Государственная гражданская служба как наука о государственно-административном управлении

Лекции для студентов. Электронный вариант Тема 1. Государственная гражданская служба как наука о государственно-административном управлении Вопросы для рассмотрения 1. Государственная гражданская служба как отрасль научного знания. 2. Основные направления реформирования государственной службы. 3. Методы и модели управления гражданской службой. 1. Государственная гражданская служба как отрасль научного знания 1.1. Объект и предмет науки государственной гражданской службы В настоящее время понятие «государственная гражданская служба» употребляется в двух смыслах: во-первых, для обозначения объективного процесса регулирования (упорядочения) административной (аппаратной) деятельности государства, а во-вторых, для выделения науки и учебной дисциплины об этом процессе. В последние годы в России наблюдается повышенный интерес к административному управлению. Совершенно очевидно, что наука «государственной гражданской службы» имеет свой специальный предмет, который позволяет ей отмежеваться от них и выделиться в самостоятельную научную и учебную дисциплину. Кроме того, государственная гражданская служба выступает и как особая отрасль профессиональной деятельности, которая существенно отличается от политического и государственного управления. Теорию аппаратной деятельности в зарубежных странах называют «административной наукой», или «государственно-административным управлением». Поскольку в России данная наука только складывается, ее пока называют «государственной службой», а теперь после раздела государственной службы на три вида —«государственной гражданской службой». Нередко как за рубежом, так и в России государственную гражданскую службу именуют «администрократией» (лат. administrocratos — административная власть). Как соотносятся между собой наука гражданской службы (административная наука) и наука государственного управления (государствоведение)? Административная наука не может, да и не занимается всеми вопросами государственного управления (государствоведения). Она всецело сосредоточивается лишь на деятельности государственной администрации. Известный французский ученый, специалист по вопросам государственной администрации Ролан Драго считает, что «администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами. Таким образом, администрация всегда предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять решения политической власти».1 Итак, объектом науки государственной гражданской службы является государственное управление, государство как таковое, частью которого она является. Тогда как ее предметом служит деятельность государственных гражданских служащих, объективные законы и принципы государственного административного (аппаратного) управления. Если предметом государственного управления (государствоведения) выступает государственная политическая власть, тогда как предметом науки государственной гражданской службы является государственная административная власть. Конечно, эти две власти существуют и действуют лишь в органическом единстве, но это все же — две специфические части государственной власти, что и служит объективной основой для данной дифференциации наук. 1.2. Основные направления научных интересов государственной гражданской службы В настоящее время исследования в области теории государственной гражданской службы как за рубежом, так и у нас в стране, группируются вокруг четырех основных направлений: 1) деятельностно-функционального; 2) структурно-институционального; 3) кадроведческого; 4) административного менеджмента. Каждое из этих направлений имеет многообразное содержание и может быть поделено еще на ряд поднаправлений, у каждого из которых есть своя специфика. Деятельностно-функциональное направление основное внимание уделяет: - выяснению специфики гражданской службы как профессиональной деятельности; - структурированию этой деятельности в соответствии с социальными потребностями; - дифференциации гражданской службы в зависимости от ветвей и уровней власти на различные функции; - выработке результативных технологий подготовки, принятия и выполнения управленческих решений, совершенствованию технологий информационного обеспечения гражданской службы, улучшению документооборота и хранения документов. Предметом исследования структурно-институционального направления являются: - процесс формирования государственного аппарата по различным ветвям и уровням власти; - координация его деятельности по горизонтали и вертикали; - структурирование государственного управления, формы учреждения государственных должностей гражданской службы, аппаратная иерархия; - отношения между аппаратом и политическим руководством, аппаратом и группами давления, аппаратом и населением, аппаратом и общественным мнением. В задачу кадроведческого направления входит: - изучение различных моделей коллективного или индивидуального поведения гражданских служащих; - отношений руководителей и подчиненных в аппаратной иерархии; - вопросов служебной карьеры, профессиональной подготовки гражданских служащих, оптимальных форм приема и увольнения с гражданской службы, правового статуса и экономического обеспечения гражданских служащих, административно-политической элиты; - стиля деятельности персонала гражданской службы; - управления кадрами гражданской службы. Направление административного менеджмента — самое молодое и, судя по всему, самое трудное. Оно пытается эффективные управленческие технологии предпринимательской деятельности адаптировать к специфике гражданской службы, чтобы интересы населения стали основной заботой государственного аппарата, а для этого рекомендует внедрить в него рыночную динамику. Таким образом, теория гражданской службы — это одна из научных и учебных дисциплин, основное внимание в которой уделяется деятельности специфической группы управленческих работников - гражданских служащих. Содержанием данной науки является процесс формирования и функционирования государственного аппарата (администрации) как особой и необходимой части государственного управления, а также его участие в подготовке, процедурах принятия и реализации решений государственных органов. (С.15) 1.3. Политическая и правовая концепции гражданской службы В настоящее время сформировались две основные концепции государственной (гражданской) службы — политическая и правовая. Политическая концепция доминирует в отечественной теории и законодательстве. Вместе с тем имеет место правовая концепция, в которой одной из центральных идей является утверждение, что государственная служба является «публичным социально-правовым институтом». Каково соотношение политики, права и морали в гражданской службе? Действительно ли данная профессия всецело относится лишь к праву, юридическим дисциплинам? (С.16) Государственная (гражданская) служба как вид профессиональной деятельности возможна и действительно происходит только в системе государственного управления, которое использует не только правовые, но и нравственные (моральные) регуляторы. В особенности моральные нормы широко используются именно в государственной гражданской службе. На этом основании вполне возможно утверждение, что государственная (гражданская) служба есть не только публично-правовой, но и публично-нравственный институт. При этом правовая и нравственная составляющие ни сами по себе, ни в совокупности не играют какой-либо определяющей доминирующей роли в гражданской службе. Они явно решают лишь те задачи, выстраиваются лишь в том порядке, который задает им политика. Именно политика определяет все то главное и значительное в гражданской службе и государственном управлении в целом. Гражданская служба — это, прежде всего, политический инструмент, используемый политической властью для исполнения полномочий государственных органов. Уже говорилось, что государственное управление в современных условиях относится к группе политических наук. Поэтому резонно утверждение, что к этой группе вполне определенно относится и наука государственной гражданской службы. Она действительно, с одной стороны, политическая наука, а с другой — управленческая, поскольку играет значительную роль в упорядочении данных политических процессов. Итак, в гражданской службе есть правовая и моральная составляющие. Конечно, эти науки резонно могут рассчитывать на формирование при соответствующих условиях своих особых дочерних частных наук. 2. Основные направления реформирования государственной службы 2.1. О сущности административной реформы в РФ В зарубежных средствах массовой информации, опираясь в основном на советский опыт, распространено мнение об ≪управляемой демократии≫ в России. Что касается советского периода, то здесь не возникает особых проблем. Действительно, советская демократия была управляемой и управлялась она коммунистической партией. Что касается нынешней ситуации, когда президент опирается на победившую на прошлых выборах партию ≪Единая Россия≫, то это ничего не говорит об ≪управляемой демократии≫. Большинство президентов или премьеров в мире приходят к власти в основном как лидеры тех или иных политических партий. К тому же В. В. Путин не является членом ≪Единой России≫ и практически не участвует во внутрипартийной жизни. Поэтому разговоры о российской ≪управляемой демократии≫ — это политический прием давления на наших руководителей политической власти и государственный аппарат. Понятие ≪управляемой демократии≫ в отношении России просто навязывается некоторыми центрами глобального влияния, а заодно и многим другим народам, которые отстаивают свой суверенитет. По мнению заместителя главы президентской администрации В. Суркова, наша российская модель демократий может быть названа ≪суверенной демократией≫, поскольку мы хотим быть открытой нацией среди других открытых наций и сотрудничать с ними по справедливым правилам, а не управляться извне.2 Разгул мафии и ее проникновение во все социальные структуры вплоть до государственных говорит о том, что до сих пор в России не отпала необходимость строительства вертикали власти как политической, так и административной. Административные преобразования в Российской Федерации в период с 1991 года по настоящее время можно условно разбить на два периода. Первый период связан с административными преобразованиями 1991–1999 годы, политическим мотивом которых выступала необходимость радикальной перестройки советской системы государственного управления экономикой и формирование новой структуры и системы органов государственной власти Российской Федерации. Второй период характеризуется разработкой и проведением мероприятий административной реформы. Начиная с 2003 г. в России проводится «административная реформа». Это понятие используется в двух смыслах — широком и узком. В широком понимании — когда речь идет о глубоких и масштабных изменениях государственных органов, связанных со структурными преобразованиями государственного управления. В узком смысле административная реформа означает сокращение и коренную перестройку государственного аппарата (гражданской службы), нацеливанием его на «предоставление услуг» политическим руководителям и особенно населению. Первый этап реформы (2003–2005). 23 июля 2003 года президент Российской Федерации Владимир Путин подписал Указ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2005 годах» от 23 июля 2003 г. N 824. В нем отмечалось, что реформа направлена на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. 25 октября 2005 г. правительство Российской Федерации одобрило концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. Второй этап административной реформы, начавшийся в 2006 году, политически ориентированный на построение эффективного и компактного государства на основе специально разработанной Концепции административной реформы. Административная вертикаль власти, связанная с реформированием государственной (гражданской) службы, осуществляется для повышения эффективности государственного управления, формирования и развития системы государственной службы, ее отдельных видов, качественной подготовки и рационального использования кадрового состава государственных органов. Гражданская служба РФ является важнейшим инструментом выстраивания административной вертикали, важнейшим инструментом проводимых в обществе и государстве преобразований, связанных с развитием социальной сферы, национальной безопасности, формированием институтов гражданского общества и правовой культуры российских граждан. Ее обновление рассматривается как приоритетное направление в области современного государственного строительства. 2.2 Правовое обеспечение реформы гражданской службы Нормативно-правовая база реформирования государственной (гражданской) службы включает в себя федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, распоряжения Администрации Президента РФ, нормативные правовые акты, разрабатываемые в федеральных государственных органах, а также законы и правовые акты субъектов РФ. Первый период, который можно назвать подготовительным, начался с конца 1993 г. и завершился в 2002 г. В это время были приняты: - Указ Президента РФ «О федеральной государственной службе» от 22 декабря 1993 г.; - Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» от 31 июля 1995 г.; - Указ Президента РФ «О концепции реформирования системы государственной службы РФ» от 15 августа 2001 г.; - Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г.; На первом этапе административной реформы был принят федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ» № 58-ФЗ, который в основном повторил основные идеи, федерального закона от 31 июля 1995 г «Об основах государственной службы Российской Федерации. Новшеством 58-ФЗ явилось положение об административном разделе нынешней государственной службы на три специализированные службы, в числе которых будет и «государственная гражданская служба». Этот этап характеризовался формированием научного подхода к осуществлению модернизации института государственной службы страны в целом и завершился разработкой и утверждением федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». Второй этап знаменовался принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ, который вступил в силу с 1 февраля 2005 г. Он сформулировал и нормативно закрепил деятельность лишь одного из видов государственной службы — гражданской службы. Предметом регулирования этого закона являются отношения, связанные с поступлением на федеральную и субъектов Федерации государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также определением правового положения (статуса) гражданского служащего. Данный закон устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной и субъектов Федерации государственной гражданской службы. Он дает целостное представление о деятельности тех работников, которые составляют административный стержень государственного управления. Они несут всю тяжесть регулирования социального взаимодействия личностей, организаций, субъектов социально-политической деятельности. Для реального осуществления этого закона в течение 2005-2006 гг. было принято более 20 указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, в которых апробировались, нормативно оформлялись и совершенствовались механизмы функционирования данного вида государственной службы, стабилизировалась его структура, оптимизировался состав гражданских служащих. С целью продолжения этой деятельности в конце 2005 г. была подготовлена и принята другая федеральная программа, сформулированная в распоряжении Правительства РФ «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Для ее поддержки Президент РФ принял Указ «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» на 2006-2007 годы» от 12 декабря 2005 г. № 1437. Важным федеральным законом для развития гражданской службы в современной России следует считать Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. N 395-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе" Указанным Законом в целях нормативного правового закрепления механизма ротации на гражданской службе внесены изменения в федеральные законы № 58-ФЗ; № 79-ФЗ. Статья 11 Федерального закона № 58-ФЗ дополнена поло­жениями, согласно которым ротация государственных слу­жащих обеспечивает формирование кадрового состава госу­дарственной службы. Особенности, порядок ее проведения и перечень должностей, по которым предусматривается ротация государственных служащих, определяются феде­ральными законами о видах государственной службы. Федеральный закон № 79-ФЗ дополнен статьей 60.1. В ней статье устанавливаются цели ротации, сроки и порядок ее проведения, право гражданского служащего отказаться от замещения должности в порядке ротации при наличии причин, препятствующих ее замещению, и обя­занность представителя нанимателя в данном случае пред­ложить иную должность государственной гражданской службы. Федеральный закон № 79-ФЗ предусматривает два вида ротации гражданских служащих: внутри органа государ­ственного управления и между органами государственного управления. Во втором случае проведение ротации требует согласованных решений руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо руководителей федеральных орга­нов исполнительной власти, находящихся в ведении феде­ральных министерств, по согласованию с федеральными министрами. Таким образом, приоритетом вводи­мой ротации выступает перераспределение руководителей территориальных органов федеральных органов исполни­тельной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции между субъектами РФ. Кроме того, в целях повышения доверия общества к госу­дарственным институтам, обеспечения условий для добро­совестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исклю­чения возможных злоупотреблений Президентом РФ в 2009— 2010 гг. принят целый пакет антикоррупционных указов: от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претен­дующими на замещение должностей федеральной государ­ственной службы, и федеральными государственными слу­жащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»; от 21 сентября 2009 г. № 1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претенду­ющими на замещение государственных должностей Россий­ской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограни­чений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации»; от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государствен­ными служащими сведений о доходах, об имуществе и обя­зательствах имущественного характера»; от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государ­ственных служащих и урегулированию конфликта интере­сов» и др. 2.3. Организационные вопросы осуществления реформы гражданской службы в РФ и субъектах РФ В качестве координатора реализации мероприятий, предусмотренных федеральными законами и подзаконными актами, была определена Администрация Президента РФ. На нее также возложен контроль исполнения мероприятий указанных двух федеральных программ. Непосредственно функции, связанные с реформированием государственной службы, осуществляет образованное в структуре Администрации Управление Президента РФ по вопросам государственной службы. Одной из его задач является содействие Президенту РФ в определении основных направлений реформирования и развития государственной службы, в обеспечении согласованного взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам. Опыт реформирования федеральной гражданской службы с интересом изучается администрациями субъектов РФ, поскольку позволяет реальнее представить состояние региональной гражданской службы, определить конкретные направления ее дальнейшей модернизации, а также осуществить поэтапное ресурсное обеспечение этого процесса. Очевидно, важным направлением реализации общего замысла реформы гражданской службы является подготовка нормативных правовых актов субъектов РФ, следующих из принятых федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ. Особое внимание уделяется содержанию программ реформирования гражданской службы в субъектах РФ. Согласно п. 7 Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 их органам государственной власти в пределах своих бюджетных средств рекомендовано принять участие в реализации соответствующих мероприятий, а также разработать и утвердить программы реформирования своих гражданских служб. Эта работа в большинстве субъектов Федерации проводится достаточно планово, последовательно и в меру эффективно. Реализация мероприятий региональных программ реформирования гражданской службы активизировала деятельность региональных и местных администраций по созданию технических условий для эффективного функционирования гражданской службы, по инвентаризации материально-технической базы, которая на протяжении последнего десятилетия практически не проводилась. Данный анализ потребовал улучшения использования материально-технических ресурсов, оптимизации условий выполнения гражданскими служащими своих должностных обязанностей. Вместе с тем уже проведенное реформирование гражданской службы показало достаточно много нестыковок в механизме ее функционирования, некоторое количество поставленных задач так и не было решено, несмотря на то, что сделано немало важных шагов для их реализации. Новое построение структуры федеральных органов исполнительной власти не обеспечило должного развития и эффективной работы этих органов. Административные реформы обычно всегда начинались сверху и неизбежно встречали достаточно мощное сопротивление в толще государственных структур, на разных уровнях властной вертикали. Весь громоздкий и многоуровневый государственный механизм, при одном лишь намеке на возможную «оптимизацию» его работы, уже привык отчаянно тормозить все начинания. В российской истории вообще не отмечено сколько-нибудь значительных преобразований, прошедших легко, гладко и без сопротивления со стороны «реформируемого материала». 3. Методы и модели управления гражданской службой 3.1.Методы изучения гражданской службы Для эффективной деятельности в системе государственных отношений чрезвычайно важны используемые для этого методы и модели управления. Что они собой представляют? Специфика науки в значительной мере связана со спецификой того метода, который берется в качестве базового, основополагающего. Для управленческих наук, в том числе и теории гражданской службы, в качестве такового обычно выступает деятельностный метод.3 Что он собой представляет? Деятельностный метод обычно нацелен на то, чтобы сформулировать и проанализировать по преимуществу исходные (базовые) проблемы данного вида управления, опираясь при этом опять-таки не на все богатство и многообразие познавательных методов, а главным образом на те, которые связаны с деятельностью (системным, функционально-структурным, единством исторического и логического, восхождением от абстрактного к конкретному и обратно и т.д.). Следовательно, деятельностный метод в управлении является обобщенной и систематизированной совокупностью знаний об исходных принципах упорядочения связей и взаимодействий в обществе и окружающем его мире. В нем управление рассматривается, во-первых, как необходимый элемент всякой деятельности, а во-вторых, как особая деятельность специализированных органов человека и механизмов ЭВМ. Определяющее значение при формировании социального управления имеют социальная информация и социальная организация. Диалектическая взаимосвязь информации и организации зачастую ускользает от внимания исследователей. Однако информация и организация как необходимые факторы коммуникативной деятельности существуют лишь в органическом единстве, обусловливая друг друга. Понять и достаточно убедительно доказать это можно лишь на основе деятельностного метода. Какова роль информации и организации в управлении деятельностью человека и ЭВМ? На основе ≪входящей≫ информации вырабатываются ≪выходящие≫ управленческие программы (команды), которые затем используются для преобразования организации. Поэтому в коммуникативных видах деятельности управление зависит в основном от количества и качества информации как на ≪входе≫, так и на ≪выходе≫. Чтобы принять эффективное решение, человек и ЭВМ должны располагать репрезентативной информацией. Однако управление не ограничивается лишь выработкой программы (команды) по преобразованию организации. Оно с необходимостью включает в себя еще и сам процесс преобразования организации. Стало быть, упорядочение, составляющее сущность управления, нельзя сводить только к преобразованиям информации и трактовать как функцию одной лишь информации. В упорядочении в равной мере участвует и организация. 3.2. Административные модели управления гражданской службой Среди множества разновидностей государственного управления особое место по своей роли и значимости занимают субординация, реординация и координация. Они имеют всеобщий характер и являются свойствами таких носителей социального управления, как социальный субъект и социальный объект, а также социальный род и социальный индивид.4 Субординация, реординация и координация выступают базовыми взаимно обусловливающими и взаимно дополняющими моделями управления гражданской службой. Причем если взаимодействие субъектов и объектов регулируется принципами как субординационного, так и координационного управления, то все виды родоиндивидуального взаимодействия регулируются принципами координационного управления. 3.2.1.Субординационная модель гражданской службы Субординацией (лат. subordinatio — соподчинение) называется такая модель гражданской службы, при которой осуществляется вертикальное упорядочение, а один из элементов государственного органа или один из взаимодействующих органов играет роль ведущего, определяющего начала в деятельности всех остальных. Вместо сорасположения здесь действует соподчинение. Один элемент в составе государственного органа или отдельный государственный орган в составе взаимодействия руководит другими и подчиняет их себе. Такой характер присущ управленческим процессам во взаимодействии, например, государственных органов исполнительной власти. В гражданской службе субординация — это система должностного подчинения, основанная на правилах служебной дисциплины. Данные правила определяются ведомственными положениями, инструкциями, другими нормативными актами. При субординации каждый служащий подчиняется не только своему непосредственному, но и последовательно всем вышестоящим руководителям данного ведомства. Каково соотношение понятий ≪субординация≫ и ≪иерархия≫? В главном понятия ≪субординация≫ и ≪иерархия≫ имеют синонимический характер. Это латинское и греческое название вертикального соподчинения. Но, как правило, понятие ≪иерархия≫ используют тогда, когда речь заходит о сложных формах субординации. Если в какой-либо деятельности субординационная зависимость проявляется многосторонне и на нескольких этажах управления, то в этом случае обычно говорят об иерархии, т.е. расположении систем или сложных элементов определенной системы в порядке от высшего к низшему. В сравнении с субординацией иерархия является более объемным и развитым видом управления. Она упорядочивает по линии соподчинения не просто целостности, а системы, в которых управление одного порядка оказывается зависимым от управления второго порядка, управление второго порядка — от управления третьего порядка и т.д. до вершины пирамиды или высшей точки данной системы. Важнейшими особенностями субординации как вида управления гражданской службой являются следующие: 1) в условиях этих связей одни государственные органы оказывают направляющее воздействие на другие, вследствие чего последние начинают выполнять функции, которые им раньше не были свойственны; 2) значительное изменение функций зависимыми государственными органами способно привести к изменению их совокупных характеристик и даже качеств в целом; 3) новые функции и новые качества государственных органов создают предпосылки для возникновения новых субординационных зависимостей, отличающихся еще большей сложностью. Следовательно, субординацию нельзя понимать как простое механическое структурирование. В последнем случае внимание обращается обычно лишь на внешнюю сторону и оставляется без анализа сторона внутренняя — содержательная (функциональная), а между тем именно ей принадлежит особенно важное значение. Отмечая определяющее влияние высших уровней субординации в отношении низших, ни в коем случае не следует абсолютизировать эту зависимость, ибо всякое взаимодействие исключает абсолютно первичное и абсолютно вторичное. В любой субординации не только высший уровень воздействует на низший, но имеет место и обратный процесс, в силу которого низший уровень также влияет на высший, и очень важно изучить особенности этого влияния. Субординационную зависимость не следует понимать односторонне, это всегда двусторонний процесс. Высшее только потому высшее, что есть низшее. Именно низшее обусловливает возможность высшего. Без низшего невозможно никакое высшее. И, кроме того, разделение на низшее и высшее всегда очень условно, граница между ними подвижна и неустойчива. Специфика государственных субординации проявляется в том, что здесь в большей мере и в более развернутом виде осуществляется с обеих сторон функция контроля. Не только высшее контролирует низшее, но и, наоборот, низшее способно контролировать высшее (но это должно закладываться в нормативных установлениях). Кстати, сложившаяся в прошлом в нашей стране командно-административная иерархия страдала как раз порочной односторонностью, при которой контроль осуществлялся лишь сверху вниз. Всякие попытки нижних этажей управленческой пирамиды контролировать деятельность верхних этажей пресекались, да и все еще пресекаются довольно решительно и жестко. В этом, видимо, проявляется социальная сущность бюрократизма. В процессе социальных реформ нам нужно создавать такие механизмы управления, народовластия, при которых управляемые имели бы реальную возможность всесторонне контролировать работу управляющих. 3.2.2. Реординационная модель гражданской службы Реординация. Нужно отметить, что в блоке с субординацией целесообразно упомянуть и такую модель административного управления, как реординация (лат. reordination — переподчинение). Реординацией обычно называют такую модель государственного управления, при которой осуществляется правовое переподчинение одного органа другому или одних сторон, частей и элементов какого-либо государственного органа другим, как по горизонтали, так и по вертикали. О реординации пока мало что известно в науке. Вместе с тем она является постоянным спутником не только координации, но и субординации. Например, в России в настоящее время в системе государственного управления все силовые министерства переподчинены президенту, тогда как раньше они были в прямом подчинении у Председателя Правительства. Аналогично представительства ряда министерств и ведомств в субъектах Федерации также переподчинены теперь руководителям субъектов Федерации. Под влиянием актуальных факторов подобные переподчинения осуществляются постоянно. И эта практика характерна не только для государственного управления, но и для всех других видов социального управления. 3.2.3. Координационная модель гражданской службы Координацией (лат. coordinatio — сорасположение) называется третья модель гражданской службы, при которой осуществляется горизонтальное упорядочение, а стороны, части и элементы одного и того же государственного органа или взаимодействие нескольких государственных органов характеризуются тождественностью, равновеликостью. Например, взаимодействие департаментов внутри министерств или министерств между собой имеет характер координации, основные принципы которой закладываются распоряжением соответствующего министра или постановлением правительства. Координация выражается в согласовании гражданскими служащими и государственными органами, расположенными по горизонтали, своих действий друг с другом при подготовке общих нормативных актов и решении совместных служебных задач. Субординация, реординация и координация широко распространены в социальной действительности. Именно эти модели управления чаще всего лежат в основе различных систем государственного управления. Можно отметить, что они в равной мере способны придавать системам устойчивость и долговечность. Все попытки преувеличить роль и значение субординационных зависимостей в процессе государственной деятельности не выглядят убедительными. Реординационные и координационные системы также отличаются высоким уровнем надежности и продолжительным временем существования. Лекция 2. Государственная служба как социальный институт и профессиональная деятельность Вопросы для изучения 1. Социальная природа и сущность института государственной службы, его роль и значение в демократическом государстве. 2. Цели, задачи и функции государственной службы. 3. Принципы государственной службы. 4. Особенности государственной службы как профессиональной деятельности. 1. Социальная природа и сущность института государственной службы, его роль и значение в демократическом государстве 1.1. Определение понятия «государственная служба» в федеральном законодательстве Законодательное закрепле­ние понятия «государственная служба» впервые было дано в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федера­ции», который утратил силу с 1 февраля 2005 г. В нем государственная служба определялась как «профессиональная дея­тельность по обеспечению исполнения полномочий государ­ственных органов власти». Более широкое определе­ние понятия «государственная служба» дается в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федера­ции». Под этим термином понима­ется профессиональная служебная деятельность граждан Рос­сийской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: • Российской Федерации; • федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; • субъектов РФ; • органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; • лиц, замещающих должности, устанавливаемые Кон­ституцией РФ, федеральными законами для непосредствен­ного исполнения полномочий федеральных государствен­ных органов; • лиц, замещающих должности, устанавливаемые кон­ституциями, уставами, законами субъектов РФ для непо­средственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. 1.2. Признаки государственной службы Исходя из данного определения, можно говорить о наличии у государственной службы ряда следующих признаков. 1. В определении понятия «государственная служба» в качестве ведущего признака выделяется прилагательное «государственная». Это означает, что сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но и призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства. 2. Следующий существенный признак государственной службы — это профессиональная служебная деятельность, под которой имеется в виду деятельность, осуществляемая на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки. Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на должностях государственной службы. Государственная служба — это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получения специального образования. 3. Государственная служба проходит в государственных органах. Под государственным органом понимается составная часть государственного аппарата, образуемая в установленном законом порядке и наделенная государственными полномочиями, необходимыми для осуществления функций государственной власти. 1.3. Государственная гражданская служба как социальный институт 1.3.1.О сущности понятия «социальный институт» Под социальным институтом можно понимать целостный устойчивый комплекс формальных и неформальных «правил игры», т.е. принципов, норм, установок, способов контроля, поощрения и санкций, регулирующих системы ролей и статусов поведения и типы социальных практик в различных сферах человеческой деятельности. Внутреннее устройство социального института представляет собой: • систему формальных административно-правовых норм и правил, устанавливаемых и регламентируемых государственными органами; • неформальные правила, нормы и образцы поведения, укорененные в культуре общества; • механизм административно-правового контроля выполнения формально установленных норм; • общественный контроль выполнения формальных и неформальных правил игры. Социальный институт в социологии (в самом общем виде) – это устойчивая форма организации социальной жизни, регулирования общественных отношений, в том числе деятельности их субъектов. Внешне (формально) социальный институт выглядит как совокупность лиц, учреждений и организаций, снабженных определенными материальными средствами и осуществляющих конкретную социальную функцию. Следовательно, социальный институт есть система юридических, моральных, организационных и других норм и правил, регулирующих деятельность людей в какой-либо определенной области. Каждый социальный институт характеризуется наличием цели деятельности, конкретными функциями, обеспечивающими ее достижение, набором социальных позиций и ролей, типичных для данной организации, а также системой санкций, обеспечивающих поощрение желаемого и подавление отклоняющегося поведения. 1.3.2. Специфические особенности гражданской службы как государственного (социального) института Социальный институт, особенно государственный, обладает специфическими особенностями (признаками): 1) жестким и обязывающим типом регламентации, что обеспечивает регулярность, высокую предсказуемость и надежность функционирования социальных связей. Обязывающая сила социального института органично связана с социальным контролем, с санкциями, стимулирующими желательное поведение и препятствующими, удерживающими от нежелательного; 2) четким распределением функций, прав и обязанностей участников институционализированного взаимодействия. Конкретный человек должен выполнять свою функцию, а потому каждый другой имеет достаточно надежные и обоснованные ожидания в отношении его деятельности. В результате поведение личности в рамках социального института обладает большой предсказуемостью, а деятельность институтов — регулярностью, самовозобновляемостью; 3) обезличенностью требований к тому, кто включается в деятельность института, замещает выбывшего. Для того, чтобы занять место в институционализированных социальных связях, надо взять на себя определенные деперсонифицированные обязанности и права. Они представляют собой исторически отобранный, наиболее эффективный вариант поведения участников институционализированных социальных связей. Статус, ролевые ожидания предъявляются как предуказания (предустановления) социального института, общества в целом. Тем самым обеспечиваются относительная независимость функционирования социального института, его устойчивость и способность к самовозобновлению; 4) разделением труда и профессионализацией выполнения институционализированных функций. Для этого общество, государство должно осуществлять специальную подготовку людей с тем, чтобы они смогли выполнять свои профессиональные обязанности. Тем самым обеспечивается высокая эффективность институтов; 5) необходимостью материальной организации, обладающей необходимыми средствами и ресурсами. Для выполнения своих функций социальный институт должен иметь материальную основу, в рамках которой осуществляются управление и контроль за его деятельностью. С учетом представленных выше особенностей социальный институт государственной службы представляет собой, во-первых, исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятель­ности лиц, находящихся на службе государства. Во-вторых, речь идет о комплексе социальных действий, осуществляемых органами государственной власти, включая профессиональную деятельность государственных служащих. В-третьих, их целевой установкой является реализация на практике основополагающих прав и свобод человека и гражданина, которые гарантируются статьей 18 Конституция Российской Федерации. Спецификой социального института гражданской службы является обеспечение исполнения и исполнение полномочий федеральных и региональных государственных органов. Действительно, государственная гражданская служба специализируется на оказании сервисных услуг. Кому и для чего? Сейчас она оказывает услуги по преимуществу политическим руководителям. А населению? Чтобы это произошло, здесь необходимо провести серьезные изменения в правовом положении и характере деятельности гражданской службы. 1.3.3. Государственная гражданская служба как публично-правовой институт Сам процесс становления социального института государственной службы в современном российском обществе развивается как сово­купность социальных (формальных и неформальных) пра­вил, принципов, норм, установок, регулирующих различные стороны деятельности государственных служащих и орга­низующих их систему ролей и статусов, образующих соци­альную систему. В рамках социального института государственной службы воспроизводятся, повторяются, становясь устойчивыми, образцы поведения, привычки, традиции, передающиеся из поколения в поколение. Выделяют две позиции в подходах к государственной службе: • институциональный (государственная служба рассма­тривается как социально-правовой институт, целью которого является обслуживание интересов не отдельного «политиче­ского» руководителя, а всего народа); • деятельностный (государственная служба является профессиональной деятельностью по обеспечению полномо­чий государственных органов и носит политический харак­тер). Государственная служба рассматривается также как публично-правовой институт общественного служения про­фессионально подготовленных граждан российскому госу­дарству и обществу в целом. Эти подходы не противостоят друг другу, но и не могут претендовать на абсолютную истину. Они должны соотно­ситься и дополнять друг друга. В концепции реформирова­ния государственной службы проводится идея публично-правового характера государственной службы, определения ее как института, призванного обеспечить выполнение госу­дарственными служащими социальной функции государства, а не только исполнение полномочий государственных органов. С развитием демократического государства значение государственной службы постоянно возрастает, поскольку государственная служба — часть механизма государствен­ного управления, которое осуществляют государственные служащие. Находясь между государством и гражданским обществом, государственная служба выполняет жизненно важные для страны политические, административные и социальные задачи. Государство, представляющее собой легальную и легитимную власть в обществе, реализует свои цели и задачи посредством государственного руководства и государственного управления. Основным механизмом этого управления выступает государственная служба. Такова общая логика взаимосвязи и взаимодействия политической власти, государственного управления и государственной службы. Государственная служба продолжает и завершает органи­зацию государственного механизма, делая ее готовой и при­годной к практической реализации задач и функций госу­дарства. В каждое звено государственного механизма служба вносит комплекс мер, средств, форм и методов для реальной практической деятельности. В становлении государственно­сти любого вида государственная служба выступает в каче­стве первейшего организационного средства выполнения госу­дарством своей миссии. Институт государственной службы является юридиче­ским исходным правовым средством в системе построения государственности, так как он включает в себя правовой материал, который используется в каждодневной практике государственных органов и органов местного самоуправле­ния, т.е. он создает государственную администрацию, обе­спечивая тем самым функционирование самого государства. 2. Цели, задачи и функции государственной службы 2.1 Цели государственной службы Вопрос о целях и задачах государственной службы, несмотря на свою важность, носит во многом постановоч­ный характер. Дело в том, что методология целеполагания в управлении вообще и в государственном управлении в частности менее всего разработана. Цели государственной службы можно рассматривать как форму осознания и закре­пления государственными органами в соответствующих нор­мативных правовых актах социально значимых актуальных проблем. Как мне представляется, основными целями государ­ственной службы являются: • удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Консти­туции РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ. • совершенствование работы государственного аппарата; • формирование эффективного механизма управления государственной службой в стране; • повышение эффективности профессиональной деятельности государственных служащих; • в формировании условий обеспечения государственных служащих, включая материальные, социальные и правовые гарантии государственной службы. 2.2 Основные задачи государственной службы Выясняя задачи государственной службы, необходимо учитывать, что государственные служащие активно уча­ствуют в разработке проектов законов, программ, выражаю­щих внутреннюю и внешнюю политику страны, предложе­ний об изменениях в структуре государственных органов, текущих решений органов государственной власти, в предо­ставлении государственных услуг. Поэтому среди основных задач государственной службы можно выделить следую­щие: • обеспечение конституционного строя; • выработка стратегии экономического, социального политического развития страны; • подбор кадров, способных реализовать стратегию развития страны; • создание организационных структур государственной власти; • принятие решений по важным оперативным вопросам жизни страны; • защита прав, свобод и законных интересов граждан, создание условий для развития человеческой личности; • создание необходимых условий для реализации функ­ций государственных органов. По мнению, В. Д. Граждана, в системе государственного управления государственная служба предназначена для выполнения двуединой задачи. Во-первых, это оказание административной (аппаратной) поддержки политическому руководству страны; во-вторых, изучение проблем управле­ния и интересов всех слоев населения, в чем так нуждаются государственные органы.5 Таким образом, каждый вид государственной службы выполняет свои установленные в нормативных правовых актах задачи. 2.3. Функции государственной службы Понятие «функции государственной службы» и их виды в нормативных правовых актах пока не определены, что отражает один из пробелов правового регулирования дан­ного института. В научной и учебной литературе вопрос о функциях государственной службы носит преимуще­ственно постановочный характер. Одни авторы под функ­циями государственной службы понимают самостоятельные и относительно обособленные виды государственно-служеб­ных действий. Другие — рассматривают функции государ­ственной службы как организацию практической реализа­ции правовых норм. Предлагается еще один вариант искомого понятия: функции государственной службы - основные направления воздействия государственных служащих на общественные отношения для достижения целей и задач государства.6 Можно также утверждать, что функции государственной службы в целом совпадают с функциями органов государственной власти и государственного управления. Последнее утверждение основано на том, что государственная служба согласно законодательству Российской Федерации призвана обеспечивать полномочия органов государственной власти. Выполняемые государственными служащими функции подразделяются на социально-политические (общие) и специально-юридические. К общим функциям государственной службы можно отнести: • управление общественными делами (в этой связи государственную службу можно рассматривать как организаци­онный институт); • целеполагание — функция, предназначение которой состоит в том, чтобы определить параметры оптимального функционирования государства и общества в целом, модель его будущего развития, алгоритм государственного управле­ния; • прогнозирование и моделирование развития общества и государственных органов (в основе данной функции лежит анализ тенденций общественного развития, она связана с предвидением изменений в обществе и органах государ­ственной власти, обусловленных какими-либо событиями или целенаправленными действиями); • планирование — это принятые заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать в государствен­ных органах (в ходе планирования производится опреде­ление направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процес­сов в обществе и государственных органах); • организацию — создание и упорядочивание струк­туры государственной службы и государственных органов, их штатов, процессов государственного управления в целях устойчивого и динамичного развития общества и государ­ственных органов (предназначение государственной службы состоит в организации жизни граждан и, как известно, государственные служащие прямо или косвенно обеспечивают процесс социальной организации человека); • контроль — установление соответствия или несоот­ветствия показателей развития общества и государственной службы внутренним или внешним стандартам и уровню, задаваемому планами и программами; • учет — фиксирование в количественных показателях процессов, протекающих в обществе и на государственной службе; • координация — согласование деятельности различ­ных государственных органов для достижения общих целей и задач государства; • информационное обеспечение деятельности государ­ственных органов и жизни общества, т.е. сбор, получение обработка, анализ информации, необходимой для осущест­вления государственной деятельности. В последние годы государственная служба все чаще рас­сматривается как производитель государственных социаль­ных услуг. Речь идет об образовании, здравоохранении, без­опасности и т.д. Поэтому можно говорить о такой функции государственной службы, как производство государственных услуг. Государственная служба выполняет воспитательную функцию. Она играет важную роль в формировании в обще­ственном сознании уважительного отношения к человече­ской личности, институтам государства и права. Для динамичного развития общества большое значе­ние имеет регулятивная функция государственной службы. Государственные служащие играют активную роль в регу­лировании отношений между социальными группами в эко­номической, политической, социальной и идеологической сферах жизни общества. В этих целях устанавливаются пра­вила, нормативы, задается направленность действий граждан и государственных служащих. Это проявляется при разра­ботке различных программ, законопроектов, принятии поли­тических решений. К специально-юридическим функциям государственной службы относятся: • правотворческая (государственные служащие прини­мают активное участие в разработке проектов нормативных правовых актов, их экспертизе, аналитической и справочной работе правотворческого процесса); • правоприменительная (государственные служащие претворяют в жизнь нормы конституций, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ). • правоохранительная (государственные служащие защищают установленные нормы права от нарушений субъ­ектами правоотношений, в этих целях используются органы контроля и надзора, методы принуждения). Конкретные функции структур государственной службы и государственных служащих устанавливаются положениями о структурных подразделениях аппарата органов государственной власти и должностными инструкциями. Функции государственной службы осуществляются с помощью правовых, экономических, организационно-рас­порядительных, социально-психологических методов. 3. Принципы государственной службы 3.1. Сущность понятия «принципы государственной службы» Под принципами государственной службы понимаются основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы. Принципы государственной службы отражают ее сущность, основные черты. Именно принципы устанавливают важные закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, т.е. они отражают связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Для принципов государственной службы характерна общеобязательность, они распространяются на все виды государственной службы и относятся ко всем лицам и организациям, участвующим в государственно-служебных отношениях. Принципы государственной службы регулируют следу­ющий круг правоотношений: • между государственным слу­жащим и государством, • между государственным служащим и гражданами, • между лицами, органами и организациями государственной службы разных уровней и видов. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы закреплены в Консти­туции РФ и ст. 3 Федерального закона № 58-ФЗ. Таким образом, принципы государственной службы подразделя­ются на конституционные принципы, закрепленные непо­средственно в Конституции РФ, и организационно-функци­ональные принципы, сформулированные в законодательстве Российской Федерации о государственной службе. 3.2. Конституционные принципы государственной службы К конституционным принципам государственной службы относятся: • принцип федерализма; • принцип законности; • принцип приоритета прав и свобод человека и гражда­нина; • принцип равного доступа к государственной службе. Принцип федерализма обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Принцип федерализма означает, что государственная служба представляем собой систему должностей, учреждаемых в единой системе государственных органов. Федерализм применительно к государственной службе имеет несколько аспектов: нормативный, организационный функциональный, финансовый. Нормативный аспект — конституционное и законодатель­ное разграничение компетенции в области государственной службы между Российской Федерацией и субъектами РФ. Организационный — соблюдение принципа федерализма при построении государственной службы, разделение госу­дарственной службы на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ. Функциональный — самостоятельность каждого уровня федеративной системы при решении кадровых вопросов и других вопросов функционирования государственной службы. Финансовый аспект — соблюдение принципа федера­лизма при ресурсном обеспечении государственной службы за счет бюджета соответствующего уровня (федерального или регионального). Принцип законности означает необходимость соответ­ствия Конституции РФ и федеральному закону подзакон­ных нормативных актов и индивидуальных правовых актов в сфере государственной службы. Все коллизии и противо­речия разрешаются в пользу Конституции РФ и федераль­ного закона. Принцип приоритета прав и свобод человека и граж­данина предусматривает их непосредственное действие, обя­зательность их признания, соблюдения и защиты. При функ­ционировании института государственной службы права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содер­жание и применение законов. Недопустима дискриминация граждан со стороны государственных служащих и самих госу­дарственных служащих по признакам пола, социальной, расо­вой, национальной, языковой, религиозной принадлежности. Принцип равного доступа граждан к государственной службе предполагает, что каждый гражданин Российской Федерации должен без какой бы то ни было дискриминации и без неоправданных ограничений допускаться на общих условиях равенства к государственной службе. Равный доступ граждан к государственной службе осуществляется в соответствии с установленными применительно к должностям государственной службы квалификационными требованиями. 3.3. Организационно-функциональные принципы государственной службы Организационно-функциональные принципы государственной службы включают следующие принципы: • единства правовых и организационных основ государ­ственной службы; • взаимосвязи государственной службы и муниципаль­ной службы; • открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю; • профессионализма и компетентности государственных служащих; • защиты государственных служащих от неправомер­ного вмешательства в их профессиональную служебную дея­тельность. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государствен­ной службы. Принцип взаимосвязи государственной службы и муни­ципальной службы предусматривает, что взаимосвязь этих двух видов публичной службы обеспечивается: • посредством единства основных квалификационных требований к долж­ностям гражданской службы и должностям муниципальной службы; • единства ограничений и обязательств при прохож­дении гражданской службы и муниципальной службы; • един­ства требований к профессиональной подготовке, переподго­товке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих; • учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципаль­ной службы; • соответствия основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муници­пальных служащих; • основных условий государствен­ного пенсионного обеспечения граждан, проходивших граж­данскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца. Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю означает объек­тивное информирование общества о деятельности государ­ственных служащих. По своей сути принцип открытости государственной службы предполагает обеспечение участия граждан в государственном управлении через создание возможностей для получения открытой (несекретной) информации о деятельности государственных органов и госу­дарственных служащих. Он предусматривает осуществление общественного контроля за организацией и функционированием государ­ственной службы. Данный принцип немыслим без гарантий защиты граждан, критикующих деятельность государствен­ных служащих, и обеспечения средствам массовой инфор­мации возможностей для освещения вопросов организации и функционирования государственной службы. Принцип профессионализма и компетентности госу­дарственных служащих предполагает: • профессионализм государственных служащих, т.е. исполнение ими своей должности в качестве основного заня­тия; • компетентность, т.е. знание порученной службы, опыт работы; • квалифицированность, т.е. соответствие государствен­ного служащего замещаемой им должности по уровню обра­зования, стажу, знаниям и навыкам работы; • ответственность за подготавливаемые и принимаемые решения и надлежащее исполнение служебных обязанностей. Принцип защиты государственных служащих от непра­вомерного вмешательства в их профессиональную служеб­ную деятельность свидетельствует о том, что государствен­ные служащие находятся под защитой государства. Защита государственных служащих гарантируется от неправомер­ного вмешательства как со стороны государственных органов и должностных лиц, так и со стороны физических и юриди­ческих лиц. В развитие этого принципа законодательство предусматривает право обжалования неправомерных дей­ствий, механизм разрешения индивидуальных служебных споров, право государственных служащих на создание проф­союзов, а также внепартийность государственной службы и отделение религиозных объединений от государства. В научных источниках называются и другие принципы: служения государству и обществу, субординации и едино­началия, стабильности и обновления кадров государствен­ной службы, эффективности государственной службы и др. Однако, не будучи зафиксированными в тексте законов, они не имеют статуса принципов правового регулирования отно­шений государственной службы, а являются элементами научного правосознания либо принципами морали. 4. Особенности государственной службы как профессиональной деятельности Среди принципов, на которых основывается государственная служба и который приобрел особую актуальность принцип профессионализма. Требование относи­тельно последнего отражает сущность государственной службы как профессиональной деятельности по обеспече­нию исполнения полномочий государственных органов. Профессиональная деятельность — деятельность, осуществля­емая на основе специальных знаний и навыков, требующая опреде­ленной подготовки и образования.7 Профессиональная публичная служебная деятельность связана с выполнением, как правило, в качестве основного вида деятельности специальных должностных полномочий за вознаграждение, выплачиваемое за счет средств соответ­ствующего бюджета. Особенность государственной службы как професси­ональной деятельности состоит в том, что она призвана гарантировать стабильность в государстве, согласовывать интересы людей и государства, выступать гарантом под­держания порядка, выполняя в той или иной мере властные функции.8 Государственная служба носит публичный харак­тер, она соединяет государство и человека, являясь вырази­телем интересов определенных групп людей, с одной сто­роны, и государственных структур — с другой. Однако анализ нормативных документов, статистических данных, результатов опроса государственных служащих и эмпирических наблюдений раскрывает неоднозначность и противоречивость государственной службы как професси­ональной деятельности. Отчетливо просматривается двойственность положе­ния, которое гражданские служащие занимают в социаль­ной структуре общества: с одной стороны, они выполняют посреднические функции между государством и обществом, обслуживают интересы как первого, так и второго, с дру­гой — в руках государственных служащих находятся реаль­ные властные полномочия, влияющие на качество жизни общества в целом и каждого отдельного его члена. Служащий государственного органа выступает как бы в двух ипостасях: - он является своего рода посредником между государством и обществом, точнее — между теми, кто возглавляет государство (определяет его политику в различ­ных сферах жизнедеятельности членов общества), и непо­средственными исполнителями, - а также связующим звеном управленческой цепочки внутри самой системы. При этом система государственной службы все еще несвободна от про­тиворечий между устаревшими средствами управленческой деятельности и объективными требованиями современного этапа развития российского общества. Декларируя свою приверженность общедемократическим ценностям и провоз­глашая их в качестве базовых ориентиров развития обще­ства, она нередко проявляет информационную закрытость, «непрозрачность», бюрократизм при решении многих вопро­сов, что противоречит интересам населения и отражается на имидже государственной службы и государственного слу­жащего. Наряду с высокой оценкой престижности данного вида профессиональной деятельности у населения формиру­ется негативный образ чиновника.9 Объективный, внешний по отношению к личностным особенностям характер указанного противоречия подтверж­дает и М. М. Долгиев, указывая на то, что наряду с задачами обеспечения правовой и социальной защищенности населе­ния перед государственными служащими отчетливо стоит задача экономии материальных ресурсов, что препятствует реализации отдельных решений и действий.10 Обязательная нормативная регламентация труда государ­ственных гражданских служащих, с одной стороны, и необ­ходимость присутствия в нем творческого начала — с дру­гой, порождает одно из противоречий, возникающих между содержанием и формой труда рассматриваемой категории служащих. Противоречие это заключается в постоянном конфликте между необходимостью и потребностью прини­мать самостоятельные, иногда рискованные решения в обла­сти государственного управления и обязанностью соблюдать формально установленные нормы должностного регламента и служебного контракта. Диспропорция возрастного и полового состава государ­ственных служащих, частые реорганизации и неоправдан­ные их увольнения, служебный рост государственных слу­жащих в большей степени зависят от личных оценок их деятельности руководителями, а преобладание управленцев с непрофильным образованием, несбалансированный про­фессиональный состав государственных служащих являются следствием оттока специалистов в коммерческие структуры. Профессиональная деятельность государственного слу­жащего является уникальной и достаточно неоднознач­ной в плане самореализации личности. С одной стороны, выполнение профессиональных обязанностей должно быть основано на высоких нравственных принципах, зрелой личностной позиции, требующей инициативности и высо­кого уровня компетенции государственного служащего. С другой — особый социальный статус, привилегированное положение и жесткое нормативное должностное регули­рование — достаточно мощные внешние приоритеты, зача­стую способные повлиять на выбор места работы («пре­стижно», «обеспеченно», «перспективно») и, соответственно, на эффективность профессиональной деятельности государ­ственных служащих. С этой точки зрения, профессиональная деятельность государственных служащих обладает противо­речивыми свойствами. Они заключаются между «хочу» и «надо», «могу» и «стремлюсь» и их противоположностями. Таким образом, каждая деятельность содержит потенци­альные противоречия, создающие трудности и препятствия на пути профессионального становления субъекта. Рас­смотрение государственной службы как профессиональной деятельности позволяет также выявить основной круг труд­ностей, с которыми сталкивается поступающий на службу гражданин. Решение указанных проблем возможно при над­лежащей подготовке государственного служащего, развитии у него соответствующих профессиональной деятельности качеств, специальных профессиональных умений, а также через усовершенствование процедур профессионального отбора, подбора кадров для государственной службы, атте­стации и психологического сопровождения государственных служащих на основе данных о специфике конструктивного и деструктивного профессионального и личностного разви­тия. Тема 3. Система государственной гражданской службы Российской Федерации Вопросы для рассмотрения: 1. Дихотомия государственной власти как социально-политическая основа гражданской службы. 2. Системный характер государственной гражданской службы. 3. Основные направления реформирования государственной (гражданской) службы. Государственная гражданская служба, как за рубежом, так и у нас в стране, зачастую, особенно в правовых отношениях, именуется государственно-административным управлением. Она составляет неотъемлемый элемент государственной власти, деятельность по ее обслуживанию. Конституционная норма «единство системы государственной власти» (ч. 3, ст. 5) означает, что в России должна действовать единая система гражданской службы. Разумеется, не в качестве параллельной системы власти, а лишь как единообразная форма ее внутренней организации. Реализация этой нормы Конституции РФ была и остается одним из ключевых моментов дальнейшей разработки законодательства о государственной (гражданской) службе. 1.Дихотомия государственной власти как социально-политическая основа гражданской службы 1.1. О сущности доктрины дихотомии государственной власти Государственная власть помимо внешнего разделения по вертикали и горизонтали внутри себя функционально делится еще на две части — известный принцип дихотомии государственной власти (гр. dichotomia < dicha — два + tome — сечения): на работников, осуществляющих политическую власть в государственных органах, и на работников, осуществляющих в этих же органах административную власть или гражданскую службу (рис. 2). Понятие ≪администрация≫ происходит от латинского administrnre, что означает ≪служить для≫. При этом глагол ministrare является производным от существительного ministris, что переводится как ≪слуга≫. Этимология слова в значительной мере отражает существо дела. В любой управленческой структуре администрация находится в подчиненном положении у какой-либо власти - политической, экономической, социальной. Она придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению ее полномочий. В этом смысле понятие ≪администрация≫ равнозначно понятию ≪аппарат≫ (лат. apparatus — совокупность работников какой-либо организации). Рис. 2. Место гражданской службы в государстве В числе первых идею о раздвоении государственной власти на политическое руководство и администрацию высказал в 1845 г. французский социолог Александр Ф. Вивьен в своей книге ≪Очерки об администрации≫. Более обстоятельно эта идея была изложена в 1887 г. в работах молодого американского ученого из Принстона Вудро Вильсона. Он считал, что государство выполняет две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке для страны общих направлений развития и общих законов, а также административную, которая является приложением этих общих направлений и законов к конкретным людям и ситуациям. Поскольку административные функции, по его мнению, отличаются от политических, то они должны быть деполитизированы. По словам Вильсона, административные вопросы — это не политические вопросы. Хотя политика устанавливает задачи для государственной службы, не должно быть терпимо положение, когда политика манипулирует административными структурами. Доктрина дихотомии (раздвоения) государственной власти на политическое руководство и гражданскую службу довольно быстро приобрела широкую известность и признавалась почти всеми политиками и политологами. Распространение этой доктрины имело три основных следствия. Во-первых, она заложила теоретический фундамент новой науки о гражданской службе, которая формировалась как новая ветвь политологии. Гражданская служба концентрировалась на проблемах формирования государственной администрации, рекрутирования и обучения гражданских служащих таким образом, чтобы они могли действовать с максимальной эффективностью и экономичностью. Считалось, что демократия — это забота политиков, а задача гражданских служащих - повышение профессионализма и эффективности своей административной (аппаратной) деятельности. Во-вторых, дихотомия между политиками и администраторами дала удовлетворительное теоретическое обоснование существованию постоянной профессиональной гражданской службы. Утверждалось, что поскольку гражданские служащие являются только исполнителями той политики, которая определяется политическими руководителями, то нет необходимости в том, чтобы гражданские служащие были непосредственно ответственными перед избирателями. Наконец, в-третьих, эта дихотомия привела к установлению основных принципов для организации государственного управления. В соответствии с ними считалось, что все официальные лица, отвечающие за политику, должны избираться или назначаться выбранными официальными лицами на короткий период времени, а все гражданские служащие, аппаратные работники должны отбираться на основе системы оценок профессиональных качеств и находиться в должности столь долго, сколь долго они сохраняют профессиональную компетентность и эффективность. Именно эта идея заложена в один из основных организационных принципов гражданской службы — принцип пожизненного найма, работы на постоянной основе. Благодаря этому принципу обеспечиваются устойчивость и надежность в деятельности государства. Практика свидетельствует, что в современных условиях сильное государство невозможно без высокопрофессиональной и постоянной гражданской службы. В любом государственном органе аппарат (административная власть) находится в подчинении у политической власти. Он придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению ею полномочий данного государственного органа. Гражданская служба рассматривается нами как профессиональная деятельность, т.е. она является профессией для гражданских служащих и требует определенной подготовки, получения соответствующего специального образования, а также впоследствии постоянного занятия этим видом социальной деятельности. Поэтому ее содержание данной профессиональной деятельности имеет четкую направленность - это обеспечение исполнения полномочий федеральных и субъектов Федерации государственных органов. Следует обратить внимание на то, что профессиональная деятельность гражданских служащих связана в своем большинстве не с прямым исполнением полномочий государственных органов, а лишь с обеспечением такого исполнения соответствующих полномочий. 1.2. Структура органов государственной власти Естественно, возникает вопрос: а кто же исполняет эти полномочия государственных органов? В свете вышесказанного ответ очевиден — политические руководители, находящиеся на ≪государственных должностях≫, или, как теперь говорят, ≪представители нанимателя≫. Именно они являются основными носителями полномочий государственных органов. Гражданские служащие придаются политическим руководителям в помощь как раз для ≪обеспечения≫ всем необходимым при ≪исполнении≫ данных полномочий. Гражданская служба - это профессиональная, но вспомогательная (вторичная) деятельность в структуре государственных органов. Состав органов государственной гражданской службы Российской Федерации по ветвям власти и уровням управления. В федеральных органах государственной власти, в том числе в органах: законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти и прокуратуры, других государственных органах. - на федеральном уровне, в том числе в органах: законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти и прокуратуры, других государственных органах; - на региональном уровне, в том числе в органах: исполнительной власти, судебной власти и прокуратуры; В органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в органах: законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти и прокуратуры, других государственных органах Следует, однако, подчеркнуть, что в составе государственных органов есть должности, на которых гражданские служащие непосредственно участвуют в исполнении полномочий этих органов. Во-первых, это происходит во всех сферах государственного управления на высших (иногда и главных) должностях гражданской службы, где осуществляется совмещение политики и административной деятельности. И, во-вторых, в ряде государственных органов, имеющих по преимуществу административный характер (например, в налоговой службе, в милиции, ГИБДД и др.). Из сказанного очевидно, что государственная гражданская служба — это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и региональных государственных органов. Это аппаратная деятельность в органах государственной власти. 2. Системный характер гражданской службы 2.1. О видах государственной службы в Российской Федерации Вновь зарождающаяся государственная служба России изначально была брошена на произвол судьбы. Федеральные власти в июле 1995 г. приняли рамочный закон о государственной службе. Непосредственно в нем содержались 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов РФ и 17 отсылок к административным актам. Но ни одного федерального закона и подзаконного акта по вопросам государственной службы принято не было, и потому значительная часть положений данного закона не получила развития. Оказался нарушенным один из опорных пунктов правотворчества, а именно: законодательные акты, предусмотренные в базовом законе, должны разрабатываться и применяться вместе с ним. Отсутствие системности в законотворческой работе фактически парализовало действие этого закона. Когда говорят о системе государственного управления, то обычно имеют в виду целостное представление об органе, руководящем (властвующем) в данной общности, регионе или стране. Именно он представляет эту целостность в межорганизационных, межрегиональных, международных взаимодействиях. В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» используется понятие «система», которое включает в себя три вида государственной службы: 1) государственная гражданская служба; 2) военная служба; 3) правоохранительная служба. Но данные виды пока никак не связаны друг с другом. Их объединяет только название «государственная служба». Единого органа управления у них нет, как нет и единых нормативных оснований. В равной мере это относится и к гражданской службе. У нее также нет ни общероссийского управленческого органа, ни даже федерального. Только в некоторых субъектах Федерации созданы и более или менее действуют региональные органы управления гражданской службой. Государственная гражданская служба подразделяется: на федеральную гражданскую службу; на гражданскую службу субъектов РФ. Правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование гражданской службы субъектов РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация —в ведении субъектов РФ. 2.2. Характер военной и правоохранительной службы? Военная служба есть другой вид федеральной государственной службы, которые представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания. Правоохранительная служба — это тоже вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. В чем различие между гражданскими служащими, военными и правоохранительными служащими? Очевидно, что военная и правоохранительная службы наряду с другими отраслями социально необходимой деятельности управляются государственными органами. Если заходит речь об армии, то к числу последних относятся министерство обороны, управления военных округов, региональные и районные военные комиссариаты. За исключением первых руководителей, деятельность которых носит политический характер, все остальные руководители в данных органах являются также и гражданскими служащими (нужно, однако, подчеркнуть, что в армии — только в перечисленных государственных органах). Военные руководители непосредственно воинских соединений, частей и подразделений — от армии до взвода — не участвуют в государственном управлении и потому называются просто военнослужащими. Аналогичным образом решается вопрос и с работниками правоохранительной службы. Системный характер государственной службы России нарушается и из-за неверного представления законодателей о правоохранительной службе, которая ограничивается лишь федеральным уровнем. Субъекты РФ имеют не только гражданскую, но и правоохранительную службы. В частности, в сферу правоохранительной службы субъектов РФ попадает создаваемый офицерский и рядовой состав муниципальной милиции, которая организуется пока лишь в крупных городах. Но они также не включаются законодателями в подсистему правоохранительной службы ни субъектов Федерации, ни местного самоуправления. 2.3.Основные отличия государственной гражданской службы от других видов управленческой деятельности Чем отличается гражданская служба от других видов управленческой деятельности? В литературе имеется несколько вариантов ответа на данный вопрос. Если их обобщить, то можно указать следующие особенности гражданской службы. 1. Сервисность (от англ. service — обслуживание). Основное назначение гражданской службы, как уже говорилось, заключается в обеспечении (т.е. обслуживании) исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов. Однако сервисный характер гражданской службы проявляется не только в том, что обслуживаются потребности политических руководителей, но и в том, что оказываются услуги населению — выдаются разного рода лицензии, сертификаты, разрешения, справки и т.д., а также изучаются его настроения и потребности. 2. Безличность. Гражданские служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений. Закон для них должен быть превыше всего. Судьбы людей они призваны решать не в пылу должностных амбиций и удовлетворения личного честолюбия, а в соответствии с законами, другими нормативными актами. Кроме того, гражданские служащие почти не имеют ≪выхода≫ на нормативные результаты деятельности своих государственных органов. Подготавливаемые ими проекты законов, постановлений, распоряжений, других нормативных актов приобретают юридическую силу только после принятия политическими органами или подписания политическими должностными лицами. А имена готовивших их гражданских служащих остаются обычно безвестными. 3. Субординационный характер. Любой аппарат гражданских служащих внутри государственного органа и отрасли строится на принципах субординации, т.е. соподчинения одних работников другим. Каждое должностное лицо здесь обычно обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом. Например, в большинстве федеральных министерств низовой организационной единицей аппарата гражданских служащих является отдел. Все сотрудники отдела имеют, как правило, достаточно четко определенные служебные обязанности и права и несут по ним ответственность перед начальником отдела. Последний, в свою очередь, несет ответственность за весь объем работы, выполняемой сотрудниками отдела, перед начальником департамента (управления), в состав которого входит данный отдел. В то же время начальник департамента (управления) ответствен за деятельность всех сотрудников департамента перед первым заместителем министра и заместителем министра, которые занимают высшие государственные должности гражданской службы в данном министерстве. Но в пределах государственной службы страны и субъекта Федерации гражданская служба имеет не субординационный, а координационный, т.е. сорасположительный, характер. Например, государственные службы трех ветвей власти страны, различных субъектов Федерации и т.д. имеют именно координационный характер. Они не соподчиняются друг другу. 4. Стабильность. Штат гражданских служащих в стране должен комплектоваться преимущественно на основе принципа пожизненного найма. Пока что у нас этого еще нет. Однако государственные должности гражданской службы призваны стать для гражданских служащих постоянным занятием по найму с перспективой регулярного служебного повышения. Положение гражданских служащих не может зависеть от политической конъюнктуры, личных симпатий или антипатий политических руководителей, необоснованных аппаратных реорганизаций. Государство только тогда стабильно, компетентно и профессионально может выполнять свои функции для населения, когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным корпусом гражданских служащих.11 Проведенный анализ показывает, что гражданская служба — это деятельность государственного аппарата, отличающаяся от других видов управленческой деятельности единством четырех особенно стей: сервисностью, безличностью, субординационным характером и стабильностью. Значимость каждой из этих особенностей примерно одинакова, хотя на практике данного равновесия не всегда удается достигнуть. 2.4 О взаимодействии между государственным органом и государственным аппаратом Как взаимодействуют между собой государственный орган и государственный аппарат? Нередко их отождествляют, что, очевидно, неверно. Структурно всякий государственный орган подразделяется на политических руководителей (представителей нанимателя) и подчиненных им гражданских служащих, которые и объединяются в государственный аппарат. Стало быть, государственный аппарат (или государственная администрация) — это лишь одна из двух необходимых частей любого государственного органа. При этом нужно подчеркнуть, что структурные подразделения в составе государственных органов обычно не являются государственными органами как таковыми, поскольку не имеют прав юридического лица. Аппарат гражданских служащих только потому и может называться аппаратом, что он придается каким-либо политическим руководителям для обеспечения ими полномочий соответствующих государственных органов. В некоторых случаях, особенно на федеральном уровне государственного управления, аппарат может приобретать некоторую самостоятельность, включая право юридического лица. Так обстоит дело с Администрацией и Управлением делами Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ. Каков механизм взаимодействия государственной администрации (аппарата) и политических руководителей? Поскольку политические должностные лица исполняют полномочия государственных органов, постольку именно они несут ответственность перед обществом за деятельность этих органов. Поэтому же гражданские служащие находятся в подчинении у политических руководителей. Стало быть, власть политических руководителей над гражданскими служащими является оборотной стороной их политико-государственной ответственности перед обществом. На высших (иногда и главных) административных должностях, вполне естественно, происходит совмещение политики и гражданской службы. Но и здесь необходимо добиваться того, чтобы высшие гражданские служащие, непосредственно выполняющие политические решения законодательных, исполнительных и судебных органов, с одной стороны, находились в тесном контакте и зависели от политической власти, а с другой — были достаточно самостоятельны, чтобы их назначение так же как, и смещение, было регламентировано определенными нормами, защищено достаточно надежными гарантиями. Государственный аппарат, как бы высоко его ни ставили и как бы велико ни было его влияние на политических руководителей, может лишь предлагать варианты решений, а выбор в силу своей конституционной компетенции осуществляют политические руководители. Именно они представляют органы государственной власти в социальных взаимодействиях и потому несут ответственность за принимаемые решения перед общественным мнением и историей. Стало быть, положение государственного аппарата всегда двойственно: • с одной стороны, он подчиняется политической (конституционной) власти; • с другой — должен располагать значительной степенью независимости от последней, что достигается за счет его законодательной защищенности. В сфере административной деятельности аппарат должен быть относительно независимым от политиков, чтобы иметь реальную возможность для компетентного и профессионального осуществления своих функций. Необходимый уровень самостоятельности и независимости государственного аппарата от политической власти — залог его эффективности, надежности и стабильности. Вместе с тем при низком материальном и социальном обеспечении гражданские служащие несут ответственную нагрузку, составляя основу исполнительного механизма при осуществлении государственной политики. Поэтому наряду с необходимостью совершенствования законодательства о гражданской службе как социального института требуются законодательная защита гражданских служащих, установление их правового и социального статусов, увеличение их материального вознаграждения. Политический потенциал государства напрямую зависит от степени легитимности власти, которая должна опираться не только на силу, но и на авторитет — как собственный, так и своих носителей. К числу последних, несомненно, следует отнести и гражданскую службу. Эффективной работе персонала государственного управления серьезно мешает устаревший профессионализм значительной части гражданских служащих. Сложившиеся у них ранее стереотипы управленческой деятельности, инерционность мировоззренческих взглядов пришли в явное противоречие с новым состоянием общества, характером экономики, изменением форм собственности. Выход из сложившегося положения один — всем работникам государственных органов надо заново учиться и переучиваться. Они должны овладеть искусством управления в условиях правового государства и рыночных отношений. Пришло время, когда необходимо уже не убеждать, а заставить наш государственный аппарат работать для людей, научиться делать больше социальных дел с меньшими затратами. Гражданским служащим в своей работе надо ориентироваться не на процесс, а на результат. Этого можно достичь только за счет всемерной демократизации управленческой деятельности, повышения самостоятельности и ответственности каждого государственного органа и каждого работника на своей должности. Нам надо разработать и внедрить в практику такие управленческие технологии, при которых если не любой гражданский служащий, то большая их часть имела бы право принимать решения по тем или иным вопросам. Результат должен быть критерием эффективности работы государственных органов и гражданских служащих. Поэтому нам надо начать смотреть на обучение работников государственного управления не как на источник дополнительных расходов, а как на важнейший вид государственных инвестиций. Их профессиональная подготовка должна базироваться, прежде всего, на управленческих и политических науках. 3. Основные направления реформирования государственной (гражданской) службы 3.1.О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти В Указе Президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти дается новое понимание механизмов государственного устройства. Отныне федеральная исполнительная власть в России будет строиться на основе трехступенчатой пирамиды. Наверху пирамиды будут федеральные министерства, которые призваны вырабатывать государственную политику в конкретных областях управления. На втором уровне располагаются федеральные службы, проводящие выработанную министерствами политику в жизнь и контролирующие конечные результаты. Третий уровень должны занять федеральные агентства, которые будут осуществлять государственные услуги политическим руководителям и населению. Вся эта структура федеральных органов исполнительной власти делится на две части: • одна из них непосредственно подчиняется Президенту РФ; • другая находится в ведении Правительства РФ. В целом количество федеральных органов выросло. Особенность нынешней российской государственной власти состоит в том, что государство в целом осуществляет свою деятельность для граждан страны на бесплатной основе, а вот федеральные агентства, подчиняющиеся министерствам, функционируют на двояких принципах — бесплатно и платно. Величина платных услуг, вероятно, будет постоянно колебаться — то повышаться, то понижаться. Например, федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, а также федеральное агентство по образованию в настоящее время из-за бедности основной массы населения оказывают в основном бесплатные услуги. Но со временем, по мере роста благосостояния людей, они будут во все большей мере оказывать эти услуги на платной основе. Однако в перспективе платные услуги населению должны быть сведены к терпимому для населения уровню. При этом важно подчеркнуть, что агентства не должны удаляться от министерств. Они составляют нижний уровень федеральной исполнительной власти, который направляется министерствами и работает под их руководством. Вероятно, аналогичные структуры будут вводиться и на региональном уровне, т.е. в каждом субъекте Федерации. Уже говорилось, что государство помимо управленческих органов еще имеет предприятия и учреждения. Государственные предприятия обычно заняты производством необходимой военной техники, оборонных приборов, различных средств защиты страны и др. В рыночных условиях эти предприятия по преимуществу должны ориентироваться на рыночные механизмы и стоимостные отношения. Наличие государственных агентств и государственных предприятий не дает оснований говорить о «государственном менеджменте», так как государство по своей природе и особенностям не является фактором рынка. Государственные учреждения представлены оборонными предприятиями, учебными, лечебными, культурными и другими заведениями. Они могут работать как на бесплатной (бюджетной) основе, так и на платной (рыночной) основе. В этих условиях речь может идти не о государственном, а лишь об «административном менеджменте». 3.2. О некоторых вопросах повышения качества и эффективности работы государственного аппарата При дихотомии государственной власти для нормального осуществления гражданскими служащими своих государственных функций им необходима правовая и организационная защита от всевластия часто сменяющихся политических руководителей. Гражданские служащие должны подчиняться политическим руководителям государственных органов главным образом не на личностной и организационной основе, а на базе правовых установлений (законов и подзаконных актов), возведенной в закон воле общества. Тенденция к этому просматривается во всех развитых странах и ее надо учитывать в России. Если гражданская служба не должна являться службой сугубо в отдельном государственном органе (что почти повсеместно до сих пор практикуется в России), а призвана носить общегосударственный характер, то, естественно, она должна быть защищена и общегосударственными законодательными актами. Такой гарантией обычно является рассмотрение дела о досрочном увольнении гражданских служащих в судебной инстанции. Повышение качества и эффективности работы государственного аппарата давно назрело и жизненно необходимо. Важно в связи с этим постепенно, но неукоснительно решать комплекс проблем, связанных с превращением гражданской службы в компактный профессиональный, эффективный механизм решения стоящих перед страной задач. Собственно, на это нацеливает нас и Распоряжение Правительства РФ о ≪Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах≫ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Очевидно, что одной из главных задач в предстоящее время являются определение путей дальнейшего укрепления и развития информационно-организационных основ гражданской службы, выработка практических рекомендаций, способствующих превращению гражданской службы в институт, соответствующий требованиям XXI в. 3.3. О необходимости формирования системы органов по управлению государственной гражданской службой в Российской Федерации Прежде всего, нам нужен орган или органы по управлению государственной гражданской службой России. Конституция Российской Федерации определяет единую систему для исполнительной власти (ст. 77, п. 2). Поэтому и гражданская служба РФ во всех ветвях государственного управления должна быть представлена едиными органами как распорядительными, так и консультативными, между которыми должна быть субординация. Каждая из них действует, руководствуясь своими законами. Кроме того, для нас очень актуальна проблема «собирания камней», сведения различных уровней государственного управления в единую систему. Для этого, конечно, очень нужен единый орган или несколько органов (скажем, федеральный и подчиняющийся ему субъектов РФ) по управлению гражданской службой РФ. Без центрального (или федерального плюс региональные) органа управления гражданская служба не может рассматриваться как система. В других странах уже стало практикой, что орган по управлению гражданской службой страны обычно создается при той власти, которая реально доминирует в обществе. У нас такой властью располагает лишь Президент РФ. И именно при нем может и должна создаваться структура по управлению гражданской службой. Варианты могут быть различными. (С.68) Почему орган по управлению гражданской службой РФ следует создать при президенте, а не в составе правительства? 1. Социально-политической причиной, порождающей гражданскую службу, является принцип дихотомии (раздвоения) государственной власти на власть политическую и административную. Между этими властями существует не только единство, но и противоречие. Только президент может выступать в качестве противовеса при взаимодействии гражданской службы (административной власти) с политической властью. 2. В составе гражданской службы помимо работников исполнительной власти есть еще три ветви — гражданские служащие законодательных и судебных органов, а также иных (других) органов. Естественно, их подчинение председателю правительства будет нелогичным. Тогда как подчинение президенту будет вполне оправданным. 3. Именно президент страны утверждает Сводный реестр государственной службы Российской Федерации, имеющий юридическую силу для государственных служащих всех видов и ветвей власти. Правда, пока этот реестр все еще не составлен. Но этой работы никак не избежать. 3.3.1.Дифференциация политических и административных должностей Сама жизнь подталкивает, чтобы провести на всех уровнях государственного управления достаточно четкую дифференциацию между политическими руководителями, замещающими государственные должности (представители нанимателя), и административными должностями гражданской службы. В России даже на федеральном уровне нет четкого различения политических и административных должностей. В администрации президента и правительстве административные руководители аппаратов занимают министерские (политические) должности. Еще больший ералаш с политическими и административными должностями наблюдается в субъектах РФ и районах. При этом у нас пока нет достаточного понимания сущности и особенностей политических должностей. К политическим должностям в органах исполнительной власти следует относить не только должности первых руководителей, но и их заместителей — заместителей Председателя Правительства РФ, губернатора, главы края (области), президента республики, главы округа, района, а также руководителей федеральных, краевых (областных), республиканских, окружных, отраслевых министерств и ведомств, иных государственных структур, которые входят в соответствующие региональные правительства. При этом в практику гражданской службы следует ввести принцип двойного подчинения гражданских служащих в государственных органах политическому и административному руководству, что обеспечивает и двойной контроль за их деятельностью. Однако пока в органах государственной власти доминирует оставшийся от прежней партократической системы принцип политической монополии первых руководителей. Лишь некоторые государственные органы перешли на более прогрессивный принцип двойного подчинения. На федеральном уровне в их числе Администрация Президента, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, Центральная избирательная комиссия, Счетная палата, МЧС и др. В этих органах политические руководители занимаются политической проблематикой, а руководители аппаратов всецело заняты административными буднями. Только таким образом в них можно создать механизм двойного подчинения, который проявляет себя на практике как оптимальный. Подобная мера нужна для усиления надежности и устойчивости гражданской службы против всех бурь и перипетий политической борьбы. Все руководители аппаратов государственных органов должны работать на должностях категории ≪руководители≫ на постоянной основе и относиться к категории ≪карьерных≫ гражданских служащих. 3.3.2.Принцип стабильности гражданской службы Гражданская служба составляет костяк, несущую конструкцию государственного управления. И потому она, хотя бы в своей главной части, должна работать на постоянной основе. При выдвижении на ведущие, главные и высшие должности гражданские служащие должны начинать работать по принципу ≪пожизненного найма≫. Это примерно 25—30% от всего состава гражданских служащих. Именно их, видимо, и можно будет называть ≪карьерными≫ гражданскими служащими. Естественно, это положение должно быть гарантировано государством. Вопрос о досрочном увольнении гражданских служащих ведущих, главных и высших должностей должен разрешаться лишь в суде. Для этих и других целей созданы административные суды. За последние годы в стране закрепился принцип достаточной устойчивости административного аппарата, который теперь не меняется после выборов (или назначения) лиц на государственные должности (представителей нанимателя). Опыт других стран показывает, что у гражданского служащего высшей, главной и ведущей групп должна быть презумпция невиновности. Ее необходимо закрепить в соответствующем правовом акте, принятом Федеральным Собранием. В суде не гражданский служащий должен доказывать свою невиновность, а руководитель государственного органа (естественно, через своих юристов) должен доказать вину гражданского служащего, которого он намерен досрочно уволить. И вот только в том случае, если заявителю удастся убедить суд и тот примет соответствующее решение, руководитель государственного органа может уволить гражданского служащего досрочно. 3.3.4. О государственной службе законодательных (представительных) органов Среди гражданских служащих Федерального Собрания Российской Федерации давно зреет намерение об организации особой ≪парламентской службы≫, которая будет объединять гражданских служащих лишь этой структуры. Но данная идея чревата различными осложнениями. Создание только на федеральном уровне ≪парламентской службы≫ не вполне правомерно, поскольку ≪парламенты≫ есть и у многих субъектов РФ. Видимо, надо ставить вопрос о создании на базе законодательства о гражданской службе РФ специфической структуры (отрасли) — гражданской службы законодательных (представительных) органов РФ. Принятие такого федерального закона, несомненно, будет правовой новацией и послужит делу улучшения всей нашей гражданской службы. 3.3.5. Об институте гуманитарной службы До сих пор мы говорили о создании института государственной (гражданской) службы. Но при переходе к гражданскому обществу возникает необходимость в создании новой службы —гуманитарной службы. В нее должны войти другие слои интеллигенции, основным материальным источником которых будет также государственный бюджет. Среди них прежде всего будут учителя, преподаватели вузов, средних учебных заведений и профессиональных училищ, научные работники, врачи и др. Основная специфика гуманитарной службы будет состоять в подготовке профессиональных кадров не только для государственных органов, но, прежде всего, для всех отраслей народного хозяйства, а также в заботе об их здоровье и жизнеспособности. Материальное обеспечение этой службы также будет определяться повышенным уровнем жизни. Естественно, для этого нужны соответствующие нормативные документы, над которыми уже надо работать. Естественно, если мы ничего не сделаем по нормализации правового и финансового положения этой группы интеллигенции, то можем и дальше рассчитывать на ≪бегство умов≫ из России, на продолжающийся отток специалистов в другие страны, на нехватку кадров и застой в различных отраслях духовной деятельности — в образовании, науке, культуре, здравоохранении. Вынужденное бегство интеллигенции за кордон способно создать состояние духовного коллапса для страны. Подведем итоги Гражданская служба (или государственная административная власть) — это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и региональных государственных органов. В любом государственном органе аппарат находится в подчинении у политической власти. Государственная служба как административная часть государства должна иметь такое качество, как системность. В систему государственной службы Российской Федерации включены в себя следующие виды государственной службы: государственную гражданскую службу, военную службу, правоохранительную службу. Необходимость реформы гражданской службы осознается сегодня и обществом, и руководством страны. При этом в отличие от других сфер данное направление административной реформы имеет свою немаловажную специфику: преобразование в ней должны быть проведены как раз теми людьми, деятельность которых и нуждается в коренном пересмотре. Поэтому в данный процесс необходимо ввести другие социальные силы. Ими могут быть только, во-первых, политические работники —государственные и общественные (представители политических партий, движений и др.); во-вторых, представители бизнеса (руководители предприятий, фирм, корпораций, банков и т.д.); и, наконец, в-третьих, представители социально активного населения. Конечным результатом этого очень длительного процесса преобразований будет коренное изменение принципов работы гражданской службы —от контроля над непосредственной деятельностью гражданского служащего следует перейти к контролю над ее итогами. Вся гражданская служба должна быть переориентирована на продуктивное движение к конечному результату. Тем самым будет выполнена главная задача административной реформы — создание результативной гражданской службы, которая вместе с политическими руководителями будет качественно управлять государством и страной. Тема 4. Территориальная организация государственной и службы в Российской Федерации Вопросы для рассмотрения 1. Территориально-политическое устройство государства как условие формирования государственной службы. 2. Пространство власти и службы в современной России. 3. Сущность и особенности региональной гражданской службы. 4. Проблемы региональной гражданской службы. 1. Территориально-политическая организация государства как условие формирования государственной службы 1.1. О государстве и государственном устройстве в стране и обществе Прежде чем, рассматривать вопрос о государственном устройстве в любой стране, будь то Франция времен Людовика XIV, императорская Россия второй половины XIX века, или Российская Федерация, необходимо, хотя бы в самом сжатом виде разобраться с понятием «государство». Понятие «государство» как общенаучная категория отражает форму и определенный способ политической организации публичной власти, т.е. совокупность официальных органов, действующих в масштабе страны или субъекта федерации, либо пользующихся законодательной автономией территориального сообщества с местными агентами (представителями) этих органов. При этом данная организация распространяется на все общество и выступает его официальным представителем, а в необходимых случаях опирается на средства и меры принуждения. Государство (state) можно рассматривать в двух значениях. 1. Аппарат управления или управление в рамках на определенной территории. 2. Территория и социальная система в целом, которые подчинены определенному правлению или господству. В этом смысле термины «государство» и «общество» могут использоваться как синонимы.12 Государство можно определить как «способ и форму организации общества, механизм взаимосвязи и взаимодействия людей, проживающих на единой территории, объединенных институтом гражданства, системой государственной власти и права».13 Государство предстает как форма, содержанием которой является народ, и через эту форму каждый народ-нация представляет себя в мировом сообществе как единой целое. Можно сказать: государство – это мы, граждане. Государство – это организованное общество, государство – это форма и способ жизнедеятельности, иного человечество не придумало. Можно сказать, что государство - это способ целевого объединения людей, заинтересованных в обеспечении мира и порядка на территории проживания.14 Под государственным устройством, чаще всего понимают территориально-политическую (национально-территориальную, административно-территориальную) организацию государства то есть политико- или организационно-правовой статус его территориальных частей и принципы взаимодействия органов власти этих частей с органами власти государства в целом».15 При этом следует подчеркнуть, что государственное устройство рассматривается, прежде всего, как устройство системы власти. В то же время необходимо иметь в виду, что только реальное, а не номинальное государственное устройство определяет формы и степень децентрализации государственных функций, их распределение между государством и его составными частями, возможности внутригосударственного диалога.16 1.3. Территориальное устройство государства Территориальное образование, может выступать в роли государства, региона или любого другого территориального поселения, располагающего административными границами, являющегося составной частью региона, а также наделенного формального способностью к самоуправлению.17 Оно пространственно локализуется в разрезе сложившегося административного устройства страны. В зависимости от объема территории, ее географических и культурно-исторических особенностей территориальное образование может быть разделено на уровни: государство, регион (провинции) и населенные пункты (территориальные поселения).18 Систему территориального устройства государства В. Лексин определяет как «совокупность пространственных и (или) функциональных элементов территориального устройства, объединенных отношениями «власти-подчинения». В более развернутом виде речь идет о совокупности пространств власти, в каждом из которых одновременно действуют общегосударственная, региональная и местная власти. Они объединены в единое целое вертикальными связями (с общим функциональным структурным центром) и в меньшей степени – связями горизонтальными».19 Система территориального устройства государства есть пространственное выражение публичной власти, что и обуславливает многоаспектную специфику данной системы. Территориальное устройство государства, во-первых, формируется и изменяется исключительно официально, т.е. на правовой основе. Территориальное устройство подразумевает управление развитием его территориальной структуры. Во-вторых, полностью «держится» на отношениях по поводу осуществления публичной (государственной или местно-«самоуправленческой») власти. В-третьих, - в качестве составляющей систем территориальной организации общества и публичной власти выполняет в них и особую функцию: предопределяет территориальную структуру органов этой власти, соответственно – пространственные сферы («ареалы») компетенции (власти, юрисдикции). Это свойство также дает основание трактовать территориальное устройство государства как уникальную территориальную систему.20 1.4. Административно-территориальная организация (устройство) государства Под административно-территориальным устройством понимается установленная в государстве система его территориального деления. На ее основе создаются и функционируют органы государственной власти и управления. Созданная система управления должна быть подвижной во времени, т.е. меняться в зависимости от целей и задач, в том числе менять и свою пространственную структуру. Именно эта система управления и представляет собой административно-территориальное устройство.21 Когда речь заходит об административно-территориальном делении страны, то под ним понимается деление ее территории на административно управляемые части. Целью такого деления является создание оптимальной системы управления территорией. Поэтому встает вопрос о формировании административно-территориальных единиц. В качестве факторов выступают текущие политические потребности государства, также необходимость изменения принципов территориального управления. Обобщим вышесказанное. В качестве основных современных форм государственного устройства рассматриваются: унитарные, федеральные и регионализированные государства. Выделим основные направления, по которым можно анализировать процессы регулирования государственной и местной власти в современных государствах: • общие принципы формирования и функционирования государственной власти; • территориальное деление и территориальные единицы (АТЕ, субъекты федерации, автономии); • наличие выборных органов власти; • определение полномочий и механизма формирования территориальных органов власти; • издание правовых актов; • атрибуты государственности; • степень разнообразия в организации власти, полномочиях и статусе. 2. Пространство власти современной России «Широка страна моя родная, много в ней полей, лесов и рек» (В. Лебедев-Кумач) 2.1. О территориальной (пространственной) структуре в современной России В этих словах известной песни наглядно отражено величие пространства необъятной родины моей – России. Его, этого пространства так много, что далеко не всегда понятно, как им мож­но управлять? Возникает закономерный вопрос: «В чем же заключаются пространственные стремления или намерения современной российской власти?» Вполне возможно предположить, что они состоят в преодолении этого пространства. Именно оно чаще всего мешает отечествен­ной власти в достижении собственных целей под те задачи, которые у нее возникают. Отсюда и выбор способов для их осуществления. И для этого все способы хороши. К ним относятся ломка пространства, его модернизация и минимизация. В настоящее время терри­ториальная структура Российской Федерации представляет собой результат делений территории страны в следующих отношениях: • собственно административно-территориальном (национально-территориальном); • окружном (функциональном, отраслевом); • муниципальном. 2.2.Уровни административно-территориального деления страны С административно-территориальной точки зрения, страна состоит из субъектов Федерации, интегрируе­мых в политическое целое вертикалями исполнительной вла­сти и политическими институтами. Административно-территориальное деление дополняется делением по национальному признаку так, что часть субъектов Федерации суть территориальные объекты, а часть - нацио­нально-территориальные. Согласно материалам Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления, можно выделить четыре уровня. Первый уровень составляют 85 субъектов Российской Федерации – 85 административно-территориальных образований (АТО) – 85 регионов, в том числе 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область (Еврейская), 4 автономных округа. Промежуточный уровень между первым и вторым уровнями составляют автономные округа, которые вошли в состав других административно-территориальных образований - субъектов Российской Федерации. Второй уровень - это административно-территориальные образования городов регионального значения, сельские районы. Промежуточный уровень представляют городские районы. Третий уровень административно-территориальных образований представляют города районного значения, поселки городского типа (рабочие поселки), сельские администрации. Четвертый уровень включает в себя сельские населенные пункты: села, поселки, деревни, хутора и др. При размежевании государства на субъекты и проведении границ между ними учитываются, прежде всего, экономиче­ские, географические и демографические факторы. Экономи­ческий принцип предполагает, что учитываются естественно-географические и производственные особенности страны, раз­меры ее территории, численность и плотность населения, его тяготение к определенным экономическим центрам, направле­ние и характер путей сообщения, размещение производитель­ных сил. 2.3. Уровни окружного (отраслевого, функционального) деления страны В Российской Федерации выстроена система округов, в рам­ках которых осуществляется добыча ресурсов, их распределе­ние, управление их потоками и контроль за освоением-списа­нием. Округа сформированы по разным основаниям. В настоящее время существуют: • федеральные округа как административно-политические элементы деления территории страны; • округа военной организации государства; • округа правоохранительной организации государства, в том числе таможенные; • судебные округа; • избирательные округа; • транспортные округа (железные дороги, пароходства, ок­руга управления воздушным движением и пр.); • энергетические округа (районы генерирующих компаний, наследовавших активы РАО ЕЭС и сетевые районы); • экономические округа (единицы макроэкономического районирования, районы в логике Министерства экономического развития); • геодезические округа; • горные округа; • санитарно-эпидемиологические округа; • природоохранные округа и многие другие. К окружному делению, возможно, следует относить и разного рода зоны (общим числом более 80), вводимые федеральными законами (свободные экономические, внедренческие, рекреа­ционные, игровые, ЗАТО и т. д.). Окружное (отраслевое) деление имеет весьма богатую исто­рию, как имперскую, так и советскую, в настоящее время труд­нодоступную и практически не изучаемую. Возможно, поэтому закрытого списка округов не существует. Внутри округа, сфор­мированного по одному принципу, есть многоуровневые ие­рархии внутренних (вложенных) единиц его собственного де­ления. Интеграция этих единиц в рамках округов одного рода (таких, например, как железная дорога, пароходства, таможня) осуществляется чаще всего жесткой структурой окружной вла­сти. Как правило, округа, сформированные по одним основа­ниям, не совпадают с округами, сформированными по другим основаниям. 3.Сущность и особенности региональной гражданской службы 3.1. Сущность и особенности гражданской службы субъектов Российской Федерации В чем сущность гражданской службы субъектов Федерации? Гражданская служба субъектов Федерации — это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения полномочий региональных государственных органов. Каковы ее особенности? Во-первых, она имеет переходный характер, ее структура еще не сложилась и имеет ряд уровней, форм и элементов, которые постепенно должны трансформироваться или исчезнуть совсем. Но пока эти уровни, формы и элементы есть, их нельзя игнорировать в теоретическом анализе. Во-вторых, гражданская служба субъектов Федерации политически, экономически, юридически и организационно до сих пор представляла собой практически самостоятельный срез государственного управления. Она плохо связана с федеральной и муниципальной службами. Регулирующие ее законы и нормативные акты плохо встраивались в систему государственной службы Российской Федерации. Подчас они были нелогичны в модели государственного строительства, создавали дополнительные трудности в технологии государственного управления. В-третьих, после принятия Указа Президента Российской Федерации ≪О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе≫ от 13 мая 2000 г. № 849, региональная гражданская служба в основных чертах начала постепенно повторять структуру федеральной гражданской службы страны в целом. Но ее разрыв с федеральной гражданской и муниципальной службами все еще значительный. Как известно, в марте 2004 г. Президент РФ принял Указ ≪О системе и структуре федеральных органов власти≫, по которому органами управления на федеральном уровне станут министерства, службы и агентства. Эта тройственная структура со временем принята субъектами Федерации. Она становится доминирующей в структурах регионального управления. В-четвертых, как и на федеральном уровне большую часть среди региональных гражданских служащих также занимают женщины. 3.2.Классификация и структура региональной гражданской службы Обычно структура государственной власти является политической и организационной базой для формирования структуры гражданской службы как профессиональной административной (аппаратной) деятельности. Учитывая это, возможен следующий вариант структурирования гражданской службы субъектов Федерации. Формирующаяся гражданская служба субъектов Федерации вполне дифференцируется по трем критериям (основаниям): по территориально-национальному принципу, по уровням власти и по ветвям власти. Соответственно этому можно предложить следующую классификацию: 1) по территориально-национальному принципу —гражданские службы: 55 русских краев и областей, двух русских городов федерального значения, 21 национальной республики, одной автономной области и девять автономных округов; 2) по уровням государственной власти (по вертикали) —гражданские службы: региональные, районные; 3) по ветвям государственной власти (по горизонтали) —гражданские службы: законодательной, исполнительной, судебной и других органов власти (рис. 1). Рис. 1. Примерная структура гражданской службы субъектов РФ (Пунктирные линии означают федеральные органы, которые не входят в систему государственных органов субъектов РФ, но находятся на их территории и обеспечивают решение как федеральных, так и региональных задач) По уровням государственной власти (по вертикали) в каждом субъекте Федерации пока что целесообразно различать региональную и районную гражданские службы. При этом нужно подчеркнуть, что структура районных аппаратов органов исполнительной власти, по мере формирования, почти один к одному повторяет основную структуру аппаратов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Если же брать внутреннее строение гражданской службы субъектов Федерации, то горизонтальная структура здесь выстраивается по четырем ветвям власти и включает соответственно аппараты законодательной, исполнительной, судебной и других органов власти. 3.2.1. Государственная гражданская служба законодательной власти субъекта РФ В состав гражданской службы законодательной власти входят лишь гражданские службы законодательных органов субъектов Федерации. В состав кадров входят следующие должности государственной гражданской службы: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты. Государственные аппараты законодательных органов большинства субъектов Федерации пока численно невелики (30-40 человек) и имеют обычно по четыре-пять отделов: организационный, юридический, информационно-аналитический, хозяйственный и общий (иногда протокольный). К настоящему времени более или менее определились следующие функции государственного аппарата законодательных органов субъектов Федерации: 1) подготовка и проведение сессий законодательных органов, заседаний депутатских комитетов, депутатских слушаний, круглых столов и других депутатских мероприятий; 2) участие в разработке проектов нормативных актов и проверке исполнения принятых решений; 3) учет и систематизация правовых актов; 4) планирование работы; 5) анализ социально-экономического положения в регионе; 6) изучение общественного мнения; 7) документационное обеспечение депутатов и ведение делопроизводства; 8) рассмотрение писем и обращений населения; 9) финансовое и хозяйственное обеспечение деятельности законодательных органов; 10) обеспечение взаимодействия с органами исполнительной и судебной власти, а также местного самоуправления. 3.2.2.Государственная гражданская служба исполнительной власти субъекта Российской Федерации Среди четырех ветвей региональной гражданской службы наиболее многочисленной является гражданская служба исполнительной власти. До начала реформ 1990-х гг. аппаратные структуры исполкомов региональных советов народных депутатов были стабильными и унифицированными. С началом этих реформ и ликвидацией советской власти численность региональных аппаратных структур и численность их персонала резко возросли. Состав кадров государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации по категориям должностей и уровням управления в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации Должности государственной гражданской службы, всего в том числе: руководители; помощники (советники); специалисты, обеспечивающие специалисты. Гражданская служба исполнительной власти включает: 1) гражданскую службу первых руководителей исполнительной власти субъектов Федерации; 2) гражданскую службу Правительства субъектов РФ; 3) гражданскую службу региональных отраслевых органов исполнительной власти субъектов Федерации; 4) гражданскую службу региональных органов федеральных министерств и ведомств, которые находятся на региональном бюджете (культура, труд, архитектура и др.). 3.2.3. Гражданская служба судебной власти в субъекте Российской Федерации Гражданская служба судебной власти состоит из гражданской службы уставного (конституционного) суда субъекта Федерации и мировых судей Судебная власть пока очень плохо взаимодействует с местным самоуправлением. Но Федеральный конституционный закон ≪О судебной системе Российской Федерации≫ (1997 г.) уже наметил основные положения концепции местной судебной власти, что, несомненно, является позитивным моментом. Ведь местное самоуправление без местного суда обычно не функционирует. В составе кадров государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации по категориям должностей и уровням управления в органах судебной власти субъектов Российской Федерации входят должности государственной гражданской службы, всего, в том числе: руководители; помощники (советники); специалисты, обеспечивающие специалисты. 3.2.3. Гражданская служба региональных органов федеральных ведомств в субъекте Российской Федерации находящихся на его территории На региональном уровне так же, как и на федеральном, имеются еще и иные (другие) органы власти, которые приобретают немаловажное значение. Речь идет о гражданских службах региональных органов федеральных министерств и ведомств, которые находятся на федеральном бюджете. К ним относятся военные комиссариаты, управления внутренних дел, управления здравоохранения и др. Вместе с тем на территории субъекта РФ функционируют обеспечивают решение многих их задач гражданские службы региональных судов общей юрисдикции, гражданские службы региональных арбитражных судов и гражданские службы региональных прокуратур. Но формально они не входят в состав гражданских служб субъектов Федерации. Таким образом, система гражданской службы субъектов Федерации строится на балансе двух начал —унитарного и федеративного, крайне необходимых для успешного функционирования большого по территории и многонационального по составу российского государства. Государство и общество в состоянии успешно решать все свои основные задачи лишь при наличии постоянного высокопрофессионального и энергичного государственного аппарата. Оптимальные структуры государственных аппаратов субъектов Федерации —залог их компетентной и эффективной деятельности. 4. Проблемы региональной гражданской службы Проведенный анализ политико-правовой и административной практики формирования гражданской службы субъектов Федерации показывает, что дело это находится на перепутье: оно может пойти по пути демократизации и федерализации, а может свернуть на путь унитарного централизованного развития. Политические и правовые предпосылки имеются для реализации обоих вариантов. Если страна пойдет по первому пути, то будет способна в перспективе объединить значительную часть своего исторически сформировавшегося пространства. Если же пойдет по второму пути, то ее исторические перспективы неопределенны и туманны. Очевидно, путь федерализма для России более перспективен. Но, чтобы развитие пошло в этом направлении, необходимы продуманные действия не только в политической сфере, но и в сфере гражданской службы. Последняя в настоящее время должна рассматриваться в качестве одной из приоритетнейших задач государственной политики. Каковы решения проблем гражданской службы субъектов Федерации? Что нужно сделать, чтобы эти структуры и механизмы в полную силу начали работать на идею федерализма в России? Пути оптимизации гражданской службы субъектов Федерации, судя по всему, должны разворачиваться по двум основным направлениям. Одно призвано решать общие проблемы совершенствования гражданской службы всех субъектов Федерации, а также ее взаимодействия с федеральной гражданской службой. Другое — уделить больше внимания специфическим вопросам становления гражданской службы отдельных субъектов Федерации и ее взаимодействию с муниципальной службой. К числу общих проблем можно относятся следующие. Во-первых, речи идет о создание таких региональных гражданских служб, которые бы были совместимы между собой. Подобная совместимость должна быть выстроена с федеральной гражданской и муниципальной службами. Во-вторых, приведение отдельных положений регионального законодательства о гражданской службе в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Это касается таких вопросов, как классификация государственных должностей, классные чины, присяга гражданских служащих, их материальное вознаграждение, социальные гарантии, отпуска, стаж гражданской службы, формирование органов по вопросам гражданской службы субъектов РФ и др. Если структуры и механизмы функционирования аппаратов региональной исполнительной и судебной власти более или менее отработаны, то структуры и механизмы функционирования аппаратов региональной законодательной власти все еще формируются. Здесь много организационных трудностей и неотрегламентированных ситуаций. У работающих в этих органах гражданских служащих по-прежнему не хватает профессиональных знаний и опыта. Данная ветвь гражданской службы субъектов Федерации никем, по существу, не обобщается и никак не координируется. Усилия, которые предпринимаются в этом отношении работниками центрального аппарата Государственной Думы РФ, пока что явно не удовлетворяют реальные запросы. В ряде субъектов Федерации, поскольку они приняли свои законы о государственной службе до принятия федерального закона в июле 1995 г., есть расхождения с федеральным законом и между собой в названии категорий государственных должностей. Конечно, постепенно данный вопрос надо как-то урегулировать. Серьезным препятствием в деле оптимизации гражданской службы субъектов Федерации является отсутствие единого Сводного реестра должностей государственной гражданской службы РФ, который бы включал все уровни государственного управления снизу доверху. В настоящее время по данному вопросу на региональном и районом уровнях царят хаос и неразбериха. Чтобы урегулировать данную проблему, видимо, необходимо как можно быстрее начать формировать ≪Сводный реестр должностей государственной гражданской службы РФ≫, в соответствии с которым главы исполнительной власти каждого уровня будут утверждать свои реестры. Соответственно Сводному реестру должностей государственной гражданской службы также снизу доверху необходимо установить единые классные чины. Поскольку в стране должна быть единая гражданская служба, постольку должны быть едиными в ней и группы должностей, и классные чины, что, кстати, вполне определено ст. 13 Федерального закона ≪О системе государственной службы РФ≫ и ст. 11 Федерального закона ≪О государственной гражданской службе РФ≫. Другое дело, что общие вопросы и особенности федеральной гражданской службы являются предметом ведения Российской Федерации, а общие вопросы и особенности региональной гражданской службы —предметом ведения субъектов Федерации. Принцип единства правовых и организационных основ гражданской службы, установленный ст. 3 Закона ≪О системе государственной службы РФ≫, нарушается разными подходами к материальному обеспечению гражданских служащих разных субъектов РФ. Связано это с тем, что каждый субъект РФ в силу возможностей своего бюджета определяет материальное положение своих гражданских служащих. Сейчас понемногу сближаются уровни оплаты труда в субъектах РФ. Хотя эта разница в настоящее время все еще достаточно ощутима. Этот подход, как представляется, не только нарушает принцип единства, установленный федеральными законами, но и ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство должно гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина. Значительная неопределенность сейчас царит со служащими местных органов власти (муниципальными служащими), особенно в тех субъектах Федерации, где районы ликвидированы. Всего здесь насчитывается более 400 тыс. человек, что составляет две третьих всех гражданских служащих в стране. Однако каких-либо экономических, да и надежных правовых оснований для местного самоуправления пока нет. Их следует выработать в ближайшие годы, как об этом сказано в Федеральном законе ≪Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ≫. Районный уровень управления в какой-то мере остался в системе федерального государственного управления. Поэтому и вопрос с аппаратными работниками здесь решился сам собой —все они стали территориальными служащими федеральных органов исполнительной власти. При этом государственного района как такового с определенной территорией и управляющим центром теперь уже нет. В особую проблему на региональном уровне выдвигается также вопрос об аппарате первых руководителей исполнительной власти субъектов Федерации. Будучи в прошлом членами Совета Федерации, почти все они по 7-10 дней ежемесячно проводили в Москве, бывали регулярно в заграничных поездках. В результате у них оставалось мало времени на региональную исполнительную деятельность. И, как показала практика, большинство первых руководителей исполнительной власти субъектов Федерации предприняли шаги для того, чтобы освободиться от непосредственных исполнительских обязанностей. Ну а поскольку они нашли для себя особую функцию (≪быть гарантами субъектности регионов≫), то им понадобились и особые аппараты, отличные от аппаратов исполнительной власти. При этом численность данных аппаратов нередко была раздута. Думается, что действия глав исполнительной власти субъектов Федерации надо как-то вернуть в конституционные рамки. Все они должны быть руководителями исполнительных органов соответствующего уровня. В этом случае им не понадобятся особые аппаратные структуры, или их численность будет намного меньше. В настоящее время уже значительная часть первых руководителей переизбрана территориальными парламентами по рекомендации Президента РФ, но приведет ли это к ликвидации президентско-губернаторских аппаратов пока сказать трудно. Современные нормативные документы по гражданской службе не содержат точного плана законодательных работ в регионах. Обычно они рассчитаны на ближайшие три года, что не позволяет в должной мере провести в субъектах Федерации полноценные преобразования. Между тем некоторые субъекты РФ уже предприняли самостоятельные шаги по планированию административной реформы. Так, еще в 2004 г. правительство Ленинградской области разработало и утвердило подобную программу действий на период до 2008 г. Успешным можно считать и опыт стратегического планирования в Санкт-Петербурге, где действует единый методологический подход к разработке и реализации правовых актов, составляющих основу реформирования гражданской службы. Практически любой аспект административной реформы в регионах нуждается в дальнейшей доработке. Для этого целесообразно создание реального механизма разграничения сфер компетенции Федерации и ее субъектов. Его, возможно, следует закрепить законодательно, а в составе федеральных органов власти образовать единый центральный орган, определяющий государственную административную политику и занятый нормативно-правовым регулированием. Такая роль могла бы быть отведена управлению РФ по вопросам государственной службы в Администрации Президента. Что касается специфических путей оптимизации гражданской службы отдельных субъектов Федерации, то здесь речь должна идти об учете и практическом использовании исторических, географических, этнических и других особенностей этих субъектов Федерации. Например, численность и структура аппаратов органов государственной власти малонаселенных субъектов Федерации должны быть значительно меньше и проще, чем в густонаселенных и промышленно развитых регионах, имеющих по 5-10 млн населения. В свою очередь, в северных регионах, очевидно, размер материального вознаграждения гражданских служащих, длительность их отпусков и другие льготы должны быть больше, чем в других регионах. Совершенствование гражданской службы субъектов Федерации — процесс разносторонний. Он предполагает постоянное изучение и обмен опытом в этих вопросах между регионами, использование всего лучшего, что здесь удается сделать. Таким образом, гражданская служба субъектов Федерации пока что еще недостаточно определилась как информационно (нормативно), так и организационно. В большинстве случаев она представляет собой простой или слегка модифицированный повтор ранее существовавших структур. При этом наблюдается большой разброс в названиях этих структур. Отсутствие единых методологических подходов к проектированию структур регионального управления создает определенные трудности при идентификации органов и должностей гражданской службы различных субъектов Федерации. Кроме того, это ведет к дублированию функций различными подразделениями и отдельными работниками, раздуванию штатной численности персонала, быстрому обюрокрачиванию управленческих структур. Тема 5. Социальный и правовой статус гражданского служащего Вопросы для рассмотрения 1. Понятие «гражданский служащий» (определение и основные признаки). 2. Социально-правовой статус гражданского служащего. 3. Ответственность гражданского служащего. 4. Экономическое обеспечение и гарантии гражданского служащего. 1. Понятие «гражданский служащий» (определение, основные признаки) 1.1.Определение понятия «гражданский служащий» Долгое время понятия «служащий» и «государственный служащий» не имели у нас правового статуса, не разводились по содержанию и должным образом не исследовались в науке. Вопрос еще больше запутывался тем, что в статистике и в анкетах по учету кадров была графа «социальное положение», ответ на которую допускал лишь три варианта: рабочий, крестьянин, служащий. Стало быть, понятием ≪служащий≫ обозначали всех, кого нельзя было включить в престижные в ту пору социальные группы рабочих и крестьян. В служащие зачисляли не только работников государственных учреждений (советский аппарат, учителей, врачей, военных и т.п.), но и работников негосударственных структур (аппарат партийных, комсомольских, профсоюзных и других общественных организаций). Вместе с тем с конца 1950-х гг., в литературе предпринималось немало попыток охарактеризовать понятие «государственный служащий». В конечном счете, почти все авторы приходили к выводу, что следует различать понятия ≪государственный служащий≫ в широком и узком смысле слова. В широком смысле государственный служащий — это профессиональный работник умственного труда любой государственной организации (управленческого органа, армии, образования, здравоохранения и др.). В узком смысле — это профессиональный управленец органов государственной власти. В принятом в 1995 г. Федеральном законе ≪Об основах государственной службы Российской Федерации≫ понятие ≪государственный служащий≫ приобрело достаточно определенное содержание, тождественное узкому смыслу этого слова. В настоящее время понятие ≪государственный служащий≫ также означает особую аппаратную должность в государственных органах. В Федеральном законе ≪О системе государственной службы Российской Федерации≫ есть два определения государственного служащего: федерального и субъекта Федерации, которые совпадают по содержанию (ст. 10) В силу этого их вполне возможно объединить: федеральный (субъекта Федерации) государственный служащий — это гражданин России, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной (субъекта Федерации) государственной службы и получающий денежное содержание за счет средств федерального (субъекта Федерации) бюджета. Аналогичное определение имеется в статье 13 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В конечном итоге, можно предложить следующее определение: гражданский служащий — это гражданин Российской Федерации в возрасте не моложе 18 и не старше 65 лет, владеющий государственным языком, имеющий профессиональное образование и исполняющий обязанности по государственной должности гражданской службы за денежное вознаграждение. 1.2. Основные признаки, характеризующие государственного гражданского служащего Следовательно, в определении государственного гражданского служащего выделяются шесть признаков: 1) гражданин России; 2) в возрасте не моложе 18 и не старше 65 лет; 3) владение государственным языком; 4) наличие профессионального образования; 5) исполнение обязанности по должности государственной гражданской службы; 6) получает денежное содержание. Основным среди перечисленных шести признаков гражданского служащего является исполнение обязанностей по государственной должности гражданской службы. Все остальные, так или иначе, обусловливаются данным признаком. Как видим, гражданский служащий занимает аппаратную (административную) должность только в органе государственной власти. В соответствии с федеральными законами не является гражданской службой деятельность политических руководителей — Президента РФ, депутатов всех уровней власти, Председателя Правительства РФ, министров, президентов и председателей правительств национальных республик, губернаторов и председателей правительств русских областей и краев, судей всех уровней и иных лиц, занимающих государственные должности и являющихся представителями государственного нанимателя. Деятельность служащих государственных предприятий и учреждений (заводов, школ, больниц и т.д.) также не относится к гражданской службе. 1.3. О классификации гражданских служащих Можно ли гражданских служащих как-либо классифицировать, т.е. разбить на основные группы (типы) по определенным признакам? Эта задача пока не имеет устоявшегося решения. На основе современных знаний по данному вопросу можно предложить следующие основания для классификации. Деление государственных служащих по уровням государственного управления — наиболее старый принцип. По большей части он возник вместе с возникновением государственной службы. В России использовался в дооктябрьский период и в советское время. Используется он и сейчас. Российская Федерация имеет два уровня управления — федеральный и региональный (субъектов Федерации). Соответственно два уровня имеет и государственная служба. С середины XIX в. особую важность приобрели структуры, связанные с делением государственной власти на три ветви (законодательную, исполнительную и судебную). В России в дооктябрьский период деление власти на три ветви признавалось. Однако после Октября 1917 г. при утверждении советской власти деление было осуществлено лишь на две ветви — законодательно-исполнительную и судебную. После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. опять было восстановлено тройственное деление, произошло отделение законодательной власти от исполнительной. В настоящее время деление государственной власти на три ветви проводится достаточно последовательно, хотя и не без перекосов по линии доминирования исполнительной власти. Во всех ветвях государственной власти государственная служба (административная власть) является неотъемлемой частью властных отношений. Помимо уровней и ветвей власти гражданские служащие еще структурируются по различным внутриорганизационным формам. Например, гражданские служащие, работающие в министерстве, службе, агентстве; в структуре департамента, управления, отдела. 2. Социально-правовой статус гражданского служащего 2.1. Основа социально-правового статуса гражданского служащего Все, что связано с компетенцией гражданских служащих, обычно регламентировано в социальных (этических, организационных, технологических и др.) и правовых нормах, которые составляют социально-правовой статус гражданского служащего. Он возникает на основе соответствующего законодательства в связи с замещением должности гражданского служащего. Именно определенная должность является базой для характеристики социально-правового положения гражданского служащего. По своей сути социально-правовой статус гражданского служащего — это установленные и гарантированные государством и обществом меры должного и возможного поведения работника в области государственно-служебных отношений. С изменением государственно-служебных отношений изменяется и социально-правовой статус гражданского служащего (например, повышение, понижение, увольнение, отставка, выход на пенсию и т.д.). Основу социально-правового статуса гражданского служащего составляют восемь групп государственно-служебных норм, которые определяют его права, обязанности, ограничения, запреты, требования, ответственность, социальную защищенность (экономическое обеспечение) и гарантии. Именно они предопределяют основное содержание государственно-служебных отношений, в которых участвует данный работник. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЛУЖАЩИЙ Права Ограничения Обязанности Запреты Ответственность Требования Гарантии Экономическое обеспечение Следует подчеркнуть, что статусные нормы устанавливаются обычно не персонально для каждого гражданского служащего, а для должности, которую он замещает, и поэтому производны от задач и функций государственного органа. Эти статусные нормы дифференцируются на две группы: общие и особенные (конкретные, частные). В свою очередь особенные статусные нормы также делятся на две части: основные и неосновные (дополнительные). Общими статусными нормами называются те, которые свойственны всем гражданским служащим, независимо от вида, ветви, категории и группы их должностей. Особенные нормы — это те нормы, которые устанавливаются в зависимости от этих структур. При этом особенные — основные статусные нормы определяются исходя из типовых квалификационных характеристик, а особенные — неосновные — под влиянием потребностей внутриструктурных и межструктурных взаимодействий. Общие статусные нормы сформулированы и нормативно закреплены в Федеральном законе ≪О государственной гражданской службе Российской Федерации≫. 2.3. Основные права гражданских служащих? В Федеральном законе ≪О государственной гражданской службе Российской Федерации≫ перечисляются 18 таких прав. Их характеристика дается в главе 3, статье 14. В соответствии с ними каждый гражданский служащий имеет право: 1) на обеспечение надлежащих организационно-технические условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; 2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; 3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; 4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим федеральным законом, иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом; 5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; 6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; 7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; 8) ознакомление с отзывами о своей служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; 9) защиту сведений о гражданском служащем; 10) должностной рост на конкурсной основе; 11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим федеральным законом и другими федеральными законами; 12) членство в профессиональном союзе; 13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим федеральным законом и другими федеральными законами; 14) проведение по его заявлению служебной проверки; 15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд при их нарушении; 16) медицинское страхование в соответствии с настоящим законом и законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации; 17) государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества; 18) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом. Особенные — основные права гражданского служащего также обусловливаются спецификой занимаемой им должности. К их числу относятся, например, право на принятие вторичных нормативных актов, распоряжения имуществом, дисциплинарной практикой в отношении подчиненных, визирования по профилю своей деятельности готовящихся в данном органе документов и т.д. Среди особенных — дополнительных прав могут быть право технического контроля за исполнением поручений сотрудниками, за состоянием техники безопасности в помещении, использования различной оргтехники, компьютеров и т.д. 2.4. Служебные обязанности гражданского служащего Не меньшую значимость в социально-правовом статусе гражданского служащего занимают его служебные обязанности. В Федеральном законе в гл. 3, ст. 15 указывается 12 пунктов, устанавливающих основные обязанности гражданских служащих. Согласно им каждый гражданский служащий обязан: 1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение; 2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; 3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; 4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; 5) соблюдать служебный распорядок государственного органа; 6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; 7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; 8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; 9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и о членах своей семьи, а также сведения о полученных доходах и подлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; (С.164) 10) сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства; 11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим федеральным законом и другими федеральными законами; 12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению такого конфликта. Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. В случае его исполнения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность. Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории ≪руководители≫ высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности. Гражданские служащие подлежат обязательной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных федеральным законом. Помимо них на каждого гражданского служащего, в зависимости от специфики занимаемой должности, возлагается какое-то количество особенных (основных и дополнительных) обязанностей. Обычно именно основные специфические обязанности и составляют сущность профессиональной деятельности гражданского служащего по обеспечению и реализации полномочий какого-либо государственного органа. По качеству исполнения данных обязанностей, как правило, оцениваются профессионализм и компетентность гражданского служащего. 2.5. Общие и особенные ограничения в профессиональной деятельности гражданского служащего Уже отмечалось, что наличие прав и обязанностей с необходимостью обусловливает установление различных общих и особенных ограничений в профессиональной деятельности гражданского служащего. По федеральному закону их 9. Эти ограничения подкрепляются запретами, которых 15, и требованиями к служебному поведению гражданского служащего (их 14), что отражено в главе 3, статье 16—18. 2.5.1. Ограничения при принятии гражданина на гражданскую службу и невозможности прохождения гражданского служащего на гражданской службе Если речь заходит об ограничениях в деятельности гражданского служащего, то они не связаны с социальными, национальными, религиозными, половыми и другими особенностями человека. Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае: 1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; 2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости; 3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений; 4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством РФ; 5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; 6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства; 7) наличия гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ; 8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу; 9) непредставления установленных федеральным законом сведений или заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. 2.5.2. Какие запреты установлены гражданскому служащему в связи с прохождением гражданской службы В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается: 1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; 2) замещать должность гражданской службы в случае: а) избрания или назначении на государственную должность; б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; в) избрания на самооплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе; 3) осуществлять предпринимательскую деятельность; 4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; 5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим федеральным законом и другими федеральными законами; 6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленным Гражданским кодексом РФ; 7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц. Исключение составляют служебные командировки, если они осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями; 8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; 9) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; 10) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; 11) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных организаций и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями; 12) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; 13) использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; 14) создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию таких структур; 15) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. В случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ. После увольнения с гражданской службы гражданин не вправе: 1) замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности; 2) разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. 2.6. Требования к служебному поведению гражданского служащего Во время прохождения гражданским служащим гражданской службы к нему предъявляются следующие требования: 1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; 2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности; 3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа; 4) не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам; 5) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; 6) соблюдать ограничения, установленные настоящим федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих; 7) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную (служебную) деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; 8) не совершать проступки, порочащие его честь и достоинство; 9) проявлять корректность в обращении с гражданами; 10) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации; 11) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий; 12) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию; 13) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; 14) соблюдать установленные правила публичных выступлений и представления служебной информации. Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории ≪руководители≫, обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных и религиозных объединений. 3. Ответственность гражданского служащего 3.1. Виды ответственности гражданского служащего В состав мер должного и возможного поведения гражданского служащего с необходимостью включается и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, запретов и требований. Ответственность выражается в применении к гражданскому служащему различных взысканий и наказаний за допущение поступков и действий, которые юридически признаются запрещенными и вредными. Различают четыре вида ответственности гражданского служащего: 1) дисциплинарную; 2) административную; 3) материальную 4) уголовную. 3.2. Что такое дисциплинарная ответственность? Это применение мер дисциплинарного воздействия к гражданским служащим в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил гражданской службы. Основы дисциплинарной ответственности гражданского служащего определяются ст. 57 Федерального закона ≪О государственной гражданской службе Российской Федерации≫. В ней указывается, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (т.е. совершение дисциплинарного проступка), представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) предупреждение о неполном должностном соответствии; 4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы; 5) увольнение с гражданской службы на основании, установленном п. 2, пп. ≪а≫—≪г≫ п. 3, п. 5 и б ч. 1 ст. 37 настоящего Федерального закона. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. При освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе. До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим должностного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения должностного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. Оно не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. Копия акта (указа, постановления, распоряжения, приказа) о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти календарных дней со дня издания акта. Он вправе обжаловать это взыскание в письменной форме в комиссии по служебным спорам государственного органа или в суде. Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Представитель нанимателя вправе снять дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих имеет двоякий характер. Она устанавливается: во-первых, на общих основаниях с другими гражданами (например, равенство всех перед законом, единая процессуальная форма рассмотрения дел о правонарушениях и т.д.); во-вторых, с учетом специфики профессиональной деятельности (например, этот вид юридической ответственности в армии регулирует Дисциплинарный устав Вооруженных Сил, в органах охраны общественного порядка — Положение о прохождении государственной службы в органах внутренних дел и т.п.). 3.3. Административная ответственность и ее отличия от дисциплинарной ответственности Другим видом юридической ответственности гражданского служащего является административная ответственность, которую он несет по общим правилам наравне с остальными гражданами России, как это предусмотрено Кодексом об административных правонарушениях (КоАП) и другими нормативными правовыми актами. Каковы особенности административной ответственности? Чем она отличается от дисциплинарной ответственности? 1. Административную ответственность могут устанавливать не только органы законодательной власти, но в пределах своей компетенции государственные органы всех ветвей власти. 2. Если наложение дисциплинарных взысканий осуществляется в порядке служебной подчиненности, то наложение административных наказаний производится должностными лицами исполнительной власти, назначаемых Президентом РФ, и в некоторых случаях судами (судьями). 3. Административная ответственность по сравнению с дисциплинарной в большей мере заформализована, она наступает, как правило, независимо от того, есть ли непосредственные отрицательные последствия от данного нарушения или нет (достаточно самого факта нарушения). 4. В отличие от дисциплинарной, административная ответственность распространяется не только на граждан и должностных лиц, но и на предприятия, организации, учреждения (например, в случаях экологических правонарушений). 5. Административная ответственность отличается от дисциплинарной и мерами воздействия. Все меры административного принуждения обычно делятся на три группы: административно-предупредительные; меры административного пресечения; административные взыскания. Таким образом, административная ответственность занимает промежуточное положение между более мягкой дисциплинарной ответственностью и более строгой уголовной ответственностью. Она, как правило, наступает в тех случаях, если конкретные правонарушения по своему характеру не влекут уголовной ответственности. Кодекс об административных правонарушениях подробно регулирует исполнение постановлений о наложении административных взысканий. Его соблюдение является гарантией соблюдения прав гражданских служащих, привлекаемых к административной ответственности. 3.3. Материальная ответственность гражданского служащего Третьим видом ответственности гражданского служащего является материальная ответственность. Она наступает за служебный проступок, в результате которого наносится материальный ущерб государству, предприятию, организации, учреждению. Материальная ответственность выражается в возмещении гражданским служащим причиненного им имущественного ущерба. Данное возмещение ущерба не может рассматриваться в качестве дисциплинарного взыскания, а применяется наряду с ним. Материальная ответственность гражданского служащего наступает либо в административном порядке, либо по суду. 3.4. Уголовная ответственность гражданского служащего К уголовной ответственности гражданские служащие привлекаются на общих со всеми гражданами основаниях. Обязательным признаком большинства должностных преступлений являются корыстная или иная личная заин­тересованность должностного лица (злоупотребление должностными полномочиями, незаконное участие в пред­принимательской деятельности, служебный подлог) либо корыстный мотив (получение взятки). 4. Экономическое обеспечение и гарантии гражданского служащего 4.1. Денежное содержание гражданского служащего Права и обязанности гражданского служащего только тогда имеют социальный смысл и значимость, если они обеспечены экономическими и правовыми гарантиями. В Федеральном законе ≪О государственной гражданской службе Российской Федерации≫ сделана попытка сформулировать и должным образом зафиксировать данные гарантии в гл. 10. Согласно ст. 50 оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы. Денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат. Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ по представлению Правительства РФ. По отдельным должностям гражданской службы указом Президента РФ может устанавливаться денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения, в котором учтены должностной оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, но не учтены премии и ежемесячное денежное поощрение. Размеры должностных окладов и окладов за классный чин гражданских служащих субъекта РФ устанавливаются в соответствии с нормативным правовым актом субъекта РФ. К дополнительным выплатам относятся: 1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе в размерах от 10 до 30% за стаж от 5 до 15 лет; 2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200% этого оклада; 3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке, определяемых законодательством Российской Федерации; 4) премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не ограничивается); 5) ежемесячное денежное поощрение; 6) единовременная выплата при представлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих. Размеры ежемесячного денежного поощрения, выплачиваемого федеральным гражданским служащим, устанавливаются по федеральным государственным органам дифференцировано указами Президента РФ. Порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы определяется представителем нанимателя. Порядок выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих определяется соответствующим положением, утверждаемым представителем нанимателя. В случаях, установленных законодательством Российской Федерации, к денежному содержанию гражданского служащего устанавливается районный коэффициент. Размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной и субъектов Федерации гражданской службы ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с федеральным и субъектов Федерации бюджетом на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен). Решение об увеличении (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы принимается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации, а по должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации производится в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. Федеральным гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы в государственном органе, находящимся за пределами территории Российской Федерации, денежное содержание выплачивается в иностранной валюте и в рублях в порядке и размерах, установленных Президентом РФ и Правительством РФ. По отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. К гражданским служащим, оплата труда которых производится в указанном особом порядке, не применяются условия оплаты труда, установленные иными частями настоящей статьи. В статье 51 дается описание фонда оплаты труда гражданских служащих и работников государственного органа. При формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, предусматриваются следующие средства для выплаты (в расчете на год): 1) оклад за классный чин — в размере четырех должностных окладов; 2) ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе — в размере трех должностных окладов; 3) ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы — в размере 14 должностных окладов; 4) ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну,— в размере полутора должностных окладов; 5) премий за выполнение особо важных и сложных заданий — в размере двух окладов денежного содержания; 6) ежемесячного денежного поощрения — в размере, который устанавливается для федеральных государственных органов дифференцированно указами Президента РФ; 7) единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи — в размере трех окладов денежного содержания. 4.2. Основные государственные гарантии гражданских служащих К основным государственным гарантиям гражданских служащих относятся: 1) равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, если иное не установлено настоящим федеральным законом; 2) право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания; 3) условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; 4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; 5) медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации; 6) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным законом; 7) выплата по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ; 8) возмещение расходов, связанных со служебными командировками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются соответственно указом Президента РФ, нормативными правовыми актами субъекта РФ; 9) возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган. Порядок и условия возмещения расходов гражданскому служащему устанавливаются соответственно постановлением Правительства РФ и нормативными правовыми актами субъекта РФ; 10) защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом; 11) государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей. В случае освобождения гражданского служащего от замещаемой должности в связи с избранием или назначением на государственную должность, избранием на выборную должность в органы местного самоуправления, избрания (делегирования) на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, условия обеспечения данного гражданского служащего устанавливаются по его выбору. 4.3.Дополнительные государственные гарантии государственным служащим Гражданским служащим при определенных условиях могут предоставляться дополнительные государственные гарантии и, в частности, право: 1) на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания; 2) транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категорий и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещения расходов, связанных с его использованием, в случае и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъекта РФ; 3) замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы в соответствии со ст. 31 настоящего федерального закона; 4) единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых постановлением Правительства РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ; 5) иные государственные гарантии. 4.4. Отпуск гражданскому служащему Об отпусках на гражданской службе. Гражданскому служащему предоставляется ежегодный отпуск с сохранением замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Ежегодный оплачиваемый отпуск гражданского служащего состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков. Гражданским служащим, замещающим высшие и главные должности гражданской службы, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 35 календарных дней, а замещающим должности гражданской службы иных групп - 30 календарных дней. Продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет исчисляется из расчета один календарный день за каждый год гражданской службы. При исчислении общей продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска ежегодный основной оплачиваемый отпуск суммируется с ежегодным дополнительным оплачиваемым отпуском за выслугу лет. Общая продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска и ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, не может превышать 45 календарных дней, для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы иных групп,— 40 календарных дней. Дополнительные отпуска за ненормированный рабочий день, а также в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы предоставляются сверх ежегодного оплачиваемого отпуска, предусмотренного настоящей частью. По заявлению гражданского служащего ежегодный оплачиваемый отпуск может предоставляться по частям, при этом продолжительность одной части отпуска не должна быть менее 14 календарных дней. По согласованию с представителем нанимателя гражданскому служащему может предоставляться часть отпуска иной продолжительности. Ежегодный оплачиваемый отпуск должен предоставляться гражданскому служащему ежегодно в соответствии с графиком отпусков, утверждаемым представителем нанимателя. Выплата денежного содержания гражданскому служащему за период ежегодного оплачиваемого отпуска должна производиться не позднее чем за 10 календарных дней до начала указанного отпуска. При предоставлении федеральному гражданскому служащему ежегодного оплачиваемого отпуска один раз в год производится единовременная выплата в размере двух месячных окладов денежного содержания. При предоставлении гражданскому служащему субъекта РФ ежегодного оплачиваемого отпуска один раз в год производится единовременная выплата в соответствии с законодательством субъекта РФ. При прекращении или расторжении служебного контракта, освобождении от замещаемой должности гражданской службы и увольнении с гражданской службы гражданском служащему выплачивается денежная компенсация за все неиспользованные отпуска. По письменному заявлению гражданского служащего неиспользованные отпуска могут быть предоставлены ему с последующим увольнением (за исключением случаев освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы за виновные действия). При этом днем освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы считается последний день отпуска. При увольнении в связи с истечением срока служебного контракта отпуск с последующим увольнением может предоставляться и тогда, когда время отпуска полностью или частично выходит за пределы срока действия служебного контракта. В этом случае днем освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы также считается последний день отпуска. По семейным обстоятельствам и иным уважительным причинам гражданскому служащему по его письменному заявлению решением представителя нанимателя может предоставляться отпуск без сохранения денежного содержания продолжительностью не более одного года. Гражданскому служащему также предоставляется отпуск без сохранения денежного содержания в иных случаях, предусмотренных федеральными законами. Во время отпуска без сохранения денежного содержания за гражданским служащим сохраняется замещаемая должность гражданской службы. Тема 6. Нормативные основы прохождения гражданской службы Вопросы для рассмотрения 1. Понятие, порядок и этапы прохождения государственной гражданской службы. 2. Технологии отбора лиц на гражданскую службу. 3. Технологии прохождения гражданской службы 4. Основания и последствия прекращения гражданской службы. 1. Понятие, порядок и этапы прохождения государственной гражданской службы 1.1. Институт прохождения государственной службы (определение, основные черты) Прохождение государственной службы рассматривается как институт служебного права. Он регулирует условия, основания и порядок возникновения, изменения и прекращения государственно-служебных отношений при реализации гражданами права на равный доступ к государственной службе. Одновременно под ним понимается процесс практического служения государству лица, назначенного на должность государственной службы, выполнения соответствующего вида управленческой или иной государственно-служебной деятельности. Прохождение гражданской службы, регламентируется не только Федеральным законом № 79-ФЗ и законами субъектов РФ о государственной службе, но и указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами феде­ральных органов исполнительной власти и органов государ­ственной власти субъектов РФ. Институт прохождения государственной службы характе­ризуется следующими основными чертами. 1.С практической структурно-функциональной точки зрения прохождение службы является длящимся процессом. Он начинается с возникновения государственно-служебных отношений, т.е. с момента замещения служащим должности. Далее этот процесс связан с дальнейшим перемещением лица по службе, проведением оценки и аттестации служащих. И заканчива­ется этот процесс прекращением государственно-служебных отноше­ний. 2.Содержание прохождения службы включает выпол­нение государственными служащими своих должностных обязанностей, управленческих и других функций; Именно в данном временном отрезке реализуется правовой статус государ­ственного служащего. 3.Все вопросы прохождения государственной службы гражданским служащим регулируются нормативными правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Таким образом, прохождение гражданской службы — это динамика служебного статуса лица, занимающего должность гражданской службы, процесс пребывания в должности, его служебная карьера. 1.2.Основные этапы прохождения гражданской службы Выделяют семь основных этапов, характерные для прохождения гражданской службы. К ним относятся: 1) поступление (прием) на государственную граждан­скую службу; 2) аттестация и повышение квалификации гражданских служащих; 3) присвоение гражданским служащим чинов, персональ­ных званий, дипломатических рангов и т.п.; 4) перевод на другую должность гражданской службы; 5) поощрение гражданских служащих; 6) привлечение их к ответственности; 7) прекращение. Если рассматривать прохождение гражданской службы как процесс, как особое административное производство, то в нем можно выделить обязательные стадии (прием на службу; аттестация; присвоение классных чинов; званий, рангов; пре­кращение) и факультативные стадии (перевод на другую должность, поощрение, привлечение к ответственности). Законодательством Российской Федерации определены порядок приема на государственную службу, прохождения испытательного срока, особенности условий государствен­ной службы, порядок проведения аттестации служащих, замещения государственных должностей, присвоения класс­ных чинов и многие другие вопросы. Согласно ст. 21 Федерального закона № 79-ФЗ на граж­данскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государ­ственным языком Российской Федерации и соответствую­щие квалификационным требованиям, установленным феде­ральным законом. Предельный возраст пребывания на гражданской службе, установленный Федеральным законом № 79-ФЗ (ст. 25.1), составляет 60 лет. Гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, срок гражданской службы с его согласия может быть прод­лен по решению представителя нанимателя, но не свыше чем до достижения им возраста 65 лет. Гражданскому слу­жащему, замещающему должность гражданской службы категории «помощники (советники)», учрежденную для содействия лицу, замещающему государственную долж­ность, — до окончания срока полномочий указанного лица. Федеральному гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, замещающему должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, срок гражданской службы с его согласия может быть продлен по решению Президента РФ, но не свыше чем до достижения им возраста 70 лет. По достижении гражданским служащим предельного воз­раста пребывания на гражданской службе по решению пред­ставителя нанимателя и с согласия гражданина он может продолжить работу в государственном органе на условиях срочного трудового договора на должности, не являющейся должностью гражданской службы. 2. Технологии отбора лиц на гражданскую службу 2.1. Конкурс при поступлении на гражданскую службу Подбор кадров на конкурсной основе — один из основ­ных принципов открытой кадровой политики — позволяет обеспечить штатный состав гражданской службы высоко­профессиональными кадрами. Поступление на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение граждан­ским служащим другой должности гражданской службы осуществляется, как правило, по результатам конкурса. Кон­курс заключается в оценке профессионального уровня пре­тендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требова­ниям к должности гражданской службы. Положение о кон­курсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющее порядок его проведения, утверждено Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112. Помимо закона «О государственной гражданской службе РФ» процедуры приема на гражданскую службу регламентируются также Указом Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ», принятом 1 февраля 2005 г. № 112. Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещения гражданским служащим другой должности гражданской службы согласно закону (ст. 22) осуществляется по результатам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным квалификационным требованиям по должности гражданской службы. Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе государственный орган публикует объявление о приеме документов для участия в конкурсе не менее чем в одном периодическом печатном издании, а также размещает информацию о проведении конкурса на сайте государственного органа в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования. Решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса принимается представителем нанимателя после проверки достоверности сведений, представленных претендентами на замещение вакантной должности гражданской службы, а также после оформления в случае необходимости допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну. Для проведения конкурса актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия. В состав конкурсной комиссии включаются представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделений государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором проводится конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой. В нее включаются также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов-специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной комиссии. Состав конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которой связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, формируется с учетом положений законодательства РФ о государственной тайне. Конкурсная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. В государственном органе допускается образование нескольких конкурсных комиссий для различных категорий и групп должностей гражданской службы. Состав конкурсной комиссии должен исключать возможность возникновения конфликта интересов, могущего повлиять на результаты принимаемых комиссией решений. Претендент вправе обжаловать решение конкурсной комиссии в соответствии с настоящим законом. 2.2. Акт о назначении гражданина на должность гражданской службы Гражданин поступает на гражданскую службу по результатам конкурса на основе акта (приказа) по государственному органу о назначении его на должность гражданской службы (ст. 26 п. 1) и служебного контракта. Следовательно, служебный контракт заключается по результатам конкурса, но лишь на основе акта государственного органа о назначении гражданина на должность гражданской службы. Этот порядок, к сожалению, повторен и в вышеупомянутом указе Президента. В нем сказано: ≪По результатам конкурса издается акт о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт с победителем конкурса≫. Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта предъявляет представителю нанимателя те документы, которые указаны в ст. 26. 2.3. Служебный контракт Служебный контракт — соглашение между представителем на­нимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и за­мещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон (ст. 23 Федерального закона № 79-ФЗ). Представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы, обеспечить им прохождение и замещение должности гражданской службы, своевременно и в полном размере выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии. В служебном контракте указываются фамилия, имя, отчество гражданина или гражданского служащего и наименование государственного органа (фамилия, имя, отчество представителя нанимателя). Существенными условиями служебного контракта являются: 1) наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием структурного подразделения государственного органа; 2) дата начала исполнения должностных обязанностей; 3) права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент; 4) виды и условия медицинского страхования гражданского служащего и иные виды его страхования; 5) права и обязанности представителя нанимателя; 6) условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, предусмотренные за служебную деятельность в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях; 7) режим служебного времени и времени отдыха (в случае, если он в отношении гражданского служащего отличается от правил служебного распорядка, установленных в государственном органе); 8) условия оплаты труда (размер должностного оклада гражданского служащего, надбавки и другие выплаты, в том числе связанные с результативностью его профессиональной служебной деятельности), установленные настоящим федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами; 9) виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью. В служебном контракте могут предусматриваться следующие условия: 1) испытание при поступлении на гражданскую службу; 2) неразглашение сведений, составляющих государственную тайну, и служебной информации, если должностным регламентом предусмотрено использование таких сведений; 3) обязанность лица проходить гражданскую службу после окончания обучения в образовательном учреждении профессионального образования не менее установленного договором срока, если обучение осуществлялось за счет средств соответствующего бюджета; 4) показатели результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и связанные с ними условиями оплаты его труда; 5) иные условия, не ухудшающие положения гражданского служащего по сравнению с положением, установленным настоящим федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами. Условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме. В случае заключения срочного служебного контракта в нем указываются срок его действия и обстоятельства (причины), послужившие основанием для заключения срочного служебного контракта. В служебном контракте предусматривается ответственность сторон за неисполнение и ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Запрещается требовать от гражданского служащего исполнения должностных обязанностей, не установленных служебным контрактом и должностным регламентом. Служебный контракт заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр служебного контракта передается гражданскому служащему, другой хранится в его личном деле у представителя нанимателя. Примерная форма служебного контракта устанавливается Президентом РФ. В соответствии со ст. 25 для замещения должности гражданской службы представитель нанимателя может заключить с гражданским служащим служебный контракт на неопределенный срок и срочный служебный контракт. Срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти лет заключается, если иной срок не установлен настоящим федеральным законом. Срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы. С гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы в соответствии со служебным контрактом, заключенным на неопределенный срок, и достигшим возраста 60 лет, заключается срочный служебный контракт от одного года до пяти лет. Служебный контракт не может ухудшать условия прохождения гражданской службы и ущемлять права гражданского служащего, установленные настоящим федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Служебный контракт вступает в силу со дня его подписания сторонами, если иное не установлено федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ или служебным контрактом. При замещении должности гражданской службы представитель нанимателя обязан ознакомить гражданского служащего с действующими в государственном органе правилами служебного распорядка, иными нормативными актами, имеющими отношение к исполнению должностных обязанностей гражданским служащим. После назначения на должность гражданской службы гражданскому служащему вручается служебное удостоверение установленной формы. 2.4. Испытание при назначении на должность гражданской службы При издании акта о назначении на должность гражданской службы и заключении служебного контракта соглашением сторон может быть обусловлено испытание гражданского служащего в целях его соответствия замещаемой должности гражданской службы (ст. 27). Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года. Условие об испытании должно быть указано в акте о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте. Отсутствие в акте о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте условия об испытании означает, что гражданский служащий принят без испытания. В период испытания на гражданского служащего распространяются положения настоящего федерального закона, других законов и иных нормативных правовых актов о гражданской службе. Испытание не устанавливается: 1) для беременных женщин — гражданских служащих; 2) граждан, окончивших образовательные учреждения высшего профессионального образования и впервые поступающих на гражданскую службу в соответствии с договором на обучение с обязательством последующего прохождения гражданской службы; 3) граждан и гражданских служащих при замещении должностей категории ≪руководители≫ и ≪помощники (советники)≫, которые замещаются на определенный срок полномочий; 4) государственных служащих, назначенных на должности гражданской службы в порядке перевода в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа либо сокращением должностей гражданской службы. Для замещения должностей гражданской службы, за исключением случаев, установленных п. 3 настоящей статьи, гражданским служащим, назначенным на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа, может устанавливаться срок испытания продолжительностью от трех до шести месяцев. По окончании установленного срока испытания при отсутствии у гражданского служащего соответствующего замещаемой должности гражданской службы классного чина проводится квалификационный экзамен, по результатам которого гражданскому служащему присваивается классный чин в соответствии со ст. 11 настоящего федерального закона. В срок испытания не засчитывается период временной нетрудоспособности гражданского служащего и другие периоды, когда он фактически не исполнял должностные обязанности. При неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право: 1) предоставить гражданскому служащему ранее замещаемую должность гражданской службы; 2) до истечения срока испытания расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с указанием причин, послуживших основанием для признания этого гражданского служащего не выдержавшим испытание. Решение представителя нанимателя гражданский служащий вправе обжаловать в суде. Если срок испытания истек, а гражданский служащий продолжает замещать должность гражданской службы, то он считается выдержавшим испытание. До истечения срока испытания гражданский служащий вправе расторгнуть служебный контракт по собственному желанию, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме не позднее чем за три дня. 2.5. Персональные данные и ведение личного дела гражданского служащего При обработке, хранении и передаче персональных данных гражданского служащего кадровая служба государственного органа обязана соблюдать требования закона, указанные в ст. 42. Гражданский служащий, виновный в нарушении норм, регулирующих получение, обработку и передачу персональных данных другого гражданского служащего, несет ответственность в соответствии с настоящим федеральным законом и другими федеральными законами. В личное дело гражданского служащего вносятся его персональные данные и иные сведения, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и увольнением с гражданской службы и необходимые для обеспечения деятельности государственного органа. Положение о персональных данных государственного гражданского служащего и ведении его личного дела утверждается Президентом РФ. 3. Технологии прохождения гражданской службы Положения должностного регламента учитываются также при проведении аттестации, квалификационного экзамена и планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. 3.1. Аттестация гражданских служащих Аттестация гражданских служащих осуществляется на основе ст. 48 Федерального закона №-79-ФЗ и Положе­ния о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 111 (далее — Поло­жение). Она проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности граждан­ской службы на основе оценки его профессиональной слу­жебной деятельности. Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава гражданской службы Российской Феде­рации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности граж­данской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связан­ных с изменением условий оплаты труда гражданских слу­жащих. Аттестации не подлежат гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категорий ≪руководители≫ и ≪помощники (советники)≫, в случае, если с указанными гражданскими служащими заключен срочный служебный контракт. Аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года. Ранее этого срока внеочередная аттестация гражданского служащего проводится после принятия в установленном порядке решения: о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе; об изменении условий оплаты труда гражданских служащих. По соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего также может проводиться внеочередная аттестация гражданского служащего. При проведении аттестации учитываются соблюдение гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению и обязательств, установленных настоящим федеральным законом. Гражданский служащий, находящийся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, проходит аттестацию не ранее чем через один год после выхода из отпуска. Для проведения аттестации гражданских служащих правовым актом государственного органа формируется аттестационная комиссия (ст. 48). В зависимости от специфики должностных обязанностей гражданских служащих в государственном органе может быть создано несколько аттестационных комиссий. На время аттестации гражданского служащего, являющегося членом аттестационной комиссии, его членство в этой комиссии приостанавливается. В случае неявки гражданского служащего на аттестацию без уважительных причин или отказа гражданского служащего от аттестации гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности в соответствии со ст. 57 настоящего федерального закона, а аттестация переносится. По результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений: 1) соответствует замещаемой должности гражданской службы; 2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; 3) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации; 4) не соответствует замещаемой должности гражданской службы. В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа о том, что гражданский служащий: 1) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; 2) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; 3) понижается в должности гражданской службы. При отказе гражданского служащего от профессиональной переподготовки, повышения квалификации или перевода на другую должность гражданской службы представитель нанимателя вправе освободить гражданского служащего от замещаемой должности и уволить его с гражданской службы в соответствии с настоящим федеральным законом. Гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации в соответствии с настоящим федеральным законом. Таким образом, служебная аттестация — это прохождение экзаменационного этапа на профессиональную пригодность. 3.2.Квалификационный экзамен Федеральный закон № 79-ФЗ определяет порядок сдачи квалификационного экзамена гражданскими служащими Российской Федерации, замещающими должности граждан­ской службы Российской Федерации в федеральном госу­дарственном органе, государственном органе субъекта РФ или их аппаратах, а также порядок оценки знаний, навыков и умений гражданских служащих. Порядок сдачи квалификационного экзамена граждан­скими служащими определяется «Положением о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными граж­данскими служащими Российской Федерации и оценки их зна­ний, навыков и умений (профессионального уровня)», утверж­денным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 111. Его сдают гражданские служащие, замещающие без ограничения срока полномочий должности гражданской службы категорий ≪специалисты≫ и ≪обеспечивающие специалисты≫, а также должности гражданской службы категории ≪руководители≫, относящиеся к главной и ведущей группам должностей гражданской службы. Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданскому служащему по замещаемой должности гражданской службы по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. Ранее этого срока внеочередной квалификационный экзамен может проводиться по инициативе гражданского служащего не позднее чем через три месяца после дня подачи им письменного заявления о присвоении классного чина гражданской службы. Квалификационный экзамен проводится по установленной форме в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего конкурсной или аттестационной комиссией. По результатам квалификационного экзамена в отношении гражданского служащего выносится одно из следующих решений: 1) признать, что гражданский служащий сдал квалификационный экзамен, и рекомендовать его для присвоения классного чина; 2) признать, что гражданский служащий не сдал квалификационный экзамен. Результаты квалификационного экзамена направляются представителю нанимателя не позднее чем через семь дней после его проведения. На основании результатов квалификационного экзамена представитель нанимателя либо принимает решение о присвоении в установленном порядке классного чина гражданскому служащему, сдавшему квалификационный экзамен, либо направляет представление о присвоении указанному гражданскому служащему классного чина в порядке, установленном законодательством РФ о государственной гражданской службе. Гражданский служащий, не сдавший квалификационный экзамен, может выступить с инициативой о проведении повторного квалификационного экзамена не ранее чем через шесть месяцев после проведения данного экзамена. Гражданский служащий вправе обжаловать результаты квалификационного экзамена в соответствии с законодательством РФ. 3.3. Поощрения и награждения за гражданскую службу Как было отмечено выше, одной из кадровых техно­логий является мотивация и стимулирование на основе оценки результатов деятельности гражданского служащего. В период государственной службы к гражданскому служа­щему применяются поощрения и награждения, являющиеся методами обеспечения качества и стимулирования труда. За успешное и добросовестное исполнение гражданским служащим своих должностных обязанностей, за продолжи­тельную и безупречную службу, за выполнение заданий осо­бой важности и сложности к нему применяются различные поощрения. К поощрениям нематериального свойства можно отне­сти: объявление благодарности; награждение почетной гра­мотой; присвоение почетного звания; награждение орденами и медалями и др. Материальными поощрениями являются награждение ценным подарком и выплата единовременного денежного поощрения за исполнение служебных заданий особой важ­ности и сложности или в связи с юбилейной датой (датой органа государственного управления; датой граждан; в связи с выходом на пенсию). За безупречную и эффективную гражданскую службу согласно ст. 55 Федерального закона № 79-ФЗ применяются следующие меры поощрения и награждения: 1) объявление благодарности с выплатой единовремен­ного поощрения; 2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вру­чением ценного подарка; 3) иные виды поощрения и награждения государствен­ного органа; 4) выплата единовременного поощрения в связи с выхо­дом на государственную пенсию за выслугу лет; 5) поощрение Правительства РФ; 6) поощрение Президента РФ; 7) присвоение почетных званий Российской Федерации; 8) награждение знаками отличия Российской Федерации; 9) награждение орденами и медалями Российской Феде­рации. Законами и иными нормативными и правовыми актами субъекта РФ устанавливаются порядок и условия выплаты единовременного поощрения гражданским служащим субъ­екта РФ. 3.4. Служебная проверка Служебная проверка (ст. 59) проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего. Представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения. Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и представителя профсоюзной организации государственных служащих данного государственного органа. Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения. В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются: 1) факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки; 2) предложения о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания. Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка. 3.5. Служебная дисциплина на гражданской службе Служебная дисциплина на гражданской службе — обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента. Служебный распорядок государственного органа определяется нормативным актом государственного органа, регламентирующим режим службы (работы) и время отдыха. Служебный распорядок государственного органа утверждается представителем нанимателя с учетом мнения выборного профсоюзного органа данного государственного органа. 3.6. Стаж гражданской службы В стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения: 1) должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы; 2) государственных должностей; 3) должностей муниципальной службы; 4) выборных должностей в органах местного самоуправления; 5) иных должностей в соответствии с федеральными законами. Порядок начисления стажа государственной гражданской службы и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается Указом Президента РФ от 17 декабря 2002 г. № 1413. Стаж государственной гражданской службы РФ для назначения пенсии за выслугу лет гражданским служащим устанавливается в соответствии с федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей. 4. Основания и последствия прекращения гражданской службы 4.1. Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы В ст. 33 в 15 подпунктах Федерального закона № 79-ФЗ определены общие основания прекращения служебного контракта, осво­бождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. К ним, в частности, относятся: соглашение сторон служебного контракта (ст. 34); истечение срока действия срочного служебного кон­тракта (ст. 35); расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (ст. 36); расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ст. 37); перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на госу­дарственную службу иного вида; отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта (ст. 29); отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе (ч. 2 и 3 ст. 28); отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом; обстоятельства, не зависящие от воли сторон служеб­ного контракта (ст. 39); нарушение установленных федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы (ст. 40); несоблюдение ограничений и невыполнение обяза­тельств, установленных федеральными законами; нарушение запретов, связанных с гражданской служ­бой, предусмотренных ст. 17 Федерального закона №-79-ФЗ; выход гражданского служащего из гражданства Рос­сийской Федерации (ст. 41); отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания (ч. 7 ст. 27). отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания (ч. 7 ст. 27). Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа. 4.2. Расторжение служебного контракта по соглашению сторон Расторжение служебного контракта по соглашению сторон может быть достигнуто в любое время с одновременным освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и увольнением с гражданской службы. 4.3. Расторжение срочного служебного контракта Расторжение срочного служебного контракта осуществляется по истечении срока его действия, о чем гражданский служащий должен быть предупрежден в письменной форме не позднее чем за семь дней до дня освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, если иное не установлено настоящим федеральным законом. Срочный служебный контракт, заключенный на время выполнения определенного задания, расторгается по завершении выполнения этого задания, и гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы. Срочный служебный контракт, заключенный на период замещения отсутствующего гражданского служащего, за которым в соответствии с настоящим федеральным законом сохраняется должность гражданской службы, расторгается с выходом этого гражданского служащего на службу. Гражданский служащий, замещавший указанную должность, освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы. По истечении установленного срока полномочий гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории ≪руководители≫ или ≪помощники (советники)≫, гражданский служащий может быть назначен на ранее замещаемую им должность или иную должность гражданской службы, за исключением случая совершения им виновных действий, если данное условие предусмотрено срочным служебным контрактом. 4.4. Расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего Гражданский служащий имеет право расторгнуть служебный контракт и уволиться с гражданской службы по собственной инициативе, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме за две недели. В случае если заявление гражданского служащего о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы по собственной инициативе обусловлено невозможностью продолжения им исполнения должностных обязанностей и прохождения гражданской службы (зачислением в образовательное учреждение профессионального образования, выходом на пенсию, переходом на замещение выборной должности и другими обстоятельствами), а также в случае установленного нарушения представителем нанимателя законов, иных нормативных правовых актов и служебного контракта представитель нанимателя обязан расторгнуть служебный контракт в срок, указанный в заявлении гражданского служащего. До истечении срока предупреждения о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы гражданский служащий имеет право в любое время отозвать свое заявление. Освобождение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы не производится, если на его должность не приглашен другой гражданский служащий или гражданин. По истечении срока предупреждения о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы гражданский служащий имеет право прекратить исполнение должностных обязанностей. В последний день исполнения гражданским служащим должностных обязанностей представитель нанимателя по письменному заявлению гражданского служащего обязан выдать гражданскому служащему трудовую книжку, другие документы, связанные с гражданской службой и пенсионным обеспечением, и произвести с ним окончательный расчет. При расторжении служебного контракта и увольнении с гражданской службы гражданский служащий исключается из реестра гражданских служащих государственного органа, а его личное дело в установленном порядке сдается в архив этого государственного органа. По соглашению между гражданским служащим и представителем нанимателя гражданский служащий может быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы ранее срока, указанного в настоящей статье. По письменному заявлению гражданского служащего он освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы после предоставления ему ежегодного оплачиваемого отпуска или после окончания периода его временной нетрудоспособности. 4.5. Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя Расторжение служебного контракта в данной ситуации происходит в случае: 1) несоответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы: — по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением; — вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации; 2) неоднократного неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание; 3) однократного грубого нарушения гражданским служащим должностных обязанностей: — прогула (отсутствия на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня); — появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; — разглашения сведении, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей; — совершения по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях; — нарушения гражданским служащим требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда), если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий; 4) совершения виновных действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основания для утраты доверия к нему представителя нанимателя; 5) принятия гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории ≪руководители≫, необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа; 6) однократного грубого нарушения гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории ≪руководители≫, своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства РФ; 7) представления гражданским служащим представителю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта; 8) прекращения допуска гражданского служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей требует допуска к таким сведениям; 9) в иных случаях, предусмотренных настоящим федеральным законом и другими федеральными законами. Увольнение с гражданской службы по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 настоящей статьи, допускается, если невозможно перевести гражданского служащего с его согласия на иную должность гражданской службы. Гражданский служащий не может быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя в период временной нетрудоспособности гражданского служащего и в период его пребывания в отпуске. Гражданский служащий в день освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы обязан сдать служебное удостоверение в подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров. При принятии решения о возможном расторжении служебного контракта с гражданским служащим в соответствии со ст. 33 настоящего федерального закона представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюзный орган данного государственного органа не позднее чем за два месяца до сокращения соответствующей должности гражданской службы. Тема 7. Управление карьерой современного российского чиновника в системе государственной гражданской и муниципальной службы Вопросы для рассмотрения 1. Сущность и содержание управления карьерой гражданских и муниципальных служащих в системе органов государственной и муниципальной власти. 2. Современные практики управления карьерой в оценке гражданских и муниципальных служащих в Российской Федерации. 3. Что должен знать чиновник, стремящийся достичь своего уровня некомпетентности. 1.Сущность и содержание управления карьерой гражданских и муниципальных служащих в системе органов государственной и муниципальной власти. 1.1.Принципы должностного роста государственных гражданских и муниципальных служащих Сущностью прохождения государственной или муниципальной службы явля­ется продвижение по службе и профессиональная карьера государственного (муниципального) служащего. Под должностным ростом понимается назначение на должность гражданской или муниципальной службы следующего уровня иерархии. Профессиональное развитие - углубление знаний, умений, на­выков (специализация), а также расширение инструментария и области служебной деятельности (транспрофессионализация). Карьерный рост гражданских и муниципальных служащих строится на основе следующих общих принципов. Принцип непрерывности предполагает, что ни одна из достигнутых целей в карьере не может быть окончатель­ной или служить поводом для остановки. Продвижение по службе может замедляться или прерываться в связи с вне­запно возникающими трудностями, в том числе кризисного характера. На этот случай необходимо заблаговременное соз­дание ресурсного резерва (дополнительные знания, расши­рение источников информации, усиление социальных свя­зей, укрепление психологической устойчивости, здоровья). Принцип осмысленности означает, что любое карьерное действие должно быть целесообразным, осуществляться сообразно индивидуальным и общим целям. Знание общих целей и особенностей движения обеспечивает оптимальность выбора маршрута и тактики его прохождения. Встре­чающиеся на карьерном пути проблемы более результативно разрешаются, если раскрыты их источники, составляющие и связи, определен план системного воздействия на них и варианты выхода из тупика. Принцип соразмерности предусматривает, что в любом продвижении есть лидеры и отстающие. Успешная карьера — это продвижение в группе лидеров. Принцип заметности созвучен принципу соразмерно­сти и говорит о важности быть замеченным, отмеченным окружением как можно раньше, что обеспечивает широкое «карьерное поле». Принцип маневренности. Прямолинейное движение воз­можно только на свободном от других движений «полигоне» или «чистой трассе». Таких условий в карьере не бывает. Попытки двигаться на «высокой скорости» только «прямо» всегда чреваты разрушительными столкновениями. Принцип экономичности основан на том, что карьерный путь долог, для многих — это практически вся жизнь, поэ­тому важно умело распределить силы на этом пути (нужна их определенная экономия), соотнести свои карьерные устремления с реальными возможностями, использовать смену состояний напряжения и расслабления.22 Следует отметить, что продвижение по государственной или муниципальной службе — сложный и противоречивый социально-правовой процесс. Не всякий гражданский или муниципальный служащий, обладающий талантами и мотивацией, может легко двигаться по ступеням иерархической лестницы государственной и муниципальной службы. 1.2.Планирование карьеры гражданского и муниципального служащего 1.2.1.Распределение функций по планированию карьеры в органе государственной (муниципальной) власти Планирование карьеры гражданского и муниципального служащего подраз­умевает, что карьера рассматривается как результат осознан­ной позиции и деятельности человека в области служебной деятельности, связанный с должностным или профессио­нальным ростом. Планирование карьеры представляет собой процесс сопо­ставления потенциальных возможностей, способностей и целей служащего с требованиями организации и планами ее развития, выражающийся в составлении программы про­фессионального и должностного роста.23 Распределение функций по планированию карьеры в органе государственной или муниципальной власти происходит следующим образом. Сам гражданский или муниципальный служащий отвечает за первичный выбор профессии, выбор органа власти и должности в нем, ориентацию в этом органе, постановку целей своего роста и их реализацию. Кадровая служба государственного (муниципального) органа осуществляет оценку при приеме на работу, расстановкой гражданских (муниципальных) служащих, оценку труда и потенциала гражданского (муниципального) служащего. Она проводит периодическую аттестацию, формирует кадровый резерв, разрабатывает и реализует программы роста граждан­ских и муниципальных служащих. В ее функции входит обоснование предложений по продвижению служащего на следующую должностную позицию в государственном или муниципальном органе. Непосредственный руководитель гражданского (муниципального) служа­щего оценивает мотивацию гражданского (муниципального) служащего, результаты его труда и потенциальные возможности карьерного роста своего непосредственного подчиненного, занимается организацией профессионального развития гражданского (муниципального) служащего. 1.3.Основные этапы управления карьерой служащего государственного или муниципального органа власти 1.3.1.Цели кадровой службы по управлению карьерой служащего Управление карьерой предполагает осуществление дея­тельности по планированию служебного роста гражданского или муниципального служащего. Управление карьерой на гражданской или муниципальной службе представляет собой совокуп­ность организационно-административных, социально-психологиче­ских, экономических и морально-нравственных средств и методов воздействия на профессиональное развитие и должностной рост гражданского или муниципального служащего по индивидуальной программе (карьерный профиль) в соответствии с требованиями государственного (муниципального) органа и планами ее развития.24 Со стороны кадровых служб органов государственной и муниципальной власти в качестве целей управления карьерой рассматриваются: • рациональное использование профессиональных спо­собностей сотрудника в интересах достижения целей госу­дарственной (муниципальной) службы; • своевременное обеспечение потребностей государ­ственного (муниципального) органа в персонале в необходимом количестве, в нужном месте, с требуемым уровнем квалификации, жиз­ненным и профессиональным опытом; • создание эффективных стимулов для трудовой отдачи персонала; • обеспечение относительно стабильного состава персо­нала, способного аккумулировать профессиональный опыт и корпоративную культуру государственной (муниципальной) службы. Управление карьерой можно рассматривать и со стороны самого человека, но в данном случае речь уже идет о реали­зации им своих жизненных целей и планов, о совпадении его ожиданий и ожиданий государственного органа. Поэтому управление карьерой призвано побуждать такие ожидания у гражданского служащего. Для осуществления эффективного управления карьерой на гражданской службе необходимо создать соответствующую нормативно-правовую базу системы и меха­низмов управления карьерой на гражданской и муниципальной службе. Не менее важным фактором выступает совпадение интересов и ожиданий гражданского и муниципального слу­жащего и интересов и ожиданий органов государственной и муниципальной власти. Принципиально важно, чтобы на всех уров­нях государственного и муниципального управления являлось признание профессионального опыта, способностей гражданских и муниципальных служащих важнейшей ценностью. Не менее важным аспектом в процессе управления карьерой выступает адекватность профессионального потенциала лично­сти условиям его реализации в органах власти и управления. Обратим внимание и на такой фактор, как нали­чие обоснованного карьерного пространства. Если в системе органов государственной гражданской службы можно отметить относительную стабильность организационной и долж­ностной структуры органов государственной власти, то на муниципальном уровне карьерное пространство весьма ограничено. 1.3.2.Основные этапы управления карьерой на гражданской (муниципальной) службе Основными этапами управления карьерой на граждан­ской (муниципальной) службе принято считать: 1. Планирование индивидуального профессионального уровня и должностного перемещения гражданского (муниципального) служа­щего. 2. Организацию приобретения гражданским (муниципальным) служащим необходимого уровня профессиональной подготовки, про­фессионального опыта как внутри государственного или муниципального органа, так и вне его, используя профессиональное обучение, стажи­ровки. 3. Регулярное подключение гражданского или муниципального служащего к решению задач по назначению на предлагаемые должности гражданской (муниципальной) службы, по времени назначе­ния на должность и по выполнению плана индивидуального профессионального развития. 4. Координацию усилий гражданского (муниципального) служащего и воз­можностей государственного или муниципального органа власти и управления по выполнению плана индивидуального профессионального развития и плана кадрового обеспечения. 5. Анализ и оценку деятельности, результатов и спосо­бов деятельности, личностных и профессиональных качеств гражданского (муниципального) служащего, его профессионального опыта. 6. Контроль деятельности гражданского (муниципального) служащего, его профессионального и должностного роста, рационального использования его профессионального опыта в структурных подразделениях государственного (муниципального) органа. Построение служебной карьеры на граж­данской и муниципальной службе — это длящийся процесс. Его условно можно разделить на три основных этапа: поступление на гражданскую или муниципальную службу, пребывание на ней и ее прекраще­ние. Основными составляющими, непосредственно влияю­щими на карьерное движение по должностям гражданской или муниципальной службы, можно считать конкурсный порядок замещения должностей гражданской (муниципальной) службы, аттестацию, обучение, квалификационный экзамен, систему подготовки и повыше­ния квалификации гражданских и муниципальных служащих, ротацию кадров гражданской и муниципальной службы. Таким образом, в существующей системе государствен­ной службы профессиональное развитие тесно связано с продвижением по службе, оценкой качества службы, уров­нем денежного содержания, присвоением классных чинов, применением мер поощрения и т.д. Сама государственная служба считается творческим тру­дом, поэтому гражданский служащий; избравший ее своей профессией, должен непрерывно повышать свой теорети­ческий уровень на протяжении всей служебной деятельно­сти, независимо от замещаемой государственной должно­сти. Именно по этим причинам подготовка, переподготовка и повышение квалификации органически «встроены» в систему прохождения гражданской службы. 1.4. Ротация гражданских и муниципальных служащих Под ротацией понимается перемещение (без согласия) или перевод (с согласия служащего) государственных и муниципальных служащих, замещающих утвержденные соответствующим норматив­ным правовым актом должности государственной или муниципальной службы. Это перемещение предусмотрено служебным контрактом и осущест­вляется в установленном порядке на определенный срок. Перемещение осуществляется в пределах одной местности или в другую местность на плановой основе. В отдельных установленных случаях оно может происходить на внеплановой основе на иную равнозначную (или в ряде случаев более высокую) должность службы. При этом учитываются уровень квалификации, профессионального об­разования и стаж службы или работы (службы) по специальности в том же государственном или муниципальном органе либо в других органах власти. Этот процесс должен осуществляться в соответствии с трудовым законодательством и законода­тельством о государственной и муниципальной службе. Принципы ротации гражданских и муниципальных служащих — основные требования перевода или перемещения гражданских служа­щих с одних должностей гражданской службы на другие, как правило, равнозначные должности. Принцип обязательности проведения ротации по соот­ветствующим должностям. Ротация в органах власти в обязательном порядке должна проводиться по тем должностям гражданской службы, по которым определена ротационная необходимость. Принцип плановости ротации в государственных и муниципальных органах. Проведение ротации на основе планов или соответствующих порядков, утверждаемых представителем нанимателя, явля­ется обязательным и необходимым условием обеспечения системности применения ротационных механизмов на граж­данской службе. Плановость проведения ротации предполагает осущест­вление кадровых перемещений и перестановок в опреде­ленной пропорциональной последовательности в рамках утвержденного реестра ротационных должностей граждан­ской службы. Принцип срочности проведения ротации. Предполагается установление определенного срока перемещения граждан­ского служащего с одной должности гражданской службы на другую. Назначение на должность в порядке ротации должно сопровождаться заключением срочного служеб­ного контракта от одного года до пяти лет с обязательного согласия гражданского служащего. Принцип предоставления гарантий государственному или муниципальному слу­жащему при назначении его на должность в орган государственной власти в порядке ротации: • предоставление жилого помещения по новому месту службы либо возмещение расходов за наем жилого помеще­ния; • возмещение расходов, связанных с переездом граждан­ского (муниципального) служащего и членов его семьи к месту службы в дру­гой государственный орган, за счет средств государственного органа, в который гражданский служащий направляется в порядке ротации; • возмещение расходов, связанных с переездом граждан­ского (муниципального) служащего и членов его семьи после окончания срочного служебного контракта о замещении должности гражданской службы в порядке ротации и увольнения с государственной службы в другую местность за счет средств государственного органа, в котором гражданский служащий замещал послед­нюю должность гражданской службы; — медицинское обеспечение по новому месту прохожде­ния государственной службы. Гражданский служащий может отказаться от замещения должности гражданской службы в порядке ротации. Принцип продвижения по государственной службе с уче­том уровня квалификации и добросовестного исполнения должностных обязанностей. Ротацию необходимо рассма­тривать как определенный механизм «движения» граждан­ских служащих по должностям гражданской службы при соблюдении ряда условий. Перемещение продиктовано административной необходимостью, является планомерным, и гражданские служащие, подверженные ротации, соответствуют профессиональным критериям. К их числу относят соответствие квалифи­кационным требованиям по ротационной должности (стаж, опыт работы, образование, уровень профессионализма), обладают хорошими характеристиками по ранее замещае­мой должности с точки зрения добросовестного исполнения должностных (функциональных) обязанностей. 2.Современные практики управления карьерой в оценке гражданских и муниципальных служащих в Российской Федерации 2.1. Оценка гражданскими служащими реальных возможностей своего карьерного роста Стремление к должностному росту является естествен­ным для многих лиц, находящихся на гражданской службе. Причем этот мотив проявляется уже на стадии поступления на службу. В исследованиях разных лет этот мотив считают главным около четверти гражданских служа­щих, треть экспертов и более трети респондентов из числа населения. Это побуждает поступивших на гражданскую службу с такой мотивацией быть активными, стремиться к выполнению более высоких требований, чем предусмо­трено должностным регламентом, повышая тем самым каче­ство кадрового состава гражданской службы. Важно и то, что лица, выдвинутые на более высокие долж­ности гражданской службы, ставятся в условия выполнения большего объема полномочий, более полной реализации своих способностей, знаний, умений и навыков, возраста­ния ответственности за решение усложнившихся задач. Это положительно влияет на качество кадрового состава граж­данской службы. Субъекты управления кадровым составом гражданской службы далеко не в полной мере используют этот мотив. По мнению экспертов, меньше всего влияют на должност­ной рост гражданских служащих повышение квалификации, соблюдение служебной этики. В исследовании эксперты поставили личные отношения с руководством на первое место среди факторов, сильно влияющих на должностной рост служащих (63,7% ответов), далее: профессиональное образование (50,6% ответов), стаж работы (38,9% ответов). По мнению респондентов из числа гражданских служа­щих, на высших должностях гражданской службы стабиль­ность положения определяется неформальными отношениями с нужными людьми. Такой подход к стабильности через лич­ные связи снижает значение деловых, нравственных и лич­ностных качеств гражданских служащих как условия долж­ностного роста и основы оценки качества кадрового состава гражданской службы. Тем не менее этот подход сохраняет свою значимость для многих гражданских служащих. Управление профессиональным развитием гражданских служащих не всегда приводит к усилению кадрового состава гражданской службы. Здесь имеется ряд управленческих и организационных сложностей, создаваемых подсистемой управления. Во-первых, профессиональные знания гражданских служа­щих порой не востребуются на работе. В одном из исследо­ваний респонденты из числа гражданских служащих выра­зили мнение о том, что эти знания отчасти не востребованы (43,2% ответов) и не востребованы (8%). Таким образом, более половины респондентов увидели проблему востребо­ванности знаний государственных гражданских служащих. Во-вторых, повышение квалификации гражданских слу­жащих часто не приводит к служебному росту, т.е. расшире­нию возможностей кадрового состава гражданской службы и повышению на этой основе его качества. Более половины гражданских служащих выразили мнение о том, что повы­шение квалификации лишь частично способствует долж­ностному росту (45,8% ответов) или совсем не способствует (15%). 30,4% респондентов из числа гражданских служащих отрицательно ответили на вопрос «Влияет ли повышение квалификации при выдвижении на вышестоящую долж­ность?», а 20,6% — при аттестации. Выявлено, что ведущим мотивом при поступлении на гражданскую службу является гарантия постоянной работы. Этот мотив занимает первое место в социологи­ческих опросах гражданских служащих, начиная с 2001 г. Представляется, что граждане, поступая на гражданскую службу ради своего стабильного положения, не в полной мере способствуют укреплению ее качественного состава и творческого потенциала. 2.2. Оценка муниципальными служащими процесса прохождения муниципальной службы 2.2.1.Оценка принципа приема на работу в органы местного самоуправления В частности, прин­цип приема на работу уже сказывается на сте­пени приоритетности направлений усвоения профессиональных знаний и опыта. Поэтому прежде всего реципиентам был задан вопрос: «Каким образом Вы были приняты на ныне занимаемую должность?» Вот как распредели­лись «голоса» среди опрошенных (в %): Нет ответа — 5 Непосредственно по приглашению руководителя органа власти — 46 Прошли конкурс на вакантную должность — 13 Перешли из резерва на эту должность — 13 По рекомендации знакомых, друзей — 16 Другое — 7 Итого: 100 Из полученных данных можно сделать вполне определенный вывод: почти для по­ловины опрошенных чиновников прием на работу в органы местного самоуправления — это результат исключительно воли одного че­ловека, одного из руководителей этих орга­нов. Если эти данные связать в единое целое с «протекцией» друзей и знакомых, то доля чиновников, прием которых в органы мест­ного самоуправления в огромной степени за­висел от субъективных, интуитивных спосо­бов и приемов подбора персонала, составит почти две трети. 2.2.2. Оценка подбора муниципальных служащих из кадрового резерва «Кадры как стая ворон: спугнул – они сели на другое место». А.И. Микоян Изменение профессиональных ценностей муниципальных чиновников связано с такой проблемой становления современной муници­пальной службы в России, как профессиональ­ное развитие и должностное продвижение ра­ботников муниципалитетов. Более объективный характер носит подбор кадров в органы власти из «резерва» и по кон­курсу на вакантную должность. Общая чис­ленность наших реципиентов, предпочитающих такие способы подбора кадров и приема на работу в органы местного самоуправления, составляет почти 30%. Это при том, что знают о собственном включении в «резерв кадров», к примеру, среди опрошенных 15%. Каждый четвертый в группе опрошенных совершенно четко дал отрицательный ответ. Остальные — около двух третей опрошенных — затрудни­лись с ответом либо вообще уклонились от него.25 Более объективный характер носит под­бор кадров в муниципальные органы власти из «резерва» и по конкурсу на вакантную дол­жность. Общая численность наших реципи­ентов в группах чиновников-«северян» и «большой земли», предпочитающих такие способы подбора кадров и приема на работу в органы местного самоуправления, состав­ляет почти по 30%. Это при том, что знают о собственном включении в «резерв кадров», к примеру, среди «северян» только 12% от чис­ла опрошенных в группе, а на «большой зем­ле» — 15%. Каждый четвертый в группе оп­рошенных совершенно четко дал отрицатель­ный ответ. Остальные — около двух третей опрошенных — затруднились с ответом либо вообще уклонились от него. Принципы под­бора кадров зачастую укладываются в нормы патримониальной бюрократии. Практически для половины опрошенных муниципальных чиновников прием на работу в органы местного самоуправления осуществ­ляется руководителями этих органов. Если свя­зать в единое целое эти данные с «протекци­ей» друзей и знакомых, то доля чиновников, прием которых в органы местного самоуправления в огромной степени зависел от субъективных, интуитивных способов и приемов под­бора персонала, составит почти две трети. Личные полезные связи оказываются более значимым фактором, нежели профессиона­лизм, объективные критерии. Не конкурсный отбор, не результаты аттестации и квалифи­кационных экзаменов, а личная воля руково­дителя, умение подчиненного быть лично пре­данным руководителю оказываются порой ре­шающим фактором его карьерного роста. 2.2.3. Оценка своей профессиональной деятельности и ее результатов Преобладание в сознании и поведении му­ниципальных чиновников той или иной отме­ченной выше профессиональной ориентации в значительной мере, зависит от четкости опре­деления их должностных обязанностей. Как показывает анализ, только от 3 до 5% от числа опрошенных муниципальных чиновников ра­ботают без четко определенных должностных инструкций. С плохо проработанными инст­рукциями работает каждый пятый опрошен­ный чиновник. Точно так же обстоит ситуа­ция с «очень четко» определенными инструк­циями. Наконец, чиновников с «достаточно четкими» обязанностями — 59% от числа оп­рошенных.26 В ежед­невной практике управления муниципального служащего доминирующим является рационально-бюрократический тип деятельности, ко­торый проявляет себя порой вопреки установ­ке на патримониальный тип профессиональ­ной культуры. Современный муниципальный служащий работает в парадигме рациональной бюрократии, но объективные условия россий­ской практики управления вынуждают его сле­довать традициям патримониальной бюрокра­тии. Это является проблемой и для руководи­теля, и для подчиненного. Руководителю ме­шают постоянная оглядка на его мнения, от­сутствие инициативы, патерналистские ожида­ния подчиненных становится тормозом для принятия эффективных управленческих реше­ний. В то же время подчиненные боятся про­являть инициативу, высказывать несогласие с мнением руководителя. «Как в Вашем органе власти относятся к проявлению со стороны работников инициа­тивы? » Ответы на этот вопрос в значительной степени объясняют характер профессиональ­ной ориентации муниципальных чиновников. Насколько учитываются их инициативы в работе? Более трети опрошенных утверждают, что чаще всего их инициативы находят поддержку, а более половины опрошенных зая­вили, что к инициативам иногда могут при­слушаться. Неодобрение инициатив подтвер­дили только по 7% опрошенных чиновников.27 Нынешняя система оценок часто обезли­чена и мало зависит от результатов труда. В число главных элементов содержания профессиональной деятельности муниципаль­ных чиновников на первое место попадают этические нормы, выполнение профессиональ­ных требований поведенческого характера. Они воспринимаются как аксиомы: аккурат­ность, исполнительность, четкость в работе. Другие элементы связаны с более сложными отношениями ценностной и деятельностной природы чиновничества и оказываются менее востребованными. Поэтому большинство чи­новников ощущают свою неполную востребо­ванность как профессионалы управленцы, ме­неджеры в сфере муниципального управления. Доминирование «кризисного» сознания чи­новников в оценке социально-экономического, политического положения российского общества, развития ситуации в своем городе, районе свя­зано с формированием жизненных ориентации на ценности и социальное самочувствие населения. Муниципальные чиновники относят себя не к «элите» и даже не всегда к «средним» сло­ям, а в большинстве своем — к слабо определив­шемуся «среднему-низшему классу». Это спо­собствует закреплению недостаточно четкого дифференцированного отношения с их стороны к формирующимся профессиональным и жиз­ненным ценностям, восприятие которых у них практически не отличается от многих других со­циально-профессиональных групп населения. Доминирующим типом современного россий­ского муниципального руководителя является авторитарно-функциональный тип. Рядовым служащим, специалистам в основном присуще сочетание характеристик патримониальной и рациональной бюрократии и становящихся тен­денций социального менеджеризма. Это про­является в том, что ориентация «на начальни­ка» доминирует среди профессиональных ори­ентации муниципальных чиновников. Главным же направлением формирования профессио­нальной культуры чиновников выступает орга­низационно-управленческая упорядоченность отношений в муниципальной службе. Вместе с тем достаточно значительная часть муниципальных чиновников ориентируется в своей деятельности на интересы населения. Можно сделать вывод, что эти ориентации останутся лишь благими пожеланиями, если не будет разработана система критериев, оце­нивающая труд чиновника по конечному результату (по удовлетворению потребностей населения), если люди с подобной установкой не будут получать преимущества в карьерном продвижении. Какая ценностная установка будет определяющей: удобство сотрудника для начальника или (как в бизнесе) оценка его труда в зависимости от удовлетворения потреб­ностей клиентов (т.е. населения)? 3. Что должен знать чиновник, стремящийся достичь своего уровня некомпетентности Изречение пророка Мухаммеда: « Не назначайте на должность того, кто добивается ее, и если назначите, не ждите добра от него».28 Закон самовозрастания некомпетентности управленческого персонала впервые был открыт американским ученым Л.Д. Питером (1919—1989) из Южно-Калифорнийского университета. Его книга «Принцип Питера», написанная в соавторстве с Р. Холлом, выдержала более 30 изданий и была бестселлером 1969 г. Питер не применяет в своих работах понятие «закон», а все устойчивые нормы деятельности управленческого персонала называет принципами. Поэтому и основной открытый им закон он именует «Принцип Питера». 3.1.В чем сущность этого закона (принципа)? «В иерархии — каждый служащий стремится достичь своего уровня некомпетентности».29 Вывод на первый взгляд кажется убийственным для гражданских и муниципальных служащих. Если согласиться с ним, то, как тогда быть с надеждами на служебную карьеру? Однако принцип Питера, как показывает изучение, не отвергает карьеры. Он только пытается предупредить, что возможности для карьеры у разных служащих различны. И наука, а также кадровые работники должны помочь каждому управленцу достаточно четко определиться в своих карьерных возможностях. На самом деле, если времени и ступеней в управляющей подсистеме окажется достаточно, то каждый гражданский, муниципальный и другой служащий сможет подняться до того уровня, который предшествует уровню некомпетентности, и остаться на нем. В развитии каждой управляющей подсистемы общая тенденция такова, что со времени каждая должность может быть замещена работником, недостаточно компетентным для выполнения своих обязанностей. Однако своего уровня некомпетентности работники достигают не все сразу. На практике такие состояния управляющих подсистем, когда бы все служащие стали некомпетентными, не встречаются. В большинстве случаев управляющие подсистемы выполняют основную часть своих функций для достижения официально провозглашенных целей. Кто же работает? Очевидно, необходимую работу выполняют те гражданские служащие, которые еще не достигли своего уровня некомпетентности. Питер всех служащих делит на пять групп: сверхкомпетентные, компетентные, ограниченно компетентные, некомпетентные и сверхнекомпетентные. Для большинства управленческих организаций, в том числе и для государственного управления, считает он, «сверкомпетентность принимается за большее зло, нежели некомпетентность».30 Обычная некомпетентность не служит причиной для увольнения. Она лишь преграда для повышения по службе. В то же время как сверхкомпетентность «подрывает иерархию и, таким образом нарушает первую заповедь всякой иерархической системы — иерархия должна быть сохранена любой ценой».31 Служащие, принадлежащие к двум крайним группам — сверхкомпетентным и сверхнекомпетентным, — в равной степени подвергаются изгнанию. Обычно их увольняют вскоре после того, как наняли, и по одной и той же причине: их деятельность подрывает управляющую подсистему. По мнению Питера, графическое изображение «полной кривой» в соотношении перечисленных пяти групп служащих может выглядеть следующим образом (рис. 3). Если попытаться определить процентное соотношение между указанными группами управленческого персонала, то цифры обычно приближаются к следующим величинам: ограниченно компетентные — по 33% с каждой стороны разделительной линии «медиана»; компетентные и некомпетентные — по 16% каждая; сверхкомпетентные и сверхнекомпетентные — по 1% каждая. Рис. 3. Кривая компетентности управленческого персонала по Л.Д. Питеру Ни одному политологу не удалось пока должным образом выяснить, как работает машина государственного управления, с надлежащей степенью точности предсказать политическое будущее. Питер показал, что капиталистическая и социалистическая системы имеют одинаковое свойство накапливать в своих структурах избыточный и некомпетентный персонал. В современных иерархических системах работники перемещаются снизу вверх, чтобы заполнить вакансии, образовавшиеся по причине передвижения работников на еще более высокие посты, а также вследствие отставок, выходов на пенсию, увольнений и смертей. Существует также тенденция к тому, чтобы число должностных продвижений не оставалось минимальным.32 Кстати, Джон Оуэл выделял четыре этапа уровня роста компетентности менеджера 1. Неосознанная некомпетентность. 2. Осознанная некомпетентность. 3. Осознанная компетентность. 4. Неосознанная компетентность.33 3.2.Каковы формы продвижения по службе, с точки зрения автора? Продвижение по результату. В организациях, где работа оценивается по ее соответствию поставленным и поддающимся измерению целям, есть возможность продвигать работника сообразно его заслугам в достижении этих целей (широко используется, например, в государственной службе США). Продвижение по усердию. В этом случае служащего ценят за исполнительность, аккуратность, соблюдение правил и процедур, за то, что он соглашается с начальником и смеется его шуткам, за улыбки, обращенные к вышестоящим, и за участие в служебных интригах на стороне начальства. Продвижение на основе предпочтительности, которая бывает двух видов — гласная и тайная. Гласная предпочтительность означает, какие качества работника принимаются за признаки компетентности, и это может быть даже отражено в публичном заявлении по кадровой политике. Тайная предпочтительность основана на личных привязанностях и антипатиях, на скрытых пристрастиях тех, кто стоит у кормила власти. Продвижение по старшинству или продвижение по стажу, с помощью которого профсоюзы хотели противостоять несправедливости продвижений, основанных на предпочтительности. Продвижение с участием кандидата формально имеет демократический характер, но реально назначение на новую должность вступает в силу лишь при согласии начальства. По мнению Питера, каждая новая иерархия сначала проявляет значительную компетентность, но потом вызревает в бюрократическое нагромождение информационных и организационных несуразностей. Она успевает проявить себя с хорошей стороны, прежде чем погрузится в динамическую бездеятельность. Внутри иерархии каждое звено имеет свой коэффициент полезности, или индикатор статуса. Любой служащий может этот коэффициент повышать или понижать. Итоговый показатель колеблется. В этот период индикатор должностного статуса данного служащего будет возрастать пропорционально его вкладу в общую компетентность. Если компетентные люди будут последовательно сменять друг друга на этой должности, то индикатор ее статуса будет расти и дальше. Если на большинстве должностей в данной иерархии окажутся компетентные работники, то и сама иерархия в целом возвысится до статуса полезного учреждения. Однако по мере того, как иерархия достигает своей зрелости, бюрократическое загрязнение ограничивает эффективность работы компетентных индивидуумов и одновременно защищает некомпетентность тех, кто добрался до своей последней черты («Питеров затык»). Каждый некомпетентный работник снижает коэффициент полезности занимаемой им должности. Сменяя друг друга, некомпетентные служащие сводят этот коэффициент к нулю. Со временем иерархия в целом приходит к упадку. 3.3.Неэтичные формы делания служащими своей карьеры В предкризисных и кризисных условиях служащие вынуждены бывают использовать неэтичные формы делания своей карьеры. Питер дает характеристику таким формам, как «рука», «отцовы сапоги», «локти», «возвышение пинком», «изящно-в-сторону» и др. 3.3.1. «Рука» «Рука» способна ускорить ваше продвижение по иерархической лестнице. Добиваться служебного повышения с помощью «руки» есть нечто такое, что обычно вызывает осуждение сослуживцев, тем более, если она тащит вверх не их, а других. (С.104) Чиновник, продвигающийся по милости «руки», не пользуется симпатиями коллег, которые выражают свои чувства нелестными замечаниями относительно его некомпетентности. Пересудами на счет некомпетентности своего сослуживца они лишь прикрывают зависть к тем, у кого есть «рука». Как ею обзавестись? 1. Найдите покровителя. Обычно покровитель есть лицо, возвышающееся над вами в иерархии и располагающее возможностью помочь вашему продвижению по службе. Иногда требуется потратить немало сил, чтобы выяснить, кто действительно обладает такой возможностью, а кто нет. 2. Заинтересуйте покровителя. Незаинтересованный покровитель, как правило, реальным покровителем не является. Позаботьтесь о том, чтобы покровитель имел какой-нибудь выигрыш в случае, если он поможет вам продвинуться в иерархии повыше, и обязательно что-нибудь проиграет, если в такой помощи откажет. В том случае, если не сможете осуществить данную акцию, значит, вы уже достигли своего уровня некомпетентности. 3. Выбирайтесь из-под застрявшего. В иерархии иногда складываются ситуации, когда ни от ваших собственных усилий, ни от «руки» в лице вашего покровителя не будет никакого толку, если должность, которую вы хотите получить в порядке повышения, занята человеком, достигшим своего уровня некомпетентности. Чтобы попасть на искомую должность, вам надлежит устремиться в другой, свободный для движения канал (другой орган). 4. Проявляйте гибкость. Если данный покровитель не поднимается на более высокий пост, дальнейшее использование «руки» предполагает необходимость найти другого покровителя, способного двигаться выше. Так что будьте готовы в нужный момент отказать в своей преданности нынешнему покровителю и передать ее другому, повыше рангом. 5. Имейте побольше «рук». В большинстве случаев покровители общаются между собой и, поминая вас в разговорах, постоянно укрепляют друг друга во мнении о ваших высоких достоинствах и в желании вам посодействовать. При наличии одного-единственного покровителя вы лишаетесь этого преимущества. Р. Халл (соавтор Питера) вывел даже теорему: «Общая тяговая сила нескольких покровителей равна сумме их индивидуальных сил, помноженной на число покровителей».34 3.3.2. «Локти» «Локти» способны обеспечить карьеру чиновнику за счет его «суперактивности». Чаще всего они проявляют себя в непомерном увлечении такими занятиями, как учеба, повышение профессиональной квалификации и курсы самосовершенствования. В отдельных случаях, особенно в небольших иерархиях, такого рода занятия могут привести к повышению компетентности настолько, что это скажется на ускорении служебного роста. В больших иерархиях, где правило старшинства сказывается сильнее, этот эффект не наблюдается. То же самое относится и к другим способам самовыражения «локтей»: скажем, являться на службу ни свет ни заря и торчать в кабинете допоздна. Подобные коварные приемы в духе Макиавелли вызывают восхищение у части коллег. Но это ничего не дает, поскольку оно уравновешивается неприязнью, вызываемой у других. Несомненно, «рука» сильнее «локтей», поскольку ломает сплошь и рядом правило старшинства, тогда как «локтям» это редко удается сделать. Существует две причины, по которым сила «локтей» часто преувеличивается. Первая — это упрямо сохраняемое многими убеждение, будто тот, кто шевелит «локтями», больше прочих заслуживает продвижения по службе. Это убеждение, конечно, лишено какой бы то ни было научной основы. Здесь сказываются моралистические заблуждения. Вторая причина связана с ошибкой, при которой неопытные наблюдатели преувеличивают силу «локтей», так как не умеют заметить, что многие люди, энергично работающие локтями, страдают синдромом псевдоуспеха. Они то и дело жалуются на нервное истощение, язву желудка, бессонницу. Итак, подведем итог. Формы продвижения по службе: 1) по результату; 2) по усердию; 3) на основе предпочтительности; 4) по старшинству; 5) с участием кандидата. Неэтичные формы делания своей карьеры: ≪рука≫, ≪отцовы сапоги≫, ≪локти≫, ≪возвышение пинком≫, ≪изящно-в-сторону≫. Как обзавестись ≪рукой≫: 1) найдите покровителя, 2) заинтересуйте покровителя, 3) выберитесь из-под застрявшего, 4) проявляйте гибкость, 5) имейте побольше ≪рук≫. Тема 8. Менеджер-чиновник на государственной и муниципальной службе Вопросы для рассмотрения 1. Статус и роли менеджера-чиновника в профессиональной деятельности на государственной и муниципальной службе. 2. Городские управляющие в системе муниципальной службы в США. 1. Статус и роли менеджера-чиновника в профессиональной деятельности на государственной и муниципальной службе. В сфере управления трансформационным российским обществом происходит процесс взаимопроникновения и взаимодействия двух культур управления - «менеджерской» и «чиновничьей» (государственно-административной). Этот процесс, противоречивый по своей направленности и содержанию, характеризуется появлением ряда парадоксов в общественном сознании, которые нашли свое отражение в практике государственного и муниципального управления. «Революция менеджеров», перейдя границы своей «производственной территории», распространяется на те сферы жизнедеятельности российского общества, управление которыми в истории России традиционно осуществлялось государственной бюрократией с ее сложившейся управленческой культурой. Термины «менеджер-чиновник» (А.А. Одинцов), новый «чиновник-менеджер» (Лексин В.Н. и др.) «государственный служащий-менеджер» (В.В. Яновский и др.) введены в научный оборот представителями экономической науки.35 На наш взгляд, в самих понятиях «чиновник-менеджер» или «менеджер- чиновник» в государственном и муниципальном управлении содержатся два взаимоисключающих начала, которые в научно-теоретическом плане должны по идее дополнять друг друга. В нем прослеживается попытка их взаимопроникновения, сближения и взаимообогащения. Поиск научного компромисса в данном вопросе возможен, на наш взгляд, при условии выработки ясного и четкого определения статуса чиновника-менеджера (менеджера-чиновника) и анализа содержания его деятельности в системе государственного и муниципального управления. Как мне представляется, несмотря на схожесть двух искомых понятий, в них отражается, по существу, два подхода к организации профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих. В первом случае – чиновник-менеджер - речь идет о преобладающей роли административно-бюрократического подхода в государственном и муниципальном управлении с использованием некоторых менеджерских технологий. Второй подход – менеджер-чиновник – означает внедрение менеджеризма как основополагающего вида управленческой деятельности органов государственной и муниципальной власти. К данному вопросу мы еще вернемся, а сейчас обратимся к организационно-правовому статусу чиновника-менеджера, содержанию его профессиональной деятельности. А для этого необходимо уточнить сущность понятий «менеджер», «специалист», «чиновник», «служащий» 1.1. О сущности понятия «менеджер» Обратимся к анализу понятия «менеджер». В настоящее время, на наш взгляд, в общественных науках имеет место расширительное толкование данного термина. Э.М. Коротков совершенно справедливо обращает внимание на «существующую тенденцию к девальвации самого понятия менеджер».36 Это обусловлено, по нашему мнению, с попытками распространения менеджмента на все сферы общественной жизни и на управление обществом в целом. К. Клок, Дж. Голдсмит обращают внимание на этимологию слова менеджер, ссылаясь на мнение Хейне фон Фостера, который указывает на его отношение к рукам, так как имеет тот же корень, что и слово manacle – кандалы, оковы.37 В этом контексте, как отмечают авторы, менеджер предстает в качестве прямого, практического средства, посредством которого насаждают жесткий контроль, регламент, формальные требования и навязывают процедуру и политику, характерные для определенных систем и структур.38 Поэтому «здесь вполне аналогия с прессом, с усилием распихивающим живых людей по квадратным ячейкам организационной структуры».39 В «Большом толковом социологическом словаре (Collins)» под менеджером понимается человек, отвечающий за координацию и контроль за организацией труда.40 В понимании российских исследователей (А.А. Одинцов) менеджер - это – участник (работник, член) организации, который осуществляет профессиональную управленческую деятельность и решает задачи управления.41 Словом, основное содержание деятельности менеджера – управление, руководство людьми, и это является главной особенностью профессии менеджера».42 В любой социальной системе центральным, системообразующим фактором является человек (менеджер), выполняющий управленческую деятельность на основе соответствующих научных принципов с применением специальных приемов, методов, форм и средств.43 Правда, Дж. Оуэн придерживается несколько иного мнения. «Менеджеры не любят, - пишет он, - когда их сравнивают с торговыми агентами, но хорошие менеджеры занимаются продажей постоянно. Их бизнес - продавать идеи боссам, коллегам, персоналу».44 Вместе с тем он отмечает, что «каждый менеджер должен действовать как лидер», хотя «большинство менеджеров представляют собой нечто среднее между администратором и лидером».45 И тут же он замечает: «Менеджеры - животные стадные. В гуще толпы меньше риска и больше шансов на выживание».46 «Корпорации, как и менеджеры, продолжает Дж. Оуэн, - стадные создания, чем открывается прямой путь к краху».47 Справедливости ради, необходимо ответить, что далеко не все специалисты в области менеджмента, как за рубежом, так и в нашей стране, разделяют взгляды Дж. Оуэна. Но, как мне кажется, в ней есть определенная доля истины. И ее следует учитывать при рассмотрении вопроса о «чиновнике-менеджере». 1.2. Нужны ли менеджеры в государственном и муниципальном управлении в современной России? Обратимся к дискуссии, которая имеет место среди исследователей. Ее центральной темой является вопросы совершенствования системы государственного и муниципального власти, повышения их эффективности при сохранении технологий административно-бюрократического управления, а также создания модели государственного и муниципального менеджмента. Одни исследователи (В.И. Кнорринг и др.) считают, что тотальная вестернизация российского общества распростра­нилась не только на политическую, экономическую и духов­ную сферу, но она коснулась и научной терминологии. При этом нельзя термины «государст­венное управление» и «государственный менеджмент» рассматривать как синонимы. Если государственное управление направлено на решение общенациональных задач, то менеджмент — на максимизацию прибыли конкретной фирмы. Государственное управле­ние осуществляет бюджетное распределение финансовых средств, тогда как менеджмент основан на частных инвестициях в рыночную деятельность и т.д.48 Критике подвергаются проявления вельможной авторитарности и бюрократического крючкотворства в сфере так называемого «государственного менеджмен­та». Поэтому поднимается вопрос: насколько оправдано и кор­ректно ли столь широкое применение термина «менеджер» в теории и практике государственного и муниципального управления? 49 Однако имеет место и другая точка зрения. Целевая установка менеджеризма состоит в переходе от бюрократического к предпринимательскому поведению в государственных организациях, что включает, прежде всего, изменение мотивации руководителей и сотрудников государственных организаций, а также выборных должностных лиц. Основные постулаты менеджеризма можно свести к следующим пяти основным положениям: 1.Ориентация на клиента, включая расширение зоны ответственности госучреждений за счет новых сфер потребностей граждан, не входивших ранее в зону ответственности государства. 2. Рыночная оценка деятельности госструктур, когда они отвечают не за выполнение правил, а за достижение результатов. 3. Приватизация многих направлений деятельности государственных агентств, когда государственные функции передаются частным организациям, обычно по контракту. 4. Децентрализация управления, что выражается в активизации деятельности местных органов, а также в повышении масштабов использования потенциала негосударственных институтов для обеспечения выполнения целей государственной политики. 5. Расширение спектра методов, которые могут применяться для эффективного управления. 50 При таком взгляде на государственный менеджмент закономерным является вопрос о новом статусе государственного гражданского служащего, т.е. статусе менеджера или менеджера-чиновника? Если обобщить вышеприведенные высказывания о профессии менеджера, то нетрудно убедиться в далеко неадекватной оценке создаваемого образа в общественных науках. По-видимому, мы имеем нечто среднее между менеджером и администратором, менеджером и лидером, менеджером и специалистом, наконец, менеджером и организатором. Возникает несколько закономерных вопросов: «Не содержат ли эти понятия противоречивые, взаимоисключающие друг друга начала?» «Или, наоборот, в условиях трансформационного российского общества происходит их сближение?» «Если менеджера рассматривать как специалиста, то к какой группе специалистов его можно относить: к узкопрофильной или широкопрофильной?» В каких сферах деятельность менеджера будет носить узкопрофильный, а в каких - широкопрофильный характер?» 1.3. Каждый специалист – это менеджер? Рассмотрим образ специалиста-менеджера. Можно согласиться с мнением Э.М. Короткова, который отмечает, что «у нас сложилось неправильное понимание того, что такое специалист». Нередко под специалистом понимается человек, освоивший определенное количество навыков в некоторой сфере деятельности. Отсюда и стремление, с одной стороны, дать знания, обслуживающие как бы получение этих навыков, а с другой - возникает необходимость привить эти навыки. Данный подход в образовании обусловлен тем, что сфера будущей деятельности этого специалиста сферу деятельности носит весьма ограниченный характер, что обуславливается потребностями профессионализма, необходимостью лучше закрепить эти навыки. Специалист может быть и широкопрофильным и узкопрофильным. Широкопрофильный специалист предстает как специалист, имеющий профессиональные навыки обобщения практических проблем, переключения на новые, смежные проблемы, это специалист системного использования методов анализа, способный глубоко понять проблему и найти нетрадиционное ее решение.51 Возникает закономерный вопрос: «Какого специалиста в области государственного и муниципального управления - широкопрофильного или узкопрофильного - призвана осуществлять подготовку высшая школа?» Как показывает анализ обобщенных нами данных, мы имеем дело с очевидным парадоксом. Его суть состоит в том, что государственный стандарт по существу «узаконивал» требования, в соответствии с которыми высшей школе предлагается одновременно, с одной стороны, готовить широкопрофильных специалистов-менеджеров в области государственного и муниципального управления, а с другой - узкопрофильных специалистов-менеджеров в сфере управления организациями и подразделениями системы государственного и муниципального управления. На наш взгляд, такой подход является не совсем правомерным. При нынешней системе подготовки специалистов в данной сфере социального управления решение этой задачи в рамках существующей специальности ГИМу связано с определенными трудностями. Для каких организаций системы государственного и муниципального управления возможна подготовка в рамках одной специальности одновременно специалистов широкого и узкого профиля с квалификацией «менеджер»? Ответ очевиден – только для предприятий и учреждений, функционирующих на базе государственной и муниципальной собственности. Что же касается обучения широкопрофильных специалистов-менеджеров, то рамки данной специализации являются слишком «узкими», да и осуществить такую подготовку возможно лишь на базе соответствующего профессионального образования и наличия обязательного стажа профессиональной деятельности в органах власти и управления, опыта управленческой работы в других организациях. Как показывает опыт и практика, органы государственной и муниципальной власти и управления испытывают в первую очередь потребность в узкопрофильных специалистах (экономисты, инженеры, информатики, юристы, оценщики имущества и др.). Что же касается менеджеров, то возможность их использования весьма ограничена в этих органах и требует специальной подготовки для занятия должностей в так называемых отраслевых службах. 1.4. Чиновник (служащий)- менеджер в теории государственного и муниципального управления Авторы учебного пособия «Введение в специальность «Государственное и муниципальное управление» используют понятие «государственный служащий-менеджер». В.Н. Лексин и др. авторы ввели термин новый «чиновник-менеджер». А.А. Одинцов применяет понятие «менеджер-чиновник». Служащий (чиновник). Изначально служащим называли выходца из нижних социальных слоёв, нанятого для исполнения определённых служебных обязанностей и получившего относительно привилегированное место. В настоящее же время это специальный термин, включённый в аппарат трудового и социального права многих государств и применяемый в отношении лиц, занятых преимущественно умственным трудом. Их статус отличается от статуса других наёмных работников прежде всего формой оплаты труда – месячным окладом, более выгодными условиями социального страхования, и, как правило, более высокой престижностью профессии (английской выражение: white collar worker – «белые воротнички»).52 В Российской Федерации приняты федеральные законы о государственной (гражданской) службе и муниципальной службе. В субъектах РФ и на федеральном уровне утверждены реестры государственных гражданских и муниципальных должностей. В них регулируются вопросы правового статуса гражданских и муниципальных служащих, их права и обязанности и т.д. Обратим внимание на тот факт, что в классификации гражданских и муниципальных должностей присутствуют понятия «гражданский (муниципальный) служащий», «специалист» И вместе с тем в них не используются термины «менеджер», «государственный менеджер», «муниципальный менеджер», «Отсутствуют также такие понятия как « государственный чиновник» и «муниципальный чиновник». Как правило, под чиновником понимают государственного служащего, имеющего чин, служебное звание. Вместе в чиновнике видят человека, который ведет свою работу равнодушно, бюрократически, без интереса. В этой связи – чиновничество, чиновничий аппарат, чинуша.53 В европейских странах распространено понятие «муниципальный чиновник». В принципе, оно идентично российскому определению муниципального служащего, если речь идёт о профессиональных работниках на службе интересам местного сообщества.54 1.4.1. В теории государственного управления В теории государственного управления превалирует позиция сторонников, согласно которой образ государственного служащего предстает в облике менеджера-чиновника. Ему приписывается направляющая, формирующая, структурирующая, и в целом организующая роль. При этом организаторская роль считается во всех случаях главенствующей для руководителя (менеджера-чиновника). Менеджер-чиновник может выступать в девяти, как минимум, ролей. Это - администратор, организатор, профессионал -специалист, общественный деятель, преподаватель, психолог, воспитатель, консультант, ученый.55 Основными видами его профессиональной деятельности являются управленческая, организационная, научно-исследовательская, инновационная, методическая, консультативная, образовательная.56 Менеджер-чиновник принимает участие в разработке политических решений, помогает политикам оценить возможные результаты проводимой политики, выступает как аналитик и эксперт, информируя об уровне знаний в определенной области. Он адаптирует стратегические цели к решениям на среднем и нижнем уровнях, увязывая их с новыми политическими направлениями. В его функции входит организация внедрение решений, принятых на уровне большой политики, воплощает их в конкретные документы и деятельность.57 Выделяют следующие признаки менеджера-чиновника: 1) анализ, оценка и прогнозирование развития политических и социально-экономических процессов; 2) объективное информирование высшего руководства страны, министров, представительных органов, глав администраций о положении дел на вверенном им участке; 3) оказание консалтинговых услуг политикам на основе анализа информации и оценки альтернативных вариантов возможных решений; 4) проведение в жизнь принятых официальными властями, законов, решений и постановлений; 5) обеспечение высокой результативности государственного и муниципального управления; 6) отчетность структур государственного и муниципального управления перед вышестоящими должностными лицами и соответствующими представительными органами, прежде всего, по вопросам социальной и экономической эффективности.58 1.4.2.Менеджер-чиновник в органах муниципальной власти и управления По мнению ряда исследователей (В.Г. Попов и др.), деятельность му­ниципального служащего следует в первую очередь рассматривать именно как деятель­ность чиновника. Под ней понимается управленческая дея­тельность в области местного самоуправления, которую можно и нужно главным образом исследовать как обычную управленческую деятельность. Поэтому в соответствии со своими функциональными обязанностями руководителя и служащего муниципального управления можно характеризовать как чиновника-управленца, который профессионально занимается социально-управ­ленческой деятельностью.59 Можно ли его рассматривать в качестве «чиновника-менеджера» - ответа нет. К муниципальному менеджеру-чиновнику предъявляются следующие требования. Он должен: 1) сознавать, что муниципалитет - это не производство, и основной целью муниципального управления является не извлечение прибыли или увеличение доходов бюджета, а удовлетворение потребностей населения; 2) сознавать, что муниципальное управление возможно только как стратегическое управление, умение сочетать решение текущих и перспективных задач; при решении текущих задач видеть их связь с перспективой; 3) знать, что муниципальное управление возможно только при вовлечении населения в этот процесс, уметь привлекать к процессу управления различные местные сообщества; 4) уметь отделять функции муниципального управления от прямой хозяйственной деятельности, сознавать вред от смешения этих функций; 5) видеть связь и взаимозависимость между всеми сферами и процессами муниципального управления, знать, что действия в одной сфере дают косвенный эффект в других сферах, уметь предвидеть этот эффект; 6) сознавать важность и преимущества нормативно-правового регулирования различных сфер муниципальной деятельности перед волевыми решениями даже квалифицированного руководителя, способствовать созданию местной нормативно-правовой базы.60 В теории муниципального управления введены в научный оборот понятия «муниципальный менеджер» и «муниципальный управляющий». Одни исследователи считают, что речь идет о профессиональном управляющем, лидере, предпринимателе, создателе новых систем экономического саморазвития, т.е. специалисте по организации развития и саморазвития первичных ячеек общества, которые научились делать события случившимися. И далее следует вывод: «Таким образом, муниципальный менеджер – это не просто руководитель, руководитель-предприниматель, это создатель новых муниципальных, социально-экономических систем, качественно превосходящих существующее».61 Согласно другой точке зрения, в самом общем виде муниципальный управленец – это сотрудник по оказанию услуг клиентам-гражданам, по удовлетворению их спроса и потребности.62 Вместе с тем в федеральном законодательстве о местном самоуправлении предусматривается введение должности главы администрации муниципального образования. Причем эту должность может исполнять избранный населением глава муниципального образования, либо прошедший конкурс и утвержденный представительным органом муниципального образования человек, который по своему правовому статусу занимает чиновничью должность. По существу, в законодательстве ничего не говорится о статусе главы администрации как управляющего муниципальным хозяйством. Его в теории и практике муниципального управления довольно часто называют «сити-менеджером». На наш взгляд, это абсолютно не правовая трактовка должности главы администрации муниципального образования. В то же время возникает вопрос о правовом статусе главы муниципального образования, избранного населением. Его население избирало не в качестве главы администрации, а, в качестве представителя городского или сельского (местного) сообщества или нескольких местных сообществ. Его роли в данном случае совершенно другие – представлять и защищать интересы населения, руководить представительным органом муниципального образования, развивать местное самоуправление и т.д. Словом, глава муниципального образования, прежде всего «играет свою роль» на поле регионального и местного политического пространства. но не в сфере управления муниципальным хозяйством. Если он возглавляет администрацию муниципального образования, то он занимает чиновничью должность, т.е. будет сидеть на двух стульях. Об устойчивости такого положения весьма точно и едко подметил в своей эпиграмме светлейший князь времен императрицы Екатерины Великой граф Григорий Потемкин. «Сидеть меж стульев двух - дилемма, Не стоит ломаного су: Малейший сдвиг – и вся система Трещит, а ж… на весу! Но все ж, назначенный указом На самый видный из постов, Уселся на два стула разом Огромной задницей Хвостов!»63 Комментарии, на наш взгляд, излишни. Ясно только одно, что избирать населению необходимо главу муниципального образования, который будет занимать одно муниципальное кресло, т.е. находиться на выборной должности – главы муниципального образования как руководителя представительного органа местного самоуправления. 1.4.3.Основные особенности профессиональной деятельности менеджера-чиновника в сфере государственного и муниципального управления В чем же состоят основные особенности профессиональной деятельности менеджера-чиновника в сфере государственного и муниципального управления? По мнению специалистов, они заключаются в следующем. 1. Неопределенностью условий принятия решений, что связывается с дефицитом информации и времени для выработки обоснованных критериев выбора управленческого решения. 2. Высоким уровнем рисков. 3. Повышенной ответственностью менеджера-чиновника за последствия принимаемых решений. При этом обращается внимание на моральную сторону ответственности в случае негативных последствий. 4. Положением, при котором менеджер-чиновник является одновременно руководителем и подчиненным. 5. Особыми (повышенными) требованиями, предъявляемыми к уровню профессионализма менеджера-чиновника, - к знаниям, навыкам, уровню образования и качеству воспитания, а также к нравственным и деловым качествам руководителя. 6. Наличием значительного конфликтного потенциала во взаимодействии руководителя и подчиненного, руководителя и коллектива, между руководителями, между различными организациями и т.д. 7. Преобладанием в деятельности общения, весьма высокой интенсивностью контактов субъекта управления с другими людьми. 8. Отражением в управленческих ситуациях особенностей личности руководителя и более того порождением определенных ситуаций мировоззрением и миропониманием самого руководителя. 9. Определяющим влиянием, которое оказывают на содержание управленческих решений личные качества и интересы самого менеджера-чиновника, принимающего это решение. 10. Конкурентным характером взаимодействия интересов представителей различных звеньев и уровней управления деятельностью организации, которые в большинстве случаев не совпадают. 11. Уникальностью управленческих ситуаций, каждая из которых существенно отличается от других.64 1.4.4. Менеджер-чиновник – в роли «великого Гудвина» на государственной и муниципальной службе Во-первых, отметим в сочетании «менеджер-чиновник» приоритет отдается именно менеджеру, тогда как чиновник отодвинут на второй план. Во-вторых, подчеркнем собирательный характер образа «менеджера-чиновника», который вбирает в себя черты профессий, казалось бы, не совместимых с характером его деятельности (например, менеджер-чиновник-воспитатель и др.). В-третьих, обратим внимание на довольно большой набор видов профессиональной деятельности менеджера-чиновника. В целом, возникает ощущение, что мы имеем дело не с профессиональными чиновниками, а со специалистами (как раньше называли служащими) разного рода учреждений (школа, институт и т.п.). В- четвертых, речь идет о расширительном толковании термина «менеджер», который вкупе с понятием «чиновник» одномоментно превратился в великого Гудвина с множеством не присущих ему ролей. Все получается как в сказке: сегодня менеджер-чиновник - «и жнец и на дуде игрец». Только соответствует ли создаваемый в теории образ менеджера-чиновника реальной практике государственного и муниципального управления? И как укладывается этот образ с институционально-правовым статусом российского государственного гражданского и муниципального служащего? В обыденном сознании российских граждан государственный или муниципальный служащий ассоциируется с образом чиновника-бюрократа. Словосочетание «чиновник-менеджер» сродни пушкинскому выражению «барышня-крестьянка». Процесс превращения «чиновника-бюрократа в «чиновника-менеджера» и, наоборот, в государственном и муниципальном управлении носит противоречивый характер. Он принял такие формы, которые скорее не только дискредитируют создаваемый в научной литературе новый образ российского чиновничества, сколько способствуют на практике возрождению его худших черт и качеств, характерных для времен Н.В. Гоголя и Н.Е. Салтыкова-Щедрина. Парадокс как раз и состоит в том, что внедряемый образ «чиновника-менеджера» в реальности предстает в образе «бюрократа», который представляет собой совокупность противоречивых начал в государственном и муниципальном управлении: чиновник (служащий) + менеджер = бюрократ. Что это такое, не могут дать внятного ответа ни научная общественность, ни сами чиновники, ни тем более российские обыватели. 2. Городские управляющие в системе муниципальной службы в США 2.1. Кто такой городской управляющий? Специфику деятельности профессионала в сфере местного самоуправления и соответствующую её эволюцию системы подготовки кадров хорошо иллюстрирует опыт одной из стран с развитой системой самоуправления – США. Так, тезис гениального учёного А. Эйнштейна: «Чтобы выжить, нам необходимо изменить стиль мышления» подтверждается всей историей развития управленческой мысли, практикой современного менеджмента и его современной культурой освоения рыночного пространства.65 Интересно мнение городского управляющего города Оквуда (штат Огайо) Дэвида Фоэлла: «Я чувствовал, что местное самоуправление осталось единственной сферой, где можно было сохранить предпринимательский дух и, в то же время, использовать свои творческие способности и интеллект для служения обществу».66 Менеджер — профессиональ­ный управляющий, человек, обладающий специальными знания­ми, талантом и определенными навыками в области организации производства и управления. Менеджер не является владельцем фирмы (организации), хотя и может владеть частью ее акций, он работает по найму независимо от уровня управления, его профессиональной подготовки и практического опыта работы. Каждый муниципальный менеджер независимо от того, какое место он занимает в иерархии исполнительной власти и какие цели перед ним поставлены, рассматривается как ру­ководитель конкретного участка. Он имеет собственное пред­ставление об идеальной организации работы. Каждый из них нанят по контракту, согласно которому он имеет права и обя­занности, несет ответственность за результаты работы. Если управляющий в организации может наладить устойчивые социальные связи ме­жду своими сотрудниками, то она сможет предоставлять лучшие услуги своему сообществу. Служащим необходимо видеть друг друга чаще, делиться как профессиональной, так и личной информацией и ново­стями, развивать чувство товарищества. Их должностные позиции в иерархии организации не должны мешать созданию команды.67 Распространённый на Западе тип организации социально-экономического развития местно­го сообщества как корпорации определяет принципиально но­вую схему управления «население — акционеры — совет — ме­неджмент». Она является зеркальным отражением системы «на­селение — избиратели — представительная власть — админист­рация», реализованной в сфере политического управления, главная цель которой — создание ясно очерченной и эффектив­ной системы контроля (отчетности и подотчетности).68 Структуры муниципального управления определяют разделение полномочий и ответственности между выборными и назначаемыми должностными лицами города. Так, в Соединённых Штатов в результате эволюционного развития местного самоуправления сложились четыре основные формы: мэр – совет, совет – управляющий, комиссия и Городское собрание. Традиционной является форма «мэр – совет». До сих пор она весьма распространена. 2.2. Особенности формы муниципального городского управления «совет - управляющий (менеджер)» Особый интерес представляет такая форма муниципального управления как «совет – менеджер». Данная форма является чисто амеиканским нововведением в практику муниципального управле­ния. Впервые она была реализована в городе Стонтоне, штат Вирджиния, где в 1908 году двухпалатный городской совет принял постановление, учреждающее должность «генерального менеджера». Заметим, что впоследствии, на протяжении всего ХХ века, использование именно этой формы в муниципальном управлении росло быстрее других.69 По своей структуре план совета во главе с менеджером, как упоминалось ранее, имеет сходство с частной корпорацией, в которой избиратели, совет и менеджер организационно сравнимы с акционерами, советом директоров и генеральным директором корпорации. При этом директивным законодательным органом является совет. При этой системе управления формально сохраняется дол­жность мэра, но он выполняет в основном представительские функции и председательствует на заседаниях совета. У него полностью отсутствуют административные полномочия, и нет права вето. Круг выборных должностей при данной системе обычно ограничивается только членами муниципального совета, что делает управление административным аппаратом более ин­тегрированным. Необходимо отметить, что появление формы «совет — менеджер» отражает объек­тивную необходимость в квалифицированном, профессиональ­ном руководстве сложным комплексом хозяйственных и со­циальных служб современного города. По мнению Дэвида Фоэлла, основными преимуществами системы «управляющий – совет» является ее способность быстро решать конкретные про­блемы. Он считает рассматриваемую систему лучшей и с философской, и с прикладной точек зрения. Другие системы отличаются от нее тем, что более хитроумны в политическом смысле, чем следовало бы.70 Руководство со стороны сильного мэра, безусловно, важно во всех городах. Однако, при условии, что из­бранный мэр выступает от имени сообщества и спокойно дает возможность городскому управляющему делать ту работу, кото­рую его (или ее) назначили делать. В одном из интервью Джон Фишбах, городской управляющий города Лейк Форест (штат Иллинойс), отмечал, что включение профессионального управления в местное самоуправление является сильной стороной. Умные депутаты Совета и человек на должности управляющего гарантируют качество управления сообществом, поскольку все сообщества нуждаются в профессиональном управлении.71 2.3. Статус и функции городского управляющего Менеджер – профессиональный городской управляющий. В его обязанности входит руководство муниципальными делами. Он назначается советом, несёт перед ним ответственность и может увольняться советом. К тому же, менеджер занимает свой пост лишь до тех пор, пока его работа удовлетворяет совет. Менеджеры рекрутируются из «деловой» среды, либо являются профессиональными чиновни­ками, прошедшими специальную подготовку и имеющими опыт работы в сфере городского управления. Менеджеру дается право подбирать руководителей важней­ших департаментов и служб, утверждение которых в должности осуществляется советом. Второстепенные чиновники назнача­ются самим менеджером. Он непосредственно направляет и ко­ординирует деятельность всех подразделений муниципального аппарата, уча­ствует в заседаниях совета с правом совещательного голоса. Таким образом, явное преимущество данной формы управления заключается в том, что когда городом руководит профессиональный менеджер, руководство носит деловой, профессиональный характер. И, в свою очередь, представляя население, совет сохраняет функции политического контроля. Однако, с другой стороны, менеджер не несёт прямой ответственности перед избирателями, обладающими лишь косвенным контролем над администратором, назначенным советом. Представляется возможной ситуация, что менеджер может быть лишь чужаком, которому поручают руководство муниципальными делами и который сегодня здесь, а завтра там, а город для него – лишь ступень в карьере.72 Следует помнить, что менеджеры в общественном секторе не имеют столько времени и таких ресурсов, которые зачастую находятся в распоряжении менеджеров в мире бизнеса. Важно и то, что они не имеют воз­можности отбирать или выбирать рынок по своему вкусу. Исключительная напряженность работы в об­щественном секторе создает такой фильтр, что через него в состоянии пройти только те, кто в высокой степени мотивирован и имеет большие прирожденные способности и приобретенные навыки.73 Поэтому компенсация за такую службу должна быть соответствующей, чтобы удержать от ухода с нее. И отметим, что профессиональным городским управляющим в США достаточно хорошо платят. Таким образом, институт городских управляющих весьма распространён в современных Соединённых Штатах. Главными его особенностями, с помощью которых, безусловно, достигаются конкурентные преимущества в местном самоуправлении, являются – профессионализм и гибкость (адаптивность). Однако, очевидно, что подобная служба высокомотивированных личностей должна быть соответственно вознаграждена. Система «совет — менеджер» получила в США широкое распространение. В настоящее время она преобладает в го­родах с населением от 25 до 250 тысяч человек и немногим уступает системе «мэр — совет» среди городов с числом жите­лей от 5 до 25 тысяч и от 250 до 500 тысяч. Ее обычно принима­ют новые, быстрорастущие средние и небольшие города, от­носительно однородные по социальному составу населения. Не применяется система «совет – менеджер» в наиболее мелких муниципалитетах, где по финансовым соображениям обременительно нанимать высокооплачиваемого управляющего.74 Институт «муниципальных менеджеров» получил распространение также в Норвегии, Швеции, Финляндии и других странах. Отметим, что в скандинавских странах в настоящее время действует следующая тенденция: при разработке конкретной политики на местном уровне больший упор делается на эффективность местной власти в оказании услуг, чем на участие граждан в управлении делами муниципалитета. Одновременно набирает силу подход, согласно которому политика рассматривается как нечто такое, что должно быть сведено к минимуму.75 Таким образом, когда упор делается на услуги, приобретают значение потребности. Следовательно, граждане становятся потребителями, а муниципалитеты – производителями; экономическая лексика заменяет политический словарь, и местные проблемы решают уже профессиональные управляющие. Вместо заключения Зададимся вопросом: «Почему депутаты представительных органов и мэры городов Архангельской области выступают против введения системы муниципального управления «совет - городской управляющий» в городских округах?» Ответ на него мы найдем в выражении бывшего министра финансов постсоветской России Александра Лившица: «Делится надо». Правда, Лившиц имел в виду деньги, а мы имеем в виду власт», которую под видом местного самоуправления урзупировала выборная муниципальная бюрократия в лице депутатского корпуса и главы муниципального образования. Последнему очень хочется занимать одновременно на двух должностях: высшего выборного должностного лица муниципального образования и муниципального чиновника – главы администрации муниципального образования. Правда, при этом забывается классическая русская поговорка: «За двумя зайцами погонишься, ни одного не поймаешь». Интересно, что ловит мэр, сидящий на двух стульях? Тема 9. Территориальное пространство муниципальной службы в субъекте Российской Федерации Вопросы для рассмотрения 1.Территориальнное пространство муниципальной власти и муниципальной службы в субъектах Российской Федерации. 2. Муниципальная организация местного самоуправления как объект управления в профессиональной деятельности муниципальных служащих. 3. Публично-властные органы в структуре муниципальной организации местного самоуправления. 1.Территориальнное пространство муниципальной власти и муниципальной службы в субъектах Российской Федерации 1.1.Территориальная организация местного самоуправления как пространство муниципальной власти 1.1.1.О сущности понятия «территориальная организация местного самоуправления» Понятие «территориальная организация местного самоуправления» в самом широком смысле рассматривается нами пространственная форма организации муниципальной власти в субъекте Российской Федерации, которая включает в себя сложившуюся территориальную структуру ее органов и функциональные территориальные взаимосвязи между ними. Использование данного термина в практике государственного и муниципального управления позволяет охарактеризовать сущность и особенности функционирующей в регионе территориально-организационной модели управления: - местными сообществами в границах территории их проживания; - муниципальными образованиями, т.е. искусственно созданными органами государственной и муниципальной власти территориями в целях наиболее эффективного управления и местным хозяйством, а также развития местного самоуправления по месту жительства населения. Как правило, понятие «территориальная организация местного самоуправления» связывается исследователями с пространственной формой организации местной публичной власти, которая формируется в границах муниципальных образований, утверждаемых законом субъекта Российской Федерации. В узком смысле «территориальная организация местного самоуправления определяется как пространственная сфера деятельности органов муниципальной власти в границах конкретного муниципального образования (к примеру, городской округ или сельское поселение). 1.1.2.Муниципальные образования в структуре территориальной организации местного самоуправления Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №154-ФЗ определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Специалисты в области муниципального права выделяют две составные части в определении термина «муниципальное образование», данного в федеральном законе. Первая – установление исчерпывающего перечня квалифицирующих признаков муниципального образования. К их числу относятся: - населенность соответствующей территории; - осуществление населением этой территории местного самоуправления в формах, предусматривающих в обязательном порядке; - наличие муниципальной собственности, местного бюджета, выборных органов местного самоуправления. Вторая часть – изложение открытого перечня видов территориальных объектов, могущих быть муниципальными образованиями: - городское поселение; - сельское поселение; - несколько поселений, объединенных общей территорией; - часть поселения. В федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ выделяются следующие типы муниципальных образований: городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнил перечень муниципальных образований еще двумя: • городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования; • внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, 131-ФЗ и 136-ФЗ установлена двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. В сельской местности нижний уровень составляют сельские и городские муниципальные образования, верхний - муниципальные районы. В крупных городах, прежде всего административных центрах, имеющих статус городского округа, 136-ФЗ предусматривается возможность создания двухуровневой модели местного самоуправления. 1.2. Трансформация территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации Обратимся к вопросу о трансформационных изменениях в территориальной организации местного самоуправления в субъектах РФ. Первый период - 1995-2003 гг., т.е. между первой и второй редакциями федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Второй период приходится на 2004-2014 годы. В процессе становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации в 1995-2002 годах использовались различные моделей территориальной организации местного самоуправления. Первая - муниципальные образования на уровне сельских районов как административно-территориальных единиц. Вторая – муниципальные образования на уровне сельских районов и городов как административно-территориальных единиц. Третья – муниципальные образования на уровне сельских районов и городов как административно-территориальных единиц, а также на уровне сельских округов (волостей, сельсоветов) как новых административно-территориальных образований. Четвертая – муниципальные образования на уровне сельских округов (волостей, сельсоветов) и поселков. Пятая – муниципальные образования на уровне городских районов и сельских округов. Шестая – муниципальные образования на уровне городов и сельских округов (волостей, сельсоветов). Нетрудно заметить, что территориальное устройство местного самоуправления не всегда жестко связывалось с административно-территориальным делением в регионе. В Российской Федерации на начало 2003 года муниципальные образования функционировали: - в 6 субъектах - только на уровне административных районов; - в 37 субъектах – на уровне административных районов и городов; - в 23 – на уровне административных районов, городов, сельских округов; - в 5 субъектах Федерации – на уровне сельских округов (волостей, сельсоветов); - в 2 субъектах Федерации – муниципальные образования на уровне городских районов и сельских округов; -в 11 субъектах Федерации – муниципальные образования на уровне городов и сельских округов (волостей, сельсоветов); - в 5 субъектах территории муниципальных образований либо вообще не определены, либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями.76 Почти в половине субъектов Российской Федерации (43) крупные административные районы и города стали муниципальными образованиями. В то же время на территориях, входящих в районы, муниципальные образования не созданы. Волости (сельские округа, сельсоветы) в сельской местности, районы и округа в городах в этом случае являются территориями административного управления. В 7 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось на уровне сельских округов и волостей. При этом в административно-территориальных единицах 11 субъектов Российской Федерации созданы территориальные органы государственной власти. Двухуровневая организация местного самоуправления (верхний уровень – крупные города и сельские районы, нижний уровень – внутригородские, внутрирайонные поселения и сельские округа, волости, сельсоветы) реализована в более чем в 23 субъектах Российской Федерации. 77 После принятия 131-ФЗ предстояло пересмотреть границы, территорию и статус 11566 юридически полноправных муниципальных образований, из которых имели статус города – 579, поселка городского типа 488, района – 1588, сельского совета и округа – 8.644.78 Как справедливо замечают некоторые исследователи, уже при первом взгляде на законодательно установленные конструкции «местного самоуправления» и «муниципальных образований» возникал ряд вопросов. В первую очередь поднимался вопрос о правомерности статусного изоляционизма местного самоуправления от государственной власти и смысле равнополномочности всех его единиц на территории страны».79 В соответствии с положениями 131-ФЗ в сельских муниципальных образованиях была создана двухуровневая система местного самоуправления Первый уровень - сельские (городские) поселения, второй - муниципальные районы. При этом муниципальные образования первого уровня были самостоятельными и не подчинялись муниципальным районам. В городских округах по 131-ФЗ создание двухуровневой системы местного самоуправления не предусматривалось. В ходе реализации 131-ФЗ в субъектах Российской Федерации было сформировано 24,5 тысячи муниципальных образований, в том числе: • 520 городских округов; • 1826 городских поселений (все города стали муниципальными образованиями); • 1820 муниципальных районов (число их практически не изменилось, из административных районов они стали муниципальными); • более 20 тысяч сельских поселений (вместо 200 сел – муниципальных образований).80 Вместе с тем следует отметить, что в процессе функционирования вновь созданных муниципальных образований имела место тенденция их сокращения, особенно в сельской местности. Об этом свидетельствуют следующие данные. На 1 января 2014 года число муниципальных образований в целом по России, по сравнению с 2004 годом, уменьшилось до 22777. Не изменилось количество городских округов (520). Муниципальных районов насчитывалось 1815 или на 5 районов стало меньше. Муниципальных образований в федеральных городах – 257. Число сельских и городских поселений сократилось соответственно до 18525 и 1660. Нетрудно заметить, что в пространстве профессиональной деятельности органов муниципальной власти происходила централизация властных полномочий с уровня сельских и городских поселений на уровень муниципальных районов. 1.2.1. Изменение численности муниципальных служащих Не менее важно проанализировать изменение численности муниципальных служащих в условиях трансформационных изменений в территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. В то же время наблюдался процесс сокращения числа муниципальных образований. С 1993 г до конца 2000 г. их количество сократилось с 25 до 12 тысяч. В частности в 16 субъектах РФ были упразднены районные муниципальные образования, в 49 – муниципальные образования сельских округов. В ряде субъектов перестали существовать не только поселковые, но и городские муниципальные образования. Не было ни одного муниципального образования в Республике Алтай. Всего 2 муниципальных образования (поселки) существовали в Республике Саха (Якутия). Полностью отсутствовали эти образования в Республике Ингушетия.81 Данными о численности муниципальных служащих в 1993 году мы не располагаем. В то же время сравнительный анализ динамики изменения их численности выявляет следующую картину: в 1996 году в 2000 году, по сравнению с 1996 годом число муниципальных служащих возросла о 128,1 тысячи человек до 448 тысяч, т.е. в 3,5 раза. Напомним, что количество муниципальных образований в этот период сократилось в 2,1 раза. В 2004 году муниципальных чиновников в России насчитывалось 470 тысяч человек. Как видим, тенденция увеличения муниципального чиновничества имела место и к уровню 1996 года она составила 3,7 раза.82 В дальнейшем наблюдается обратная тенденция. К примеру, общая численность муниципальных служащих на 1 ноября 2007 года, по данным субъектов РФ, составляла 328,3тыс. человек. В среднем на один городской округ в РФ приходится 271,8 муниципальных служащих, на муниципальный район – 73,5 муниципальных служащих, на городское поселение – 11,9 муниципальных служащих, на сельское поселение – 4,8 муниципальных служащих.83 1.2.2. Территориальная организация местного самоуправления в Архангельской области и численность муниципальных служащих Уставом Архангельской области, областным законом от 20 декабря 1995 года «О местном самоуправлении в Архангельской области» была закреплена одноуровневая модель территориальной организации местного самоуправлении в регионе. В статье 4 «Государственно-территориальное устройство» Устава Архангельской области определено, что в состав Архангельской области входит 27 муниципальных образований. Из них 6 создано в городах областного значения (Архангельск, Коряжма, Котлас, Мирный, Новодвинск, Северодвинск), 18 – в границах бывших административно-территориальных единиц - сельских районов, 2 – на островных территориях (Соловецкий район, Новая Земля), 1 – в границах города Онеги и Онежского района». Статья 2 областного закона от 1 октября 1997 года «О территориях муниципальных образований в Архангельской области и установлении их границ» установила территории 27 муниципальных образований и их границы. Согласно областному закону от 23.09.2004 «О статусе и границах муниципальных образований в Архангельской области» № 259-вн.-ОЗ было создано 253 муниципальных образований (без НАО), в том числе 5 городских округов, 22 муниципальных района, 26 городских поселений и 200 сельских поселений.84 В 2014 году в Архангельской области насчитывалось 226 муниципальных образований, в том числе 7 городских округов, 19 муниципальных районов, 20 городских поселений, 180 сельских поселений. Сокращение в основном произошло за счет городских и сельских и поселений. Появилось два новых городских округа: «Котлас» и «Новая Земля» (вместо муниципальных районов «Котлас», «Новая Земля»). Статус муниципального района утратило муниципальное образование «Соловецкий район». Оно стало сельским поселением «Соловецкое» и вошло в состав муниципального района «Приморский район». Законом Ненецкого автономного округа от 6 января 2005 года «О статусе, административных центрах и границах муниципальных образований Ненецкого автономного округа» №540-ОЗ создано 21 муниципальное образование. Из них – 1 городской округ, 1 городское поселение, 1 муниципальный район, 18 сельских поселений.85 В 2014 году численность и статус муниципальных образований не изменились. На 1 сентября 2003 года в Архангельской области насчитывалось 4065 муниципальных служащих, на 1 октября 2013 года - соответственно 5071. За этот период численность муниципальных служащих в регионе возросла в 1,2 раза, или на 20%. В Ненецком автономном округе на 1 сентября 2003 года в органах местного самоуправления работало 173 муниципальных служащих, на 1 октября 2013 года – 438, т.е. их численность возросла в 2,5 раза. 3. Муниципальная организация местного самоуправления как объект управления в профессиональной деятельности муниципальных служащих 3.1. Определение понятия «муниципальная организация местного самоуправления» и типы ее моделей Термин «муниципальная организация местного самоуправления» в федеральных законах и нормативных правовых актах в области местного самоуправления отсутствует. В муниципальной науке данная категория практически не разработана. А это, в свою очередь, негативно сказывается на ее использовании в практике муниципального управления. Исследование категории "муниципальная организация местного самоуправления" в муниципальной науке самым тесным образом связано с анализом таких ключевых понятий, как «местная власть», «местное самоуправление», «муниципальное образование». Каждое из них, как мне представляется, характеризует одно из свойств категории «муниципальная организация местного самоуправления», позволяет более полно раскрыть ее сущность и содержание, особенности исследуемого социального явления в общественной жизни, его роль и место в системе управления обществом в целом и местными сообществами, в частности. Понятие «управление» определяется нами как власть и ее организация. Управление и власть тесно взаимосвязаны и не могут существовать друг без друга. Без власти нет управления, также как любая власть нуждается в управлении. Для того чтобы управлять, т.е. воздействовать на окружающую внешнюю и внутреннюю среду, взаимодействовать с ее субъектами власть нуждается в организации. При этом речь идет не только о форме организационного устройства власти, но и социальном механизме регулирования общественных отношений власти с субъектами, включая местные сообщества. Муниципальная организация местного самоуправления» в самом широком смысле искомого понятия рассматривается как форма и способ организации местной публичной власти, присущие демократическому обществу. Речь идет о таком типе организации местного самоуправления, который обеспечивает реальное участие местных сообществ и граждан в осуществлении своего права на местное самоуправление, в защите своих законных прав и интересов, направленных на решение вопросов обеспечения их жизнедеятельности. Под муниципальной организацией местного самоуправления в узком смысле рассматриваемого понятия понимается, с одной стороны, совокупность органов муниципальной власти, форм самоорганизации и участия граждан в местном самоуправлении, а с другой – социальный механизм, регулирующий общественные отношения, возникающие в процессе реализации местными сообществами и гражданами своих прав на осуществление местного самоуправления. Муниципальная организация местного самоуправления в современном российском обществе формируется местным сообществом или группой местных сообществ на территории муниципального образования для решения вопросов местного значения. Типы моделей муниципальной организации местного самоуправления. Муниципальная организация местного самоуправления рассматривается нами как открытая социальная система, которая самым тесным образом взаимодействует с внешней средой. Она характеризуется следующими чертами и свойствами открытой системы: наличием компонентов и связей между ними, структуры, процессов, целостностью, идентификацией (то, что отличает ее от других систем), окружением или окружающей ее внешней средой, концептуализм. Эта социальная система не всегда является самообеспечивающейся, так как ее жизнедеятельность во многом зависит от внешней среды, из которой она получает все виды ресурсов, включая информацию. Одним из существенных признаков муниципальной организации местного самоуправления как открытой системы выступает ее способность приспосабливаться к изменениям во внешней среде по причине своего выживания. Как показывает опыт и практика местного самоуправления (муниципального управления) в различных странах мира она имеет как общие, так и специфические черты. К примеру, функционируют англосаксонская, континентальная и так называемая «смешанная» типы муниципальной организации местного самоуправления. Внутри одной страны, например, в Германии, действуют различные ее модели. Что касается Российской Федерации, то в ней наблюдается попытка внедрения «унифицированной» муниципальной модели местного самоуправления, не учитывающих особенностей регионов и местных условий. Если рассматривать потенциальные возможности муниципальных организаций по выполнению возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения, то их можно разделить на три основных типа. К первому можно отнести муниципальные организации местного самоуправления, которые выполняют минимальный объем обязательных полномочий в вопросах местного значения. Ко второму относятся муниципальные организации местного самоуправления, исполняющие полный объем полномочий в вопросах местного значения. К третьему относятся муниципальные организации местного самоуправления, которые осуществляют одновременно выполнение вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, тогда как муниципальные организации первого и второго видов ими не наделяются. 2.2. Муниципальная организация местного самоуправления как объект муниципального управления Муниципальная организация местного самоуправления как открытая социальная система имеет ярко выраженную социальную направленность, ибо призвана обеспечивать удовлетворение общественных (коллективных) потребностей членов местного сообщества и защищать их интересы. Муниципальная организация местного самоуправления может быть описана с помощью ряда параметров. Главными из них являются: целевое назначение; правовая и нормативная основа; ресурсы; процессы и структура; разделение труда и распределение ролей; внешняя среда; система внутренних социальных, экономических связей и отношений, отражающих организационную культуру. Целевое назначение. Муниципальная организация местного самоуправления как социальная организация формируется местным сообществом или группой местных сообществ с целью реализации предоставленного его членам государством, обществом права на местное самоуправление и защиты их интересов. Правовой статус. В муниципальных нормативно-правовых актах определяются условия создания муниципальной организации местного самоуправления, ее статус, компетенция, организационная структура, вопросы реорганизации и ликвидации муниципального социального образования и др. Ресурсы. Основным социальным ресурсом муниципальной организации местного самоуправления является местное сообщество или группа местных сообществ. Ее экономические ресурсы основываются на муниципальной и других видах собственности, на базе которой функционирует местное (муниципальное) хозяйство. Информационные ресурсы весьма ограничены, так как основным их источником является внешняя среда. Правовые ресурсы определяются тем правовым полем, которое формируется внешней средой. Структура. Муниципальная организация местного самоуправления представляет собой живой социальный механизм, который характеризуется наличием структуры, под которой понимается состав и соотношение входящих в нее элементов (подсистем), выделяемых по критериям управленческих процессов. К основным элементам структуры относятся: Первый блок: публично-властный (совокупность органов и должностных лиц местного самоуправления). 1. Муниципальные управленческие организации с публично-властными полномочиями: 1.1. Представительный орган местного самоуправления. 1.2. Исполнительный орган местного самоуправления. 1.3. Другие органы местного самоуправления. 2. Высшее выборное должностное лицо местного самоуправления (глава муниципального образования, глава муниципалитета, руководитель коммуны и т.п.). 3. Другие выборные и невыборные должностные лица местного самоуправления. Второй блок: общественно-деятельный. 1. Формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении (местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву выборных должностных лиц, депутатов, изменению границ муниципальных образований). 2. Формы осуществления гражданами местного самоуправления, определенные федеральным законодательством (территориальное общественное самоуправление, сходы, собрания, конференции граждан, опросы граждан, публичные слушания и др.) 3. Формы участия граждан в местном самоуправлении посредством общественных органов, создаваемых органами местного самоуправления, главой муниципального образования и т.п. 4. Общественные организации, расположенные на территории муниципального образования, и принимающие участие в местном самоуправлении в различных формах. 5. Формы самоорганизации граждан для участия в местном самоуправлении, не установленные федеральным законодательством. Функционирование данной социальной системы обуславливается изменениями, происходящими как в результате взаимодействия между элементами внутренней структуры, так и изменений, происходящих в отношениях между муниципальной организацией местного самоуправления с окружающей ее внешней средой. Разделение труда и распределение ролей. Целевое назначение муниципальной организации местного самоуправления определяет роль и функциональное назначение каждого ее компонента в реализации поставленных перед ней целей и задач. При этом местное сообщество оставляет за собой право регулирования компетенции органов муниципального управления и должностных лиц местного самоуправления, непосредственного участия жителей в решении вопросов местного значения в границах территории их проживания. Муниципальная организация местного самоуправления как социальный механизм регулирования общественных отношений. Муниципальная организация местного самоуправления как социальный механизм регулирует в местных сообществах три основных группы отношений: публично-властные, социально-экономические и общественно-деятельностные. Они формируются и функционируют в соответствующих сферах управления местными сообществами. 1. Сфера публично-властных отношений представляет собой совокупность отношений между: - местными сообществами и органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам формирования и эффективности функционирования структуры муниципальной организации местного самоуправления; - органами и должностными лицами местного самоуправления в структуре муниципальной организации местного самоуправления в части реализации своих публично-властных функций; - органами и должностными лицами местного самоуправления муниципальных организаций в границах муниципального района, на территории субъекта Российской Федерации и т.п. 2. Сфера социально-экономических отношений включают в себя общественные отношения: - по поводу владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; - между органами муниципальной власти и субъектами хозяйственной деятельности всех организационно-правовых форм и форм собственности по удовлетворению общественных (коллективных) потребностей местных сообществ и отдельных граждан; - между местными сообществами и органами муниципальной власти по вопросам социально-экономического развития муниципального образования и др. 3. Сфера общественно-деятельных отношений – это отношения, которые возникают в процессе участия граждан в местном самоуправлении, взаимодействия местных сообществ с органами и должностными лицами муниципальной власти по вопросам: - обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования; - эффективности использования форм непосредственной демократии и форм участия граждан в местном самоуправлении, развития различных форм самоуправления и самодеятельности граждан; - максимального использования потенциала местных отделений политических партий, общественных организаций, самодеятельных объединений граждан для решения вопросов жизнедеятельности местных сообществ. Внешняя среда выступает в качестве условия и источника существования муниципальной организации местного самоуправления. Внешняя среда обеспечивает ее всеми видами ресурсов. Посредством воздействия экономических, политических, правовых, социально-культурным, технологическим, экологическим, природно-географическим факторам и переменным она оказывает прямое и косвенное влияние на стратегию развития муниципальной организации местного самоуправления, на ее внутреннюю структуру и характер деятельности. Уровни муниципальной организации местного самоуправления: городские и сельские поселения, искусственно созданные территориальные образования (районы, округа, графства, уезды, волости и т.п.). В принципе каждое местное сообщество имеет право создавать муниципальную организацию местного самоуправления. В то же время население должно иметь наиболее полное и объективное представление об экономическом, социально-культурном, образовательном и научном потенциале создаваемого социального образования, соизмеряя свои возможности с решением вопросов обеспечения жизнедеятельности членов местного сообщества, а также с выполнением своих обязанностей перед государством и обществом. При таком подходе местное сообщество окажется перед выбором: либо создавать муниципальную организацию местного самоуправления самостоятельно либо совместно с другими местными сообществами. Предметные области муниципальной организации местного самоуправления – это реализация местными сообществами своего права на осуществление местного самоуправления, защита и обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина, вопросы обеспечения их жизнедеятельности, Вместе с тем государство в лице своих органов может передавать муниципальным организациям местного самоуправления свои отдельные государственные полномочия. Объектами воздействия муниципальной организации местного самоуправления являются: местные сообщества, муниципальная собственность, муниципальное хозяйство и местное хозяйство, организации всех организационно-правовых форм и форм собственности. В качестве субъектов воздействия муниципальной организации местного самоуправления выступают: местное сообщество как главный субъект местного самоуправления, органы муниципальной власти и управления, субъекты коммерческого и некоммерческого секторов. 3. Публично-властные органы в структуре муниципальной организации местного самоуправления 3.1. О сущности понятия «публично-властная структура муниципальной организации местного самоуправления» Понятие «публично-властная структура муниципальной организации местного самоуправления» в самом широком смысле рассматривается нами как определенная упорядоченность задач, ролей, полномочий и ответственности органов муниципальной власти в своей деятельности для достижения целей, поставленных перед ними местными сообществами. В узком смысле это понятие определяется как система органов и должностных лиц местного самоуправления. Она представляет собой упорядоченную совокупность взаимосвязанных между собой и находящихся в устойчивых отношениях элементов, которые обеспечивают ее функционирование и развитие как единого целого. Ее элементами являются органы местного самоуправления, а также выборные лица местного самоуправления. Процесс управления муниципальной организацией местного самоуправления предполагает распределение задач и функций управления, полномочий, прав и ответственности между его участниками. Следовательно, публично-властная структура муниципальной организации местного самоуправления представляет собой форму разделения и кооперации деятельности ее элементов, в рамках которой осуществляется процесс муниципального управления, направленный на достижение поставленных перед ними местным сообществом целей. Следует подчеркнуть, что в структуре муниципальной организации местного самоуправления имеет еще один важнейший элемент – это общественно-деятельностный (властный) блок. Он представляет собой совокупность формальных и неформальных институтов местного самоуправления, их организационных форм, которые должны быть взаимосвязаны с элементами публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления. Однако, слова «должны быть» не означают, что в реальности можно утверждать о тесном взаимодействии как двух основных блоков (подсистем) муниципальной организации местного самоуправления, а также их элементов. 3.2. Публично-властные органы в структуре муниципальной организации местного самоуправления (определение понятия, классификация Уточним сущность исследуемых нами категорий муниципальной науки. Термин «орган местного самоуправления». Как отмечают исследователи термин «орган» является частью более широкого понятия «организация». Орган рассматривается как разновидность организации, через который организация совершает свои действия. Понятие «орган местного самоуправления» понимается нами, с одной стороны, как публично-властный орган. Его можно определить как муниципальную управленческую организацию, наделенную Уставом муниципального образования определенными полномочиями по решению отдельных вопросов жизнедеятельности местного сообщества в соответствии с ее целевым назначением. С другой стороны, - категория «орган местного самоуправления» отражает объективное существование элемента в публично-властной структуре муниципальной организации местного самоуправления, выполняющего в соответствии со своим организационно-правовым статусом возложенную на него функцию управления. Муниципальные управленческие организации можно классифицировать по своему целевому назначению, объему и характеру компетенции. С учетом своего целевого назначения в публично-властной структуре муниципальной организации местного самоуправления муниципальные управленческие организации подразделяются на две основные группы – представительные (выборные) и исполнительные . К первой группе относятся представительный и иные выборные органы местного самоуправления, а также включая выборные должностные лица местного самоуправления. Муниципальные управленческие организации второй группы составляют исполнительные органы местного самоуправления. К их числу, в соответствии с Уставом муниципального образования, могут относиться местное правительство, местная администрацию, территориально-отраслевые органы местного самоуправления (школьные, коммунальные округа и др.), контрольные органы местного самоуправления (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.), муниципальные органы охраны общественного порядка (шериф, местная милиция и т.п.), избирательную комиссию муниципального образования. Муниципальные управленческие организации по объему и характеру компетенции различаются как органы местного самоуправления общей компетенции, отраслевой компетенции, межотраслевой компетенции, специальной компетенции. Муниципальные управленческие организации общей компетенции выполняют основные функции управления (планирование, организация, контроль и учет, регулирование и координирование) и на основе их реализации осуществляют руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, а также непосредственно руководят экономическим и социально-культурным развитием соответствующего территориального образования. Речь идет о таких муниципальных управленческих организациях как представительный орган муниципального образования, а также о местных администрациях муниципальных образований городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений. Муниципальные управленческие организации как органы местного самоуправления отраслевой компетенции выполняют частные функции управления и на основе их реализации осуществляют руководство определенной отраслью или сферой деятельности. К ним можно отнести школьные, коммунальные округа и др. Муниципальные управленческие организации межотраслевой компетенции выполняют, как правило, общие функции управления. Они осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенных к их ведению, а также функциональное регулирование в определенных сферах деятельности. К таким организациям относятся прежде всего исполнительные органы местного самоуправления, наделенные данным статусом Уставом муниципального образования (местные правительства, администрации муниципальных образований, районные, окружные, поселковые и сельские администрации). Муниципальные управленческие организации специальной компетенции осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения. К примеру, органы муниципального управления в сфере обеспечения общественного порядка, контрольно-счетная палата, избирательная комиссия муниципального образования и т.п. 3.3. Основные подходы к формированию публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления В преамбуле Европейской хартии местного самоуправления подчеркивается, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя. Они должны обладать значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций. В пункте 2 статьи 4 Хартии закрепляется право полной свободы действий органов местного самоуправления в пределах, установленных законом. Согласно пункту 1 статьи 6, местные органы власти должны иметь возможность самостоятельно определять свои внутренние административные структуры (выделено нами – А.К.), которые отвечали бы местным потребностям и обеспечивали эффективное управление (4). Вместе с тем обратим внимание, что каждый орган местного самоуправления создается для выполнения возложенных на него функций и занимает отведенную ему «нишу» в организационной структуре муниципальной власти. В отношении формирования публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления можно выделить два подхода: 1) публично-властная структура образуется по аналогии с организационной структурой государственной власти на региональном или местном уровне. В основу ее формирования положен принцип разделения властей; 2) публично-властная структура не должна создаваться по принципу разделения властей, так как на уровне местной власти более целесообразным является их слияние. Вторая позиция просматривается в федеральном законе о местном самоуправлении (ст.16), где глава муниципального образования, независимо от того, избран он населением или представительным органом, может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. Одновременно глава может возглавлять в соответствии с Уставом муниципального образования местную администрацию. В новой редакции проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесено уточнение о том, что глава муниципального образования, избранный руководителем представительного органа, не может возглавлять местную администрацию или наоборот. Какой бы вариант публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления нами не рассматривался, следует всегда руководствоваться тем мировым опытом, который наработан местными сообществами в процессе развития местного самоуправления. Тема 10. Муниципальная служба: сущность и основы организации Вопросы для рассмотрения 1. Понятие, задачи и функции муниципальной службы, ее основные признаки. 2. Нормативно-правовое обеспечение муниципальной службы в Российской Федерации. 3. Система принципов муниципальной службы и ее организация в Российской Федерации. 4. Финансирование и программы развития муниципальной службы в Российской Федерации. 1. Понятие, задачи и функции муниципальной службы, ее основные признаки 1.1. О сущности понятия «муниципальная служба» Муниципальная служба является одним из главных инструментов организации деятельности местного само­управления. Понятия «муниципальная служба» до принятия в 1993 г. Конституции РФ в России фактически не существовало. Лица, работавшие в местных органах власти, считались государствен­ными служащими. Первым законом, определившим общие принципы организации муниципальной службы и основы пра­вового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, явился Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Россий­ской Федерации». В соответствии со ст. 2 этого Закона под муниципальной службой понималась профессиональная дея­тельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Действующее определение муниципальной службы содержится в ст. 2 нового Федерального закона № 25-ФЗ. Муниципальная служба — профессиональная деятельность граж­дан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). К муниципальной службе не имеют отно­шения муниципальные коммерческие предприятия, организованные в частноправовой форме, даже ко­гда в руках муниципального образования находят­ся 100% капитала предприятия. Это профессио­нальная деятельность на службе местным сообще­ствам (юридическим лицам публичного права). В широком смысле этот термин обозначает совокуп­ность людей, находящихся на службе местному со­обществу. В узком смыс­ле - сотрудников юридических лиц муниципально­го права, наделенных статусом функционера.86 1.2. Понятие «муниципальная служба» в юридической службе В юридической науке под муниципальной службой принято понимать: — институт муниципального права, представляющий собой совокупность правовых норм, устанавливающих и регулирующих общественные отношения, связанные с организацией службы в органах местного самоуправления и деятельностью находящихся на ней граждан (в современ­ных учебниках по муниципальному праву, как правило, есть специальная глава, посвященная институту муниципальной службы);87 • профессиональную деятельность в органах местного самоуправления на должностях, не являющихся выборными, с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения и обеспечению исполнения полномочий данными органами; • совокупность людей, находящихся на службе муници­пального образования, исполняющих свои профессиональ­ные обязанности на основе трудового договора (контракта). 1.3. Особенности и отличительные признаки муниципальной службы 1.3.1. Особенности муниципальной службы Подытоживая сказанное, можно констатировать, что муниципальная служба, отражая совокупность управленческих связей и отношений в местном сообществе, в силу специфики выполняемых задач отличается рядом особенностей. Во-первых, муниципальная служба призвана выполнять как функции по удовлетворению публично-правовых интересов местного сообщества, так и задачи, имеющие общефедеральное значение. Во-вторых, муниципальная служба является составной частью публичной службы, действуя по единым принципам, установленным федеральным законодательством. В-третьих, служащие муниципальной службы, исходя из консти­туционного принципа самостоятельности местного самоуправления, при выполнении своих полномочий в пределах своей компетенции независимы от воздействия органов государства. В-четвертых, в отличие от государственного служащего результаты деятельности муниципального служащего всегда конкретны, осязаемы для местного населения. В-пятых, муниципальная служба представляет собой эффективную структуру социального обслуживания потребностей местного сообщества. 1.3.2. О соотношении государственной и муниципальной служб Отделение государственной власти от местного самоуправления является одним из основных признаков современного демократического правового государства. Россия в этом вопросе не стала исключением. Статья 12 Конституции Российской Федерации закрепляет строгое разграничение органов местного самоуправления и органов государственной власти как одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В этой же статье содержится норма о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Положения Конституции РФ нашли отражение в Федеральном законе №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».88 Данный Федеральный закон в силу конституционных предписаний абсолютно обоснованно не включает муниципальную службу в систему государственной службы, а также определяет, что правовое регулирование государственной гражданской службы и муниципальной службы осуществляется раздельно. Разделяя их на две, практически независимые друг от друга, системы, законодатель не дал ответа об их соотношении, материальных основаниях для дифференциации и перспективах дальнейшего разделения или, наоборот, возможном слиянии правового регулирования данных видов служебной деятельности.89 Данная проблема сохраняется в настоящее время, порождая множество неясностей в организации муниципальной службы. И все же, несмотря на такое категоричное разграничение государственной и муниципальной службы, нельзя отрицать, что «муниципальная служба, будучи самостоятельной административной властью, максимально приближенной к населению, встроена в единую систему государственного управления в стране».90 В обществе существует взаимосвязь граждан­ской службы и муниципальной службы. Например, в качестве одного из принципов построения и функционирования системы государственной службы Федеральный закон №58-ФЗ выделяет принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Этот принцип предполагает, что работники государственного аппарата должны взаимодействовать с аппаратом органов местного самоуправления. Практика показывает, что организация такого взаимодействия актуальна особенно в решении вопросов социального обеспечения граждан. Это связано с тем, что социальные обязательства государства перед населением реализуются в большей степени на муниципальном уровне. Таким образом, государственная служба и муниципальная служба выполняют схожие социальные функции. У них имеется много общего в организации и функционировании. Поэтому можно сказать, что они просто «обязаны» взаимодействовать. Статья 5 Федерального Закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» №25-ФЗ чѐтко называет критерии, посредством которых обеспечивается взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы: 1) единство основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы; 2) единство ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы; 3) единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; 4) учѐт стажа муниципальной службы при исчислении стажа государтвенной гражданской службы и учѐт стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служаих; 6) соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца. 1.3.3. Отличительные признаки муниципальной службы Муниципальной службе присущи отличительные при­знаки, которые предопределяются конституционным стату­сом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия. Рассмотрим их подробнее. Во-первых, муниципальная служба учреждается и функ­ционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Во-вторых, муниципальная служба — это профессиональ­ная деятельность. Это означает, что муниципальный служа­щий должен иметь определенные профессиональные знания, навыки и умения. В связи с этим устанавливаются квали­фикационные требования к должностям муниципальной службы (по уровню образования, стажу службы, профессио­нальным знаниям и навыкам). В-третьих, муниципальная служба осуществляется на постоянной основе. При этом должность муниципальной службы должна быть предусмотрена в специальном Реестре должностей муниципальной службы и в штатном расписа­нии соответствующего органа местного самоуправления. В-четвертых, субъектами муниципальной службы являются граждане Российской Федерации и граждане иностранного государства — участника международного договора Рос­сийской Федерации, в соответствии с которым иностран­ный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе. В-пятых, муниципальная служба, как правило, осущест­вляется в органах местного самоуправления на должностях, не являющихся выборными. В связи с этим выборные долж­ностные лица этих органов не относятся к муниципальным служащим. Кроме того, ими не являются работники муни­ципальных учреждений и предприятий, а также лица, испол­няющие обязанности по техническому обеспечению деятель­ности органов местного самоуправления. В-шестых, должность муниципальной службы замещается путем заключения трудового договора (контракта). Согласно ст. 2 Федерального закона № 25-ФЗ нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя). В-седьмых, на муниципальных служащих распростра­няется действие трудового законодательства Российской Федерации с особенностями, предусмотренными Федераль­ным законом № 25-ФЗ. В-девятых, финансирование муниципальной службы осу­ществляется за счет средств местного бюджета. 1.3.4.Основные задачи муниципальной службы Муниципальная служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. Основными задачами муниципальной службы являются: 1) обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования (из положения ст. 18 Конституции РФ); 2) обеспечение реализации положений Конституции РФ, федерального законодательства, законов субъектов РФ, устава муниципального образования, правовых актов орга­нов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на территории муниципального образова­ния; 3) организация оптимального, наиболее эффективного обеспечения социально-экономических и иных условий жизни населения муниципального образования исходя из интересов населения, исторических и местных традиций; 4) формирование условий для практического осуществле­ния функций органов и должностных лиц местного самоу­правления и профессиональное обеспечение реализации их полномочий, предусмотренных действующим законодатель­ством; 5) защита прав и интересов населения и органов местного самоуправления муниципального образования; 6) подготовка, принятие, организация исполнения и исполнение решений в пределах полномочий органов местного самоуправления; 7) оказание в установленном законом порядке содействия федеральным органам государственной власти, расположен­ным на территории муниципального образования, и органам государственной власти соответствующего субъекта РФ в осуществлении их полномочий. Но главной задачей, для решения которой и создается муниципальная служба, является обеспечение самостоя­тельного решения населением вопросов местного значения непосредственно и через выборные органы местного само­управления.91 1.3.5.Основные функции муниципальной службы В соответствии с задачами муниципальной службы фор­мируются и определяются ее функции, т.е. ее основные направления. К общим функциям муниципальной службы относятся: 1) планирование (разработка муниципальных программ, планов деятельности органов местного самоуправления по решению стоящих перед ними задач; подготовка и при­нятие муниципальных правовых актов); 2) организация и регулирование (упорядочение обще­ственных отношений, возникающих в сфере местного само­управления, налаживание связей между субъектами этих отношений, приведение системы управления делами муни­ципального образования в такое состояние, которое обеспе­чивает эффективную работу всех элементов местного само­управления); 3) распорядительство (дача конкретных указаний испол­нителям муниципальных правовых актов по выполнению конкретных видов работ, совершению действий в установ­ленном порядке и в определенный срок); 4) координация (установление взаимосвязей между орга­нами местного самоуправления и различными внешними (гражданами, организациями, органами местного самоуправ­ления иных муниципальных образований, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти и пр.) и внутренними (структур­ными подразделениями органа местного самоуправления, муниципальными служащими и пр.) субъектами); 5) контроль (проверка качества, полноты и своевремен­ности выполнения субъектами муниципальных правовых отношений поставленных перед ними целей и задач, испол­нения решений, принятых органами местного самоуправле­ния и должностными лицами местного самоуправления); 6) учет и информационное обеспечение (регулярный сбор и регистрация информации о результатах деятельности органов местного самоуправления и их кадровом составе, о движении муниципальных финансовых и материальных ресурсов, об объектах муниципальной собственности и т. д.; обеспечение органов местного самоуправления и их долж­ностных лиц, муниципальных служащих, населения муни­ципального образования необходимой информацией, ее обработка, хранение, анализ и представление в требуемом виде (бумажном или электронном). Помимо общих функций муниципальной службы можно выделить специфические, которые присущи профессиональ­ной деятельности в отдельных подразделениях органов мест­ного самоуправления и выполняются работающими в них муниципальными служащими. 2. Нормативно-правовое обеспечение муниципальной службы в Российской Федерации 2.1. Система правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации Можно говорить о трех уровнях, нормативно-правового регулирования основ муниципальной службы. Первый уровень – федеральный. Речь идет о Конституции РФ, федеральном законодательстве. Выделим следующие основополагающие федеральные законы: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» от 6 октября 2003 года, 131-ФЗ; «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ; «О государственном пенсионном обеспечении в Российской федерации» (в части пенсионного обеспечения муниципаль­ных служащих) от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ; другие федеральные законы иные, иные нормативные правовые акты РФ регулирующие отдельные вопросы муниципальной службы. Второй уровень - конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, касающиеся вопросов муниципальной службы. Третий уровень - это муниципальные нормативно-правовые акты. Они включают в себя: уставы муниципальных образований; решения, принятые на сходах граждан; иные муниципальные правовые акты. 2.2. Конституция Российской Федерации как базовая основа муниципальной службы Российское законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции РФ. Правда, она прямо не регулирует вопросы, связанные с организацией муници­пальной службы, да и сам термин «муниципальная служба» в Конституции РФ не употребляется. Вместе с тем Конститу­ция РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Именно это предопределяет организационное отделение муниципальной службы от государственной службы. Кроме того, в п. «н» ст. 72 Конституции РФ предусматривается, что установление общих принципов местного самоуправ­ления находится в совместном ведении Российской Феде­рации и субъектов РФ. Согласно этому конституционному положению законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется на федеральном уровня и уровне субъектов РФ. В то же время ст. 130 Конституции РФ пред­усматривает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населе­нием вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. 2.3. Федеральные законы, регулирующие организацию муниципальной службы в Российской Федерации На федеральном уровне устанавливаются основы муни­ципальной службы в Российской Федерации. Здесь же определяется круг вопросов, подлежащих регулированию субъектами РФ и муниципальными образованиями. В ст. 42 Федерального закона № 131-ФЗ, которая носит название «Муниципальная служба», устанавливается, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, опреде­ление статуса муниципального служащего, условия и поря­док прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответ­ствии с ним законами субъектов РФ, уставами муниципаль­ных образований и иными муниципальными правовыми актами. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ регулирует отношения, свя­занные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств — участников международных договоров Российской Феде­рации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохож­дением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муници­пальных служащих. Структура Федерального закона № 25-ФЗ включает в себя 10 глав: • гл. 1 «Общие положения» (ст. 1—5: «Предмет регулиро­вания настоящего Федерального закона»; «Муниципальная служба»; «Правовые основы муниципальной службы в Рос­сийской Федерации; «Основные принципы муниципальной службы»; «Взаимосвязь муниципальной службы и государ­ственной гражданской службы Российской Федерации»); • гл. 2 «Должности муниципальной службы» (ст. 6—9.1: «Должности муниципальной службы»; «Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации»; «Классификация должностей муниципальной службы»; «Основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы»; «Классные чины муниципальных служащих»); • гл. 3 «Правовое положение (статус) муниципального служащего» (ст. 10—15): «Муниципальный служащий»; «Основные права муниципального служащего»; «Основные обязанности муниципального служащего»; «Ограничения, связанные с муниципальной службой»; «Запреты, связанные с муниципальной службой»; «Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе»; «Представление све­дений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»); • гл. 4 «Порядок поступления на муниципальную службу ее прохождения и прекращения» (ст. 16—19: «Поступление на муниципальную службу»; «Конкурс на замещение должности муниципальной службы»; «Аттестация муниципаль­ных служащих»; «Основания для расторжения трудового договора с муниципальным служащим»); • гл. 5 «Рабочее (служебное) время и время отдыха» (ст. 20 и 21: «Рабочее (служебное) время», «Отпуск муници­пального служащего»); • гл. 6 «Общие принципы оплаты труда муниципаль­ного служащего. Гарантии, предоставляемые муниципаль­ному служащему. Стаж муниципальной службы» (ст. 22—25: «Общие принципы оплаты труда муниципального служа­щего»; «Гарантии, предоставляемые муниципальному слу­жащему»; «Пенсионное обеспечение муниципального служа­щего и членов его семьи»; «Стаж муниципальной службы»); • гл. 7 «Поощрение муниципального служащего. Дисци­плинарная ответственность муниципального служащего» (ст. 26—27.1: «Поощрение муниципального служащего»; «Дисциплинарная ответственность муниципального служа­щего»; «Взыскания за несоблюдение ограничений и запре­тов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, уста­новленных в целях противодействия коррупции»); • гл. 8 «Кадровая работа в муниципальном образовании» (ст. 28—33: «Кадровая работа в муниципальном образова­нии»; «Персональные данные муниципального служащего»; «Порядок ведения личного дела муниципального служа­щего»; «Реестр муниципальных служащих в муниципальном образовании»; «Приоритетные направления формирования кадрового состава муниципальной службы»; «Кадровый резерв на муниципальной службе»); • гл. 9 «Финансирование и программы развития муни­ципальной службы» (ст. 34 и 35: «Финансирование муници­пальной службы»; «Программы развития муниципальной службы»); • гл. 10 «Заключительные положения» (ст. 36—38: «При­знание утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федера­ции»; «Применение законов и иных нормативных правовых актов о муниципальной службе в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона»; «Вступление в силу настоящего Федерального закона»). Надо заметить, что Федеральным законом № 25-ФЗ не определяется статус депутатов, членов выборных орга­нов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса. Это обусловлено тем, что депутаты и другие указанные лица, замещающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими. На муниципальных служащих распространяется дей­ствие трудового законодательства с особенностями, пред­усмотренными Федеральным законом № 25-ФЗ. В ТК РФ регулируются, в частности, такие вопросы, как: • понятие трудового договора; • оплата труда и другие выплаты; • отдых, в том числе продолжительность рабочего (слу­жебного) времени, предоставление выходных дней и нерабо­чих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска; • порядок объединения, включая право создавать про­фессиональные союзы, для защиты прав, социально-эконо­мических и профессиональных интересов служащих; • рассмотрение индивидуальных трудовых споров; • основания для расторжения трудового договора; • гарантии на муниципальной службе, включая пенси­онное обеспечение; • порядок применения и снятия дисциплинарных взы­сканий; • вопросы кадровой работы, в том числе порядок работы с персональными данными муниципального служащего и др. В ряде федеральных законов есть отдельные нормы, каса­ющиеся муниципальной службы. Прежде всего, они содер­жатся в федеральных законах, регулирующих вопросы государственной службы. Речь идет о федеральных законах: № 58-ФЗ и №79-ФЗ, а также о Федераль­ном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодей­ствии коррупции». Правовые нормы, касающиеся вопросов муниципальной службы, содержатся и в иных нормативных правовых актах Российской Федерации. К ним относятся указы Прези­дента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты иных федеральных органов государственной власти. В частности, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ регулируются отдельные вопросы муни­ципальной службы в закрытых административно-террито­риальных образованиях, наукоградах и на приграничных территориях. 2.4. Законодательные акты субъектов Российской Федерации Основная роль законодательства субъектов Российской Федерации заключается не в том, чтобы создавать нормативные акты, «альтернативные» федеральному законодательству. Их значение состоит, во-первых, в детализации, дополнении (развитии) правил, установленных федеральными законами и подзаконными актами; во-вторых, в принятии нормативных актов по вопросам, неурегулированным федеральным законодательством. Правовое регулирование вопросов муниципальной службы субъектами РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами № 58-ФЗ и № 79-ФЗ, другими федеральными законами. Конституции и уставы субъектов РФ, как правило, содержат нормы, регулирующие муниципальную службу, которые носят отсылочный характер. Точнее говоря, они в соответствии с конституционным разграничением предме­тов ведения Российской Федерации и субъектов РФ предус­матривают, что регулирование вопросов организации муни­ципальной службы регулируется соответствующим законом субъекта РФ. Среди законов субъектов РФ следует выделить дей­ствующие в них базовые законы о муниципальной службе. В ряде субъектов РФ встречаются другие наиме­нования законодательных актов, регулирующих вопросы правового регулирования муниципальной службы. Кроме базовых законов в субъектах РФ принимаются специальные законы, посвященные отдельным вопросам муни­ципальной службы. В частности, к ним относятся соответ­ствующие региональные законы: • о Реестре должностей муниципальной службы в субъ­екте РФ; • о соотношении должностей муниципальной службы в субъекте РФ и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ; • о порядке присвоения и сохранения классных чинов муниципальных служащих в субъекте РФ; • о денежном содержании лиц, замещающих муници­пальные должности и должности муниципальной службы в субъекте РФ; • об исчислении стажа государственной гражданской службы субъекта РФ и муниципальной службы в субъ­екте РФ; • о порядке назначения и выплаты пенсии на муници­пальной службе в субъекте РФ; • о представлении гражданами, претендующими на заме­щение должностей муниципальной службы, замещающими должности муниципальной службы и муниципальные долж­ности, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о представлении лицами, замещающими должности муниципальной службы и муни­ципальные должности, сведений о расходах; • о типовых квалификационных требованиях для заме­щения должностей муниципальной службы в субъекте РФ; • об утверждении Типового положения о порядке прове­дения аттестации муниципальных служащих в субъекте РФ; • о некоторых социальных гарантиях лицам, замещав­шим муниципальные должности и должности муниципаль­ной службы в субъекте РФ. 2.5. Муниципальные нормативные акты о муниципальной службе Следует учитывать, что принятие нормативных правовых актов, касающихся вопросов муниципальной службы, в Рос­сийской Федерации не ограничивается только федеральным и региональным уровнями. На современном этапе активно развивается нормотворчество органов местного самоуправ­ления в области муниципальной службы. Идет процесс формирования и совершенствования ее правовых основ на муниципальном уровне. Уставами муниципальных образований, впрочем, как и другими муниципальными правовыми актами, регулируются вопросы муниципальной службы в той мере, в которой решение данных вопросов отнесено к ведению органов мест­ного самоуправления. Вопросы формирования личного состава муниципаль­ной службы, аттестации муниципальных служащих, а также и некоторые другие решаются муниципальными образо­ваниями самостоятельно на основе Федерального закона № 25-ФЗ, законодательства субъекта РФ о муниципальной службе и муниципальных правовых актов. Необходимо учитывать, что муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется не только в соот­ветствии с правовыми нормами федерального уровня, уровня субъектов РФ и местного уровня. Есть и междуна­родные правовые акты, среди которых выделяется Европей­ская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октя­бря 1985 г.)92 Относительно муниципальной службы в п. 2. ст. 6 данной Хартии предусмотрено следующее положение: «Условия работы служащих органов местного самоуправ­ления должны быть такими, чтобы можно было обеспечи­вать подбор высококвалифицированных кадров, основан­ный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профес­сиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе». 3. Система принципов муниципальной службы и ее организация в Российской Федерации Муниципальная служба в Российской Федерации осно­вана на определенных принципах. Именно через их систему наиболее полно раскрывается сущность данной службы. Статья 4 Федерального закона № 25-ФЗ устанавливает десять основных принципов муниципальной службы. 3.1. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражда­нина Он основывается на нормах статей 2,18 Конституции РФ. «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (Ст.2). Именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов местного самоуправления (С.18). Муници­пальная служба как институт, призванный обеспечивать исполнение их полномочий, при реализации своих функций должна в первую очередь признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. 3.2.Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе Данный принцип означает равное право граждан, владеющих госу­дарственным языком Российской Федерации, на доступ к муниципальной службе и равные условия ее прохожде­ния независимо от пола, расы, национальности, происхож­дения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлеж­ности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и дело­выми качествами муниципального служащего. 3.3.Принцип профессионализма и компетентности муници­пальных служащих Это - ключевой принцип, который в первую очередь должен быть положен в основу формирования кадрового состава муниципальной службы. Данный принцип предусматривает в качестве необходимого условия прохождения муниципальной службы наличие у муниципального служащего или гражданина, претенду­ющего на замещение Кроме того, для обеспечения принципа профессионализма и компетентности муници­пальных служащих должна быть создана система их подго­товки, переподготовки и повышения квалификации. 3.4. Принцип стабильности муниципальной службы Данный принцип является необходимым условием ее функционирования и связан непосредственно со стабильностью кадрового корпуса муни­ципальных служащих. Речь идет о постоянстве муниципально-служебных отношений, а также определенном уровне социально-правовой защищенности муниципальных служащих. Необходимость устойчивого положения муниципальных служащих, стабильность кадров муниципальной службы является одной из гарантий существования инсти­тута местного самоуправления. 3.5. Принцип доступности информации о деятельности муни­ципальных служащих Принцип закрепляет их обязанность предостав­лять гражданам несекретную информацию как о собственной деятельности, так и о деятельности органов местного самоу­правления. Органы местного самоуправления, их должност­ные лица обязаны обеспечивать каждому возможность озна­комления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не пред­усмотрено действующим законодательством РФ. Деятель­ность муниципальных служащих должна быть открыта для общественного контроля. В средствах массовой информа­ции требуется системное освещение практики деятельно­сти муниципальных органов и муниципальных служащих, предоставление сведений об их численности, материальном обеспечении и другие сведения. 3.6. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами проистекает из части 1 статьи 32 Конституции РФ. В ней устанавливается право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства как непосред­ственно, так и через своих представителей. Указанный принцип подразумевает тесное вза­имодействие органов местного самоуправления и муни­ципальных служащих с общественными объединениями, действующими на территории соответствующего муници­пального образования, и проживающими в нем отдельными гражданами. 3.7. Принцип единства основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных тради­ций при прохождении муниципальной службы Данный принцип означает, что все муниципальные служащие должны подчиняться опреде­ленной системе правил, установленных законом, независимо от субъекта РФ, вида муниципального образования. Данный принцип осуществляется посредством закрепления основ организационно-правового статуса муниципальной службы и социально-правового статуса муниципальных служащих. 3.8. Принцип правовой и социальной защищенности муници­пальных служащих Он предусматривает их защиту от неправо­мерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность со стороны государственных органов и их долж­ностных лиц, физических и юридических лиц. Он также предполагает обеспечение возможностей успешного прохождения муниципальной службы, предоставление необ­ходимых гарантий и прав, связанных с исполнением долж­ностных обязанностей. 3.9. Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих долж­ностных обязанностей Этот принцип отражает фундаментальную уста­новку функционирования муниципальной службы, а именно ответственность ее кадров за подготавливаемые и принимае­мые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Согласно ст. 70 Федерального закона № 131-ФЗ органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами, которая наступает: • перед населением в результате утраты доверия населения; • перед государством т в случае нарушения ими Консти­туции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федераль­ных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования; • перед физическими и юридическими лицами в порядке, установлен­ном федеральными законами, законами субъектов РФ, уста­вами муниципальных образований; • перед органами государственной власти за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответству­ющими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. 3.10. Принцип внепартийности муниципальной службы Последний принцип призван оградить муниципальных служащих от влияния и контроля со стороны той или иной политической партии, от принуж­дения к членству в ней, от дискриминации по политическим признакам при поступлении на муниципальную службу и нахождении на ней. Принадлежность к той или иной политической партии не может являться причиной для отказа в приеме на муниципальную службу. Принадлежность к той или иной политической партии не может являться основанием для увольнения муниципального служащего. Организация муниципальной службы в современной России должна обеспечить реализацию данных принципов и быть ориентирована на создание действенной системы норм, способов, процедур, правил, стандартов, вырабатыва­емой и реализуемой в целях упорядочения, регулирования и координации действий субъектов управления муници­пальной службой, построения и осуществления взаимосвя­зей между ними и муниципальными служащими. Обратим внимание на тот факт, что региональный законодатель существенно увеличил список принципов, на которых основана вся организация муниципальной службы. Если среди основных принципов выделяют: а) публично-правовое оформление статуса муниципального чиновника; б) принцип верности муниципального служащего Конституции государства, уставу муниципального образования; в) принцип алиментирования (т.е. положение о достаточном, достойном денежном содержании, которое ориентируется на гарантирующее соответствующее социальному положению муниципального чиновника обеспечение). г) принцип правовой и социальной защищённости муниципальных служащих; д) недопустимость забастовок муниципальных служащих, и др. 4. Финансирование и программы развития муниципальной службы в Российской Федерации 4.1. Управление муниципальной службой Федеральный закон № 25-ФЗ не содержит понятия «управление муниципальной службой». Вместе с тем управ­ленческие аспекты и соответствующие правовые нормы про­сматриваются в ряде его статей. Это касается регулирования вопросов планирования и организации кадровой работы в системе муниципальной службы, формирования ее кадро­вого состава, составления реестра и ведения личных дел муниципальных служащих, обеспечения контроля за их дея­тельностью, функционирования кадрового резерва на муни­ципальной службе. Особое внимание в Федеральном законе № 25-ФЗ уде­ляется вопросам финансового и программного обеспечения развития муниципальной службы. 4.2. Финансирование муниципальной службы Вопросы финансирования муниципальной службы предусматривает специальная гл. 9 Федерального закона № 25-ФЗ, которая называется «Финансирование и про­граммы развития муниципальной службы». Статья 34 устанавливает, что финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местных бюджетов. Расходы на содержание муниципальной службы явля­ются неотъемлемой составной частью расходов местного бюджета и включают затраты: денежное содержание муниципальных служащих; материально-бытовое и социальное обеспечение муни­ципальных служащих; иные расходы, предусмотренные законодательством Российской Федерации о муниципальной службе. Расходы на денежное содержание муниципальных служа­щих включают в себя средства на оплату должностных окла­дов муниципальных служащих, различных надбавок к долж­ностному окладу и поощрений по итогам муниципальной службы, компенсаций и пособий муниципальным служащим и их семьям, а также ежегодных оплачиваемых отпусков и дополнительных оплачиваемых отпусков за выслугу лет. Расходы на материально-бытовое и социальное обеспе­чение муниципальных служащих включают в себя средства, закладываемые на финансирование социальных гарантий, предусмотренных ст. 23 Федерального закона № 25-ФЗ, и дополнительных гарантий, установленных законами субъекта РФ о муниципальной службе. Отдельно следует отметить государственное страхование муниципальных слу­жащих, которое является обязанностью органов местного самоуправления. Средства на страхование муниципальных служащих также включаются в общую сумму финансирова­ния муниципальной службы. Что касается иных расходов, предусмотренных законода­тельством Российской Федерации о муниципальной службе, то они могут включать средства на переподготовку и повы­шение квалификации муниципальных служащих, их транс­портное обслуживание, различные виды денежных компен­саций муниципальным служащим и др. Расходы на содержание муниципальной службы предус­матриваются, осуществляются и контролируются на основе составляемых в установленном порядке смет в рамках местных бюджетов. Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются органами государственной власти субъектов Российской Федерации при определении минимальных местных бюджетов. Согласно ч. 6 ст. 52 Федерального закона № 131-ФЗ еже­квартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. Следует обратить внимание на то, что ч. 2 ст. 53 выше­указанного Федерального закона определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют раз­меры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои поломочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. 4.3. Муниципальные программы развития муниципальной службы Важным положением Федерального закона № 25-ФЗ для совершенствования муниципальной службы являются нормы его ст. 35, согласно которым развитие муниципальной службы обеспечивается программами ее развития. Опреде­лено, что к таким относятся: • муниципальные программы развития муниципальной службы, финансируемые за счет средств местных бюджетов; • программы развития муниципальной службы субъек­тов РФ, финансируемые за счет средств бюджетов субъек­тов РФ. Принятие федеральных программ развития муниципаль­ной службы законодательством Российской Федерации не предусматривается. Федеральный закон № 25-ФЗ в ч. 2 ст. 35 предусматри­вает, что в целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований и муниципальных служащих в отдельных органах местного самоуправления, избиратель­ных комиссиях муниципальных образований могут прово­диться эксперименты. Порядок, условия и сроки проведения экспериментов в ходе реализации программ развития муни­ципальной службы субъектов РФ и муниципальных про­грамм развития муниципальной службы устанавливаются соответственно нормативными правовыми актами субъек­тов РФ и муниципальными правовыми актами. Тема 11. Организация труда муниципальных служащих в органах местного самоуправления Вопросы для рассмотрения 1. Управление муниципальным служащим своим рабочим временем. 2. 5S-офиса и его использование в профессиональной деятельности муниципальных служащих. 3. Управление заданиями. 4. Корпоративные принципы, должностные инструкции, указания и правила и их роль в организации труда муниципальных служащих. 1.Управление муниципальным служащим своим рабочим временем Исследование эффективности использования менеджерами своего времени показало, что 20,4% рабочей недели менеджера пропадает впустую. В среднем это получается один из пяти рабочих дней. 33,0% времени, предназначенного для осуществления руководства, тратится на разбор документации. На поездки тратится 12% рабочей недели93 Как показывает наш опыт работы в органах местного самоуправления, если бы подобное исследование провести среди муниципальных служащих, то его результаты, возможно, мало чем отличались от приведенных выше данных. Выделим две основные группы причин не совсем эффективного использования муниципальными служащими своего рабочего времени. Первая группа напрямую связывается с ролью и деятельностью руководителей органов муниципального управления по организации труда муниципальных служащих. И здесь следует обратить внимание на ряд вопросов, требующих своего решения. В первую очередь, назовем условия труда: скученность служащих в рабочих кабинетах, проблемы современного технического обеспечения рабочих мест, переполненность кабинетов различной документацией и т.п. Не меньше проблем возникает с организацией различного рода заседаний, совещаний и прочих мероприятий, подготовка к которым требует от муниципальных служащих определенных, но не всегда эффективных временных затрат. Впрочем, и само проведение вышеназванных форм работы администрации отнимает у его участников часть рабочего времени. Внеочередные временные затраты, как правило, связаны со срочностью исполнения отдельных поручений руководителей. Они нарушают рабочий ритм в работе муниципального служащего, что нередко отражается на качестве выполняемого задания, не говоря об эффективности затраченного рабочего времени. Вторая группа причин связана с организацией самим муниципальным служащим своей профессиональной деятельности. В течение рабочего дня ему предстоит: ответить на запланированные и несвоевременные телефонные звонки; вести обмен мнениями с сотрудниками и другими посетителями, пришедшими для решения определенных вопросов; разнести документы или получить их в других службах администрации; извлечь необходимую информацию в электронном виде; поиск нужных материалов в папках в шкафах и в собственном рабочем столе; принять участие в проводимых совещаниях и мероприятиях и т.п. Все эти действия в течение рабочего дня могут носить как запланированный, так и не запланированный характер, что отражается на эффективности использования муниципальным служащим своего рабочего времени. Как всегда получается на практике, времени хронически не хватает, и тогда к концу рабочей недели, месяца или выпуска в свет очередного постановления (распоряжения) главы муниципального образования (главы администрации) наступает аврал. Под ним понимается такое психологическое состояние муниципального служащего, которое похоже на стрессовый забег спортсмена на короткую дистанцию. При этом на него «давит» не только собственный начальник, но и руководители выше рангом в иерархической лестнице муниципального чиновничества. О результатах «аврально-стрессовой» работы говорить не приходится. По собственному опыту скажу, что резко возрастает количество грамматических ошибок в подготовленных документах, страдает их качество и т.д. Как же так получается, что составляемый муниципальным служащим на каждый день, неделю, месяц свой рабочий график выполняется не всегда точно к назначенному сроку и требует гораздо больше времени, чем оно запланировано? Можно ли это явление объяснить низким уровнем профессионализма муниципального служащего, что связано с его неумением планировать свое рабочее время и осуществлять жесткий контроль за выполнением запланированных заданий и незапланированных поручений? На мой взгляд, одна из основных причин данного явления заключается в низкой организационной культуре в профессиональной деятельности муниципального служащего. Опыт «набирается» им методом проб и ошибок. Их можно было бы избежать, если бы кадровая служба местной администрации проводила хронометраж рабочего времени муниципальных служащих; осуществляло ежегодное, а лучше ежеквартальное обследование, условий их труда; своевременно контролировало работу хозяйственной службы по обеспечению сотрудников техническими и другими средствами. Наконец, прямой функцией кадровой службы является обучение муниципальной службы в этой области их профессиональной деятельности. Отметим, что проблемам эффективной организации труда менеджеров, сотрудников различных коммерческих и некоммерческих фирм и организаций, государственных учреждений и предприятий, посвящены исследования, которые можно использовать в практике работы органов муниципальной власти и управления. Именно к нему мы сейчас и обратимся. 2. 5S-офиса и его использование в профессиональной деятельности муниципальных служащих Одним из вопросов, который возникает у начинающего муниципального чиновника после зачисления его на службу, связан с его рабочим местом. Когда он приходит в первый день на работу в кабинет, то, в первую очередь, его беглый взгляд обратит внимание на его состояние: мебель, шкафы с документами, оформление стен, на наличие штор или занавесок на окне (окнах), телефонов и компьютеров, сканеров, принтеров. Потом ему покажут стол и все, что на нем расположено. Обратит «новичок», правда не сразу, и на стул или кресло, если ему оно положено. Следующий этап ознакомления - это «внутреннее» наполнение ящиков стола. Словом, это первое знакомство с местом своей будущей работы сохранится на всю оставшуюся жизнь. 2.1. Как организовать эффективное рабочее место? Работа двух специалистов Фабрицио Т. и Тэппинга Д. посвящена исследованию проблем в организации профессиональной деятельности сотрудников различных коммерческих и некоммерческих организаций. Она называется «5S офиса: как организовать эффективное рабочее место»94 При ее внимательном прочтении нетрудно убедиться в том, что 5S можно рекомендовать для использования в практике организации эффективного рабочего места в кабинетах сотрудников, руководителей структурных подразделений местных администраций. Может ли офис, читай кабинет, превратиться в хлев? По мнению авторов упомянутой нами книги, «если вы не будете относиться к офису как к живому организму, он вскоре превратится в хлев, который никогда не чистили. Потери будут накапливаться, и для того чтобы выполнить одну и ту же работу, бу­дет требоваться все больше и больше времени. Работа будет занимать больше времени не только у вас, но и у тех, кто работает вместе с вами или для вас».95 2.2. 5S для офиса как система (структура, цель, виды потерь, этапы внедрения) В системе 5S для офиса четко прослеживаются следующие мероприятия: 1. Сортировка. Значение этого этапа мож­но выразить так: «Сомневаешься в нужности вещи - избавься от нее». Речь идет о сортировке всего того, что находится в рассматриваемой зоне. Ее результат состоит в удалении из нее ненужных предметов. 2. Рациональное расположение. Ключевая фраза: «Место для каждой вещи, и каждая вещь на своем месте». Суть данного этапа – определить оптимальное расположение нужных предметов для возможности легкого и эффективного досту­па к ним и сохранение такого расположения. 3. Уборка. Девиз этапа таков: «Наведи чистоту и поддерживай ее». Задача уборки – это удаление загрязнений, поддержание чистоты и исполь­зование процедур уборки для того, чтобы проверить, содержится ли рабочее место и оборудование в соответствии с утвержденными нор­мами. 4. Стандартизация рассматривается как создание основных правил или руководящих принципов, позволяющих содержать рабочее место в порядке и чи­стоте; наличие наглядных и понятных каждому стандартов для этого. Суть этапа можно выразить так: «Если ты не видишь - ты не знаешь, а если ты не знаешь, то не можешь и управлять». 5. Совершенствование и поддержание достигнутого результата - этот этап включает в себя обучение и передачу информации для того, чтобы все выполняли стандарты 5S. Здесь применимо следующее по­желание: «Поддерживай достигнутое, совершенствуй и забудь про об­винения».96 Что является основной целевой установкой 5S? Цель 5S заключается в выявлении семи основных потерь, которые есть почти в каждом офисе или в каждом рабочем кабинете местной администрации. Сократить потери в офисе (кабинете - А.К.) – это значит устранить все, что увеличива­ет затраты времени, капитала и ресурсов, необходимых для выпол­нения работы. Этот процесс применим к бесчисленному множеству проблем. Можно весьма значительно сократить затраты денег и времени, постепенно устраняя многочисленные небольшие потери. Система 5S выявляет 7 видов потерь в офисе, которые влекут за собой столько затрат, что их прозвали «7 смертных потерь» (как «7 смертных грехов»). Это следующие виды потерь: 1. Переделка и исправление. 2. Ожидание. 3. Ненужные движения. 4. Излишняя обработка. 5. Простои оборудования. 6. Излишние запасы. 7. Проверки.97 1. Потери от исправления и переделки Потери данной категории возникают, когда время тратится на пере­делку, исправление, повторное выполнение работы. Понятно, что работу нужно выполнять правильно с первого раза. Потери выражаются в затра­тах дополнительного времени, материалов, энергии, использовании обо­рудования и людских ресурсов. 2. Потери от ожидания Ожидание чего-либо (людей, оборудования или информации) - это потери. Ожидание означает необходимость приостановить работу, простой возникает и у людей, и у оборудования. 3. Потери от ненужных движений и перемещений Любое движение, которое не добавляет ценности продукту, - это по­тери. Малопродуктивный рабочий процесс или непродуманный дизайн офиса заставляют лишний раз переходить с места на место, наклоняться, тянуться за чем-либо. Для устранения этих потерь задайте себе вопрос: есть ли у данного передвижения обоснованная цель? Если да, постарайтесь изме­нить планировку офиса таким образом, чтобы уменьшить необходимость хождения. 4. Потери от излишней обработки Выполнение работы или какого-либо усилия, которые не нужны по­требителю, приводит к потерям. С точки зрения заказчика, излишняя обработка не добавляет ценности, и он не будет за это платить. Желая устранить такие потери, задайте себе вопросы: «Какова основная функ­ция данной процедуры? и не слишком ли много действий я совершаю?» 5. Потери от простоев оборудования Потерями является любое время ожидания, которое возникло вследствие поломок оборудования, снижения его производительности или вынужден­ного изменения режимов работы. Сюда же относят и такие причины, как выход из строя и ухудшение состояния оборудования, последовавшие из-за плохого обслуживания или несоответствующего планирования. 6. Потери от излишних запасов Любые излишние запасы - это потери. Даже если запас является не более чем страховкой, это тоже потери, поскольку вы уже заплатили за то, что не используете в данный момент. Неиспользуемые материалы, инструменты, оборудование, книги и другие предметы, которые можно определить как излишние запасы, занимают немало места. Одной из основных категорий, наиболее подверженных такого рода потерям, без сомнения, является документация. В большинстве ком­паний документация хранится повсюду. Иногда компании вынуждены специально арендовать помещения, чтобы хранить документы, кото­рые им на самом деле не нужны. Поскольку 95% хранимой докумен­тации бесполезны, то и 95% площадей, папок, шкафов и времени, за­трачиваемого на обслуживание таких запасов, являются потерями. А это соответственно потерянные деньги. 7. Потери от проверок Чтобы сократить потери от разнообразных проверок и контрольных операций, всем необходимо придерживаться новых правил. Для начала следует осознать, что причиной брака является несоответствующий способ выполнения работы. Если обязанности выполняются правильно, провер­ки не нужны. Наличие контроля обусловлено прежде всего страхом перед ошибками, которые могут возникнуть при выполнении действий. Провер­ка выявляет дефекты только после того, как они уже возникли. Другими словами, проверка лишь обнаруживает потери. Процесс проверки не добавляет ценности, наоборот, сам становится одним из видов потерь. Задумайтесь о том, сколько усилий и времени затрачивается людьми, осуществляющими контроль, о том количестве отчетов, которые они составляют. Эти отчеты кто-то читает, основываясь на них, принимает какие-то меры, вся эта документация где-то хранится, порождая новые потери. Заметим еще, что аудиторы (и отчеты, которые они составляют) иногда размывают границу между ошибками и дефектами. Важно помнить, что это не одно и то же. Ошибки - это причина, а дефек­ты - это результаты. Все дефекты возникают вследствие ошибок, но не все ошибки приводят к дефектам.98 Выделяют 7 этапов внедрения 5S. 1. Подготовка проекта. 2. Выполнение детального обследования, сканирования офиса. 3. Сортировка и удаление ненужного. 4. Рациональное расположение и определение границ. 5. Уборка с одновременным осуществлением проверки. 6. Стандартизация и обмен информацией. 7. Поддержка и обмен информацией.99 2.3. Ваше отдельное рабочее место Если театр для зрителя начинается с вешалки, то для служащего его работа начинается с рабочего места в кабинете, в котором стоит его стол и любимое кресло. Как показали результаты одного исследования, у 90,3% директоров и менеджеров на рабочем месте царит полнейший беспорядок.100 Если ваша целевая зона не превышает размеров рабочего стола, внедрение 5S в полном объеме может оказаться пустой тратой времени. Для отдельных рабочих мест или специфических объектов таких, как места для копировальной техники или пункты накопления корреспонденции, хорошей альтернативой является стратегия принятия быстрых решений. Фактически это мини- 5S внутри офиса. Как же применять его на одном рабочем месте? 1. Уберите с рабочего места всё. 2. Почистите стол, компьютеры и т.д. снаружи и изнутри. 3. Отделите те предметы, которые вы хотите возвратить на стол. 4. Сгруппируйте все предметы (файлы, книги, устройства и т.д.) в логические категории. 5. Верните на стол только то, что вам потребуется. 6. Разместите предметы так, чтобы запомнить их положение. 7. Организуйте визуальное управление, чтобы предметы было легко искать и возвращать на свои места. 8. Постарайтесь сократить количество предметов на рабочем месте до минимально необходимого. 9. Подумайте, можно ли устранить необходимость использования тех или иных предметов. Еще несколько комментариев по приведенному выше подходу. «Убрать всё» - значит «убрать ВСЁ». Выключите компьютер, мони­тор, принтер и факс и уберите их. После этого приступайте к уборке стола и пространства за столом, а также всего оборудования. Вы будете шокированы количеством обнаруженной грязи и пыли. Решая, что вы вернете на рабочее место, будьте очень разборчивы­ми. Посмотрите на каждый листок бумаги, задумайтесь о необходимо­сти каждой ручки. А сколько ручек вам действительно нужно? Группировать предметы нужно в зависимости от выполняемой вами ра­боты. Например, файлы можно сгруппировать по клиентам, по типу про­дукции, по датам или каким-то другим способом. А как вы используете ваши книги? Все должно быть сгруппировано в зависимости от того, как это используется. Помните, что ваша задача - устранить потери времени. Возвратив предметы на рабочее место, разместите их таким обра­зом, чтобы «наизусть» знать, где они находятся. Особенно это отно­сится к тем вещам, которые вы используете ежедневно. Например, вы уверены, что знаете, где лежат ваши степлер или точилка для каранда­шей? Тогда проверьте себя. Закройте глаза и попросите коллегу назы­вать различные предметы. Посмотрим, знаете ли вы, где на самом деле находятся сейчас эти предметы.101 Хороший способ реорганизовать рабочее место – использовать наушники для телефонов. Когда зазвонит телефон, вам не нужно будет брать трубку и держать ее во время всего разговора. Теперь во время разговора вы сможете печатать. Также это может разгрузить рабочее место (например, убрать записные книжки, телефон, в случае перехода к использованию Skype начать использование автоматической записи и распознавания разговора).102 Устранить ненужные предметы помогут, например, использование одной ручки с несколькими разноцветными стержнями и применение электронной почты, которая позволяет сократить количество бумаг. Почти в каждом компьютере есть программное обеспечение со встро­енным калькулятором, что делает отдельный настольный калькулятор излишним. При небольшом вложении средств можно приобрести одно устройство, сочетающее в себе функции нескольких офисных машин. Завершим эту часть нашей лекции высказыванием И. Адизеса, одного из специалистов в области менеджмента: «Кроме того, многое о человеке могут рассказать его офис, стол, манера одеваться, осанка, степень активности. Будьте внимательным и чутким к другим людям, наблюдайте, как они реагируют на ваши замечания, и старай­тесь подстроиться под их стиль, чтобы вас понимали должным образом.103 3.Управление заданиями 3.1.Виды заданий Все задания можно разбить на чисто исполнительские и те, где необходим элемент творчества. В практике производственной деятельности существует такой вид исполнительских заданий, который появляется внезапно. Последний вид таких заданий определяются еще как «срочные», то есть требуют незамедлительного выполнения. В то же время часть исполнительских заданий планируется заранее, так как отражены в планах работы муниципального служащего. В зависимости от поставленных целей, эта группа заданий может содержать и элементы творчества. Соотношение заданий исполнительных и творческих в практике профессиональной деятельности муниципального служащего может быть различным. Вместе с тем следует иметь в виду, что при планировании своей работы необходимо всегда оставлять определенную нишу на так называемое «ничегонеделание», а точнее на свободное творчество. Правда, чаще всего складывается ситуация, когда эту «ниша» обязательно заполняется исполнительской работой При планировании работы по выполнению творческого задания следует всегда придерживаться принципа – не откладывать его на последний день. Во-первых, нужно помнить, что последний день может стать «аврально-случайным» днем незапланированного исполнительского задания. Во-вторых, выполнение творческого задания в последний день, как правило, отражается на его качестве. Поэтому у исполнителя такого задания, как минимум, должно быть в запасе два-три дня. Задания, которые приходится выполнять муниципальным служащим, могут быть различными по форме и содержанию, по времени и т.п. Самое короткое и простое задания дается в виде поручения: позвонить кому-либо, найти или подобрать какой-либо материал, выяснить наименование документа, орган его принявший и т.п. Как правило, данный вид задания не требует больших интеллектуальных усилий, хотя временные затраты на его исполнение могут быть различными. Еще один вид задания связан с подготовкой и проведением совещания, совета при главе муниципального образования, заседаний комиссии, коллегий при структурных подразделениях местной администрации и т.п. Он требует организаторских способностей и также знания технологий в данной области управленческого труда. Пожалуй, наибольшие трудности испытывает муниципальный служащий при выполнении задания, связанного с разработкой управленческого решения в виде муниципального правового акта. Процедурные вопросы более или менее представлены в регламенте работы органа местного самоуправления, а также в других инструктивных документах. 3.2. Сроки выполнения заданий Как известно, практически каждое задание обуславливается временными сроками его выполнения. В местной администрации эти сроки устанавливается непосредственным руководителем структурного подразделения, в котором трудится муниципальный служащий. Чаще всего временные рамки исполнителю устанавливаются нормативными правовыми актами, которые принимаются представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования или должностными лицами местной администрации. Сроки также задаются в нормативных правовых актах органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В чем заключаются проблемы, которые возникают перед муниципальным служащим в процессе выполнения задания. Во-первых, у него в производстве, как правило, находится не одно, а несколько заданий различной сложности. Во-вторых, при определении сроков абсолютно не учитываются реальные возможности муниципального служащего исполнения полученных им заданий. В-третьих, неумением сотрудника правильно распределить свои силы и время по выполнению заданий. В-четвертых, далеко не все зависит от лица, ответственного за выполнение задания. В этой работе могут быть задействованы сотрудники других структурных подразделений местной администрации, которые далеко не всегда придерживаются установленных сроков. В практике муниципального управления нередко возникают ситуации, когда руководящие указания руководителей органов муниципальной власти, различных структурных подразделений не совсем однозначно понимаются их непосредственными подчиненными. Почему? Разве они говорят на разных языках? 4. Корпоративные принципы, должностные инструкции, указания и правила и роль в организации труда муниципальных служащих Хотя успешная коммуникация чрезвычайно важна для результативного и эффективного функционирования организации, большинству высших руководителей не верится, что время, потраченное на прояснение лексикона, не уходит впустую. Обычно они убеждены не только в том, что сами обла­дают непревзойденными навыками общения, но и в том, что цели и требования возглавляемых ими организаций четко сформулированы и оформлены документально, а значит, понятны всем и каждому.104 Это предположение нетрудно проверить. Очевидно, что любой сотрудник компании, независимо от его должности, должен понимать разницу между тем, что должно быть сделано при данном стечении обстоятельств, тем, что следует делать (в отсутствие непреодолимых помех), и тем, что рекомендуется делать.105 Кстати данное наблюдение И. Адизеса характерно не только для коммерческих и некоммерческих компаний. Оно в полной мере относится к органам государственной и муниципальной власти. Начнем наш анализ с определения понятий, которые используются как в менеджменте, так и в практике государственного и муниципального управления. 4.1.Должностные инструкции Что такое должностная инструкция? Речь идет о документе, регламентирующем производственные полномочия и обязанности работника.106 Должностная инструкция — это тот документ, который призван четко определить место и назначение конкретной должности в организации. Именно в ней отражены такие важные вопросы, как требования, выдвигаемые к кандидатам на вакантные должности, должностные обязанности сотрудников, их права и ответственность. Должностные инструкции призваны облегчить адаптацию новых сотрудников. Они служат основой для оценки результатов деятельности сотрудников и их аттестации.107 С точки зрения назначения должностной инструкции для муниципальных служащих использование данного инструмента в их профессиональной деятельности не вызывает вопросов. Однако взгляды Дж. Оэна в отношении назначения должностной инструкции несколько иные. В ней прописываются правила, - подчеркивает Дж. Оуэн, - которые преимущественно служат оправданием существования недогруженного работой персонала службы управления человеческими ресурсами. Если в организации полные шкафы забиты должностными инструкциями, то здесь, по вероятности, по уши увязли в бюрократии.108 По видимому, жесткая регламентация профессиональной деятельности любого сотрудника, включая муниципального служащего, не способствует у него развитию инициативы и самостоятельности, так как нарушение должностной инструкции может повлечь за собой соответствующее дисциплинарное взыскание. Должностная инструкция в руках руководителя-бюрократа - это как «красная тряпка» для быка в его борьбе с тореадором. Правда, в качестве последнего выступает именно сотрудник, которого «загоняют в угол» за превышение своих полномочий в выполнении установленных правил в его должностной инструкции. 4.2.Руководящие указания и правила Что понимают в практике менеджмента под термином «руководящие указания»? По мнению, И. Адизес, речь идет об инструкциях, которые опираются на накопленные знания и опыт. Они могут быть письменными и устными. При желании их можно проигнорировать. Тот, кого они касаются, волен выполнять их или не выполнять. Поэтому они называются руководящими указаниями. Возникает вопрос: «Можно ли в профессиональной деятельности муниципального служащего рассматривать руководящие указания как инструкцию?». Ведь в бюрократии любая инструкция должна быть оформлена в виде документа и обязательно в виде нормативного акта внутреннего действия. Этот документ должен быть зарегистрирован и утвержден руководителем организации. И тогда муниципальный служащий вряд ли сможет проигнорировать руководящее указание своего начальника и не выполнить его, даже если оно будет абсурдным по своему содержанию. Как не вспомнить «Историю одного города», в которой Н.Е. Салтыков-Щедрин описал все причуды градоначальника города Глупово. Сколько руководящих указаний своего руководства, подобным «глуповского» градоначальника, приходится выполнять современным муниципальным служащим. Достаточно вспомнить установку двух снеговиков на крыше входа в мэрию города Архангельска или триста с лишним снежных истуканов в виде Снеговиков на центральной площади города. И никто из руководителей городской администрации не захотел перечить глупости тогдашнего градоначальника. Никто не пожелал остаться без своего руководящего кресла. Правила — это инструкции, которые можно нарушить под давлением обстоятельств. Если вы — практик и должны решить, соблюдать правило или нет, вы можете его нарушить при условии, что имеете дело с ситуацией которая, по вашему мнению, представляет собой исключение из правил. Однако в этом случае вам следует уведомить об этом своего руководителя а тот должен позаботиться о предупреждении негативных последствий или критически переоценить правило и решить: «На самом деле, это правило должно быть не правилом, а руководящим указанием». 4.3.Корпоративные принципы Что такое корпоративные принципы? Их нельзя нарушить без предварительных санкций. Корпоративных принципов не должно быть много в муниципальной управляющей организации (к примеру, в местной администрации). Их гораздо меньше, чем пра­вил, а руководящие указания, письменные и устные, могут исчисляться тысячами. Каждый сотрудник местной администрации должен знать, что относится к корпоративным принципам, что — к правилам, а что — к руководящим указаниям. Вы удивитесь, обнаружив, как часто сотрудники данной организации, имея дело с инструктивными материалами, не в состоянии отличить одно от другого. Без таких знаний сотрудники либо будут парализованы, так как любое руководящее указание будут рассматривать в качестве непреложного корпоративного принципа. Или они станут действовать на свое усмотрение, полагая, что правила созданы для того, чтобы их нарушать. Оба пути чреваты пагубными последствиями для организации. Другая причина для периодического пересмотра регулятивных норм организации и строгого разграничения корпоративных принципов, правил и руководящих указаний состоит в том, что со временем их количество растет, а официально устаревшие инструкции не отменяются. В молодой организации (только не в органах муниципальной власти) разрешено все, что не запрещено. В старой организации (к ним можно отнести органы местной власти в любой форме ее организации) запре­щено все, что не разрешено. Чем старше организация (я имею в виду не столько ее хронологический возраст, сколько образ действий), тем выше вероят­ность того, что она страдает тем, что я называю «правиломанией»: все должно быть задокументировано, а любой процесс расписан до мельчайших подробностей. В конечном счете, избыток инструктивных материалов приводит к тому, что организационная культура меняется, и людям начинает казаться: все, что им хочется сделать, уже запрещено — если на то нет особого разрешения. В такой организации поведение регламентируется письменными распоряжениями. Вместо того чтобы молить о прощении, все молят о разрешении. В итоге атмосфера становится столь удушающей, что даже при очевидной необходимости что-либо предпринять люди боятся взять на себя ответ­ственность. «Лучше я не буду это делать, пока не получу особого разреше­ния, чтобы нечаянно не нарушить какой-нибудь корпоративный при­нцип», — рассуждают они. Если сотрудники спрашивают разрешения, им нередко отвечают отказом, поскольку вышестоящего над ними чиновника, который должен принять решение, терзают те же сомнения: «Зачем рисковать? Наверняка это запре­щено каким-нибудь корпоративным принципом». На этом этапе люди уже не влияют на корпоративный кодекс. Это он начинает ими управлять. Поэтому в крупной или средней «крупности» бюрократической организации никто не действует самостоятельно, пока не получит разрешение. Примером могут служить военная или государственная бюрократия любой страны, начиная от Соединенных Штатов и кончая Российской Федерацией. Для пущей эффективности на все есть письменные инструкции, язык которых так насыщен аббревиатурами, что его приходится расшифровывать, чтобы понять, о чем речь. Однако в нештатной ситуации, которая требует быстрой реакции, во имя результативности вам порой приходится нарушать некоторые пра­вила, призванные обеспечить эффективность. Вы стремитесь быть гибким, а значит, должны иметь право отклониться от нормы и сократить предпи­санную процедуру.109 Обратимся к опыту И. Адизеса. Когда я участвую в реорганизации компании, мы начинаем с сортиров­ки инструктивных материалов, определяя, что относится к корпоративным принципам, что — к правилам, а что — к руководящим указаниям. Каждый вид материалов получает свой цвет: • руководящие указания печатаются на белой бумаге; • правила — на голубой бумаге; • инструкции, отражающие корпоративные принципы, — на розовой бумаге. Теперь, взглянув на папку-скоросшиватель, вы можете сразу определить объем каждого вида инструктивных мате­риалов — правил, руководящих указаний и корпоративных принципов в данной компании. Удобно иметь отдельную подшивку действующих руководящих указаний, чтобы не путать их с другими инструктивными материалами. Если вы не пометите руководящие указания в качестве тако­вых, есть риск, что они превратятся в корпоративные принципы.110 Уверены ли вы, что в вашей организации все виды инструктивных мате­риалов четко разграничены? Если нет, то, похоже, это одна из причин неэффективной коммуникации ваших руководителей, начиная от высшего уровня и кончая низшим звеном. Тема 12. Отечественный опыт организации государственной службы Вопросы для рассмотрения 1. Становление и развитие государственной службы в Киевской Руси и Московском государстве. 2. Государственная (статская) служба первой половины XVIII в. в Российской империи. 3. Государственная (гражданская) служба конца XVIII и начала XX вв. 4. Государственная служба в СССР. 1. Становление и развитие государственной службы в Киевской Руси и Московском государстве 1.1. Служба в Киевской Руси В Киевской Руси закладывались основы государственного управления и государственной службы, которые первона­чально были нераздельны с военной организацией и стро­ились на принципах вассалитета. Вассальные отношения были отношениями двух юридически значимых сторон, каждая из которых связана взаимными правами и обя­занностями. Великий князь в решении вопросов государ­ственного управления опирался на дружину, вся террито­рия находилась под контролем дружинной администрации. В XI—XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами. Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» — собирательное название лиц, находящихся в услужении своего князя. В XII—XIII вв. произошел переход от «военной демокра­тии» к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления. В состав княжеской и вотчинной администрации («княжий двор») входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие служивые должност­ные лица (воеводы, наместники, посадники и др.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре, остальные должности занимали дворяне (люди княжеского двора). 1.2. Становление и развитие «государевой службы» в Московском государстве Подлинное выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу прои­зошло в XV—XVII вв. — период становления централизован­ного русского государства и формирования самодержавия. Общественная система в Московском государстве строилась на принципах подданства, а не вассалитета. С образованием в XIV в. единого русского государства с сильной монархической властью государственная служба в России рассматривалась не иначе как «государева служба». Великий князь, а позднее царь, или «государь всея Руси», считался наместником Бога на земле. Русские монархи опи­рались на базисные положения библейского Нового завета: «нет власти не от Бога» и «противящийся власти противится Богу». Отсюда любое несогласие с царем квалифицирова­лось как нарушение указаний самого Бога. Поэтому полное подчинение государю являлось нормой поведения государ­ственных служащих, и государственная служба обоснованно называлась «государевой службой», поскольку чиновники государственных органов служили прежде всего государю. В XVI—XVII вв. государственных служащих называли «государственными служилыми людьми». Превращение службы в повинность, отбываемую в пользу государя и государства, предполагало полное подчинение «служилых людей» государю. Формирование государственного аппарата осуществля­лось по принципу местничества, основанному на критериях знатности происхождения. Принцип местничества создавал условия для превращения боярства в замкнутую корпора­цию, ставящую сословные интересы выше государственных. Это снижало уровень профессионализма управления. Основой новой государственности стала система помест­ных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получала за свою службу, как военную, так и гражданскую, земельный надел на прокорм. Надел давался на срок службы. К XV в. происходит сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков. Развивается система приказов как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руковод­ство инструкциями и предположениями по горизонтали. На местах при воеводах также создаются специальные аппа­раты управления. 1.3. Государственная (приказная) служба XVI—XVII вв. 1.3.1.Роль и место приказов в государственном управлении Окончательный переход к приказной системе государственного управления связан с административной реформой Ивана IV, которая приходится на вторую половину XVI в. Ее результатом стало создание почти 20 функциональных и территориальных приказов. Порядок несения, например, воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянам) определялся ≪Уложением о службе≫, принятым в 1555—1556 гг. На протяжении XVI—XVII вв. существовало около 100 таких приказов. Однако все они действовали разновременно. Постоянно функционировали обычно лишь 40—50 приказов, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере надобности. Основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем 200 лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный.111 Для управления другими группами служилых людей были созданы специальные приказы: для стрельцов — Стрелецкий, для пушкарей — Пушкарский. Под началом Оружейного приказа находился арсенал русского государства, в том числе и Оружейная палата, ведавшая изготовлением и хранением оружия. Значительную группу приказов составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем и царского хозяйства. 1.3.2.Иерархия чиновных должностей Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих. Деление управленческого персонала на политических руководителей и приказных (государственных) служащих в это время еще не существовало. Многие приказные служащие занимали должности и политических руководителей. Какова иерархия чиновных должностей на приказной (государственной) службе в XVI—XVII вв.? Высшим звеном приказной бюрократии были ≪думные дьяки≫. Они являлись членами Боярской думы, присутствовали при ≪сидении≫ государя с боярами, делали доклады по работе соответствующего ведомства, имели право высказывать свое мнение. В XVI в. Думные дьяки, как правило, стояли во главе приказов. Заместителями думных дьяков были их ≪товарищи≫ (вторые дьяки, т.е. помощники). Существовали также ≪избные≫ (или ≪палатные≫) дьяки, число которых зависело от значения приказа и масштабов его делопроизводства. Дьяки были и в местных учреждениях крупных городов — центров областей (≪земель≫). Руководство приказов было коллегиальным. Лиц, стоявших во главе приказа, называли ≪судьями≫, т.е. лицами, кто имел право принимать решения. В состав судейских советов (соборов) входили дьяки данного приказа. Большинство приказов имело и собственно судебные функций. Под началом дьяков находились подьячие. Они делились на три группы: ≪старые≫, ≪средние≫ и ≪молодые≫. Старые подьячие вместе с дьяком руководили составлением документов, средние — непосредственно составляли текст документов, наводили справки в архивах своего и других приказов, а младшие — осуществляли техническую работу, т.е. переписку документов с учетом того, что исправлял дьяк или старший подьячий. Подобный порядок существовал не только в центральных приказах, но и в местных правительственны учреждениях, ведавших управлением городов и уездов — в ≪приказных≫ и ≪судных≫ избах, а также в ≪губных≫ и ≪земских≫ избах. Вообще значение дьяков и подьячих в областном управлении и небольших городах было необычайно велико. Наместники (а позднее воеводы), присылавшиеся из Москвы, менялись в городах через один — три года. Приказные служащие достаточно прочно занимали свои должности, и потому работали достаточно долго, иногда всю свою жизнь. Поэтому они были в курсе всех административных дел и фактически являлись основными исполнителями правительственных распоряжений. Помимо дьяков и подьячих, в приказах имелись также приставы и сторожа. Так, в Посольском приказе сторожа сопровождали иностранных дипломатов, а приставы разбирали и судебные дела. В этом же приказе служили еще толмачи (переводчики) и золотописцы, расписывавшие золотом и краской грамоты. 1.3.3. Прохождение службы в приказах Неукоснительным правилом работы в приказах было соблюдение трудовой дисциплины и безупречная исполнительность, что стимулировалось системой морального и материального поощрения и продвижением по служебной лестнице. Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность. В первой ее части принимаемый давал обещание на верность царствующему дому, во второй — обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохранять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать документов, не брать взяток (≪посулов и поминков ни у кого ни от чего не иметь≫), быть справедливым (≪по дружбе никому не норовить, и по не дружбе никому не мстить≫), внимательным к людям (≪челобитчиков не волочить≫) и т.д. В период комплектования и особенно регулирования состава приказов проводились своеобразные аттестации — ≪разборы≫ с частыми отставками. При этом тщательно выяснялась профессиональная пригодность служащего, и именно по этому признаку, а не по возрасту или родовитости решалась судьба каждого. Разборы проводились наиболее компетентными дьяками и были действенным способом улучшения состава приказов.112 1.3.4. Структура приказной системы Приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Над всем царил обычай, проверенный веками опыт: приказные служащие легко разбирались в хитросплетениях разнородных дел. В неопределенности числа приказов состояла суть приказного строя — текучего, изменяющегося, приспосабливающегося к различным историческим условиям и в то же время неизменного. Все приказы делились на три большие группы: приказы общегосударственной компетенции, дворцовые и патриаршие. Первая группа приказов сосредоточивала в себе основные функции по управлению российским государством. Она являлась самой многочисленной и включала в себя как постоянные, так и временные приказы. В XVI—XVII вв. отношения между приказами не регулировались каким-то определенным законом. На практике вырабатывались приемы сношений между приказами, которым традиционно следовали приказные служащие. Централизация и систематизация приказного управления оказывалась невозможной потому, что в основе образования и функционирования приказной системы лежали такие принципы, которые не позволяли ей сложиться в строгую систему отраслевого управления. Сосредоточение в отдельных приказах разнообразных дел сочеталось с распылением однородных, идентичных дел между несколькими приказами, что создавало своеобразную ведомственную чересполосицу. Например, Посольский приказ занимался не только внешней политикой, но и массой других дел: заведовал почтой, делами донских казаков, судом и сбором таможенных и кабацких доходов, назначением приказных людей и т.д. Все приказные люди, вне зависимости от их происхождения, были включены в структуру служилого сословия российского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями. Вместе с тем для них сохранялось двойственное понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю, в основном военную. С другой стороны, специальными приписями их служба определялась как работа в государственных органах и учреждениях. Таким образом, обязанности приказных служащих разделились к середине XVII в. на ≪государеву службу≫, которая виделась как почетная и проходила в полках и посольствах, и ≪приказную работу≫, т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Она рассматривалась как непочетная, с оттенком подневольности. Именно вокруг приказной работы и складывается гражданская служба как отрасль государственной службы. И в целом приказной строй был уникальным, самобытным явлением в истории российской государственности и культуры. В допетровский период сложились отдельные социаль­ные группы, которые образовывали в совокупности служилое сословие, представители которого несли специальную госу­дарственную повинность. Оно не было однородным и дели­лось на чины, которые соответствовали в большей степени экономическому состоянию соответствующих лиц. 2. Государственная (статская) служба первой половины XVIII в. в Российской империи 2.1. Административно-территориальная реформа управления государством Следующим этапом в развитии российской государственной (гражданской) службы было время царствования Петра I. Застав в молодости приказную систему, он попытался обновить ее. По его указанию было создано еще три приказа: Военно-морской, Адмиралтейский и Артиллерийский. Во главе этих и некоторых других приказов встали новые люди. Но эти нововведения не спасли устаревшую систему. Реформирование государственного управления было неизбежным. Для начала было избрано местное управление. 18 декабря 1708 г. появился царский указ об образовании губерний, который много раз корректировался и принял законченный вид только к 1719 г. Территория страны в административном отношении была разделена на 10 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую, Сибирскую, Рижскую, Нижегородскую и Астраханскую. Это были обширнейшие земли подданных русского царя, не равные по территории и населению. Они возглавлялись губернаторами, назначавшимися царскими указами. Все губернаторы были наделены очень обширными, подчас колоссальными полномочиями. 2.2. Создание коллегий как органов государственного управления В 1717—1721 гг. приказы были заменены 12 коллегиями: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер- и Штатс-конторы, Ревизион-коллегия, Берг-, Манифактур-, Коммерц-, Юстиц-коллегии, Вотчинная и Духовная. Подчинялись они царю и Сенату, их функции и полномочия были четко определены, организационное устройство и делопроизводство унифицировано. Основной формой деятельности коллегий было общее собрание (≪заседание общего присутствия≫), в которых принимали участие президент коллегии, вице-президент, четыре-пять советников, четыре асессора (помощника) и секретарь (рис. 1). Рис. 1. Примерная структура коллегий На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод. В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты, члены которых избирались из числа ≪дельных и лучших в купечестве≫ горожан. Эта их деятельность рассматривалась как пожизненная, а за ≪тщательное радение≫ они могли быть пожалованы в дворянство. Городская реформа укрепила права купечества и тем самым способствовала развитию торговли и промышленности. Синод, по образцу светских коллегий, состоял из назначенных царем представителей духовенства, контроль за которыми осуществлял обер-прокурор Синода. Принятый ≪Духовный регламент≫ закреплял полное подчинение духовной власти светской.113 Порядок рассмотрения дел в коллегиях определялся Генеральным регламентом, принятым в 1720 г. и на основе которого строился весь внутренний распорядок учреждений. Кроме того, каждая из коллегий имела свой особый регламент с перечислением конкретных обязанностей по той или иной отрасли управления. К выработке регламентов были привлечены иностранные правоведы, учтен опыт государственных учреждений Швеции и Дании. Организационно коллегии имели приоритет над приказами, который сводился к коллегиальному рассмотрению и решению вопросов. В составе коллегии обязательно присутствовали прокурор и фискал. В отличие от фискалов, не вмешивающихся в ход решения того или иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сената, заметив нарушение законности, тут же должны были его устранить. Петр I назвал обер-прокурора ≪оком государевым≫ и ≪стряпчим в делах государственных≫. Петр I в процессе реформирования государственного управления предпринял попытку монополизировать источники существования чиновников с целью поставить их в большую зависимость от государства и царя. Для этого был установлен фиксированный размер оклада в соответствии с занимаемой должностью. Кормление от дел вне системы государственного обеспечения и контроля было объявлено преступлением, взимание с населения поборов приравнено к взятке, что сурово каралось по закону. Однако с петровского времени коррупция стала той смазкой, без которой не могли прийти в движение колеса государственной машины. 2.3. Петровский Табель рангов Практика показала, что совершенствование государственного управления напрямую связано с созданием новой системы государственной службы. В связи с притоком в органы государственного и местного управления, в армию и флот основной массы дворян, которые претендовали на различные должности, возникла острая необходимость установления иерархии служилых чинов. Это обстоятельство потребовало разработки и принятия 24 января 1722 г. определенного порядка прохождения службы, имевшего силу законодательного акта, — ≪Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных≫.114 Этот документ располагал всех работников управления по 14 классам и соответствующим чинам, которые составляли их ранг (табл. 1). Слово ≪статский≫ немецкого происхождения и означало ≪гражданский≫. Закон под названием «Табель о рангах всех чинов воин­ских, статских и придворных...» устанавливал три вида госу­дарственной службы — военную, гражданскую (статскую) и придворную, а также соотношение чинов по старшин­ству, последовательность чинопроизводства.115 Под чинами подразумевались и должностные лица, и занимаемые ими должности, и ранги этих лиц. Таблица 1 Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных (с изменениями конца XVIII — начала XX вв.) Классы Чины воинские (армейские и флотские) Чины статские (гражданские) Чины придворные 1 (I) генерал-фельдмаршал генерал-адмирал канцлер - 2 (II) генерал-аншеф адмирал действительный тайный советник гофмаршал шталмейстер обер-церемонимейстер 3 (III) Генерал-лейтенант Вице-адмирал Генерал-прокурор (тайный советник) Церемониймейстер 4 (IV) Генерал-майор Контр-адмирал Обер-прокурор (действительный статский советник) Камергер 5 (V) Бригадир Капитан-командор Герольдмейстер (статский советник) Камер-юнкер 6 (VI) Полковник Капитан 1 ранга Прокурор (коллежский советник) Камер-фурьер 7 (VII) Подполковник Капитан 2 ранга Обер-секретарь (надворный советник) - 8 (VIII) Майор Капитан 3 ранга Коллежский асессор - 9 (IX) Капитан (штабс-капитан) Капитан-лейтенант Титулярный советник - 10 (X) Штабс-капитан (поручик) Мичман Коллежский секретарь - 11 (XI) Корабельный секретарь Подпоручик Сенатский секретарь - 12 (XII) Мичман Губернский секретарь - 13 (XIII) Прапорщик Сенатский регистратор - 14 (XIV) Фендрик Коллежский асессор - В допетровское время основным критерием служебной годности и продвижения по службе была знатность происхождения. Отмена местничества в 1682 г. нанесла удар принципу определения служебной карьеры по знатности рода (≪по породе≫), но полностью не ликвидировала его. Лишь ≪Табель о рангах≫ на первое место поставила не знатность, а личные способности, образование и заслуги (≪знатность по годности считать≫). Она открыла доступ для представителей мелкого и среднего дворянства к высшим должностям в государстве. Особенно важно, что «Табелью о рангах» вводилась не иерархия чинов, а иерархия должностей. Именно долж­ность служила в качестве основания для производства в соответствующий чин. В соответствии с «Табелью о ран­гах» обладавший чином служащий гражданского ведомства стал именоваться чиновником. Государственные служащие подразделялись на две основ­ные группы. Первую группу составляли табельные чинов­ники четырнадцати классов. В общей сложности в 14 клас­сов «Табели о рангах» было включено 262 должности. Они подразделялись на три параллельных ряда чинов: военные, статские и придворные. Из них военных было 126 (48%), гражданских — 94 (36 %), придворных — 42 (16%).116 Вторая группа объединяла государственных служащих, не включенных в список долж­ностей «Табели о рангах». Эта группа состояла из низших служащих, не вошедших в сетку 14 классов. Для них вво­дился институт «канцелярских служителей» как начальной ступени государственной гражданской службы. «Табель о рангах» определял порядок приема на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим. Следует обра­тить внимание на то, что при достижении восьмого класса любой чиновник или военный мог получить статус потом­ственного дворянства. Тем самым карьера человека зависела прежде всего не от его происхождения, но от достижений на государственной службе. Основой служебного продвиже­ния стали личные заслуги, способности, знания, опыт, про­фессиональная пригодность. Прием на административные должности связывался с определенным возрастом. Начало действительной службы допускалось с 16 лет. Преимущественным правом заня­тия должностей в государственных учреждениях пользова­лись мужчины. Лица женского пола допускались к службе в учебном, финансовом, почтово-телеграфном и ряде других ведомств, но только на внеклассных должностях. Практика показала, что такое продвижение по службе было главной школой профессиональной подготовки. Кадровое обеспечение государственной службы стало одним из важных направлений деятельности Сената, а его оформление осуществляла Герольдмейстерская контора. ≪Табель о рангах≫ использовалась в качестве руководства вплоть до октября 1917 г. Деятельность Петра I по формированию системы управления централизованным унитарным государством, заложила основу для сочетания отраслевого и территориального управления, коллегиальности и единовластия, перераставшего в режим абсолютной монархии. Создание взаимоувязанных должностных чинов стало одним из важнейших явлений российской общественной жизни в XVIII столетии. Итогом петровских административных реформ стало четкое разграничение функций между отраслями государ­ственно-управленческой деятельности. Эти реформы завер­шили процесс выделения гражданской службы в специаль­ную отрасль государственного управления, ее обособление от военной и придворной деятельности. 3. Государственная (гражданская) служба конца XVIII и начала XX вв. 3.1.Екатерининский период развития государственной службы Первым шагом в правлении Екатерины II была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г. Его разделили на шесть департаментов со строго определенными функциями в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два — в Москве. При этом московские департаменты соответствовали петербургским: пятый — первому, а шестой — второму. Наряду с реформой Сената осуществлена секуляризационную реформу Синода. В результате все монастырские земли с жившими на них крестьянами передавались в ведение специально учрежденной Коллегии экономии. С этого времени государство само определяло необходимое стране число монастырей и количество монахов, так как содержало их на средства из государственной казны. В результате духовенство окончательно превратилось в одну из групп чиновничества. Одним из наиболее значительных актов, изменившим организацию управления страной и системой государственного аппарата, стали принятые в 1775 г. ≪Учреждения для управления губерний Всероссийской империи≫. Новое положение удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к центральному и местному управлению. Созданный в результате реформы местный аппарат оказался способным проводить политику центральной власти, а также сдерживать народные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями до октября 1917 г. В основу деления территорий на губернии был положен демографический принцип численности податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. Вместо прежних 23 были образованы 51 губерния с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ. Губернии делились на уезды (или округа) по 20-30 тыс. податного населения, а 66 провинций как промежуточные территориальные единицы ликвидировались. Кроме того, было введено 19 наместничеств, в каждом из которых объединялись по две-три и более губерний, во главе с генерал-губернатором. Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: • разделение органов власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные, • усиление роли представителей от дворянства. Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление во главе с губернатором, который фактически управлял единолично. Губернское правление получило всю полноту исполнительной власти. В его компетенцию входило обнародование законов, принятых императрицей, контроль за их соблюдением и поддержание порядка. В губернии учреждались палаты уголовного и гражданского судов (в каждом председатель, по два советника и по два асессора). Уездную администрацию, подчиненную губернскому правлению, представлял нижний земский суд, состоящий из капитан-исправника и двух-трех заседателей. В отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на три года. Учреждались также уездный суд (выборные судья и два заседателя) и при нем дворянская опека под председательством уездного дворянского предводителя. Дворянские уездные (а позже и губернские) собрания были узаконены ≪Жалованной грамотой дворянству≫ в 1785 г. Что касается административного управления в городе, принципиальных изменений здесь не произошло, власть по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов из дворян. Сохранились магистраты в составе двух бургомистров и четырех ратманов, старосты и судьи сословного суда, посадом управляли ратуши. Во главе столичных администраций назначались обер-полицмейстеры. Самодержавное управление в это время строилось при опоре на дворян. Их насчитывалось примерно 100 тысяч, которым была пожалована ≪Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства≫ (1785 г.). Она стала венцом (высшей точкой) формирования дворянского сословия и соответствующей системы управления. Вторая опора - это чиновники, количество которых возросло к тому времени до 50 тысяч. Бюрократизация государственного управления все также проявлялась в том, что чувство личного достоинства уступало место достоинству положения в иерархии чинов и должностей. Чин становится главной жизненной силой и стимулом. Реформированная Екатериной II система государственного управления в своей основной части сохранилась и при последующих императорах вплоть до октябрьской революции 1917 г. 3.2. Развитие государственной службы в России до октябрьского переворота 1917 г. В годы царствования Павла I (1796—1801 гг.) Сенат окончательно утратил свое значение. В системе местного управления были ликвидированы должности наместников, некоторые приказы объединены, городские думы ликвидированы, некоторым территориям (Украина, Прибалтика) вернули традиционные органы управления, была подвергнута реформе судебная система. Взошедший на престол Александр I (1801—1826 гг.) восстановил роль Сената, который по его указу ≪О правах и обязанностях Сената≫ (1802 г.) стал хранителем законов и верховным органом империи, чьи указы должны исполняться как императорские. При нем были учреждены вместо коллегий министерства, министры позже вошли в Государственный совет (1810 г.) и Комитет министров (1812 г.). Новое развитие получила государственная служба в пер­вой половине XIX в. Ее развитие связано с именем выда­ющегося государственного деятеля России — Михаила Михайловича Сперанского. В 1809 г. он подготовил Указ об обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обя­зательное высшее университетское образование для заме­щения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 г. был принят «Устав о службе гражданской», который включал в себя три книги: Свод Устава о службе по определению от правитель­ства, Свод Устава по выборам, Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях. В 1834 г. принято «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». В соответствии с этими документами гражданская служба и чиновничество полу­чили свой правовой статус, порядок прохождения, профес­сиональные характеристики. Начали возникать элементы наемного труда. При Николае I (1826—1865 гг.) система органов высшей государственной власти существенно не изменилась. Значительное внимание уделялось укреплению самодержавия на окраинах империи: в Сибири, на Кавказе, в Польше, Прибалтике, Финляндии. Здесь сочетались единовластие представителя (наместника) императора, автономия, военный диктат, сословная иерархия и система привилегий. Что касается местного управления, то оно в основном осталось на прежних основаниях. Было увеличено количество губерний. Вновь созданы наместничества во главе с генерал-губернаторами, градоначальства. В 1837 г. произошло разделение уездов на станы, где назначаемый губернатором становой пристав возглавлял местную администрацию, опираясь на выборных сельских сотских, десятских и вотчинную полицию. Создан Инспекторский департамент гражданского ведомства при Первом отделении его канцелярии (5 сентября 1846 г.). Он состоял из четырех экспедиций и канцелярии: первая экспедиция ведала чинопроизводством в министерствах, занималась представлениями руководителей учреждений на чиновников определенных рангов. В ведении второй экспедиции входило чинопроизводство в губерниях. Третья экспедиция занималась вопросами приема на службу, ее прохождением, утверждения в должностях и увольнения со службы. В четвертой экспедиции проверялась правильность ведения списков, сосредоточивались сведения об изменениях в составе гражданских служащих.117 Указ Александра II (1865—1881 гг.) от 30 мая 1858 г. упразднил Инспекторский департамент. Особенно много попыток изменений и дополнений в гражданскую службу было внесено после отмены крепост­ного права в 1861 г. и проведения известных реформ Алек­сандра II. Самым грандиозным событием в его правление стала отмена крепостного права, в результате чего более половины крестьян освободилось из-под личной власти помещиков, получило свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом и т.д.). Это произошло 1 января 1864 г. по закону ≪Положение о губернских и уездных земских учреждениях≫. Помимо крепостного права этот закон возрождал земство на Руси. Земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. Для избрания уездного земского собрания, с которого и начиналось формирование местного самоуправления, жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладельцев, вторая — собственников недвижимого имущества в городе и третья —крестьян. Преобладали в земствах дворяне. Александр II начал реформы с образования «комиссии» — Особого совещательного собрания. Собрание осудило манию роста чинов, взяточничество и другие пороки служилых людей, а также предложило реформу всей системы управ­ления, включавшую, в частности, желательность отмены «Табели о рангах», но лишь после значительного повышения жалованья чиновников. В результате жалованье за время царствования Александра II возросло в среднем в 2 раза, но «Табель о рангах» осталась в неприкосновенности. При Александре III указом от 6 мая 1894 г. был восстановлен Инспекторский департамент под названием Комитета о службе чинов гражданского ведомства. Этот комитет утверждал представления о первом присвоении классного чина, о повышении чинов на основании удостоверений об окончании учебных заведений, об успешном прохождении испытаний при университетах и других учебных заведениях, свидетельств о присуждении ученых степеней и академических званий. В его ведении находились производство в чины за выслугу лет до 5-го класса включительно, перевод из военных чинов в гражданские, награждение чинами за отличия. Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы при Госсо­вете, была образована в начале царствования Николая II, в 1895 г. Но комиссия работала неспешно — свой доклад она представила лишь в 1901 г. Содержавшиеся в ней пред­ложения не были радикальными. К примеру, не поднимался вопрос об отмене чинов, об упразднении сословного ценза. Предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также вос­становить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников. Подведем итоги. Что представлял собой аппарат государственного управления в конце девятнадцатого столетия? Естественно, для управления огромной страной самовластному монарху требовалось большое количество чиновников. К концу XIX в. аппарат управления увеличился в семь раз (с учетом роста населения), составив 385 тыс. человек. Чиновничество было связано сложной системой регламентов и правил. Оно по-прежнему делилось на 14 рангов. Каждый ранг имел свой мундир, титул, ордена. К низшему чиновнику обращались со словами ≪Ваше благородие≫, к высшим — ≪Ваше высокопревосходительство≫. Вместе с тем не следует идеализировать опыт организации государственной гражданской службы в досоветской Рос­сии. В практике ее деятельности наблюдаются и негативные стороны: абсолютизация централизма, монополия чиновни­чества на осуществление властных полномочий, отсутствие подотчетности и подконтрольности государственных слу­жащих представительным органам власти, явления злоупо­требления властью, сословная замкнутость и корпоративное сознание. Таким образом, к началу XX в. Россия имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую. Следует также отме­тить, что в ходе многочисленных реформ сложилась обще­российская система управления государственной службой во главе с единым координирующим и распорядительным орга­ном — Комитетом о службе чинов гражданского ведомства, подчинявшимся первому лицу государства — императору. 4. Государственная служба в СССР 4.1. Особенности системы органов советской власти После отречения Николая II от власти функции центрального органа до 25 октября 1917 г. выполняли четыре состава Временного правительства и промежуточный орган Директория. В советскую эпоху в сфере управления деятельностью государственного аппарата страны произошли кардиналь­ные изменения, связанные прежде всего с насильственным изменением государственного строя в результате Октябрь­ской революции 1917 г. Формирование новой системы государственного устройства в России началось на II Всероссийском съезде Советов, который сформировал новые органы власти. Верховным Органом был объявлен Всероссийский съезд Советов. Между съездами функции этого органа возлагались на Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Съезд также сформировал правительство — Совет народных комиссаров (Совнарком) под руководством В.И. Ленина (Ульянова). Отличительной чертой новых органов власти было соединение законодательных и исполнительных функций. Силу имели не только постановления съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных наркоматов. На съезде были сформулированы наиболее общие принципы организации советской государственности и положено начало созданию новой системы государственного управления, началась советизация России.118 В Советской республике установилась однопартийная система, которая таила в себе огромную опасность. Поскольку правящая партия большевиков не имела легальной оппозиции, правительство начало действовать преимущественно насильственными методами. За первые три года существования советов численность управленческого аппарата увеличилась почти в пять раз, что привело к обюрокрачиванию государственных органов. Причина роста бюрократизма в данный период была ликвидация рыночных механизмов саморегулирования и замены их огромными по количеству и непрофессиональными отрядами ≪новых управленцев≫, обеспечивающих реализацию идеи всеобщего учета и контроля за производством и распределением. В годы гражданской войны развивался процесс сращивания партийных и государственных структур. РКП(б) распространила свое влияние на все сферы —экономику, культуру, семью, общество. В этих условиях любая попытка воспрепятствовать ее контролю за общественным и политическим развитием расценивалось как саботаж119. В первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял из двух частей: • новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы; • старое, дореволюционное, чиновничество, которое постепенно размывалось (либо полностью принимало новые принципы, либо вытеснялось, в том числе репрессивными методами). С окончанием Гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сло­жившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. Уже в это время советская система представляла собой диктатуру не столько пролетариата, сколько диктатуру партии. 4.2. Что такое номенклатура в советской системе власти Для осуществления властных полномочий партии необходим был аппарат, для организации которого был использован принцип номенклатуры. Под номенклатурой в советское время понимали перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийными комитетами —от райкома (горкома) до ЦК партии. Номенклатурный принцип порождал должностную чехарду, партийную деспотию, безответственность кадров. Наиболее существенная функция номенклатуры — политическое управление. Данный порядок просуществовал до времени ликвидации Советской власти в декабре 1991 г. Таким образом, в Советском Союзе постепенно утвер­дился институт государственной службы, хотя официально термина «государственная служба» не существовало. Госу­дарственный аппарат находился под неослабленным кон­тролем партийно-советской номенклатуры в лице правящей политической элиты, представленной в Политбюро и ЦК ВКП(б) — КПСС, и ее «наместников» — (первых секретарей ЦК республик, обкомов). При этом в условиях партийного диктата использовалась «трудовая модель» функциониро­вания государственного аппарата, при которой отношения государственной службы сводились к обычному трудовому найму и регулировались различными правовыми актами не административно-служебного права, а трудового. Однако следует отметить, что в советском опыте орга­низации государственной службы, наряду с очевидными недостатками и слабостями, содержалось и немало рацио­нальных элементов, к которым следует присмотреться. Это целенаправленность, организованность, централизм, перво­начальный демократизм. Отрицательные черты советского опыта — отрицание государственной службы как правового института, слабость и неразработанность нормативно-право­вой базы деятельности государственного аппарата. При советской власти так и не было принято спе­циального закона о государственной службе. Служба в государственных органах регулирова­лась лишь несколькими подзаконными актами: Декретом СНК РСФСР от 21 февраля 1922 г. были приняты «Вре­менные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях», позднее постановлением Госкомтруда СССР от 9 сентября 1967 г. была утверждена Единая номен­клатура должностей служащих и др. В них прослеживается гипертрофия классового подхода и государственной идео­логии, полная закрытость государственной службы. Прин­цип равного доступа к государственной службе фактически был изъят из практики. Работа над правовым оформлением института государ­ственной службы началась в конце 80-х гг. прошлого века, но распад СССР приостановил ее. Тема 13. Основы организации государственной и муниципальной службы в иностранных государствах Вопросы для рассмотрения 1. Французская модель государственной гражданской службы. 2. Современная публичная служба Германии. 3. Государственная служба Великобритании. 4. Государственная служба США. 5. Основные подходы к организации муниципальной службы в иностранных государствах. 1. Французская модель государственной гражданской службы 1.1.Чиновники и служащие в государственном управлении Французская публичная служба — это закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Ее основные принципы закреплены в Конституции, а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и в Преамбуле Конституции 1946 г., которые объединены в конституционные источники права Франции.120 В Конституции (ст. 34) указано, что ≪основные гарантии, предоставляемые гражданским и военным государственным служащим≫ отнесены к сфере закона, т.е. компетенции Парламента. Декларация провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе (ст. 6), а Преамбула предоставляет свободное определение условий труда и право на забастовку. Публичная служба Франции объединяет государственную и местную публичные службы. Для них установлен единый табель классификации персонала, должностей и рангов. Правовая доктрина и административная практика различают два понятия в государственном управлении: чиновник и служащий. Чиновник — это лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и получивший ранг в административной иерархии. Сюда относятся работники центральной государственной администрации и администраций регионов, департаментов, коммун и их учреждений. Служащим называют работника, основной деятельностью которого является участие в несении административной службы в пользу государственного органа. Отсюда следует, что все чиновники являются государственными публичными служащими, но не все служащие являются чиновниками. Чиновник связан с государственной публичной службой на всю свою профессиональную жизнь, тогда как служащие такого качества не имеют. К ним относятся: почасовики (не более 120 часов в месяц), контрактники (сроком до трех лет), помощники (для выполнения временной работы) и чиновники-стажеры (сроком от шести месяцев до двух лет). Последние по итогам стажировки сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат чиновников или (если не выдержали испытания) уволены; иногда статус стажера может быть продлен.121 Чиновники делятся на категории, ранги (классы) и ступени. Определяющую роль в карьерном процессе играют категории, которых четыре: А, В, С и Д. Каждая определяется уровнем найма и характером исполнения функций. В высшую категорию А входят чиновники, занимающиеся подготовкой управленческих решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании (атташе, гражданские администраторы и т.д.). Они составляют 20% общего числа чиновников государственно-административного управления. Категорию В составляют чиновники, которые реализуют исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специальное образование (диплом бакалавра или равноценный диплом). Обычно здесь работают административные секретари, инспектора, учителя и др., составляющие около 40% чиновников. Категория С занята специализированным исполнением административных функций и охватывает 31% чиновников. В категорию Д включают технических работников, которых насчитывается около 10%, но их численность постоянно сокращается. Чиновники категорий С и Д могут иметь среднее образование. В зависимости от категорий формируются чиновничьи должности. Согласно штатному расписанию, должность — это конкретная рабочая позиция и соответствующая ей бюджетная ставка. Государственный орган самостоятельно назначает чиновника на должность согласно его рангу. Для чиновника ранг является важной гарантией стабильности его положения, защитой от превратностей административной жизни, таких, как упразднение должности или смена правящей партии: он не может в этих случаях просто быть уволен, ранг дает ему право занять другой пост. Иногда ранги называют классами. Каждый ранг делится на ступени. Карьера чиновника проходит, как правило, через повышение ступеней и рангов. Вместе с тем статус ≪чиновника≫ не применяется к нескольким категориям государственных публичных служащих: судьям судов общей юрисдикции, служащим парламента, сотрудникам государственных служб промышленного и торгового характера, полиции, гражданской авиации. Во Франции, как и в других развитых странах, существует институт ≪политических≫ чиновников. Они пользуются всеми привилегиями чиновников, но не связаны с иерархической системой государственно-административного управления, поскольку с самого начала поставлены над ней. Фактически это как бы политическая надстройка над формально нейтральным чиновничеством. В действительности политические чиновники играют определяющую роль в выработке политики государства, с которой сверяют свою деятельность все остальные чиновники.122 К политическим назначенцам относятся должности директоров и членов министерских кабинетов, директоров административных департаментов, генеральных комиссаров, генеральных секретарей департаментов. Назначение всех этих лиц производится либо решением правительства, либо заинтересованного министра. По существующей системе эти лица уходят в отставку вместе с правительством. 1.2. Прохождение государственной службы Концепция карьеры основывается на трех основаниях: 1) исходит из особого положения государственной публичной службы, требующей от человека специфических качеств и полной отдачи в служении государству; 2) дает служащему уверенность, что добросовестное выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему устойчивое и постепенно растущее материальное обеспечение; 3) привлекает и закрепляет на службе наиболее ценные кадры, которые обеспечивают ей высокий общественный престиж, а самим служащим —определенные привилегии. В настоящее время на практике доминирует не теория пассивного подчинения чиновников политикам, предполагающая исполнение ими любого законного приказа без колебаний и недовольства, а ≪теория разумного управления≫, признающая за чиновником право на представление начальнику своих замечаний до исполнения приказа. В случае его согласия чиновник имеет определенные возможности маневра при выполнении данного приказа. Следовательно, теперь субординация должна сочетаться с относительной автономией чиновника. Прием на государственную публичную службу проводится на конкурсной основе. Конкурсы бывают трех видов: внешний, внутренний и смешанный (открытый). Внешний конкурс (его еще называют ≪учебным≫) предназначен только для кандидатов, лишь предполагающих поступить на службу. Внутренний, или конкурс чиновников, ориентирован для продвижения по службе лиц, уже имеющих стаж. И смешанный, совмещающий требования двух вышеуказанных конкурсов. Французское законодательство различает активную государственную публичную службу и иные состояния на государственной публичной службе. К числу иных состояний службы закон от 11 января 1984 г. относит: откомандирование; вывод за штат; перевод в резерв; несение военной службы; отпуск по уходу за детьми. Откомандированный чиновник выводится за штат органа, из которого откомандирован, но продолжает пользоваться в нем правами на продвижение по службе и пенсию. Откомандирование может быть краткосрочным (до шести месяцев) и долгосрочным (до пяти лет) с возможным его продлением. При выводе за штат служащий теряет право на продвижение по службе и пенсию. Он подчиняется правилам своей новой службы. При этом он не утрачивает права на возвращение на прежнюю службу. Перевод в резерв обусловливается продолжительной болезнью служащего или его длительным отпуском. По окончании срока нахождения в резерве он может быть уволен с согласия паритетной административной комиссии, если трижды отказался от предлагаемых ему должностей. В случае прохождения воинской службы служащий теряет право на получение жалованья в учреждении, из которого был призван. При прохождении военной подготовки он получает оплачиваемый отпуск. Отпуск по уходу за детьми предоставляется матери или отцу ребенка сроком на два года. В соответствии с принципом участия чиновников в самоуправлении и определении условий труда, провозглашенным законом от 13 июля 1983 г., предусматриваются четыре категории консультативных органов, в рамках которых это участие осуществляется: Высший совет государственной публичной службы, паритетные административные комиссии, паритетные технические административные комиссии, паритетные технические комитеты, комитеты гигиены и охраны труда. 2. Современная публичная служба Германии Среди европейских стран с федеральным типом государственно-административного управления наиболее влиятельной является публичная служба Федеративной Республики Германия. Она регулируется многими законами, но основным среди них является Конституция ФРГ от 23 мая 1949 г. В части 3 ст. 33 Конституции установлен принцип равенства субъектов публичной службы. Никто не может быть ущемлен в своих правах из-за религиозного вероисповедания, мировоззрения или принадлежности к политическим партиям. В отраслях, где в управленческих структурах недостаточно представлены женщины, при равной профессиональной подготовке предпочтение отдается женщинам. Следует отметить, что в Германии на сегодняшний день нет понятия ≪государственная служба≫. После Первой мировой войны появился термин ≪публичная служба≫, который прочно вошел в теорию и практику социальной жизни. В функциональном плане публичная служба означает деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность. Согласно закону 1985 г., федеральным служащим является лицо, находящееся в ≪публично-правовых отношениях службы и верности≫ с Федерацией либо непосредственно подчиненной ей ≪корпорацией, учреждением или организацией публичного права≫. 2.1.О статусе «чиновников» и «служащих» Различные задачи в государственных органах и учреждениях выполняются не только профессиональными публичными служащими (чиновниками), но также служащими и рабочими. Следовательно, деятельность в сфере государственной (публичной) службы может быть основана как на государственно-правовом акте (для чиновников), так и на служебном договоре на основе частного права (для служащих и рабочих). Поэтому понятие ≪публичный служащий≫ или ≪чиновник≫ и ≪служащий≫ в ФРГ не совпадают. Общий закон о правовом положении публичных служащих устанавливает четыре уровня должностей: 1) нижний (простая служба); 2) средний (средняя служба); 3) повышений (ответственная служба); 4) высший (высшая служба). Публичным служащим-чиновникам в пределах каждого уровня присваиваются ранги. Всего их 16: А1—А5 — низшие ранги (вспомогательно-технический персонал); А6—А9 — средние ранги (правительственные секретари, обер-секретари, гауп-секретари); А10—А13 — высшие ранги I ступени (правительственные инспекторы, регирунгсамтсманы); А14—А16 — высшие ранги II ступени (высшие правительственные советники)1.123 Особую группу составляют политические и почетные чиновники. Смысл института политических чиновников заключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят со своих постов наиболее близкие к его политической программе сотрудники администрации. В результате в случае смены кабинета и его политической платформы освобождаются места для прихода новых чиновников, солидаризирующимися с новыми установками. К политическим чиновникам относятся: статс-секретари в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента; руководители отделов в министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента, федеральном ведомстве по делам печати и информации, администрации Бундестага и Бундесрата (Палата земель), руководители в земельных министерствах и канцеляриях (государственные советники). Что касается института почетных чиновников, то это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначают на почетные должности без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение. К ним относятся присяжные, а также выборные консулы. Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение и в законе о публичной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры. Избранные в Бундестаг или Бундесрат, наряду с депутатским содержанием, продолжают получать значительную часть своего основного жалованья. В настоящее время численность чиновников в Парламенте достигает более 40% всего состава. Поэтому они мало заинтересованы в реформе публичной службы, которая может лишить их подобной занятости. 2.2.Прохождение публичной службы Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на публичную службу. Претенденты определяются с помощью оповещения о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Их отбор должен производиться в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов. Назначение на должность осуществляется после подтверждения их пригодности к публичной службе в результате сдачи экзаменов. Если возраст служащего не превышает 32 лет, он может быть назначен на должность лишь после испытательного срока. Назначение допускается только на начальную должность. Для подтверждения профессиональной пригодности служащему предоставляется возможность пройти испытательный срок, который в целом не может превышать 5 лет. Назначение на публичную службу пожизненно производится только после успешного прохождения испытательного срока и достижения 27-летнего возраста. Публичный служащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий. О своих сомнениях относительно правомерности (законности) служебных указаний (распоряжений) он должен немедленно сообщать своему непосредственному начальнику. Если распоряжение остается в силе, то служащий, если его сомнения относительно правомерности этого распоряжения остались, должен обратиться к следующему вышестоящему начальнику. Если и он письменно (по просьбе служащего) подтверждает распоряжение, то государственный служащий должен его исполнить при условии, когда такое исполнение не кажется ему наказуемым, противоречащим установленному порядку, не нарушает человеческого достоинства. Такое исполнение освобождает его от ответственности. Публичному служащему для всякой иной работы помимо основной требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Публичные служащие-чиновники не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой иной правовой формы.124 Продвижение по службе включает подготовительную службу и испытательный срок. Во время испытательного срока, который составляет по закону минимум один год, служащий не может быть повышен в должности. Для обычного повышения по службе требуется сдача экзамена. Соответствующие инстанции, ответственные за порядок прохождения службы, при участии федерального комитета по кадрам определяют требования к подготовительной службе и испытательному сроку. Подготовительная служба низшего уровня длится шесть месяцев, испытательный срок — один год (этот срок может быть продлен); среднего уровня — продолжается не менее одного года со сдачей экзамена, испытательный срок составляет два года. Однако для служащих, сдавших экзамен с результатом выше среднего уровня, он может быть сокращен до одного года или даже до шести месяцев. Подготовительная служба повышенного уровня (первая ступень) длится не менее трех лет. После успешной сдачи экзамена служащий проходит испытательный срок, составляющий два с половиной года. Служащие среднего уровня могут быть переведены на повышенный уровень, если они прослужили не менее четырех лет и пригодны к работе на таком уровне. Ознакомление с новой должностью длится не менее трех лет, после чего сдается переходной экзамен. Аналогично подготовительная служба высшего уровня (вторая ступень) также длится три года, после чего сдается экзамен. Испытательный срок длится три года, но его половина проходит в органах внешнего управления. Должность более высокого уровня службы одного профессионального направления может быть предоставлена особенно способным служащим высшего уровня, если они по своим личным качествам пригодны для такой работы; прослужили не менее 15 лет; в возрасте от 40 до 58 лет; прошли все требуемые ступени карьерной лестницы и успешно справляются с новой должностью. Ознакомление с новой работой длится не менее трех лет. Законодательством регулируются и вопросы назначения на должности других кандидатов. При этом вопрос об их пригодности решается Федеральным комитетом по кадрам. Испытательный срок для них определяется следующим образом: низший и средний уровень — три года; повышенный уровень (первая ступень) — четыре года; высший уровень (вторая ступень) — пять лет. Конституционной основой оплаты публичных служащих является ≪принцип содержания≫, по которому оплата должна быть соразмерной и соответствовать занимаемой должности. Она должна обеспечивать служащему возможность полностью посвятить себя своей профессии. Очевидно, что только независимый, с экономической точки зрения, публичный служащий способен выполнять задачи, поставленные перед ним Конституцией. Законодательством предусмотрено право публичных служащих на определенный должностной оклад, доплаты для профессоров вузов, территориальные доплаты, надбавки, премии, за выслугу лет, за звание, оплата за работу за границей. Помимо этого публичным служащим гарантируются выплаты по обеспечению. Они включают: пенсионное обеспечение и материальную помощь, обеспечение семьи после смерти государственного служащего, выплаты в случае его исчезновения, несчастных случаев, переходные выплаты и компенсации в особых возрастных случаях. Возрастной границей для выхода государственных служащих на пенсию является 65 лет. Этот возраст может быть увеличен до 68 лет. Публичным служащим гарантируется оплата поездок и переезда с одного места жительства на другое. Каждый публичный служащий имеет право на ежегодный отпуск для отдыха с сохранением полного заработка. Инструкция об отпусках регулирует право на предоставление отпуска с сохранением оплаты для участия в выборах и референдумах, для борьбы за место в парламенте, для работы в местных представительных органах, а также для выполнения почетных обязанностей, если этого требует долг перед законом (например, присяжный заседатель в суде). Служащий имеет право на допуск к своему личному делу. Ему должно сообщаться обо всех жалобах на него и отрицательных заключениях о его деятельности до внесения их в личное дело. Его мнение об этом должно вноситься в личное дело. Все публичные служащие имеют право на объединение в профсоюзы и другие профессиональные объединения. Применение каких-либо санкций к публичному служащему за подобную деятельность не допускается. 3. Гражданская служба Великобритании 3.1.О сущности гражданской службы» и ее видах В отличие от других западных стран, где обычно принято понятие ≪публичной≫ или ≪государственной≫ службы, в Англии в нормативных документах используется понятие ≪гражданской службы≫. Законодательство этой страны представляет собой несистематизированную и весьма своеобразную совокупность норм, состоящую из ряда парламентских статутов и актов, приказов Короля в Совете, различных постановлений, инструкций отдельных министерств. Однако единого консолидирующего закона о гражданской службе пока нет, регулируются лишь ее некоторые наиболее важные аспекты, сформулированные в Кодексе по регулированию гражданской службы (1995 г.). Термин ≪гражданская служба≫ сложился исторически. В британской правовой доктрине и практике принято считать министров политическими ≪слугами≫ короны; лиц, состоящих на воинской службе —ее военными ≪слугами≫; служащих министерств —гражданскими ≪слугами≫. По указанной причине в качестве гражданских служащих не могут рассматриваться министры, служащие вооруженных сил, полиции. Кроме того, к ним не могут быть отнесены судьи, служащие публичных корпораций, местных органов власти, органов здравоохранения и образования.125 Гражданская служба охватывает так называемую внутреннюю гражданскую службу и дипломатическую (внешнюю) службу. К первой относятся служащие большинства министерств, а также исполнительных агентств, или ≪кванго≫, т.е. специализированных органов государственного управления, наделенных значительной самостоятельностью в организационных и финансовых вопросах. Внешняя служба комплектуется в основном из лиц, находящихся на дипломатической работе в Министерстве иностранных дел и по делам Содружества (в том числе из них формируются зарубежные дипломатические миссии). 3.2. О статусе гражданского служащего В законодательстве наряду с понятием ≪гражданский служащий≫ используется также понятие ≪государственный служащий≫, означающее любое лицо, занятое в публичном секторе. Их обычно называют ≪должностными лицами≫, поскольку они заняты в каком-либо органе государственного или негосударственного управления. Другими словами, к государственным служащим относятся все служащие, включая как собственно гражданских служащих, так и всех остальных служащих: вооруженных сил, полиции, публичных корпораций (органов государственного управления, осуществляющих руководство предприятиями национализированных отраслей), местных органов власти, системы здравоохранения, школьного образования. Следовательно, гражданский служащий — это лицо, занимающее должность на гражданской службе и получающий вознаграждение из средств, выделяемых с разрешения Парламента. Из гражданских служащих создается обычно аппарат министерств и ведомств. Они зачисляются на гражданскую службу в результате прохождения специальной отборочной процедуры и пребывают в таком качестве неопределенный срок ≪по королевскому усмотрению≫, т.е. практически пожизненно. Гражданские служащие делятся на старших, средних и младших администраторов. В группу старших политических и административных руководителей вошли гражданские служащие, занимающие высшие административные посты, охватываемые так называемой ≪открытой структурой≫. Последняя включает семь ступеней в иерархии должностей гражданской службы: 1-я ступень — постоянный секретарь, 2-я ступень — заместитель постоянного секретаря, 3-я ступень — помощник секретаря, 4-я ступень — исполнительный директор, 5-я ступень — ассистент секретаря, 6-я ступень — старший принципал, 7-я ступень — принципал. Вошедшие в эту группу образуют командный состав гражданской службы, отвечающей за руководство в своей области административно-государственного управления. Существование ≪открытой структуры≫ позволяет назначать на высшие должности подходящих для этого лиц, независимо от их образования, специализации или предыдущего места работы. Постоянных секретарей назначает Премьер-министр по рекомендации главы внутренней гражданской службы. Другие назначения в этой группе осуществляются главой внутренней гражданской службы и должны быть одобрены Премьер-министром. Назначения на должность высших должностных лиц гражданской службы кандидатов ≪извне≫ производится с обязательного одобрения комиссионеров, т.е. членов Комиссии по делам гражданской службы. Указанная группа служащих, за исключением постоянных секретарей, несет ответственность непосредственно перед министром и охватывает не более 1% от общего числа гражданских служащих. Она является унифицированной для всей системы гражданской службы независимо от специфики отдельных министерств или ведомств. Средние и младшие группы гражданской службы построены по профессиональному принципу, на основе которого объединяются специалисты однородной или близкой специализации. Группа средних администраторов также распределена по ступеням, каждая из которых включает определенные должности. В их числе главный исполнитель, старший исполнитель, стажер-администратор, исполнитель, помощник администратора. Все они решают большой круг вопросов — от координации деятельности центрального государственного аппарата управления до руководства работой гражданских служащих отдельных министерств и ведомств. Сюда же входит и группа научных работников и технических специалистов, среди которых выделяют такие ступени как статистики, экономисты, информационщики, инспектора, специалисты по налогам и др. Все они заняты проблемами образования и профессиональной подготовки гражданских служащих. В группу младших администраторов входит вспомогательный научно-технический персонал, включающий делопроизводителей, чертежников, канцелярских работников, выполняющих главным образом исполнительскую работу. В соответствии с принятыми правилами кандидаты на государственные должности должны быть британскими подданными, гражданами Содружества или гражданами Ирландской Республики. Для зачисления на некоторые должности и пребывания на них установлены возрастные ограничения. Например, должность администратора-стажера вправе занимать только лица, не достигшие 36-летнего возраста, исполнителя — служащие в возрастном диапазоне от 17,5 до 49 лет, а ассистента управляющего тюрьмой — лицо от 24 лет. Допуск к некоторым государственным должностям предполагает также определенную квалификацию: в одних случаях требуется, например, только школьный диплом, в других — диплом о высшем образовании, в третьих — наличие диплома о высшем образовании плюс ученая степень. 3.3. Прохождение службы Отбором кандидатов для поступления на гражданскую службу занимаются непосредственно министерства и ведомства под общим контролем Комиссии по делам гражданской службы. Вспомогательную роль при отборе персонала выполняют некоторые специализированные организации, такие как Агентство по оценке и отбору кандидатов для гражданской службы, Группа корпоративного развития и др. В целях совершенствования профессиональной подготовки кадров для гражданской службы учреждены Центр по изучению вопросов управления и политики, а также Организация по обучению кадров для центральных органов государственного управления. Процедура отбора состоит из нескольких этапов. На первом из них делается письменный доклад на заданную тему. С успешно прошедшими эту процедуру в течение двух дней проводятся тесты и интервью, которые в настоящее время приобрели основное значение. Затем на основании оценки всей совокупной информации о претенденте проводится заключительное собеседование, в результате чего решается вопрос о зачислении. При этом принимаются во внимание рекомендации школ и университетов, где кандидаты проходили курс обучения. Министерства и ведомства имеют право устанавливать для успешно прошедших конкурс и зачисленных гражданских служащих испытательный срок, который не должен превышать двух лет. Уже говорилось, что внутренняя гражданская служба состоит из двух частей: основной, работающей непосредственно с министрами и постоянными секретарями, и ≪кванго≫, т.е. испытательными агентствами, получившими статус полунеправительственных организаций.126 Персонал исполнительных агентств, как правило, приравнен по статусу к гражданским служащим. Назначения на должность в этих органах осуществляются в таком же порядке, как в министерствах. В настоящее время в Великобритании действует более 130 исполнительных агентств, в штате которых числится около 375 тыс. человек, что составляет 3/4 от общего числа гражданских служащих. Руководители агентств несут полную ответственность за работу вверенного им персонала и обладают широкими полномочиями, включая право найма, оплаты и установления должностей. При определении окладов своих работников они могут руководствоваться не стандартной шкалой оплаты, принятой в гражданской службе, а рыночными механизмами. Такая возможность позволила во многих случаях сократить расходы и сделать ≪кванго≫ более дешевыми для общества по сравнению с выполнявшими ранее те же функции правительственными структурами. Более того, правительство в определенной мере получило возможность выбора подрядчика для выполнения той или иной общественной услуги. В итоге вступили в действие законы рыночной конкуренции, что открыло источник повышения качества и удешевления ряда общественных услуг и отравления правительственных функций. 4.Государственная служба США Правовое положение государственной службы регулируется большим числом разнообразных актов, инкорпорированных в титуле 5 Свода законов США. В нормативных документах используется два термина — ≪государственная служба≫ и ≪гражданская служба≫, но преимущество отдается названию ≪государственная служба≫. Закон о реформе государственной службы был разработан администрацией Картера и принят Конгрессом в 1978 г. По этому закону политика государства состоит в том, чтобы обеспечить народ Соединенных Штатов компетентными, добросовестными и эффективно действующими федеральными служащими, отражающими разнообразие нации и улучшающими качество государственной службы; управление федеральными кадрами должно осуществляться в соответствии с принципами ≪системы заслуг≫ и не должно нарушать требований о запрещенной кадровой практике. Помимо федеральной существуют государственные службы 50 отдельных штатов и одного федерального округа, а также аппаратов органов местного самоуправления.127 4.1. О статусе и составе федеральных государственных служащих В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из федерального бюджета. Основу организации федеральной государственной службы составляют три части (сегмента) служащих: ≪конкурсные≫, ≪патронажные≫ и ≪исключительные≫. К первой относятся лица, поступившие на службу и продвигающиеся по ней в соответствии с принципом ≪системы заслуг≫. Набор на соответствующие посты проводится в двух формах — ≪открытой≫ (для должностей собственно конкурсной службы) и ≪закрытой≫ (для служб здравоохранения, лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен; при закрытом, как правило, только в порядке карьерной службы в данной системе. Ко второй части относятся служащие, которые назначаются на должности Президентом: 1) единолично (помощники и советники президента); 2) по совету и с согласия Сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.); 3) доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари министерств и др.). В число третьих (≪исключительных≫) попадают те, кто имеет особый статус, поскольку исключены из-под действия закона о государственной службе (ФБР, ЦРУ, Госдепартамент, представительства США в международных организациях и пр.). На конкурсную службу и службу в ≪закрытых органах≫ иностранцы не принимаются, за исключением низших должностей и отдельных ведомств (например, Государственного департамента), где существует необходимость в привлечении специалистов высшей квалификации, не являющихся гражданами США. Законодательством выделяются следующие группы служащих: 1) карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с ≪системой заслуг≫; 2) нанимаемые на определенный срок (до трех лет); 3) нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (но не более чем на 18 месяцев); 4) служащие на резервируемых должностях (перечень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам государственной службы для тех случаев, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел); 5) некарьерные служащие (занимающие главным образом ≪патронажные≫ должности). Профессиональные государственные служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категориям. Первые четыре категории относятся к низшему персоналу административных учреждений, т.е. непосредственным техническим исполнителям. Они заняты простейшей рутинной работой, под непосредственным и общим наблюдением. Их количество обычно составляет 21% от общего числа служащих в аппаратах административного управления. По своему материальному положению относятся к низкооплачиваемым работникам. Средний размер жалованья сопоставим с заработной платой неквалифицированных рабочих частного сектора. Категории 5—8 охватывают служащих, выполняющих квалифицированную работу, требующих специальных знаний и подготовки, а также способностей к индивидуальной работе. Это также исполнительский технический персонал, но высшей квалификации, имеющий дипломы высших учебных заведений. Они не выполняют никаких функций по административному руководству, а профессиональная деятельность проходит под общим наблюдением. Обычно их число составляет 31% общего числа государственных служащих. По своему материальному положению относятся к среднеоплачиваемым работникам, которое ниже жалованья аналогичных работников из частного сектора. Служащие 9— 15-й категорий относятся к среднему руководящему персоналу, хотя их деятельность также протекает под общим административным наблюдением. Например, служащие 11-й категории должны быть способны выносить решения, 12-й категорий — проявлять способность к руководству, служащие 13 категории могут быть помощниками глав небольших подразделений, а 14-й — главами подразделений и бюро. Общее число таких служащих составляет 46% от общего числа служащих. Средний размер их жалованья примерно в два раза выше предыдущей группы. Высшим руководящим составом аппарата государственных учреждений являются служащие 16— 18-й категорий. В число их обязанностей входит планирование и руководство специализированными программами исключительной трудности и ответственности. Как правило, они возглавляют бюро и отделы. Численность таких служащих незначительна и составляет лишь 2% от общего числа служащих. Их жалованье в среднем в восемь — девять раз превышает жалованье служащих первых четырех категорий.128 Согласно § 3132 титула 5 Свода законов США к высшему руководящему составу относятся служащие: 1) руководящие ведомствами или структурными подразделениями органов исполнительной власти; 2) ответственные за реализацию определенных программ или проектов; 3) контролирующие, оценивающие или координирующие осуществление задач, стоящих перед органами исполнительной власти; 4) руководящие работой государственных служащих, не отнесенных к числу персональных помощников. 4.2. Прием и прохождение служащими федеральной государственной службы Важным условием является опубликование перечня вакансий, по которым проводятся экзамены на замещение должностей, что формально дает возможность принять в них участие каждому заинтересованному лицу. Допускается выплата компенсаций тем соискателям, которые приезжают для экзаменов или собеседования из другой местности. Испытательный срок по закону не должен превышать одного года. По истечении этого срока государственный служащий зачисляется в штат соответствующего министерства или ведомства. Непрохождение испытательного срока на вышестоящий пост дает государственному служащему право на восстановление в должности, равноценной прежней по категории и уровню заработка. Аттестация служащих проводится ежегодно. Сроки их проведения не оговариваются. Оценка профессиональной деятельности дается руководителем ведомства только на основе рекомендаций аттестационных комиссий, образуемых в каждом ведомстве. Особое значение придается требованию объективности в работе комиссии, предусматривая, в частности, такие нормы, как 1) опубликование состава комиссий каждого ведомства в ≪Федерал Реджмастер≫, а также 2) что данная комиссия должна состоять, по меньшей мере, лишь наполовину из карьерных служащих этого ведомства. Профессиональная деятельность оценивается по следующей шкале: 1) успешное выполнение должностных обязанностей; 2) удовлетворительное выполнение должностных обязанностей; 3) неудовлетворительное выполнение должностных обязанностей. При неудовлетворительной оценке служащий либо увольняется, либо переводится на другую должность высшего руководящего аппарата. Однако такой перевод невозможен, если в течение пяти лет деятельность служащего дважды оценивалась неудовлетворительно или в течение трех лет — не выше, чем на удовлетворительную оценку. Основанием для повышения в должности может служить и успешная аттестация, и прохождение учебных программ, разработанных под руководством Управления по делам государственной службы. Государственным служащим, как правило, высшего руководящего состава может быть предоставлен раз в 10 лет так называемый академический отпуск для проведения научных исследований или повышения квалификации сроком до 11 месяцев с сохранением должностного оклада. Заработная плата устанавливается в соответствии с тем местом, которое занимает государственный служащий в должностной классификации. Так, для высшего руководящего состава (16— 18-я категория) установлены пять градаций каждой из категорий должностной классификации. Должностной оклад определяется в соответствии с рекомендациями, разработанными Управлением по делам государственной службы, но не чаще чем один раз в год. В течение года допускается только его сокращение вследствие неудовлетворительного исполнения должностных обязанностей. При этом государственные служащие имеют право на предварительное (за 15 дней) уведомление о сокращении должностного оклада. Специализированными органами по управлению государственной службой являются: 1) Управление по делам государственной службы; 2) Совет по вопросам ≪системы заслуг≫; 3) Специальная комиссия. Во главе Управления стоит директор, назначаемый Президентом по совету и с согласия Сената на четырехлетний срок. 5. Основные подходы к организации муниципальной службы в иностранных государствах 5.1. Модели муниципального устройства местного самоуправления Эффективность деятельности муниципальных служащих во многом зависит от организационной системы местного самоуправления, которая представляет собой совокупность институтов непосредственной демократии, органов и долж­ностных лиц местного самоуправления. Система местного самоуправления строится в соответствии с администра­тивно-территориальным делением: в унитарных государствах она относится к компетенции центральной власти, а в феде­ративных — чаще к компетенции субъектов федерации. Муниципальная служба с точки зрения автономности может существовать в двух основных вариантах. В первом случае она имеет собственный статус и не подчиняется непо­средственно органам государственного управления, не вхо­дит в систему государственной службы. Обычно это при­меняется в странах, где местное самоуправление обладает высокой степенью независимости от государства (англо­саксонская модель). Второй вариант характерен для конти­нентальной модели местного самоуправления и допускает вхождение муниципальной службы в состав государствен­ной службы в качестве низового, местного звена. Однако в любом случае государства стремятся унифицировать прин­ципы организации, прохождения государственной и муни­ципальной служб. Сегодня выделяют три основных типа устройства мест­ного самоуправления: • французский {континентальный) тип, используемый во Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Испании, Порту­галии; • англосаксонский тип, применяющийся в США, Вели­кобритании, Канаде, Австралии, Новой Зеландии; • смешанный, сформировавшийся на основе первых двух. Этот тип присущ системам самоуправления Германии, Италии, Японии. Все указанные три типа обладают следующими общими чертами. 1. Местные органы власти наделяются собственной ком­петенцией. Ее состав представлен четырьмя основными видами дел и полномочий: • финансово-экономические полномочия, главными из которых являются самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, местное пла­нирование, регулирование хозяйственной деятельности; • коммунальное обслуживание населения, охрана окру­жающей среды, развитие транспорта и регулирование дорож­ного движения, санитария, канализация, очистка улиц и т. д.; • развитие социальной сферы: строительство дешевого жилья для бедноты, школ, больниц, библиотек; • установление правил поведения в общественных местах, местная полиция. 2. С точки зрения происхождения полномочий, составля­ющих компетенцию, выделяют дела обязательные, факуль­тативные (добровольные) и делегированные (порученные) государством. 3. Общая тенденция во многих странах заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширении объема обязательных и порученных, что отражает растущую интеграцию местных органов власти в государственный механизм, их приспособление к решению задач общегосу­дарственного значения. Здесь подход к определению компетенций и условий функционирования местных органов власти можно опре­делить как «государственную теорию местного самоуправ­ления». В рамках этой теории местное самоуправление рас­сматривается как управление, т.е. осуществление публичной власти на местном уровне. Местные органы власти рас­сматриваются как своеобразные «агенты» центральных ведомств, оказывающие услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональ­ным руководством. 5.1.1.Англосаксонский тип Ему свойственен характерный набор принципов организации власти. Принцип «позитивного регулирования» деятельности местных органов: объем их полномочий устанавливается путем подробного перечисления прав и обязанностей. Мест­ные органы, таким образом, вправе совершать лишь те дей­ствия, которые непосредственно предписаны законом. Система местных органов власти состоит из организаци­онных ячеек различных типов, поскольку законодательно установлены четкие критерии разграничения компетенции только для городской и сельской местности. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим, и представительные органы местной власти формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий. Отсутствие уполномоченных центрального правитель­ства на местах. Наряду с представительными органами местного само­управления непосредственно населением могут избираться и некоторые должностные лица, например, шерифы — начальники местной полиции. Контроль за деятельностью местных органов в англо­саксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд. 5.1.2.Континентальный (французский) тип Он предусматри­вает, что при определении компетенции и условий функцио­нирования местного самоуправления исходят из так называ­емой «естественно-правовой доктрины». Она основывается на различии между «искусственно» созданными актами центральных властей образованиями и «естественно» сло­жившимися образованиями, признанными центральными властями (например, города, поселки). Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы госу­дарства, в то время как вторые могут обладать значитель­ной самостоятельностью и руководствоваться, прежде всего, местными интересами, что закрепляется в их компетенции. Принципы «континентального» построения власти иные, нежели в англосаксонской системе: 1) используется принцип «негативного регулирования» (местные органы власти вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом); 2) типично единообразное построение системы органов власти на низовом уровне: правами муниципалитетов поль­зуются как городские, так и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения); 3) преобладает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления; 4) налицо известная соподчиненность нижестоящих зве­ньев вышестоящим; 5) на местах действуют уполномоченные центрального правительства; 6) представительные органы создаются не на всех уров­нях системы разделения властей; 7) контроль за деятельностью органов власти местного самоуправления представлен разнообразными формами и осуществляется по значительному кругу вопросов. 5.2. Формы организации муниципальной власти В иностранных государствах существует несколько спо­собов организации муниципальной власти и, как следствие, деятельности исполнительных и иных органов местного самоуправления и функционирования муниципальной службы. С учетом особенностей, специфики зарубежных стран выделяются следующие пять правовых форм органи­зации муниципальной власти. 1. Форма «сильный совет — слабый мэр» характеризуется избранием мэра советом и ограничением прав мэра по коор­динации деятельности исполнительных органов и контролю за их деятельностью. За мэром закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительские функ­ции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управ­ления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности. В Великобритании ежегодно избираемыми исполнитель­ными органами муниципальных советов являются их пред­седатели, а исполнительными органами административно-территориальных единиц, имеющих титул города, — мэры и лорд-мэры, которые по существу лишены реальных испол­нительных функций. В ряде германских земель глава местного исполнительного органа — бургомистр — избирается непосредственно советом, являясь его председателем. Здесь позиции главы исполни­тельного аппарата намного сильнее, чем в Великобритании. Бургомистр является не только высшим должностным лицом местного управления, но и председателем правительства соответствующей земли. Положение немецкого бургомистра сходно со статусом главы коммунальной администрации во Франции, где муниципальный совет коммуны избирает на срок своих полномочий мэра и 1 — 12 его помощников. Избрание единоличного исполнительного органа непо­средственно советом характерно и для других европейских стран, таких как Австрия, Дания, Испания и др. Подобный способ избрания практикуется также во многих латиноаме­риканских странах (в Мексике) и некоторых странах Вос­тока (в Египте). 2. Форма «сильный мэр — слабый совет». Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непо­средственно населением, что представляет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обла­дает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным боль­шинством голосов членов последнего. Подобная система существует в большинстве крупных городов США. При такой системе избираемый населением (обычно на четыре года) мэр единолично назначает и уволь­няет муниципальных чиновников, отвечает за составление и исполнение местного бюджета, самостоятельно решает многие вопросы. В Японии непосредственно населением избираются главы исполнительного аппарата всех административно-террито­риальных органов: губернаторы — в префектурах, мэры — в муниципалитетах и старосты — в деревнях. Главы местной администрации обладают значительной самостоятельно­стью по отношению к совету. Исполнительный орган может не избираться, а назначаться сверху. В Бельгии и Голландии мэр назначается главой государства по предложению соот­ветствующего совета. 3. Форма «совет — управляющий» отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению корруп­ции, неэффективного и авторитарного правления. Управ­ляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который избирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния населения на политику, проводимую управляющим. Например, в США в средних городах мэр не пользуется реальной властью и выполняет лишь представительские функции. Реальная власть здесь принадлежит управляю­щему, нанимаемому советом на определенный срок и руко­водящему муниципальным аппаратом. Институт муници­пальных управляющих получил распространение также в Германии, Норвегии, Швеции, Финляндии и ряде других стран. 4. Комиссионная форма. Комиссия образуется из выбор­ных лиц — уполномоченных, каждый из которых управ­ляет каким-либо отделом городского правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица. Ее достоинством является отсутствие разделения вла­стей, правда, приводящее к замедлению принятия решений. Недостатком этой модели может быть бесконтрольность, нехватка необходимого опыта, отстаивание комиссионерами интересов только своих отделов, дестабилизация и отсут­ствие сотрудничества. В частности, в Италии представительные органы областей, провинций и коммун образуют исполнительные джунты, которые несут ответственность за свою деятельность перед соответствующим советом. Коллегиальный исполнитель­ный орган — магистрат — формируется на низовом уровне и в германских землях Гессен, Бремен, в городах Киль, Франкфурт, Висбаден и др. Он избирается местным пред­ставительным органом непосредственно из своего состава и обычно включает 6—12 членов, в том числе бургомистра. 5. Комбинированная форма. Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста-управляющего обеспечивает профессиона­лизм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя за или против мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации. Рассмотренным правовым формам организации муници­пальной власти соответствуют конкретные подходы к орга­низации и функционированию муниципальной службы, определению стоящих перед ней и муниципальными служа­щими задач. Тема 13. Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации Вопросы для рассмотрения: 1. Конституционные основы государственной службы Российской Федерации. 2. Основные федеральные законы о государственной службе. 3. Федеральное подзаконное регулирование государственной службы. 4. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о государственной службе. 1. Конституционные основы государственной службы Российской Федерации 1.1.Основные источники законодательного обеспечения государственной службы Под источниками законодательства о государственной службе следует рассматривать нормативные правовые акты, которые регулируют организацию государственной службы и пра­вовое положение государственных служащих. В настоящее время законодательство Российской Федерации о государственной службе включает в себя: Конститу­цию РФ, базовые федеральные законы № 58-ФЗ и № 79-ФЗ, ряд указов Президента РФ и постановлений Правитель­ства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. В их состав входят конституции (уставы) субъ­ектов РФ, их законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы государственной службы на уровне субъекта РФ. Таким образом, в систему российского законодательства о государственной службе входят федеральные нормативные правовые акты и законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Они образуют единую иерархическую систему, в основу построения которой положена юридическая сила юридических источников. 1.2.Конституционные основополагающие принципы организации государственной службы в Российской Федерации Конституция РФ юридически закрепила существование института государственной службы в Российской Федера­ции и следующие основные принципы ее организации: • верховенство Конституции РФ и федеральных зако­нов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); • единство системы государственной власти, разграни­чение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ (ч. 3 ст. 5); • приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18); • обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); • разделение законодательной, исполнительной и судеб­ной власти (ст. 10); • равный доступ граждан к государственной службе (ч. 4 ст. 32); • некоторые обязанности всех должностных лиц (ч. 2 ст. 24; ч. 3 ст. 41; ч. 2 ст. 46 и др.). 1.2.1. Принцип федерализма Принцип федерализма отражает устройство Российской Федерации. Ключевыми элементами этого принципа явля­ются понятия «единство системы», разграничение предметов ведения и полномочий. В соответствии с пунктом «н» ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъек­тов РФ находится установление общих принципов органи­зации системы органов государственной власти. Исходя из этих положений Конституции РФ, принцип федерализма призван обеспечивать: во-первых, единство системы государственной службы; во-вторых соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий федераль­ными органами государственной власти и органами государ­ственной власти субъектов РФ. Согласно пункту «т» ст. 71 Кон­ституции РФ, в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба. Учитывая наличие в субъектах РФ только одного вида государственной службы, Феде­ральным законом № 59-ФЗ (ст. 2) установлено, что правовое регулирование и организация федеральной государствен­ной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Кроме того, Федеральный закон № 58-ФЗ в пункте 4 ст. 2 устанавливает, что правовое регулирование гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация — в ведении субъекта РФ. 1.2.2. Принцип единства системы государственной власти, раз­граничения предметов ведения между Российской Феде­рацией и субъектами РФ Принцип единства системы государственной власти, раз­граничения предметов ведения между Российской Феде­рацией и субъектами РФ отражает целостность системы, взаимосвязь и взаимодействие трех видов государствен­ной службы (гражданской, военной и правоохранительной) и двух ее уровней — федерального и субъектов РФ. Единство системы предполагает наличие общих признаков во всех видах и уровнях государственной службы. Общими являются пра­вовые, организационные и управленческие основы системы государственной службы, которые содержатся в федеральном законодательстве. Что касается особенностей, то они опре­деляются федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов РФ о гражданской службе. 1.2.3. Принцип законности Принцип законности означает, что государственные органы и должностные лица при осуществлении своих задач и функций обязаны строго соблюдать Конституцию РФ и иные нормативные правовые акты о государственной службе. Принцип законности отражает требования ст. 4 Конституции РФ о том, что Конституция РФ и федераль­ные законы имеют верховенство на всей территории РФ, а все остальные нормативные правовые акты, в том числе по вопросам государственной службы, должны соответство­вать Конституции РФ. Понимание и применение всех нормативных правовых актов в субъектах РФ должно быть единообразным. Принцип верховенства закона обе­спечивает стабильность и согласованность действий всех органов государственной власти, единство экономического и правового пространства страны, ее целостность. Принцип законности должен соблюдаться и при подготовке подзаконных актов, а также нормативных актов внутренней жизни государственной службы. Существенными гарантиями законности в деятельности государственных служащих являются: • правовое регулирование государственной службы; • контроль и надзор за соблюдением режима законности на службе; • качество работы государственных служащих и управ­ленческой деятельности, соответствующее предъявляемым требованиям; • юридическая защита государственных служащих; • высокое правовое сознание и правовая культура госу­дарственного служащего. 1.2.4. Принцип приоритета прав и свобод человека и граж­данина Принцип приоритета прав и свобод человека и граж­данина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты основывается на положения статьи 18 Конституции РФ, согласно которой человек, его права и свободы признаются высшей ценностью. Поэтому именно права и свободы человека и гражданина являются содер­жанием всех видов государственной службы как социального института. Деятельность государственных служащих направлена на претворение в жизнь и защиту конституционных прав, сво­бод и законных интересов граждан. Государственные служа­щие в пределах своих полномочий обязаны способствовать: • созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; • реализации на практике равенства прав и свобод чело­века и гражданина независимо от пола, расы, национально­сти, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеж­дений, принадлежности к общественным объединениям, другим обстоятельствам; • охране труда и здоровья людей; • государственной поддержке семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, в том числе поддержанию на достойном уровне системы государ­ственных гарантий социальной защиты населения, созданию системы социальных служб; • охране достоинства личности, недопущению его умале­ния ни по каким основаниям органами управления и долж­ностными лицами; • защите частной собственности наравне с государствен­ной, муниципальной и иными формами собственности и др. 1.2.5. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти Статья. 10 Конституции РФ устанавливает принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Соответственно государственная служба дифферен­цируется на службу в органах представитель­ной, исполнительной и судебной властей. Каждый вид государственной службы, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодей­ствует с другими государственными органами, и при этом они ограничивают и уравновешивают друг друга. 1.2.6. Принцип равного доступа граждан к государственной службе Данный принцип провозглашен в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ. Его сущность заключается в следующем. При приеме на государственную службу не допу­скается каких бы то ни было прямых или косвенных ограни­чений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должност­ного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъекта РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Однако государственным служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим дело­вым качествам профессионально обеспечивать выполнение функций, возложенных на соответствующий государствен­ный орган. При этом принцип равнодоступно­сти к государственной службе реализуется посредством уча­стия граждан в конкурсе на замещение вакантной должности государственной службы. 2. Основные федеральные законы о государственной службе 2.1. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федера­ции» Одним из основополагающих федеральных законов о государ­ственной службе является федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федера­ции». В нем в соответствии с Конституцией РФ закрепляются: • правовые и организационные основы системы госу­дарственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой; • видовую классификацию государственной службы: орга­низационное и правовое обособление государственной граж­данской, военной и правоохранительной служб как самосто­ятельных ее видов; • основы регламентирования государственной службы: должности государственной службы и должности феде­ральной государственной гражданской службы, реестры должностей и реестры государственных служащих, правовое положение (статус) федерального государ­ственного служащего, формирование кадрового состава государственной службы, поступление на государственную службу, ее прохожде­ние и прекращение, классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания, стаж (общая продолжительность) государственной службы, персональные данные государственных служащих, управление государственной службой, кадровый резерв для замещения должностей государ­ственной службы, финансирование государственной службы, про­граммы ее реформирования и развития; • общие принципы и основные положения правового регу­лирования государственной службы: на их основе принимаются «видовые» федеральные законы о государственной службе, в том числе о гражданской службе, о правоохранительной службе, законы субъектов РФ, в частности о гражданской службе субъектов РФ; • основные пединституты государственной гражданской службы.К ним относятся: классификация должностей; порядок их занятия; аттестация; переподготовка и резерв кадров гражданских служащих; правовое положение граж­данских служащих и др. 2.2. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Феде­рации» Базовым федеральным законом в области регулирова­ния гражданской службы в России является также федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Феде­рации». Именно он содержит основные правовые нормы, регламентирующие вопросы гражданской службы как одного из видов государственной службы Рос­сийской Федерации. Структура этого Закона включает в себя преамбулу, опре­деляющую, что данным Законом в соответствии с Конститу­цией РФ и Федеральным законом № 58-ФЗ устанавлива­ются правовые, организационные и финансово-экономические основы гражданской службы Российской Федерации. Федеральный закон № 79-ФЗ регулирует многие вопросы, которые касающиеся правового реформирования гражданской службы. В нем определяются ее прин­ципы, правовое положение федерального гражданского слу­жащего и гражданского служащего субъекта РФ, устанавливаются классифика­ция должностей гражданской службы и квалификационные требования к должностям гражданской службы, порядок поступления на эту службу и ее прохождения, основные усло­вия труда служащих, механизм урегулирования конфликта интересов на гражданской службе и ряд других вопросов. Следует обратить внимание на то, что многие нормы, содержащиеся в Федеральном законе № 79-ФЗ, были вве­дены впервые: • установлено, что гражданская служба осуществляется не в отдельном государственном органе, а является видом государственной службы по обеспечению полномочий Рос­сийской Федерации или субъектов РФ; • учреждены четыре новые категории должностей граж­данской службы (руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты); • введен конкурсный отбор при приеме на работу лиц, претендующих на замещение должностей государственной гражданской службы; • основной формой соглашения о приеме на работу предусмотрен служебный контракт (долгосрочный или заключаемый на определенный период); • в целях повышения ответственности и эффективности исполнения служащим своих обязанностей введен долж­ностной регламент, регулирующий служебную деятельность; • для определения соответствия служащего занимае­мой должности предусмотрена аттестация государственного служащего (один раз в три года); • установлены классные чины вместо квалификацион­ных разрядов; • гражданским служащим разрешено при условии уве­домления нанимателя заниматься иной оплачиваемой дея­тельностью, за исключением коммерческой или предприни­мательской, если это не приводит к конфликту интересов; • определен механизм разрешения возможных конфлик­тов между государственными и личными интересами на госу­дарственной службе; • установлено, что более доступной для общества должна стать информация о функционировании граждан­ской службы, а в деятельности государственных служа­щих шире использоваться возможности информационных ресурсов, интернет-технологий и других видов электронной инфраструктуры; • закреплен единый порядок формирования кадрового резерва; • предусмотрено, что с целью усиления мер по предот­вращению коррупции сведения о доходах, имуществе и обя­зательствах имущественного характера служащего должны представляться в кадровую службу; • предусмотрен новый порядок оплаты служебной дея­тельности служащих с учетом эффективности деятельности государственного органа, а также комплекс материальных и моральных поощрений и награждений за безупречную и эффективную службу; • для привлечения на государственную службу высоко­квалифицированных специалистов из числа выпускников высших и средних специальных учебных заведений пред­усмотрена возможность заключения договора между пред­ставителем нанимателя, образовательным учреждением и студентом на подготовку с последующим обязательством прохождения последним государственной службы и др. В Федеральном законе № 79-ФЗ были впервые закреплены основания для направления гражданского служащего на допол­нительное профессиональное образование — профессиональ­ную переподготовку и повышение квалификации, которые должны осуществляться по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Установлена прямая зависимость карьерного роста служащего от результатов полученного им дополнительного образования, что должно способствовать усилению мотивации к обучению. Кроме того, был введен единый для государственных органов порядок планирования и размещения государственного заказа на дополнительное про­фессиональное образование гражданских служащих. Отдельного внимания заслуживает должностной (служеб­ный) регламент государственного служащего. Предусматрива­ется, что он является основным правовым актом, регламенти­рующим служебную деятельность гражданского служащего, в том числе должностные и служебные права, обязанности и ответственность. Благодаря регламенту каждый государственный служащий будет знать перечень самостоятельно принимаемых им решений, сроки рассмотрения и процедуры их принятия. В целом должностной регламент должен вклю­чать в себя функции, задачи и полномочия государственного служащего; регулировать взаимодействие государственного органа с гражданином, участие заявителей в принятии реше­ний; определять сферу ответственности чиновника; содер­жать процедуру рассмотрения споров и конфликтов. Таким образом, Федеральный закон № 79-ФЗ охватывает основные направления регулирования деятельности граж­данских служащих Российской Федерации. Важным федеральным законом для развития гражданской службы в современной России следует считать Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. N 395-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе" Указанным Законом в целях нормативного правового закрепления механизма ротации на гражданской службе внесены изменения в федеральные законы № 58-ФЗ; № 79-ФЗ. Статья 11 Федерального закона № 58-ФЗ дополнена поло­жениями, согласно которым ротация государственных слу­жащих обеспечивает формирование кадрового состава госу­дарственной службы. Особенности, порядок ее проведения и перечень должностей, по которым предусматривается ротация государственных служащих, определяются феде­ральными законами о видах государственной службы. Федеральный закон № 79-ФЗ дополнен статьей 60.1. В ней статье устанавливаются цели ротации, сроки и порядок ее проведения, право гражданского служащего отказаться от замещения должности в порядке ротации при наличии причин, препятствующих ее замещению, и обя­занность представителя нанимателя в данном случае пред­ложить иную должность государственной гражданской службы. Федеральный закон № 79-ФЗ предусматривает два вида ротации гражданских служащих: внутри органа государ­ственного управления и между органами государственного управления. Во втором случае проведение ротации требует согласованных решений руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо руководителей федеральных орга­нов исполнительной власти, находящихся в ведении феде­ральных министерств, по согласованию с федеральными министрами. Таким образом, приоритетом вводи­мой ротации выступает перераспределение руководителей территориальных органов федеральных органов исполни­тельной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции между субъектами РФ. План проведения ротации федеральных гражданских слу­жащих утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью кото­рого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо руководителем федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении федерального министерства, по согласованию с федеральным министром. Перечень должностей гражданской службы субъекта РФ, по которым предусматривается ротация гражданских слу­жащих субъекта РФ, и план проведения ротации граждан­ских служащих субъекта РФ утверждаются нормативными правовыми актами субъекта РФ. 3. Федеральное подзаконное регулирование государственной службы 3.1.Указы Президента РФ Важную роль в регулировании отношений, связанных с гражданской службой, играют указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Значительная часть указов относится к организации госу­дарственной службы и реализации Федерального закона № 79-ФЗ. Указы Президента РФ о государственной службе можно разделить на несколько групп, включающих указы, регулирующие вопросы: • организации и управления государственной службой; • повышения квалификации, переподготовки и стажи­ровки государственных служащих; • финансирования государственной службы и денеж­ного содержания государственных служащих. Следует отметить, что указы Президента РФ содержат в основном нормы прямого действия, адресованные к испол­нению как на федеральном, так и на региональном уровнях. Важная роль в организации государственной службы принадлежит Правительству РФ. Оно принимает правовые и организационные меры по исполнению федеральных зако­нов и указов Президента РФ о государственной службе. 3.2. Нормативно-правовые акты Правительства РФ Акты Правительства РФ о государственной службе фактически образуют существо повседневного управления федеральной государственной службой (подготовка про­ектов нормативных актов по вопросам государственной службы, организация формирования конкурсных комиссий, организация аттестаций, конкурсов, государственных квали­фикационных экзаменов и т.д.). Под контролем Правительства РФ должна осущест­вляться и нормотворческая деятельность государственных органов по вопросам гражданской службы. 3.2. Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти К числу источников законодательства о государственной службе относятся и нормативные правовые акты федераль­ных органов исполнительной власти, которые закрепляют особенности прохождения государственной службы в феде­ральных органах государственной власти. 4. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о государственной службе Правовое регулирование гражданской службы в субъек­тах РФ осуществляется, исходя из конституционного разгра­ничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также положений федераль­ного законодательства. Так, согласно п. 4 ст. 2 Федераль­ного закона № 58-ФЗ, правовое регулирование гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Рос­сийской Федерации и субъектов РФ, а ее организация — в ведении субъекта РФ. Следовательно, при формирова­нии правовой базы на федеральном уровне определяются основные приоритеты и направления развития гражданской службы Российской Федерации, т.е. федеральное законода­тельство является основой для правотворческой деятельно­сти субъектов РФ, а на уровне субъектов РФ выделяются и конкретизируются особенности и своеобразие, исходя из сложившегося регионального опыта, традиций и право­применительной практики. Федеральный закон № 58-ФЗ следующим образом раз­граничивает полномочия в области правового регулирова­ния гражданской службы субъекта РФ: 1. К вопросам, регулируемым федеральными норматив­ными правовыми актами, относятся: • соотношение должностей федеральной гражданской службы и типовых должностей гражданской службы субъ­екта РФ; • правовое положение гражданского служащего субъ­екта РФ, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, порядок разреше­ния конфликта интересов и служебных споров; • общие требования к гражданам Российской Федера­ции при поступлении на государственную службу; • условия контрактов, порядок их заключения, а также порядок прекращения их действия; предельный возраст пре­бывания на государственной службе; • основания прекращения государственной службы; • установление классных чинов; общие условия при­своения, сохранения классных чинов, основание лишения классных чинов. 2. К вопросам, регулируемым и федеральными норма­тивными правовыми актами, и нормативными правовыми актами субъектов РФ, относятся: • учреждение должностей государственной службы; • распределение должностей государственной службы по группам и (или) категориям; установление квалификаци­онных требований к гражданам для замещения должностей гражданской службы; • переподготовка, повышение квалификации и стажи­ровка государственных служащих; прохождение государ­ственной службы; • стаж государственной службы; • ведение и хранение дел и документов, содержащих персональные данные государственных служащих, сведения об их профессиональной служебной деятельности и о стаже; • форма и порядок ведения, учета и хранения докумен­тов, подтверждающих профессиональную служебную дея­тельность гражданских служащих; финансирование граж­данской службы субъекта РФ. 3. К вопросам, регулируемым нормативными правовыми актами субъектов РФ, относятся: • учреждение реестра должностей гражданской службы субъекта РФ; • установление дополнительных требований к гражда­нам Российской Федерации при поступлении на государ­ственную службу; • присвоение классных чинов; содержание и порядок ведения реестров гражданских служащих субъектов РФ. Таким образом, важной особенностью правового регули­рования государственно-служебных отношений в субъек­тах РФ является необходимость учета положений федераль­ного законодательства по вопросам государственной службы, а также установление вопросов, по которым в субъектах РФ может осуществляться собственное правовое регулирование. Правовое регулирование гражданской службы субъекта РФ - это разветвленная система норм, связанных с определением правовых основ организации гражданской службы субъекта РФ, правового положения гражданских служащих субъекта РФ, а также норм, регу­лирующих прохождение гражданской службы субъекта РФ. Законодательство субъектов РФ о гражданской службе довольно обширно. Соответствующие его нормы содер­жатся как в конституциях и уставах, так и в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ. К их ведению отнесены сегодня такие вопросы, как управление и финан­сирование гражданской службы субъекта РФ, гарантии для гражданских служащих субъекта РФ и их обеспечение, порядок подбора претендентов на должности гражданской службы субъекта РФ и др. Государственная служба субъектов РФ устанавливается законами, принимаемыми законодательными (представи­тельными) органами государственной власти соответству­ющего субъекта РФ. Поэтому для выяснения правового положения государственной службы каждого субъекта РФ следует изучать и анализировать соответствующие регио­нальные законы. В Архангельской области организация государственной гражданской службы обеспечивается законом «О государственной гражданской службе Архангельской области» от 23 июня 2005 года N 71-4-ОЗ129(с изменениями на 24 марта 2014 года). В законотворческой практике субъектов РФ обозна­чилось два подхода к содержанию базовых законов субъ­ектов РФ о гражданской службе. В одних субъектах РФ эти законы принимаются в виде объемных комплексных документов, своеобразных кодексов, в которых консоли­дированы нормы федерального и регионального законо­дательства. Думается, что принятие компактных законов, в кото­рых содержатся конкретные правовые нормы, более пред­почтительно. До принятия вышеупомянутых федеральных законов правовое регулирование государственной службы субъектов РФ полностью относилось к их ведению, что под­разумевало широкую самостоятельность в ее регулирова­нии. Федеральным законом устанавливались только право­вые основы государственной службы субъектов РФ. Теперь же правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. При этом на феде­ральном уровне регулируются основы организации и про­хождения гражданской службы, правового статуса служа­щих. К ведению субъектов РФ отнесен только ряд вполне конкретных полномочий, которые реализуются посредством их нормативных правовых актов, учитывающих особенности организации государственной службы субъекта РФ. На основе анализа имеющихся у субъектов РФ правотвор­ческих полномочий и с учетом их законодательной практики можно предложить следующую общую схему структуры законодательства субъекта РФ о гражданской службе: 1) базовый закон субъекта РФ об особенностях организа­ции и правового регулирования региональной гражданской службы, в котором, в частности, урегулированы следующие вопросы: • распределена компетенция между представительным (законодательным) органом и высшим должностным лицом субъекта РФ в сфере регулирования и организации граждан­ской службы; • определен состав законодательства о гражданской службе субъекта РФ (указаны законы и иные нормативные правовые акты, которые будут приняты в развитие базового закона по отдельным аспектам организации и прохождения службы); • уточнен порядок учреждения должностей граждан­ской службы субъекта РФ; • определены должностные лица, которые выполняют функции представителей нанимателя; • установлен перечень должностей гражданской службы категории «руководители», замещаемых на определенный срок полномочий; • закреплены виды дополнительных государственных гарантий и основные условия их предоставления служащим; • определены статус и компетенция органа по управле­нию государственной службой; 2) законы и иные нормативные правовые акты субъек­тов РФ, принимаемые в развитие базового закона по отдель­ным аспектам организации и прохождения гражданской службы. Так, утверждены реестры должностей гражданской службы, приняты законы и иные нормативные акты о квали­фикационных требованиях к должностям, о кадровом про­цессе, о кадровом резерве, о порядке присвоения и сохране­ния классных чинов, о порядке командирования служащих, об отпусках, об оплате труда служащих. По содержанию законы и иные нормативные правовые акты о гражданской службе, которые могут быть приняты субъектами РФ, можно подразделить на следующие блоки: 1) организация системы должностей и классных чинов; 2) финансирование государственной гражданской службы и 3) государственные гарантии, предоставляемые граждан­ским служащим; 4) формирование кадрового состава гражданской службе; 5) управление гражданской службой, обеспечение ее раз­вития и контроля за соблюдением законодательства о граж­данской службе. Разумеется, приведенный перечень является примерным. Каждый субъект РФ самостоятельно определяет, какие именно законы и иные нормативные правовые акты, в какой последовательности и в какие сроки будут приниматься. Подводя итоги, следует отметить, что правовое регули­рование государственной службы Российской Федерации в силу ее федеративного устройства осуществляется на двух уровнях — федеральном и региональном и в различных пра­вовых формах. Существующая нормативная правовая база государственной службы представляет собой комплекс актов различной юридической силы и отраслевой принадлежно­сти: одни из них распространяются на всех государственных служащих, другие — на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли, на конкретном уровне госу­дарственного управления. Тема. Должности государственной гражданской службы Российской Федерации Вопросы для рассмотрения 1. Характеристика должности государственной гражданской службы. 2. Система должностей на государственной гражданской службе, их категории, группы и реестры. 3. Классные чины государственной гражданской службы. 4. Должностной регламент. 1. Характеристика должности гражданской службы 1.1. Сущность понятия «должность» В гражданской службе как особой сфере профессиональной деятельности имеет место процесс дифференциации административного (аппаратного) труда, который завершается образованием необходимых для деятельности государства административных должностей. Что они собой представляют? Понятие ≪должность≫ широко используется в юридической, социологической и социально-психологической литературе. Выработано довольно много определений этого понятия. Каждое из них оттеняет специфику подхода того или иного автора к проблеме. Чаще всего используются два таких подхода — деонтологический и ролевой. При деонтологическом подходе (гр. deon — долг и logos — учение; учение о должном) должность определяется как совокупность тех действий и операций, которые должен осуществлять человек на своем рабочем месте. При ролевом подходе (фр. role — мера влияния, степень участия в чем-либо) должностью называется установленная определенным образом социальная (служебная) мера влияния, которую должен исполнять человек в государственных органах, организациях, учреждениях и предприятиях. С содержательной стороны при обоих подходах должность выступает как совокупность обязанностей, прав и ответственности работника. Другими словами, между этими двумя определениями имеет место чисто словесное различие. По содержанию они тождественны. Должность является исходным началом (первоосновой) организационной структуры любой социальной деятельности. Чтобы успешно решать производственные или служебные задачи при достижении поставленных целей, обычно и создаются должности, а затем на них подбираются соответствующие работники. Специфика той или иной отрасли социальной деятельности всегда реализуется в специфике создаваемых для этих целей должностей, а также в их наборе и структуре сорасположения. В конечном счете именно совокупность конкретных профессиональных должностей образует реальную основу, несущую конструкцию любой социальной организации. Именно под должности с учетом их специфики оборудуются рабочие места, которые снабжаются определенными средствами производства, техникой, технологическими ресурсами. 1.2.О сущности и содержании понятий «государственная должность» и «должность государственной (гражданской) службы В государственном управлении встречаются обычно два понятия для обозначения должностей работников: ≪государственная должность≫ и ≪должность государственной (гражданской) службы≫. Каково содержание этих понятий? Понятие ≪государственная должность≫, которое встречается в Федеральных законах ≪О системе государственной службы Российской Федерации≫ и ≪О государственной гражданской службе Российской Федерации≫, используется в двух смыслах: 1) как название для должностей политических руководителей, исполняющих полномочия Российской Федерации и его органов, а также полномочия субъектов Российской Федерации и их органов (по закону 1995 г. они назывались государственными должностями категории ≪А≫); 2) как общее название для всех должностей, которые введены в государственном управлении. По поводу должностей политических руководителей в Федеральном законе ≪О государственной гражданской службе РФ≫ в статье 1 говорится, что ≪государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации —должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ≫. (С.138) Стало быть, это должности для ≪непосредственного исполнения полномочий≫ государства и его органов. В данной статье, помимо понятия ≪государственная должность≫, введено еще одно понятие, имеющее частично синонимический характер со вторым смыслом,— ≪представитель нанимателя≫. Каково содержание этого понятия? В законе сказано: ≪представитель нанимателя — руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации≫. Следовательно, непосредственным нанимателем федерального государственного служащего является государство Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ — соответствующий субъект РФ, которые персонифицируются в лице политических руководителей государственных органов. Но в определении перечислены два ≪представителя≫. Что касается первого ≪представителя≫, то в определении сказано — это ≪руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность≫. А вот характер деятельности второго ≪представителя≫ разъясняется лишь впоследствии, когда речь идет о комиссиях — конкурсной (ст. 22), аттестационной (ст. 48), по урегулированию конфликта интересов (ст. 19) и др. Здесь говорится, что представитель нанимателя или сам входит в состав этих комиссий ≪и (или)≫ назначает ≪уполномоченных им гражданских служащих≫, которые рассматриваются в качестве такого ≪представителя≫. Одним словом, должности, которые занимают политические руководители, всячески маскируются, уводятся в ≪понятийную тень≫. Для чего это делается? В классовом обществе — для того, чтобы скрыть непосредственную связь и зависимость политических руководителей от экономически господствующего класса. А у нас? Видимо, по тем же причинам. История неокапитализма в России пока еще очень непродолжительна (немногим более 15 лет), но и она свидетельствует о несомненной связи большей части ≪новых русских≫ (олигархов) с власть имущими. Таким образом, принцип демократического устройства гражданской службы и в новом законе проведен не до конца и не вполне последовательно. В чем это выражается? В том, что здесь, правда, несколько в завуалированной форме, но достаточно прозрачно проводится линия служения гражданского служащего не закону, а непосредственно вышестоящему начальнику, в основном, представителю нанимателя. (С.139) Именно по его усмотрению гражданский служащий, совершивший дисциплинарный проступок, может быть привлечен к дисциплинарной ответственности или даже уволен (ст. 57). При этом надо сказать, что гражданская служба (или административная власть) в сфере государственного управления — это тоже политическая власть только со своей спецификой. Она с необходимостью выполняет политические функции государства. Но эти функции, естественно, отличны от функций политических руководителей. Дифференциация этих функций пока в литературе не проведена. Для целей научного анализа их вполне возможно разделить: - на первичные политические функции для политических руководителей; - и вторичные политические функции для гражданских служащих (административного аппарата). Следовательно, в структуре государственного управления участвуют первичная и вторичная политические власти. В этом случае гражданские служащие будут исполнять как раз вторичные политические функции для реализации первичных политических решений, принятых политическими руководителями государственных органов. Кроме того, на обыденном уровне понятие ≪государственная должность≫ используется и как название для должностей государственно-хозяйственного персонала, трудовая деятельность которых регулируется законом о труде. В законе ≪О системе государственной службы РФ≫ в пункте 6 статьи 8 сказано: ≪В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта РФ могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируются законодательством РФ о труде≫. Что можно сказать о должности государственной гражданской службы? Понятие ≪должность государственной (гражданской) службы≫ различными авторами определяется достаточно одинаково. Например, Ю.Н. Старилов считает, что она ≪является первоэлементом, ≪кирпичиком≫ государственной организации (администрации)... Это означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность≫.130 Следовательно, должность гражданской службы есть первоэлемент государственной организации (администрации), которая замещается гражданским служащим. По мнению А.Ф. Ноздрачева, такая должность — это «простейшая ячейка государственного аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль, стабильный круг обязанностей, возложенных на этого работника»131. В принципе данное определение по содержанию повторяет первое определение. С точки зрения Д.М. Овсянко: «Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица государственного органа (службы, учреждения), определяющая содержание и объем полномочий и ответственности занимающего ее лица, а также расходы его нанимателя за выполняемую работу в этом органе».132 Как видим, и это определение указывает на первичную структурную единицу организации, которая определяет содержание и объем полномочий государственного служащего. Таким образом, предусмотренное пунктом 4 статьи 32 Конституции РФ право на равный доступ к гражданской службе означает равенство ≪стартовых≫ возможностей и отсутствие дискриминации по признаку партийности, национальности, социального происхождения и т.п. Однако это право нельзя понимать буквально. Во всем мире существует иерархия должностей в системе государственного управления, закрепленная в функциональных обязанностях по занимаемым должностям с учетом общественных интересов. Чем большим объемом полномочий обладает государственный служащий, чем выше размещается его должностная ≪ступенька≫ в иерархической ≪пирамиде≫ власти, тем большим объемом знаний, навыков и умений он должен обладать. 1.3. Специфика должности гражданской службы и ее место в системе государственного управления В чем специфика должности гражданской службы? Каково ее место в системе государственного управления? При ответе на первый вопрос прежде всего необходимо отметить, что в российских нормативных документах как федеральных, так и субъектов Федерации нет определения сущности и особенностей должности гражданской службы. В них даются почти идентичные характеристики этого понятия и краткие особенности должностей гражданской службы различных категорий и групп. Базового, исходного определения понятия ≪должность гражданской службы≫ в законах и других нормативных актах пока не выработано. Такие определения имеются только в научной и учебной литературе. В статье 8 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» записано: «Должности гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов РФ — законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений настоящего Закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность». Следовательно, должности гражданской службы вводятся: • для «обеспечения исполнения полномочий государственного органа»; • или для обеспечения исполнения полномочий руководящего им лица. Здесь достаточно четко определяется, что эта должность предназначается не для прямого и непосредственного исполнения полномочий государственного органа, а для ≪обеспечения≫ такого исполнения. Политические руководители непосредственно исполняют полномочия государственных органов, а гражданские служащие в основном обеспечивают это их исполнение. Если взять за основу данную характеристику, то можно предложить следующее определение должности гражданской службы. С содержательной стороны, должность государственной гражданской службы есть совокупность административных обязанностей, прав и ответственности гражданского служащего по обеспечению деятельности лиц, замещающих государственные должности, оказанию услуг населению, а также исполнению полномочий государственного органа. Другими словами, в должности гражданской службы сосредотачиваются аппаратные (административные) обязанности конкретного работника по оказанию услуг руководителям государственного органа и населению, а также в отдельных случаях и по исполнению полномочий данного государственного органа. Ключевыми признаками должности гражданской службы являются: 1) должность в органах государственной власти — феде­ральных и субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, — это первичная структурная единица государственных орга­нов. Она является первоэлементом государственной органи­зации (администрации) гражданской службы; 2) должность с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государ­ственного органа. Каждый государственный орган уполно­мочен осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы государ­ственно-властными полномочиями, т.е. правом принимать общеобязательные решения. Полномочия эти воплощаются в компетенции конкретного государственного органа, уста­новленной в правовых актах. Определенная часть компе­тенции государственного органа (или лица, замещающего государственную должность) включается в должность граж­данской службы; 3) должность с установленным законодательством денеж­ным содержанием, в которое включаются должностной оклад и надбавки к нему; 4) должность с определенной ответственностью за нару­шение должных действий по службе (в рамках обязанностей и прав по должности), а равно за недостижение цели по вине государственного служащего133. Должности федеральной гражданской службы учрежда­ются федеральным законом или указом Президента РФ. Они создаются в Администрации Президента РФ, Аппарате Пра­вительства РФ, аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, феде­ральных органах исполнительной власти, руководство дея­тельностью которых осуществляет Правительство РФ, и др. К числу иных федеральных государственных органов отно­сятся Совет Безопасности РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ, Аппарат Уполномочен­ного по правам человека в Российской Федерации и др.134 Должности гражданской службы субъектов РФ учреж­даются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Они создаются в аппаратах: законо­дательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ; губернатора (главы администрации) субъекта РФ; исполнительного органа (правительства) госу­дарственной власти субъекта РФ; избирательной комиссии субъекта РФ; отраслевых и функциональных исполнитель­ных органов государственной власти субъекта РФ. Главной целью учреждения должностей гражданской службы субъ­екта РФ является практическое обеспечение осуществления полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ, решения их задач на основе принципов и положений, уста­новленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъекта РФ. Согласно Федеральному закону ≪О системе государственной службы РФ≫ учреждаемые в государственном органе государственные должности должны быть соотносимы с другими должностями независимо от вида государственной службы. 2. Система должностей на государственной гражданской службе, их категории, группы и реестры 2.1. Категории государственных гражданских служащих Внутренняя классификация должностей гражданской службы предполагает их распределение по различным параметрам в зависимости от служебных ролей в государственном управлении. Федеральными законами № 58-ФЗ и № 79-ФЗ установ­лена принципиально иная, чем была ранее, классификация должностей гражданской службы. В соответствии со ст. 9 Федерального закона № 79-ФЗ должности гражданской службы федерального и субъект­ного уровней подразделяются по двум основаниям на категории и группы. Итак, что такое категории государственных гражданских служащих? Их в законе четыре: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Что они собой представляют? 1. Руководители — должности руководителей и замести­телей руководителей государственных органов и их струк­турных подразделений (далее также — подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполни­тельной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представи­тельств государственных органов и их структурных подраз­делений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий. В основу выделения категории «руководители» положен квалификационный признак должностной иерархии в госу­дарственном органе (структурном подразделении). Руководители наделяются широкими административно-распорядительными полномочиями, правом совершать дей­ствия, влекущие за собой юридически значимые последствия: издавать правовые акты, давать обязательные указания, рас­поряжаться кредитами, совершать регистрационные дей­ствия, нанимать и увольнять работников, применять меры поощрения и дисциплинарного воздействия. 2. Помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные долж­ности, руководителям государственных органов, руково­дителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей. Назначение этой категории должностей гражданской службы состоит в выполнении лицами, которые их занимают, функций в целях непосредственного обеспечения исполне­ния полномочий лица, состоящего на государственной долж­ности или должности руководителя. В обобщенном виде эти функции могут быть представлены в следующем виде: • разработка и внесение предложений по актуальным направлениям соответствующей сферы деятельности; • систематическая информация и консультирование, представление соответствующих информационно-аналити­ческих материалов; • участие в подготовке проектов решений, проработке вопросов, требующих профессиональных знаний; • осуществление контроля за ходом выполнения реше­ний по направлениям, входящим в компетенцию лица, дея­тельность которого обеспечивается; • внесение предложений о необходимости разработки законов и подзаконных нормативных правовых актов; • участие в подготовке докладов, а также иных материа­лов; • участие в подготовке и проведении поездок, приемов, визитов и других официальных мероприятий; • выполнение иных поручений лица, занимающего госу­дарственную должность или должность руководителя госу­дарственного органа. 3.Специалисты — должности, учреждаемые для профес­сионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения полномочий. Основной классификационный признак для катего­рии «специалисты» относится к качеству деятельности, а именно — к «профессиональному обеспечению выполнения государственными органами установленных задач и функ­ций». Особенность этой категории должностей гражданской службы состоит в том, что хотя их унифицированные наи­менования и предусмотрены в Реестре должностей феде­ральной государственной гражданской службы, утвержден­ном Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574, но учреждаются и ликвидируются государственными орга­нами они самостоятельно, так же как и включаются в штат­ные расписания. Их назначение многообразно и зависит от характера полномочий, определяющих роль конкретной должности гражданской службы в реализации компетенции данного государственного органа. Должности «специалисты» и «обеспечивающие специали­сты» составляют наиболее массовую и наиболее стабильную по составу группу в системе государственной гражданской службы. Должности «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» — это должности профессиональной госу­дарственной службы. По своей сути это административные должности, которые замещаются без ограничения срока, в порядке назначения по итогам конкурса. Для замещения такой должности нет обязательной необходимости иметь стаж государственной службы. 4.Обеспечивающие специалисты — должности, учрежда­емые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. Для категории должностей «обеспечивающие специали­сты» основным классификационным признаком является вид обеспечения деятельности государственного органа. Признак, который введен для выделения должностей катего­рии «специалисты», а именно — «профессиональное обеспе­чение выполнения государственными органами установлен­ных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий», в равной мере применим и для должностей категории «обеспечивающие специалисты». Учреждение названных четырех новых категорий долж­ностей позволяет более детально выработать требования к ним, уточнить должностные обязанности, заработную плату и социальные гарантии. Должности гражданской службы всех категорий имеют много общих признаков: это первичные, низовые, неделимые, структурные единицы управления для обеспечения и исполнения полномочий государственных органов, которые включаются в государственный штат. Каковы группы должностей гражданской службы? Всего их пять: •высшие должности гражданской службы; •главные должности гражданской службы; •ведущие должности гражданской службы; •старшие должности гражданской службы; •младшие должности гражданской службы. Как соотносятся между собой категории и группы должностей гражданской службы? Должности категорий ≪руководители≫ и ≪помощники (советники)≫ подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории ≪специалисты≫ подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории ≪обеспечивающие специалисты≫ подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы. 2.2. Квалификационные требования к должностям гражданской службы Специализация государственных должностей гражданской службы устанавливается в зависимости от функциональных особенностей этих должностей и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов. И то и другое по совокупности объединяется понятием ≪квалификация≫. Что это такое? Термин ≪квалификация≫- (лат. quails —какой + facere —делать,) обозначает определение чьей-либо пригодности для той или иной деятельности на основе наличия необходимых знаний, навыков и умений. Каковы квалификационные требования к должностям гражданской службы? В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования: 1) к уровню профессионального образования; 2) стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности; 3) профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы. В числе квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий ≪руководители≫, ≪помощники (советники)≫, ≪специалисты≫ всех групп должностей гражданской службы, а также категории ≪обеспечивающие специалисты≫ главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории ≪обеспечивающие специалисты≫ старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности. Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ, для гражданских служащих субъекта РФ —законом субъекта РФ. Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего. Так, Указом Президента РФ ≪О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы≫ от 30 января 1996 г. № 123 установлены требования к стажу и опыту работы по специальности: 1) для высших государственных должностей государственной службы —стаж государственной службы на главных государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет; 2) для главных государственных должностей государственной службы —стаж государственной службы на ведущих государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет; 3) для ведущих государственных должностей государственной службы —стаж государственной службы на старших государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет; 4) для старших государственных должностей —стаж работы по специальности не менее трех лет; 5) для младших государственных должностей —без предъявления требований к стажу. Этим же указом было рекомендовано органам государственной власти субъектов Федерации установить такие же требования к стажу и опыту работы по специальности по соответствующим государственным должностям государственной службы и в аппаратах органов государственной власти субъектов Федерации. Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего. Данные требования обеспечивают соответствие компетентности лица, претендующего на должность, содержанию и объему полномочий по этой должности. Чем выше в организационной иерархии должность, тем выше объем квалификационных требований. Уже говорилось о том, что государственная гражданская служба регулярно подвергается ≪наездам≫ со стороны вновь избранных политических руководителей и это наносит непоправимый ущерб государственному управлению страной. Принятые законы (2003 и 2004 гг.) формально вроде бы защищают гражданских служащих. А реально и сейчас государственный аппарат не защищен от агрессивности политических руководителей. Представители нанимателя постоянно разбазаривают подготовленные квалифицированные кадры. Вместе с тем гражданская служба только тогда приносит пользу обществу и людям, когда в основу ее деятельности кладется принцип стабильности, поскольку она составляет костяк, несущую конструкцию государственного управления. И потому, хотя бы в своей главной части, призвана работать на постоянной основе. На практике в трудовом законодательстве есть положение, что работники, в том числе и гражданские служащие, могут подать в суд заявление на руководителя за необоснованное увольнение. Но добиться справедливого решения своего вопроса от суда —дело чрезвычайно сложное. Начальник через своих юристов выдвигает самые различные аргументы в поддержку принятого решения. А гражданскому служащему без зарплаты (финансового обеспечения) приходится многие месяцы и даже годы обивать пороги судебных учреждений, что вынуждает его отказываться от своих претензий и ради обеспечения нужд семьи идти на какую-либо иную работу. Другие требования к должностям государственной службы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Федерации, а также нормативными актами государственных органов — в отношении гражданских служащих этих государственных органов. При анализе сложившихся и проектируемых аппаратов органов государственной власти относительно должностей государственной службы надо учитывать и еще один чрезвычайно важный вопрос — оптимальные пропорции численности этих должностей в аппаратах конкретных органов государственной власти. В зависимости от характера и напряженности управленческого процесса численность категорий и групп должностей гражданской службы будет регулярно меняться. Например, на федеральном уровне первоначально после принятия Закона об основах государственной службы РФ в министерствах и ведомствах при составлении штатных расписаний были почти проигнорированы младшие должности государственной службы, но избыточно завышены численность ведущих и старших должностей государственной службы. Чтобы преодолеть сложившийся перекос в пропорциях между государственными должностями государственной службы, Правительство РФ приняло постановление от 5 ноября 1995 г. № 1094, в котором устанавливался определенный лимит на численность должностей государственной службы в структурных подразделениях государственных органов. В частности, было определено, что в аппарате любого федерального министерства и ведомства численность старших должностей государственной службы не должна превышать 40% от всей численности должностей государственной службы, а численность ведущих должностей государственной службы не должна превышать 10% от всей численности должностей государственной службы. Кроме того, в данном постановлении Правительства РФ была установлена минимальная численность должностей государственной службы в структурных подразделениях аппаратов федеральных министерств и ведомств, а также минимальная численность самостоятельных отделов в управлениях и департаментах. Согласно ему в составе самостоятельного отдела должно быть не менее 10 должностей государственной службы, а в составе отдела, входящего в структуру управления (департамента), —не менее пяти должностей государственной службы. Соответственно в составе управления должно быть не менее 20 должностей государственной службы, а в составе департамента —не менее 35 должностей государственной службы. В структуру департамента и управления должны входить не менее трех отделов. Очевидно, что эти лимиты никак не учитывали результаты научных разработок по данному вопросу. Если при ≪нарезке≫ штатов гражданских служащих руководствоваться научными нормами управляемости, то в составе отдела не может быть больше пяти-семи человек, а в составе управления (департамента) —не больше трех-пяти отделов (управлений). Причем все руководители подразделений гражданской службы помимо руководства своими подразделениями должны и сами выполнять определенные функции этого подразделения. 2.3.Реестр должностей государственной гражданской службы Государственные должности гражданской службы приобретают легитимный характер только после включения их в соответствующие реестры. Что они собою представляют? Реестр (лат. regestrum —перечень, список) есть перечень должностей гражданской службы, официально включенных в соответствующие нормативные документы. Они ведутся на электронных носителях с обеспечением защиты от несанкционированного доступа и копирования. Всего должно быть три реестра: федеральный, региональный и сводный. Для эффективной организации гражданской службы важно, чтобы перечень должностей удовлетворял ряду тре­бований. Во-первых, структура реестра должна отражать классификационные признаки должностей гражданской службы, принятые в действующих законах о государствен­ной службе. Во-вторых, реестр призван обеспечивать опти­мальное соотношение между должностями по видам и уров­ням гражданской службы, категориям и группам. В-третьих, реестр представляет собой основу для формирования реестров государственных служащих. В-четвертых, наименова­ний должностей должно быть как можно меньше по количе­ству, и они должны быть, по возможности, унифицированы.135 Реестр должностей федеральной гражданской службы включает должности федеральной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам и иным признакам, который утверждается указом Президента РФ. Реестр должностей гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ с учетом положений Закона о государственной гражданской службе РФ, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей федеральной гражданской службы. Реально все субъекты РФ (кроме Чеченской Республики) имеют такие реестры. Сводный реестр должностей гражданской службы РФ образуется из реестра должностей федеральной гражданской службы и реестров должностей гражданской службы субъектов РФ. Порядок ведения Сводного реестра должностей гражданской службы РФ также утверждается указом Президента РФ. Однако пока работа по составлению Сводного реестра должностей гражданской службы не выполняется. Но данной работы, судя по всему, не избежать и чем быстрее она будет начата, тем больше будет полезной отдачи от этого нормативного документа. Больше всего принималось федеральных реестров. Первый был принят Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. ≪Положение о федеральной государственной службе≫, а последний был введен указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 157 ≪О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы≫. Это самый объемный и обстоятельный нормативный документ подобного рода. В нем подчеркивается, что должности федеральной государственной гражданской службы, учреждаемые федеральными законами и указами Президента РФ, необходимо подлежат включению в данный реестр. Установлено, что наименования должностей федеральной государственной гражданской службы в федеральных государственных органах (или их аппаратах) должны соответствовать наименованиям должностей, включенных в федеральный реестр. В этом подзаконном акте говорится, что, наряду с прочим, допускается и двойное наименование должности федеральной государственной гражданской службы. Например, заместитель руководителя государственного органа может быть руководителем структурного подразделения этого органа, заместитель руководителя структурного подразделения государственного органа может быть руководителем подразделения в структурном подразделении этого органа, заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти может быть статс-секретарем этого органа и т.д. В тех случаях, когда федеральным законом предусмотрено наименование должности федеральной государственной гражданской службы в сочетании с наименованием другой должности (должностными обязанностями или функциями), такое сочетание следует считать наименованием должности, установленный реестром. В указе сказано, что в регистрационном номере (коде) должности федеральной государственной гражданской службы имеется семь цифр: первая и вторая цифры соответствуют порядковому номеру раздела реестра, третья цифра —категории должности (≪руководители≫ —1, ≪помощники (советники)≫ —2, ≪специалисты≫ —3, ≪обеспечивающие специалисты≫ —4), четвертая цифра —группе должностей (высшая —1, главная —2, ведущая —3, старшая —4, младшая —5), пятая, шестая и седьмая цифры —порядковому номеру должности в разделе реестра. Реестры должностей государственной гражданской службы субъектов РФ утверждаются законодательными или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений Федерального закона от 27 мая 2004 г. № 79-ФЗ ≪О государственной гражданской службе РФ≫ и Указа Президента РФ ≪О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы≫. 3. Классные чины государственной гражданской службы Как отмечалось ранее, Федеральным законом № 79-ФЗ (ст. 11) вместо квалификационных разрядов установлены классные чины, которые присваиваются гражданским слу­жащим в соответствии с замещаемой должностью граждан­ской службы и в пределах группы должностей гражданской службы. Классный чин — показатель соответствия профессионализма гражданского служащего квалификационным требованиям замеща­емой должности в пределах группы должностей. Условия присвоения и сохранения классных чинов государственной службы определены в ст. 13 Федерального закона № 58-ФЗ: • последовательное присвоение классного чина государ­ственному служащему по прошествии установленного вре­мени пребывания в определенном классном чине после его присвоения впервые; • присвоение классного чина государственному служа­щему в соответствии с замещаемой должностью федераль­ной государственной службы; • досрочное присвоение классного чина в качестве меры поощрения либо присвоение классного чина на одну ступень выше классного чина, предусмотренного для замещаемой должности федеральной государственной службы в соот­ветствии с федеральным законом о виде государственной службы; • сохранение присвоенного классного чина при осво­бождении от замещаемой должности федеральной государ­ственной службы или увольнении с этой службы. Данные нормы Федерального закона № 58-ФЗ конкре­тизируются в Положении о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Рос­сийской Федерации федеральным государственным граж­данским служащим, утвержденном Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 (далее - Положение). Согласно пункту 4 Положения, классные чины присваиваются федераль­ным гражданским служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должно­стью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности гражданской службы Россий­ской Федерации в предыдущем классном чине и в замеща­емой должности гражданской службы. Рис. 4. Должностная структура гражданской службы Старшинство классных чинов определяется последова­тельностью их перечисления в п. 2 Положения: • младшая группа должностей - секретарь гражданской службы Российской Федерации 3, 2, 1-го класса; • старшая группа должностей — референт гражданской службы Российской Федерации 3, 2, 1-го класса; • ведущая группа должностей - советник гражданской службы Российской Федерации 3, 2, 1-го класса; • главная группа должностей — государственный совет­ник Российской Федерации 3, 2, 1-го класса; • высшая группа должностей — действительный государ­ственный советник Российской Федерации 3, 2, 1-го класса. Первыми классными чинами (в зависимости от группы должностей гражданской службы, к которой относится должность гражданской службы, замещаемая федеральным гражданским служащим) являются: • для младшей группы должностей гражданской службы — секретарь гражданской службы Российской Феде­рации 3-го класса; • для старшей группы должностей гражданской службы — референт гражданской службы Российской Феде-Рации 3-го класса; • для ведущей группы должностей гражданской службы — советник гражданской службы Российской Феде-Рации 3-го класса; • для главной группы должностей гражданской служ­бы — государственный советник Российской Федерации 3-го класса; • для высшей группы должностей гражданской служ­бы — действительный государственный советник Россий­ской Федерации 3-го класса (п. 6 Положения). Первый классный чин присваивается федеральному граж­данскому служащему после успешного завершения испыта­ния, а если испытание не устанавливалось, то не ранее чем через три месяца после назначения федерального граждан­ского служащего на должность гражданской службы (п. 7 Положения). Очередной классный чин присваивается федеральному гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем класс­ном чине, и при условии, что он замещает должность граждан­ской службы, для которой предусмотрен классный чин, рав­ный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый федеральному гражданскому служащему (п. 8 Положения). Для прохождения гражданской службы устанавливаются следующие сроки: • в классных чинах секретаря гражданской службы Рос­сийской Федерации 3-го и 2-го класса, референта государ­ственной гражданской службы Российской Федерации 3-го и 2-го класса — не менее одного года; • в классных чинах советника гражданской службы Российской Федерации 3-го и 2-го класса, государствен­ного советника Российской Федерации 3-го и 2-го класса — не менее двух лет. Согласно п. 9—10 вышеназванного Положения для про­хождения гражданской службы устанавливаются следующие сроки: - в классных чинах секретаря гражданской службы Рос­сийской Федерации 3-го и 2-го класса, референта граждан­ской службы Российской Федерации 3-го и 2-го класса — не менее одного года; • в классных чинах советника гражданской службы Российской Федерации 3-го и 2-го класса, государствен­ного советника Российской Федерации 3-го и 2-го класса — не менее двух лет. Для прохождения гражданской службы в классных чинах действительного государственного советника Российской Федерации 3-го и 2-го класса, как правило, устанавливается срок не менее одного года. Указанный срок службы на долж­ностях гражданской службы — это фактор обязательный, но не достаточный, чтобы подняться на очередную ступеньку по служебной лестнице, необходимо еще сдать квалифика­ционный экзамен. Классные чины присваиваются федеральным граждан­ским служащим соответственно актом Президента РФ, Пра­вительства РФ, руководителя федерального государствен­ного органа или представителя указанного руководителя. В качестве меры поощрения за особые отличия в граж­данской службе классный чин федеральному гражданскому служащему может быть присвоен: • до истечения срока, установленного п. 9 или 10 Положения для прохождения гражданской службы в соот­ветствующем классном чине, но не ранее чем через шесть месяцев пребывания в замещаемой должности гражданской службы, — не выше классного чина, соответствующего этой должности гражданской службы; • по истечении указанного срока — на одну ступень выше классного чина, соответствующего замещаемой долж­ности гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, к которой относится замещаемая должность (п. 21 Положения). Лишение присвоенного классного чина гражданской службы возможно по решению суда. 4. Должностной регламент В современной модели гражданской службы признаками должности, помимо ее учреждения органами государствен­ной власти и включения ее в реестр должностей граждан­ской службы, является должностной регламент. Должностной регламент — это новация закона о государ­ственной гражданской службе. Он основывается на принципах: • законности; • соответствия полномочиям государственного органа; • эффективности; • стимулирования самостоятельности и инициативы государственных служащих; • персональной ответственности государственного граж­данского служащего за порученное дело; • стабильности должностных функций; • ориентации на прогрессивные технологии служебной деятельности. Должностной регламент является существенным усло­вием служебного контракта и составной частью админи­стративного регламента. Он утверждается представителем нанимателя. В должностной регламент согласно ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 79-ФЗ включаются: 1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служа­щему, замещающему соответствующую должность граждан­ской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки; 2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, с задачами и функциями структурного подразделения госу­дарственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы; 3) перечень вопросов, по которым гражданский служа­щим вправе или обязан самостоятельно принимать управ­ленческие и иные решения; 4) перечень вопросов, по которым гражданский служа­щий вправе или обязан участвовать в подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленче­ских и иных решений; 5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проек­тов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений; 6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязан­ностей с гражданскими служащими того же государствен­ного органа, гражданскими служащими иных государствен­ных органов, другими гражданами, а также с организациями; 7) перечень государственных услуг, оказываемых гражда­нами и организациями в соответствии с административным регламентом государственного органа; 8) показатели эффективности и результативности про­фессиональной служебной деятельности гражданского слу­жащего. Таким образом, в должностной регламент, в качестве его обязательной составляющей, включаются квалификацион­ные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы. Долж­ностным регламентом устанавливаются не только правила и процедуры юридически значимых действий, совершаемых гражданским служащим по должности, но и определяются показатели результативности исполнения должности граж­данской службы, т.е. в соответствии с должностным регла­ментом осуществляется вся профессиональная служебная деятельность гражданского служащего. К государственному служащему не могут предъявляться требования, не закре­пленные в должностном регламенте конкретной должности гражданской службы. Качество выполнения условий должностного регламента учитывается при планировании должностного роста служа­щего, при осуществлении необходимых кадровых техноло­гий, формировании кадрового резерва, решении вопросов о поощрении и наказании служащего. Вместо заключения Карьера гражданских служащих характеризуется статусно-ролевыми показателями, связанными с уровнем профессиональных знаний, навыков и умений, позволяющий замещать определенные должности гражданской службы. Основной целью управления карьерой является предоставление каждому гражданскому служащему таких служебных возможностей, которые обеспечивали бы наиболее полную реализацию его профессиональных способностей и стремлений в соответствии с интересами государства и общества. Управление карьерой должно учитывать особенности самоорганизации конкретного гражданского служащего с тем, чтобы сформировать у него адекватную оценку собственных склонностей и способностей, особенностей замещаемой государственной должности гражданской службы, а также общественно-приемлемых форм планирования своего профессионального продвижения. В настоящее существует социальная путаница в служебной терминологии: путают гражданскую службу и государственную власть, представленную политическими руководителями. Слово «чиновник» стало нарицательным и употребляется ко всем государственным работникам в основном в негативном контексте: недостатки, трудности, неудачи в стране, как плод деятельности, прежде всего, политических руководителей, списываются на неправильную деятельность гражданских служащих. Но политические руководители не имеют классных чинов. Они имеют только государственные должности. И эта путаница в значительной степени снижает социальный авторитет гражданских служащих, всего государственного управления в целом.