Государственные и муниципальные финансы.Часть 3

АНО ВПО «Региональный финансово-экономический институт» ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ (Третья лекция) ____________________________ http://elearning.rfei.ru 2014 1 СОДЕРЖАНИЕ РАЗДЕЛ 9. БЮДЖЕТНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ ............................ 3 Глава 9.1 Понятие и виды бюджетной классификации ............... 3 Глава 9.2 Доходы бюджетов разных уровней ............................... 8 Глава 9.3 Расходы бюджетов разных уровней ............................ 17 РАЗДЕЛ 10. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ ................................. 30 Глава 10.1. Управленческая децентрализация и экономический федерализм ......................................................... 30 Глава 10.2. Доходы территориальных бюджетов ....................... 32 Глава 11.1 Министерство финансов Российской Федерации ................................................................. 40 Глава 11.2 Счетная палата Российской Федерации ................... 51 Глава 11.3 Федеральное казначейство Российской Федерации ................................................................. 59 Глава 11.4 Центральный Банк Российской Федерации ............. 64 РАЗДЕЛ 12. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ ........................................................ 72 Глава 12.1 Пенсионный фонд Российской Федерации .............. 72 Глава 12.2 Фонд социального страхования Российской Федерации ................................................................. 77 Глава 12.3 Фонд обязательного медицинского страхования ..... 89 2 РАЗДЕЛ 9. БЮДЖЕТНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ Глава 9.1 Понятие и виды бюджетной классификации Бюджетная классификация – это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, источников финансирования дефицитов бюджетов и государственного долга. Она используется для составления и исполнения бюджетов и обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Бюджетная классификация Российской Федерации включает: • классификацию доходов бюджетов; • функциональную классификацию расходов бюджетов; • экономическую классификацию расходов бюджетов; • классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов; • классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации; • классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных долгов; • классификацию видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации; • ведомственную классификацию, в том числе перечни прямых получателей средств из федерального бюджета, классификацию целевых статей расходов федерального бюджета, классификацию расходов федерального бюджета. Классификация доходов бюджетов является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы в соответствии с источниками их формирования, установленными соответствующими законодательными актами. Группы доходов состоят из подгрупп, статей и подстатей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения. В составе доходов бюджетов выделяются следующие основные группы: • налоговые доходы; • неналоговые доходы; 3 • безвозмездные перечисления; • доходы целевых бюджетных фондов; • доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Функциональная классификация расходов бюджетов — группировка расходов бюджетов всех уровней, которая отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства. Первым уровнем являются разделы, отражающие выполнение государством его важнейших функций. Второй уровень — подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов. Классификация целевых статей расходов бюджетов образует третий уровень и отражает финансирование расходов бюджетов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств бюджетов в пределах подразделов функциональной классификации расходов бюджетов. Виды расходов бюджетов представляют собой четвертый уровень функциональной классификации расходов бюджетов. На этом уровне детализируются направления финансирования по целевым статьям расходов бюджетов. Функциональная классификация расходов бюджетов Российской федерации включает следующие разделы: • государственное управление и местное самоуправление; • судебная власть; • международная деятельность; • национальная оборона; • правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства; • фундаментальные исследования и содействие научнотехническому прогрессу; • промышленность, энергетика и строительство; • сельское хозяйство и рыболовство; • охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия; • транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика; • развитие рыночной инфраструктуры; 4 • жилищно-коммунальное хозяйство; • предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; • образование; • культура, искусство и кинематография; • средства массовой информации; • здравоохранение и физическая культура; • социальная политика; • обслуживание государственного долга; • пополнение государственных запасов и резервов; • финансовая помощь бюджетам других уровней; • утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров; • мобилизационная подготовка экономики; • исследование и использование космического пространства; • прочие расходы; • целевые бюджетные фонды. Ведомственная классификация расходов федерального бюджета включает группировку расходов, отражающую распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета. Такие расходы утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов Федерации отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств бюджетов субъектов Российской Федерации и утверждается законодательными или представительными органами субъектов Российской Федерации. Ведомственная классификация расходов местных бюджетов отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств местных бюджетов и утверждается решениями представительных органов местного самоуправления. Все ведомственные классификации расходов бюджетов составляются по каждому главному распорядителю средств в разрезе разделов, подразделов, целевых статей расходов, видов расходов. 5 Экономическая классификация расходов бюджетов является группировкой расходов бюджетов всех уровней по экономическому содержанию. Она включает следующие статьи: • текущие расходы: закупки товаров и оплата услуг; выплата процентов; субсидии, субвенции и текущие трансферты; оплата услуг по признанию прав собственности за рубежом; • капитальные расходы: капитальные вложения в основные фонды; • создание государственных запасов и резервов; приобретение земли и нематериальных активов; капитальные трансферты; • предоставление кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения. Классификация источников внутреннего и внешнего финансирования дефицитов бюджетов — группировка заемных средств, привлекаемых Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов. Данная классификация включает следующие статьи: • финансирование дефицита бюджета за счет кредита Центрального банка РФ и изменения остатков средств бюджета; • государственные и муниципальные ценные бумаги; • бюджетные ссуды, полученные от государственных внебюджетных фондов; • бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней; • прочие источники внутреннего финансирования; • поступления от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; • государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней; • кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени российской Федерации. 6 Классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ имеет следующий вид: • кредиты международных финансовых организаций; • кредиты правительств иностранных государств, предоставленные Российской Федерации; • кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, предоставленные Российской Федерации; • изменение остатков средств бюджета на счетах в банках в иностранной валюте; • прочее внешнее финансирование. Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Федерации, муниципальных долгов является группировкой долговых обязательств Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Классификация видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации является группировкой государственных внешних долговых обязательств, осуществляемых Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Перечень главных распорядителей средств бюджетов субъектов Российской Федерации, распорядителей средств местных бюджетов утверждается соответственно органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления. Бюджетная классификация Российской Федерации в части классификации доходов бюджетов, функциональной классификации расходов бюджетов, экономической классификации расходов бюджетов, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов является единой для бюджетов всех уровней бюджетной системы и утверждается федеральным законом. Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут проводить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации в части целевых статей и видов расходов, не 7 нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации. Бюджетная классификация утверждается в форме закона, в который вносятся изменения и дополнения одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Совершенствование бюджетной классификации позволяет повысить эффективность мобилизации и использования бюджетных средств, обеспечить прозрачность бюджетов всех уровней и оптимизировать учетную политику. Глава 9.2 Доходы бюджетов разных уровней Бюджеты имеют доходные источники формирования, присущие различным уровням бюджетной системы в соответствии с бюджетной классификацией и Бюджетным кодексом Российской Федерации. Доходы бюджетов — это часть национального дохода, поступающая в процессе перераспределения в централизованные фонды государства и органов местного самоуправления. Они формируются на налоговой и неналоговой основе и за счет безвозмездных перечислений в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством, а также доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. В доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы, для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления. Нормативы централизации доходов утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год. В составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов. Момент, начиная с которого налоговые доходы считаются уплаченными доходами соответствующего бюджета, определяется налоговым законодательством. Что касается неналоговых доходов и других поступлений, то они считаются уплаченными в 8 бюджет с момента списания денежных средств со счета плательщика в кредитной организации. Денежные средства считаются зачисленными в доход соответствующего бюджета с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет. Доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской деятельности, в полном объеме учитываются в его смете доходов и расходов и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. В доходах бюджета отражается также финансовая помощь, предоставляемая в рамках бюджетной системы от бюджета другого уровня в форме дотаций, субвенций и субсидий либо другой безвозвратной и безвозмездной передачи средств. В доходы бюджетов зачисляются и безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, а также средства по взаимным расчетам. Взаимные расчеты — это операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве, с передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона о бюджете и не учтенными законом о бюджете. К налоговым доходам относятся: • налоги на прибыль (доход) предприятий и организаций; • налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы; • налоги на совокупный доход; • налоги на имущество; • платежи за пользование природными ресурсами; • налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции; • прочие налоги, пошлины и сборы. 9 Органы исполнительной власти могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджет соответствующего уровня в соответствии с налоговым законодательством в пределах лимитов, установленных в законе и бюджете на соответствующий финансовый год. Это обусловлено тем, что решения органов исполнительной власти не должны влиять на наполняемость бюджетов. К неналоговым доходам относятся: • доходы от имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; • доходы от продажи земли и нематериальных активов; • поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников; • административные платежи и сборы; • штрафные санкции, возмещение ущерба; • доходы от внешнеэкономической деятельности; • прочие неналоговые доходы. Доходы бюджетов от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности могут быть получены в виде: • дивидендов по акциям, принадлежащим государству; • доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; • процентов, полученных от размещения в банках и кредитных организациях временно свободных средств бюджета; • процентов, полученных от предоставления бюджетных ссуд; • возмещения потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельскохозяйственных угодий; • доходов от оказания услуг или компенсации затрат государства; • перечисление прибыли Центрального банка РФ; • платежей от государственных и муниципальных организаций; • доходов от реализации соглашений о разделе продукции; • доходов от продажи квартир; • доходов от продажи государственных производственных и 10 непроизводственных фондов, транспортных средств, иного оборудования и других материальных ценностей; • доходов от реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, перешедшего в государственную или муниципальную собственность в порядке наследования или дарения, и кладов; • доходов от проведения Всероссийской государственной лотереи; • прочих поступлений. Средства, получаемые в процессе приватизации государственного и муниципального имущества, зачисляются в соответствующие бюджеты и отражаются в составе источников финансирования дефицитов бюджетов. Административные платежи и сборы включают: • сборы, взимаемые ГИБДД (кроме штрафов); • исполнительский сбор; • прочие платежи, взимаемые государственными организациями за выполнение определенных функций. Штрафы подлежат зачислению, как правило, в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа. Суммы конфискаций, компенсаций и другие средства, в принудительном порядке изымаемые в доход государства, зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством и решениями судов. К штрафным санкциям и возмещению ущерба, направляемым в доход бюджетов, относятся: • поступление сумм за выпуск и реализацию продукции, изготовленной с отступлением от стандартов и технических условий; • санкции за нарушение порядка применения цен; • административные штрафы и иные санкции, включая штрафы за нарушение правил дорожного движения; • суммы, взыскиваемые с лиц, виновных в совершении преступлений и недостаче материальных ценностей. Доходы от внешнеэкономической деятельности включают: • проценты по государственным кредитам; 11 • поступление средств от централизованного экспорта; • таможенные сборы; • прочие поступления. К прочим неналоговым доходам относятся, в частности, доходы от реализации и использования природного сырьевого компонента низкообогащенного урана. К безвозмездным перечислениям относятся перечисления, поступающие от нерезидентов, от бюджетов других уровней, от государственных внебюджетных фондов, от государственных организаций, от наднациональных организаций, а также средства, передаваемые в целевые бюджетные фонды. Перечисления от бюджетов других уровней включают: дотации; субвенции; средства, получаемые по взаимным расчетам; трансферты и др. К доходам целевых бюджетных фондов относятся доходы фонда Министерства РФ по атомной энергии. Доходы бюджетов подразделяются на две группы. 1) собственные доходы бюджетов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами действующим законодательством (финансовая помощь не относится к собственным доходам соответствующего бюджета); 2) регулирующие доходы, получаемые бюджетами в форме отчислений от собственных доходов бюджетов других уровней бюджетной системы в соответствии с установленными на определенный срок нормативами отчислений. (Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы, который передает собственные доходы, либо законом о бюджете того уровня, который распределяет переданные ему собственные доходы бюджета другого уровня.) Рассмотрим особенности формирования доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы. В доходы федерального бюджета зачисляются: собственные налоговые доходы федерального бюджета, кроме налоговых доходов, передаваемых в виде регулирующих доходов бюджетам других уровней бюджетной системы; собственные неналоговые доходы; доходы субъектов Российской Федерации, централизуе12 мые в федеральном бюджете для целевого финансирования централизованных мероприятий. В процессе исполнения федерального бюджета в его доходы поступают средства по взаимным расчетам из бюджетов субъектов Федерации и другие безвозмездные перечисления. К налоговым доходам федерального бюджета относятся: • федеральные налоги и сборы, установленные налоговым законодательством, в соответствии с пропорциями их распределения между бюджетами, утверждаемыми федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год; • таможенные пошлины, таможенные сборы и другие таможенные платежи; • государственная пошлина. Неналоговые доходы федерального бюджета формируются за счет: • доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности; • доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации; • части прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых Правительством РФ. В доходах федерального бюджета также учитываются: • прибыль Банка России — по нормативам, установленным федеральными законами; • доходы от внешнеэкономической деятельности. Собственные доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам по установленным нормативам. Доходы федеральных целевых бюджетных фондов являются частью доходов федерального бюджета. Однако их размер зависит от целевых налогов и сборов, установленных налоговым законодательством и распределяемых между федеральными и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормати13 вам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, кроме доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам; доходов от использования имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации; доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации; других неналоговых доходов в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами и законами субъектов РФ. К налоговым доходам бюджетов субъектов Российской Федерации относятся: • собственные налоговые доходы бюджетов субъектов РФ от региональных налогов и сборов в соответствии с налоговым законодательством и пропорциями их распределения между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами, устанавливаемыми законом о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год; • отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, кроме доходов от федеральных налогов и сборов, передаваемых в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам. Неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет: • доходов от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ; • доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов исполнительной власти субъектов; • средств, полученных в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответ14 ственности, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного субъектам; • доходов в виде финансовой помощи, полученной от федерального бюджета; • части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет, в размерах, устанавливаемых законами субъектов РФ; • других неналоговых доходов. Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам по нормативам, утверждаемым законодательными или представительными органами субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации вводят региональные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты субъектов Федерации в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов, определенных законами субъектов Федерации о бюджете. В части суммы федерального налога или сбора, поступающей в бюджет субъекта Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляют отсрочки или рассрочки только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта Федерации перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного размера дефицита бюджета и размера государственного долга субъекта Российской Федерации, установленных Бюджетным кодексом. Доходы местных бюджетов формируются за счет: собственных доходов; доходов за счет отчислений от федеральных и 15 региональных и регулирующих налогов и сборов; доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; доходов от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления. Особое место в доходах местных бюджетов занимают ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований, другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления. К налоговым доходам местных бюджетов относятся: • собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ; • отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектом Федерации; • государственная пошлина, кроме государственной пошлины, зачисляемой в доходы федерального бюджета, по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж. Неналоговые доходы местных бюджетов формируются за счет: • доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; • доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления; 16 • средств, полученных в результате применения мер граж- данско-правовой, административной и уголовной ответственности, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям; • доходов в виде финансовой помощи, полученной от федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации; • части прибыли муниципальных унитарных' предприятий, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления; • других неналоговых доходов. Доходы местных бюджетов могут быть переданы другим местным бюджетам по ставкам или нормативам, определяемым правовыми актами органов местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления вводят местные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют льготы по их уплате в пределах прав, которыми они наделены в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации. Органы местного самоуправления предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов, определенных правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете. В части сумм федеральных налогов или сборов, региональных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты, отсрочки и рассрочки предоставляются только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом. Глава 9.3 Расходы бюджетов разных уровней Расходы бюджета представляют собой процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюд17 жетах каждого уровня, в соответствии с законами и постановлениями о бюджетах на соответствующий финансовый год. Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг. Указанные нормативы устанавливаются Правительством Российской Федерации. В то же время, органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в пределах своих финансовых возможностей. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на капитальные и текущие. Эта группировка устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов. В расходах бюджетов указываются со знаком минус средства от возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд. Капитальные расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, связанных с расширенным воспроизводством, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Они обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность. К ним относятся расходы, предназначенные для инвестиций, на проведение капитального ремонта, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели и т.п. В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития. Он имеет целевое назначение и предназначен для финансирования приоритетных инвестиционных проектов и программ. Однако в последние годы в связи с необходимостью направления значительных средств на погашение государственного долга бюджет развития в составе федерального бюджета не выделяется. Текущие расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущую работу органов государственной власти, местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и предприятиям 18 отдельных отраслей экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций. Предоставление бюджетных средств на текущие нужды осуществляется в следующих формах: • ассигнований на содержание бюджетных учреждений; • средств на оплату товаров, работ, услуг, производимых или выполняемых по государственным или муниципальным контрактам; • трансфертов населению; • бюджетных кредитов юридическим лицам; • субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам; • инвестиций в уставные капиталы юридических лиц; • бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы, государственным внебюджетным фондам; • кредитов и займов внутри страны за счет государственных внешних заимствований; • кредитов иностранным государствам; • средств на обслуживание долговых обязательств, включая государственные и муниципальные гарантии. Расходы бюджетов подразделяются также на процентные и непроцентные. Процентные расходы — это расходы, направляемые на обслуживание государственного долга. Непроцентные расходы представляют собой расходы бюджета за вычетом процентных расходов. Процентные расходы обусловлены наличием государственного внутреннего и внешнего долга. Они носят непроизводительный характер и зависят от объема заимствований, сроков займов, процентов по займам. Значительное воздействие на процентные расходы оказывает курс рубля по отношению к валютам, в которых произведены заимствования и производятся выплаты процентов. Поэтому при девальвации рубля расходы на обслуживание внешних займов возрастают, и, наоборот, при укреплении рубля они сокращаются. Текущие и капитальные расходы бюджета — это часть непроцентных расходов. Значительный удельный вес в расходах бюджетов занимают расходы бюджетных учреждений. Они включают: оплату труда работников этих учреждений; перечисление страховых взносов в 19 государственные внебюджетные фонды; трансферты населению; командировочные и другие компенсационные выплаты; оплату товаров, работ, услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам, а также в соответствии с утвержденными сметами без заключения контрактов. Закупки товаров, работ, услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются бюджетными учреждениями только на основании государственных или муниципальных контрактов. Государственный или муниципальный контракт представляет собой договор, заключенный органом государственной власти, местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета. Совокупность государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета образует государственный или муниципальный заказ. Большая роль в бюджетных расходах отводится трансфертам населению. Это бюджетные средства, выделяемые на безвозмездной и безвозвратной основах и предназначенные для финансирования обязательных выплат населению, предусмотренных законом или решением органа местного самоуправления. Трансферты населению включают: пенсии, стипендии, пособия, компенсации, другие социальные выплаты. Из бюджета выделяются также средства на возвратной и платной основе в форме бюджетного кредита юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями. Бюджетный кредит предоставляется на основании заключенного договора при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения обязательства по возврату кредита, имеющего высокую степень ликвидности. Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита служат: банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита. 20 Перед предоставлением бюджетного кредита проводится предварительная проверка финансового состояния получателя кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом, а также целевого использования бюджетного кредита. Возврат бюджетного кредита и плата за пользование им приравниваются к платежам в бюджет. Процентные и беспроцентные бюджетные кредиты на основании договора предоставляются государственным или муниципальным унитарным предприятиям на условиях и в пределах лимитов, предусмотренных соответствующими бюджетами. Органы, исполняющие бюджет, ведут реестры предоставленных бюджетных кредитов по их получателям. Бюджетная ссуда — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Бюджетные ссуды расширяют возможности перераспределения средств в рамках бюджетной системы. За их счет покрывается временная потребность в денежных средствах, вызванная временным лагом между поступлением доходов и финансированием расходов, — кассовый разрыв. Субсидия — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы, физическим или юридическим лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов. Субвенция — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы, юридическим лицам на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления определенных целевых расходов. Особое значение в бюджетных расходах имеют расходы на финансирование бюджетных инвестиций. Они предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную или региональную целевую программу либо на основании решения государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления. Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам — хозяйственным товариществам и обществам означает воз21 никновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставного капитала и имущества этих организаций и оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в их уставном капитале. Долями участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в уставном капитале и имуществе управляют соответствующие органы управления государственным или муниципальным имуществом. Для финансирования непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, в составе расходной части бюджетов создаются резервные фонды органов исполнительной власти и местного самоуправления. Кроме того, в составе федерального бюджета образуется резервный фонд Президента РФ. Его средства расходуются на финансирование непредвиденных и дополнительных расходов в соответствии с указами Президента. Бюджет развития — это составная часть бюджета, относящаяся к капитальным расходам и используемая для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. Важнейшими принципами выделения государственных инвестиций через бюджет развития являются: 1) высокая экономическая эффективность реализуемых проектов; 2) софинансирование и диверсификация риска государства с частным капиталом; 3) конкурсность, срочность, возвратность и платность выделяемых на инвестиционные нужды средств. Средства бюджета развития формируются за счет внутренних и внешних заимствований на инвестиционные цели, а также части доходов бюджетов. Они аккумулируются на специальных счетах органов Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации в учреждениях Банка России. Средства бюджета развития направляются на финансирование инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе, и исполнение обязательств по предоставленным 22 инвесторам государственным гарантиям за счет средств бюджета развития. Денежные средства бюджета развития используются на финансирование инвестиционных проектов на конкурсной основе на условиях возвратности, платности и срочности. Государственные гарантии за счет средств бюджета развития являются обязательством органа исполнительной власти возместить кредитору за счет средств этого бюджета часть фактически предоставленных им средств на финансирование инвестиционного проекта в случае невозврата заемщиком основного долга в срок, установленный кредитным договором. Денежные средства за счет средств бюджета развития выделяются путем кредитования инвестиционных проектов, обеспеченных собственными средствами инвестора и другими источниками финансовых ресурсов в дополнение к бюджетным средствам, а также за счет прямых инвестиций в имущество коммерческих организаций, реализующих инвестиционные проекты, при соответствующем увеличении доли государства в уставном капитале этих организаций. Кредитование инвестиционных проектов осуществляется посредством оплаты счетов за товары, работы, услуги, необходимые для реализации этих проектов, в объемах и по графикам, которые согласованы с уполномоченными органами исполнительной власти. Для каждого инвестиционного проекта разрабатывается индивидуальная схема финансового обеспечения, в том числе график перечисления денежных средств всеми соинвесторами, объем и формы государственного участия в финансировании и обеспечение возвратности получаемых денежных средств через залоговые схемы, безусловные контргарантии финансовых институтов и др. Возмещение вложенных за счет средств бюджета развития денежных средств обеспечивается путем возврата кредитов и уплаты процентов заемщиками, а также возврата средств от реализации имущества, используемого в качестве предмета залога, в случае прекращения реализации инвестиционного проекта по вине заемщика и в других случаях, предусмотренных условиями кредитного соглашения. 23 Таким образом, бюджет развития является важным источником инвестиций в расширенное воспроизводство, позволяет решать проблемы совершенствования государственного финансирования. Оценка бюджетных потребностей, закрепление доходных источников, оказание финансовой помощи нижестоящим бюджетам базируются на разграничении расходных полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы. Проведена инвентаризация расходных полномочий федерального, регионального и местных бюджетов, конкретизировано разграничение расходов и бюджетной ответственности органов власти и управления разных уровней. В настоящее время применяется метод нормативной оценки бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности. Разработаны следующие нормативы, утверждаемые Правительством РФ: • финансирования расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, выплату пособий семьям, имеющим детей; • затрат на финансирование общественного транспорта, правоохранительной деятельности, учреждений культуры, физической культуры и спорта, другие нормативы, необходимые для определения обоснованных бюджетных потребностей субъектов Российской Федерации. Оценка расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации проводится на нормативной основе. Субъекты переходят к нормативной оценке бюджетных потребностей бюджетов муниципальных образований. Значения бюджетных нормативов базируются на минимальных государственных стандартах и социальных нормативах с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета Российской Федерации по их финансированию в данном финансовом году. Нормативы дифференцируются по регионам согласно единой методике с учетом объективно обусловленных географи24 ческих, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Бюджетные нормативы используются для расчетов финансовой помощи регионам и не предопределяют уровень и структуру бюджетных расходов субъектов Российской Федерации. При распределении финансовой помощи субъектам Российской Федерации учитывается отношение обоснованной нормативной бюджетной потребности региона в расчете на душу населения к средней (минимальной) обоснованной потребности по субъектам РФ — индекс бюджетных расходов. Он показывает, насколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в данном регионе по сравнению со средними или минимальными по Российской Федерации затратами для обеспечения сопоставимого уровня финансирования основных бюджетных расходов. Рассмотрим разграничение бюджетных полномочий в сфере финансирования расходов из бюджетов разных уровней. Только из федерального бюджета финансируются расходы на следующие мероприятия: • общегосударственное управление; • функционирование федеральной судебной системы; • международную деятельность в общефедеральных интересах; • национальную оборону и обеспечение безопасности государства, конверсию оборонных отраслей промышленности; • фундаментальные исследования и содействие научнотехническому прогрессу; • государственную поддержку железнодорожного, воздушного и морского транспорта, а также атомной энергетики; • ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба; • исследование и использование космического пространства; • содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации; • формирование федеральной собственности; 25 • компенсацию государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат из федерального бюджета; • обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации; • пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва; • проведение выборов и референдумов Российской Федерации; • федеральную инвестиционную программу; • обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней; • обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; • финансовую поддержку субъектов Российской Федерации; • официальный статистический учет; • прочие расходы. Совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов финансируются следующие расходы: • государственная поддержка отраслей промышленности, кроме атомной энергетики, строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; • обеспечение правоохранительной деятельности, противопожарной безопасности; • научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научнотехнический прогресс; • социальную защиту населения; • охрану окружающей природной среды, воспроизводство природных ресурсов, гидрометеорологическую деятельность; 26 • предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба; • развитие рыночной инфраструктуры; • развитие федеративных и национальных отношений; • обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Федерации; • обеспечение деятельности средств массовой информации. Распределение и закрепление расходов между бюджетами разных уровней производится по согласованию органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и утверждается соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Если в законодательных или других правовых актах установлены бюджетные обязательства, реализуемые из бюджетов различных уровней, то имеет место разграничение расходных полномочий по финансированию каждого вида обязательств между бюджетами различных уровней. За счет средств федеральной адресной инвестиционной программы и федеральных целевых программ могут финансироваться объекты государственной собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности. При исполнении федерального бюджета ассигнования передаются бюджетам субъектов Федерации и местным бюджетам. Из средств бюджетов субъектов Федерации финансируются расходы на следующие цели: • функционирование органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации; • обслуживание и погашение государственного долга субъектов Федерации; • проведение выборов и референдумов субъектов Федерации; • реализацию региональных целевых программ; • формирование государственной собственности субъектов Федерации; 27 • осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации; • содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации; • обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Федерации; • оказание финансовой помощи местным бюджетам; • осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень; • компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов. Только из средств местных бюджетов финансируются расходы на следующие цели: • содержание органов местного самоуправления; • формирование и управление муниципальной собственностью; • организацию, содержание и развитие учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; • содержание муниципальных органов охраны общественного порядка; • организацию, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства; • муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; • благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; организацию утилизации и переработки бытовых отходов, кроме радиоактивных; • содержание мест захоронения; • организацию транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; 28 • обеспечение противопожарной безопасности; • охрану окружающей природной среды на территориях муниципальных образований; • реализацию целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления; • обслуживание и погашение муниципального долга; • целевое дотирование населения; • содержание муниципальных архивов; • проведение муниципальных выборов и местных референдумов; • прочие расходы. Таким образом, расходы бюджетов различных уровней имеют серьезные различия, обусловленные разграничением полномочий и предметов ведения между различными органами власти и управления. Они определяются функциями и задачами, которые выполняют законодательные и исполнительные органы власти того или иного уровня. Общая тенденция в области расходов бюджетов направлена на их сокращение путем рационализации, отказа от финансирования неэффективных мероприятий, расширения принципа субсидиарности, адресности и прозрачности. 29 РАЗДЕЛ 10. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ Глава 10.1. Управленческая децентрализация и экономический федерализм С позиций экономической науки рассредоточение властных полномочий требует специального объяснения. В самом деле, отказ от монополии на принуждение чреват несогласованностью регулятивных и фискальных решений органов власти разного уровня, Кроме того, содержание дополнительных органов требует, при прочих равных условиях, дополнительных издержек. Какого рода выгоды способны компенсировать эти издержки? Прежде всего следует указать на преимущества управленческой (административной) децентрализации, которая в тех или иных формах используется во всех крупных организациях, например, вооруженных силах, частных фирмах и т. д. Управленческая децентрализация позволяет эффективнее использовать информацию в интересах, представленных главным образом на верхнем уровне иерархической структуры. Для государственного сектора характерны разнообразные управленческие иерархии, в том числе структурированные преимущественно в территориальном разрезе. Их рациональное построение составляет исключительно важную задачу, однако как таковая она не является специфической для экономики общественного сектора. С точки зрения экономической теории в этом случае имеет место не специфическая проблема федерализма, а один из вариантов проблемы принципала — агента. Ни в экономическом, ни в правовом, ни в политическом плане федерализм не сводится к административной децентрализации. Это очевидно, если сравнить федеративные отношения с теми формами территориальной децентрализации, которые имеют место во взаимоотношениях руководства вооруженных сил с командующими округами, президентов транснациональных компаний с руководителями их национальных и региональных отделений и т. п. В рамках административной децентрализации территориальные руководители принимают ответственные решения, но действуют непосредственно от имени данной иерархической структуры и в се интересах, именно ею наделяются полномочиями и ресурсами. 30 В противоположность этому органы власти субъектов Российской Федерации, штатов США или земель ФРГ представляют интересы избирателей-налогоплательщиков, проживающих на данной территории. Эти органы формулируют собственную политику от имени данного электората и используют право принуждения, основанное на собственных законах, для ее реализации. Данная политика приобретает конкретное выражение в налогах и бюджетных расходах. Проблема принципала — агента значима, разумеется, и в ситуации федерализма. Однако в роли принципала для территориального органа власти выступает не федеральный орган и даже не общенациональный электорат, а избиратели региона. Так, если региональные выборы приносят победу партии, которая на федеральном уровне находится в оппозиции, территориальный орган власти не только вправе, но и обязан проводить политический курс, существенно расходящийся с курсом федеральных властей. Другой вопрос, что задача при этом решается в рамках ограничений, налагаемых федеральными законами, в которых, в идеале, выражена медианная позиция общенационального электората. Степень развития бюджетного федерализма определяется именно мерой таких ограничений в формировании и расходовании средств. Если пределы самостоятельности крайне узки, т. е. у региональных властей, по существу, нет ресурсов, которыми можно свободно распоряжаться, федерализм лишен экономического содержания. Если же эти пределы широки, возникает проблема согласованности политики территорий и федерации. В принципе, эта проблема разрешима на основе так называемого субсидиарного подхода, при котором деятельность властей более высокого уровня дополняет деятельность властей более низких уровней. Имеется в виду, что все задачи, решение которых в рамках отдельной территории технически возможно и не влечет больших потерь с точки зрения экономии на масштабе, должны относиться к исключительной сфере ответственности властей данной территории; что же касается общенациональных властей, то они призваны иметь дело только с задачами, которые на уровне территории не могут быть либо адекватно поставлены, либо эффективно решены. 31 Распределение бюджетных прав, в том числе права устанавливать налоги, при субсидиарном подходе производно от распределения сфер ответственности. Подобный подход имеет свои преимущества. Однако, как всегда в экономической науке, применительно к нему уместен вопрос о рациональной мере. В своем предельном выражении субсидиарный подход характерен скорее для межгосударственных образований (например, Европейского союза), чем для национальных государств. Глава 10.2. Доходы территориальных бюджетов Ресурсную основу бюджетного федерализма составляют доходы территориальных бюджетов. На территориальных уровнях, как и на общенациональном (федеральном) бюджетные поступления формируются в основном за счет налогов. В начальный период становления бюджетного федерализма в России фактические доходы федерального бюджета превышали доходы территориальных бюджетов в 1,2 раза, а к 1997 г. соотношение изменилось до 0,7, Однако это относится к доходам, поступившим в соответствующие бюджеты по завершении межтерриториальных перераспределительных процессов, которые регулируются федеральными законами. Решающую роль в формировании бюджетов территорий играют отчисления от федеральных налогов на доходы граждан, прибыль и добавленную стоимость. При этом за территориальными бюджетами закреплены преимущественно поступления от прямых налогов (подоходного и на прибыль), тогда как отличающиеся наибольшей организационной простотой налоги (на добавленную стоимость и внешнюю торговлю, а также акцизы) поступают преимущественно или исключительно в федеральный бюджет. Вместе с тем значительную часть доходов территориальных бюджетов составляют так называемые безвозмездные перечисления (дотации, субвенции, трансферты и средства, получаемые в порядке зачета). Соответствующая доля доходов территориальных бюджетов в целом обнаруживает тенденцию к росту (12,4% в 1997 г. против 11,6% в 1992 г.). Таким образом, преобладающая часть поступлений территориальных бюджетов в нашей стране непосредственно обуслов32 лена использованием законного права принуждения, принадлежащего Российской Федерации в целом. Это относится как к безвозмездным перечислениям, так и к основным налоговым доходам, закрепленным за территориями. Как результаты общественного выбора, эти два типа поступлений различаются не столько с точки зрения субъектов, принимавших решения, сколько с позиций сроков, на которые эти решения рассчитывались (впрочем, на практике параметры закрепленных доходов территорий также не являлись стабильными). Для собирательного обозначения различных форм передачи средств из одних звеньев бюджетной системы в другие будем далее использовать термин "бюджетные гранты". Бюджетный грант имеет место во всех случаях, когда некоторое поступление средств в территориальный бюджет непосредственно обусловлено законным решением, принятым органом власти, не относящимся к данной территории. Бюджетный грант необязательно предполагает межбюджетное перечисление денег (трансферт). Во многих случаях средства, составляющие грант, остаются на территории, на которой собраны. Вообще говоря, возможны бюджетные гранты, направленные «вверх» или «по горизонтали» бюджетной системы (территория может по своей инициативе ввести налог в пользу общенационального бюджета или другой территории). Однако на практике гранты практически всегда направляются «сверху вниз». Таким образом, общенациональные и региональные власти содействуют выравниванию условий, в которых осуществляются производство локальных общественных благ и перераспределительные процессы на местах. Специфические предпочтения, характерные для населения территории, выявляются тем точнее, чем адекватнее ее жители воспринимают предельные издержки поставки локальных общественных благ. Бюджетные гранты позволяют непосредственно не увязывать удовлетворение потребностей в локальных общественных благах с ростом налогообложения именно тех граждан, которые, проживая в регионе, потребляют данные блага. В результате возникает избыточное давление в пользу увеличения бюджетных расходов. Поскольку это происходит одновременно 33 на всех территориях, предъявляющих спрос на гранты, то, при прочих равных условиях, возникает тенденция к превышению оптимального уровня совокупного налогового бремени. В зависимости от соотношения грантов с бюджетными доходами, образуемыми на основе собственной политики территорий, различаются так называемые американская и германская модели бюджетного федерализма. Для первой характерно преобладание в бюджетных доходах территории налогов, непосредственно устанавливаемых ее легислатурой. Эта модель благоприятствует гибкости и самостоятельности бюджетной политики, стимулируя повышение аллокационной эффективности. Второй присуща высокая доля бюджетных грантов. Ей соответствует относительно большее единство бюджетной политики в масштабе всей страны и, как правило, более активное перераспределение. Модели характеризуют именно степень бюджетной самостоятельности территорий, а не сугубо количественные различия в соотношении федеральной и территориальной долей в консолидированном бюджете. Вместе с тем в странах, избравших германскую модель, доля федерального бюджета в суммарных доходах консолидированного, как правило, относительно выше. Так, в 1990-е гг. она составляла в ФРГ около 60%, а во Франции — более 80% против 50% в США и немногим более 40% в Канаде. Если судить по данному показателю, Россию можно было бы ошибочно отнести к странам с американской моделью: на федеральный уровень в ней приходится около половины всех бюджетных доходов, причем эта доля в последние годы снижается. Однако преобладающую часть своих доходов территории получают на основе бюджетных решений, принятых на федеральном уровне. В России удельный вес грантов в доходах территориальных бюджетов исключительно велик даже для страны, оследовательно использующей германскую модель. Тем не менее бюджетный федерализм в нашей стране реален, поскольку органы власти субъектов федерации и органы местного самоуправления имеют возможность в определенных пределах принимать независимые бюджетные решения как в об34 ласти расходов, так и в области доходов. Некоторую роль в этом отношении играет, в частности, налогообложение имущества. За бюджетами субъектов Российской Федерации закреплены налоги на имущество предприятий и на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения, а за местными бюджетами — налог на имущество физических лиц и земельный налог. В целом налоги на имущество дают почти 12% доходов территориальных бюджетов (или почти 15% их налоговых доходов). В ряде зарубежных стран именно налоги на имущество, особенно недвижимое, обеспечивают реальную самостоятельность бюджетной политики на локальном (муниципальном) уровне. Недвижимость очевидным образом локализована, что издавна делало ее привлекательным объектом местного налогообложения. При этом пользование строениями и земельными участками тесно корреспондирует с потреблением целого ряда локальных общественных благ, обеспечивающих коммуникации, безопасность, удовлетворительное гигиеническое состояние территории и т. д. Налогообложение недвижимости представляет интерес, помимо всего, еще и потому, что его рассмотрение позволяет уловить специфику перемещения налогового бремени в условиях бюджетного федерализма. Глава 10.3. Бюджетный федерализм в переходной экономике В плановой экономике государственный бюджет служил прежде всего составной частью и инструментом реализации единого в своей основе народнохозяйственного плана. Это резко ограничивало возможности бюджетной децентрализации. Дело не только в том, что в бюджетных доходах преобладали общегосударственные источники, а в расходах — ассигнования общенационального (федерального) бюджета. Еще важнее, что бюджеты территорий непосредственно выступали в роли составных частей бюджета страны. Так, государственный бюджет СССР включал бюджеты республик, в свою очередь объединявшие бюджеты краев, областей и т. д. Основные параметры единого государственного бюджета ежегодно утверждались на союзном уровне, а на долю тер35 риторий оставалась главным образом некоторая детализация, причем и ее характер в основном предопределялся политическими и методическими установками центра. Республиканские, краевые, областные и местные бюджеты формировались на основе централизованно разрабатывавшихся нормативов. Такой подход отвечал природе планового хозяйства, в котором высший приоритет безоговорочно отдавался целям, определявшимся на общегосударственном уровне. В рыночной экономике решающее значение, в принципе, имеют разнообразные, подчас уникальные предпочтения индивидов. Рынок демонстрирует свои достоинства прежде всего в ситуациях, когда потребитель или производитель имеет возможность сделать выбор индивидуально, руководствуясь собственными оценками полезности, и когда улучшение положения данного индивида не сказывается отрицательно на положении других (такова идея Парето-оптимизации). Коллективный выбор предстает в этом контексте как нечто скорее вынужденное, обусловленное специфическими свойствами общественных благ. Чем больше число людей, которым приходится делать выбор совместно, тем вероятнее значительное несовпадение их предпочтений и тем труднее обеспечить адекватное выявление и эффективную реализацию этих предпочтений. Рассуждая теоретически, для каждого общественного блага желательно как можно точнее определить круг его пользователей, с тем чтобы именно эти люди, с одной стороны, решали, в каких масштабах и каким образом данное благо производить, а с другой — брали на себя финансирование его поставки. Следовать такому принципу — значит использовать преимущества бюджетной децентрализации все не только управленческом, но также в экономическом и политическом смысле. Итак, характеру рыночной экономики в целом адекватен субсидиарный подход к аллокации ресурсов общественного сектора. Элементы такого подхода в той или иной степени стали проявляться во всех постсоциалистических странах. Однако эта тенденция, обеспечивающая повышение аллокационной эффективности в сфере производства общественных благ, объективно вступает в противоречие с требованиями межтерриториального перераспределения. 36 Конфликт между аллокационным и распредлительным аспектами территориальной политики определяет наиболее сложные коллизии бюджетного федерализма вообще, а в странах, переходящих от планового хозяйства к рыночному, данному конфликту свойственна особая острота. Дело в том, что территориальная структура плановой экономики складывалась без учета потребностей в налоговом самообеспечении территорий. В рыночной экономике такой учет в определенной степени осуществляется спонтанно, поскольку миграция капиталов и населения взаимосвязана с территориальным развитием инфраструктуры и ее налоговым финансированием, равно как и с социальными расходами территориальных бюджетов. В плановом хозяйстве взаимная адекватность производства частных благ, инфраструктуры и социального развития на территории, с одной стороны, не была экономически и политически необходимой, а с другой — частично достигалась не на основе бюджетного федерализма, а с помощью так называемых ведомственных объектов. Жилье, медицинские учреждения, объекты производственной инфраструктуры и коммунального хозяйства зачастую принадлежали предприятиям и обеспечивали прежде всего их нужды; затраты на содержание таких объектов включались в состав издержек предприятий и не проходили через бюджетную систему. Вообще говоря, плановое хозяйство благоприятствовало утрате связи между налоговой базой территории и условиями жизни на ней. В то же время отстутствие демократии, характерное для стран с плановой экономикой, делало политически возможной такую меру межтерриториальных социальных различий, которую не способны позволить себе, например, страны Западной Европы. Так, при формально равном праве на образование, медицинское обслуживание, современное жилье и т. п. жители Москвы и отдаленных сельских районов СССР, особенно среднеазиатских, фактически находились в условиях разных исторических эпох. Переход к рыночной экономике и демократии требует как повышения аллокационной эффективности в общественном секторе, так и более справедливого межтерриториального распределения. Для этого необходимо, с одной стороны, развивать реаль37 ный бюджетный федерализм, а с другой — вообще говоря, весьма активно использовать бюджетные гранты. Найти компромисс между такого рода противоречивыми требованиями трудно даже для стран Центральной Европы, территории которых относительно невелики, а структура хозяйства во многом сложилась в предвоенный период в условиях рынка и бюджетной децентрализации. В наиболее сложном положении находится Россия, размещение важнейших производств в которой происходило в специфических условиях социалистической индустриализации, в том числе на основе принудительной миграции. В определенной мере аналогичные проблемы характерны для Китая, однако в этой стране сделан выбор в пользу последовательной экономической децентрализации. Наделение территориальных властей широкой самостоятельностью в экономической области (при ограниченных масштабах приватизации и относительно узких правах руководителей государственных предприятий) — основное направление реформирования государственного сектора в Китае. Это касается не только бюджетной политики, но и различного рода инвестиционной деятельности, государственного предпринимательства. Таким образом, экономический федерализм в Китае на практике значительно шире бюджетного. Реформирование привело к существенному повышению эффективности в государственном секторе, но межтерриториальные различия при этом продолжают в целом углубляться. В России в 1990-е гг. предпринимались попытки одновременно осуществлять реальную бюджетную децентрализацию и активно выравнивать различия в развитии общественного сектора, прежде всего в социальной области. Это происходило в условиях экономического спада, причем весьма неравномерного в территориальном разрезе, что, с одной стороны, обостряло проблему выравнивания, а с другой — затрудняло ее решение. В 1996 г. величина валового регионального продукта на душу населения различалась по субъектам Российской Федерации в 18 раз, а средний размер оплаты труда с учетом социальных выплат — в 11,5 раза. Менее 10% регионов являются чистыми донорами консолидированного бюджета. В свою очередь, на территории субъектов Рос38 сийской Федерации весьма велики экономические и социальные различия между муниципальными образованиями, особенно между крупными городами и сельскими районами. Вместе с тем недостижимо радикальное ограничение бюджетных грантов, которые применительно к ряду территорий составляют условия физического выживания населения. Любое практически реализуемое решение предполагает компромисс между требованиями эффективности и справедливости. Такой компромисс в данном случае политически уязвим, и в нашей стране в 1990-е гг. не удалось обеспечить его недвусмысленность и стабильность. Вместе с тем неустойчивость компромисса, при которой его конкретные параметры фиксируются во многом лишь бюджетом отдельного года (и он, в свою очередь, выполняется небезупречно), не позволяет надежно определять возможности территориальных властей на перспективу, а следовательно, и область их реальной ответственности за состояние дел на территории. В таких обстоятельствах затруднены как выработка долгосрочной политики, так и контроль со стороны электората. Стабилизация межбюджетных отношений тесно взаимосвязана со становлением институтов общественного выбора. Смысл и преимущества бюджетной децентрализации определяются способностью государственных и муниципальных органов адекватно отражать предпочтения населения с учетом их территориальной дифференциации. Следовательно, важную роль играют навыки демократического осуществления власти, степень вовлеченности граждан в решение местных проблем и реальная мера влияния избирателей на политику налогообложения и бюджетных расходов. Формирование эффективно функционирующего общественного сектора, в том числе на уровне территориальных общностей граждан,— одно из решающих условий создания современной высокоразвитой рыночной экономики. Оно требует времени и настойчивых усилий, опирающихся на знание теории и анализ конкретной ситуации в стране. 39 РАЗДЕЛ 11. ФИНАНСОВЫЕ ОРГАНЫ Глава 11.1 Министерство финансов Российской Федерации Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы. Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров. Министерство финансов Российской Федерации возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Министр финансов Российской Федерации несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации. 40 Количество заместителей Министра устанавливается Правительством Российской Федерации. Структурными подразделениями Министерства финансов Российской Федерации являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства. В состав департаментов включаются отделы. Министерство финансов Российской Федерации руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также Положением о Министерстве финансов Российской Федерации. Полномочия Министерства финансов Российской Федерации: 1. вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства; 2. на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Министерство принимает следующие нормативные правовые акты: 2.1. порядок формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и консолидированного бюджета Российской Федерации; 2.2. порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета; 2.3. порядок применения бюджетной классификации Российской Федерации; 41 2.3.1. порядок ведения Единого государственного реестра юридических лиц; 2.3.2. порядок, формы и сроки предоставления сведений и документов, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц; 2.3.3. порядок ведения Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей; 2.3.4. порядок, формы и сроки предоставления сведений и документов, содержащихся в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей; 2.3.5. порядок и сроки хранения регистрирующим органом содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей документов, а также порядок их передачи на постоянное хранение в государственные архивы; 2.3.6. порядок ведения Единого государственного реестра налогоплательщиков; 2.4. формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций; 2.4.1. форма заявления о заключении договора обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, форма страхового полиса обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, форма документа, содержащего сведения о страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств по договору обязательного страхования; 2.5. форма таможенного приходного ордера, на основании которого производится уплата таможенных пошлин, налогов физическими лицами при перемещении товаров для личных, семейных, домашних и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд при декларировании товаров; 2.6. форма акта о результатах совместной выверки расходования денежных средств плательщика, внесенных на счет таможенного органа; 2.7. акты, определяющие случаи, когда уплата таможенных платежей может обеспечиваться договором страхования; 2.8. акты, устанавливающие максимальные суммы одной 42 банковской гарантии и максимальные суммы всех одновременно действующих банковских гарантий, выданных одним банком или одной организацией, для принятия банковских гарантий таможенными органами в целях обеспечения уплаты таможенных платежей; 2.9. порядок и условия включения страховых организаций в реестр страховых организаций, договоры страхования которых могут приниматься в качестве обеспечения уплаты таможенных платежей; 2.10. форма требования об уплате таможенных платежей; 2.11. форма решения о взыскании в бесспорном порядке таможенных платежей за счет денежных средств, находящихся на счетах плательщика в банках; 2.12. порядок контроля таможенной стоимости товаров совместно с Федеральной таможенной службой; 2.13. порядок ведения государственной долговой книги Российской Федерации и передачи Министерству финансов Российской Федерации информации из государственной долговой книги субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги; 2.14. порядок формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных и муниципальных ценных бумаг и иных долговых обязательств; 2.15. отчеты об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг; 2.16. стандарты раскрытия информации о ценных бумагах субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг; 2.17. форма заявления о государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, а также форма представления отчетов об итогах эмиссии указанных ценных бумаг; 43 2.18. условия эмиссии и обращения федеральных государственных ценных бумаг и решения об эмиссии отдельных выпусков федеральных государственных ценных бумаг; 2.19. предельные нормы компенсации за использование личных легковых автомобилей и мотоциклов для служебных поездок; 2.20. нормы расходов по приему и обслуживанию иностранных делегаций и отдельных лиц федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными учреждениями; 2.21. порядок ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности; 2.22. порядок определения цен на драгоценные металлы, а также изделия из них, закупаемые в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и реализуемые из него; 2.23. акт о порядке учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней, продукции из них и ведения отчетности при их производстве, использовании и обращении; 2.24. акты по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений; 2.25. формы и сроки представления отчетности о лотереях; 2.26. требования финансовой устойчивости страховщиков, а также формы учета и отчетности страховщиков; 2.27. акты, устанавливающие режим охраны помещений (территории), используемых для осуществления деятельности по изготовлению защищенной полиграфической продукции, требования по учету защищенной полиграфической продукции, а также технические требования и условия изготовления защищенной полиграфической продукции; 2.28. регламент работы и состав экспертной комиссии по рассмотрению материалов, представленных для получения лицензий на осуществление деятельности по изготовлению защищенной от подделок полиграфической продукции, в том числе бланков ценных бумаг, а также на торговлю указанной продукцией; 44 2.28.1. квалификационные требования, предъявляемые к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации; 2.28.2. квалификационные требования, предъявляемые к руководителю финансового органа муниципального образования; 2.28.3. порядок предоставления финансовому органу муниципального образования информации о начислении и уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования; 2.28.4. порядок аккредитации рейтинговых агентств и ведения реестра аккредитованных рейтинговых агентств; 2.28.5. федеральные стандарты аудиторской деятельности; 2.28.6. правила независимости аудиторов и аудиторских организаций; 2.28.7. порядок выдачи квалификационного аттестата аудитора и его форма; 2.28.8. порядок ведения реестра аудиторов и аудиторских организаций и контрольного экземпляра реестра аудиторов и аудиторских организаций, а также перечень включаемых в них сведений; 2.28.9. порядок ведения государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов; 2.28.10. положение о совете по аудиторской деятельности и положение о рабочем органе совета по аудиторской деятельности; 2.28.11. порядок назначения и осуществления проверки саморегулируемой организации аудиторов, программа проверки, а также порядок оформления ее результатов; 2.28.12. порядок проведения квалификационного экзамена лица, претендующего на получение квалификационного аттестата аудитора; 2.28.13. порядок создания единой аттестационной комиссии; 2.28.14 требования к соглашению о прямом возмещении убытков, порядок расчетов между страховщиком, осуществившим прямое возмещение убытков, и страховщиком, который застраховал гражданскую ответственность лица, причинившего вред, а также особенности бухгалтерского учета по операциям, связанным с прямым возмещением убытков; 45 2.29. нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных служб, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; 3. осуществляет: 3.1. составление проекта федерального бюджета; 3.2. утверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета; 3.3. представление в Правительство Российской Федерации отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации; 3.4. управление в установленном порядке средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации; 3.5. методическое руководство в области бюджетного планирования, направленного на повышение результативности бюджетных расходов; 3.6. методологическое обеспечение кассового обслуживания органами федерального казначейства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; 3.7. организацию ведения главными распорядителями средств федерального бюджета мониторинга бюджетного сектора; 3.8. заключение от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоров обеспечения регрессных требований гаранта; 3.9. управление в установленном порядке государственным долгом Российской Федерации; 3.10. ведение государственной долговой книги Российской Федерации и учет информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих долговых книгах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; 46 3.11. выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг; 3.12. государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг; 3.13. обеспечение предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовой год, и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; 3.14. в установленном порядке ведение переговоров и подписание от имени Правительства Российской Федерации многосторонних соглашений с должниками и кредиторами в рамках Парижского клуба; 3.15. организацию формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации; 3.16. утверждение прейскурантов цен на драгоценные камни, закупаемые в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и реализуемые из него; 3.17. организацию реализации международной схемы сертификации необработанных природных алмазов; 3.18. сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных и муниципальных финансов; 3.19. организацию перечисления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; 3.20. согласование решений Пенсионного фонда Российской Федерации об объемах и структуре размещения средств страховых взносов; 3.21. методическое руководство по использованию реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов, в целях учета расходных обязательств Российской Федерации; 3.22. аккредитацию рейтинговых агентств в целях реализации полномочий Министерства в установленной сфере деятельности, ведение реестра аккредитованных рейтинговых агентств; 47 3.23. ведение государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов, а также контрольного экземпляра реестра аудиторов и аудиторских организаций; 3.24. анализ состояния рынка аудиторских услуг в Российской Федерации; 3.25. государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов; 3.26. определение порядка, сроков и формы отчета об исполнении саморегулируемыми организациями аудиторов, их членом или членами требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность; 3.27. определение порядка, сроков и формы сообщения саморегулируемыми организациями аудиторов о дополнительных требованиях, включенных в стандарты и кодекс профессиональной этики аудиторов; 3.28. согласование учредительных документов единой аттестационной комиссии и вносимых в них изменений; 3.29. внешний контроль качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций, указанных в части 4 статьи 5 Федерального закона «Об аудиторской деятельности»; 3.30. утверждение состава совета по аудиторской деятельности; 3.31. утверждение состава и численности рабочего органа совета по аудиторской деятельности; 3.32. координацию действий по участию профессионального объединения страховщиков в международных системах страхования; 4. в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Министерства, а также на проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности; 48 5. обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности; 6. осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на Министерство функций; 7. организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок; 8. обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну; 9. обеспечивает мобилизационную подготовку Министерства, а также контроль и координацию деятельности находящихся в его ведении федеральных служб по их мобилизационной подготовке; 10. организует профессиональную подготовку работников Министерства, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку; 11. взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности; 12. осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Министерства; 13. осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право: 1. запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства вопросам; 49 2. учреждать в установленном порядке знаки отличия в установленной сфере деятельности и награждать ими работников Министерства и находящихся в ведении Министерства федеральных служб, других лиц, осуществляющих деятельность в установленной сфере; 3. привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к сфере деятельности Министерства, научные и иные организации, ученых и специалистов; 4. создавать координационные и совещательные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности; 5. учреждать в установленном порядке печатные средства массовой информации для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности и официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства и подведомственных ему федеральных служб. Министерство финансов Российской Федерации в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Ограничения не распространяются на полномочия Министра по управлению имуществом, закрепленным за Министерством на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Министерства и его структурных подразделений. При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Министерство не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и неком50 мерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. В субъектах РФ имеются исполнительные органы, осуществляющие проведение единой государственной финансовой, бюджетной и налоговой политики в регионе и координирующие деятельность в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (министерства финансов, комитеты финансов). Эти органы взаимодействует с другими исполнительными органами государственной власти региона, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления муниципальных образований региона, общественными и иными объединениями, другими организациями независимо от их организационно-правовой формы по вопросам, отнесенным к их компетенции. На уровне муниципальных образований регионов РФ имеются специальные исполнительные органы местного самоуправления, осуществляющий проведение единой бюджетнофинансовой и налоговой политики и координирующие деятельность других исполнительных органов местного самоуправления в этой сфере – финансовые управления муниципальных образований. Глава 11.2 Счетная палата Российской Федерации Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими законами Российской Федерации. В рамках задач, определенных действующим законодательством, 51 Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Счетная палата является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. 52 Задачи Счетной палаты • организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; • определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; • оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; • финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; • анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; • контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансовокредитных учреждениях Российской Федерации; • регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности. Состав Счетной палаты Счетная палата состоит из Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной 53 палаты, аппарата Счетной палаты. Структуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты утверждает Коллегия Счетной палаты по представлению Председателя Счетной палаты в пределах средств на содержание Счетной палаты. Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает: • организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; • проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; • экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации; • анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом; • подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году; • подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные 54 объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ. Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации, предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности. При проведении ревизий и проверок Счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитнофинансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию. По требованию Счетной палаты Центральный банк Российской Федерации, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов. Остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам с ними. Отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление ложной информации влечет за 55 собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. Счетная палата в процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению. Счетная палата ежеквартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию Российской Федерации оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год показателями за истекший период, квартал. Форма отчета утверждается Государственной Думой по согласованию с Советом Федерации. В целях обеспечения своевременного сбора и обработки информации, необходимой для составления Счетной палатой отчета об исполнении федерального бюджета, в Российской Федерации вводится обязательная для всех федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций финансовая отчетность. Решение о конкретных сроках введения и формах данной отчетности принимается Правительством Российской Федерации по представлению Счетной палаты. Данные оперативного контроля используются при планировании ревизий и проверок. Комплексные ревизии и тематические проверки проводятся по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются Счетной палатой. В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета. По итогам проведения ревизии или проверки составляется отчет, за достоверность которого соответствующие должностные лица Счетной палаты несут персональную ответственность. О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует 56 Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций. Об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы. При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения). Должностные лица Счетной палаты и привлеченные к ее работе специалисты могут использовать данные, полученные в ходе ревизий и проверок, только при выполнении работ, поручаемых Счетной палатой. Счетная палата осуществляет контроль за: • управлением и обслуживанием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации; • законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством Российской Федерации от иностранных государств и финансовых организаций; • эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе; • предоставлением государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям. Контроль за федеральными внебюджетными фондами Счетная палата контролирует формирование и эффективность использования средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации. Контроль за поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью Счетная палата осуществляет контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных: 57 • от распоряжения государственным имуществом (в том чис- ле его приватизации, продажи); • от управления объектами федеральной собственности. • Контроль за банковской системой Счетная палата осуществляет контроль за: • деятельностью Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений, других банков и кредитнофинансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета; • деятельностью Центрального банка Российской Федерации по обслуживанию государственного долга Российской Федерации. Счетная палата Российской Федерации осуществляет проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений и учреждений. Указанные проверки осуществляются в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета. Экспертиза и заключения Счетной палаты Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения по: • проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, размерам государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета; • проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации; • проектам законодательных и иных нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы; • проектам международных договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета; • проектам программ, на финансирование которых используются средства федерального бюджета. По другим вопросам, входящим в ее компетенцию, Счетная палата осуществляет подготовку и представление заключений или письменных ответов на основании: 58 • запросов Президента Российской Федерации; • поручений Совета Федерации или Государственной Думы, оформленных соответствующими постановлениями; • запросов комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы; • запросов депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; • запросов Правительства Российской Федерации; • запросов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Решение о рассмотрении запроса и подготовке заключения или об отказе в этом принимается Коллегией Счетной палаты. В случае отказа Председатель Счетной палаты возвращает запрос с указанием причин отказа. Заключения Счетной палаты не могут содержать политических оценок решений, принимаемых органами представительной и исполнительной власти Российской Федерации по вопросам ее ведения. Глава 11.3 Федеральное казначейство Российской Федерации Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Федеральное казначейство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, 59 нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации, а также настоящим Положением. Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями. Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: 1. доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования; 2. ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета; 3. открывает в Центральном банке Российской Федерации и редитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета; 4. открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; 5. ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; 6. ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений; 7. составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации; 8. получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных вне60 бюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации; 9. осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации; 10. осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета; 11. осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета; 12. осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; 13. обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе; 14. осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета; 15. осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств; 16. обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по его совершенствованию; 17. осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Федерального казначейства и реализацию возложенных на него функций; 61 18. обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну; 19. обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок; 20. обеспечивает мобилизационную подготовку Федерального казначейства; 21. организует профессиональную подготовку работников Федерального казначейства, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку; 22. осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности Федерального казначейства; 23. взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности; 24. в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности; 25. ведет реестр государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов; 26. осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Федеральное казначейство с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право: • запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности; 62 • давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности; • организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности; • привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов; • осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства; • создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы Федерального казначейства по согласованию с Министром финансов Российской Федерации; • применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений; • создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности. Федеральное казначейство возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению Министра финансов Российской Федерации. Руководитель Федерального казначейства несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Федеральное казначейство полномочий. Руководитель Федерального казначейства имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром финансов Российской Федерации по представлению руководителя Федерального казначейства. Количество заместителей руководителя Федерального казначейства устанавливается Правительством Российской Федерации. 63 Глава 11.4 Центральный Банк Российской Федерации В соответствии со статьей 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации и обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Ключевым элементом правового статуса Центрального банка Российской Федерации является принцип независимости, который проявляется прежде всего в том, что Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Он не является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России осуществляет независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Независимость статуса Банка России отражена в статье 75 Конституции Российской Федерации, а также в статьях 1 и 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права по изданию нормативных актов, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, по вопросам, отнесенным к его компетенции Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и иными федеральными законами. Банк России в соответствии с Конституцией Российской Федерации не обладает правом законодательной инициативы, однако его участие в законодательном процессе, помимо издания собственных правовых актов, обеспечивается также и тем, что 64 проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, должны направляться за заключением в Банк России. Банк России является юридическим лицом. Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, при этом Банк России наделен имущественной и финансовой самостоятельностью. Полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России, осуществляются самим Банком России в соответствии с целями и в порядке, которые установлены Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Финансовая независимость Банка России выражается в том, что он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Банк России вправе защищать интересы в судебном порядке, в том числе в международных судах, судах иностранных государств и третейских судах. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, так же, как и Банк России – по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России не отвечает по обязательствам кредитных организаций, а кредитные организации не отвечают по обязательствам Банка России, за исключением случаев, когда Банк России или кредитные организации принимают на себя такие обязательства. В своей деятельности Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, которая назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России (по представлению Президента Российской Федерации) и членов Совета директоров Банка России (по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации); направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете Банка России в рамках своей квоты, а также рассмат65 ривает основные направления единой государственной денежнокредитной политики и годовой отчет Банка России и принимает по ним решения. На основании предложения Национального банковского совета Банка России Государственная Дума вправе принять решение о проверке Счетной палатой Российской Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Кроме того, Государственная дума проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей, а также заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежнокредитной политики. Целями деятельности Банка России являются: – защита и обеспечение устойчивости рубля развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; – обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Получение прибыли не является целью деятельности Банка России. Банк России выполняет следующие функции: 1) во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику; 2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение; 3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования; 4) устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации; 5) устанавливает правила проведения банковских операций; 6) осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных 66 фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов; 7) осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России; 8) принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их; 9) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп; 10) регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами; 11) осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России; 12) организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации; 13) определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами; 14) устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации; 15) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю; 16) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации; 17) устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты; 18) проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде все67 го денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные; 19) осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами. Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России представляет Президент Российской Федерации не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Банка России. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Банка России Президент Российской Федерации представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Банка России кандидатуры Президент Российской Федерации в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна и та же кандидатура не может вноситься более двух раз. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд. Государственная Дума вправе освободить от должности Председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации. Председатель Банка России может быть освобожден от должности только в случаях: – истечения срока полномочий; – невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственной медицинской комиссии; – подачи личного заявления об отставке; – совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда; 68 – нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России. Председатель Банка России: 1) действует от имени Банка России и представляет без доверенности его интересы в отношениях с органами государственной власти, кредитными организациями, организациями иностранных государств, международными организациями, другими учреждениями и организациями; 2) председательствует на заседаниях Совета директоров. В случае равенства голосов голос Председателя Банка России является решающим; 3) подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, протоколы заседаний Совета директоров, соглашения, заключаемые Банком России, и вправе делегировать право подписания нормативных актов Банка России лицу, его замещающему, из числа членов Совета директоров; 4) назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Банка России, распределяет между ними обязанности; 5) вправе делегировать свои полномочия своим заместителям; 6) подписывает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми служащими и организациями Банка России; 7) несет всю полноту ответственности за деятельность Банка России; 8) обеспечивает реализацию функций Банка России в соответствии с настоящим Федеральным законом и принимает решения по всем вопросам, отнесенным федеральными законами к ведению Банка России, за исключением тех, по которым в соответствии с настоящим Федеральным законом решения принимаются Национальным банковским советом или Советом директоров. Банк России имеет право осуществлять следующие банковские операции и сделки с российскими и иностранными кредитными организациями, Правительством Российской Федерации: 1) предоставлять кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если 69 иное не установлено федеральным законом о федеральном бюджете; 2) покупать и продавать государственные ценные бумаги на открытом рынке; 3) покупать и продавать облигации, эмитированные Банком России, и депозитные сертификаты; 4) покупать и продавать иностранную валюту, а также платежные документы и обязательства, номинированные в иностранной валюте, выставленные российскими и иностранными кредитными организациями; 5) покупать, хранить, продавать драгоценные металлы и иные виды валютных ценностей; 6) проводить расчетные, кассовые и депозитные операции, принимать на хранение и в управление ценные бумаги и другие активы; 7) выдавать поручительства и банковские гарантии; 8) осуществлять операции с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками; 9) открывать счета в российских и иностранных кредитных организациях на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств; 10) выставлять чеки и векселя в любой валюте; 11) осуществлять другие банковские операции и сделки от своего имени в соответствии с обычаями делового оборота, принятыми в международной банковской практике. Банк России не имеет права: 1) осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на осуществление банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных статьей 48 настоящего Федерального закона; 2) приобретать акции (доли) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8 и 9 настоящего Федерального закона; 3) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций; 70 4) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом; 5) пролонгировать предоставленные кредиты. Исключение может быть сделано по решению Совета директоров. 71 РАЗДЕЛ 12. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ Глава 12.1 Пенсионный фонд Российской Федерации Пенсионный фонд Российской Федерации является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Пенсионный фонд выполняет отдельные банковские операции в порядке, установленном действующим на территории Российской Федерации законодательством о банках и банковской деятельности. Пенсионный фонд и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации. Денежные средства Пенсионного фонда не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Пенсионный фонд является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Пенсионный фонд осуществляет ряд социально значимых функций, таких как: – учет страховых средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию; – назначение и выплата пенсий (трудовые пенсии (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца), пенсии по государственному пенсионному обеспечению, пенсии военнослужащих и их семей, социальные пенсии, пенсии госслужащих); – назначение и реализация социальных выплат отдельным категориям граждан: ветеранам, инвалидам, инвалидам вследствие военной травмы, Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и т.д. – персонифицированный учет участников системы обязательного пенсионного страхования; – взаимодействие с работодателями – плательщиками страховых пенсионных взносов, взыскание недоимки; 72 – выдачу сертификатов на получение материнского (семейного) капитала; – управление средствами пенсионной системы, в том числе накопительной частью трудовой пенсии, которое осуществляется через государственную управляющую компанию (Внешэкономбанк) и частные управляющие компании; – реализацию Программы государственного софинансирования пенсии. Пенсионный фонд обеспечивает: – целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов; – организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца; – капитализацию средств Пенсионного фонда, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц; – контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в Пенсионный фонд страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств; – организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации; – межгосударственное и международное сотрудничество Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции Пенсионного фонда; – участие в разработке и реализации в установленном порядке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий; 73 – изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в Пенсионный фонд страховых взносов и внесение в Верховный Совет Российской Федерации предложений по ее совершенствованию; – проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования; – разъяснительную работу среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции Пенсионного фонда. Пенсионный фонд может принимать участие в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан. Средства Пенсионного фонда формируются за счет: – страховых взносов работодателей; – страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, в том числе фермеров и адвокатов; – страховых взносов иных категорий работающих граждан; – ассигнований из бюджета Российской Федерации на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям социальных пенсий, пособий на детей в возрасте старше полутора лет, на индексацию указанных пенсий и пособий, а также на предоставление льгот в части пенсий, пособий и компенсаций гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, на расходы по доставке и пересылке пенсий и пособий; – средств, возмещаемых Пенсионный фонд Государственным фондом занятости населения Российской Федерации в связи с назначением досрочных пенсий безработным; – средств, взыскиваемых с работодателей и граждан в результате предъявления регрессных требований; – добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц, а также доходов от капитализации средств Пенсионного фонда и других поступлений. Типичная ставка взносов в Пенсионный фонд составляет 14 % от заработной платы. Эти отчисления разделяются на страховую часть и накопительную часть пенсии. 74 Средства ПФР направляются на: – выплату в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации; – выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет; – оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам; – финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов; – другие мероприятия, связанные с деятельностью Пенсионного фонда. Руководство Пенсионным фондом осуществляется правлением Пенсионного фонда и его постоянно действующим исполнительным органом – исполнительной дирекцией. В состав правления Пенсионного фонда входят по должности председатель, первый заместитель, заместители председателя правления и исполнительный директор Пенсионного фонда, а также управляющие двенадцатью отделениями Пенсионного фонда. В состав правления Пенсионного фонда могут входить представители общественных, религиозных и государственных организаций, объединений, учреждений и предприятий, деятельность которых связана с защитой интересов пенсионеров, инвалидов и детей. В работе правления Пенсионного фонда могут принимать участие с правом совещательного голоса управляющие отделениями Пенсионного фонда по республикам в составе Российской Федерации, руководители министерств и ведомств Российской Федерации, Банка России. Правление Пенсионного фонда: – несет ответственность за выполнение функций, относящихся к компетенции ПФР; 75 – определяет перспективные и текущие задачи Пенсионного фонда; – утверждает бюджет, сметы расходов (включая фонд оплаты труда) Пенсионного фонда и его органов, отчеты об их исполнении, а также его структуру и штаты; – назначает и освобождает от должности исполнительного директора и его заместителей, председателя ревизионной комиссии Пенсионного фонда и руководителей его отделений; – утверждает положения об исполнительной дирекции, ревизионной комиссии и региональных органах Пенсионного фонда; – издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности Пенсионного фонда; – решает другие вопросы, отнесенные к компетенции Пенсионного фонда. Правление Пенсионного фонда возглавляет председатель, который назначается и освобождается от должности Верховным Советом Российской Федерации. Для осуществления контроля деятельности исполнительной дирекции ПФР и его региональных органов образуется ревизионная комиссия. Предприятия, организации, учреждения, в том числе банки, обязаны представлять уполномоченным Пенсионного фонда в районах и городах, ревизионной комиссии Фонда необходимые документы и сведения, относящиеся к деятельности Фонда, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну, перечень которых устанавливается законодательством. Работники системы Пенсионного фонда приравниваются по условиям медицинского и бытового обслуживания к работникам аппарата соответствующих органов исполнительной власти. Уполномоченные Пенсионного фонда в районах и городах подлежат обязательному государственному личному страхованию и имеют право на возмещение причиненного им ущерба в порядке и на условиях, установленных для сотрудников Государственной налоговой службы Российской Федерации. 76 Глава 12.2 Фонд социального страхования Российской Федерации Фонд социального страхования Российской Федерации (далее именуется – Фонд) управляет средствами государственного социального страхования Российской Федерации. Фонд осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также Положением о Фонде социального страхования Российской Федерации. Фонд является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве Российской Федерации. Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном управлении Фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными Фонду санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью. Денежные средства Фонда не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат. Бюджет Фонда и отчет о его исполнении утверждаются федеральным законом, а бюджеты региональных и центральных отраслевых отделений Фонда и отчеты об их исполнении после рассмотрения правлением Фонда утверждаются председателем Фонда. В Фонд социального страхования Российской Федерации входят следующие исполнительные органы: • региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов Российской Федерации; • центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства; • филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделениями Фонда по согласованию с председателем Фонда. Руководство деятельностью Фонда осуществляется его председателем. Для обеспечения деятельности Фонда создается цен77 тральный аппарат Фонда, а в региональных и центральных отраслевых отделениях и филиалах – аппараты органов Фонда. При Фонде образуется правление, а при региональных и центральных отраслевых отделениях – координационные советы, являющиеся коллегиальными совещательными органами. Фонд, его региональные и центральные отраслевые отделения являются юридическими лицами, имеют гербовую печать со своим наименованием, текущие валютные и иные счета в банках. Основными задачами Фонда являются: • обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей; • участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования; • осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда; • разработка совместно с Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование; • организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования; • сотрудничество с аналогичными фондами (службами) других государств и международными организациями по вопросам социального страхования. • Средства Фонда образуются за счет: • страховых взносов работодателей (администрации пред78 приятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности); • страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и обязанных уплачивать взносы на социальное страхование в соответствии с законодательством; • страховых взносов граждан, осуществляющих трудовую деятельность на иных условиях и имеющих право на обеспечение по государственному социальному страхованию, установленному для работников, при условии уплаты ими страховых взносов в Фонд; • доходов от инвестирования части временно свободных средств Фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады. Помещение этих средств Фонда в банковские вклады производится в пределах средств, предусмотренных в бюджете Фонда на соответствующий период; • добровольных взносов граждан и юридических лиц; поступления иных финансовых средств, не запрещенных законодательством; • ассигнований из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот (пособий и компенсаций) лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах гражданского или военного назначения и их последствий, а также в других установленных законом случаях; • прочих поступлений (возмещаемых страхователем расходов, не принятых к зачету в счет страховых взносов, и не принятых расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания; недоимок по обязательным платежам, сумм штрафов и иных санкций, предусмотренных законодательством; уплаченных в установленном порядке сумм за путевки, приобретенные страхователем за счет средств Фонда; средств, возмещаемых Фонду в результате исполнения регрессных требований к страхователям, и других). 79 • Средства Фонда направляются на: • выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, при усыновлении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг; • оплату дополнительных выходных дней по уходу за ребенком-инвалидом или инвалидом с детства до достижения им возраста 18 лет; оплату путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, расположенные на территории Российской Федерации и в санаторно-курортные учреждения в государствах – участниках СНГ, аналогичных которым нет в Российской Федерации, а также на лечебное (диетическое) питание; • частичное содержание находящихся на балансе страхователей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право занятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикаменты, заработную плату работников, культурно-массовое обслуживание); • частичную оплату путевок в детские загородные оздоровительные лагеря, находящиеся на территории Российской Федерации, для детей работающих граждан; • частичное содержание детско-юношеских спортивных школ (оплата расходов на оплату труда тренерскопреподавательского состава и аренду помещений, необходимых для учебно-тренировочного процесса); • оплату проезда к месту лечения и обратно; • создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости Фонда на всех уровнях. Порядок формирования резерва и предоставления из него средств (на возвратной основе или безвозмездно) определяется инструкцией о порядке начисления, уплаты, расходования и учета средств государственного социального страхования, утвержденной Фондом совместно с Министерством труда и социального развития Российской Федерации, Министерством финансов Россий80 ской Федерации, Государственной налоговой службой Российской Федерации и с участием Центрального банка Российской Федерации; • обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления Фонда; • финансирование деятельности подразделений органов исполнительной власти, обеспечивающих государственную защиту трудовых прав работников, охрану труда (включая подразделения надзора и контроля за охраной труда) в случаях, установленных законодательством; • проведение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда; • осуществление иных мероприятий в соответствии с задачами Фонда, включая разъяснительную работу среди населения, поощрение внештатных работников Фонда, активно участвующих в реализации мероприятий по социальному страхованию; • участие в финансировании программ международного сотрудничества по вопросам социального страхования. Не допускается зачисление средств социального страхования на личные счета застрахованных. Средства, полученные от взимания пеней и наложения финансовых санкций (в размере 20 процентов), образуют фонд развития Фонда социального страхования Российской Федерации. Положение о порядке формирования и расходования средств фонда развития утверждается Правительством Российской Федерации. Распорядителями средств Фонда являются председатель и главный бухгалтер Фонда, а в региональных и центральных отраслевых отделениях Фонда – управляющий и главный бухгалтер отделения Фонда. Выплата пособий по социальному страхованию, оплата путевок работникам и членам их семей в санаторно-курортные учреждения, финансирование других мероприятий по социальному страхованию на предприятиях, в организациях, учреждениях и иных хозяйствующих субъектах независимо от форм собственности осуществляется через бухгалтерии работодателей. 81 Ответственность за правильность начисления и расходования средств государственного социального страхования несет администрация страхователя в лице руководителя и главного бухгалтера. Для обеспечения контроля за правильным начислением и своевременной выплатой пособий по социальному страхованию, проведением оздоровительных мероприятий на предприятиях, в организациях, учреждениях и иных хозяйствующих субъектах независимо от форм собственности трудовыми коллективами образовываются комиссии по социальному страхованию из представителей администрации и профсоюзов (трудового коллектива) или избираются уполномоченные по социальному страхованию. Комиссии или уполномоченные по социальному страхованию решают вопросы о расходовании средств социального страхования, предусмотренных на санаторно-курортное лечение и отдых работников и членов их семей, о распределении застрахованным путевок для санаторно-курортного лечения, отдыха, лечебного (диетического) питания, приобретенных за счет средств Фонда, рассматривают спорные вопросы по обеспечению пособиями по социальному страхованию. Рассмотрение спорных вопросов между работниками и работодателями по обеспечению пособиями по социальному страхованию осуществляется отделением Фонда или его филиалом, зарегистрировавшим страхователя, либо в ином порядке, предусмотренном законодательством. Председатель Фонда и его заместители назначаются Правительством Российской Федерации. Председатель Фонда имеет пять заместителей, в том числе одного первого. Председатель Фонда: • руководит деятельностью Фонда и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на него задач; • распределяет обязанности между заместителями председателя Фонда и руководителями структурных подразделений центрального аппарата Фонда; • вносит проект бюджета Фонда на утверждение в Правительство Российской Федерации, а также после рассмотре82 • • • • • • • ния правлением утверждает бюджеты региональных и отраслевых органов Фонда; утверждает сводный финансовый отчет об использовании средств государственного социального страхования, рассматривает сводный отчет по финансово-хозяйственной деятельности подведомственных санаторно-курортных учреждений Фонда и вносит предложения по улучшению этой работы. Информирует правление Фонда о состоянии расчетов с органами Фонда; разрабатывает совместно с Министерством труда и социального развития Российской Федерации, другими заинтересованными министерствами и ведомствами, профессиональными союзами предложения по совершенствованию системы социального страхования и обеспечению государственных гарантий по социальному страхованию; совместно с Министерством здравоохранения Российской Федерации утверждает инструкцию о порядке выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан, и устанавливает порядок осуществления контроля за организацией экспертизы временной нетрудоспособности, соблюдением правил выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан, в лечебнопрофилактических учреждениях; с учетом мнения правления Фонда принимает решения о целесообразности создания или ликвидации центральных отраслевых отделений Фонда; открывает (закрывает) счета Фонда и его исполнительных органов в банках, принимает решения о списании с этих счетов в централизованный резерв платежей, подлежащих обязательному отчислению, и сверхнормативных остатков; с учетом мнения правления Фонда утверждает структуру и штатное расписание центрального аппарата Фонда, региональных, центральных отраслевых отделений Фонда, сметы расходов (включая фонды оплаты труда и другие) и отчеты об их исполнении; руководит деятельностью региональных и центральных отраслевых отделений Фонда по исполнению доходной и рас83 • • • • • • • • • • ходной частей бюджета Фонда и обеспечивает контроль за использованием средств государственного социального страхования; определяет порядок работы подведомственных санаторнокурортных учреждений; рассматривает итоги исполнения бюджета Фонда и принимает меры по улучшению этой работы, утверждает годовые отчеты о деятельности региональных и центральных отраслевых отделений Фонда; принимает необходимые меры по результатам ревизий и проверок по расходованию средств Фонда его органами и подведомственными санаторно-курортными учреждениями; издает в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и другие документы, обязательные для исполнения всеми работниками Фонда; рассматривает разногласия по вопросам формирования бюджета Фонда, штатов и смет между органами Фонда; представляет интересы Фонда во всех организациях, без доверенности действует от имени Фонда, в установленном порядке распоряжается средствами и имуществом Фонда, заключает договоры; осуществляет в соответствии с законодательством прием на работу и увольнение работников центрального аппарата Фонда, а также назначение на должность и освобождение от должности управляющих, заместителей управляющих региональных и центральных отраслевых отделений Фонда с учетом мнения соответственно глав исполнительной власти субъектов Федерации и общероссийских отраслевых профессиональных союзов; делегирует отдельные свои права и полномочия подчиненным ему должностным лицам; определяет направления международного сотрудничества в пределах компетенции Фонда; осуществляет иные действия в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации и инструкцией; 84 • утверждает инструкцию о порядке приобретения, выдачи и учета страхователями путевок на санаторно-курортное лечение и отдых за счет средств социального страхования; • ежегодно утверждает норматив расходов на санаторнокурортное обслуживание работников и их детей. Положения, инструкции, разъяснения и другие документы Фонда, принятые в установленном порядке для обеспечения государственных гарантий по социальному страхованию, подлежат обязательному исполнению страхователями. Правление Фонда является коллегиальным органом. Заседания правления проводятся по мере необходимости. Состав правления Фонда численностью 35 человек формируется из лиц, входящих в него по должности (председатель Фонда и его заместители, 1 из руководителей ведущего структурного подразделения центрального аппарата Фонда), представительствующих на постоянной основе (3 представителя от Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, по 1 представителю от Министерства финансов Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации) и представительствующих на основе ротации (8 представителей от общероссийских объединений профсоюзов, 8 представителей от общероссийских объединений работодателей, 3 – от региональных отделений Фонда, по 1 представителю от Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, организаций, деятельность которых связана с защитой интересов семей работников, и общероссийских общественных объединений инвалидов). Ротация членов правления осуществляется не чаще 1 раза в год. Члены правления Фонда, представленные председателем Фонда на основании предложений соответствующих министерств, ведомств, органов профессиональных союзов и организаций, утверждаются Правительством Российской Федерации. Председатель Фонда является председателем правления Фонда. Решения правления Фонда оформляются постановлениями или приказами председателя Фонда. 85 Заседания правления назначаются председателем Фонда (при его отсутствии – первым заместителем председателя Фонда). В случае несогласия правления Фонда по основным вопросам деятельности Фонда с решением его председателя последний принимает самостоятельное решение, о чем в 5-дневный срок информирует Правительство Российской Федерации. Работа членов правления Фонда не является платной. Расходы членов правления Фонда, связанные с работой в правлении (командировочные и другие), оплачиваются за счет средств Фонда. Правление Фонда рассматривает вопросы, входящие в его компетенцию, в том числе: • о задачах Фонда и совершенствовании государственного социального страхования; • о формировании и использовании резервных средств; • проекты размера тарифа страховых взносов; • проект бюджета Фонда и его исполнение; • об участии в реализации проектов государственных программ по социальному страхованию; • отчеты о результатах деятельности региональных и центральных отраслевых отделений Фонда; • о контрольно-ревизионной деятельности Фонда; • проекты законодательных и других нормативных актов, правил, инструкций и положений по вопросам государственного социального страхования. Региональные отделения Фонда образуются в субъектах Российской Федерации, а центральные отраслевые отделения Фонда – в отдельных отраслях. Руководство региональными и отраслевыми отделениями Фонда осуществляют управляющие соответствующими отделениями, которые несут персональную ответственность за их работу. Региональные и центральные отраслевые отделения Фонда и их филиалы: • осуществляют регистрацию страхователей и выдают удостоверения о регистрации, организуют банки данных по всем категориям страхователей; • осуществляют финансовую деятельность по обеспечению 86 социального страхования в регионе или отрасли; • устанавливают для страхователей в соответствии с инструкцией нормативы расходов, необходимые для обеспечения государственных гарантий по социальному страхованию работников; • обеспечивают полноту и своевременность уплаты страхователями взносов на социальное страхование, исполнение доходных и расходных частей бюджетов органов Фонда; • осуществляют аккумуляцию страховых взносов и других платежей для создания резервов, принимают решения об использовании свободных денежных средств в соответствии с инструкцией; • разрабатывают проекты бюджетов органов Фонда и смет расходов на содержание и представляют их на утверждение в установленном порядке; • производят расчеты со страхователями, другими органами Фонда и прочими организациями; • осуществляют контроль за расходованием средств страхователями; в случаях, установленных инструкцией, принимают решения о непринятии к зачету расходов по социальному страхованию и списании средств в бесспорном порядке; • осуществляют в соответствии с законодательством прием на работу и увольнение работников аппарата региональных, центральных отраслевых отделений Фонда, руководителей подведомственных филиалов; • регулярно информируют о своей деятельности и состоянии социального страхования в регионе Фонд, главу исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо общероссийские объединения профессионального Союза и работников отрасли. Региональные и отраслевые координационные советы Фонда являются коллегиальными совещательными органами, рассматривающими вопросы деятельности Фонда по социальному страхованию. Региональные координационные советы Фонда формируются из лиц, входящих в них по должности (управляющий регио87 нальным исполнительным отделением Фонда и его заместители), представительствующих на постоянной основе (по одному представителю от органов труда и занятости населения, социальной защиты населения, государственной налоговой службы, финансового органа, учреждений Центрального банка Российской Федерации, субъектов Российской Федерации) и представительствующих на основе ротации (представители от объединений профсоюзов, работодателей, организаций, деятельность которых связана с защитой интересов семей работников). Порядок делегирования представителей на ротационной основе определяется правлением Фонда. Управляющий региональным отделением Фонда является председателем координационного совета. Решения координационного совета оформляются постановлениями или приказами управляющего региональным отделением Фонда. Центральные отраслевые координационные советы Фонда создаются при центральных отраслевых отделениях Фонда и формируются из лиц, входящих в них по должности (управляющий центральным отраслевым отделением Фонда и его заместители, председатель общероссийского объединения профессионального союза), представительствующих на постоянной основе (по одному представителю от Министерства труда Российской Федерации, соответствующего министерства (министерств), а также представительствующих на основе ротации (представители работодателей и региональных отделений (филиалов) Фонда). Порядок делегирования представителей на ротационной основе определяется правлением Фонда. В случаях несогласия координационного совета с решением управляющего отделением Фонда последний принимает самостоятельное решение, о чем в 5-дневный срок информирует председателя Фонда. Ротация членов координационных советов осуществляется не реже одного раза в год. Члены координационных советов утверждаются председателем Фонда по представлению управляющих отделениями Фонда. 88 Работа членов координационных советов не является платной. Все расходы членов координационных советов, связанные с работой в советах (командировочные и другие), оплачиваются за счет средств Фонда. Координационные советы региональных и отраслевых органов Фонда рассматривают вопросы, связанные с деятельностью региональных и центральных отраслевых отделений Фонда, в том числе: • предложения страхователей, отделений и филиалов Фонда о совершенствовании социального страхования; • проекты бюджетов региональных и отраслевых органов Фонда и их исполнение, предложения по формированию и использованию резервных средств; • отчеты о результатах деятельности региональных и центральных отраслевых отделений Фонда; • предложения органов Фонда по определению размера тарифа страховых взносов. Глава 12.3 Фонд обязательного медицинского страхования Фонд обязательного медицинского страхования РФ (ФОМС РФ) – один из государственных внебюджетных фондов, созданный для финансирования медицинского обслуживания граждан России. Деятельность фонда регулируется Бюджетным кодексом РФ и федеральным законом «О медицинском страховании граждан в РФ», а также иными законодательными и нормативными актами. • Федеральный фонд обязательного медицинского страхования реализует государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования. • Федеральный фонд ОМС осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации и уставом Федерального фонда ОМС. 89 • Федеральный фонд ОМС является самостоятельным госу- дарственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением. • Федеральный фонд ОМС является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, обособленное имущество, счета в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и других кредитных организациях, печать со своим наименованием, штампы и бланки установленного образца. Основными задачами Федерального фонда ОМС являются: • финансовое обеспечение установленных законодательством Российской Федерации прав граждан на медицинскую помощь за счет средств обязательного медицинского страхования в целях, предусмотренных Законом Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации; • обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и создание условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования; • аккумулирование финансовых средств Федерального фонда ОМС для обеспечения финансовой стабильности системы обязательного медицинского страхования. В целях выполнения основных задач Федеральный фонд ОМС: • осуществляет выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования; • разрабатывает и в установленном порядке вносит предложения о размере взносов на обязательное медицинское страхование; • осуществляет в соответствии с установленным порядком аккумулирование финансовых средств Федерального фонда ОМС; • выделяет в установленном порядке средства территориальным фондам обязательного медицинского страхования, в 90 • • • • • • • • • том числе на безвозвратной и возвратной основе, для выполнения территориальных программ обязательного медицинского страхования; осуществляет совместно с территориальными фондами ОМС и органами Государственной налоговой службы Российской Федерации контроль за своевременным и полным перечислением страховых взносов (отчислений) в фонды обязательного медицинского страхования; осуществляет совместно с территориальными фондами ОМС контроль за рациональным использованием финансовых средств в системе обязательного медицинского страхования, в том числе путем проведения соответствующих ревизий и целевых проверок; осуществляет в пределах своей компетенции организационно-методическую деятельность по обеспечению функционирования системы обязательного медицинского страхования; вносит в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам обязательного медицинского страхования; участвует в разработке базовой программы обязательного медицинского страхования граждан; осуществляет сбор и анализ информации, в том числе о финансовых средствах системы обязательного медицинского страхования, и представляет соответствующие материалы в Правительство Российской Федерации; организует в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, подготовку специалистов для системы обязательного медицинского страхования; изучает и обобщает практику применения нормативных правовых актов по вопросам обязательного медицинского страхования; обеспечивает в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, организацию научноисследовательских работ в области обязательного медицинского страхования; 91 • участвует в порядке, установленном Правительством Рос- сийской Федерации, в международном сотрудничестве по вопросам обязательного медицинского страхования; • ежегодно в установленном порядке представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов об утверждении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на соответствующий год и о его исполнении. Стратегическим направлением деятельности ФОМС является обеспечение исполнения на территории Российской Федерации Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», а также развитие и совершенствование нормативно-методической базы ОМС Система обязательного медицинского страхования создана с целью обеспечения конституционных прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи, закрепленных в статье 41 Конституции Российской Федерации. Медицинское страхование является формой социальной защиты интересов населения в охране здоровья. Обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования. Для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан созданы Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Финансовые средства фонда обязательного медицинского страхования образуются за счет части единого социального налога по ставкам, установленным законодательством Российской Федерации, части единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности в установленном законодательством размере, страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, уплачиваемых органами испол92 нительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления с учетом территориальных программ обязательного медицинского страхования в пределах средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах на здравоохранение, иных поступлений, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Конец курса Все замечания и предложения отсылайте по адресу: [email protected] 93