Государственная кадровая политика

Лекция 2 Государственная кадровая политика осуществляется по трем направлениям: - в области государственных предприятий, учреждений, организаций; - в системах государственной службы (на уровнях федеральном и субъектов федерации) и муниципальной службы (на уровне местного самоуправления); - в области негосударственных предприятий (акционерных, частных, арендных компаний, фирм и т.д.). Кадровая политика в системах государственной службы играет немаловажную роль, в связи с тем, что сам кадровый корпус государственной службы является специфическим компонентом ГКП, одновременно и субъектом и объектом и поэтому насколько качественно он сформирован и как качественно развивается зависит судьба страны в целом. Раздел 1 Субъектно-объектная база государственной кадровой политики. 1. Субъекты государственной кадровой политики. Государство как главный субъект государственной кадровой политики. Политические партии, профессиональные союзы – как субъекты государственной кадровой политики. 2. Объекты государственной кадровой политики. 3. Основные задачи государства и общества в области субъектно-объектных отношений ГКП. 1. Субъекты государственной кадровой политики. Государство как главный субъект государственной кадровой политики. Политические партии, профессиональные союзы – как субъекты государственной кадровой политики. ГКП – это определенная работа с кадрами на общегосударственном уровне, целью которой является формирование, развитие и рациональное использование трудовых ресурсов страны. В данном определении четко прослеживается субъективная и объективная сторона ГКП. Субъектом ГКП является носитель определенных легитимных прав и полномочий в области управления кадровой деятельностью. В своих действиях субъекты относительно самостоятельны и независимы, как того требует Конституция РФ: соблюдаются принципы демократии и законности. Субъекты ГКП – это те структуры в органах власти, что проводят определенную работу с кадрами на общегосударственном уровне. Объект - это трудовые ресурсы страны, кадры, их отдельные категории и группы, кадровые отношения и процессы. Сегодня, в условиях демократической России ситуация в сфере субъекно-объектных кадровых отношений качественно изменилась. Термин «трудовые ресурсы» практически не используется, более предпочтителен термин «человеческие ресурсы». Главной особенностью ГКП является ее многосубъектность и разнообъектность, в отличие от советской эпохи, когда ГКП понималась и трактовалась как односторонний процесс, идущий сверху вниз по вертикали власти. Для ГКП было характерно партийная монополия и номенклатурная кадровая система. Главным и полноправным субъектом ГКП была коммунистическая партия. Базовым концептуальным кадровым документом – Устав КПСС. Стратегическим документом по управлению трудовыми ресурсами – Программа КПСС. Субъекты ГКП можно классифицировать по уровням, чем ниже уровень, тем уже и специфичнее полномочия субъектов в отношении объектов ГКП В современной России, исходя из Конституции, как правовой основы ГКП, первосубъектом ГКП является народ, единственным носителем суверенитета и единственным источником власти. Теоретически это правильно, но во многом такая позиция лишь декларирована. Народ в силу ряда причин не может выступать первоосновой: - народ у нас социально не един и состоит как любой социум из социальных слоев с различным уровнем достатка, положением в обществе (бедные, богатые, элиты и т.п.), полиэтничен и многоконфессионален. Разумно предположить, что интересы разных групп чаще всего не совпадают, а порою даже полярны; - политическое сознание нашего общества дифференцировано примерно на три части – левое (прокоммунистическое), правое (консервативное) и центристское (либерально-демократическое), что именуется и как государственное; - в основном, в Российском социуме преобладает правовая безграмотность; - народ, как таковой, не всегда способен непосредственно участвовать в разработке ГКП, принятии конкретных решений и мер, Для этого необходимы специализированные профессионально-теоретические знания. В настоящее время научная школа России представляет собой школу прокоммунистической подготовки и не способна полностью отказаться от методов и принципов управления трудовыми ресурсами «по целям». НЕ всегда применяется методика результативности в управлении кадрами. Следовательно, фактически на современном этапе развития России главным субъектом ГКП является государство, политическая организация народа, первый уровень субъектной классификации (данной позиции придерживается ряд авторов современных учебных пособий: Сулемов, Черепанов и другие современные исследователи; предметной областью деятельности государства становятся наиболее общие вопросы формирования и использования всех кадровых ресурсов). Таким образом, главный субъект ГКП двукомпонентен. С одной стороны, народ является носителем легитимных прав и осуществляет свои функции в сфере кадровой политики через избирательный процесс, референдум, выборы высших и региональных должностных лиц, через представительные органы и партии. С другой стороны, носителем легитимных прав является государство, которое участвует в формировании ГКП как наиболее компетентный аппарат. В соответствии со ст. 11 государственная власть в РФ осуществляется Президентом РФ, Федеральным собранием РФ, Правительством РФ и судами РФ. Президент РФ, как субъект ГКП определяет общие цели, задачи и приоритеты ГКП, обеспечивает согласованное функционирование органов государственной власти, производит назначение людей на высшие государственные должности, предлагает кандидатуры на пост губернаторов. Федеральное собрание РФ как субъект ГКП: - придает КП легитимный характер, законодательно закрепляет ее цели и принципы; - представляет в ГКП интересы различных групп избирателей Правительство, федеральные министерства и другие органы исполнительной власти РФ принимают участие в разработки и реализации ГКП на практике. Судебная система и прокуратура контролируют соблюдение законности в области кадровой деятельности, осуществляют правовую защиту работников и работодателей, разрешают возникающие конфликты. Вторым уровнем субъектной классификации выступают институты гражданского общества: политические партии, общественные движения, профессиональные союзы. Политические партии свое назначение в реализации ГКП осуществляют посредством: - выявление и выражение интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления, что находит свое выражение в программах партии - формирование политической воли граждан в форме различных политических акций и протестов, выборов и референдумов; - политические партии выступают инструментом гражданского контроля деятельности органов власти. Создание партийного большинства создает для этого благоприятные возможности. - выдвижения своих кандидатов в депутаты и иные выборные должности в органах государственной власти; - создания школ по формирования политической и управленческой элиты. За время пребывания непосредственно в партии кадры фильтруются, выявляется их потенциал, они приобретают навыки общественно-политической и управленческой деятельности; Важным субъектом ГКП выступает Общественная палата РФ. Свое назначение в реализации ГКП осуществляет в соответствии со ст. 2 ФЗ «Об общественной палате РФ» посредством: - привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики, в том числе к реализации ГКП; - проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления. Заключение носит рекомендательный характер; - выражает волю граждан посредством организации и проведения общественных форумов; - осуществляет международное сотрудничество по важнейшим вопросам государственной политики, в том числе ГКП; Определенную роль в реализации ГКП играют профессиональные союзы. Профессиональные союзы свое назначение в реализации ГКП в соответствии со осуществляют посредством: - защиты социально-трудовых прав и интересов работников; - принимают участие в разработке государственных программ занятости; - имеют право заключать коллективные договоры от имени работников и представлять их интересы; - участвуют в урегулирование коллективных трудовых споров; - осуществляют разносторонне взаимодействие с органами исполнительной власти, органами местного самоуправления по вопросам кадровой деятельности; 2. Объекты государственной кадровой политики. Объект ГКП – это трудовые ресурсы страны, народ, кадровый потенциал, кадры, социальные группы на которые направлена предметно-практическая деятельность субъектов. Объектом ГКП являются кадровые отношения и процессы. ГКП разнообъектна. По типу масштабности выделяют следующие объекты: народ, отдельные социальные группы (работники предприятий), отдельные профессиональные группы (токари РФ), трудовые коллективы (отдел технического контроля), работники. Существуют и другие критерии: правящая элита, государственные служащие, муниципальные служащие; работники федерального, регионального и местных уровней; руководители, специалисты и работники массовых профессий; кадры различных отраслей производства. Особое место как объект ГКП занимает персонал системы государственной, гражданской, военной службы. Следовательно, важную роль играет система управления персоналом в органах власти 3. Основные задачи государства и общества в области субъектно-объектных отношений ГКП. Основными задачами являются: - стабилизация социальной базы ГКП, то есть укрепление качественных характеристик, профессионализма объектов и субъектов ГКП; - разграничение полномочий субъектов ГКП, контроль за законностью данных полномочий; - соблюдение интересов различных социальных слоев; - признание человека, как объекта ГКП, главным элементом кадровой политики; - повышение роли государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, предприятий, гражданина в разработке и реализации ГКП; - совершенствование механизмов правового регулирования кадровых процессов и отношений коммерческого сектора; - не допущение попыток отдельной части административно-политической элиты выдавать свои корыстные интересы за общенародные. Возможно путем формирования активной гражданской позиции, повышение правовой культуры населения, формирования новых моделей взаимодействия. Раздел 2 Принципы государственной кадровой политики и механизмы ее реализации. 1. Принципы государственной кадровой политики и их классификация. Для того, чтобы успешно реализовать концептуальные идеи ГКП необходимо, прежде всего, разработать принципы и механизмы ее реализации. В принципах выражается суть, главное содержание, центральные понятия ГКП, отражаются закономерности и тенденции развития ГКП. В разработке и осмыслении принципов ГКП, нет единого мнения, так как ГКП как наука сравнительно новая. Одни ученые формируют принципы ГКП путем заимствования из смежных юридических наук, таких как ТГиП, конституционное право, административное право, другие из смежных гуманитарных – социология, политология. Будем придерживаться точки зрения Черепанова и Сулемова. Выработка принципов зависит от многих факторов: - исторического опыта взаимодействия государства и общества; - формы государства (форма правления – монархия, республика, политический режим – демократический, авторитарный и т.п.); - социально-экономической ситуации в стране, к примеру, уровня жизни населения; - развития науки, состояние интеллектуальной среды общества. Все принципы делятся на базисные, специальные и частные и находятся на разных уровнях. 1) Базисные определяют общие черты работы ГКП как системы Научность – всякое решение должно быть научно обоснованным. Реалистичность - приближенный к действительной ситуации, имеющий практическое значение. Демократизм и гласности - коллегиальное решение кадровых вопросов с учетом общественного мнения; - равные возможности гражданина в профессионально-трудовой сфере; - подотчетность и подконтрольность органов государственной власти, организаций, кадровых служб по вопросам кадровой работы общественности; - доступность информации о работе государственного органа; - выборность и назначение лиц на государственные должности; - поступление на государственную и муниципальную службу, формирование кадрового резерва на конкурсной основе. Законность: - соблюдение и исполнение норм Конституции, федеральных законов, других нормативно-правовых актов, положений, и инструкций организаций; - достаточно высокий уровень правовой культуры управленческих кадров, то есть руководители должны быть профессионально компетентны в области основных отраслей права кадровой политики, таких как трудовое, гражданское, административное право; - соблюдение и защита прав и свобод работников в процессе их служебно-трудовой деятельности, начиная с момента приема на работу (службу); Многоуровневый характер Принцип гуманизма: - уважение личности человека; - стремление к социальной справедливости при решении кадровых вопросов; - оказание помощи, содействия в повышении профессионального уровня работника; - представление права на соблюдение религиозных традиций; - создание условий для должностного роста в соответствии с заслугами работника; Перспективность В ГКП должны быть перспективные направления развития Системность и целостность. ГКП по своей сущности должны быть системой, состоящей из элементов субъектов и объектов. 2) Специальные принципы – выражают функциональное предназначение и элементы ГКП, характерные для определенных видов и сфер профессиональной деятельности. Например, в системе государственной службы применимы следующие специальные принципы: - равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям; Принцип подбора кадров по их профессиональным, деловым и нравственным качествам: - выдвижение кадров с учетом их профессиональной компетентности и личных заслуг; - определение и применение объективных критериев оценки профессиональных, деловых и нравственных качеств персонала; - неприятие субъективизма и протекционизма при назначении; - использование легитимных кадровых технологий; Принцип профессионализма и компетентности кадров - государственному служащему необходимо иметь специальное образование, стаж государственной службы или стаж работы по специальности, профессиональные знания и навыки, необходимые для исполнения должностных обязанностей; - государственный служащий должен обладать аналитическим мышлением, уметь прогнозировать, планировать и контролировать работу, организовывать свое рабочее пространство и уметь работать с людьми; - стремится к повышению профессионального уровня в рамках своей деятельности; Сочетание преемственности и систематического обновления кадров требует: - объективного подхода руководителей к вопросам управления персоналом, увольнения и приема; - периодического обновления кадрового состава за счет новых профессионально подготовленных сотрудников; - активное использование кадровых технологий – ротации, выборности кадров, отставки в рамках действующего законодательства; - сохранение опытных кадров и кадровой стабильности Внепартийность и политическая нейтральность кадров: - каждый человек имеет право на свободу в выражении своих политических взглядов; - отстаивание государственных, а не партийных интересов в кадровой политике и государственной деятельности; - объективное отношение к работникам вне зависимости от политических взглядов; - государственный служащий имеет право участвовать в работе общественных и политических объединений в нерабочее время - работники государственных органов не имеют право использовать административный, информационный и другие виды ресурсов в партийных целях Контроль за служебной деятельностью и служебной культурой государственных служащих 3) Частные принципы ГКП регулируют функционирование отдельных элементов кадровых процессов, формируются и реализуются работодателями, а не государством. Фактически это детализация общих и специальных принципов - целесообразность профессиональной подготовки и повышения квалификации - принципы поиска - принципы эффективного управления персоналом и др. Таким образом, при формировании и реализации ГКП принципы необходимо использовать комплексно. 2. Механизм реализации государственной кадровой политики. Успех реализации ГКП зависит не только от выработки и соблюдения сложившихся принципов, но и от разработки эффективных механизмов реализации. Механизм реализации ГКП – это система мер, форм и методов работы с кадрами во всех сферах и на всех уровнях, основанная на установленных принципах ГКП. Это механизм действия по осуществлению кадровой политики государства в целом. Модель ГКП можно представить в виде уровневой системы: 1) концептуальный – его представляет механизм научно-исследовательского обеспечения. Данный механизм направлен на разработку теоретических основ ГКП, ее понятийного аппарата, проведение всевозможных исследований и на их основе прогнозирование кадровых изменений, определение потребности в кадрах на федеральном и субъектном уровне, совершенствование кадровой деятельности государственного и негосударственного сектора. Винтиками такого механизма выступает в частности РАГС, которая в соответствии с поручением Президента разрабатывает концепцию ГКП. 2) законодательный - механизм нормативно-правового обеспечения ГКП, который предполагает формирование нормативно-правовой базы. А это компетенция высших законодательных органов. Законодательная база ГКП, как мы уже с вами говорили, имеет несколько уровней (конституция, федеральные законы, подзаконные акты, акты субъектов). Поэтому до сих пор остается актуальным вопрос о правовых коллизиях ,возникающих как на уровне федеральном, так и на уровне субъектов, о правовом несоответствии законодательной базы субъектов и федерального уровня. Приоритетной задачей законодательных органов остается совершенствование нормативно-правового обеспечения ГКП. 3) организационный – его представляет механизм организационного обеспечения, предполагающий практическое осуществление кадровой деятельности на всех уровнях, обеспечение согласованного взаимодействия (координация)органов власти субъектов и федерации в работе с кадрами, совершенствование кадрового управления государственной службой На федеральном уровне организационным обеспечением занимается Управление Президента РФ по вопросам государственной службы, Департамент государственного управления и местного самоуправления. На уровне субъекта управление по кадровой политики и государственной службы, на местном уровне, кадровая служба городской управы. 4) технологический – это формы и способы работы с кадрами. Его представляют механизм финансово-экономического обеспечения и механизм учебно-методического обеспечения. Механизм финансово-экономического обеспечения предполагает денежное содержание и социальные государственные гарантии. Данный механизм является важным инструментом отбора и расстановки персонала. Чем выше денежное содержание, тем выше кадровая конкуренция. Учебно-методический механизм предполагает профессиональное развитие кадров – подготовка, переподготовка, повышение квалификации. Реализуют систему мер данного механизма высшие учебные заведения. Роль основного учебно-методического центра выполняет в соответствии с Указом президента РАГС. Перед ней поставлена задача разработки образовательно-профессиональных программ и технологий, подготовки учебников и пособий. Раздел 3 Кадровый потенциал государственного аппарата и тенденции его развития. 1. Состояние кадрового потенциала и кадрового корпуса государственной службы Кадровый потенциал общества - это характеристика профессиональных возможностей трудоспособных граждан участвовать в профессиональных видах деятельности общества, организации, предприятия. Проблема формирования, развития и рационального использования кадров страны – одна из самых актуальных проблем государства и первостепенное место здесь занимает работа с кадровым потенциалом системы государственной службы. Кадровый корпус государственной службы является одновременно и объектом и субъектом ГКП, и от того насколько качественно он сформирован, зависит судьба страны в целом. Состояние кадрового потенциала государственной службы – это качественные, количественные, профессионально-квалификационные, гендерные и иные характеристики положения трудоспособных граждан системы государственной службы. Своевременный и научно-обоснованный анализ состояния кадрового корпуса государственной службы необходим для определения и оценки степени обеспеченности государственных органов специалистами соответствующего профиля в настоящий момент, за период времени (в динамике) и прогнозирования кадровой ситуации в будущем. В советское время доступ к информации о кадровом потенциале государственной службы был ограничен в силу специфики формы государства и политического сознания правящей элиты. В первой половине 90-х годов в России наблюдалась сложная, кризисная ситуация, задевшая все сферы общественной и государственной жизнедеятельности. Кризис отразился и на интеллектуально-кадровом корпусе. Пришедшие к власти демократические силы оказались в профессионально-кадровом отношении не подготовлены к управлению страной. При проведении рыночно-демократических реформ слишком поздно была осознано необходимость соответствующего кадрового обеспечения. Многие работники начали трудиться не по специальности, интеллектуальная элита покидала страну. Все это отразилось на кадровом аппарате государственной системы. Необходимость проведения анализа состояния кадрового корпуса государственной службы пришло только в 1993 году. Госкомстат России впервые провел перепись работников аппарата органов государственной власти, а уже в 1999 г. Госкомстат установил ежегодную форму предоставления отчета по форме 1 ГС «Сведения о составе государственных служащих по полу, возрасту, образованию, стажу работы». Информацию по данной форме представляют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ. По форме 1 ГС основными показателями являются: - возрастные, с делением по категориям (государственные должности, должности государственной гражданской службы, в частности руководители, помощники и т. п.) и занимаемым должностям; - численность фактическая и по штату; - стаж работы; - оплата труда; - профессиональное образование; К примеру, возрастные показатели позволяют определить процент высвобождения кадров государственной службы в будущем и создать предпосылки для подготовки новых профессионально адаптированных кадров к современным реалиям. Показатели численности дают общую картину кадрового корпуса, как на федеральном, так и на уровне субъекта, так и по ветвям власти, что является немаловажным при формировании новых государственных органов, проведению оптимизации. Показатель оплаты труда помогает определить конкурентоспособность государственных служащих на рынке труда среди других категорий работников и т. п. Источником изучения состояния и развития кадрового состава системы государственной службы является ежегодно публикуемый статистический бюллетень Росстата. Кроме анализа состояние кадров государственной службы по форме 1 ГС, проводятся и другие выборочные исследования, (удовлетворение трудом, мотивы поступления на государственную службу) которые дополняют картину. Раздел 4 Кадровая политика в системе государственной службы 1. Кадровая политика в системе государственной службы – это составляющая ГКП, это стратегия государства, направленная на формирование и развитие кадрового потенциала систем государственной службы. Кадровая политика в системе государственной службы – это приоритетное направление ГКП. По идее, сущность, принципы, приоритетные направлении и задачи кадровой политики в системе государственной службы должны быть прописаны в единой научной доктрине ГКП – концепции. Но, как вы уже знаете, утвержденной концепции ГКП у нас нет. Сущность, приоритетные направления и основные задачи КП в системе государственной службы изложены частично в главе 4 концепции «О реформировании системы государственной службы РФ» от 15.08.2001 г. и частично федеральном законе «О государственной гражданской службе. Во многом приоритетные направления КП в системе государственной службы схожи с приоритетными направлениями ГКП. Приоритетными направлениями КП являются: - формирование эффективного механизма подбора кадрового состава государственных служащих и работы с ним; - повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; - совершенствование программ подготовки и профессионального развития государственных служащих. - совершенствование нормативно-правовой базы системы государственной службы Обобщенно – это создание профессионального корпуса служащих и подержание этого профессионализма на должном уровне. В связи с этим задачи КП в системе государственной службы становятся: - управление развитием профессиональных качеств государственных служащих; - обновление и ротация кадрового состава государственных служащих; - формирование кадрового резерва и обеспечение его эффективного использования; - объективная оценка результатов деятельности государственных служащих, в первую очередь при проведении аттестации или квалификационного экзамена. Как таковые принципы КП в системе государственной службе не определены ни в одном нормативно-правовом акте, этой же позиции придерживается и Черепанов, автор книги ГКП. Однако, ст. 60 федерального закона «О государственной гражданской службе» закреплены принципы и приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы, то есть часть целого. Формирование кадрового состава гражданской службы в государственном органе обеспечивается на основе 2-х принципов: 1) назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств; 2) совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих. 2. Кадровая служба и кадровая работа государственного органа. Реализация задач кадровой политики осуществляется, распространяется через кадровые службы государственного органа. Кадровая служба государственного органа – это подразделение, которое выполняет функции и задачи, установленные ст. 44 федерального закона «О государственной гражданской службе» и иными нормативно-правовыми актами. Раздел 5 Кадровый резерв Кадровый резерв – это сформированная на конкурной основе группа работников, обладающая необходимой квалификацией и профессиональным уровнем, деловыми и личностными качествами, необходимыми для замещения вакантной должности государственной гражданской службы. Назначение кадрового резерва – это формирование и обновление управленческих кадров, создание непрерывности в деятельности государственного аппарата, поддержание его на должном качественном уровне. На основе федерального закона «О государственной гражданской службе» и других нормативных актах о государственной гражданской службе сформированы следующие принципы формирования и работы с кадровым резервом: - равное право граждан, владеющих государственным языком РФ, на включение в кадровый резерв, прохождение переподготовки, стажировки и повышения квалификации в кадровом резерве, независимо от обстоятельств, указанных в ст. 4 п. 3 (пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего); - законности. Соблюдение требований и процедур при формировании, включении в кадровый резерв и последующей работе с кадровым резервом; - объективная оценка профессионализма, личных и деловых качеств граждан при прохождении конкурса на включение в кадровый резерв; - профессионализм и компетентность гражданских служащих, состоящих в конкурсной комиссии и осуществляющих отбор на включение в кадровый резерв; - гласность, доступность информации о формировании кадрового резерва