — Советов и др. Конституция РСФСР 1918 года положила начало практике консти­туционного закрепления основных принципов российского государст­венного строя. Следующий шаг в этом направлении бьш сделан Кон­ституцией РСФСР 1925 года, принятие которой связано как с образова­нием СССР, так и с теми социально-политическими изменениями, которые произошли за период действия первой Конституции РСФСР. Существенные изменения в практику конституционного закрепле­ния государственного строя Республики внесла Конституция РСФСР 1937 года. Она определила круг соответствующих конституционных норм, закрепляющих устои государственного строя, выделив их в спе­циальную, первую, главу Конституции, названную «Общественное уст­ройство». Тем самым был создан новый конституционно-правовой ин­ститут, представляющий собой совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отнощения, составляющие устои россий­ского государственного строя. Однако Конституция РСФСР 1937 года не ограничилась закреплением ставших уже конституционными прин­ципов российского государственного строя. Она ввела в оборот такие понятия, как «политическая основа» и «экономическая основа». Поли­тическую основу РСФСР согласно Конституции 1937 года составляли Советы депутатов трудящихся (ст. 2), а экономическую основу — со­циалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства (ст. 4). Посредством этих понятий, которыми охватывались все закрепленные в Конституции принципы государственного строя, она сформулировала те устои, на которых ба­зировался российский государственный строй в тот период. Конституция РСФСР 1978 года существенно усовершенствовала и расширила правовое закрепление государственного строя. Измени­лось прежде всего наименование этого конституционно-правового ин­ститута. Вместо названия «Общественное устройство» было введено на­именование «Основы общественного строя и политики РСФСР». Тем самым Конституция более точно определила целевое назначение норм этого института: они охватили не все устройство общества и государст­ва, а только его основы. Закрепление наряду с основами общественного строя основ политики РСФСР отразило динамику развития обществен­ного строя, направляющее воздействие государства на их развитие. Законы РСФСР и Закон РФ от 21 апреля 1992 г об изменениях и дополнениях Конституции 1978 года существенно обновили содержа­ние рассматриваемого конституционно-правового института, не изме­нив его структуры. Цель этих нововведений состояла в том, чтобы вместо формально провозглашенных в советский период конституционных принципов, V являвшихся прикрытием тоталитаризма, сформулировать в Конституции такие важнейшие конституционные принципы, которые на деле обеспечивали бы конституционный характер государства, конституци­онный строй. Но это было сделано лишь частично. В полной мере ос­новы конституционного строя новой России были закреплены дейст­вующей Конституцией РФ, принятой в 1993 году Однако закрепление в Конституции РФ основ ее конституционно­го строя отнюдь не означает, что тем самым автоматически обеспечива­ется конституционный характер Российского государства. Чтобы ре­шить эту задачу, требуется реализация на практике закрепленных|1 в Конституции основ. А здесь Российская Федерация находится лишы! на самом начальном этапе решения этой задачи. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ § 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации Демократическое государство В соответствии с Конституцией РФ (ст. 1) Российская Федерация есть демократическое государство. Его демократизм находит выражение прежде всего в народовластии; разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную; политическом многообразии; местном само­управлении. 1. В Конституции РФ указывается (ст. 3), что носителем суверени­тета и единственным источником власти в Российской Федерации яв­ляется ее многонациональный народ. Это означает, что Россия провоз­глашается государством народовластия, или, иначе говоря, демократи­ческим государством (народовластие — «демократия» в переводе с древнегреческого). Каждая из двух категорий «народ» и «власть», составляющих поня­тие «народовластие», сложна и требует специального рассмотрения. С юридической точки зрения понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность данной, ас­социированной в рамках единого государства совокупности людей к соответствующему государству. Народ образует физический субстрат государства. Следует сказать, что в годы советской власти под народом понима­лась определенная историческая общность людей, которая изменяется в зависимости от задач развития, решаемых обществом в данный пери­од. Сообразно с этим народ мог состоять лишь из трудящихся либо включать в себя и те социальные слои, которые, не относясь по своему социальному положению к трудящимся, тем не менее объективно уча­ствовали в решении задач прогрессивного развития страны. Такой под­ход к определению понятия «народ» открывал перед тоталитарным го­сударством широкие возможности для применения дискриминацион­ных мер к миллионам неугодных по тем или иным мотивам граждан страны. Власть есть возможность распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других. Власть — явление социаль­ное. Она возникает вместе с возникновением общества и существует во всяком обществе, поскольку всякое общество требует управления, ко­торое обеспечивается различными средствами, включая и принужде­ние. С возникновением государства возникает и государственная власть как один из существенных признаков государства. Государственная власть имеет в качестве своих основных элементов общую волю и силу, способную обеспечить подчинение этой общей воле всех членов обще­ства. Государственную власть характеризует суверенитет государства, ко­торый проявляется в ее верховенстве, единстве и независимости. Государственная власть не совпадает непосредственно с населением и осуществляется особым, государственным аппаратом. Он представ­ляет собой совокупность государственных учреждений, посредством которых реализуются функции государства. Государственный аппарат объединяет все государственные органы, а также армию, разведку, при­нудительные учреждения. Государственная власть обладает силой государственного принуж­дения, осуществляемого специально приспособленным для этой цели аппаратом принуждения, являющимся частью государственного аппа­рата. Государство в необходимых случаях применяет меры государст­венного принуждения к лицам, совершившим правонарушения. Эти меры в зависимости от характера нарушений подразделяются на дисци­плинарные наказания, административное воздействие, гражданско-правовую ответственность и уголовные наказания. Государственная власть — не единственная форма власти народа. Еще одной формой власти народа является местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государ­ственной власти. Признание народа верховным носителем всей власти является вы­ражением народного суверенитета. Народный суверенитет означает, что народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, использует исключительно в своих собственных интересах. Народный суверенитет' неделим, имеет и может иметь только одного субъекта — народ. Конституция РФ закрепляет прерогативу многонационального на­рода России на всю власть, его полновластие. Это означает, что россий­ский народ ни с кем не делит власть и никто, кроме него самого, не мо­жет претендовать на власть в Российской Федерации. «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, — указывается в ст 3. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону». Таким образом, народовластие есть принадлежность всей власти на­роду, а также свободное осуществление народом этой власти в полном со­ответствии с его суверенной волей и коренными интересами. В условиях народовластия осуществление власти конституируется, легитимируется и контролируется народом, т е. гражданами государст­ва, поскольку она выступает в формах самоопределения и самоуправления народа, участвовать в которых могут на равных правах все граж­дане. Народовластие как форма государства и способ правления пре-: вращается, таким образом, в организационный принцип обладания властью и ее осуществления, определяющий, что решение любых государственных задач или реализация властных полномочий нуждаются в легитимации, исходящей от народа или восходящей к нему. Представ­ление о народе как исходном и конечном пункте демократической ле­гитимации является базовым в понимании демократии. Народ Российской Федерации осуществляет свою власть как непо­средственно, так и через органы государственной власти и органы мест­ного самоуправления (ст. 3 Конституции). В зависимости от формы волеизъявления народа различаются пред­ставительная и непосредственная демократия. Представительная демократия — осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают ре­шения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ, на­селение, проживающее на той или иной территории. Выборное представительство — важнейшее средство, обеспечиваю­щее подлинное народовластие. Выборное представительство образуют избираемые народом государственные органы и органы местного само­управления. Непосредственная демократия — форма непосредственного воле­изъявления народа или каких-либо групп населения. «Высшим непо­средственным выражением власти народа, — указывается в Конститу­ции РФ (ст. 3), — являются референдум и свободные выборы». Согласно Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г «О референдуме Российской Федерации»' референдум — это все­народное голосование граждан России по вопросам государственного значения. Референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тай­ном голосовании. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в рефе­рендуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхож­дения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств. Граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на рав­ных основаниях. Каждый участник референдума обладает равным чис­лом голосов. Гражданин Российской Федерации голосует за вынесенный (выне­сенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них) непо­средственно. Участие гражданина Российской Федерации в референдуме являет-, ся свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в рефе­рендуме, в вьщвижении инициативы проведения референдума, в подго­товке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению. ' СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710. Голосование на референдуме является тайным, исключающим воз­можность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина Рос­сийской Федерации, в том числе наблюдения за заполнением участни­ком референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования. Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме, участвовать в вьщвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных дейст­виях по подготовке и проведению референдума. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Гражданин Российской Федерации, проживающий или находя­щийся за пределами ее территории, обладает в полном объеме правом на участие в референдуме. Дипломатические представительства и кон­сульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать со­действие гражданину Российской Федерации в реализации его права на участие в референдуме. Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голо­сование проект новой Конституции РФ. Порядок принятия Конститу­ционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ определяет­ся федеральным конституционным законом. На референдум выносятся проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено между­народным договором Российской Федерации. На референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конститу­цией РФ к ведению Российской Федерации, а также к совместному ве­дению Российской Федерации и субъектов Федерации. На референдум не могут выноситься вопросы: 1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Федерации, закреп­ленного Конституцией РФ; 2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания Рос­сийской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Прези­дента, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания либо о перенесении сроков проведения таких выборов; 3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекраще­нии, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; 4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; 5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должност­ных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о созда- НИИ таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; 6) о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовьгх обязательств Российской Феде­рации; 7) о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сбо­ров, а также об освобождении от их уплаты; 8) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здо­ровья и безопасности населения; 9) об амнистии и о помиловании. Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции РФ, ограничивать, отменять или умалять общепризнан­ные права и свободы человека и гражданина, конституционные гаран­тии реализации таких прав и свобод. Он должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий приня­того на референдуме решения. Разные инициативные фуппы по проведению референдума могут предложить для вынесения на референдум разные, в том числе альтер­нативные, вопросы. Принятие федеральным органом государственной власти, иным го­сударственным органом решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, препятст­вующим проведению референдума по данному вопросу. Принятие федеральным органом государственной власти, иным го­сударственным органом решения по существу вопроса, который в соот­ветствии с международным договором Российской Федерации подле­жит обязательному вынесению на референдум, не допускается. Проведение референдума в случаях, порядке и сроки, которые пре­дусмотрены Конституцией РФ, международным договором Россий­ской Федерации, является обязательным. Федеральный конституционный закон «О референдуме Россий­ской Федерации» (ст 7) предусматривает ряд обстоятельств, исключаю­щих назначение и проведение референдума. Инициатива проведения референдума не может быть выдвинута и референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных феде­ральным конституционным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения. Референдум не назначается, а проведение назначенного референ­дума откладывается в случае введения в отдельных местностях Россий­ской Федерации военного или чрезвычайного положения при обстоя­тельствах и в порядке, предусмотренных Федеральным конституцион­ным законом. Референдум, инициатива проведения которого была выдвинута в установленном Федеральным конституционным законом порядке, назначается, а референдум, проведение которого было отло­жено, проводится по истечении трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения. Референдум не проводится в последний год полномочий Президен­та РФ, Государственной Думы Федерального Собрания, а также в пери­од избирательной кампании, проводимой одновременно на всей терри­тории Российской Федерации на основании решения уполномоченно­го федерального органа. В период между официальным опубликованием решения о назна­чении референдума и официальным опубликованием (обнародовани­ем) его результатов не может быть вьщвинута инициатива проведения референдума. Проведение повторного референдума, т. е. референдума по вопрову (вопросам), имеющему (имеющим) по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (ко­торым) проведено на состоявшемся референдуме, не допускается в те­чение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов. Этот перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведе­ние референдума, является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в федеральный конституционный закон. Подготовка и проведение референдума, обеспечение и защита пра­ва на участие в референдуме, а также контроль за его соблюдением воз­лагается на комиссии референдума в пределах их компетенции, уста­новленной федеральными законами. Подготовка и проведение референдума осуществляются открыто и гласно. Государство обеспечивает информирование граждан Россий­ской Федерации о порядке и сроках подготовки и проведения референ­дума, ходе кампании референдума, об итогах голосования и о результа­тах референдума. Нормативные правовые акты органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления, нормативные акты и иные решения Центральной избирательной комиссии РФ, касающиеся подготовки и проведения референдума, обеспечения права на участие в референду­ме, официально опубликовываются либо доводятся до всеобщего све­дения иным путем в порядке и сроки, предусмотренные Федеральным конституционным законом. Государство гарантирует гражданам Российской федерации, поли­тическим партиям и иным общественным объединениям, инициатив­ным группам по проведению референдума, инициативным агитацион­ным группам свободу проведения агитации по вопросам референдума в соответствии с федеральными конституционными законами и феде­ральными законами. Участие иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, международных организаций и международных об­щественных движений в осуществлении деятельности, способствую­щей либо препятствующей подготовке и проведению референдума, не допускается. Порядок участия иностранных (международных) наблюдателей в осуществлении наблюдения за подготовкой и проведением референ­дума устанавливается международными договорами Российской Феде­рации, иными федеральными конституционными законами, федераль­ными законами. Инициатива проведения референдума принадлежит: 1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме, — при условии, что на тер­ритории одного субъекта Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не бо­лее 50 тыс. из них; 2) Конституционному Собранию — в случае, предусмотренном ч. 3 сх 135 Конституции РФ; 3) федеральным органам государственной власти — в случаях, пре­дусмотренных международным договором Российской Федерации и Федеральным конституционным законом. Инициатива проведения референдума, принадлежащая гражданам Российской Федерации, не может быть выдвинута в период избира­тельной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного феде­рального органа, а также в случае, если проведение референдума прихо­дится на последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Участники референдума образуют инициативную группу по прове­дению референдума. Инициативная группа по проведению референдума должна состо­ять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Федерации. В каждую региональную подгруппу инициатив­ной группы по проведению референдума должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Федерации, где образована региональная подгруппа. Гражданин (граждане) Российской Федерации, выдвинувший (вы­двинувшие) предложение об образовании инициативной группы по проведению референдума, не позднее чем за пять дней до дня проведе­ния собрания участников референдума для решения вопроса об образо­вании региональной подгруппы уведомляет (уведомляют) в письмен­ной форме избирательную комиссию соответствующего субъекта Феде­рации о месте и времени проведения собрания, а также о вопросе (вопросах) референдума. Собрание региональной подгруппы проводится на территории того субъекта Федерации, где находится место жительства участников рефе­рендума, принимающих участие в собрании. Собрание региональной подгруппы правомочно, если в нем прини­мают участие не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Федерации, где прово­дится собрание. Подписи указанных участников референдума в прото­коле их регистрации на собрании региональной подгруппы удостоверя­ются нотариально. Инициативная группа по проведению референдума обязана собрать в поддержку инициативы проведения референдума не менее 2 млн подписей участников референдума. При этом на один субъект Федера­ции должно приходиться не более 50 тыс. подписей участников рефе­рендума, место жительства которых находится на территории данного субъекта Федерации. Если сбор подписей осуществляется среди участ­ников референдума, проживающих за пределами территории Россий­ской Федерации, общее количество этих подписей не может составлять более 50 тыс. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистра­ции инициативной группы по проведению референдума. Право сбора подписей в поддержку инициативы проведения рефе­рендума принадлежит исключительно членам инициативной группы по проведению референдума, входящим в региональную подгруппу, заре­гистрированную избирательной комиссией субъекта Федерации, на территории которого осуществляется сбор подписей. Подписи в поддержку инициативы проведения референдума могут собираться только на территориях тех субъектов Федерации, избира­тельными комиссиями которых бьши зарегистрированы региональные подгруппы. Подписи в поддержку инициативы проведения референдума соби­раются посредством их внесения в подписные листы. В подписном лис­те ставится подпись участника референдума и дата ее внесения, а также указываются его фамилия, имя и отчество, дата рождения, адрес места жительства, серия и номер паспорта или документа, заменяющего пас­порт гражданина. Подпись и дату ее внесения участник референдума ставит собственноручно. Сведения об участнике референдума, ставя­щем в подписном листе свою подпись, могут вноситься в подписной лист по просьбе участника референдума лицом, осуществляющим сбор подписей. Указанные сведения вносятся только рукописным способом, при этом использование карандашей не допускается. Подписные листы, пронумерованные и сброшюрованные в виде папок по субъектам Федерации, протокол об итогах сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума на бумажном носи­теле в двух экземплярах и в машиночитаемом виде по форме, установ­ленной Центральной избирательной комиссией РФ, а также первый финансовый отчет инициативной группы по проведению референдума об использовании средств фонда референдума передаются уполномо­ченным представителем инициативной группы по проведению рефе­рендума в Центральную избирательную комиссию не позднее 18 часов по московскому времени дня, в который истекает срок сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума. Центральная избирательная комиссия РФ в течение 30 дней со дня приема подписных листов и документов, указанных в законе, проверя­ет соблюдение порядка сбора подписей в поддержку инициативы про­ведения референдума, оформления подписных листов, достоверность сведений об участниках референдума, содержащихся в подписных лис­тах, и их подписей, а также соблюдение инициативной группой по про­ведению референдума порядка финансирования своей деятельности и правил проведения агитации по вопросам референдума. Проверке подлежит не менее 40% подписей от необходимого для реализации инициативы проведения референдума количества подпи­сей участников референдума и соответствующих им сведений об участ­никах референдума, содержащихся в подписных листах. По итогам проведенной проверки Центральная избирательная ко­миссия принимает решение о результатах вьщвижения инициативы проведения референдума. В случае, если количества достоверных подписей участников рефе­рендума достаточно для назначения референдума и при этом количест­во недостоверных и (или) недействительных подписей составило менее 5% от общего количества подписей, отобранных для проверки. Цен­тральная избирательная комиссия указывает это в своем решении о ре­зультатах выдвижения инициативы проведения референдума. Данное решение Центральная избирательная комиссия не позднее чем через пять дней со дня его принятия направляет Президенту РФ и одновре­менно уведомляет о своем решении палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Если количества достоверных подписей участников референдума недостаточно для назначения референдума либо если количество не­достоверных и (или) недействительных подписей составило 5 и более процентов от общего количества подписей, отобранных для проверки, Центральная избирательная комиссия указывает это в своем решении о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. По­сле принятия данного решения процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются. При принятии Конституционным Собранием решения о вынесе­нии на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ, на­значение, подготовка и проведение всенародного голосования осуще­ствляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со ст 135 Конституции РФ. Если в соответствии с международным договором Российской Фе­дерации проект нормативного акта или вопрос государственного значе­ния подлежит вынесению на референдум, такой референдум назначает­ся по инициативе федерального органа (федеральных органов) государ­ственной власти, к компетенции которого (которых) международным договором Российской Федерации отнесено рассмотрение проекта нормативного акта или вопроса государственного значения, выноси­мых на референдум. Инициатива проведения референдума в соответст­вии с международным договором Российской Федерации оформляется решением соответствующего федерального органа (соответствующих федеральных органов) государственной власти. Референдум назначает Президент РФ. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается ре­ферендум. Президент направляет их в Конституционный Суд РФ с за­просом о соответствии Конституции инициативы проведения референ­дума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референ­дума. Конституционный Суд рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту. Если Конституционный Суд признал инициативу проведения ре­ферендума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) ре­ферендума соответствующей Конституции, Президент не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда на­значает референдум. В случае, если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции, процедуры по ее реализации прекра­щаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда. При назначении референдума Президент определяет день голосо­вания, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении ре­ферендума. Голосование не может быть назначено на предпраздничный и нерабочий праздничный день, день, следующий за нерабочим празд­ничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном поряд­ке объявлено рабочим днем. Решение о назначении референдума под­лежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия. При назначении референдума в соответствии с международным до­говором Российской Федерации могут быть установлены иные сроки проведения референдума. Если в период реализации инициативы проведения референдума, выдвинутой одной инициативной группой по проведению референду­ма, другая инициативная труппа по проведению референдума выдвинула инициативу проведения референдума по иному вопросу (иным во­просам), голосование по вопросам референдума, инициированного указанными группами, может быть назначено на один день. Не допускается совмещение дня голосования на референдуме с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, проводимых одновременно на всей территории Российской Федерации. Округ референдума включает в себя всю территорию Российской Федерации. Участники референдума, проживающие за пределами тер­ритории Российской Федерации, считаются приписанными к округу референдума. Для проведения голосования и подсчета голосов участников рефе­рендума образуются участки референдума на основании данных о числе участников референдума, зарегистрированных на территориях муници­пальных образований в соответствии с требованиями, предусмотрен­ными законодательством Российской Федерации о выборах и референ­думах. Участки референдума образуются по согласованию с соответствую­щей территориальной комиссией главой муниципального образования (если уставом муниципального образования такая должность не преду­смотрена — лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления), командиром воинской части, руководите­лем дипломатического представительства или консульского учрежде­ния Российской Федерации не позднее чем за 50 дней до дня голосова­ния с учетом местных и иных условий, исходя из необходимости созда­ния максимальных удобств для участников референдума. При образовании участков референдума на территории каждого участка референдума должно быть зарегистрировано не более 3000 уча­стников референдума. Списки участников референдума составляются соответствующими комиссиями референдума отдельно по каждому участку референдума по форме, установленной Центральной избирательной комиссией. Списки участников референдума составляются территориальной комиссией не позднее чем за 21 день до дня голосования на основании сведений о гражданах Российской Федерации, представляемых главой муниципального образования (если уставом муниципального образова­ния такая должность не предусмотрена — лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления), командиром воинской части, руководителем организации, в которой участники ре­ферендума временно пребывают Итоги голосования по каждому участку референдума, каждой тер­ритории, каждому субъекту Федерации в объеме данных, содержащих­ся в протоколах соответствующих комиссий референдума и непосред­ственно нижестоящих комиссий референдума об итогах голосования, предоставляются для ознакомления любым участникам референдума, иностранным (международным) наблюдателям, представителям средств массовой информации по их требованию незамедлительно после под­писания протоколов об итогах голосования, о результатах референдума членами той комиссии референдума, в которую поступило такое требо­вание. Указанные данные предоставляет соответствующая комиссия референдума. Центральная избирательная комиссия РФ направляет предвари­тельные данные о результатах референдума редакциям средств массо­вой информации по мере поступления этих данных в Центральную из­бирательную комиссию. Официальное опубликование результатов референдума осуществ­ляется Центральной избирательной комиссией в течение трех дней со дня подписания ею протокола о результатах референдума. Одновремен­но Центральная избирательная комиссия опубликовывает данные, со­держащиеся в протоколе о результатах референдума. В течение десяти дней со дня подписания Центральной избиратель­ной комиссией протокола о результатах референдума Центральная из­бирательная комиссия в своем официальном печатном органе опубли­ковывает полные данные, содержащиеся в протоколах всех избиратель­ных комиссий субъектов Федерации об итогах голосования. Решение, принятое на референдуме, вступает в силу со дня офици­ального опубликования Центральной избирательной комиссией ре­зультатов референдума. Оно является общеобязательным и не нуждает­ся в дополнительном утверждении. Решение, принятое на референдуме, действует на всей территории Российской Федерации. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в са­мом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения. Если для реализации решения, принятого на референдуме, требует­ся издание нормативного правового акта, федеральный орган государ­ственной власти, в компетенцию которого входит данный вопрос, обя­зан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного право­вого акта, который не должен превышать три месяца со дня принятия решения на референдуме. Центральная избирательная комиссия вправе обратиться в Верхов­ный Суд РФ с заявлением о прекращении деятельности инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы в случае выявления следующих нарушений федерального кон­ституционного закона: 1) использования членами инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы преимуществ долж­ностного или служебного положения, определенного законодательст­вом Российской Федерации о выборах и референдумах; 2) фактов подкупа участников референдума членами инициатив­ной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы, уполномоченными представителями по финансовым вопросам указанных инициативных групп; 3) непредставления в Центральную избирательную комиссию фи­нансового отчета в срок, установленный федеральным конституцион­ным законом, а равно представления недостоверного или неполного финансового отчета; 4) использования инициативной группой по проведению рефе­рендума, инициативной агитационной группой при финансировании своей кампании референдума помимо средств собственного фонда ре­ферендума иных денежных средств, составляющих более 1% от уста­новленной федеральным конституционным законом предельной сум­мы всех расходов из средств фонда референдума; 5) превышения инициативной группой по проведению референду­ма, инициативной агитационной группой расходов из средств собст­венного фонда референдума более чем на 5% от установленной феде­ральным конституционным законом предельной суммы всех расходов из средств фонда референдума; 6) нарушения инициативной группой по проведению референду­ма, инициативной агитационной группой положений федерального за­конодательства; 7) нарушений инициативной группой по проведению референду­ма, инициативной агитационной группой федерального законодатель­ства и при условии, что по указанным нарушениям вынесено не менее трех предупреждений. Члены инициативной группы по проведению референдума, ини­циативной агитационной группы, деятельность которых прекращена, не вправе входить в иные инициативные группы по проведению рефе­рендума, инициативные агитационные группы в период соответствую­щей кампании референдума. Помимо всероссийских референдумов могут проводиться респуб­ликанские (республик в составе Федерации), региональные и местные референдумы по наиболее важным вопросам жизни республики, регио­на и т д. Под выборами понимается участие граждан в осуществлении власти народа посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или орга­нах местного самоуправления принадлежащих им функций по осуще­ствлению власти в соответствии с волей и интересами граждан, выра­женными на выборах. Главное в выборах — то, что они являются формой осуществления гражданами принадлежащей им власти. Наиболее существенный признак выборов — прямое волеизъявление граждан и выдвижение ими из своей сре­ды представителей для осуществления народовластия. Этому в полной мере соответствует правило, согласно которому право на участие в управлении государством, прежде всего активное и пассивное избирательное право, предоставляется гражданам кон­кретного государства, х е. лицам, обладающим гражданством. Избира­тельное право — право гражданина, а не просто человека. Выборы государственных органов и органов местного самоуправле­ния, предусмотренные Конституцией РФ, являются свободными и проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. 2. Одним из основополагающих принципов демократической органи­зации государства, важнейшей предпосылкой верховенства права и обес­печения свободного развития человека является принцип разделения вла­стей. В своем классическом виде теория разделения властей была сфор­мулирована английским философом Д. Локком (1631—1704) и фран­цузским просветителем Ш. Монтескье (1689—1755). Ее сущность сво­дится к тому, что для обеспечения свободы граждан различные функ­ции государственной власти — законодательная, исполнительная и судебная — должны осуществляться различными органами, незави­симыми друг от друга и сдерживающими друг друга. Однако для обеспечения свободы, согласно этой теории, недоста­точно одного лишь распределения власти между несколькими органа­ми. Нужно, кроме того, чтобы они находились во взаимном равнове­сии, чтобы ни один из органов не мог получить преобладание над другими, чтобы каждый из них был гарантирован от посягательств на его самостоятельность другого органа. В результате различные власти, организованные подобным обра­зом, не подчинены друг другу, однако находятся в тесной связи между собой и во взаимодействии. Ни одна из них ничего не может сделать без других, и при несогласии между ними вся государственная деятель­ность должна остановиться. Но поскольку остановиться она не может, то «силою вещей, — считал Ш. Монтескье, — власти будут принуждены действовать и необходимость заставляет их действовать в согласии друг с другом». Результатом этого и явится их взаимное сдерживание, обес­печивающее свободу Теория разделения властей воспринята конституциями многих стран, хотя конкретные формы ее реализации весьма разнообразны. Наиболее полно и последовательно в своей изначальной трактовке тео­рия разделения властей реализована в Конституции США 1787 г, в ко­торой прослеживается влияние как создателей этой теории, так и бри­танских конституционных идей начала XVIII в. В годы советской власти в нашей стране принцип разделения вла­стей был отвергнут как чуждый и неприемлемый. В лучшем случае он рассматривался, выражаясь словами К. Маркса, «как обыкновенное промышленное разделение труда, примененное к государственному механизму в видах упрощения и контроля». Создание государства ново­го типа, государства социалистического, неразрывно связывалось с уничтожением буржуазного парламентаризма и строительством но­вых, социалистических органов народного представительства, одним из важнейших принципов организации которых являлась ликвидация разрыва между законодательной и исполнительной властями, соеди­нение законодательства с управлением. Такими органами были при­знаны Советы, через которые народ должен был осуществлять при­надлежащую ему государственную власть. Все другие государственные органы признавались подконтрольными и подотчетными Советам. В Российской Федерации принцип разделения властей впервые был провозглашен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР (июнь 1990 г), в которой разделение власти на законодатель­ную, исполнительную и судебную объявлялось «важнейшим принци­пом функционирования РСФСР как правового государства». В апреле 1992 г этот принцип был внесен в Конституцию в качестве одной из не­зыблемых основ конституционного строя России (ст. 1). Разделение властей — один из основных принципов действующей Конституции РФ. В ст. 10 предусмотрено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на за­конодательную, исполнительную и судебную, органы которых само­стоятельны. Они не вправе выходить за пределы полномочий, установ­ленных для них Конституцией РФ и законом. Таким образом, согласно Конституции разделение властей означает не только рассредоточение, распределение, демонополизацию власти, но и действительное, реальное взаимное ее уравновешивание, при ко­тором ни одна из трех властей не может ущемить или подчинить себе другие и вынуждена действовать в условиях взаимопонимания и взаимосотрудничества. Для того чтобы обеспечить реализацию принципа разделения вла­стей не только в верхних эшелонах государственной власти, но и во всей иерархии государственных органов. Конституция (ст 5) преду­сматривает соединение принципа разделения властей с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, го­родами федерального значения, автономной областью, автономными округами. В современных условиях становления конституционного строя в Российской Федерации принцип разделения властей имеет особенно важное значение. Он нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение одной из властей над другими, утверждение авторитаризма и диктатор­ского режима в обществе. Принцип разделения властей предусматрива­ет систему «сдержек и противовесов», направленную на то, чтобы све­сти к минимуму возможные ошибки в управлении, односторонность подхода к решаемым вопросам. Рассматриваемый принцип призван обеспечить в конечном счете рационализацию и оптимизацию деятель­ности государства, всех его структур и на этой основе повышение эф­фективности всего механизма управления государственными делами. Разделение властей — не застывшее состояние обособленных госу­дарственных структур. Это работающий механизм, достигающий един­ства на основе сложного процесса согласования и специальных право­вых процедур, предусмотренных и на случай конфликтных состояний. 3. Демократия в Российской Федерации осуществляется на основе принципа политического многообразия. Принцип политического многообразия (плюрализма) означает соз­дание возможностей оказывать влияние на политический процесс всем социально-политическим или иным организациям, деятельность кото­рых имеет политический аспект и находится в рамках Конституции. Политический плюрализм способствует повышению эффективно­сти народовластия, вовлечению в политическую деятельность широких слоев населения, легализует конституционную политическую оппози­цию, создает условия для преодоления апатии народа и отчуждения его от власти, порожденных годами тоталитаризма. Предварительным условием признания принципа политического плюрализма в нашем обществе стала ликвидация монополии КПСС на политическую власть. Ликвидация этой монополии открыла дорогу не только к признанию принципа политического плюрализма, но и к его реализации прежде всего путем постепенного создания в Россий­ской Федерации многопартийной системы. Становление принципа политического плюрализма, способствую­щее демократизации общества, не имеет ничего общего с попытками ввести «многовластие», нарушить стабильность в обществе или навя­зать ему эгоистические цели отдельных социальных групп, вызвать рас­пад социального управления и анархию. Преимущества принципа политического плюрализма могут быть в полной мере раскрыты только в рамках конституционности. То есть для реализации принципа политического плюрализма необходимо, чтобы все социально-политические структуры, способные в полной мере гарантировать право граждан на объединение в общественные ор­ганизации и защитить конституционные устои нашего общества по­средством исключения в судебном порядке из общественной жизни по­литических организаций, угрожающих этим устоям, функционировали на четкой правовой, прежде всего конституционной, основе. В Российской Федерации, указывается в Конституции РФ (ст 13), признаются политическое многообразие, многопартийность. Общест­венные объединения равны перед законом. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия кото­рых направлены на насильственное изменение основ конституционно­го строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, раз­жигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Политический плюрализм — это свобода политических мнений и политических действий, что проявляется в деятельности независимых объединений граждан. Вот почему надежная конституционно-правовая защита политического плюрализма — предпосылка не только реализа­ции принципа народовластия, но и функционирования правового госу­дарства. Для реализации принципа политического плюрализма важно опре­деление правового статуса политических партий, других общественных объединений и массовых движений, участвующих в политическом про­цессе и составляющих институционную основу политического плюра­лизма. Они должны иметь в этом процессе все необходимые права, со­ответствующие юридически закрепленным обязанностям государства и его органов. Одно из наиболее важных мест в институционной основе полити­ческого плюрализма занимают политические партии, выражающие по­литическую волю своих членов и содействующие выражению политиче­ской воли гражданского общества. Партии являются важнейшим эле­ментом политической системы любого демократического государства. Без них сегодня практически невозможно само осуществление государ­ственной власти. В Российской Федерации общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реор­ганизации и ликвидации политических партий, регулируются Феде­ральным законом от 11 июля 2001 г «О политических партиях» (с изме­нениями и дополнениями)'. Согласно этому Закону (ст. 3) политическая партия — это общест­венное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Феде­рации в политической жизни общества посредством формирования и вы- ■' СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950. ражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления инте­ресов граждан в органах государственной власти и органах местного само­управления. Партийные системы современных демократических стран весьма разнообразны, что объясняется социальными, национальными, исто­рическими, религиозными и иными особенностями, свойственными каждому государству Необходимость многопартийности в демократических странах и ее специфические черты обусловлены прежде всего тем, что социальной основой многопартийности является само общество, состоящее из раз­личных социальных слоев и групп с противоречивыми интересами. И чем сложнее социальная структура общества, тем больще причин для образования различных политических партий. Кроме того, многопар­тийность в демократическом обществе обусловлена наличием в нем конкурирующих группировок, которые борются между собой за влия­ние в парламентских и других выборных органах, за то, чтобы провести своих сторонников на выборные должности. Политические партии имеют программные документы, публикуе­мые для всеобщего сведения. Политические партии вправе вьщвигать кандидатов в депутаты, вести предвыборную агитацию, пользоваться государственными средствами массовой информации. В представительных органах государственной власти и местного са­моуправления разрешается создание организационных структур (фрак­ций) политических партий. В других государственных органах и орга­нах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах РФ созда­ние организационных структур политических партий не допускается. Политический плюрализм — это не только возможность состоять в любой действующей в рамках Конституции РФ партии, но и не состо­ять ни в какой партии, быть беспартийным. Такая возможность гаран­тирует равные права гражданам на участие в политическом процессе независимо от их партийной принадлежности. Политический плюрализм несовместим с идеологическим едино­образием. Он может реализовываться лишь в условиях идеологического многообразия. Поэтому при политическом плюрализме практически невозможно существование общегосударственной и общеобязательной идеологии. Политический плюрализм базируется на многообразии форм эко­номической деятельности в Российской Федерации. Это многообразие обеспечивается тем, что основу экономики Российской Федерации со­ставляет социальное рыночное хозяйство, где обеспечиваются свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнооб­разие и равноправие форм собственности, их равная правовая защита, добросовестная конкуренция и общественная польза. 4. Демократизм Российской Федерации означает наличие в ней мест­ного самоуправления. «В Российской Федерации, — сказано в Конститу­ции (ст 12), — признается и гарантируется местное самоуправление». Местное самоуправление неразрывно связано с демократией, ибо в основе демократии как формы государства и способа правления ле­жит идея политической свободы, в соответствии с которой принцип са­моопределения и самоуправления распространяется не только на от­дельного человека или на народ в целом, но и на регионы и другие со­общества граждан. Посредством местного самоуправления, включающего представи­тельные органы власти, органы управления (местная администрация), различные территориальные формы непосредственной демократии (местные референдумы, собрания граждан и др.), а также органы терри­ториального общественного самоуправления населения, решаются во­просы местного значения в Российской Федерации. В годы советской власти понятие «местное самоуправление» дли­тельное время решительно отвергалось как порожденное теорией и практикой «буржуазного муниципализма». Считалось, что функции каждого местного Совета, входящего в систему органов государствен­ной власти страны, не исчерпываются решением местных вопросов, местных дел, а руководство местными делами каждый местный Совет сочетает с участием в решении общегосударственных задач, в формиро­вании общегосударственной воли народа. В современных условиях в Российской Федерации под местным са­моуправлением понимается право и способность населения разных терри­ториальных единиц управлять в рамках закона под свою ответственность и в собственных интересах значительной частью общественных дел. Большой демократический потенциал заключен в создании Обще­ственной палаты Российской Федерации, формируемой на основе доб­ровольного участия в ее деятельности граждан РФ, общественных объе­динений и объединений некоммерческих организаций. Согласно Федеральному закону от 4 апреля 2005 т. «Об Обществен­ной палате Российской Федерации»' Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граж­дан Российской Федерации, общественных объединений, органов го­сударственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граж­дан Российской Федерации, конституционного строя Российской Фе­дерации и демократических принципов развития гражданского обще­ства в Российской Федерации путем: 1) привлечения граждан и общественных объединений к реализа­ции государственной политики; 2) вьщвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституци­онных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений; 3) проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Федерации, а так- ■' СЗРФ.2005.№ 15. Ст. 1277. же проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов ме­стного самоуправления; 4) осуществления общественного контроля (контроля) за деятель­ностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной вла­сти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом; 5) выработки рекомендаций органам государственной власти Рос­сийской Федерации при определении приоритетов в области государ­ственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации; 6) оказания информационной, методической и иной поддержки об­щественным палатам, созданным в субъектах Федерации. Следует сказать, что содержащиеся в Конституции РФ нормы, ха­рактеризующие Россию как демократическое государство, на практике в полной мере не реализуются, а иногда и грубо нарушаются. Так, объявленный носителем суверенитета и единственным источ­ником власти в Российской Федерации ее народ на деле все больше от­страняется от реальной власти. Ведь свободные выборы, являющиеся высшим непосредственным выражением власти народа, там, где они проводятся, не могут отражать его волю, поскольку в них обычно участ­вует незначительная часть избирателей. Достаточно сказать, что даже при проведении выборов в Государственную Думу требуется согласно Федеральному закону от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государст­венной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»' (ст 82) участие в них только 25% зарегистрированных избирателей, чтобы при­знать выборы состоявшимися. Фактически не реализуется в полной мере и принцип разделения властей. Сегодня это разделение характеризуется почти повсеместным господством исполнительной власти, а также президентской власти, стоящей над всеми другими властями. Не реализованы на практике в должном виде и нормы Конститу­ции РФ о местном самоуправлении, которое там, где оно создано, в значительной мере формально. Все это говорит о том, что потребуется еще немало времени и уси­лий народа России для создания условий, в которых конституционные нормы, предусматривающие построение демократического государст­ва, могут быть в полной мере реализованы. Человек, его права и свободы как высшая ценность Конституция РФ (ст 2) рассматривает человека, его права и свобо­ды в качестве высшей ценности. Тем самым она декларирует свое пони­мание взаимоотношений государства и личности, выдвигая на перед­ний план именно личность. Уважение к личности и ее защита являются ' СЗРФ. 2005. № 21. Ст. 1919. неотъемлемым атрибутом конституционного государства, его обязан­ностью. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, — указывается в ст 2, — обязанность государства». Установленные Конституцией принципиальные положения, свя­занные с отношением государства к человеку, служат предпосылкой решения всех конкретных проблем правового регулирования статуса человека и гражданина в Российской Федерации. Таким образом, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью является фундаментальной нормой конституционного строя Российской Феде­рации, образующей основу не только конституционно организованно­го общества, но и правовой защиты этого общества от возрождения по­пыток подавления личности, ущемления ее прав, игнорирования инди­видуальных интересов и потребностей людей. Для большинства зафиксированных в Конституции РФ прав и сво­бод человека и гражданина характерна более или менее тесная связь с признанием человека высшей ценностью. В них не просто в той или иной степени отражается это признание, но они вместе с основами конституционного строя России служат защите этих прав и свобод. Принцип признания человека, его прав и свобод высшей ценностью служит достаточно определенным ориентиром и для совершенствова­ния всей системы основных прав и свобод человека и гражданина в ус­ловиях развития демократического общества, преодоления на этом пу­ти всякого рода сложностей и эксцессов. Связь между признанием человека и его прав и свобод высшей цен­ностью и конкретными правами и свободами человека и гражданина состоит в том, что если ст. 2 Конституции излагает принцип взаимоот­ношений человека и государства лишь «негативно», т. е. с точки зрения возможного нарушения прав человека, и имеет в виду лишь объект за­щиты, то статьи Конституции, посвященные конкретным основным правам и свободам человека и гражданина, сформулированы уже с по­зитивных позиций (например, в ст 22 Конституции закреплено, что ка­ждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность). Эта взаимосвязь просматривается и в том, что норма Конституции, указывающая на объект защиты, выглядит как первый шаг к конкрети­зации положения человека и гражданина в обществе и государстве при­менительно к определенной сфере жизни или конкретной ситуации. Она позволяет сделать и следующий шаг, который выражается в закреп­лении в Конституции принципа равноправия граждан. Все сказанное говорит о том, что нормы Конституции РФ об основ­ных правах и свободах человека и гражданина нельзя рассматривать вне связи с принципом признания человека, его прав и свобод высшей цен­ностью, нельзя вносить в данные нормы изменения или дополнения, противоречащие этому принципу. Принцип признания человека, его прав и свобод высшей ценно­стью должен оказывать определяющее влияние не только на содержа­ние основных прав и свобод человека и гражданина, но и на всю дея­тельность демократического государства, на его компетенцию и потен­циальные возможности. Государство в условиях действия этого принципа не вправе в своей деятельности выходить за устанавливаемые им границы взаимоотношений с человеком. Только действуя в этих рамках, в интересах человека, государство приобретает те черты, кото­рые характеризуют его как конституционное. Конституционное государство базируется на народном суверените­те, который составляет одну из его основ. Между тем носитель этого су­веренитета — народ — состоит из фаждан, от которых в конечном счете и исходит вся власть. Вот почему ст. 2 Конституции, закрепляющая от­ношение государства к человеку и его обязанность признавать, соблю­дать и защищать его права и свободы, провозглашает конституционное государство, обосновывая необходимость его существования. В конституционном государстве народ становится демократически конституированным сообществом, которое сознательно ориентируется на защиту человека как высшей ценности и видит в этом свой долг Та­кая ориентация народа позволяет избежать последствий, к которым приводило сознательное преувеличение роли коллектива и государст­ва, — господства тоталитаризма. Народ, который перманентно не спо­собен или не желает признавать ценность каждого отдельного человека и соответственно этому действовать, не может быть организован в под­линно демократическое общество даже с помощью разного рода юри­дических инсфументов. Таким образом, авторитет любой организации, включая государст­во, по своей природе вторичен. Нет и не может быть признания ценно­сти государства или любой другой организации, если при этом не при­знается высшая ценность человека и гражданина. Если защита человека, его прав и свобод от посягательств со сторо­ны государства — задача демократически конституированного общест­ва, то защита человека, его прав и свобод от общества с его разнообраз­ными, пользующимися политическим влиянием группами, которое то­же способно посягать на права и свободы, является, повторим, обязанностью государства. Государство призвано защищать человека как данность, а не формировать или преобразовывать его в духе наду­манных идеалов. Защита человека, его прав и свобод требует от государства активных действий и предоставления ему соответствующих прав на случай воз­можных нарушений прав и свобод человека в повседневной жизни. Человек, его права и свободы должны защищаться государством с помощью разнообразных норм материального и процессуального права. Необходимо повысить эффективность судебной защиты. Однако для признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека нужны существенные усилия государства также в материальной и духовной сферах. Речь идет, в частности, об обеспечении гражданам прожиточ­ного минимума, о развитии социального обеспечения, школьного об­разования и здравоохранения, культуры. О содержании понятия «человек — высшая ценность» обычно при­нято говорить применительно ко всей жизни человека — от рождения до смерти: Однако в ряде случаев этот конституционный принцип сле­дует понимать гораздо шире. Например, ведутся дискуссии о правахплода во чреве матери или о защите чести и достоинства умершего че­ловека. Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью касается! каждого конкретного человека со всем его внутренним миром. Однако для реализации этого принципа важное значение имеют социальные функции конкретного человека, его ответственность перед другими людьми, обществом и государством. Только тогда принцип признания человека высшей ценностью может быть распространен в равной мере на всех членов общества. Человек, который не желает признавать дос­тоинство, права и свободы других людей, не может требовать призна­ния своего достоинства, своих прав и свобод. В демократическом обще­стве становление личности происходит в условиях свободы, заключен­ной в определенные рамки. К ним относится, в частности, правовая надстройка общества. Через нее у каждого человека формируются оп­ределенные нормативные представления о личности, несущие на себе отпечаток правовой культуры того общества, в котором они возникли. Поставить эти представления на службу человеку и обществу — важная предпосылка реализации конституционного принципа признания че­ловека, его прав и свобод высшей ценностью, превращения граждан из объектов воздействия государства и общества в активно действующих субъектов. В современной российской действительности, когда растет пре­ступность, идет обнищание населения, нарушаются права человека, признание Конституцией РФ человека, его прав и свобод высшей цен­ностью носит в значительной мере лишь формальный характер. Однако заложенный в Конституции большой демократический потенциал слу­жит хорошей основой для борьбы граждан России за свои права, за свое человеческое достоинство. Правовое государство В соответствии с Конституцией (ст. 1) Российская Федерация явля­ется правовым государством. Идея правового государства имеет многовековую историю. Она уходит корнями в античное общество. Философская основа теории правового государства была сформулирована немецким философом И. Кантом (1724-1804). Сущность идеи правового государства — его последовательный демо­кратизм, утверждение суверенитета народа как источника власти, под­чинение государства обществу. Правовым является такое государство, которое признает в качестве своих непременных особенностей и инсти­тутов разделение властей, независимость суда, законность управления, правовую защиту граждан от нарушения их прав государственной вла­стью и возмещение ущерба, нанесенного им публичным учреждением. Главное в идее правового государства — связанность государства пра­вом, гарантирующая предсказуемость и надежность действий государ­ства, подчинение государства праву, защиту граждан от возможного произвола государства и его органов. Правовое государство характеризуется прежде всего тем, что онО| само ограничивает себя действующими в нем правовыми нормами, ко-> торым обязаны подчиняться все без исключения государственные орга­ны, должностные лица, общественные объединения и граждане. Его^ важнейшим принципом является верховенство права. г Верховенство права означает прежде всего верховенство закона.', Оно выражается в том, что главные, ключевые, основополагающие общественные отношения регулируются законами. Через верховенство закона в общественной жизни, во всех ее сферах, во всех политических институтах воплощаются высшие правовые начала, дух права. Тем са­мым обеспечиваются реальность и незыблемость прав и свобод граж->: дан, их надежный правовой статус, юридическая защищенность. Верховенство закона означает также его всеобщность. То есть не должны оставаться не урегулированными законом наиболее сущест­венные области жизни общества, куда могли бы «прорваться» и другие акты, оттесняя законы, и разрастись там. Верховенство закона означает, наконец, утверждение его господ­ства, т е. такого положения закона, когда выраженные в нем начала и устои общества оставались бы непоколебимыми, а все субъекты об­щественной жизни без всякого исключения подчинялись бы его нор­мам. «Органы государственной власти, органы местного самоуправле­ния, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблю­дать Конституцию Российской Федерации и законы», — указывается в ст 15 Конституции РФ. Может возникнуть вопрос: почему характеристика правового госу­дарства связывается с верховенством именно закона? Ведь государство называется правовым, т е. речь, казалось бы, должна идти не о законе, а о праве в целом как системе общеобязательных норм, обеспечивае­мых государством независимо от того, в каких правовых актах они со­держатся. Конечно, в правовом государстве должны соблюдаться все право­вые нормы. Однако исключительно важно, чтобы сами эти нормы в полной мере отвечали воле и интересам народа. Добиться такого по­ложения можно только в том случае, если все правовые нормы будут со­ответствовать законам — нормативным актам, принятым законодатель­ным органом Российской Федерации и регулирующим наиболее важ­ные общественные отношения. Являясь высшей формой выражения государственной воли народа, законы обладают наибольшей юридической силой по отношению ко всем иным нормативным актам государства и составляют основу всей системы права. Поэтому провозглашая и обеспечивая верховенство закона, право­вое государство тем самым утверждает в обществе коренные принципы и ценности конституционного строя, закрепленные в законах, прово­дит в жизнь его главные идеи. Законом вводятся в жизнь прежде всего нормы, выражающие наро­довластие. Закон является также гарантом демократии.. Он признан. обеспечивать действенные средства и механизмы, стоящие на страже осуществления демократических принципов, форм и институтов. Исключительно важно и то, что с помощью закона обеспечивается порядок в реализации демократических институтов и прав, введение их в наиболее целесообразную с точки зрения интересов общества про­цедуру Это необходимо и потому, что сами по себе демократические формы и институты, не обеспеченные надежным законодательным ре­гулированием, могут быть источником их негативного использования, не совместимого с целями и идеалами прогресса и демократии. Созда­вая возможность для реализации народовластия, эти демократические формы и институты открывают в то же время и некоторый простор для стихийных процессов, для произвольных действий, антидемократиче­ских по своей сути. Нужно добавить, что только посредством закона, совершенного за­конодательного регулирования может быть обеспечен высокий юриди­ческий статус личности, при котором человек является не «винтиком» государственной системы, а личностью, гражданином, обладающим реальными, юридически гарантированными правами. Именно здесь особенно видна неразрывная взаимосвязь между человеком, его возвы­шением и совершенными законодательными формами. А ведь от этого во многом зависит активность, созидательная, заинтересованная дея­тельность человека во всех сферах общественной жизни, та активность, которая тем эффективней и значительней, чем больше объем и надеж­нее юридическая обеспеченность прав и свобод человека. Следовательно, вся система законодательных мероприятий имеет исключительно важное значение для высокого юридического статуса человека. Она призвана развивать демократию, эффективную гумани­стическую организацию государственной власти, все то, что должно полностью исключить произвол и беззаконие, надежно гарантировать юридическую защищенность личности. Правовое государство — это прежде всего конституционное госу­дарство, которое и является практическим воплощением идеи правово­го государства. Основные принципы конституционного строя, важней­шие направления развития общества, его главные идеи закрепляются не иначе как на высшем законодательном — конституционном — уров­не. Конституция является центром правовой системы. На ее базе созда­ется механизм законности в правовом государстве: «Конституция Рос­сийской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое дейст­вие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (ст. 15). Правовое государство по самой своей сути требует наличия Кон­ституции, оформленной в виде нормативного документа и обязываю­щей государственную власть действовать на основе установленного по­рядка. Приоритет Конституции, зафиксированный в ст 15, включает ее нормы в единую систему норм российского права. Последовательным развитием этой тенденции является учреждение конституционного правопорядка. Будучи полноправным членом мирового сообщества, Российская Федерация признает составной частью своей правовой системы обще­признанные принципы и нормы международного права и международ­ные договоры Российской Федерации. Поэтому если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Согласно Конституции РФ все нормативные акты, издаваемые в России, не должны противоречить ее Конституции и законам и пото­му называются подзаконными. В их число входят нормативные акты Президента и Правительства РФ, министерств, других ведомств и т. д. Все они призваны практически, конкретизированно реализовывать по­ложения законов. Серьезным препятствием на пути утверждения верховенства закона являются издержки ведомственного, регионального и местного нормо­творчества, которое зачастую противоречит закону и нередко лишает фаждан тех прав, которые им предоставляются законом. Практика пе­рекраивания и извращения на любом уровне законов не только недо­пустима с правовой точки зрения, но и крайне вредна практически, ибо порождает бюрократизм, безответственность, а порой и коррупцию, су­щественно тормозит общественно полезные начинания. Однако для функционирования правового государства недостаточ­но исключить всякую возможность искажения сути действующего за­конодательства. Необходимо также добиться, чтобы это законодатель­ство неуклонно исполнялось всеми. Иными словами, речь идет о том, чтобы сделать невозможными в нашем государстве любые формы про­извола, своеволия, вседозволенности. Как известно, в нашем обществе пренебрежительное отношение к закону складывалось долгие годы. Формально провозглашенный принцип обязательности закона корректировался целой системой ис­ключений из правил, зависящих от занимаемой должности, разного ро­да заслуг и т. п. Такой подход порождает безнаказанность, открывает дорогу злоупотреблениям, а подчас и преступлениям. У некоторых ру­ководителей вошло в привычку рассматривать закон как досадную по­меху на пути реализации своих личных или даже своеобразно понимае­мых общественных интересов. Пренебрежительное отношение к зако­ну пагубно влияет на нравственную атмосферу в обществе. Особого внимания в связи с этим заслуживает проблема соотноше­ния закона и так называемой целесообразности. Суть проблемы состо­ит в том, что некоторые руководители присвоили себе право, исходя из собственных представлений об интересах сфаны или руководимой ими территории, решать вопрос о том, стоит ли им исполнять тот или иной закон или не стоит Конечно, закон и целесообразность совпадают не всегда. Однако обход закона под предлогом общественной «целесообразности» недо­пустим даже в том случае, когда закон действительно плох или, напри­мер, устарел. Закон может отменить или изменить только уполномо­ченный на то государственный орган. До тех пор государственные орга­ны, организации и лица обязаны действовать на основе данного закона и в его рамках. Тот, кто пренебрегает законом, едва ли свободен от пре­небрежения к людям, их судьбам, правам и интересам. Надо сказать, что к не преодоленной до сих пор угрозе верховенству закона «справа» приблизилась аналогичная по своей сути угроза ему «слева» — угроза нарушений закона под предлогом «борьбы со старыми нормами», рассуждений «о демократии», «легитимности» и т п. Между тем создание все новых возможностей для успешного проведения ре­форм, для более полной реализации нашими государственными орга­нами и гражданами своих прав отнюдь не означает принижения роли закона. Наоборот, в современных условиях неуклонное соблюдение за­конов приобретает возрастающее значение. Господство закона — неотьемлемый признак правового государст­ва. Однако господство закона не означает его всесилие. Решая сегодня стоящие перед ним проблемы, общество, разумеется, не может обой­тись без права как одного из важнейших факторов развития. И здесь роль права, несомненно, будет возрастать по мере полной переориента­ции нашей правовой системы с командно-административных методов руководства с их многочисленными запретами и мелочной регламента­цией на методы подлинно демократические, преимущественно эконо­мические. Однако это не означает, что право — панацея от всех наших бед, что достаточно принять хороший закон — и любая острая пробле­ма будет решена. Правовое государство — прекрасная среда, без которой сегодня уже немыслимо прогрессивное развитие общества. Однако такое развитие зависит не только от фактора правового. На развитие общества сущест­венное влияние оказывают многие факторы — экономические, идеоло­гические, нравственные и др. Только в своей совокупности эти факто­ры могут помочь достигнуть желаемого результата. Таким образом, под­линно правовое государство не имеет ничего общего ни с правовым нигилизмом, мешающим его формированию, ни с фетишизацией пра­ва, извращающей суть правового государства и реальные возможности закона, на котором оно базируется. Важнейшей предпосылкой формирования правового государства и одновременно характерной его чертой является наличие целостной системы законодательства, охватывающей все сферы жизни общества. Отсюда требуется прежде всего динамичное правовое регулирование общественных отношений посредством научно обоснованных право­вых норм, отвечающих объективным потребностям всестороннего про­гресса общества. В демократическом государстве право должно быть равным для всех граждан масштабом их поведения. Поэтому подлинно правовым может быть лишь такое государство, в котором обеспечено равенство всех его граждан перед законом. Согласно Конституции (ст 19) в Российской Федерации все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и сво­бод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения. места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запре­щаются любые формы ограничения прав граждан по признакам соци­альной, расовой, национальной, языковой или религиозной принад­лежности. Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и рав­ные возможности для их реализации. Грубым нарушением равноправия граждан является установление ничем не оправданных привилегий для отдельных граждан, введение номенклатурных должностей, на которые не распространяются общие правила приема на работу и увольнения, давление лиц, пользующихся служебным положением, на судебные, правоохранительные органы, чтобы принимались решения, которые устраивали бы их подопечных, ИТ. п. Иначе говоря, функционирование правового государства исключа­ет сохранение и воспроизводство в будущем всех форм правового нера­венства, предполагает последовательное внедрение в жизнь принципов социальной справедливости. Социальная справедливость — это обеспечение прав человека. В рас­пределительных отношениях она означает соответствие между действи­ем гражданина, его трудовым вкладом и их оценкой обществом. В отно­шениях, связанных с принуждением, с ответственностью, справедли­вость есть соответствие между мерой нарушения и мерой наказания. В сфере управления справедливость заключается в установлении мини­мально необходимых пределов власти и гарантий для управляемых от злоупотреблений ею и т д. В правовом государстве справедливость пу­тем нормативного закрепления должна внедряться во все области об­щественных отношений, во все отрасли законодательства. Правовое государство не является самоцелью. Оно представляет со­бой социально-исторически обусловленную всеобщую форму выраже­ния, организации, упорядочения и защиты свободы и равенства в об­щественных отношениях людей. Содержание и характер этой свободы, ее широта и объем, ее структура или, иначе говоря, ее количество и ка­чество определяются достигнутым уровнем развития общества. Этим уровнем определяется и степень равенства между людьми. В нашей стране при характеристике взаимоотношений государства с гражданами многие годы было принято подчеркивать их ответствен­ность перед государством, рассматривать права и свободы как своеоб­разный дар государства гражданам, за который они ему должны быть благодарны. Однако в правовом государстве ответственность не может быть односторонней. Для правового государства характерны такие регулируемые законом взаимоотношения с гражданами, при которых государство, его органы, учреждения и должностные лица служат всему обществу, а не какой-ли­бо его части, ответственны перед человеком и гражданином, рассмат­ривают человека, его жизнь и здоровье, личную неприкосновенность и безопасность, другие права и свободы, честь и достоинство в качестве высшей ценности, обеспечивают их защиту от любого произвола, счи­тают признание, соблюдение и защиту прав и свобод, чести и достоин­сгва человека и гражданина главной обязанностью государственной власти. А граждане в свою очередь несут ответственность перед госу­дарством и обеспечивают защиту его интересов. Правовое государство мыслится как инструмент для эффективной реализации интересов личности. Цель правового государства — служе­ние потребностям личности и общества, и отсюда — приоритет лично­сти в отношениях между личностью и государством. Однако смысл существования правового государства не сводится к защите человека от государственных притязаний. Правовое государ­ство в равной мере ограничивает и обеспечивает государственную дея­тельность, чтобы таким образом гарантировать права и свободы челове­ка, справедливость и правовую защищенность его как в отношениях с государственной властью, так и с другими индивидами. В результате правовое государство предстает как сочетание субъективных прав граж­данина и объективного порядка государственной деятельности. Для такого рода взаимоотношений требуются прежде всего знание и понимание гражданами своих прав и обязанностей, умение пользо­ваться этими правами и обязанностями не только в своих, но и в обще­ственных интересах. Жизнь и работа в правовом государстве невозмож­ны без знания законов, выражающих интересы общества, определяю­щих гарантии прав и свобод граждан, дозволенного и запрещенного в интересах общества поведения. Поэтому все законы должны быть опубликованы. «Законы подлежат официальному опубликованию, — указывается в Конституции РФ (ст 15). — Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут приме­няться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведе­ния». Таким образом, если в правовом государстве закон не опубликован в открытой печати, всем доступной, если он «для служебного пользова­ния», то не может наступать ответственность за его нарушение. Поэто­му следует различать незнание закона и невозможность его узнать. Принимая тот или иной закон, правовое государство возлагает на себя тем самым конкретные обязательства перед гражданами и должно определить правовые меры ответственности своих официальных пред­ставителей за действия, совершаемые от его имени. Государство несет перед народом политическую, правовую и моральную ответственность за полное выполнение взятых на себя обязательств. Одной из характерных черт правового государства в его взаимоот­ношениях с гражданами является наличие развернутых юридических процедур, рассчитанных на любые ситуации, с которыми может столк­нуться гражданин. В каждом конкретном случае должен быть набор юридических средств и форм, при помощи которых гражданин мог бы с успехом и без особых сложностей защитить свои права, свои закон­ные интересы. Их отсутствие фактически лишает гражданина возмож­ностей воспользоваться теми правами, которые предоставлены ему за­коном. Однако говоря об ответственности правового государства перед гражданами, необходимо подчеркнуть, что не менее важна и ответст­венность граждан перед государством и обществом. Осознание такой ответственности приобретает особое значение, поскольку беззаконие и произвол времен тоталитаризма породили безразличие граждан к де­лам государства, их отчуждение от государственных и общественных дел. Речь идет прежде всего о возрождении доверия граждан к государ­ству, об их заинтересованности в его делах, от чего во многом зависит судьба государства. Утверждение личных прав и свобод, развитие демо­кратии должны идти рука об руку с укреплением законности, с осозна­нием необходимости безусловного уважения закона каждым. Демокра­тия, правовое государство несовместимы ни со своеволием, ни с безот­ветственностью. Российская Федерация, провозглашенная Конституцией правовым государством, на деле таким государством пока не является. В стране все еще не обеспечено верховенство закона. Наоборот, неоднократно делались попытки объявить «полноценной правовой базой» для воз­никновения, прекращения и изменения общественных отношений указы Президента РФ, абсолютно подзаконный характер которых ста­вится под сомнение. В Российской Федерации отсутствует эффективная система защиты человека от произвола государства. Граждане России далеко не всегда могут безболезненно, в короткие сроки восстановить свои нарушенные права, защитить свои законные интересы. Помимо объективных сложностей переходного периода, это во многом объясняется тем, что государственные и муниципальные орга­ны не используют весь имеющийся в их распоряжении арсенал органи­зационных и юридических методов для защиты прав граждан, для ока­зания им правовой помощи. До сих пор многие из этих органов еще не могут привыкнуть к тому, что не только граждане, но и власть ограниче­ны правом. Не адаптировались к новой обстановке, складывающейся в России, и многие граждане, которые не знают, как в новых условиях отстаивать свои права, к кому обращаться в тех или иных случаях, каковы обязан­ности различных государственных органов в отношении защиты их прав, а государственные и муниципальные органы не оказывают помо­щи фажданам в ориентации их в окружающей социальной среде. Вот почему построение в России правового государства потребует больших усилий и государства, и его фаждан в преодолении всех этих фудно-стей и недостатков. Федеративное государство Территория каждого государства делится на части, определяющие его внутреннюю структуру, территориальное усфойство. В рамках тер­риториального устройства государства складываются система террито­риальных единиц, на которые делится государство, система государст­венных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государ­ства в целом, так и каждой из его территориальных единиц. Подобного рода устройство территории государства принято назы­вать государственным устройством. Таким образом, можно сказать, что государственное устройство — это территориальная организация госу­дарства, характеризующаяся определенной формой правовых отношений между государством в целом и его частями, связанной с их правовым ста­тусом. В отечественном конституционном праве институт, касающийся территориальной организации государства, получил свое название «го­сударственное устройство» только в советский период', после принятия Конституции СССР 1936 г, в которой содержалась специальная глава «Государственное устройство», посвященная этим вопросам. После принятия Конституции СССР 1977 г, в которой раздел о территориаль­ной организации Союза ССР именовался «Национально-государствен­ное устройство», аналогично был назван и соответствующий институт конституционного права. В последнее время и в законодательстве, и в учебной литературе стал снова использоваться термин «государствен­ное устройство». С точки зрения формы своего государственного устройства все го­сударства делятся на две группы — унитарные и федеративные. Унитарным считается государство, не имеющее в своей внутренней территориальной структуре других государств. В этом смысле унитар­ное государство (т е. одно, единое) принято называть простым государ­ством. Унитарное государство делится, как правило, лишь на администра­тивно-территориальные единицы (районы, города, сельские поселения и т д.), из которых складывается его административно-территориаль­ное устройство^. Административно-территориальные единицы не наде­ляются собственным правовым статусом. Им обладают лишь управляю­щие ими органы государственной власти либо органы местного само­управления. Поскольку унитарное государство не имеет в своем составе других государств, для него характерны одна конституция, один высший орган законодательной власти, один высший орган исполнительной власти, единая система высших судебных органов, единое гражданство. Унитарное государство может существовать самостоятельно как от­дельное суверенное государство. Оно может также входить в состав дру- ' Например, известный дореволюционный российский государствовед Н. М. Коркунов в своем пособии к лекциям «Русское государственное право» во­просы территориального устройства России излагал в главе, названной им «Госу­дарственное единство», а в главе, носившей наименование «Государственное уст­ройство», рассматривались вопросы самодержавия и законности // См.: Русское государственное право. Т. I. СПб., 1892. ^ Правда, есть унитарные государства, имеющие в своем составе автономии (Италия, Испания, Китай и др.). гого государства на федеративных началах, т. е. сохраняя определенный комплекс своих суверенных прав, либо на автономных началах. В бывшем Союзе ССР унитарными государствами считались все союзные республики, кроме Российской Федерации, а также все авто­номные республики. В современной Российской Федерации унитарные государства — все республики в ее составе. Унитарными являются большинство государств мира. Федерация — это объединение двух или нескольких государств в одно новое государство. Таким образом, федеративное государство представ­ляет собой сложное государство, в состав которого входят другие госу­дарства. Следует сказать, что, объединяясь, государства не обязательно об­разуют федерацию. Они могут образовать и конфедерацию. Однако в от­личие от конфедерации, которая представляет собой союз государств, т е. международно-правовое объединение, федерация является союзным государством, т. е. государственно-правовым объединением, которое обеспечивает государственное единство всех входящих в его состав госу­дарств, сохраняя за ними определенную политико-юридическую самостоя­тельность. Вместе с тем утверждение, что федерация является государствен­но-правовым союзом в отличие от конфедерции — международно-пра­вового союза, совсем не означает, что федерация, выступая вовне как единое государственное образование, исключает для входящих в нее го­сударств или государственных образований возможность поддерживать какие-либо международно-правовые отношения с зарубежными госу­дарствами и международными организациями. Наоборот, конституции многих федеративных государств, в том числе и Конституция РФ, до­пускают такую возможность. В федеративных государствах наряду с федеральной конституцией и законодательством могут иметься кон­ституции и законодательство входящих в их состав государств. Эти го­сударства сохраняют свою систему органов государственной власти, собственное гражданство, свою территорию, которая, как правило, не может быть изменена без их согласия. Они могут иметь также свои го­сударственные символы. Государства, образующие новое федеративное государство, называ­ются его субъектами. Последние, как правило, обладают одинаковым правовым статусом. Однако мировой практике известны и такие феде­рации, субъекты которых обладают различным правовым статусом. Между федерацией и ее субъектами проводится разграничение компетенции, цель которого — обеспечить наиболее эффективное осу­ществление федерацией своих задач путем объединения ресурсов и воз­можностей всех ее членов и в интересах как самой федерации, так и ее субъектов. Сохраняя за собой полномочия в определенном объеме, субъекты федерации добровольно ограничивают свою компетенцию в пользу федерации, признавая приоритет ее задач и целей. Они при­знают также на своей территории высшую юридическую силу норма­тивных правовых актов федерации. Государственная власть федерации является единственной суверен­ной властью на ее территории. Она опирается на волю всего народа фе­дерации. Признание полного суверенитета субъектов федерации озна­чало бы одно из двух: либо формальный характер такого признания, не влекущий за собой никаких юридических последствий, либо ликвида­цию федерации. В этом случае федерация утрачивает характер союзно­го государства и превращается в союз суверенных государств или распа­дается на отдельные суверенные государства, существующие самостоя­тельно. В мире в настоящее время существует немало различных федера­ций, включая такие крупные, как США, ФРГ, Индия, Бразилия. Феде­ративным государством был Союз ССР. Федеративным государством является и Россия. Однако Российская Федерация имеет ряд особенностей, сущест­венно отличающих ее от других федераций. Федерация обычно образу­ется путем объединения двух или нескольких государств в единое союз­ное государство. Образование же Российской Федерации шло совсем иным путем. Россия как федерация не является объединением несколь­ких государств. Она была образована в результате создания в ее составе ряда автономных государств и автономных национально-государствен­ных образований народов, населяющих ее территорию. Эти государст­ва, а также национально-государственные образования и были призна­ны субъектами Российской Федерации. Вот почему Российская Федерация с самого начала ее создания яв­лялась одновременно и национальным государством русского народа, составляющего подавляющее большинство ее населения и давшего имя республике, и основанной на автономии федерацией, объединившей в своем составе русский и многие другие народы. Порядок образования Российской Федерации свидетельствует о том, что с момента своего возникновения эта Федерация носила не договорно-конституционный или договорный характер, как многие другие федерации, а конституционно-правовой характер, поскольку была создана не в результате заключения договора между ее субъекта­ми, а на основе провозглашения ее федерацией в Конституции Респуб­лики. Не обладая классическими признаками федеративного государства, Россия как федерация вызывала немало споров. Но главным аргумен­том в защиту ее федеративного характера служили не те или иные фор­мальные признаки федерации, а воля ее народов, выразивших желание рассматривать свое государство в качестве федеративного. Ныне Российская Федерация в большей мере походит на классиче­ское федеративное государство, чем ее предшественница РСФСР. В на­стоящее время субъектами Российской Федерации являются не только бывшие или настоящие автономии, но и области, края, города феде­рального значения. Таким образом, в настоящее время не часть, как это было прежде, а вся территория Российской Федерации складывается из территорий ее субъектов. Однако, несмотря на изменение многих ее черт. Российская Феде­рация бьша и осталась конституционно-правовой федерацией. Как и любая другая федерация, Россия является не союзом госу­дарств, а единым государством. Поэтому находящиеся в ее составе го­сударства не могут заключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами. Другое дело — многосторонние и двусторонние соглашения между Российской Феде­рацией и ее субъектами о распределении полномочий между ними. Именно таким соглашением является Федеративный договор — Дого­вор о разграничении предметов ведения и полномочий между феде­ральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, об­ластей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между фе­деральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Сегодня Федеративный до­говор в части, не противоречащей Конституции РФ, наряду с Консти­туцией РФ лежит в основе отношений России с республиками и другими субъектами Федерации, подписавшими этот Договор. Такие договоры могут быть заключены Российской Федерацией со всеми ее субъектами'. Однако их цель состоит не в том, чтобы устано­вить конституционно-правовой статус этих субъектов, уже определен­ный федеральной Конституцией, а в том, чтобы более точно опреде­лить механизм реализации государственных полномочий как Федера­цией, так и ее субъектами. Договоры позволяют повысить уровень взаимопонимания Российской Федерации с ее субъектами, стабилизи­ровать в них политическую обстановку. 17 декабря 2001 г. принят Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее со­ставе нового субъекта Российской Федерации»^, установивший основ­ные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образо­вание в ее составе нового субъекта Федерации. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе. При принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы; Российской Федерации, принципы федеративного устройства Россий­ской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные. ' Такие договоры были подписаны со многими субъектами Федерации. ^* 2 СЗРФ. 2001. № 52. Ст. 4916. в связи субъектов Федерации, их социально-экономические возможно­сти. В качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть по взаимному согла­сию Российской Федерации и данного иностранного государства в со­ответствии с международным (межгосударственным) Договором о при­нятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностран­ного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматрива­ется предоставление новому субъекту статуса края или области. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставля­ется статус республики, края, области, автономной области или авто­номного округа в соответствии с международным договором. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта мо­жет быть осуществлено в результате объединения двух и более гранича­щих между собой субъектов Федерации. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта мо­жет повлечь за собой прекращение существования субъектов Федера­ции, территории которых подлежат объединению. Изменение наименования субъекта Федерации, предусмотренное ч. 2 ст 137 Конституции РФ, не влечет за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта. Новое наименование субъекта Федерации включается в текст ст. 65 Конституции РФ и учитывается при переиздании текста Конституции. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство. Президент РФ после поступления предложения уведомляет о нем Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собра­ния РФ, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними со­ответствующие консультации. Рассмотрение предложения и принятие решений, касающихся за­ключения международного договора, осуществляются в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Фе­дерации». Международным договором могут быть урегулированы следующие вопросы: а) наименование и статус нового субъекта Федерации; б) порядок приобретения гражданства Российской Федерации гражданами иностранного государства и распространения на них в пол­ном объеме правового статуса гражданина Российской Федерации; в) правопреемство в отношении членства иностранного государст­ва в международных организациях, его имущественных активов и пас­сивов; г) действие законодательства Российской Федерации на террито­рии нового субъекта Федерации; д) функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории но­вого субъекта Федерации. Международным договором может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Рос­сийской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. По отдельным вопросам, связанным с принятием в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части. Российской Федерацией и данным иностранным государст­вом могут быть подписаны специальные протоколы, подлежащие рати­фикации одновременно с ратификацией международного договора. После подписания международного договора Президент РФ обра­щается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответст­вия Конституции РФ данного международного договора. В случае, если Конституционный Суд признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции РФ, международный договор вносится в Государственную Думу на ратифи­кацию в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О между­народных договорах Российской Федерации». Одновременно с международным договором в Государственную Ду­му вносится проект федерального конституционного закона о приня­тии в Российскую Федерацию нового субъекта. Проект федерального конституционного закона о принятии в Рос­сийскую Федерацию нового субъекта должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а так­же заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в эконо­мическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Россий­ской Федерации. Проект указанного федерального конституционного закона может содержать и другие положения, вытекающие из междуна­родного договора и протоколов к нему. Федеральный закон о ратификации международного договора при­нимается палатами Федерального Собрания в порядке, предусмотрен­ном ст 105, 106 и 107 Конституции РФ. Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта принимается палатами Федерального Соб­рания в порядке, предусмотренном сх 108 Конституции РФ. Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта вступает в силу не ранее вступления в силу для Российской Федерации и для иностранного государства междуна­родного договора. Изменения в ч. 1 ст 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального консти­туционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъ­екта и учитываются при переиздании текста Конституции РФ. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Федерации. Предложение об образовании в составе Российской Федерации но­вого субъекта направляется Президенту РФ. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-эконо­мических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта. В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются: а) предложения о правопреемстве нового субъекта в отнощений собственности заинтересованных субъектов Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Федерации; б) предложения о внесении изменений и дополнений в федераль­ный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образова­нием в составе Российской Федерации нового субъекта либо предложе­ния к проекту федерального бюджета на следующий год, если образова­ние в составе Российской Федерации нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года; в) предложения о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Федерации на территории нового субъекта Федерации, а также о формировании органов государ­ственной власти нового субъекта Федерации; г) предложения о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Федерации на территории нового субъекта Федерации; д) сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Президент РФ уведомляет о полученном предложении об образова­нии в составе Российской Федерации нового субъекта Совет Федера­ции, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации. Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Федерации. Назначение, подготовка и проведение референдумов заинтересо­ванных субъектов Федерации по вопросу об образовании в составе Рос­сийской Федерации нового субъекта осуществляются в соответствии с законами заинтересованных субъектов Федерации о референдуме. Если вопрос об образовании в составе Российской Федерации но­вого субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересо­ванных субъектов Федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Федераций, повторные рефе­рендумы могут проводиться во всех заинтересованных субъектах Феде­рации независимо от результатов предьщущих референдумов по данно­му вопросу не ранее чем через год. Официальные данные о результатах референдумов заинтересован­ных субъектов Федерации по вопросу об образовании в составе Россий­ской Федерации нового субъекта представляются Президенту РФ. Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов Федерации были приняты соответствующие решения по во­просу об образовании в составе Российской Федерации нового субъек­та. Проект указанного закона вносится Президентом РФ. Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта Федерации, положения о прекращении существования заин­тересованного субъекта (заинтересованных субъектов) Федерации, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие во­просы: а) формирование органов государственной власти нового субъекта Федерации; б) внесение изменений и дополнений в федеральный закон о фе­деральном бюджете на текущий год, если образование в составе Рос­сийской Федерации нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года; в) правопреемство нового субъекта Федерации в отношении соб­ственности заинтересованных субъектов Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Федерации, иностранными государствами и международ­ными организациями; г) функционирование территориальных органов федеральных ор­ганов исполнительной власти и федеральных судов на территории но­вого субъекта Федерации; д) функционирование государственных органов и организаций за­интересованных субъектов Федерации на территории нового субъекта Федерации; е) действие законов и иных нормативных правовых актов заинте­ресованных субъектов Федерации на территории нового субъекта Фе­дерации. Федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается палатами Феде­рального Собрания в порядке, предусмотренном ст 108 Конститу­ции РФ. Изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального консти­туционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конститу­ции РФ. 25 марта 2004 г Федеральным конституционным законом был обра­зован в составе Российской Федерации новый субъект РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного ок­руга'. В настоящее время Российская Федерация согласно Конститу­ции РФ имеет в своем составе три вида субъектов — государства в со­ставе Российской Федерации, преобразованные, как правило, из быв­ших автономных республик, государственно-территориальные образо­вания — края, области и города федерального значения, бывшие прежде наиболее крупными административно-территориальными еди­ницами Российской Федерации, и национально-государственные об­разования — автономная область и автономные округа. Таким образом, в составе субъектов Федерации и сейчас сохраняются традиционные автономные образования. Территориальная автономия в Российской Федерации — это само­стоятельное осуществление государственной власти находящимися в ее составе национально-государственными образованиями в пределах компе­тенции, устанавливаемой федеральными органами государственной вла­сти при участии соответствующей автономной единицы. Территориальная автономия построена по национальному призна­ку. Это значит, что она создается с учетом национального состава насе­ления, проживающего на ее территории. В зависимости от численности населения, уровня и перспектив развития экономики и других факто­ров образуются различные виды территориальной автономии — авто­номная область или автономный округ. При этом принимается во вни­мание воля населения создать то или иное автономное образование или преобразовать один вид автономии в другой. В Российской Федерации территориальная автономия длительное время осуществлялась в двух формах: государственной, которая вопло­щалась в национальном государстве — автономной республике, и адми­нистративной, представленной автономными областями и автономны­ми округами. Государственная автономия характеризовалась значительным объе­мом прав, наличием конституции, высших органов государственной власти, законодательства, гражданства. Административная автономия всех этих признаков, свойственных государственной автономии, не имела. В настоящее время в Российской Федерации территориальная авто­номия осуществляется только в одной форме — административной. '■СЗРФ. 2004. № 13. Ст 1110. С учетом изложенного можно сказать, что государственное устрой­ство Российской Федерации — это территориальная организация Россий­ской Федерации, характеризующаяся федеративной формой ее государст­венных связей с республиками в составе Российской Федерации, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и ав­тономными округами. Государственное устройство Российской Федерации — один из важ­нейших институтов конституционного права Российской Федерации. Объединяемые им нормы регулируют широкий круг общественных от­ношений, возникающих в процессе создания и функционирования Российской Федерации и ее субъектов. Они не только регулируют раз­личные стороны государственного устройства Российской Федерации, но и оказывают существенное влияние на содержание других конститу­ционно-правовых институтов, поскольку именно государственным уст­ройством Российской Федерации определяются в значительной мере порядок образования, система и компетенция государственных орга­нов как самой Федерации, так и ее субъектов и т. д. Нормы института государственного устройства содержатся в гл. 3 Конституции РФ «Федеративное устройство», определяющей правовые основы статуса Федерации и ее субъектов, дающей полный перечень этих субъектов, устанавливающей исключительную, а также совмест­ную с ее субъектами компетенцию Российской Федерации. Нормы института государственного устройства содержатся также в Федеративном Договоре от 31 марта 1992 т., в нормативных актах ор­ганов государственной власти Российской Федерации; в конституциях, уставах и других законодательных актах субъектов Федерации. Однако Конституция РФ рассматривает федерацию в России не только как форму государственного устройства страны, но и как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, установлен­ных в гл. 1. В государственном устройстве Российской Федерации, ко­торое основывается на принципе федерализма, находит одно из прояв­лений ее демократизм как государства. В России федерализм — это прежде всего государственная органи­зация национальных отношений. Исторический опыт российского фе­дерализма подтвердил его жизненную необходимость для разрешения национального вопроса в Республике, для осуществления суверенитета наций, составляющих многонациональный народ Российской Федера­ции. Российский федерализм обеспечивает суверенитет наций, прожи­вающих на территории Российской. Федерации. Суверенитет нации оз­начает ее верховенство и независимость в решении вопросов своей внут­ренней жизни и взаимоотношений с другими нациями, ее свободное воле­изъявление в избрании формы своей национальной государственности. Российский федерализм означает свободное развитие наций и на­родностей, проживающих на территории России. Такое развитие выра­жается в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации — республик, автономной области, ав­тономных округов, а также в преобразовании одних форм национальной государственности в другие. Свободное развитие наций и народно­стей означает также развитие национальных языков. Однако российский федерализм — не только форма разрешения национального вопроса в многонациональной Республике, но и форма демократизации управления государством. Федерализм имеет существенные преимущества в этом отношении перед унитаризмом. Децентрализация государственной власти и рас­пределение ее по регионам — важная гарантия демократизма в управле­нии государством. Центр в таких условиях лишается монополии на власть и потому не может употребить ее произвольно, она повсеместно встречается со «сдержками и противовесами». Открывается больше возможностей для устройства управления на местах в соответствии с их интересами, а интересы одного региона не приносятся в жертву интере­сам других. В результате образуются многочисленные центры интере­сов, характеризующиеся своими особенностями, и вместо единообра­зия, установленного центром, создается единство в разнообразии, что и составляет высшую цель общественного развития. Базирующаяся на принципе федерализма децентрализация госу­дарственной власти обеспечивается разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее рес­публиками, краями, областями, городами федерального значения, ав­тономной областью, автономными округами и местным самоуправле­нием. В соответствии с принципом федерализма основы правового стату­са республик, краев, областей, городов федерального значения, авто­номной области, автономных округов устанавливаются и гарантируют­ся Конституцией РФ. Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных ок­ругов не могут противоречить Конституции РФ. Полномочия Россий­ской Федерации, не отнесенные ее Конституцией к ведению Феде­рации либо к совместному ведению Федерации и республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, авто­номных округов, осуществляются республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ. Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, обусловленных ее демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устрой­ства не только самой Федерации, но и ее субъектов. К ним согласно Конституции РФ (ст. 5) относятся: государственная целостность Рос­сийской Федерации; единство системы государственной власти; раз­граничение предметов ведения и полномочий между органами государ­ственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; равноправие и самоопределение народов в Рос­сийской Федерации; равноправие субъектов Федерации во взаимоот­ношениях с федеральными органами государственной власти. 1. Государственная целостность Российской Федерации. Российская Федерация состоит из государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданных для достиже­ния общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов Федерации к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государ­ственной целостности Российской Федерации. Каждому подлинно федеративному государству свойственно уни­тарное начало. Это начало не противоположно федерализму. Такой противоположностью является абсолютно единое государство. Унита­ризм и федерализм есть те две основные силы, которые действуют внут­ри федеративного государства и определяют его действительный облик в зависимости от преобладания одной из них. Однако ни одна из этих составляющих не теряет своего влияния полностью. Если исчезнет унитарное начало, то федеративное государство подвергнется опасно­сти дезинтеграции, и наоборот, если нежизненным оказывается феде­рализм, федеративное государство превращается в полностью единое. Государственная целостность Российской Федерации обеспечива­ется целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установления та­моженных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для сво­бодного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховен­ством Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единым гражданством Российской Федера­ции; отсутствием у субъектов Федерации права выхода из состава Феде­рации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу государственной целостности России, единству системы государственной власти. 2. Единство системы государственной власти. Единство системы государственной власти — одна из гарантий государственной целостно­сти Российской Федерации. Одновременно это единство выступает в качестве одного из важнейших проявлений суверенитета Российской Федерации. Единство системы государственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компе­тенция государственных органов охватывает все полномочия, необхо­димые для осуществления функций государства, а те или иные органы этой системы не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения. В Российской Федерации государственная власть реализуется сис­темой, в которую входят федеральные государственные органы — Пре­зидент, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государственные органы всех субъектов Федерации. 3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государствен­ной власти субъектов Федерации. Система органов государственной вла­сти основана на принципе разделения властей не только по горизонта­ли, т е. между законодательной, исполнительной и судебной властями, но и по вертикали, т. е. разграничении предметов ведения и полномо­чий различных видов органов Российской Федерации и ее субъектов. Конституция РФ устанавливает рамки полномочий для каждого вида федеральных органов, за пределы которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношений с органами власти субъектов Фе­дерации. Реализуя принцип разделения властей по вертикали, что свойствен­но сегодня практически всем демократическим государствам, и при­знавая при этом в достаточно широком масштабе право на самостоя­тельность субъектов Федерации, Российская Федерация не только зна­чительно увеличивает круг реальных носителей власти, но и добивается разграничения их полномочий. Тем самым создается система, в кото­рой каждый орган осуществляет государственные полномочия по стро­го определенному кругу вопросов, и лишь вся система в совокупности реализует государственную власть в целом. Необходимо подчеркнуть, что разграничение компетенции между органами власти Федерации и ее субъектов базируется на доброволь­ном признании субъектами приоритета задач и целей Федерации, а сле­довательно, на ограничении субъектов в их правах. 4. Равноправие и самоопределение народов Российской Федерации. Все народы в Российской Федерации пользуются одинаковыми права­ми. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и в других облас­тях. Народы Российской Федерации пользуются равными правами на самоопределение, т е. прежде всего на избрание формы своей госу­дарственности. В настоящее время согласно Конституции РФ (ст. 65) в Российской Федерации имеются: 21 республика, одна автономная об­ласть и 9 автономных округов. Все они являются формой объединения многих народов. Это означает, что десятки народов обрели в Россий­ской Федерации свою государственность, а следовательно, реализовали на практике свое право на самоопределение. Право народов на самоопределение может осуществляться в раз­личных формах. Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г, такими формами являются: созда­ние суверенного независимого государства; свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним; установление лю­бого другого политического статуса. Однако выбор народом одной из этих форм самоопределения не может вести к нарушению государст­венного единства и ущемлению прав человека. Вместе с тем в Деклара­ции подчеркивается недопустимость использования ссылок на самооп­ределение для подрыва государственного и национального единства. В ней указывается, что ничто в самоопределении народов «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия. которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нару­шению территориальной целостности или политического единства су­веренных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и вследствие этого имеющих правительства, представ­ляющие весь народ, принадлежащий к данной территории без разли­чий расы, вероисповедания или цвета кожи. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны»'. Аналогичные положения содержатся и в ряде других международ­но-правовых актов (например, в Хельсинкском заключительном акте 1975 г. Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г). Таким образом, все народы Российской Федерации имеют право на самоопределение. Однако это право может быть реализовано либо только в рамках Российской Федерации, либо в любой другой форме, но только с согласия Российской Федерации. Следует сказать, что новой формой самоопределения народов в Российской Федерации является национально-культурная автономия, представляющая собой объединение граждан России, относящих себя к оп­ределенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, для самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образова­ния, национальной культуры. Национально-культурная автономия является видом общественно­го объединения. Организационно-правовой формой националь­но-культурной автономии выступает общественная организация. Национально-культурная автономия основывается на принципах: свободного волеизъявления граждан при отнесении себя к определен­ной этнической общности; добровольной самоорганизации и само­управления; многообразия форм внутренней организации нацио­нально-культурной автономии; сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой; уважения языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей; законности. Национально-культурная автономия может быть местной, регио­нальной, федеральной. Местные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовывать региональную национально-культурную автоно­мию граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности. Региональные национально-культурные автономии двух и более субъ­ектов Российской Федерации могут создавать органы межрегиональ- Международное право в документах. М., 1982. С. 4—12. ной координации своей деятельности. Такие органы не являются меж­региональными национально-культурными автономиями. Федеральная национально-культурная автономия граждан Россий­ской Федерации, относящих себя к определенной этнической общно­сти, учреждается не менее чем половиной зарегистрированных регио­нальных национально-культурных автономий граждан Российской Фе­дерации, относящих себя к определенной этнической общности. Образование, государственная регистрация, реорганизация и (или) ликвидация национально-культурной автономии осуществляются в по­рядке, установленном Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «Об об­щественных объединениях» и иными федеральными законами. Местная национально-культурная автономия учреждается на об­щем собрании (сходе) гражданами Российской Федерации, относящи­ми себя к определенной этнической общности и постоянно проживаю­щими на территорий соответствующего муниципального образования. Учредителями местной национально-культурной автономии наряду с гражданами Российской Федерации могут выступать зарегистриро­ванные общественные объединения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, действующие на территории соответствующего муниципального образования. Делегаты местных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, на конференции (съезде) могут учредить региональную на­ционально-культурную автономию в пределах субъекта Федерации. Делегаты региональных национально-культурных автономий граж­дан Российской Федерации, относящих себя к определенной этниче­ской общности, на съезде могут учредить федеральную националь­но-культурную автономию. Национально-культурные автономии образуют руководящие и конт­рольно-ревизионные органы. Порядок формирования, функции и на­звания таких органов определяются уставом национально-культурной автономии в соответствии с законодательством Российской Федера­ции. Порядок приема в члены национально-культурной автономии оп­ределяется уставом соответствующей национально-культурной автоно­мии. Государственная регистрация местных, региональных и федераль­ных национально-культурных автономий производится в соответствии с законодательством Российской Федерации. Для государственной регистрации национально-культурной авто­номии в числе других документов должны быть представлены докумен­ты, подтверждающие, что не менее чем за три месяца до проведения уч­редительной конференции (съезда) федеральной или региональной на­ционально-культурной автономии и не менее чем за один месяц до проведения учредительного собрания (схода) местной националь­но-культурной автономии были сделаны сообщения о предстоящем уч­реждении национально-культурной автономии в средствах массовой информации, продукция которых распространяется на соответствую­щей территории. Федеральный орган исполнительной власти в области государст­венной регистрации осуществляет ведение реестра национально-куль­турных автономий. Реестр национально-культурных автономий являет­ся открытым для всеобщего ознакомления. Образование и деятельность национально-культурной автономии регулируются Федеральным законом от 17 июля 1996 г «О националь­но-культурной автономии» (с изменениями и дополнениями)'. Этот Закон определяет правовые основы национально-культурной автоно­мии, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития. 5. Равноправие субъектов Российский Федерации во взаимоотноше­ниях с федеральными органами государственной власти. Это равноправие означает, что все субъекты Федерации обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе Федерации не может быть субъектов, имеющих в данных взаимоотношениях какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами. В этом смысле все субъекты, находящиеся в составе Российской Федерации, равноправны. Однако это равноправие, разумеется, не означает, что все субъекты Федерации вообще обладают одинаковыми правами. Республика в со­ставе Российской Федерации является государством, и она, конечно, не может иметь одинаковые права, скажем, с автономным округом. Вместе с тем, бесспорно, равноправны все республики в составе Рос­сийской Федерации, равноправны все области и края, равноправны все города федерального значения, равноправны все автономные округа. Принципы государственного устройства Российской Федерации тесно взаимосвязаны. Их главная цель и практическое назначение — способствовать успешному государственному строительству в стране. Следует отметить, что закрепление в Конституции РФ федератив­ного устройства России не означает, что основы и формы сложившейся федеративной организации неизменны. Неизменным должно оставать­ся деление Федерации на субъекты, хотя сами субъекты могут быть иными; неизменно и тесное сотрудничество между Федерацией и ее субъектами, однако не обязателен на все времена нынешний объем полномочий как Федерации, так и ее субъектов. Суверенное государство Суверенитет государства — это свойство государства самостоятель­но и независимо от власти других государств осуществлять свои функ­ции на своей территории и за ее пределами, в международном обще­нии. ' СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965. Суверенитет государства проявляется в верховенстве государствен­ной власти, в ее единстве и независимости. В буквальном смысле слово «суверенитет», происходящее от латинского слова supraneitas (от su­pra — выше), означает то свойство власти, в силу которого она является высшей, т е. ее верховенство. Верховенство государственной власти выражается в том, что она оп­ределяет весь строй правовых отношений в государстве, устанавливает общий правопорядок, правоспособность, права и обязанности государ­ственных органов, общественных объединений, должностных лиц и граждан. Ярким выражением верховенства государственной власти является верховенство на всей территории государства конституции и других законов, издаваемых высшими органами государственной вла­сти. Следовательно, верховенство государственной власти — это такое ее состояние, при котором над ней не стоит и не может стоять никакая другая власть. Однако верховенство власти не означает ее неограничен­ности. В конституционном государстве власть всегда ограничена пра­вом. Как и всякая другая власть в конституционном государстве, суве­ренная власть основана на праве и ограничена правом. Другое дело, что из всех устанавливаемых правом властей суверенная власть является высшей. Верховенство государственной власти делает ее единственной по­литической властью, исключая тем самым возможность существования наряду с суверенной государственной властью какой-либо иной поли­тической власти. Единство государственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства государст­венной власти заключаются в том, что совокупная компетенция систе­мы органов, составляющих высшую государственную власть, охватыва­ет все полномочия, необходимые для осуществления функций государ­ства, а различные органы, принадлежащие к этой системе, не могут предписывать одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятель­ствах взаимоисключающие правила поведения. Важным свойством суверенной государственной власти является ее независимость. Независимость государственной власти означает само­стоятельность государства в отношениях с другими государствами. Со времени своего основания в 1917 г Российская Федерация фор­мально никогда не утрачивала своего суверенитета. Она признавалась суверенным государством всеми действующими на ее территории со­ветскими конституциями, как союзными, так и республиканскими. Однако этот суверенитет носил лишь потенциальный характер. Он мог быть реализован только в случае выхода России из состава Союза ССР Значительным шагом на пути обеспечения подлинного суверените­та Российской Федерации явилась Декларация «О государственном су­веренитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», принятая 12 июня 1990 т. Первым Съездом народных депутатов РСФСР'. Выражая волю народов России, Декларация провоз­гласила государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявила о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. Декларация характеризует Россию как суверенное государство, соз­данное исторически объединившимися в нем народами. В ней подчер­кивается, что суверенитет РСФСР — единственное и необходимое ус­ловие существования государственности России, имеющей многовеко­вую историю, культуру и традиции, что он провозглашается во имя высших целей — обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным язы­ком, а каждому народу — на самоопределение в избранных им нацио­нально-государственных и национально-культурных формах. Впервые носителем суверенитета и источником государственной власти в России признается ее многонациональный народ и закрепля­ется его право непосредственно осуществлять государственную власть. Декларация предусматривает политические, экономические и пра­вовые гарантии суверенитета России. Они включают полноту власти Федерации при решении всех вопросов государственной и обществен­ной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно были переда­ны в ведение Союза ССР; верховенство Конституции Федерации и дру­гих ее законов на всей ее территории; исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством Рос­сии; полномочное представительство России в других союзных респуб­ликах и зарубежных странах; право Республики участвовать в осуществ­лении полномочий, переданных ею Союзу ССР; невозможность изме­нения территории России без волеизъявления народа, выраженного путем референдума; право свободного выхода из СССР. В Декларации указывается, что она является основой для разработ­ки новой Конституции России и совершенствования республиканского законодательства. В целях защиты экономической основы суверенитета Российской Федерации и руководствуясь Декларацией о государственном сувере­нитете, 31 октября 1990 г Верховный Совет принял Закон «Об обеспе­чении экономической основы суверенитета РСФСР»^. Согласно этому Закону земля, ее недра (запасы алмазов, золота, платины, драгоценных и полудрагоценных камней, серебра, нефти, уг­ля, газа, урана, редкоземельных цветных и черных металлов и иных по­лезных ископаемых), воздушное пространство, воды, леса, раститель­ный и животный мир, другие природные и сырьевые ресурсы, располо­женные на территории России, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны России, а также образующиеся в реках России запасы анадромных видов рыб за пределами морской экономи­ческой зоны, художественные и культурные ценности являются нацио- 1 См.: венд РСФСР и ВС РСФСР 1990. № 2. Ст 22. 2 См.: венд РСФСР и ВС РСФСР 1990. № 22. Ст. 260. нальным богатством народов России. Порядок и условия владения, пользования и распоряжения указанными объектами регулируются за­конодательством России и республик, входящих в ее состав. В Законе указывается, что расположенные на территории России объекты государственной собственности, включая имущество государ­ственных предприятий, учреждений, организаций союзного подчине­ния, их основные производственные и непроизводственные фонды или иные общесоюзные фонды, имущество, находящееся в управлении об­щесоюзных органов, являются собственностью России. Закон установил, что преобразование расположенных на террито­рии России государственных предприятий союзного подчинения в ак­ционерные общества, перевод в иные формы собственности осуществ­ляется исключительно на условиях и в порядке, предусмотренных зако­нодательством России, и что до принятия законов о собственности и приватизации не подлежат исполнению на территории Республики любые акты органов государственной власти и управления СССР, свя­занные с изъятием материальных, финансовых, валютных и денежных ценностей, другого имущества, принадлежащего гражданам, трудовым коллективам, общественным организациям и иным собственникам, за исключением случаев, установленных законодательством России. Закон признает недействительными внешнеэкономические союз­ные, союзно-республиканские и межреспубликанские сделки в отно­шении находящихся на территории России ресурсов и фондов, заклю­ченные без согласия Республики. Закон предоставляет Правительству России исключительное право: определять порядок лицензирования и квотирования товаров и услуг, ввозимых или вывозимых с территории России; на определение тамо­женных пошлин по экспортно-импортным операциям участников внешнеэкономической деятельности, находящихся под юрисдикцией России; на регистрацию участников внешнеэкономической деятельно­сти, имеющих юридические адреса на территории Федерации; на ак­кредитацию иностранных фирм, банков и других организаций, имею­щих свои офисы на территории России; на частное присвоение на тер­ритории России в виде лицензирования. Закон установил, что Российская Федерация не несет обязательств по общесоюзным кредитам, соглашениям и сделкам в отношении ука­занных в нем ресурсов и фондов, заключенным без согласования с со­ответствующими органами Федерации. Основные идеи Декларации и Закона получили отражение в дейст- j вующей Конституции РФ. Так, в ст 3 устанавливается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Феде­рации является ее многонациональный народ; в ст 4 — что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, а Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории. Согласно первоначальной редакции конституций республик в со­ставе Российской Федераций, а также названию и преамбуле Федера­тивного Договора — Договор о разфаничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной 'власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в со­ставе Российской Федерации от 31 марта 1992 г (с протоколом к не­му) — эти республики являлись суверенными государствами. Между тем с точки зрения теории конституционного права государ­ство, являющееся частью другого государства, не может представлять собой суверенное государство. Кстати говоря, подобные вопросы в истории человечества возника­ли неоднократно. Так, еще при создании американской федерации воз­ник вопрос о том, могут ли составляющие ее штаты оставаться государ­ствами, если над ними стоит внешняя союзная власть, либо они низво­дятся тем самым до положения обычных подчиненных провинций унитарного государства, а само союзное государство в этом случае не­избежно превращается в унитарное государство, складывающееся из подчиненных провинций. Составители американской конституции думали вначале решить эту проблему с помощью учения о делимости суверенитета. По их мне­нию, суверенную власть осуществляют в равной мере и штаты, и феде­рация в целом. Правда, в таком случае в пределах одной и той же феде­ральной территории оказывалось несколько верховных суверенных властей. Но в этом не видели ничего невероятного, поскольку если вла­сти не были разграничены территориально, то разграничивались по предметам ведения. В результате и федеральная власть, и власти штатов действовали на одной и той же территории, но каждая делала свои дела и в сфере своего ведения бьша одинаково суверенна. Оценивая эту теорию, вьщающийся русский государствовед Н. М. Коркунов писал: «Теория делимости суверенитета основывается на предположении, что действие суверенных властей допускает двоякое разфаничение: территориальное и по предметам ведения. Предполага­ется безразличным, как именно будут разграничены суверенные вла­сти. Невозможно только совмещение их. А раз данные власти будут раз­граничены по территориям или по предметам — все равно каждая из них может быть вполне суверенна в своей сфере. Но при этом упускают из внимания, что территориальная граница внешняя, материальная, вполне наглядная; а разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозмож­но перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к веде­нию той или другой власти. Можно определить только вопросы, отно­сящиеся к их компетенции. А при применении этих общих определе­ний к частным случаям не только возможны, но и неизбежны сомнения и споры. Кто-нибудь один должен получить право решать их беспово­ротно. Та власть, которая получит это право, неизбежно подчинит себе другую власть. Если это будет власть союзная, она и только она одна окажется верховною, так как она получит право отдельным государст­вам предписывать границы их власти. Если же, напротив, решителями таких споров сделать отдельные государства, тогда они подчинят себе союзную власть, которая потеряет свое верховенство, и вместо союзно­го государства получится просто союз государств. Таким образом, от­стоять понятие союзного государства можно лишь при одном условии: допустив, что суверенитет, верховенство власти не составляют необхо­димую принадлежность государства. Тогда суверенной будет признана одна союзная власть, а входящие в состав союзного государства отдель­ные государства должны быть признаны не суверенными государства­ми»'. Много позже, при создании Союза ССР, его субъекты — союзные республики тоже были провозглашены суверенными государствами, и вновь возникли проблемы сочетания суверенитета Союза ССР и суве­ренитета его субъектов — союзных республик. В этот период господ­ствующей была точка зрения, согласно которой возможно сочетание суверенитета СССР и суверенитета союзных республик. Главным фак­тором, обусловливавшим возможность такого сочетания, объявлялась единая социалистическая природа как Союза ССР, так и составляющих его союзных республик. На практике союзные республики, разумеется, никаким суверенитетом не обладали, а когда они попробовали им ре­ально воспользоваться, союзное государство распалось на отдельные суверенные государства. Таким образом, в действительности суверени­тет союзных республик в лучшем случае носил лишь потенциальный характер, и реализовать его субъекты Союза ССР могли, только вос­пользовавшись принадлежавшим им правом свободного выхода из со­става Союза ССР. Республики в составе Российской Федерации правом свободного выхода из состава этой Федерации не пользуются. Вот почему даже теоретически они не могут рассматриваться в качестве суверенных. Следовательно, объявление этих республик суверенными государства­ми не было констатацией действительного положения вещей, а пред­ставляло дань времени, получившему название «парад суверенитетов», и разного рода политическим играм, ведущимся как на федеральном, так и на региональном уровне. Неудивительно поэтому, что действующая Конституция РФ при­знает суверенный характер власти исключительно за Российской Феде­рацией. Процесс суверенизации субъектов Федерации получил официаль­ную правовую оценку в решениях Конституционного Суда РФ, приня­тых летом 2000 г. Так, в постановлении от 7 июня 2000 г. по делу о про­верке конституционности отдельных положений Конституции Респуб­лики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти»^, а также в определении от 27 июня 2000 г по за­просу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответст­вия Конституции РФ отдельных положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия — Алания ' Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 78. 2 СЗ РФ. 2000. № 25. Ст 2728. и Татарстан' Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения статей оспариваемых основных законов республик, определяющих суверенный характер государственности этих субъектов Федерации, их право на регулирование вопросов, отно­сящихся к ведению Федерации. Конституционный Суд не только подтвердил свои правовые пози­ции, высказанные в ранее принятых им решениях, касающиеся сувере­нитета Российской Федерации, ее конституционной, а не договорной природы, верховенства федерального права и федерального законода­тельства о разделении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, но и развил эти позиции, а также разъяснил неконституци­онность закрепления субъектами Федерации отдельных прав, основан­ных на суверенитете, в частности права приостанавливать акты феде­ральных органов, выступать самостоятельными участниками междуна­родных отношений и внешнеэкономических связей, закреплять право собственности субъектов Федерации на природные ресурсы и др. Защита Российской Федерации и ее государственного суверенитета осуществляется в различных формах: военной — Вооруженными Сила­ми РФ, которые защищают ее государственные интересы и территори­альную целостность; дипломатической — Президентом и Правительст­вом России, а также государственными органами, которые руководят различными отраслями управления. Важная роль в охране государст­венного суверенитета возложена на правоохранительные органы. Одно из существенных средств защиты государственного суверенитета Рос­сийской Федерации — законодательная и другая нормотворческая дея­тельность ее государственных органов. Республиканская форма правления Являясь суверенным государством. Российская Федерация само­стоятельно устанавливает форму правления, определяющую организа­цию органов государственной власти и порядок их деятельности. В Конституции РФ (ст. 1) установлена республиканская форма прав­ления. Ее главным признаком является выборность и сменяемость гла­вы государства. Эта республиканская форма правления отличается от монархии, которой присуще наследование статуса главы государства. Если рассматривать форму правления с чисто формальных пози­ций, то можно сказать, что она не оказывает определяющего влияния на характер государственного строя. Ведь известно, что монархическая Великобритания давно уже является демократическим, конституцион­ным государством, в то время как республиканский Советский Союз та­ким государством не был никогда. И наоборот, монархическая Россия не бьша ни демократическим, ни конституционным государством, тогда как республиканская Франция таким государством является давно. И тем не менее республиканская форма правления в большей мере, чем монархическая, соответствует характеру демократического, кон- 'СЗ РФ. 2000. № 29. Ст 3117. ституционного государства. Дело в том, что для монархии ее конститу­ционный вариант — такое же искажение ее сути, как для республики — вариант тоталитарный. Поэтому конституционная монархия гораздо ближе по своему существу к демократической республике, чем тотали­тарная республика. И наоборот, тоталитарное государство с республи­канской формой правления мало чем отличается по своей сути от госу­дарства, признанного абсолютной монархией. Устанавливая республиканскую форму правления в Российской Федерации, Конституция закрепляет следующие ее признаки: отказ от какого-либо независимого и длительного обладания государственной властью, основанного на индивидуальном праве; ориентация государ­ственного строя Российской Федерации на разум и опыт, а не на дости­жение идеальных целей, приводящих обычно к тоталитаризму правого или левого толка; создание государственных органов на основе согла­сования интересов управления государством с нерушимостью фаждан-ских свобод; формирование государственных органов путем свободных выборов и на ограниченный срок. Республиканской форме правления имманентно присуща демокра­тия, а демократии — республиканская форма правления. Демократия как равная для всех свобода дополняет республиканскую форму прав­ления. Республика служит этой равной свободе, способствует ее подъе­му и развитию, включая равномерно распределяемые социальные бла­га, равные выборы, равный доступ к государственным должностям, к образованию, собственности, к участию в формировании политиче­ской воли, а также правовой организации сил, претендующих на прави­тельственную власть. Различают два основных вида республики — президентскую и пар­ламентскую. Главная политическая особенность президентской республики за­ключается в соединении в руках президента полномочий главы госу­дарства и главы правительства. Другими специфическими чертами пре­зидентской республики являются внепарламентский метод избрания президента (посредством прямых или косвенных выборов) и внепарла­ментский способ формирования правительства. В основу системы высших органов государственной власти парла­ментской республики положен принцип верховенства парламента, перед которым правительство несет коллективную ответственность за свою политическую деятельность. В парламентской республике, в отличие от президентской, правительство остается у власти до тех пор, пока оно пользуется поддержкой парламентского большинства. В некоторых современных странах существуют формы правления, сочетающие черты парламентской и президентской республик. К числу этих стран относится и Российская Федерация. Сочетание признаков президентской и парламентской республик в Российской Федерации выражается в наличии сильной президент­ской власти при сохранении некоторых типичных признаков парла­ментской формы (наличие председателя Правительства, возможность, хотя и ограниченная, отстранения от власти Правительства парламен­том и роспуска парламента Президентом). С момента своего становления в качестве конституционного госу­дарства Российская Федерация постоянно двигалась в сторону усиления в ней черт президентской республики. Однако, став в конечном счете по своему характеру президентской республикой, она по-прежнему сохра­няет некоторые внешние признаки парламентского государства. В настоящее время Российская Федерация имеет президентско-парламентскую, или, как иногда ее называют в юридической литерату­ре, «полупрезидентскую» республиканскую форму правления: во-пер­вых. Президент избирается всеобщим голосованием (в этом ее отличие от парламентской формы), во-вторых, он располагает собственными прерогативами, позволяющими ему действовать независимо от Прави­тельства, в-третьих, наряду с Президентом действуют Председатель Правительства и министры, образующие Правительство, в определен­ной мере ответственное перед парламентом (в этом ее отличие от пре­зидентской формы). Именно названные признаки и характеризуют Российскую Федерацию как «полупрезидентскую» республику. § 2. Экономическая и социальная основы конституционного строя Российской Федерации Экономическая основа Экономической основой конституционного строя Российской Фе­дерации является находящееся в стадии становления социальное ры­ночное хозяйство, в рамках которого производство и распределение то­варов и благ осуществляются в основном посредством рыночных отно­щений. Их участниками выступают частные субъекты хозяйствования, конкурирующие между собой. Российская Федерация поддерживает эту конкуренцию, а также принимает меры к предотвращению моно­польных привилегий и осуществляет соответствующий контроль. «В Российской Федерации, — указывается в Конституции (ст. 8), — гарантируются единство экономического пространства, свободное пе­ремещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкурен­ции, свобода экономической деятельности». В Российской Федерации действует также Закон от 22 марта 1991 г «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (с изменениями и дополнениями)'. Закон определя­ет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных рынках в Российской Федерации. Он запрещает действия хо­зяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, ко­торые имеют либо могут иметь своим результатом офаничение конку­ренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов или фаждан, в том числе такие действия, как изъятие товаров из обра- ' венд реФСРи ве реоср i99i. № i6. ет 499. щения с целью создания или поддержания дефицита на рынке, повы­шения цен, включение в договор дискриминирующих условий, кото­рые ставят конкурента в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами; создание препятствий доступу на рынок (выходу с рынка) другим хозяйствующим субъектам; нарушение уста­новленного нормативными актами порядка ценообразования и т д. Законом запрещаются и в установленном порядке признаются не­действительными полностью или частично достигнутые в любой форме соглашения (согласованные действия) конкурирующих хозяйствующих субъектов (потенциальных конкурентов), имеющих (или могущих иметь) в совокупности долю на рынке определенного товара более 35%, если такие соглашения (согласованные действия) имеют либо могут иметь своим результатом существенное ограничение конкуренции, в том числе соглашения или согласованные действия, направленные, в частности, на установление (поддержание) цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок; повышение, снижение или поддержание цен на аукционах и торгах; раздел рынка по территориальному принци­пу, по объему продаж или закупок, по ассортименту реализуемых това­ров либо по кругу продавцов или покупателей (заказчиков). Закон запрещает органам власти принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятст­вующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результа­том ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйст­вующих субъектов или физических лиц. В Законе предусматривается государственный контроль за соблю­дением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и иных случа­ях, а также государственный контроль за соглашениями или согласо­ванными действиями хозяйствующих субъектов, ограничивающих кон­куренцию. Содействие формированию рыночных отношений на осно­ве развития конкуренции и предпринимательства, предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недоб­росовестной конкуренции, а также государственный контроль за со­блюдением антимонопольного законодательства возлагаются на феде­ральный антимонопольный орган. Создавая социальное рыночное хозяйство. Российская Федерация стремится обеспечивать свободу экономической деятельности, пред­принимательства и труда, добросовестную конкуренцию и обществен­ную пользу, чтобы регулирование государством хозяйственной жизни осуществлялось в интересах человека и общества, а экономические от­ношения строились на социальном партнерстве между человеком и го­сударством, работником и работодателем, производителем и покупате­лем. В условиях развивающейся рыночной экономики в России произ­водство и распределение благ осуществляются как частными, так и го­сударственными организациями, включая организации субъектов Фе­дерации. Государство в различных формах должно нести ответственность за наиболее важные стороны организации производства и распределения в стране в целом, в особенности за то, что в наибольшей степени затра­гивает интересы населения. Речь идет в первую очередь о надежности снабжения населения всем необходимым; о гарантиях роста производ­ства и обеспечения участия в производстве и распределении всех рабо­тоспособных лиц (т. е. о занятости); о смягчении последствий неста­бильности в экономике (регулирование цен и т п.) или колебаний спроса на международном рынке; о снятии внутреннего напряжения в регионах и между теми или иными сферами жизни и группами людей. Для экономической системы Российской Федерации характерно многообразие форм собственности. Регулирование отношений собст­венности осуществляется посредством различных правовых норм, цен­тральное место среди которых принадлежит конституционным нор­мам — основе всего правового регулирования отношений собственно­сти. Конституционное регулирование отношений собственности имеет свою специфику. Она выражается в том, что главной задачей является юридическое закрепление форм собственности, признаваемых госу­дарством. Таким образом, именно конституционные нормы решают во­прос о том, какие формы собственности государством признаются и га­рантируются. Конституция РФ (ст. 8) исходит из того, что экономической систе­ме Российской Федерации присуща собственность в ее различных фор­мах — частной, государственной, муниципальной и др. В Конституции также установлено (ст. 9), что земля и другие при­родные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муници­пальной и иных формах собственности. Они используются и охраняют­ся в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В Конституции предусмотрено (ст 36), что в частной собственности вправе иметь землю граждане и их объединения. Владение, пользова­ние и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуще­ствляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. В соответствии с земельным законодательством граждане и юриди­ческие лица — собственники земельных участков имеют право прода­вать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обмени­вать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товари­ществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями. Гра­ждане и юридические лица могут образовывать общую совместную или общую долевую собственность путем добровольного объединения при­надлежащих им земельных участков, земельных долей (паев). Государство охраняет собственность в ее различных формах на рав­ных основаниях. «В Российской Федерации, — указывается в ст 8 Кон­ституции, — признаются и защищаются равным образом частная, госу­дарственная, муниципальная и иные формы собственности». В Консти­туции также подчеркивается (ст. 35), что право частной собственности охраняется законом. Важнейшими направлениями создания рыночного хозяйства в Рос­сии являются приватизация и разгосударствление экономически зна­чимой собственности. При всем критическом подходе к ваучерной приватизации и вообще к методам и формам проведенной в стране прива­тизации в целом нельзя отрицать, что в результате ее в России заложены основы рыночной экономики. Причем постепенный отказ от государственного регулирования экономики сопровождается ее ком­мерциализацией и фактически капитализацией. Часто этот процесс принимает уродливые формы, однако — главное — создаются принци­пиально другая экономика, иная система экономических отношений, совершенно новые субъекты хозяйствования. Конституция РФ установила (ст. 35), что в России иметь имущество j в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как едино- ' лично, так и совместно с другими лицами вправе каждый. Никто не мо­жет быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Прину­дительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценно­го возмещения. Вместе с тем нужно иметь в виду, что, распространив институт част­ной собственности не столько на результаты труда и идеи, которые соз­даются конкретными людьми и по праву должны принадлежать этим людям, сколько на природные ресурсы, правящие в стране силы в пе­риод приватизации создали условия, при которых группа олигархов с помощью коррумпированной власти получила доступ к неконтроли­руемой, беспощадной эксплуатации национального богатства страны. В России отношения собственности, не предусмотренные Консти­туцией, регулируются Гражданским кодексом и иными федеральными законодательными актами, а также законодательными актами респуб­лик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов феде­рального значения, автономной области и автономных округов, издан­ными в пределах их полномочий. Социальное государство Согласно ч. 1 ст. 7 Конституции Российская Федерация является социальным государством. Главная задача социального государства — дос­тижение такого общественного развития, которое основывается на за­крепленных правом принципах социальной справедливости, всеобщей соли­дарности и взаимной ответственности. Социальное государство при­звано помогать слабым, влиять на распределение экономических благ исходя из принципа справедливости, чтобы обеспечить каждому дос­тойное человека существование. Следует отметить, что объявление России социальным государст­вом не означает возвращение страны к тоталитарному государству, обе­щавшему своим гражданам всеобщее благосостояние за счет создания экономической системы, полностью управляемой и организуемой им. Социальное государство в том понимании, которое вкладывает в него Конституция РФ, должно стремиться лишь к максимально возможному в условиях демократической страны равномерному содействию благу всех граждан и к максимально возможному равномерному распределению жиз­ненных тягот. Социальное государство стремится обеспечить каждому своему гра­жданину достойный человека прожиточный минимум. При этом оно ис­ходит из того, что каждый взрослый должен иметь возможность зараба­тывать на себя и на содержание своей семьи. Вмешательство государст­ва осуществляется лишь тогда, когда такая возможность по разным причинам не может быть реализована и потребности человека не могут быть удовлетворены надлежащим образом. Возможность человека зарабатьшать, естественно, предполагает прежде всего наличие работы. В социальном государстве, как правило, закрепляется в связи с этим право на труд. В Конституции РФ содер­жится лишь право (ст. 37) «свободно распоряжаться своими способно­стями к труду, выбирать род деятельности и профессию». Разумеется, такое положение в полной мере обеспечивает свободу труда, однако оно ставит под сомнение важнейшее требование социального государ­ства, согласно которому каждый человек должен заботиться о получе­нии трудового дохода для удовлетворения своих потребностей. Правда, ситуация несколько облегчается наличием в Конституции РФ права на защиту от безработицы (ст 37). Личная ответственность каждого за его собственное благополучие неразрывно связана с семьей. Семья является одним из устоев общества. Она важнейший компонент общества, связывающий его с государст­вом. Семья всегда была и остается одним из главных факторов совер­шенствования общества, полноценного воспитания новых поколений фаждан. Повышение социального потенциала семьи, ее активности во всех сферах жизни общества, укрепление брачно-семейных отноше­ний — все это имеет непосредственное отношение к социальному раз­витию страны, к полному использованию ее возможностей. Социальный потенциал семьи — это ее возможный вклад в жизнедея­тельность и развитие общества, ее роль в решении стоящих перед ним за­дач. Социальный потенциал выражается в хозяйственно-экономиче­ских и духовно-психологических функциях семьи. Семья одинаково важна и для общества, и для государства. Значит, семья, материнство, отцовство, детство должны находиться под защи­той и общества, и государства как в правовом, так и в социальном пла­не. Именно поэтому социальное государство в тех случаях, когда рабо­тающие в семье не могут заработать для удовлетворения ее определен­ных потребностей, несет особую ответственность за доступность для таких семей жизненно важных благ, включающих продовольствие, жи­лье и т. д. Следует отметить, что в условиях демократии социальное государ­ство предоставляет широкий простор любым общественным силам, ко­торые желают оказывать помощь социально необеспеченным. Напри­мер, в Конституции РФ (ст 39) указывается, что в стране поощряются «создание дополнительных форм социального обеспечения и благотво­рительность»'. Одной из важнейших целей социального государства является сгла­живание социального неравенства, преодоление его крайних форм. Способы, применяемые государством для достижения этой цели, раз­личны. Ими могут быть социальные коррективы, вносимые в правовые отношения (например, с помощью трудового права); государственное вмешательство в общественные отношения (охрана труда, надзор за воспитанием и т. п.); обеспечение общедоступности наиболее важных благ и услуг (регулирование цен, развитие систем государственного здравоохранения, образования и т д.); улучшение социального положе­ния путем государственных выплат (например, социальные пособия); сглаживание имущественного неравенства за счет средств, мобилизуе­мых государством (налоги, пошлины и т д.); смягчение экономическо­го неравенства путем обобществления некоторых экономических цен­ностей или их перераспределения (например, путем земельной рефор­мы); устранение социального неравенства методами правового характера (например, уравнивание женщин и мужчин в оплате труда) и др. Одна из разновидностей социального неравенства — неравенство, связанное с утратой дохода или средств к существованию из-за болез­ни, инвалидности, старости, потери кормильца, безработицы и т. п., а также с особого рода расходами (похороны, утрата имущества в ре­зультате пожара и других стихийных бедствий). Средством, которое ис­пользует социальное государство, чтобы противостоять этим преврат­ностям судьбы, является социальное обеспечение. Социальное обеспечение зависит не только от того, насколько оно необходимо, но и от того, может ли государство осуществлять такое обеспечение. Переход социального общества от первичной цели — пре­доставления человеку минимума средств к существованию — к более высоким целям — избавлению человека от нужды или поддержанию его обычного жизненного стандарта — во многом зависит и от того, в какой мере само общество может производить средства для социального обес­печения, которые могли бы дополнить средства, выделенные для этого государством. В отличие от тоталитарного государства, которое полностью управ­ляет экономикой и организует ее и которое способно предложить сво­им гражданам лишь равенство в бедности, демократическое социаль­ное государство стремится к сглаживанию неравенства на основе роста благосостояния. Оптимальная стратегия подъема благосостояния обес­печивается социальным рыночным хозяйством в сочетании с произ- ' См., например: Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст 2071. водством и распределением благ самим социальным государством в не­которых сферах (например, в сфере воспитания и образования, в сфере транспортных услуг и других благ, обеспечиваемых инфраструктурой, в сфере социальной помощи). Кроме того, поскольку производство и распределение благ организуются по принципам рыночной экономи­ки, государство в различных формах несет ответственность за их эф­фективность. Наиболее характерные черты социального государства отражаются в его социальной политике, которая в соответствии с Конституцией РФ (ст 7) направлена «на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Социальная политика представляет собой часть общей политики го­сударства, которая касается отношений между социальными группами, между обществом в целом и его членами, связанных с изменениями в соци­альной структуре, ростом благосостояния граждан, улучшением их жиз­ни, удовлетворением их материальных и духовных потребностей, совер­шенствованием образа жизни. Вьщеление социальной сферы не означает, что она полностью от­граничена от других сфер общественной жизни. Все они так переплете­ны, что во многих случаях можно с полным основанием говорить не столько о социальных, сколько о социально-экономических, социаль­но-политических и иных подобных явлениях и процессах. Демократическое преобразование российского общества заключа­ется в переустройстве условий и образа жизни людей и в коренном из- ! менении социальной структуры, в ходе которых должно быть преодоле­но резкое имущественное расслоение общества. Этим и определяется содержание социальной политики Российской Федерации на всех эта­пах ее осуществления. Разумеется, в ходе демократических преобразований в России со­держание социальной политики претерпевает существенные измене­ния. Те или иные конкретные задачи решаются или утрачивают свое значение, появляются новые задачи, новые направления социальной политики, обогащающие ее содержание. Однако главные задачи, глав­ные цели социальной политики всегда неизменны. Ряд важных вопросов, связанных с содержанием и осуществлением социальной политики России, решается Конституцией РФ, которая создала правовую основу для проведения этой политики. Главной задачей социальной политики Российской Федерации являют­ся достижение благосостояния человека и общества, обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности. Эта задача соци­альной политики Российского государства должна решаться в тесном единстве с его экономической политикой. Главная задача социального развития российского общества определя­ет основные направления социальной политики, реализация которых на практике приведет к созданию важнейших элементов социального госу­дарства в Российской Федерации. В их число входят: охрана труда и здо­ровья людей; установление гарантированного минимального размера оплаты труда; обеспечение государственной поддержки семьи, мате­ринства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развитие системы социального обслуживания; установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. 1. Охрана труда и здоровья людей. Труд — основа жизни любого об­щества, решающая сфера применения человеческих сил и способно­стей. Однако в демократическом обществе труд не может быть прину­дительным. Гражданин сам распоряжается своими способностями к труду самостоятельно или на основе договора. Труд фаждан, как правило, организуется на базе таких ячеек эконо­мической системы, как предприятие, учреждение, организация. Работ­ники предприятий, учреждений, организаций объединены совместным трудом, общностью интересов, связанных с условиями их труда, быта, ИТ д. Деятельность фаждан, связанную с удовлетворением личных и об­щественных пофебностей, не противоречащую законодательству Рос­сийской Федерации и приносящую им заработок, принято называть за­нятостью. Занятыми считаются фаждане: работающие по найму, в том числе выполняющие работу за вознафаждение на условиях полного либо не­полного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую рабо­ту (службу); временно отсутствующие в связи с нефудоспособностью, отпуском, повьпиением квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой или иными причинами; самостоятельно обеспе­чивающие себя работой, в том числе предприниматели, лица, занятые индивидуальной фудовой деятельностью, включая фермеров, а также членов производственных кооперативов; избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность; проходящие службу в Воо­руженных Силах, внуфенних, железнодорожных и пофаничных вой­сках, органах безопасности и внутренних дел; обучающиеся в общеоб­разовательных школах, профессионально-технических училищах, а также проходящие очный курс обучения в высших, средних специаль­ных и других учебных заведениях. Российская Федерация сфемится к созданию условий для полной занятости населения: обеспечение равных возможностей всем фажда-нам, проживающим на территории Федерации, независимо от нацио­нальности, пола, возраста, социального положения, политических убеждений и отношения к религии, в реализации права на свободный фуд и свободный выбор занятий; поддержка фудовой и предприни­мательской инициативы граждан, осуществляемой в рамках законно­сти, содействие развитию их способностей к производительному и творческому фуду; социальная защита в области занятости, прове­дение специальных мероприятий, способствующих занятости фаждан, испытывающих фудности в поиске работы; сочетание самостоятельно­сти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, горо­дов федерального значения, автономной области и автономных округов в обеспечении занятости населения с согласованностью действий при проведении централизованных мероприятий в этой области; координа­ция деятельности в области занятости с деятельностью по другим на­правлениям экономической и социальной политики, включая социаль­ное обеспечение, регулирование роста и распределения доходов, преду­преждение инфляции; поощрение работодателей, создающих новые рабочие места, прежде всего для граждан, особо нуждающихся в соци­альной защите и испытывающих трудности в поиске работы; координа­ция деятельности государственных органов, профессиональных сою­зов, их организаций, ассоциаций (союзов) предпринимателей в разра­ботке, реализации мер, касающихся занятости населения, и контроле за их выполнением; обеспечение занятости в местах проживания ма­лочисленных народов и народностей Российской Федерации с учетом национальных особенностей их хозяйственной и культурной деятель­ности, а также исторически сложившихся видов занятости; междуна­родное сотрудничество в решении проблем занятости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Рос­сийской Федерации за рубежом и иностранных граждан на террито­рии России. Государство осуществляет программы подготовки, профессиональ­ного обучения и переквалификации работников. Программы для ра­ботников, зарегистрированных в службе занятости населения в качест­ве ищущих работу, могут осуществляться по направлению службы заня­тости в случаях, если: невозможно подобрать подходящую работу из-за отсутствия у гражданина необходимой профессиональной квалифика­ции; нужно изменить профессию (квалификацию) в связи с отсутстви­ем работы, отвечающей имеющимся у гражданина профессиональным навыкам; гражданином утрачена способность к выполнению работы по прежней профессии (специальности); гражданин желает получить дру­гую профессию (специальность). Государство гарантирует выплату пособий но безработице и по пе­реквалификации. Безработными признаются трудоспособные гражда­не, которые не имеют работы и заработка (за исключением оплаты за выполнение общественных работ по направлению государственной службы занятости населения), зарегистрированы в службе занятости для поиска подходящей работы и готовы приступить к ней. Государство предоставляет гражданам, потерявшим работу, высво­бождаемым с предприятий, из организаций и учреждений, а также гражданам, впервые ищущим работу или желающим возобновить тру­довую деятельность после длительного перерыва, компенсацию, вы­плачивает стипендии в период профессиональной подготовки, пере­подготовки или повышения квалификации; выплачивает пособия по безработице; создает возможности для участия в оплачиваемых общест­венных работах; осуществляет компенсацию затрат в связи с добро­вольным переездом в другую местность по предложению службы заня­тости. Реализовать право на получение пособия по безработице или компенсации может каждый гражданин, достигший 16-летнего возрас­та и имеющий статус безработного. Это право утрачивается по достиже­нии гражданином пенсионного возраста. Разрешение коллективных трудовых споров регулируется законом. Закон РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в РСФСР» (с изменениями и дополнениями)' определяет правовые, экономиче­ские и организационные условия, а также гарантии государства по тру­доустройству лицам, постоянно проживающим на территории Россий­ской Федерации. Государство уделяет внимание созданию здоровых и безопасных ус­ловий труда, вводит для лиц, занятых в отраслях или на участках произ­водства с особо тяжелыми, опасными или вредными условиями труда, льготы, которые служат формой компенсации за работу, наносящую ущерб здоровью человека. Наряду с охраной труда важной составной частью социальной по­литики государства является охрана здоровья граждан. В Российской Федерации в обязанность государства входит финансирование феде­ральных программ охраны и укрепления здоровья населения, принятие мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощрение деятельности, способствующей укрепле­нию здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, эко­номическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. 2. Установление гарантированного минимального размера оплаты труда. Одной из характерных черт социального государства является его ответственность за предоставление каждому гражданину достойно­го человека прожиточного минимума^. Однако эта ответственность вторична. Социальное государство должно руководствоваться прежде всего тем, что каждый взрослый и трудоспособный гражданин должен иметь возможность зарабатывать на себя и на содержание своей семьи. Ответственность же государства за предоставление гражданину прожи­точного минимума наступает лишь в том случае, когда он, работая, не может себя обеспечить. Одним из средств удовлетворения этой потребности является уста­новление гарантированного минимального размера оплаты труда. Та­кой размер зависит от многих факторов, и прежде всего от экономиче­ских возможностей общества в данный период, и не всегда соответству­ет той цели, для достижения которой он установлен. Однако главное его предназначение состоит именно в достижении этой цели, и Россий­ская Федерация, последовательно увеличивая гарантированный мини­мальный размер оплаты труда, стремится к ее достижению. 3. Обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, от­цовства и детства, инвалидов и пожилых граждан. В Российской Феде­рации семья, материнство, отцовство, детство находятся под защитой общества и государства. Исходя из того, что демократическое государство призвано защи­щать гражданские права людей, отношения между которыми могут ос- 1 венд РСФСР и ВС РСФСР 1991. № 18. Ст 565. 2 См.: Федеральный закон от 24 октября 1997 т. «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст 4904. новываться только на добровольности и равноправии, включая равно­правие женщины и мужчины, в Российской Федерации брак основыва­ется на добровольном согласии и равноправии супругов. Однако свобода брака требует ответственного отношения к нему и его последствиям. Семья — обязательное звено не только воспроиз­водства человека, но и «качества населения», которое отражает состоя­ние психического здоровья живущих и вступающих в жизнь поколений, уровень их способностей к интеграции в общественную жизнедеятель­ность, к выполнению связанных с нею профессиональных и социаль­ных ролей. Все это определяет особую заботу государства о содержании и воспитании детей. В Российской Федерации на родителях лежит обязанность содержать и воспитывать своих детей до совершеннолетия. Родители или лица, их заменяющие, вправе определять в интересах ребенка, с учетом его мне­ния и в соответствии с законом, характер и формы его воспитания и об­разования. Труд по воспитанию детей приравнивается ко всякому друго­му труду, является основой для достойного социального обеспечения. Поскольку семья основывается на взаимных обязанностях ее чле­нов, трудоспособные дети должны заботиться о своих нетрудоспособ­ных родителях. В условиях равноправия всех граждан в Российской Федерации де­ти пользуются равной правовой и социальной защитой вне зависимо­сти от происхождения и гражданского состояния родителей. Детям как гражданам России принадлежат от рождения некоторые основные права и свободы. Ребенок имеет право на выражение своего мнения, ему гарантируются свобода мысли и слова и свобода совести. В нашей стране далеко не все дети имеют возможность жить в семье и пользоваться заботой родителей. Заботу о детях-сиротах и детях, ли­шенных родительского попечения, берут на себя государство и общест­во. Они обеспечивают содержание, воспитание и образование де­тей-сирот, детей, лишенных родительского попечения, поощряют бла­готворительную деятельность по отношению к детям. Государство должно проявлять заботу об инвалидах и пожилых гра­жданах. Оно обязано развивать систему специальных предприятий и цехов для работы инвалидов, чтобы улучшить их материальное поло­жение и приобшцть к участию в общественно полезном труде; обеспе­чивать инвалидов специальными средствами передвижения, средства­ми лечебной физкультуры, протезами и т п. Важно развитие системы социальных льгот, установленных для участников Великой Отечествен­ной войны; расширение сети домов-интернатов для престарелых и ин­валидов, повышение уровня их благоустройства и социально-бытового обслуживания в них. 4. Развитие системы социального обслуживания. Согласно Феде­ральному закону от 10 декабря 1995 г «Об основах социального об­служивания населения в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями)' социальное обслуживание представляет собой дея- ' СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872; 2002. № 28. Ст. 2791; № 30. Ст 3032; 2003. № 2. Ст. 167; 2004. № 35. Ст. 3607. тельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию со­циально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению соци­альной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. В Российской Федерации имеется государственная система соци­альных служб. Она включает государственные предприятия и учрежде­ния социального обслуживания, являющиеся федеральной собственно­стью или собственностью субъектов Федерации, а также муниципаль­ную систему социальных служб. Кроме того, социальное обслуживание осуществляется организациями иных форм собственности и граждана­ми, занимающимися предпринимательской деятельностью по социаль­ному обслуживанию населения. Государство поддерживает и поощряет развитие социальных служб независимо от форм собственности. Учреждениями социального обслуживания независимо от форм собственности являются: комплексные центры социального обслужи­вания населения; территориальные центры социальной помощи семье и детям; центры социального обслуживания; социально-реабилитаци­онные центры для несовершеннолетних; центры помощи детям, ос­тавшимся без попечения родителей; социальные приюты для детей и подростков; центры психолого-педагогической помощи населению; центры экстренной психологической помощи по телефону; центры (отделения) социальной помощи на дому; дома ночного пребывания; специальные дома для одиноких престарелых; стационарные учрежде­ния социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интер­наты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физи­ческими недостатками); геронтологические центры; иные учреждения, предоставляющие социальные услуги. К предприятиям социального обслуживания относятся предприятия, оказывающие населению соци­альные услуги. Государство гарантирует гражданам право на социальное обслужи­вание в государственной системе социальных служб по основным ви­дам, определенным Законом, в число которых входят материальная по­мощь, социальное обслуживание на дому, социальное обслуживание в стационарных учреждениях, предоставление временного приюта, ор­ганизация дневного пребывания в учреждениях социального обслужи-; вания, консультативная помощь, реабилитационные услуги. Социальное обслуживание осуществляется социальными службами бесплатно и за плату. Бесплатное социальное обслуживание в государственной системе соци­альных служб предоставляется гражданам, не способным к самообслужи­ванию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного миниму­ма, установленного для региона, в котором они проживают; гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов; несовершеннолетним де­тям, находящимся в трудной жизненной ситуации. Дополнительные основания, по которым предоставляется бесплатное социальное обслу­живание, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Федерации. Платные социальные услуги в государственной системе социальных служб оказываются в порядке, установленном Правительством РФ. Условия и порядок оплаты социальных услуг в социальных службах иных форм собственности устанавливаются ими самостоятельно. 5. Установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. Развитие государственной системы социального обеспечения является важной социальной гарантией реализации кон­ституционного права граждан Российской Федерации на материальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кор­мильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных зако­ном. Государство в законодательном порядке определяет систему госу­дарственных пенсий и социальных пособий'. Развитие этой системы обеспечивается ростом расходов государст­ва на пенсионное обеспечение, обусловленным прежде всего увеличе­нием численности и доли людей, имеющих право на получение пенсий и пособий, в общем составе населения, а также инфляционными явле­ниями. Следует сказать, что в любом демократическом государстве между конституционным требованием защиты личной свободы и требовани­ем идеи социального государства существует известное противоречие. Оно порождено неизбежным вмешательством социального государства в личную жизнь граждан. Поэтому в такой ситуаций любое решение го­сударства в пользу личной свободы возможно лишь в той мере, в какой оно не противоречит сущности социального государства. Российская Федерация ставит перед собой цель построения соци­ального государства. Но в настоящее время она находится только в са­мом начале пути к достижению этой цели. Задачи проводимой в стране экономической реформы состоят в том, чтобы создать механизмы ры­ночного хозяйства и, опираясь на них, найти новые формы социальной защиты граждан в изменившихся условиях. Однако обе эти задачи ре­шаются медленно и во многих отношениях неудовлетворительно. В результате не снижается острота проблемы бедности, которая все больше перерастает в проблему нищеты. Число лиц, оказавшихся за чертой бедности, неуклонно растет. В стране последовательно усилива­ется расслоение населения по доходам и материальному обеспечению. Оно носит к тому же стихийный характер, поскольку воздействие на него со стороны государства малозаметно. Структурная перестройка, конверсия оборонных производств, банкротства обостряют и без того сложную ситуацию с занятостью населения. ' См., например: Федеральный закон от 17 июля 1999 г «О государственной социальной помощи» (с изменениями и дополнениями) // СЗ РФ. 1999. № 29. Сх 3699. Из-за почти полного отсутствия социальной ориентации экономи­ческой реформы сложилась ситуация, когда цены товаров близки к ми­ровым, а цена труда намного ниже мирового уровня. Длительное время проводилась массовая практика несвоевременной выплаты заработной платы и пенсий, что грубо нарушало неотъемлемые права граждан. По­стоянно снижается эффективность социального обеспечения населе­ния. В этих условиях о социальном государстве появится возможность говорить сколько-нибудь реально только тогда, когда Российская Фе­дерация добьется фактического продвижения по всем рассмотренным направлениям, когда будут реализованы конституционные нормы, оп­ределяющие социально-экономические права человека в России. § 3. Духовные основы конституционного строя Российской Федерации Идеологическое многообразие Идеология является сложным духовным образованием. Она включа­ет в себя определенную теоретическую основу, которая представляет собой систему политических, правовых, религиозных, философских взгля­дов на социальную действительность, обш^ество и отношения людей меж­ду собой, а также вытекающие из этой системы программы действий и механизмы распространения идеологических установок среди населения. Идеология не возникает из повседневной деятельности людей, на базе тех или иных житейских ситуаций. Она создается мыслителями, идеологами, политиками. Будучи систематизированным, теоретически обоснованным духовным выражением интересов определенных соци­альных групп, идеология относится к высшему уровню общественного сознания. Поскольку идеологические концепции являются духовным выра­жением определенных социальных интересов, они оказывают влияние на деятельность людей и могут становиться важным фактором истори­ческого развития. Известно, что идеология французских просветителей XVni в. в период Великой французской революции сыфала огромную роль в сплочении третьего сословия, выступившего против феодализма и абсолютизма. Для современного демократического общества характерен широ­кий спектр различных типов идеологии, начиная с крайне реакцион­ных (неофашизм, расизм), неоконсервативных и либеральных и кончая левым экстремизмом. Некоторые из этих экстремистских идеологиче­ских концепций правого или левого толка давно уже представляют серьезную опасность для нормального существования отдельных стран или даже всего человечества. Так, фашистская идеология, ядро которой составляют идеи воен­ной экспансии, расового неравенства, классовой гармонии (теория на­родного сообщества и «корпоративности»), вождизма («принцип фю-рерства»), всевластия государственной машины (теория «тоталитарного государства»), сочетающиеся с крикливой демагогией, чтобы замаскировать истинное содержание этой идеологаи, стала теоретической ос­новой и профаммой действий мощного политического течения. Оно привело к власти в ряде стран (Германия, Италия и др.) наиболее реак­ционные и агрессивные силы. В результате к середине 30-х гг фащизм представлял смертельную угрозу для всего человечества, поставив под вопрос существование многих народов и сфан. Только разфом в 1945 г фашистской Германии и ее союзников силами антигитлеровской коа­лиции при решающем участии СССР позволил остановить экспансию фашизма и насильственное распространение его идей. Серьезной угрозой для демократических сфан является также ле­вый эксфемизм, который под флагом революционности утверждает право и методы индивидуального террора. Однако опыт показывает, что главная опасность тех или иных идео­логий, прокладывающих путь к тоталитаризму, состоит не только и да­же не столько в их привлекательности для отдельных социальных слоев или даже большинства населения некоторых сфан, а в их монополиза­ции, в превращении этих идеологий в государственные и обязательные. Убедительным свидетельством тому может служить марксистская идеология. Пока марксизм был идеологией определенных политиче­ских течений в различных странах, он представлял интерес в основном для сторонников этих течений. Однако положение коренным образом изменилось, когда в результате Октябрьской революции 1917 г в Рос­сии сторонники марксизма пришли к власти. С этого времени мар­ксизм становится в России, а затем и в СССР не только идеологией правящей партии, но и государственной идеологией советского госу­дарства, обязательной для всех ее граждан. Уже в первой советской Конституции — Конституции РСФСР 1918 г в качестве основной ставилась задача уничтожения всякой экс­плуатации человека человеком, полного усфанения деления общества на классы, беспощадного подавления эксплуататоров, установления социалистической организации общества и победы социализма во всех Сфанах (ст. 3). Кроме того, «руководствуясь интересами рабочего клас­са в целом», советское государство лишало отдельных лиц и отдельные группы лиц прав, которые использовались ими в ущерб интересам со­циалистической революции (сх 23). Поскольку среди этих прав значи­лась и свобода выражения мнений, то ни о какой иной идеологии, кро­ме марксизма, в тот период, разумеется, не могло быть и речи. Надо сказать, что уже 9 ноября (27 октября) 1917 г был принят Дек­рет Совета Народных Комиссаров «О печати»', которым запрещались все оппозиционные советской власти издания. При этом Рабочее и крестьянское Правительство обращало внимание населения на то, что «в нашем обществе за этой либеральной ширмой (имелись в виду оппозиционные издания. — О. К.) фактически скрывается свобода для имущих классов, захватив в свои руки львиную долю всей прессы, не­возбранно офавлять умы и вносить смуту в сознание масс». Следова- ' СУ РСФСР. 1917. № 1.Ст4. тельно, такого рода свобода этим Декретом сохранялась лишь за госу­дарством и господствуюшей в нем идеологией. ; Конституция СССР 1936 года предоставляла гражданам политиче­ские права и свободы (свобода слова, свобода печати и т д.) только «в целях укрепления социалистического строя» (ст. 125). Это означало, что использование данных прав в иных целях, например в целях крити­ки социалистического строя и его идеологии, запрешалось. Однако наиболее откровенно идеология марксизма была объявлена официальной, государственной в Конституции СССР 1977 года. Уже в преамбуле этой Конституции устанавливалось, что в СССР сложи­лось «идейное единство советского общества», что советское общест­во — это общество высокой идейности, что советский народ руково­дствуется идеями научного коммунизма. А ст 6 устанавливала, что ру­ководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза, существующая для народа и служащая народу «Вооруженная марксистско-ленинским учением. Коммунистическая партия, — указывалось в этой статье, — определяет генеральную перспективу развития общества, линию внут­ренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный, научно обос­нованный характер его борьбе за победу коммунизма». Даже после исключения из Конституции 1977 года статьи, преду­сматривающей руководящую и направляющую роль КПСС в обществе, в этой Конституции были сохранены статьи, гарантировавшие гражда­нам СССР свободу научного, технического и художественного творче­ства только «в соответствии с целями коммунистического строительст­ва» (ст. 47), а политические права и свободы — «в целях укрепления и развития социалистического строя» (ст 50). Действующая Конституция РФ закрепляет принцип идеологиче­ского многообразия как одну из основ конституционного строя страны. Этот принцип прежде всего исключает возможность существования в России государственной или обязательной идеологии. «Никакая идеология, — предусмотрено в Конституции (ст 13), — не может уста­навливаться в качестве государственной или обязательной». Тем самым в Российской Федерации должно быть обеспечено идеологическое многообразие, признанное государством. Идеологическое многообразие означает свободное существование в обществе различных политических и иных взглядов, школ, идей. Идеологическое многообразие является закономерным следствием та­ких конституционных прав и свобод человека и гражданина, как свобо­да мысли и слова, свобода совести и др. Наиболее важные гарантии действенности рассматриваемого принципа — отмена цензуры, свобо­да информации, издательской деятельности, преподавания, реализация принципа политического многообразия и т д. Установление в Конституции принципа идеологического многооб­разия является одним из важнейших демократических завоеваний на­родов России. Многообразие в сфере идеологии позволяет каждому че­ловеку, группам людей, их объединениям свободно развивать свои на­учные теории и воззрения, распространять и защищать их с помощью всех допускаемых Конституцией средств, активно способствовать их осуществлению путем разработки программных документов, законо­проектов и т. д. Отсутствие государственной или обязательной идеологии не озна­чает, что органы государственной власти действуют независимо от ка­ких-либо идеологических взглядов и находятся вне идеологической борьбы в обществе. Наоборот, именно возможность с помощью госу­дарственного аппарата проводить идеологические воззрения в жизнь обусловливает активную борьбу социальных групп населения и полити­ческих партий за выдвижение своих сторонников в различные органы государственной власти и органы местного самоуправления, прежде всего путем активного участия в избирательных кампаниях. Светское государство В ст 14 Конституции РФ указывается, что Российская Федерация является светским государством. Светским считается такое государство, в котором не существует официальной, государственной религии и ни одно из вероучений не призна­ется обязательным или предпочтительным. В таком государстве рели­гия, ее каноны и догматы, а также религиозные объединения, дейст­вующие в нем, не вправе оказывать влияния на государственный строй, на деятельность государственных органов и их должностных лиц, на систему государственного образования и другие сферы деятельности государства. Светский характер государства обеспечивается, как прави­ло, отделением церкви (религиозных объединений) от государства и светским характером государственного образования (отделением щколы от церкви). Такая форма взаимоотношений государства и церк­ви с той или иной степенью последовательности установлена в ряде стран (США, Франция, Польша и др.). В современном мире есть государства, где узаконена официальная религия, называемая государственной, господствующей или нацио­нальной. Например, в Англии такой религией является одно из основ­ных направлений христианства — протестантизм (англиканская цер­ковь), в Израиле — иудейская. Есть государства, где провозглашено ра­венство всех религий (ФРГ, Италия, Япония и др.). Однако в таком государстве одна из наиболее традиционных религий, как правило, пользуется определенными привилегиями, оказывает известное влия­ние на его жизнь. Противоположностью светскому государству является теократиче­ское, в котором государственная власть принадлежит церковной иерар­хии. Такое государство сегодня — Ватикан. В мире имеется также ряд клерикальных государств. Клерикальное государство с церковью не слито. Однако церковь через институты, ус­тановленные в законодательстве, оказывает определяющее влияние на государственную политику, а школьное образование в обязательном порядке включает изучение церковных догматов. Таким государством является, например, Иран. Как светское государство. Российская Федерация характеризуется тем, что в ней религиозные объединения отделены от государства и ни­какая религия согласно Конституции РФ (ст 14) «не может устанавли­ваться в качестве государственной или обязательной». Содержание это­го положения раскрывает ст 4 Федерального закона от 26 сентября 1997 г «О свободе совести и о религиозных объединениях» (с измене­ниями и дополнениями)', где сказано, что религиозные объединения равны перед законом. Отделение религиозных объединений от государства означает, что государство не вмешивается в определение гражданином своего отно­шения к религии и религиозной принадлежности, в воспитание детей родителями или лицами, их заменяющими, в соответствии со своими убеждениями и с учетом права ребенка на свободу совести и свободу ве­роисповедания. Государство не возлагает на религиозные объединения выполнение функций органов государственной власти, других государ­ственных органов, государственных учреждений и органов местного са­моуправления; не вмешивается в деятельность религиозных объедине­ний, если она не противоречит законодательству; обеспечивает свет­ский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления не может сопровождаться публичными религиозными обрядами и церемониями. Должностные лица органов государственной власти, других государственных органов и органов местного самоуправления, а также военнослужащие не впра­ве использовать свое служебное положение для формирования того или иного отношения к религии. В то же время государство охраняет законную деятельность религи­озных объединений. Оно регулирует предоставление религиозным ор­ганизациям налоговых и иных льгот, оказывает финансовую, матери­альную и иную помощь религиозным организациям в реставрации, со­держании и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры, а также в обеспечении преподавания общеобразо­вательных дисциплин в образовательных учреждениях, созданных ре­лигиозными организациями в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации об образовании. В соответствии с конституционным принципом отделения религи­озных объединений от государства религиозное объединение создается и осуществляет свою деятельность в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой, выбирает, назначает и заменяет свой персонал согласно своим собственным установлениям. Оно не выполняет функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов ме­стного самоуправления, не участвует в выборах в органы государствен- 1 СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465,. ной власти и в органы местного самоуправления, не участвует в дея­тельности политических партий и политических движений, не оказы­вает им материальную и иную помощь. Но это не означает, что духовенство вообще не может избираться в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако священнослужите­ли избираются в эти органы не от религиозных объединений и не в ка­честве представителей соответствующей церкви. Отделение религиозных объединений от государства не влечет за собой ограничение прав членов указанных объединений участвовать наравне с другими гражданами в управлении делами государства, в вы­борах в органы государственной власти и в органы местного самоуправ­ления, в деятельности политических партий, политических движений и других общественных объединений. Религиозные объединения в Российской Федерации действуют на основе их собственных правил при условии соблюдения закона. Таким законом, регулирующим эти вопросы, является упомянутый ранее Фе­деральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях». Согласно этому Закону религиозным объединением в Российской Федерации признается добровольное объединение граждан Россий­ской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях про­живающих на территории Российской Федерации, образованное в це­лях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; соверше­ние богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обуче­ние религии и религиозное воспитание своих последователей. Религи­озные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и ре­лигиозных организаций. Религиозной группой признается добровольное объединение граж­дан, образованное в целях совместного исповедания и распростране­ния веры, осуществляющее деятельность без государственной реги­страции и приобретения правоспособности юридического лица. По­мещение и необходимое для деятельности религиозной группы имущество предоставляются в пользование фуппы ее участниками. Ре­лигиозные фуппы имеют право совершать богослужения, другие рели­гиозные обряды и церемонии, а также осуществлять обучение религии и религиозное воспитание своих последователей. Религиозной организацией признается добровольное объединение фаждан Российской Федерации или иных лиц, постоянно и на закон­ных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения ве­ры и в установленном законом порядке зарегисфированное в качестве юридического лица. Религиозные организации в зависимости от территориальной сфе­ры своей деятельности подразделяются на местные и ценфализован-ные. Местной религиозной организацией признается религиозная орга­низация, состоящая не менее чем из десяти участников, достигших воз­раста 18 лет и постоянно проживающих в одной местности либо в одном городском или сельском поселении. Централизованной религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая в соответствии со своим уставом не менее чем из трех местных религи­озных организаций. Государственная регистрация религиозных организаций осуществ­ляется федеральным органом юстиции или его территориальным орга­ном в порядке, установленном действующим законодательством. Религиозные организации вправе основывать и содержать культо­вые здания и сооружения, иные места и объекты, специально предна­значенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества). Богослужения, другие религиозные обряды и церемонии беспре­пятственно совершаются в культовых зданиях и сооружениях и на от­носящихся к ним территориях, в иных местах, предоставленных рели­гиозным организациям для этих целей, в местах паломничества, в учре- ^ ждениях и на предприятиях религиозных организаций, на кладбищах и в крематориях, а также в жилых помещениях. Религиозные организации вправе проводить религиозные обряды в лечебно-профилактических и больничных учреждениях, детских до­мах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, по просьбам находящихся в них граждан, в помещениях, специально вы­деляемых администрацией для этих целей. Командование воинских частей с учетом требований воинских уставов не вправе препятствовать участию военнослужащих в богослужениях и других религиозных обря­дах и церемониях. В иных случаях публичные богослужения, другие ре­лигиозные обряды и церемонии осуществляются в порядке, установ­ленном для проведения митингов, шествий и демонстраций. По просьбам религиозных организаций соответствующие органы государственной власти в Российской Федерации вправе объявить ре­лигиозные праздники нерабочими (праздничными) днями на соответ­ствующих территориях. Такими праздничными днями объявлены, на­пример. Рождество Христово, ряд мусульманских религиозных празд­ников. Религиозные организации вправе производить, приобретать, экс­плуатировать, тиражировать и распространять религиозную литерату­ру, печатные, аудио- и видеоматериалы и иные предметы религиозно­го назначения; осуществлять благотворительную и культурно-просве­тительскую деятельность; создавать учреждения профессионального религиозного образования (духовные образовательные учреждения) для подготовки слушателей и религиозного персонала; осуществлять предпринимательскую деятельность и создавать собственные предпри­ятия в порядке, определенном законодательством Российской Федера­ции; устанавливать и поддерживать международные связи и контакты, в том числе в целях паломничества, участия в собраниях и других меро­приятиях, для получения религиозного образования, а также пригла­шать для этих целей иностранных граждан. В собственности религиозных организаций могут находиться зда­ния, земельные участки, объекты производственного, социального. Благотворительного, культурно-просветительского и иного назначе­ния, предметы религиозного назначения, денежные средства и иное имущество, необходимое для обеспечения их деятельности, в том числе отнесенное к памятникам истории и культуры. Религиозные организа­ции могут иметь на праве собственности имущество за границей. Запрещается создание религиозных объединений в органах госу­дарственной власти, других государственных органах, государственных учреждениях и органах местного самоуправления, воинских частях, го­сударственных и муниципальных организациях, а также религиозных объединений, цели и действия которых противоречат закону. Религиозные организации могут быть ликвидированы по решению их учредителей или органа, уполномоченного на то уставом религиоз­ной организации, а также по решению суда в случае неоднократных или грубых нарушений норм Конституции РФ, федеральных законов либо в случае систематического осуществления религиозной организа­цией деятельности, противоречащей целям ее создания (уставным це­лям). Надо сказать, что отдельные положения Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» неоднократно слу­жили предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Однако каждый раз Суд признавал их не противоречащими Конституции РФ.