Финансирование образования

Лекция 4. Финансирование образования 1. Общая характеристика финансирования образования 2. Определение содержания отношений финансирования 3. Сметный порядок финансирования 1. Общая характеристика финансирования образования Как известно из Конституции Российской Федерации и конкретизирующего конституционные гарантии образовательного законодательства: • все бесплатно должны обеспечиваться дошкольным воспитанием, общим средним образованием и начальным профессиональным образованием (по Конституции — средним профессиональным); • бесплатным средним профессиональным образованием и высшим профессиональным образованием должны обеспечиваться те, кто прошел соответствующий конкурсный отбор на объявленных условиях. Это исходные позиции, на которых должна базироваться система финансирования образования. Понятно, что бесплатным образование является для учащихся (их семей), но не для государства, которое и должно обеспечивать исполнение конституционных гарантий, оплачивая из государственных средств: • труд учителей и преподавателей; • обслуживание, ремонт, обеспечение теплом и энергией учебных помещения; • строительство зданий; • приобретение для учебного процесса пособий, приборов, оборудования и т. п. Все это требует расходов, размеры которых определяются двумя основными группами факторов: 1) принятым порядком определения размеров средств, направляемых в систему образования, и распределения этих средств между образовательными учреждениями; 2) количественными параметрами системы образования (полезно вспомнить определение) и, соответственно, потребностью в средствах для обеспечения ее нормального функционирования. Количественные параметры системы нужно представлять не только в части собственно сети образовательных учреждений, но и как количественные параметры двух других составных частей системы образования: • образовательных стандартов и образовательных программ — чего и сколько требуется для их реализации; • органов управления образованием и подведомственных им организаций — чего и сколько нужно для успешной работы органов управления, какие именно организации должны быть в их ведении и что этим организациям нужно для решения поставленных перед ними задач. Задача подобного масштаба очень сложна. До настоящего времени в полном объеме она не решена, что особенно заметно при обсуждении вопросов, связанных с недостатком и (или) определением необходимых объемов бюджетного финансирования образования. В то же время объемы выделяемых образованию государственных средств практически повсеместно оцениваются как недостаточные, что в определенном смысле можно представить как постоянно действующий фактор — недостаток ресурсов. Воздействие этого фактора заставляет искать дополнительные источники и формировать механизмы рационального использования имеющихся ресурсов. Основным видом ресурсов, выделяемых системе образования в России, являются средства бюджетов различных уровней, т. е. общественные средства. Финансирование — обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на осуществление определенной деятельности. Финансирование осуществляется на принципах: • плановости — средства предусматриваются при составлении бюджета (финансового плана); • целевой направленности — использование средств допускается только на предусмотренные планом объекты и цели; • безвозвратности — у получателей средств не возникает обязательств по их возврату; • выделения средств по мере их расходования; • экономии — рационального расходования средств. 2. Определение содержания отношений финансирования Финансовые отношения выражают экономические связи в денежной форме между государством и субъектами хозяйствования, между субъектами воспроизводства, возникающие в процессе распределения и перераспределения совокупного общественного продукта. Финансы представляют собой экономическую категорию, которая отражает экономические отношения в процессе создания и использования фондов денежных средств. В свою очередь, денежные фонды рассматриваются как относительно обособленная в плановом порядке часть денежных средств, предназначенных для определенных целей, а совокупность фондов денежных средств — как финансовые ресурсы. Большинство определений термина «финансы» сводятся к тому, что это фонды денежных средств и отношения по поводу доступа к средствам, которые в этих фондах находятся. Финансами, таким образом, можно назвать целевые суммы денежных средств и отношения по поводу: • определения целей, для достижения которых деньги обособляются; • расчета размеров обособляемых сумм денег; • установления времени обособления денег в фонд; • обособления денег от общей суммы денег; • расходования обособленных денег; • отчетности о расходовании обособленных денег. Фонд денежных средств может быть представлен в виде денежной суммы, характеризующейся следующими основными чертами: • денежные средства, собранные в фонд, имеют выраженный целевой характер, т. е. предназначены для обеспечения проведения определенной хозяйственной (экономической) операции, например приобретения товара, конкретной работы или услуги; • денежные средства имеют определенную количественную величину, соответствующую содержанию и технологии проведения хозяйственной операции, которую они обеспечивают; • наличие в фонде определенной суммы денежных средств должно быть обеспечено во время, определяемое сроками проведения и содержанием хозяйственной операции. Таким образом, фонд денежных средств — это сумма денег, обособленных в определенное время для заданной цели. Формирование фонда денежных средств можно проиллюстрировать схемой на рис. 1. Рис. 1. Формирование фонда денежных средств Понятие финансирования из бюджета учредителя, применяемое к образовательному учреждению, представляет собой безвозмездную передачу бюджетных средств. Эти средства предназначаются для обеспечения всей деятельности организации (учреждения) или выполнения ею определенных функций, имеющих значение для бюджета. 3. Сметный порядок финансирования Финансирование образования осуществляется в определенном порядке, на основе сметы и называется сметным финансированием. Сметное финансирование — это предоставление денежных средств из государственного и (или) муниципального бюджета для покрытия расходов учреждений на основании сметы — планового документа установленного содержания. Оно осуществляется в строгом соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом особенностей деятельности бюджетных учреждений. Смета бюджетного учреждения представляет собой составленный по установленной или принятой форме и утвержденный в установленном же порядке документ, определяющий объем и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения. Установленные сметой затраты учреждения группируются в соответствии с бюджетной классификацией, которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой классификационной статье — группе расходов. Государственный и муниципальный бюджеты утверждаются на год в разрезе функциональных статей бюджетной классификации (по функциям государства) и главных распорядителей бюджетных средств (министерств и ведомств), т. е. по организационно выделенным отраслям экономики. Именно такое представление бюджета содержится в соответствующих законодательных актах. В соответствии с действующим бюджетным процессом, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации, ежегодно составляется и утверждается бюджетная роспись, представляющая собой детализацию утвержденного бюджета: • по бюджетополучателям; • по статьям экономической классификации; • по кварталам. Бюджетная роспись составляется главными распорядителями бюджетных средств. Сводная бюджетная роспись по федеральному бюджету в целом, например, составляется и утверждается Минфином России, в регионах — министерствами (комитетами) финансов. В результате утвержденный законодателем бюджет многократно усложняется. Степень усложнения может быть оценена соотношением: Ку = 4 * Ng * Nст, где Ку — коэффициент усложнения; 4 — число кварталов в году; Ng — число бюджетополучателей; Ncт — число статей экономической классификации. Представляется, что такое увеличение числа показателей бюджета выглядит нерациональным по следующим причинам. 1) Для целей анализа такая детализация представляется избы-точной, поскольку в рамках бюджета в целом анализируются не отдельные расходы конкретных бюджетополучателей, а их сводные, обобщенные значения по отраслям или разделам (подразделам) функциональной классификации. 2) Чем больше детализированы расходы на стадии составления финансового плана, которым и является бюджет, тем больше поправок придется в него вносить на стадии выполнения, поскольку точность планирования определяется, не в последнюю очередь, динамикой цен на товары и услуги, приобретаемые в течение года на бюджетные средства. 3) Фактически бюджетная роспись фиксирует предложенное получателем распределение бюджетных ассигнований по статьям, что практически исключает элемент государственного регулирования структуры бюджетных расходов в отдельном учреждении. Расходы подразделяются на четыре основные группы: • материальные расходы; • расходы на оплату труда; • суммы начисленной амортизации; • прочие расходы. Для такого расчета необходимо выполнение ряда условий, в том числе: • необходима хорошо разработанная методическая и нормативная база расчета и обоснования потребности в средствах; • методическая база расчета должна быть принята всеми заинтересованными сторонами — финансирующими, финансовыми и контрольными органами; • методическая база должна изменяться вместе с изменением бюджетной классификации. В настоящее время, к сожалению, эти условия не выполняются, что затрудняет планирование бюджетных расходов.