Кадровая политика. Концептуальные основы государственной кадровой политики

Лекция 1. Кадровая политика. Концептуальные основы государственной кадровой политики. 1. Кадровый потенциал, кадры – это национальное богатство любой страны. Исторический опыт свидетельствует, что из всех ресурсов государства (материальных, природных, финансовых) кадровый ресурс, т. е. человеческий, является самым значим. Фактически, один ресурс управляет остальными ресурсами, является ключевым фактором социально-экономического развития. Влияет и определяет степень динамичности, прогрессивности развития всех сфер государства и в частности эффективности государственного управления страны. Кадровые процессы пронизывают все сферы жизнедеятельности, 1и только от людей – кадров и их профессионализма зависит успех дела в любой области. Действительно так - «кадры решают все». Формирование и реализация кадровой политики государства – это сложный, многосторонний процесс, который начинается с выявления ее теоретических концептуальных основ. Выявление теоретических основ, природы и предназначения позволяет определить цели, задачи, особенности, принципы и приоритеты, механизмы и технологии реализации государственной кадровой политики. Под концепцией государственной кадровой политики имеется в виду система исходных позиций и ведущих идей, раскрывающих научные основы подхода государства к решению кадровых проблем в целом. Концепция ГКП – это ее научно-теоретический базис, выражение кадровой доктрины и стратегии государства в этой области. В свое время по поручению администрации Президента РАГС был подготовлен проект ГКП, состоявший из разделов и глав, включающий в себя основные термины и понятия, определявший стратегическую цель и направление, основные принципы ГКП. Кроме этого, в проекте концепции рассматривались: состояние кадрового потенциала, основные направления деятельности государства в области КП, приоритетные направления формирования кадрового потенциала, основные принципы и механизмы взаимоотношений государства и институтов гражданского общества и т.п.. Несмотря на многочисленные попытки подготовки разнообразных концепций ГКП РФ (кадровой политики в системе органов исполнительной власти, стратегии формирования, профессионального развития и рационального использования кадров государственной службы и д.р.) общей утвержденной концепции государственной кадровой политики до пока нет. Но, тем не менее, концептуальные основы (части концепции) проводимой ныне государственной кадровой политики реально существуют и работают. К примеру, отражения концептуальных основы ГКП можно найти в «Концепции реформирования системы государственной службы РФ», утвержденной 15.08.2001. и «Концепции реформирования государственной службы». Принятие Федеральных законов об основах государственной службы, о системе государственной службы, о государственной гражданской службе, об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, об основах муниципальной службы и ряда других Указов Президента м Правительства РФ по вопросам работы с кадрами существенно укрепило нормативно-правовые основы кадровой работы, стимулировало формирование ее научных основ. Российская государственная кадровая политика находится в стадии разработки, формирования ее концепции. 2. В теории кадровой политики особое место занимает терминология. Понятийный аппарат, важнейшая составляющая методологии кадровой политики, характеризующий качества, признаки и стороны кадровой деятельности. Основные понятия Кадры - основной (штатный) и квалифицированный состав работников. Кадровый потенциал общества - это характеристика профессиональных возможностей трудоспособных граждан участвовать в профессиональных видах деятельности общества, организации, предприятия. Кадровый потенциал включает в себя как кадровый состав работающих, так и кадровый резерв, потенциально готовый к включению в служебно-трудовой процесс. Трудовые ресурсы – экономически активное население страны и близкий к нему трудовой резерв. Население, обладающее необходимыми для работы качествами: возрастом, образованием, навыками, здоровьем, опытом работы. Персонал - весь личный состав работников, включающий совместителей, стажеров и другие категории. Это понятие более широкое чем кадры. Кадровая деятельность – деятельность субъектов выработки и реализации кадровой политики (первые руководители органов, организаций и их кадровых служб), направленная на формирование, развитие и рациональное использование своего кадрового состава. Кадровая работа – деятельность органов управления, кадровых служб и должностных лиц, направленная на практическую реализацию целей, задач и принципов КП. Кадровый процесс – совокупность последовательных действий руководства, направленных на достижение определенного результата в реализации КП. Например, в сфере профессионализации государственных служащих, кадровыми процессами будут являться – профессиональная переподготовка, повышение квалификации, стажировка. Кадровые отношения – совокупность целенаправленных, социально-мотивированных связей и взаимодействий между субъектами и объектами кадровой политики. Что же такое ГКП? Кадровая политика – это система теоретических знаний, принципов, отношений и организационно-практических мероприятий государственных органов и негосударственных организаций, направленных на установление целей, задач, характера этой политики, определение форм и методов кадровой работы. Государственная кадровая политика – определение работы с кадрами на общегосударственном уровне, целью которой является формирование, развитие и рациональное использование трудовых ресурсов страны. Государственная кадровая политика – это одно их приоритетных направлений деятельности государства по координации мероприятий, проводимых в целях развития и совершенствования всего трудового потенциала страны. Она ориентируется на социальное регулирование, пронизывающая все общественные отношения, оказывает влияние на установление приоритетов социальных ценностей и общественных устремлений в профессиональной сфере. Ее цель - формирование дееспособных трудовых коллективов, рациональное использование человеческих ресурсов страны, создание благоприятных условий для их всемерного развития. Она охватывает совокупность социально-экономических и политических задач, решение которых осуществляется на правовой основе и ведётся главным образом по трем направлениям: - в области государственных предприятий, учреждений, организаций; - в системах государственной службы (на уровнях федеральном и субъектов федерации) и муниципальной службы (на уровне местного самоуправления); - в области негосударственных предприятий (акционерных, частных, арендных компаний, фирм и т.д.). Таким образом, ГКП разрабатывается и реализуется на следующих уровнях. На федеральном (общегосударственном, система федеральных органов исполнительной власти) и региональном (субъектов Федерации, система органов исполнительной власти). Через законодательство, систему подготовки кадров, государственный контроль она оказывает воздействие также на кадровую политику муниципалитетов и трудовых организаций. Однако следует заметить, что понятие «кадровая политика» шире по своему содержанию, чем «государственная кадровая политика», так как реализация социально-экономических и политических задач в сфере негосударственных организаций происходит ограниченно. Так как сегодня мы с вами живем в условиях политического плюрализма и многообразия форм собственности. 3. Государственная кадровая политика должна разрабатываться и приниматься с учетом объективного цикла смены поколения, на срок не менее 10-15 лет, и как целостное явление, как система должна иметь определенную структуру, которая могла бы включить в себя такие элементы: - официально признанные цели и основные задачи по качественному и своевременному кадровому обеспечению государственных и муниципальных органов власти, экономической, социальной и культурной сферы жизнедеятельности общества; - конкретные организационные структуры, формы и методы реализации кадровой политики на различных уровнях и сферах; - квалификационные требования к кадрам как объектам кадровой политики, в зависимости от замещаемых должностей и выполняемых функций; - меры по системному и последовательному повышению профессионализма кадров, плановому карьерному росту; - систему непрерывного обучения кадров, включающую в себя различные формы и методы подготовки, переподготовки и повышение их квалификации; - формы и способы рационального использования кадрового потенциала страны. К числу важнейших социальных функций ГКП (Это исполнение государством определенных задач и мероприятий, влияющих на общественное развитие в целом) относятся следующие: - обеспечение высокого профессионального уровня кадров всех уровней, в частности, повышение эффективности государственного управления и общественного производства; укрепление государственной целостности и социально-политической стабильности общества; - создание условий для постоянного развития способностей работников, стимулирование их профессионального и служебного роста; - вовлечение трудовых ресурсов в государственное управление и местное самоуправление в интересах государства, общества и человека. 4. Приоритеты, задачи и цели ГКП определяются в зависимости от государственного устройства, уровня развития и состояния общества. Поскольку и государственное устройство, и организация российского общества находятся в стадии реформирования, постольку приоритеты и цели ГКП не приобрели пока достаточной определенности и конкретности. К примеру, высказываются, в частности, различные взгляды на объем и пределы государственного регулирования кадровых процессов, на соотношение платного и бесплатного обучения в системе подготовки и переподготовки кадров. Вместе с тем в процессе теоретической и практической деятельности все более отчетливо вырисовываются основные черты ГКП, ее главные цели и приоритетные направления. К главным целям ГКП относится: - определение отношения государства к кадрам, к труду в целом. Создание условий для свободного распоряжения гражданами своими способностями к труду, выбора рода деятельности и профессии. (Для определения данной цели следует исходить из нормы Конституции, что принудительный труд запрещен) - формирование кадровой доктрины, основанной на создании условий и гарантий для творческой и профессионально-трудовой самореализации личности. благоприятных и равных условий, правовых гарантий для проявления каждым работником своих способностей. Стимулирование профессионального роста и служебного продвижения. - формирование такого кадрового потенциала страны, который бы в профессиональном, деловом и нравственном отношении обеспечил динамичное социально-экономическое и политическое развитие страны. Основные цели ГКП конкретизируются следующими основными задачами: - создание равных и благоприятных социальных условий и правовых гарантий для проявления каждым работником своих знаний, навыков, способностей - оптимизация использования имеющихся кадровых ресурсов, повышение профессионализма и компетентности работников государственной и негосударственной форм собственности, особенно в системе государственного управления - устранение негативных явлений в ГКП, таких как – коррупция, протекционизм, субъективизм и т .п. В современных условиях в целях рационального использования имеющегося в стране кадрового потенциала приоритетными стратегическими направлениями ГКП следует считать: - обеспечение высококвалифицированными, компетентными кадрами государственной службы Российской Федерации, на первом этапе это федеральной государственной службы; - формирование, совместно с предпринимательскими структурами, системы обеспечения рыночной экономики соответствующими кадрами специалистов массовых профессий, предпринимателей, менеджеров, фермеров и др.; - реформу средней и высшей школы, специального профессионального образования, в том числе послевузовского, с учетом социальных и экономических преобразований, требований современного этапа научно-технического прогресса и организации труда; - обеспечение рациональной трудовой занятости населения, предотвращение массовой безработицы, особенно среди молодежи, уволенных в запас военнослужащих и специалистов ВПК; - создание новой нормативно-правовой и информационной базы кадровой работы в целях научного обеспечения государственного регулирования кадровых процессов. 5. Методы и источники изучения государственной кадровой политики. Правовая основа ГКП. Качественное изучение любого явления или объекта с целью получения научного знания об этом объекте или явлении всегда предполагает выбор определенных методов изучения и определение собственно источниковой базы изучения. В основе изучения ГКП лежат общепринятые принципы познания (дедукция, индукция, анализ, синтез), диалектики (то есть любое явление познается в динамике – оно не статично), логики, объективности (сочетание множество подходов), системности, историзма (история развития). В методологической базе изучения ГКП выделяют следующие компоненты: собственном сами методы изучения, теоретические и практические источники изучения, нормативно-правовые акты. Некоторые ученые включают нормативно-правовые акты в практические источники, некоторые выделяют как отдельную группу. Мы с вами будем придерживаться точки зрения профессора Сулемова Владимира Александровича, автора многих монографии по ГКП. К методам изучения и разработки ГКП относятся: 1) такой специфический метод как социальная диагностика, потому что ГКП по своей сущности является социальным явлением. Социальная диагностика – это способ познания при котором можно получить комплексную информацию о процессах и отношениях протекающих между субъектами и объектами ГКП., а проще выявить отношение населения к государственной кадровой политики, рассмотреть работу с кадрами как общегосударственном (федеральном) так и на уровне субъектов РФ, определить само отношение чиновников, например к уровню их профессиональной востребованности, определить эффективность самой ГКП; 2) структурно-функциональный метод. С помощью данного метода ГКП рассматривается как система, определяется ее структуру, выявляются функции. Выявить функции необходимо, так как они определяют направления и компоненты содержания ГКП. К примеру, возьмем такую функцию ГКП как «обеспечение высокого профессионального уровня кадров всех уровней, в частности, повышение эффективности государственного управления и общественного производства» Данная функция выражает приоритетное направление развития ГКП – повышение профессионального уровня. Компонентами выступают условия поддержания высокого профессионального работников, собственно сами работники как объекты ГКП; 3) конкретно-исторический метод. При помощи данного метода в ГКП выявляется причинно-следственные связи произошедших изменений, ГКП изучается на примере исторических событий в конкретной исторической обстановке. К примеру, в эпоху советского союза партийный билет был своего рода рекомендательным письмом для выдвижения на руководящие государственные органы и с позиции современности никак не определял профессиональный уровень работника; 4) метод прогнозирования. С помощью данного метода определяется потребность в трудовых ресурсах, определяется перспектива развития ГКП с учетом настоящего положения вещей. На основе проведенного исследования, к примеру, той же самой социодиагностики делается вывод о развитии некоторых направлений ГКП; Некоторые ученые совмещают метод прогнозирования и конкретно-исторический метод, но следует отметить, что это не целесообразно, так как конкретно-исторический метод ориентирован на события прошлого, а метод прогнозирования делает установку на события будущего. 5) компаративистский метод. Данный метод предполагает проведение сравнения как на глобальном уровне так и на локальным, как сравнение функционирования ГКП РФ с ГКП зарубежных стран, так и сравнение ГКП на уровне субъектов РФ непосредственно друг с другом. Это помогает выявить преимущества и недостатки конкретных компонентов ГКП. Это позволяет определить границы и возможности перенесения опыта развития ГКП других стран или других субъектов в конкретный регион. 6) некоторые ученые видят перспективы в использовании метода моделирования. Он направлен на поиск оптимальных условий развития ГКП, который осуществляется путем идеального воспроизведения исследуемых объектов ГКП применительно к определенной ситуации. Данный метод позволяет обновлять понятийный аппарат науки, предвидеть возможные тенденции. Необходимо заметить, что метод прогнозирования отличается от метода моделирования следующим. Прогноз предполагает существование одной картины событий, а моделирование предполагает создание множества моделей развития событий, из которых мы можем выделить один наиболее устаивающий и оптимальный для нас вариант. Источниковая база ГКП состоит из теоретических источников и нормативно-правых источников. Среди теоретических источников изучения выделяют монографии, учебные пособия, аналитические сборники и периодические издания. При изучении ГКП вы можете воспользоваться: - монографией Сулемова В. А. «Государственная кадровая политика в современной России»; -учебным пособием В. В. Черепанова «Основы государственной службы и кадровой политики, в этом учебнике есть некоторые неточности в законодательной базе, так как правовое пространство ГКП не статично. И некоторые законы утратили силу. - сборник работ аспирантов под редакцией Сказочкин А. В. «Актуальные проблемы управления кадрами в регионе в современных условиях»; - сборник докладов «Современные подходы к эффективности организации государственного и муниципального управления в России и Швейцарии», 2006; - периодические издания такие как: журнал «Государственная служба», «Человек и труд», электронный журнал «Чиновник» К нормативным правовым источникам изучения ГКП относятся: - Конституция РФ, где прописаны такие важные кадровые вопросы как формирование высших государственных органов власти, регулирует социально-трудовые отношения в обществе (к примеру, в ст. 37 говорится о свободном труде, каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать сфере профессиональной деятельности. Так же ст. 32 говорит о равном доступе к государственной службе). Вы можете самостоятельно изучить ст. 83 о регулировании Президентом организационно-правовых вопросов, ст. 103 о компетенции Государственной Думы в кадровых вопросах; - более конкретные нормы права по кадровым вопросам содержатся в федеральных законах: Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.09.2004 № 79-ФЗ. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ; - подзаконные акты (Указы Президента и постановления Правительства) Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12.08.2002 № 885. Указ Президента Российской Федерации «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» от 19.11.2002 № 1336. Указ Президента Российской Федерации «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 01.02.2005 № 110. Постановление Правительства Российской Федерации «Об испытании при назначении на государственную должность федеральной государственной службы Правительством Российской Федерации» от 05.07.2000 № 490. Постановление Правительства Российской Федерации «Об организации переподготовки и повышении квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти» от 13.09.1994 № 1047. - нормативно-правовые акты министерств и ведомств. Эти же нормативно-правовые источники является правовой основой ГКП. Некоторые ученые дифференцируют в ГКП правовые основы и правовую базу, в частности профессор Сулемов. С его позиции правовая база - это характеристика системы нормативно-правовых документов, их полноты, отраслей права, которые через свои нормы непосредственно регулируют кадровые процессы. Проще говоря, правовая база - это совокупность нормативно-правовых актов различных отраслей права. А Правовые основы – это общие конституционно-правовые принципы, они первостепенны и занимают исходные позиции правового пространства кадровой политики государства. Такие принципы закреплены в первой главе конституции. Наше государство определяется как демократическое, правовое, социальное, федеративное. Через эти принципы выражается сущность и содержание ГКП. Если правовое то регулируется посредством правовых механизмов, а не субъективных точек зрения руководитей, должна сохранять государственный характер и легитимность на всех уровнях и во всех сферах государственного управления. Принцип социальности, как мы уже говорили, определяет социальную сущность ГКП, принцип демократизма в частности определяет право на самоопределение в трудовой деятельности и т. п. С другой позиции, в частности Черепанова, правовая основа и правовая база не разделяются. Правовая основа ГКП представляется в качестве уровневой системы включающий конституцию, как первоисточник, нормативно-правовые акты, подзаконные акты, нормативно-правовые акты министерств и ведомств и т.п.