Государство и Государственное управление

Лекция 1. Государство и Государственное управление Государство является формой политической организации общества. Основное его назначение состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами. Признаком государства выступает наличие определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, а также права, закрепляющего систему санкционированных норм, особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления. В научной литературе управление рассматривается в разных аспектах, и соответственно в его понятие вкладывается разное содержание. Имеются в виду не просто разные подходы к управлению, разные его стороны, а понимание самого (смысла, содержания, предназначения) управления, на базе которого и формулируются его концепции. Все многообразие подходов к определению понятия «управление» обусловлено многогранностью и сложностью этого уникального явления. В научных публикациях управление: • характеризуется через термин «деятельность», означающий, что управление состоит из специфических видов человеческого труда, фиксируемого в адекватных им формах; • раскрывается как особое отношение в человеческой жизнедеятельности: в иерархической общественной структуре это отношение, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличием у вышестоящей стороны способности властно выражать и осуществлять свою волю; • рассматривается в виде отношения, ибо оно, действительно, входит в систему общественных отношений и формирует определенные отношения между людьми, как «по вертикали», так и «по горизонтали»; • определяется посредством термина «воздействие», который указывает на главное в управлении — момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей. Наиболее адекватно суть управления раскрывает термин «управляющее воздействие», т.е. реальное побуждающее, заставляющее, изменяющее и преобразующее влияние на сознание, поведение и деятельность людей. В отличие от обычного воздействия, управляющее воздействие непременно включает в себя несколько основных элементов: анализ и предвидение, целеполагание, организацию, координацию, регулирование, мотивацию, контроль, оценку полученных результатов и планирование новых шагов. Таким образом, понятие «управление» можно определить как целенаправленное (сознательное, преднамеренное, продуманное, спланированное), организующее и регулирующее воздействие людей (и созданных ими институтов) на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность в определенных целях и интересах. Осуществляться управление может как непосредственно (в форме самоуправления), так и через специально созданные государственные, хозяйственные, политико-партийные, общественные и т.п. структуры. В научной литературе управление подразделяется на виды по различным основаниям. Классификация видов управления (по Г.В.Атамчуку) В зависимости от: • сфер общественной жизнедеятельности: управление обществом в целом, экономическое управление, социальное управление, политическое управление, духовно-идеологическое управление; • структуры общественных отношений: управление экономическим и соответственно политическим, социальным и духовным развитием общества; 9• объектов управления: экономическое (хозяйственное) управление, социально-политическое управление, управление духовной жизнью; • характера и объема охватываемых управлением общественных явлений: управление обществом, управление государством, управление отраслями, сферами народного хозяйства, управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д. Классификация видов управления в зависимости от субъекта управления (по Е.В.Охотскому) • государственное управление (реализуется государственным аппаратом от имени народа, по поручению народа и во имя народа, распространяется на все общество (и все его подсистемы) как управляемую целостность; • местное самоуправление (объектом такого управления являются жители определенной административной территории (муниципального образования), которые непосредственно или через создаваемые структуры (органы местного самоуправления, муниципальные службы) управляют делами своего муниципального образования, причем за свои средства и под свою ответственность); • менеджмент (управление собственностью со стороны собственника); • общественное управление (силами выборных органов различныхобщественных формирований — партий, профсоюзов, творческих, спортивных, научных сообществ, союзов, ассоциаций); • групповая саморегуляция (кооператив, товарищество садоводов, ассоциация социологов и др. В ее рамках люди свободно и добровольно объединились и сами на договорных началах управляют своей деятельностью); • единоличное управление (управление со стороны субъекта своими же действиями и поступками). В качестве видов управления также называют плановое, территориальное, межотраслевое, стратегическое, программно-целевое и др. Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место. Это связано с тем, что с одной стороны, государственное управление — это механизм реализации властных полномочий государствапо руководству, организации и целенаправленному государственновластному воздействию на общество и все его подсистемы. С другой — особый вид профессиональной деятельности по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательных функций. Кроме того, термин «государственное управление» характеризует и отрасль научных знаний. Объектом науки государственного управления является государство и его аппарат, различные подразделения органов публичного государственного и муниципального управления, как в целом, так и в отдельных его частях, подсистемах и институтах. Предметом — сущность, содержание и закономерности государственного управления; структура, принципы, формы, методы и правовые основы взаимоотношений государства (как субъекта управляющего воздействия) и общества (как объекта этого воздействия); особенности управленческих проявлений в различных социальных сферах (политике, экономике, социальной сфере, международных отношениях и др.); объективные условия и субъективные факторы, обусловливающие характер управления. Противоречия системы государственного управления (по Е.В.Охотскому) • между стремлением к стабильности системы государственного управления и необходимостью ее постоянного критического переосмысления, движения по пути обновления аппарата, овладения более эффективными методами управленческой деятельности; • между объективным характером управления и субъективными формами его осуществлениями; • между тем, что значительная часть кадров государственного управления, будучи в целом достаточно квалифицированной, очень часто оказывается неспособной эффективно работать в условиях рынка, демократических свобод, политического и идеологического плюрализма. В научной и учебной литературе «государственное управление» рассматривается как: • сознательное организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования (Г.В.Атаманчук); • процесс регулирования и упорядочения жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установления рациональных взаимосвязей между ними путем применения государственной власти (В.Е. Чиркин); • целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей (Е.В.Охотский); • применение-использование политической власти для контролярегулирования внутригосударственных дел8, как способ осуществления власти в регулировании экономических и социальных ресурсов общества для их развития9 (Институт Всемирного банка). Признаки государственного управления (по Е.В.Охотскому) • масштабность, распространенность управляющего воздействия на все общество и даже (при определенных условиях) выходящее далеко за его пределы в рамках проводимой международной политики; • властный характер (отличительные особенности государственной власти: носит политический характер; от имени государства реализуют соответствующие органы, организации и должностные лица; едина, централизована, консолидирована; выполняет своего рода роль арбитра в решении социальных проблем и конфликтов (прежде всего через судебные органы); объединяет и разделяет население по административно-территориальному и/или национально-территориальному признаку; имеет свой механизм осуществления, реализуется специализированным государственным аппаратом; уполномочена применять легализованное легитимное принуждение); • возможность использования в своей управленческой деятельности всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, интеллектуально-кадровых, финансовых, социальных, информационных, демографических и т.д.; • органическая целостность (проявление диалектического единства интересов власти, общества и гражданина, реализация реальных возможностей страны и общества). Характер субъектно-объектных отношений позволяет также определить государственное управление в широком и узком смыслах. Государственное управление в широком смысле — это управление делами общества, которое осуществляет государство в целом (все ветви власти, соответствующие государственные учреждения и организации, а также структуры местного самоуправления). Государственное управление в узком смысле — это управление делами общества органами исполнительной власти посредством соответствующей формы исполнительно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности. Государственное управление в этом смысле носит четко выраженный организующий, координирующий и распорядительный характер. Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Функции государственного управления реализуются через управленческие функции государственных органов. По субъекту воздействия, по объему (масштабу), по средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно разделять на социально-организационные и внутриорганизационные. Социально-организационные функции государственного управления направлены на все многообразие общественных процессов, происходящих во внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение по выполнению своих обязанностей перед обществом. Внутриорганизационные функции государственного управления нацелены на организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех структур государственного аппарата, придание ей определенности и динамизма. По содержанию и глубине воздействия на систему общественных отношений функции государственного управления делятся на общие и специфические. Общие функции государственного управления отражают сущностные моменты и присутствуют практически в любом управленческом взаимодействии его субъектов и объектов. В теории управления в числе таких наиболее значимых функций выделяются следующие: организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль. Специфические функции государственного управления находят свое воплощение в конкретных проявлениях всего многообразия возникающих на практике ситуаций, где необходимо действовать только от имени государства, реализуя его компетенцию. В их числе можно назвать функции правоприменения, проведения выборов и референдумов, государственный статистический учет (перепись населения), лицензирование видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и ряд других. Методы управления — это способы и приемы целенаправленного воздействия на участников управленческих отношений с целью реализации функций управления и решения поставленных задач. В случае государственно-управленческой деятельности, методы управления можно рассматривать как способы и приемы властно-управленческого воздействия на социум и его отдельные сегменты в процессе реализации полномочий государства по упорядочению общественных отношений. Классификация методов государственного управления (по В.А.Козбаненко) • методы функционирования органов государственной власти; • методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления. Методы функционирования органов государственной власти можно квалифицировать в качестве прямого административного или косвенного регулирующего воздействия со стороны органов государственной власти на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. К первой группе относятся методы правового регулирования, убеждения, принуждения, публичного администрирования, государственного контроля и др. Ко второй — воспитания, демократизации управления, размещения государственных заказов, налогообложения, определения таможенной стоимости товара и др. Методом правового регулирования государство через свои органы осуществляет воздействие на общественные отношения, дозволяя их участникам совершать действия правового характера, предоставляя им соответствующие права и налагая на них определенные обязанности, а также дает возможность выбора вариантов поведения в пределах, установленных правовыми нормами. Метод убеждения наиболее предпочтителен в государственном управлении. Использование этого метода требует авторитета власти, создания определенных условий, социального климата, наличия веских аргументов. Однако в государственном управлении невозможно полагаться только на метод убеждения. Если метод убеждения оказывается нерезультативным, неизбежным становится использование метода принуждения, например, когда возникает угроза государственной целостности, совершаются преступления и т.д. Государственное строительство, формирование и функционирование государственных и муниципальных властных структур, правовой системы и многое другое, касающееся укрепления государства и его институтов, достигается с помощью метода публичного администрирования, под которым понимается совокупность способов воздействия государства на его граждан, система мер, применяемых государственными институтами, посредством которых реализуются функции государственного управления. Методом государственного контроля обеспечивается соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых государственными органами. Классификация методов обеспечения реализации целей и функций государственного управления (по В.А.Козбаненко) • социально-политические методы (создают условия для проявления трудовой и политической активности людей, реализации заложенных в человеке потенциальных возможностей, организации занятости населения, обеспечения его бытовых условий, предоставления социальных услуг, сервиса, т.е. всего того, что делает жизнь достойной человеческого существования); • экономические методы (приватизация, проведение налоговой, бюджетной, финансовой политики, материальное стимулирование, применение материальных санкций, предоставление субвенций и дотаций регионам, поддержку депрессивных территорий и т.д.); • методы правоохранительной деятельности (обеспечивают защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, должностного лица); • оперативно-исполнительные методы, с помощью которых достигается эффективность действия федеральной конституции, федерального законодательства, а также законодательства субъектов федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; • административные методы, которые носят характер прямого управленческого воздействия, т.е. издания нормативного правового акта, распоряжения, предписания, команды, в которых находит прямое выражение воля управляющего субъекта; • методы подбора и расстановки управленческих кадров; • контрольные методы, включающие методы предварительного, текущего и последующего контроля, выборочной проверки, документальной и фактической ревизии; • методы политической агитации, пропаганды и разъяснения политики государства; • методы морального воздействия. Главной отличительной чертой указанных методов является то, что они используются от имени государства, носят официальный характер и применяются в строго установленном процессуальном порядке. В зависимости от критерия классификации можно выделить различные виды государственного управления. Виды государственного управления (по Е.В.Охотскому) • По иерархической структуре власти: — федеральное; — региональное; — местное. Некоторые авторы выделяют: — международное публичное управление; — государственное управление на общенациональном уровне; — управление на уровне субъектов федерации; — управление в автономных ограниченных образованиях; — управление на уровне муниципальных образований. • По объекту управленческого воздействия: — функциональное (отраслевое и межотраслевое) — предполагает наличие вертикальной соподчиненности от центра до предприятия; — территориальное (направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития). • В зависимости от целей, задач и временных рамок: — стратегическое (предполагает долгосрочную ориентацию развития общества по отдельным направлениям, сферам, объектам и территориям определяет цели развития общества и задает основной вектор деятельности каждому звену управления); — тактическое (конкретные действия по реализации намеченных целей); — оперативное (решает текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи). • По содержанию и методам управленческого воздействия (по методике ООН): — политическим (разработка политики, принятие политических и соответствующих правовых решений, их практическая реализация); — экономическим (процесс принятия и реализации государственных решений, касающихся экономической сферы); — административным (проведение политики с помощью эффективного, ответственного и «прозрачного» государственного администрирования); — социальным (организация и управленческие процедуры в гражданском обществе, защищающие культурные и религиозные ценности, создающие благоприятную атмосферу для самореализации личности). Кроме того, госудаственное управление может быть демократическим, цивилизованным или антидемократическим, т.е. авторитарным, тоталитарным, диктаторским. В последнее время наблюдается подмена понятия «государственное управление» понятием «государственный менеджмент». Управление и менеджмент действительно близки по своей функциональной предназначенности. Оба нацелены на эффективность и оперативное реагирование на конъюнктурные вменения. Но это не синонимы, по целому ряду позиций они существенно отличаются. Сравнительная характеристика государственного управления и управления в коммерческой сфере Государственное управление Управление в коммерческой сфере Нацелено на социальную эффективность, качественную реализацию общенациональных социальных интересов, потребностей, прав и свобод человека Ориентировано на экономическую рентабельность управленческой деятельности Основано на налогообложении и бюджетном распределении национальных доходов и средств. Основано на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и продаже услуг Продукт незрим и практически не поддается выражению в количественных и ценовых показателях Продукт осязаем и имеет свою потребительскую стоимость и цену Связано с правовым регулированием нормами публичного права (конституционного, администра тивного, экологического, международного) Управленческие отношения в основном регулируются нормами частного права (гражданского, предпринимательского коммерческого, трудового) Преимущественно императивные методы правового регулирования (способы властного воздействия на участника общественных отношений, урегулированных нормами права) Преимущественно диспозитивные методы правового регулирования (способы регулирования отношений между участниками, являющимися равноправными сторонами) В большей мере подвержены контролю со стороны общественно-политических институтов (партий, общественных палат, профсоюзов, других заинтересованных объединений граждан) В меньшей мере подвержены контролю со стороны общественно-политических институтов Объект управляющего воздействия — все общество (включая такие его сферы, как оборона, правопорядок, международные отношения, налогообложение, экология и др.) Участвует в решении общенациональных проблем в достаточно ограниченных масштабах Анализ таблицы показывает, что различия между государственным управлением и управлением в коммерческой сфере существенные. Поэтому государственный менеджмент можно рассматривать только в той области, где государство выступает не только как источник правового регулирования экономических отношений, но и непосредственно предстает как субъект рыночных отношений.