Экономика образования

УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСЫ ОБРАЗОВАНИЕ С. А. БЕЛЯКОВ Новые лекции по экономике образования МАКС Пресс Москва 2007 УДК ББК Б Б Беляков C.A. Новые лекции по экономике образования. [Текст] ; - М.: МАКС Пресс, 2007. — 424 с. — (Серия: Управ” ление. Финансы. Образование“). — 1000 экз. — ISBN (в пер.). В лекциях освещены состояние и основные проблемы развития экономики современного российского образования. Большое внимание уделено вопросам управления образованием, бюджетного и внебюджетного финансирования, нормативного финансирования, а также основным направлениям модернизации экономики образования. Для студентов, обучающихся по экономическим специальностям, специалистов и руководителей системы образования, а также для тех, кому интересны экономические проблемы образования. УДК ББК Все права на издание охраняются законодательством Российской Федерации ISBN Оглавление Предисловие Лекция 1. Введение в учебный курс 1.1. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Объект и предмет экономики образования . . . . 1.3. Образовательная услуга . . . . . . . . . . . . . . 1.4. Особенности образовательной услуги как товара 5 . . . . . . . . 9 9 12 23 31 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России 2.1. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Законодательные основы образования . . . . . . . . . . . 2.3. Определения системы образования . . . . . . . . . . . . . 2.4. Некоммерческая организация . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. Автономия образовательных учреждений . . . . . . . . . . . . . . 41 41 43 49 57 66 Лекция 3. Управление образованием 3.1. Введение. Общие вопросы управления . . . . . . . . . . . . 3.2. Структура управления образованием . . . . . . . . . . . . . 3.3. Функции управления образованием . . . . . . . . . . . . . . 73 73 80 90 . . . . . . . . . . . . . . . . Лекция 4. Совершенствование управления образованием 111 4.1. Основные направления совершенствования управления . . 111 4.2. Модели управления образованием . . . . . . . . . . . . . . 127 4.3. Новые организационные формы учебных заведений . . . . 140 Лекция 5. Финансирование образования 153 5.1. Общие положения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 5.2. Из истории финансирования образования . . . . . . . . . . 159 ОГЛАВЛЕНИЕ 5.3. Определение содержания отношений финансирования . . . 174 5.4. Сметный порядок финансирования . . . . . . . . . . . . . . 183 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования 189 6.1. Схема бюджетного финансирования образования . . . . . 189 6.2. Определение потребности в бюджетных средствах . . . . . 202 6.3. Расчет потребности в финансировании . . . . . . . . . . . . 214 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования 7.1. Общие вопросы внебюджетного финансирования . . . . . 7.2. Из истории внебюджетного финансирования . . . . . . . 7.3. Организация внебюджетного финансирования . . . . . . 7.4. Внебюджетное финансирование образовательного учреждения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Лекция 8. Совершенствование финансирования образования 8.1. Основные направления совершенствования финансирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2. Нормативное финансирование образования . . . . . 8.3. Подходы к разработке нормативов финансирования 8.4. Модели нормативного финансирования . . . . . . . 225 . 225 . 229 . 241 . 249 259 . . . . . . . . . . . . . . . . 259 270 280 291 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования 9.1. Государственные именные финансовые обязательства . . . 9.2. Образовательные субсидии и кредиты . . . . . . . . . . . . 9.3. Бюджет развития образования . . . . . . . . . . . . . . . . 307 307 317 331 Лекция 10. Налоги и собственность в образовании 341 10.1. Налогообложение и налоговые льготы . . . . . . . . . . . . 341 10.2. Отношения собственности в образовании . . . . . . . . . . 350 Лекция 11. Дополнения к лекциям 11.1. Установление вузам заданий по приему на обучение . . . . 11.2. Оплата труда в образовании и ее совершенствование . . . 11.3. Оценка доступности высшего образования . . . . . . . . . . 367 367 377 395 Литература 405 4 Предисловие Работа над новым комплектом“ лекций по экономике образо” вания началась практически сразу после выхода предыдущих. Вызвано это было несколькими причинами. Первая и главная из них — старение информации. Меняется состав отрасли образования, учебные заведения передаются из ведомства в ведомство, на уровень субъектов Российской Федерации, меняется структура и организация управления образованием, финансовая ситуация, меняются другие количественные и качественные параметры сферы образования. Постоянно меняется образовательное законодательство, издаются подзаконные акты. В 2004 г. изменилась структура федеральных органов управления образованием — появился, по сути дела, дополнительный уровень государственного управления образованием в лице Рособразования и Рособрнадзора. Но меняются не только параметры системы образования, меняется и отношение государства к образованию. Вот уже практически перестала быть предметом обсуждения проблема недостатка бюджетных средств, хотя, как отмечается во многих исследованиях и публикациях по проблемам финансирования образования, бюджетное финансирование остается недостаточным. Видимо, острота этой проблемы снизилась. Не передний план выдвинулась проблема рационального и эффективного расходования бюджетных средств, а также проблемы получения и оценки результата в сфере образования. Законодательно расширяется круг организационноправовых форм некоммерческих организаций, которые могут осуществлять образовательную деятельность, в том числе и для государственных организаций. Вновь начинает всплывать“ проблема ” приватизации в сфере образования, хотя и не так остро. Разработана и принята Федеральная целевая программа развития обра” 5 Предисловие зования на период до 2010 г.“, в рамках которой разрабатываются и реализуются проекты модернизации–реформирования образования. Все это требует дальнейшего ообобщения. Второй причиной явилось и некоторое изменение позиции автора по ряду проблем. В частности, более осмысленным стало отношение к проблеме образовательной услуги как блага, в первую очередь частного. Сформировалось некое видение проблем наличия или отсутствия государственной образовательной политики. В результате проведенных научно-исследовательских работ накопился материал по оценке некоторых аспектов экономики системы образования, анализу экономического положения образовательных организаций, ряда других характеристик системы образования. Значительное внимание было уделено анализу проблем финансирования образования, включая такие новые его формы, как внедрение государственных именных финансовых обязательств и нормативного финансирования. За прошедшие годы пришлось участвовать в реализации отдельных проектов и исследований в области управления образованием. Основные результаты выполненных работ по этим направлениям были опубликованы в ряде статей и монографий и, конечно, вошли в содержание и этой книги. Третья причина — издание первого варианта Лекций“ в Та” джикистане на таджикском языке. Это было, не скрою, лестно для меня, но указало и на необходимость дальнейшей работы. Получалось, что читатели ждут материалов по интересующим их проблемам. Ну и четвертая причина — элементарная неудовлетворенность первым курсом лекций, причем не только моя, но и некоторых читателей, а особенно — критиков. Хотя, справедливости ради, следует признать, что критиков было немного, а критика была, в общем, довольно дежурная“. Указания на недостатки курса, и я должен ” это признать, были совершенно справедливы. Но вот полностью исправить их в соответствии с критикой я не берусь. Все-таки это не учебник (на это я не замахиваюсь), а сборник лекций, причем не по всем проблемам экономики образования, которыми приходилось и приходится заниматься, а только по некоторым. С сожалением вынужден отметить, что и на этот раз мне не 6 удалось избавиться от некоторого крена“ в сторону проблем фи” нансирования образования. Что поделаешь — именно проблемами, в широком смысле, финансирования образования мне приходилось заниматься в последние несколько лет. Своего рода итогом этой работы стала вышедшая в 2006 г. монография Финансирование ” системы образования в России“. Лекции не имеют жесткой ориентации на целевую аудиторию. Это достаточно свободный материал, в котором ликбезовские“ по” ложения сопровождаются авторскими рассуждениями, ни в коем случае не претендующими на академическую полноту. Но все же лекции в бо́льшей степени ориентированы на людей, часто не имеющих специальной экономической подготовки, но вынужденных по роду своей деятельности исследовать или практически решать экономические проблемы в системе образования. Книга содержит не только изложение сложившихся взглядов на те или иные отношения в экономике образования, но и некоторые положения, еще не получившие практического распространения и относящиеся скорее к сфере научных разработок, причем только тех, в которых автор в большей или меньшей степени принимал участие. Ряд положений, приведенных в лекциях, являются как минимум спорными. Связано это не только с желанием донести до читателей свою позицию по ряду проблем, но и с недостаточностью практических данных о происходящих в экономике образования процессах. Разумеется, не со всеми высказанными положениями следует соглашаться. Конечно же, я наверняка не взялся бы за написание этой книги (учитывая опыт написания предыдущей), если бы не мои коллеги и друзья Зуев В.М., по сути дела вдохновивший меня на исследования в области экономики и управления образованием, Клячко Т.Л., Куклин В.Ж., Лугачёв М.И., Мусарский М.М., Попов М.В., Попова М.И., Рождественская И.А., Шишкин С.В., Федотов А.В., Чекмарёв В.В., члены научных творческих коллективов, с которыми посчастливилось работать, а также многие читатели первых Лек” ций“, которые своей заинтересованностью, пожеланиями, полезными замечаниями, советами, а также и материалами о состоянии и проблемах экономики системы образования поддерживали мою ра7 Предисловие боту. Персональная благодарность Полушкиной Е.А., чья настойчивость все-таки привела к написанию и этой книги (надеюсь — не последней). С особым чувством хочу поблагодарить жену — Галину Николаевну, поддерживающую мои творческие начинания, и сыновей Василия и Николая, которые принимали самое непосредственное участие в ряде исследований, на результаты которых я опирался в работе. С пожеланиями успехов читателям, Автор. 8 Лекция 1. Введение в учебный курс Определение экономики образования. Образовательная услуга: что такое услуга, форма и содержание образовательной услуги. Особенности образовательной услуги, как товара: образовательная услуга как частное и общественное благо, внешние эффекты образовательной услуги, асимметрия информации. 1.1. Введение В последние годы проблемы образования не только вышли на ” передовые позиции“ реформирования (это бывало и раньше, причем с определенной регулярностью, что легко проследить по истории), но и стали предметом активного обсуждения. Участвуют в нем работники системы образования, органов управления образованием разных уровней, учащиеся, родители, политики. Связано это с тем, что так или иначе проблемы образования касаются едва ли не всего населения страны. Все мы либо сами учимся, либо учатся наши дети и (или) внуки, родственники, знакомые работают в образовательных учреждениях и т. д. и т. п. Стало общим местом критиковать содержание и качество образования, низкие оклады учителей и преподавателей, говорить о постепенном или даже резком отставании нашего образования от западных стран, низком материальном обеспечении учебного процесса. Основной причиной такого положения практически все называют, в первую очередь, недостаточное финансирование образования, дружно предлагая властям на всех уровнях увеличить в 2 (3–4–5 раз и т. д., кто 9 Лекция 1. Введение в учебный курс и на сколько может решиться) расходы на образование. Одновременно со стороны контрольных органов неоднократно раздаются заявления о нецелевом расходовании бюджетных средств, выделяемых на образование, что иногда воспринимается как разбазаривание средств, если не сказать больше. В свою очередь финансовые органы указывают на наличие остатков неизрасходованных средств на счетах образовательных учреждений, что воспринимается как перефинансирование“. ” Все это так, все это более или менее справедливо. Только вот при осмыслении таких разных претензий неизбежно возникают, казалось бы, простые вопросы: • почему на систему образования нужно тратить общие деньги и что общество получает взамен; • сколько денег нужно системе образования для того, чтобы она достигла высокого уровня, какого именно уровня она должна достичь и в какие сроки; • на что именно нужно потратить выделяемые деньги, а если их будет недостаточно, то как лучше распорядиться теми средствами, которые имеются, и кто это должен определять; • как именно нужно расходовать деньги; • какой результат будет или должен быть получен. Для того чтобы ответить на эти вопросы, нужно по крайней мере представлять: • что должна и что способна делать система образования; • чем определяются ее потребности в ресурсах; • как учебные заведения взаимодействуют между собой, с государством, с другими субъектами; • как система образования получает и расходует ресурсы, на что и т. п. В большинстве случаев мало кто даже из активно обсуждающих проблемы образования задумывается над этими вопросами. Но без ответа на них или хотя бы представления об ответе все рассуждения по поводу образования становятся, мягко говоря, беспочвенными. Обсуждение в первую очередь касается трех основных вопросов, точнее, проблем: 10 1.1. Введение • доступности качественного образования; • качества образования; • эффективности использования ресурсов. Достаточно посмотреть материалы заседания Государственного Совета Российской Федерации О развитии образования в Россий” ской Федерации“ [78] и Концепцию модернизации российского образования на период до 2010 г., одобренную распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1756-р, а теперь еще и Федеральную целевую программу развития образования, в которых именно эти проблемы рассматриваются в качестве основополагающих при формирования государственной политики в сфере образования. Обсуждения сводятся к констатации необходимости повысить, поднять, улучшить. Что именно — см. выше. Собственно, саму постановку можно бы и не обсуждать вовсе. Спорить, на мой взгляд, тут не о чем. Действительно, нужно и поднять, и улучшить. Основные же столкновения мнений происходят в сфере выбора средств улучшения, определения необходимых для этого ресурсов и, реже, в том, как определить, что улучшение произошло и насколько улучшилось положение с указанными проблемами. Количественное определение степени улучшения того или иного элемента образования, несмотря на очевидную его необходимость, постоянно ускользает от внимания исследователей. Видимо, вопрос этот не так прост и решению пока не поддается. Нетрудно видеть, что основное содержание поставленных проблем так или иначе касается ресурсного обеспечения образования, правильного (рационального, оптимального, обоснованного, целевого и т. п.) использования ресурсов и соотнесения полученных результатов с затратами. Все это уже привычно относится к сфере экономики образования. Но только ли ресурсными проблемами ограничена эта сфера? Чтобы ответить на этот вопрос, начнем изучение экономики образования с повторения некоторых первичных понятий, так, чтобы было ясно, что именно мы собираемся изучать. 11 Лекция 1. Введение в учебный курс 1.2. Объект и предмет экономики образования Образование как термин обычно рассматривается в двух основных смыслах: • как совокупность знаний, умений и навыков, которыми обладает человек (уровень образования, квалификация, иногда даже употребляется сокращение ЗУН); • как обособленная сфера деятельности, в которой человека обучают, т. е. формируют у него совокупность знаний, умений и навыков. Как совокупность знаний, умений и навыков образование может в определенном смысле рассматриваться в качестве результата деятельности обособленной сферы. Это то, что формируется у человека, прошедшего в той или иной форме через эту самую обособленную сферу деятельности в качестве обучающегося. Сами знания, умения и навыки у человека при этом могут называться по-разному: способностью к труду, рабочей силой, человеческим потенциалом, человеческим капиталом. Следует отметить, что существует и так называемое самообразование, когда человек самостоятельно формирует у себя знания, умения и навыки, не проходя через сферу образования. Правда, совсем миновать ее, даже в этом случае, не удается. Во-первых, знания и навыки, находясь внутри“ человека, требуют подтвержде” ния: оценки, сертификации, удостоверения и т. п. Это делает сфера образования (правда, может делать и другая сфера). Во-вторых, для самообразования используются такие продукты“ сферы обра” зования, как учебники, учебные пособия, методические материалы и т. д. В третьих, без помощи учителя (преподавателя, наставника, без создания своего рода ячейки сферы образования в лице учителя и ученика) самообучение, в принципе, возможно, но осуществляется с гораздо большими затратами времени и других ресурсов. Да и не всякому делу можно обучиться самостоятельно. Поэтому с точки зрения общества создание обособленной сферы образования представляется совершенно обоснованным. Образование как обособленный вид деятельности возникло давно. В качестве побудительных мотивов к этому в самом общем ви12 1.2. Объект и предмет экономики образования де можно выделить наличие потребности личности в повышении своего уровня и наличие общественной потребности в образованных людях. Человек стремится к знаниям, а общество (в лице государства) стремится иметь в себе образованных людей, которые могут осознанно выполнять свои обязанности. Образованный человек лучше приспособлен к жизни в обществе, что не может не оцениваться обществом положительно. Считается, что в ХХ в. образование непосредственно связа” лось“ с производством. До этого оно выполняло главным образом педагогические и культурологические задачи (обучение людей для сохранения культурной и религиозной преемственности), не оказывая заметного влияния на производство, в котором преобладал по преимуществу простой труд, и не выделяясь в самостоятельную отрасль. Подготовка кадров для производства не требовала значимых затрат, т. е. не создавался сегмент спроса и предложения на обучение. Увеличение доли занятых умственным трудом, усложнение производства, потребовали увеличения численности подготовленных работников и, как следствие, выделения образования в самостоятельную сферу деятельности [167]. Разумеется, можно и не соглашаться с таким подходом, указывая на то, что значимость подготовленных и обученных людей адекватно оценивали еще в начале второго тысячелетия нашей эры (а может быть, и значительно раньше). Недаром именно в это время, как отмечается в трудах по истории высшего образования [51], начали создаваться и развиваться европейские университеты как своего рода реакция на развитие государственности, городов, ремесел, торговли и прочего. Университеты невозможны без развитой системы доуниверситетского“ образования. Это уже можно рас” сматривать как выделение (обособление) образования в самостоятельную сферу деятельности со своими особенностями, отношениями, в том числе и по поводу ресурсов, специфическими формами организаций, осуществляющих образовательную деятельность. С этой точки зрения можно предположить, что связь производства и образования начала формироваться несколько (если не сказать — существенно) раньше. Другое дело, что масштабы этой связи достаточно долгое время оставались незначительными и расширялись по 13 Лекция 1. Введение в учебный курс мере развития производства. Промышленный бум XIX–XX вв. вызвал соответствующий бум и в образовании, сформировал потребность в обученных людях, причем обученных в разной степени, по разным специальностям, с высоким уровнем общего образования. Это привело к развитию образовательной сферы и позволило говорить о необходимости соответствия образования потребностям экономики. Можно, конечно, и здесь несколько поспорить, говоря о том, что именно развитие образования вызвало промышленный рост. Сейчас так прямо и говорят, что образование является важнейшим фактором развития экономики, приводя пример Японии, стран Европы и других стран, указывая, по существу, на первичность образования по отношению к экономике. Приведем только одно соображение, которое позволит прояснить ситуацию“. Для того чтобы ” дать импульс развитию экономики (или производства), достаточно нескольких образованных людей. Но чтобы появилось несколько образованных людей, способных дать этот импульс в виде создания новых производств, технологий, изделий и прочего, необходимо обучать существенно бо́льшую массу людей, из числа которых эти способные люди могут выделиться. Кроме того, обеспечивать функционирование новых производств должны люди, которые могут и умеют это делать, т. е. обладающие необходимыми знаниями, умениями и навыками. Следовательно, без образования говорить об экономическом росте не приходится. И в этом смысле можно говорить о первичности образования, его приоритетности для целей развития экономики. Как всякая определенная сфера деятельности, образование обладает и своей экономикой“. На сегодняшний день существует до” статочно много определений экономики, базирующихся в конечном счете на первоначальном значении этого термина — искусстве ве” дения домашнего хозяйства“ (перевод с греческого). Анализируя содержание этого понятия (даже в его первоначальном“ значе” нии), каждый сможет сформулировать для себя множество отличительных черт, характеризующих экономику. Воспользуемся тем, что уже сделано, и рассмотрим, например, определение экономики, данное в Большой Советской Энциклопедии [20, с. 602], в котором 14 1.2. Объект и предмет экономики образования термин экономика“ определен в трех основных вариантах его при” менения. 1. Совокупность отношений по поводу производства, распределения, обмена и потребления, сложившихся в том или ином обществе, на том или ином историческом этапе. 2. Народное хозяйство данной страны или его часть, включающая соответствующие отрасли и виды производства. 3. Отрасль науки, изучающая производственные отношения или их специфические стороны в определенной сфере общественного производства и обмена. Иначе говоря, экономика как понятие используется для обозначения отношений по поводу производства, распределения, обмена и потребления благ, разных субъектов этих отношений и науки, которая изучает эти отношения. Отсюда, кстати, следует и множество возможных уровней экономики как науки: макроэкономика — изучение отношений на уровне народного хозяйства, микроэкономика — изучение отношений на уровне отдельного субъекта и т. д. Существуют и другие определения. В частности, экономика рассматривается как поведенческая наука, т. е. наука о том, что определяет поведение домашних хозяйств, фирм и государства, когда они принимают экономические решения [67, с. 22]. Экономика — это дисциплина, изучающая, каким образом общество с ограниченными дефицитными ресурсами решает, что, как и для чего производить. Различаются: позитивная экономика, изучающая и объясняющая то, что есть, и дискриптивная экономика, предлагающая рецепты действий, основанные на субъективных оценках [161, с. 1]. Экономикс исследует проблемы эффективного использования ограниченных производственных ресурсов или управления ими с целью достижения максимального удовлетворения материальных потребностей человека. . . Проблемы этой науки обычно изучаются не с индивидуальной, а с общественной точки зрения. Производство, обмен и потребление товаров и услуг рассматриваются в ней не с позиций банковского счета отдельного человека, а с позиций общества в целом. Экономикс — это наука об эффективности, эффективности использования редких ресурсов. Поэтому эко15 Лекция 1. Введение в учебный курс номикс можно рассматривать как общественный“ взгляд на эко” номику [68, с. 18–19, с. 38]. Примеры такого рода можно продолжить. Не задаваясь целью сконструировать свое определение науки экономики, отметим, что в основе всех определений лежит одно и то же содержание: изучение того, как некий субъект ведет хозяйство с наибольшей пользой для себя. В качестве субъекта, ведущего хозяйство, может выступать отдельный человек, группа людей или организаций, государство или его обособленная часть — регион. Можно сказать, что экономика как наука изучает отношения, в которые вступают между собой субъекты по поводу ведения сво” их“ хозяйств и получения необходимых результатов, и действия, которые эти субъекты предпринимают в рамках этих отношений. Ведение хозяйства предполагает, что субъект, осуществляющий эту деятельность, взаимодействует с другими субъектами (вступает с ними в отношения) по поводу производства, распределения, обмена и потребления результатов ведения хозяйства — благ. Эти отношения называются экономическими. При этом благом может выступать любой объект, материальный и (или) нематериальный, способный удовлетворить определенные потребности1 . Наука экономика может изучать отношения ведения всего хозяйства в целом или какой-либо его части, называемой сферой или отраслью. Сферы экономики определяются как области экономической деятельности, которые отличаются друг от друга единством и однотипностью выпускаемого продукта, однотипностью ресурсов и технологий, объединяют в себе субъектов по признаку однотипности осуществляемой ими деятельности. С этой точки зрения в сферу образования, например, можно включать не только все учебные заведения, но и преподавателей, осуществляющих свою деятельность частным образом, семьи, осуществляющие воспитание детей. И если обратиться к истории образования, то его (образование) можно называть сферой буквально с самого начала“ функциони” рования учебных заведений: однотипность ресурсов, технологий и результатов всегда была налицо. 1 16 Определение блага можно посмотреть, например, в [65, с. 47–49]. 1.2. Объект и предмет экономики образования Отрасль определяется практически так же, как и сфера, только по признаку объединения юридических лиц, производящих однотипную продукцию. Отрасль административно объединяет субъектов в рамках определенной управленческой структуры, например, министерства или ведомства. Применительно к образованию отраслью можно считать совокупность образовательных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации. Поэтому уже давно обсуждается, а в настоящее время и решается проблема отнесения всех государственных образовательных учреждений к ведению одного органа управления для восстановления единства отрасли. Разумеется, это не совсем строгое определение. Оно позволяет лишь проиллюстрировать наличие различий в терминах сфера“ и отрасль“. ” ” Сфера считается более общим понятием, нежели отрасль, поскольку может объединять в себе несколько отраслей. Примером такого рода может служить социальная сфера, объединяющая в себе пенсионное обеспечение, культуру, образование, здравоохранение и др. Каждая из этих входящих в социальную сферу частей может рассматриваться в качестве отрасли (части сферы) и, одновременно, может рассматриваться в качестве самостоятельной сферы. Таким образом, экономика образования может быть определена как наука, изучающая отношения, связанные с производством, распределением, обменом и потреблением благ, создаваемых в сфере образования (как части народного хозяйства страны) и (или) в частях сферы образования: в отрасли образование“, в части отрасли ” или сферы, например, только в образовательных учреждениях общего образования. Разумеется, существуют и иные точки зрения на содержание экономики образования. В качестве предмета экономической теории обычно называют экономические отношения в обществе. Экономическая теория — это наука о системах экономических отношений в обществе, отвечающая на вопросы: • что собой представляет экономическая система, как она устроена, каковы ее основные структурные элементы, цели и формы движения; 17 Лекция 1. Введение в учебный курс • как функционирует экономическая система, как взаимодействуют ее элементы в процессе функционирования и какое влияние оказывает на состояние системы принятие экономических решений; • как система экономических отношений взаимодействует с другими сферами общества и, прежде всего, с социальной сферой и политикой. Исходная задача всякой теории — выделить и изучить объект на предмет определения его свойств. Соответственно, исходной задачей экономики образования можно считать выделение сферы образования в качестве объекта и изучение (исследование) его свойств на предмет определения их общих и специфических черт, признаков, отличий. Предмет, который должна изучать экономика образования, и решаемые при этом задачи определялись неоднократно. Можно привести несколько примеров таких определений. В частности, одна из главных задач экономики образования ” состоит в том, чтобы более детально раскрыть экономическую сторону материальных условий, необходимых в каждый данный момент для достижения определенного образовательного уровня членов общества. Данная задача должна решаться с учетом общего состояния экономики страны, с учетом тех ресурсов, которые могут быть выделены на нужды образования. . . Экономика образования. . . исследует движение материальных и денежных средств, направляемых обществом на расширенное воспроизводство квалифицированной рабочей силы через систему образования. . .“ [42]. Предметом экономики образования как науки является специфика производительных сил и производственных отношений в отрасли, создающей образовательные услуги и удовлетворяющей потребности личности и общества в них при ограниченных ресурсах, выделяемых на эти цели. Она исследует и выявляет особенности действия экономических законов и категорий в сфере обучения и воспитания подрастающего поколения, подготовки квалифицированной рабочей силы, повышения образовательного и культурнотехнического уровня населения [167, с. 71]. 18 1.2. Объект и предмет экономики образования Непосредственным предметом изучения экономики социальной сферы являются теоретические и практические проблемы, связанные с управлением, планированием, финансированием, оплатой труда, структурой, системой организации этой сферы [171, с. 18]. Предметом экономики социальной сферы являются особенности процессов, отношений, институтов, связанных с соизмерением затрат и результатов в вышеуказанных отраслевых системах (здравоохранение, физкультура и спорт, образование, культура, социальное страхование, пенсионное обеспечение). Двуединой задачей экономики социальной сферы является: • дать целостное представление о теоретических принципах организации, финансирования, хозяйствования в отраслях социальной сферы в условиях рыночной экономики; • охарактеризовать специфику их организации и экономического устройства в России и перспективы их реформирования в переходный период [164, с. 9]. Несмотря на видимые различия в приведенных определениях, они являются практически идентичными: • в их основе содержится единое представление об экономике как науке, изучающей отношения ведения хозяйства; • сфера ведения хозяйства ограничена либо только сферой образования, либо социальной сферой, включающей образование в качестве составной части; • в качестве предмета изучения, вне зависимости от определения, выбраны экономические отношения. Даже в том случае, если предметом формально определены особенности или проблемы этих отношений, все равно изучаются именно отношения в сопоставлении с аналогичными или подобными отношениями в других сферах. Таким образом, объектом изучения экономики образования как науки можно считать сферу образования (или ее отдельные части), а предметом изучения — отношения, складывающиеся (сложившиеся, формируемые, формирующиеся и т. д.) в этой сфере по поводу производства, распределения, обмена и потребления создаваемых в ней благ. 19 Лекция 1. Введение в учебный курс Опираясь на определение С.В. Шишкина [164, с. 12–13], образование можно отнести к социальной сфере наряду со здравоохранением, физической культурой и спортом, культурой, социальным обслуживанием и социальным обеспечением, жилищным хозяйством, социальным страхованием и пенсионным обеспечением. Отрасли социальной сферы характеризуются следующими общими признаками: • предоставляют блага, в основном в форме услуг, предметом воздействия которых являются люди и возможности их повседневной жизнедеятельности; • потребление предоставляемых благ имеет значительные внешние эффекты, т. е. потребление услуг вызывает последствия не только для самого потребителя, но и для других людей, непосредственно этих услуг не потребляющих; • деятельность этих отраслей является объектом систематического применения ценностных (невещественных, неовеществленных, неопределенных или неопределимых количественно) оценок. Иначе говоря, деятельность оценивается в первую очередь с точки зрения пользы для всех людей, всего общества или существенной его части, при этом эта самая польза определяется в качественных терминах (например, растет терпимость в обществе, культурный и образовательный уровень). Можно ехидно добавить, что все с этим соглашаются, но на вопрос а на сколько растет?“, ответить затрудняются. ” Рассмотрим эти признаки более детально. Отрасли социальной сферы имеют своим непосредственным адресатом людей, их материальные, физические и духовные возможности. В частности, образование обеспечивает освоение людьми знаний и умений. С остальными отраслями этой сферы, на мой взгляд, все тоже достаточно понятно, хотя и вызывает некоторые вопросы. Жилищное хозяйство, например, предоставляет услуги по эксплуатации жилищ, обеспечивающие воспроизводство материальных условий повседневной жизнедеятельности людей (водоснабжение, отопление, освещение и т. д.). Непосредственная деятельность этой сферы направлена все же не на людей, а на материальные условия их жизнедеятельности и, строго говоря, обес20 1.2. Объект и предмет экономики образования печивает (восстанавливает) нормальное состояние материальных объектов. Это может характеризоваться и как материальное производство. Объем предоставляемых услуг в этой части может быть количественно определен, разумеется. Но может ли кто-нибудь сказать, насколько ценно горячее водоснабжение или вывоз мусора для проживающих в доме? Для этого приходится использовать качественные, ценностные оценки, поскольку речь идет уже не о предмете, на который воздействует эта сфера деятельности, а о вторичном результате в виде влиянии на человека последствий такого воздействия. Следует, правда, отметить, что практически то же самое можно сказать и про материальное производство, также имеющее в конечном итоге человеческую“ направленность. ” Считается, что отрасли социальной сферы характеризуются наличием выраженных внешних эффектов. Потребление их благ теми людьми, кому они непосредственно адресованы, сказывается и на тех людях, кто этих благ непосредственно не потребляет. Классическим примером такого рода считается (и во всех учебниках приводится) здравоохранение. Профилактика заболеваний и медицинская помощь заболевшим людям оказывают позитивное воздействие не только на тех, кто получает эти услуги (даже и за плату), но и на других лиц, не получающих и не оплачивающих этих услуг, сокращая риск и масштабы заболеваемости населения. Всеобщая грамотность дает огромный эффект для функционирования всего общества и развития экономики. Культурная деятельность способствует распространению и освоению людьми социальных ценностей, консолидирующих общество. Правда, практически то же самое можно сказать и о многих других (если не о всех) благах, не относящихся к продукции“ от” раслей социальной сферы. Например, потребление произведенных промышленностью или сельским хозяйством пищевых продуктов несет существенный внешний эффект — сытый человек представляет меньшую социальную опасность для голодных, не потребивших эти продукты, а мощное промышленное производство, кроме всего прочего, успокаивает нацию (оборонный потенциал, рабочие места, наличие товаров и т. д.) и повышает уровень самосознания. 21 Лекция 1. Введение в учебный курс Отрасли социальной сферы постоянно выступают объектом ценностных оценок со стороны государства и общества. Например, конституции многих стран относят доступность медицинского обслуживания, образования, культурных благ к числу неотъемлемых прав человека. Применительно к сфере образования, это особенно заметно при изучении программных документов, связанных с развитием образования. Обращает на себя внимание постановка качественных целей развития (повысить качество, доступность, эффективность и т. п.) часто без какой-либо их количественной определенности. Поэтому и оценка степени достижения подобных целей остается, мягко говоря, качественной (ценностной). Следует добавить, что сама по себе ценностная оценка мало что дает, поскольку носит, скорее, характер декларации. Достаточно сравнить конституционные гарантии в России в настоящее время и лет тридцать назад, а особенно — их реализацию. Более важна количественная составляющая этой ценностной оценки, т. е. степень доступности того же образования или уровень здоровья нации. Отсутствие количественной оценки может быть не только следствием ее принципиальной невозможности в силу каких-то внутренних особенностей той или иной сферы деятельности (на это, кстати говоря, указывают некоторые авторы, правда, не столь категорично, но без каких-либо обоснований своей позиции), но и просто неразработанности инструментальных средств такой оценки. Ведь количественная оценка по ряду позиций вполне возможна. Возьмем, например, совершенно определенный количественный показатель продолжительности жизни, характеризующий в числе прочего, пусть и косвенно, состояние здравоохранения. А это уже количественная характеристика определенной отрасли, аналогичная другим отраслям, не относимым к социальной сфере. Тем не менее в практической деятельности для характеристики отраслей социальной сферы используются в первую очередь именно качественные характеристики, что является одним из важных ее (сферы) признаков (особенностей). Основной причиной применения к социальной сфере качественных оценок является отсутствие, как правило, вещественной формы результата ее деятельности, выступающего в виде услуги. 22 1.3. Образовательная услуга 1.3. Образовательная услуга Большинство исследователей (не все) согласны с тем, что деятельность в сфере образования является деятельностью по оказанию услуг. Наиболее подробно проблемы содержания образовательной услуги исследованы В.В. Чекмарёвым, утверждающим, что именно по поводу производства услуги складываются все экономические отношения в сфере образования. Образовательная услуга является продуктом образовательного производства. По существу, в образовательной услуге, как процессе, создается человеческий капитал через индивидуальное потребление трудового потенциала производителя и индивидуальное производство трудового потенциала потребителя. В этой связи через призму образовательной услуги как экономической категории можно более точно определить понятие самого человеческого капитала. По отношению к человеку как носителю этого капитала можно говорить об индивидуализированных способностях в форме уже существующих знаний и навыков, которые еще может быть будут использованы в какихлибо трудовых процессах [162, с. 25, 62]. Определения образовательной услуги содержатся, в частности, в работах, В.М. Зуева [50], Е.Н. Жильцова [46], Е.Н. Попова [93], В.В. Чекмарёва [162] и др. К числу наиболее подробных можно отнести определение, данное В.П. Щетининым. Образовательные услуги определяются им как система знаний, информации, умений и навыков, которые используются в целях удовлетворения разнообразных образовательных потребностей личности, общества, государства. Образовательные услуги в первую очередь обеспечивают реализацию познавательных интересов обучающихся, удовлетворяют потребности личности в ее духовном, интеллектуальном развитии, создают условия для самоопределения и самореализации личности, для развития в человеке истинно человеческого. Вместе с тем эти услуги выражаются в обучении потенциальных (будущих) и нынешних работников, в формировании, сохранении и развитии их способности к труду; в специализации, профессионализации и росте квалифицированной рабочей силы. Так что, образовательные услуги непосредственно участвуют в воспроизводстве разно23 Лекция 1. Введение в учебный курс образных человеческих способностей к труду. Чем больше потребляется образовательных услуг, тем выше объем и качество освоенных знаний, умений и навыков, а потому возрастает качество рабочей силы. Само же это качество определяется не только тем, сколько и какого качества предоставлено образовательных услуг, а и количеством, и качеством собственного труда обучающегося в процессе потребления этих услуг, и степенью реализации личных способностей потребителя. Вот почему не следует отождествлять комплекс образовательных услуг, предоставленных обучающимся, с тем комплексом знаний, умений и навыков, которые ими приобретены. Если первый — продукт труда педагогов и обслуживающего персонала, то второй — продукт интегрированного труда педагогов и учащегося. Именно поэтому образовательные услуги, а не знания, умения и навыки выпускников являются продукцией образовательных учреждений [167, с. 35]. Осмысливая данные определения, можно выделить ряд характерных черт услуги: • нематериальность; • неотделимость от субъекта, оказывающего услугу; • возможность потребления услуги только в процессе ее оказания; • неэквивалентность услуги и результата ее потребления. Рассмотрим эти черты более подробно. Нематериальность услуги определяется тем, что саму по себе услугу нельзя выделить в некоей вещной форме. Например, нельзя каким-либо образом материализовать лекцию преподавателя или урок учителя в том виде и в том объеме, как они были проведены, не потеряв при этом какие-то составляющие. Разумеется, можно записать их в виде текста, но при этом будут утеряны визуальные и слуховые составляющие. Можно заснять занятия на видеокамеру, но будет, конечно, утеряна индивидуальная настройка“ препо” давателя на аудиторию, потеряна живая реакция“ преподавателя ” на слушателей (учащихся) в случае воспроизведения записи в другой обстановке. Нельзя будет, например, задать вопрос преподавателю для уяснения материала. Материализованная услуга уже собственно услугой и не является, а относится к категории об” 24 1.3. Образовательная услуга разовательных товаров“ (термин В.В. Чекмарёва — примеч. авт.). Отсюда, в частности, следует, что нельзя хранить и перемещать услугу, а также осуществлять с ней иные действия, возможные для материального объекта. Неотделимость от субъекта, оказывающего услугу, по существу, можно рассматривать как невозможность создания услуги в виде какого-либо нематериального объекта, т. е. услуга оказывается, что очень важно, только в процессе деятельности субъекта, эту услугу оказывающего. Прекращение деятельности означает прекращение услуги. Иными словами, если учитель вышел из класса, то его деятельность по оказанию образовательной услуги прекратилась, и прекратилась (прервалась) сама услуга. Соответственно, потреблять можно только оказываемую услугу: прекращение услуги означает одновременно прекращение ее потребления. Учащиеся не могут получать от учителя знания и навыки, если учитель вышел из класса. Самая интересная черта — это неэквивалентность услуги и результата ее потребления. На эту особенность обращают внимание немногие исследователи, хотя в образовании она, эта особенность, приобретает важное значение. Характеризуя образовательную услугу, можно сказать, что: • учитель передает учащимся свои знания, умения и навыки, используя для этого доступные ему средства, приемы и методы, преобразуя имеющуюся у него информацию в формы, необходимые и удобные для ее усвоения учащимися; • учащиеся воспринимают передаваемые знания в меру своих способностей и особенностей восприятия, формируя у себя (заметим — индивидуально, каждый в отдельности) свое представление о передаваемых учителем знаниях, свои индивидуальные знания, умения и навыки, формируют свой, новый образ воспринимаемой информации. В процессе передачи знаний от учителя к учащемуся происходит двойное преобразование информации: первый раз в процессе передачи учителем (от собственных представлений в формы, доступные для восприятия), второй — в процессе усвоения учеником, т. е. от доступных для восприятия форм к собственным представле25 Лекция 1. Введение в учебный курс ниям учащегося. По оценкам специалистов по теории информации, каждое преобразование ведет к потере до 30% информации. Это означает, что собственные представления учащегося могут составить в итоге обучения менее 50% представлений учителя. Поэтому учитель и необходим для ученика, поскольку, используя множество форм, методов и приемов обучения, именно учитель сводит к минимуму эти изменения информации в ходе ее передачи ученику. Разумеется, с этим утверждением можно спорить (по крайней мере, не соглашаться с размерами потерь информации), но сути дела это не меняет: даже самая лучшая книга оставляет разное впечатление у читателей. И совсем не обязательно оно совпадает с замыслом автора. Отсюда полученные или сформированные знания учащегося не эквивалентны знаниям учителя, не эквивалентны оказываемой образовательной услуге. Коротко говоря, усваивается не все и не так, как хотелось бы преподавателю и, может быть, самому учащемуся тоже. Образовательная услуга (и любая другая тоже) является благом, поскольку приносит какую-то пользу тому, кто ее потребляет. И это дает основания для определения цены этой услуги, т. е. некоторого денежного эквивалента пользы, полученной потребителем. Поскольку образовательная услуга выступает в качестве результата производства и объекта потребления, то совершенно логично выглядит представление в форме товарообмена процесса ее перемещения от производителя к потребителю (с одновременным потреблением). Иначе говоря, производитель услуги получает денежный эквивалент, а потребитель, заплативший деньги, получает нематериальное благо, представляющее для него некую пользу. Никакой разницы между куплей-продажей товаров в виде материальных объектов этот процесс, в общем виде, не имеет. Вопрос возникает только об одном: что конкретно продается и покупается? Сказать — образовательная услуга, — это значит ничего не сказать, поскольку купля-продажа предполагает соизмеримость (эквивалентность, сопоставимость) пользы от получаемой услуги и той суммы денег, которая за нее уплачена. В конечном итоге происходит сопоставление полученного блага, в данном случае — образовательной услуги, с другими (не обязательно ана26 1.3. Образовательная услуга логичными) благами через посредство денежной оценки. Если вдуматься, вопрос этот не более, но и не менее (!) сложен, чем аналогичный, возникающий, например, при приобретении буханки хлеба. Сколько стоит эта буханка, если оценивать пользу, которую получает от нее человек? Экономическая теория, сопоставляя товары с другими товарами, использует относительную оценку, сложившуюся в результате множества операций по купле-продаже. Одна буханка хлеба, например, для человека по своему полезному эффекту сопоставима с одной поездкой в метро (13 руб. и 15 руб. в Москве в 2007 г.). Но при этом остается как бы в стороне“ сама величина ” этого полезного эффекта и ее размерность, т. е. какова польза только от буханки хлеба. Следовательно, при купле-продаже образовательной услуги продается и, соответственно, покупается полезный результат этой услуги, сопоставимый с результатами приобретения иных товаров и услуг и в конечном итоге имеющий денежную оценку. Не вдаваясь в подробности определения полезного эффекта от потребления, отметим, что в самом общем виде он может заключаться в воздействии блага на способности человека в двух основных направлениях: • сохранении (восстановлении) способностей; • наращивании (повышении) способностей. И если под способностями (с экономической точки зрения, конечно) понимать зарабатывание определенной суммы денег“, то” гда потребление благ становится необходимым для того, чтобы зарабатывать либо постоянную, либо растущую сумму денег. Разумеется, это утверждение не следует относить к теоретическим откровениям, поскольку оно отражено в значительном числе работ, посвященных оценке экономического эффекта от получения образования (см., например, [40, 43, 139, 153, и др.]). Оно предназначено исключительно для местного употребления“, для лучшего пони” мания содержания образовательной услуги. С этих позиций услуги образования можно отнести к благам, потребляемым для наращивания способностей человека, т. е. для получения возможностей заработать больше денег. Отсюда, кстати, растет и теория человеческого капитала“, поскольку внешняя ” 27 Лекция 1. Введение в учебный курс видимость расходования средств на повышение способностей (на образование) в виде повышения доходов весьма похожа на получение прибыли на вложенный капитал. Отвлекаясь на этот вопрос, можно отметить следующее. Капитал — это система, возникающая при соединении и взаимодействии трех элементов: средств труда, предметов труда и рабочей силы (самого труда). Результат действия такой системы заключается в создании прибыли, т. е. в процессе взаимодействия элементов создается нечто, превосходящее затраты на его создание. Каждый из этих элементов свойствами системы не обладает, поскольку в отдельности от остальных элементов не способен к созданию прибыли; через характеристику каждого отдельного элемента нельзя получить характеристику системы. Рабочая сила, человек со своими способностями, будучи элементом системы капитал“, сам капита” лом являться не может, его способности — тоже. Поэтому говорить о человеческом капитале“ следует с известной условностью. ” Поскольку, однако, человек с его способностями является ключевым субъектом системы капитал“ (труд есть источник создания ” стоимости, наращивания результата сверх затрат), то повышение способностей человека ведет к повышению способности системы капитал“ создавать необходимый результат. Отсюда, кстати ска” зать, следуют два важных замечания: 1) повышение способностей человека ведет к повышению результативности системы капитал“, заинтересованности, если ” можно так сказать применительно к системе, капитала в расходовании средств на повышение способностей человека; 2) степень заинтересованности системы капитал“ в расходова” нии средств на повышение способностей человека определяется соотношением этих расходов и приростом прибыли системы в результате этого повышения способностей. На этих положениях, видимо, основываются и теория разделения затрат на образование, и существующие подходы к оценке его эффективности. Таким образом, полезный эффект (благо) от образовательной услуги имеется как для самого человека в виде возможного прироста дохода, так и для системы капитал“ также в виде возможного ” 28 1.3. Образовательная услуга (ожидаемого) прироста прибыли, получаемой системой от применения труда более высокого качества. Конечно, можно существенно расширить перечень полезных результатов образования, но, с моей точки зрения, для предмета изучения достаточно и указанных. Вещной формы, как уже отмечалось, услуга не имеет. Прирост способностей человека пока что ничем не измеряется. Некоторые авторы, правда, рассматривают именно этот параметр в качестве результата образовательной услуги [24], хотя в качестве такого измерителя предлагается использовать время обучения: чем больше времени человек учился, тем выше его способности со всеми вытекающими экономическими последствиями. В качестве юмористической оценки такого подхода, можно отметить, что потенциал второгодника оказывается выше, чем отличника. Однако именно этот подход, с моей точки зрения, может дать и некое направление для нахождения того, что именно продается в качестве образовательной услуги. Во время обучения преподаватель, учитель в определенных специфических формах демонстрирует“ свои зна” ния, умения и навыки таким образом, что присутствующие при этом учащиеся повышают свои способности. Только ни в коем случае не следует понимать это утверждение, как раскрытие сущности педагогического труда. Он, наверняка, неизмеримо сложнее и глубже по своему содержанию. Но для данного случая важно именно то, что учитель делает что умеет“, в течение определенного време” ни. Поэтому и образовательную услугу можно (но только можно!) рассматривать как расходование определенного времени учителя. Отсюда следует, что чем больше времени учитель посвящает де” монстрации“ своих способностей, тем бо́льшую образовательную услугу он оказывает своим ученикам и тем бо́льший прирост способностей они (эти ученики) у себя формируют или, точнее, могут сформировать. Но могут и не сформировать. И в этом смысле (но только в этом!) более длительное обучение второгодника“ можно ” рассматривать как получение им более качественного результата образования, чем тот, который он получил за меньшее число лет обучения. Для более отчетливого представления можно даже провести некоторые аналогии с услугами, например, артиста. Если испол29 Лекция 1. Введение в учебный курс няется отдельный номер, то именно в течение этого исполнения у зрителей формируется некое восприятие создаваемого художественного образа. Другое дело, что у разных людей образ может сформироваться разный. При исполнении нескольких номеров артист имеет больше возможностей воздействовать на аудиторию. Несмотря на спорность такого утверждения, особенно с использованием приведенной аналогии, именно такой подход позволит в дальнейшем понять проблемы экономики образования, т. е. тех отношений, в которые вступают субъекты по поводу образовательных услуг. Конечно, не следует забывать и о самостоятельной работе учащихся, но она, с моей точки зрения, также в конечном итоге определяется временем, которое уделяет ей учитель, проверяющий, например, выполнение учащимся самостоятельных работ (заданий), и учащиеся. Образовательную услугу можно рассматривать как демонстрацию в течение определенного времени способностей преподавателя. Приобретая (оплачивая) такую услугу, учащийся приобретает возможность присутствовать на этой демонстрации (оплата места в ” зале“) и участвовать в ней, если такое участие предусматривается характером демонстрации“. ” Нельзя обойти вниманием и иную точку зрения на содержание образовательной деятельности. В частности, услуга представляется как действие, осуществляемое неким физическим или юридически субъектом в отношении другого субъекта — физического и (или) юридического лица. Вуз, — утверждает автор, — . . . не ока” зывает студенту образовательную услугу, а ведет образовательную деятельность, вступая со студентом в образовательные отношения. Студент не обладает статусом потребителя образовательных услуг, а выступает в качестве субъекта образовательных отношений“ [49]. Вот только автор этого утверждения не уточняет, чем образовательные отношения отличаются от образовательной услуги: ведь в обоих случаях имеет место действие, осуществляемое одним субъектом в отношении другого. Образовательные отношения возникают по поводу. . . чего? А того, что преподаватель учит (оказывает услугу студенту), а студент учится, т. е. эту услугу потребляет и платит деньги или кто-то это делает за него. 30 1.4. Особенности образовательной услуги как товара Разумеется, отношения в образовании весьма специфичны: знания не столько передаются, сколько формируются, в этом процессе участвует не только преподаватель, но и учащийся. Однако при осуществлении купли-продажи эта специфика относится к сфере факторов, определяющих цену образовательной услуги, оказываемой преподавателем и потребляемой учащимся. 1.4. Особенности образовательной услуги как товара Практически ни у кого нет сомнений или возражений относительно того, что образовательная услуга может продаваться и покупаться, как товар. Соответственно, на отношения куплипродажи образовательных услуг действуют все законы рыночных отношений и условия обеспечения устойчивости этих отношений: • покупатели образовательных услуг должны иметь надежную информацию о происходящем на рынке, о ценах и качестве услуг у разных продавцов; • для новых производителей образовательных услуг должны быть созданы возможности свободно и быстро войти и утвердиться на рынке; • не должно существовать преимущества крупномасштабного производства, разоряющего малые предприятия и ведущего к монополии; • распределение доходов должно быть более или менее равномерным, поскольку от этого зависят суверенитет потребителя и устойчивость рыночной экономики. Коротко говоря, основным условием устойчивости рыночных отношений, в том числе в сфере купли-продажи образовательных услуг, является полная свобода и, одновременно, полное же равноправие участников. Производители должны иметь возможность оказывать любые образовательные услуги, не мешать друг другу, не препятствовать появлению других производителей. Потребители должны иметь возможность потреблять те услуги, которые считают нужным, и выбирать производителя. 31 Лекция 1. Введение в учебный курс Несмотря на кажущуюся простоту и очевидность этих условий, выполнение их оборачивается необходимостью создания системы отношений, обеспечивающих их соблюдение. О сложности условий можно судить хотя бы по тому, в каких толстых книгах они описываются. Социальные услуги добавляют к этому своей специфики. Как отмечается в учебниках по экономике социальной сферы [9, с. 20–21], в отраслях социальных услуг существуют препятствия для организации рынка на принципах равноправия участников, чистой конкуренции. Существует выраженное преимущество крупномасштабного производства, например, в кинематографии, радио и телевидении, высшей школе, дифференциация услуг у различных производителей, характерная для творческого труда, важная роль неценовой конкуренции в сфере услуг (реклама, наукоемкость услуг, удобство и комфорт для потребителей), наличие организованных профсоюзов и организаций производителей (ассоциаций, объединений, обществ). Это ведет к нарушению равноправия участников и организации рынка на принципах монополистической конкуренции, требующей государственного регулирования через механизм антитрестовского законодательства. Можно добавить, что в ряде случаев оказывать социальные услуги в малых масштабах просто невозможно: обучение студентов по техническим специальностям, например, является масштабным производством“, требующим соответствующего технического ” оснащения, привлечения большого числа специалистов (по разным специальностям!), большой подготовительной и методической работы, проведения научных исследований и т.д. Разумеется, теоретически можно представить себе небольшой технический вуз, однако он будет размещен отнюдь не в пределах нескольких классов, численность занятых в нем будет существенно выше, чем, например, малого предприятия. В качестве одной из характерных черт социального комплекса выделяется наличие ряда причин неэффективности, несостоятельности рыночного механизма, такие, как естественная монополия, внешние эффекты и общественное благо. 32 1.4. Особенности образовательной услуги как товара Естественная монополия возникает в тех случаях, когда эффект роста масштаба производства так велик, что одна единственная фирма сможет обеспечивать весь рынок данного вида продукции или услуг, имея более низкие издержки на единицу продукции, чем другие конкурирующие фирмы. В этой ситуации конкуренция является нерентабельной, а в ряде случаев просто бессмысленной. В сфере социально-культурных услуг естественные монополии характерны главным образом для радио и телевидения, где современные системы связи позволяют расширить масштабы деятельности компаний до национального и международного уровня. Следует отметить, что естественная монополия предполагает наличие некоторого естественного“ ресурса, доступ к которому носит ” в некотором смысле ограниченный характер, или ограниченного спроса, который может быть удовлетворен ограниченным числом производителей. Например, в том же телевидении имеется есте” ственный“ ресурс в виде свободной частоты вещания. А в качестве примера ограниченного“ спроса можно привести спрос на образо” вательные услуги: численность детей, которые обучаются в школе, хотя и значительна, но ограничена общей численностью детей соответствующей возрастной группы и фактором их расселения по территории. Поэтому и спрос на соответствующие образовательные услуги также ограничен. Если, например, в областном центе имеется высшее учебное заведение (или несколько), то создавать новое имеет смысл только при наличии достаточно большого расхождения между контингентом студентов и числом желающих получить высшее образование. Создание нового учебного заведения будет сопряжено со значительными издержками и, на этой основе, существенной ценой на образовательные услуги, превышающей, естественно, цену уже действующего учебного заведения. Следовательно, образование в силу ограниченности спроса на его услуги несет в себе элемент естественной монополии. Разумеется, это достаточно упрощенное толкование проблемы естественной монополии. Однако ее проявления в сфере образования, с моей точки зрения, не отличаются от проявлений в других отраслях: стремление установить монопольные цены, создать условия для ограничения конкуренции, затруднить появление на рын33 Лекция 1. Введение в учебный курс ке новых производителей образовательных услуг, — вот далеко не полный их перечень. А в жизни это проявляется как противодействие развитию отдельных категорий учебных заведений (частных, например) под вывеской борьбы за качество образования, затруднение в открытии новых учебных заведений (лицензии, аттестация, аккредитация), закрытие доступа частных учебных заведений к бюджетным средствам, в том числе на проведение научных исследований, и прочее. Справедливости ради следует отметить, что этими же средствами достигается улучшение деятельности существующих учебных заведений, но проблему монополии это не снимает. В данном случае не рассматривается вопрос о том, насколько плоха или хороша монополия в образовании. Второй важной характеристикой социальной сферы, включая и сферу образования, принято считать отнесение ее деятельности к производству общественных благ. Точки зрения на этот вопрос существуют самые разные, но основное их отличие друг от друга сводится к оценке степени общественности“ того или иного блага. ” В качестве примеров можно привести оценки ряда исследователей. Целиком высшую школу нельзя отнести к общественному бла” гу. Здесь только общеобразовательный фундаментальный цикл подготовки, фундаментальные и прикладные исследования соответствуют преобразованиям чистого общественного блага. Наличие государственного и частного секторов высшего образования отражают его двойственный характер (двойственную природу) — частное и общественное благо“ [44, с. 57]. . . . их (вузов. — Примеч. авт.) основная цель — не в максимиза” ции прибыли, а в создании общественного блага, получении внешнего эффекта“ [25, с. 115–116]. . . . соответствующий уровень образования, культуры позволя” ет человеку получить высокооплачиваемую работу, признание общественности. . . Выгода от производства и потребления общественных благ и услуг с позиций общества проявляется через повышение образовательного, научного, духовного потенциала общества. . .“ [173, с. 13]. Большинство авторов не отрицают наличия и частной“ состав” ляющей в благах, производимых в образовании. Ведь результата34 1.4. Особенности образовательной услуги как товара ми образования пользуется не только и, даже, не столько общество, сколько человек, это образование получивший. Казалось бы, ну какая разница в том, насколько полученное учащимся благо является частным, а насколько — общественным? А смысл решения этого вопроса состоит в том, кто и сколько должен платить за полученное образование: • если образование является общественным благом, то и платить за него должно общество, т. е. государство из своего бюджета; • если образование является благом частным, то платить за него в полном объеме должны те люди, которые это образование получают; • а если образование является и частным, и общественным благом одновременно (смешанным), то платить за него должны как частные лица, так и общество в некоторой пропорции, которую нужно каким-то образом определить. Поскольку образование, как принято считать, обладает чертами как общественного, так и частного блага, финансирование его, следуя этой логике, должно осуществляться соответственно как из общественных, так и частных средств. Из этих понятных положений делается вывод о том, что государство должно обеспечивать не все образование, а только его часть, соответствующую величине того общественного блага, которое в образовании создается. Причем часть эта определяется, в большинстве случаев, на основе личных предпочтений. К обще” ственной части образования“ относят базовое образование, отдельные специальности, некий минимум, государственный стандарт и т. д. Относительно источника обеспечения общественного блага образования разногласий практически не возникает. Именно то ” территориальное сообщество, которое является потребителем общественного блага, должно финансировать его производство, т. е. разграничение уровней финансирования общественного блага строится в зависимости от уровня его потребления“ [25, с. 109]. Рассмотрим это положение более подробно. К общественному благу относят товары и услуги, характеризующиеся следующими чертами [174]: 35 Лекция 1. Введение в учебный курс • предельные издержки предоставления индивидуальному потребителю равны нулю; • потребление характеризуется значительными внешними эффектами, т. е. последствия потребления проявляются не сразу, вне сферы потребления данного товара (услуги), масштабы последствий могут существенно превышать потребление; • предотвращение доступа к общественному благу дополнительных потребителей либо технически невозможно, либо требует запретительно“ высоких издержек. ” Классическим примером общественного блага считается национальная оборона: общество в целом (и, что важно, никто в отдельности) потребляет это благо. Объем блага, в принципе, не определяется численностью населения, т. е. потребителей. Результат потребления — сплошной внешний эффект. Но можно ли то же самое сказать об образовании? Думается, что нет. Образование в качестве блага доступно только для тех, кто его непосредственно получает, т. е. для учащихся. В целом в государстве это действительно многие. Но непосредственно потреблять это благо могут только те, кто учится в конкретном классе или учебной группе, поскольку образовательная услуга потребляется в процессе ее оказания. Потребляют услугу классами или группами по двадцать пять человек (или меньше, или немного больше), в число которых можно попасть или не попасть, даже находясь на территории государства, региона или муниципального образования. О причинах непопадания“ говорить не будем, важно, что даже ” в школу бывает проблематично поступить. Ограничить доступ в класс легко. Такую ситуацию можно себе представить. Важно отметить также, что обучение в классе или группе, т. е. коллективное, обусловлено во многом экономическими соображениями. Это отнюдь не значит, что нельзя обучать индивидуально. А вот оборонять (не охранять, а именно оборонять, защищать территорию и население от агрессии другого государства) одного человека или группу людей в государстве действительно нереально и, вдобавок, запредельно дорого. Хотя, в принципе, и возможно. В качестве примера можно привести средневековый замок. Но и замок строился для защиты не только феодала, но и его под36 1.4. Особенности образовательной услуги как товара данных. Если в систему образования придет дополнительно один учащийся (меньше одного прийти не может), то прирост потребности в средствах будет действительно близок к нулю, но все-таки не равен нулю. Легко убедиться, что объем расходов, необходимых для осуществления образовательного процесса, определяется численностью учащихся. А в жизни этот учащийся приходит в конкретное учебное заведение, и этот его приход влияет на издержки этого учебного заведения. Недаром, кстати говоря, сторонники нормативного финансирования утверждают, что учебные заведения должны бороться за каждого учащегося, поскольку он будет приносить им конкретные деньги. Внешние эффекты, т. е. последствия получения образования для общества и других людей, не являющихся получателями именно этого образования, многократно описаны. Нет смысла их обсуждать или оспаривать. Тем не менее выскажу два предположения. 1. Потребление любого блага (товара, услуги) обладает внешними эффектами. Вопрос, на мой взгляд, состоит в том, могут ли эти эффекты быть в момент потребления блага определены и соответствующим образом учтены в цене этого блага. Применительно к образованию принято считать, что они не учитываются или учитываются в малой степени. Именно из этого делается вывод о том, что за образование недоплачи” вают“. 2. В отсутствие количественных оценок внешних эффектов2 можно лишь соглашаться с их наличием. А можно сказать, что даже по поводу гораздо более простых услуг и товаров существуют оценки переплатил“ или продешевил“, посколь” ” ку их полезность по прошествии времени оказалась выше или ниже, чем предполагалась или оценивалась в момент приобретения. Таким образом, блага не могут быть по своему содержанию (сущности) частными или общественными. Нельзя, с моей точки зрения, найти в каком-либо благе некие внутренне присущие ему черты общественного блага, т. е. внутренние свойства, благодаря 2 Множественность существующих подходов оценки эффекта от расходов на образование только подтверждает это — см., например, [40]. 37 Лекция 1. Введение в учебный курс которым услуги должны направляться на удовлетворение общественной потребности. Любое благо может быть потреблено как в общественной, так и в частной форме. Даже оборону можно воспринимать как защиту каждого отдельного человека, проживающего на обороняемой территории. Рассматривали же классики в рамках эволюции государства замену армии вооруженным народом. Форма потребления выбирается обществом, государством, сообществом или отдельными людьми. Причем выбор этот обусловлен не содержанием блага, а некоей целесообразностью той или иной формы ее потребления в данных условиях. Можно считать, что образование не является общественным благом, а относится к благам частным, обладающим чертами общественного блага. Причем набор этих черт и их оценка зависят от общественного восприятия образования и, вероятно, различны в разные исторические периоды. Возникает естественный вопрос: Почему образование в таком ” случае оплачивается преимущественно государством, т. е. обществом?“. Ответ, скорее всего, относится к категории так сложи” лось исторически“. На определенном этапе общественная оценка отнесла образование к благу более общественному, чем частному, не заботясь при этом об определении количественного значения этой оценки. Эта оценка была соответствующим образом законодательно оформлена, государство приняло на себя обязательства по финансовому обеспечению образования. Теперь отказаться от государственного финансирования образования или уменьшить его масштабы практически невозможно. Все мероприятия по эконо” мии“ бюджетных средств сокращения расходов не дают. Кроме того, можно добавить, что оценка образования в обществе склоняется в сторону увеличения его общественной составляющей по отношению к частной. Хотя, как всем известно, громко“ ” обсуждается проблема софинансирования образования со стороны учащихся (родителей), т. е. усиление его частной составляющей. Следует отметить, что ни объем государственного финансирования, ни размеры софинансирования прямо не связываются с мерой общественности“ образования как блага. Стало уже общим ” местом упоминание остаточного принципа финансирования без38 1.4. Особенности образовательной услуги как товара относительно степени его общественности“, а размер доплаты ” определялся возможностями плательщика, т. е. опять же безотносительно к степени частности“ образования. ” Важной отличительной особенностью образовательной услуги как товара считается выраженная асимметрия информации, т.е. невозможность (по некоторым оценкам — принципиальная невозможность) оценить качество приобретаемой услуги в момент ее потребления. В чем причина асимметрии информации? Возможно, она не одна и состоит в том, что при осуществлении купли-продажи образовательной услуги: • отсутствует общепринятая и общепонятная терминология, позволяющая продавцу и покупателю одинаково понимать характеристики услуги и оценивать ее пользу; • результат потребления услуги проявляется далеко не сразу (так называемый временной лаг) и, возможно, не в ожидаемой степени; • отношения касаются не материального объекта, а невещественного взаимодействия; • имеет место нормальное“ искажение информации (о чем ” уже говорилось выше). Следует учесть также, что никто еще не доказал возможности отсутствия асимметрии информации в сделках купли-продажи или что нельзя снять асимметрию в отношениях такого рода. Отсутствие асимметрии информации в совершенно рыночных услови” ях“ является теоретической абстракцией. Следовательно, вопрос опять же упирается в характеристики как самой информации о благе, так и степени ее асимметрии. Соответственно проблемой является формирование поля (шкалы) значений асимметрии, исходя из того, что существуют два ее полюса: • полная идентичность информации у продавца и покупателя в отношении товара или услуги, по поводу купли-продажи которой эти субъекты вступают в отношения; • полная неидентичность информации, продажа черного ящи” ка“, в котором то ли что-то есть, то ли ничего нет. И мы опять (в который раз) упираемся в проблему рассуждений при отсутствии измерений. 39 Лекция 1. Введение в учебный курс Не следует также забывать и о проблеме чайника“, т. е. че” ловека, приобретающего товар или услугу, но не могущего по тем или иным причинам составить о нем необходимое представление. Даже имея абсолютно полную исчерпывающую информацию о товаре или услуге, далеко не каждый потребитель (покупатель) может ее адекватно оценить. Причем оценить не в смысле составить себе некоторое представление (это-то происходит в любом случае), а сделать оценку соответствия цены товара или услуги и эффекта (пользы для себя), который может быть получен от его потребления. В равной мере это можно отнести как к общественным благам, так и к частным благам. Следовательно, асимметрия не есть признак общественности“ блага, она есть обязательный признак лю” бого отношения покупатель-продавец“. Эти отношения всегда ин” формационно асимметричны. Поэтому есть смысл говорить только о степени асимметрии информации, о приемлемой величине асимметрии, о приоритетах (рангах) параметров товара (услуги), об общественно значимых оценках асимметрии. Таким образом, можно с большой долей уверенности сказать, что образовательная услуга не обладает какими-либо специфическим качественными особенностями по отношению к другим видам услуг. Основные отличия носят количественный характер. Все рассуждения о ее общественном“ характере можно практически в ” равной степени отнести к любому товару или услуге, более того, и к материальным благам тоже. Из этого следует важный вывод о том, что, по-видимому, все положения рыночной экономики должны распространяться и на сферу образования, если и сфера образования будет в нее вовлечена. 40 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России Законодательные основы функционирования сферы образования России. Понятия системы образования, образовательного процесса, образовательной организации. Особенности образовательного учреждения как вида некоммерческой организации. Автономия образовательных учреждений. Новые формы образовательных организаций 2.1. Введение Сфера образования, как следует из определения, данного в лекции 1, охватывает все организации, осуществляющие образовательную деятельность, а также частных лиц, занимающихся образовательной деятельностью самостоятельно. Строго говоря, в нее следовало бы включать и семьи, в которых содержатся, воспитываются и обучаются дети. Но на практике статистическим наблюдением, например, охватывается часть сферы — отрасль Образова” ние“, общие количественные характеристики которой представлены в табл. 2.1 — данные за 2004 г. [84]. Как видно из приведенных данных, в 142 тыс. организаций сферы образования учится и (или) работает более 40 млн. человек. И это без учета частных“ преподавателей, поскольку они, в основ” ном, уже учтены как работники тех или иных образовательных организаций. Не учтены также и взрослые слушатели различных курсов, центров, кружков, секций и др. Можно представить, какая это громадная часть нашего общества — более 26% населения 41 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России России (144 млн. человек в 2004 г. — по данным указанного выше источника). Таблица 2.1. Количественные характеристики отрасли Образование“ в России ” Число организаций, ед. 47 200 64 900 700 Численность учащихся, тыс.человек 4423 16631 70 8 900 8368,1* 3686 1604 2805 2599,6 168 96,0 1071 6884,2 409 1024,1 831 19,7 Дошкольные учреждения Общеобразовательные учреждения в т.ч. негосударственные Учреждения дополнительного образования детей (Рособразования) Учреждения начального профессионального образования Учреждения среднего профессионального образования в т. ч. негосударственные Учреждения высшего профессионального образования в т. ч. негосударственные Организации (кроме вузов), ведущие подготовку аспирантов Аспирантура в вузах Учреждения дополнительного профессионального образования (2003/04 уч. год) Численность занятых в отрасли Образова” ние“ Итого *) В общую численность учащихся не включается. **) В общее число организаций не включается. 621** 123,0 н.д. 1469,1 — 5758 129393 38042,5 На содержание сферы образования обществом направляются большие ресурсы, главным образом бюджетные средства. Расходы консолидированного бюджета на образование можно охарактеризовать данными, приведенными в табл. 2.2. Естественно, проблемы сферы образования так или иначе затрагивают практически всех членов нашего общества. Понятна и та заинтересованность, которую проявляют различные социальные группы к проблемам образования, поскольку именно через образование решаются важнейшие социальные проблемы: • социальной мобильности общества — повышение социального статуса через получение образования и успешности личности через карьеру; 42 2.2. Законодательные основы образования • занятости и сроков поиска работы на рынке труда; • получаемых доходов и т. д. Важно также и то, что образ современного человека, сложившийся в общественном сознании, в первую очередь представляет собой образ человека образованного. Таблица 2.2. Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на образование 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. Расходы консолидированно1 950,4 3 964,9 4 669,7 8 406,8 го бюджета, млрд.руб. в т. ч. на образование, 321,6 475,5 593,4 817,9 млрд.руб. Расходы на образование в % к расходам консолидирован16,5 11,99 12,71 9,73 ного бюджета Источник: Отчеты об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации — сайт Федерального казначейства (Казначейства России) http://www.roskazna.ru/reports/cb.html Единство сферы образования в Российской Федерации обеспечивается действующими законодательными и нормативными актами. 2.2. Законодательные основы образования Поскольку сфера образования представляет собой совокупность субъектов, взаимодействующих между собой и с другими субъектами, безусловно, необходимо знать установленные правила, механизмы и процедуры этого взаимодействия. Основные правила взаимодействия установлены следующими документами: • Конституцией Российской Федерации; • Законом Российской Федерации Об образовании“ [117]; ” • Гражданским кодексом Российской Федерации; • другими законодательными и нормативными актами. Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. установлены общие принципы государственной политики в сфере образования. В частности, статья 43 провозглашает: 43 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России 1. Каждый имеет право на образование. 2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. 3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. 4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования. 5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования. Эти положения Конституции устанавливают наиболее общие принципы функционирования системы образования. Все отношения в образовании строятся исходя из этих положений, в соответствии с ними. В практической жизни об этом зачастую забывают или опираются на недостаточно четкие определения конституционных гарантий в области образования. В дальнейшем мы сможем убедиться в этом при рассмотрении отдельных экономических проблем. На уровне конституционных положений важно запомнить следующее. 1. Не все образование в России должно предоставляться и предоставляется бесплатно. Бесплатным по Конституции является дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование, что обеспечивается государством: государством создана сеть государственных образовательных учреждений и обеспечивается их функционирование. 2. Не все образование равнодоступно для всех граждан. Высшее образование может быть получено на конкурсной основе, т. е. предполагается, что количество бесплатных“ мест в выс” ших учебных заведениях должно быть (получается, что именно должно быть, поскольку в Конституции заложен принцип ограниченной доступности) меньше численности лиц, желающих занять эти места. Формально говоря, это положение 44 2.2. Законодательные основы образования Конституции будет выполняться, если все желающие будут поступать на одно бесплатное место. Разумеется, это допущение носит иллюстративный характер, но существо отношений конкурсности показывает очень наглядно. 3. В сфере высшего образования бесплатными являются только те места, обучение на которых обеспечено государством из общественных ресурсов (государственного бюджета) и на которые студенты поступили на конкурсной основе. Иногда возникают вопросы частного свойства, связанные с поступлением на обучение без конкурса (целевые места, поступление без экзаменов и т. п.). Это можно рассматривать как исключение из общего правила, но можно представить это таким образом, что государство проводит часть конкурсного отбора само, заранее объявляя условия доступа к некоторому числу учебных мест. Таким образом, можно считать, что государственные гарантии в области образования носят ограниченный характер. Следует также отметить, что конституционные нормы не касаются такого образования, как начальное профессиональное. По каким соображениям это сделано — можно только догадываться. Очевидно это связано с тем, что профессиональная подготовка является своего рода довеском“ к общему образованию, связана с ” рынком труда и должна являться в значительной мере заботой либо экономики в лице работодателя, либо самого человека, либо обоих этих субъектов вместе. Особенность этого уровня образования состоит в том, что наряду с профессией учащиеся получают и общее образование на бесплатной основе (как и предусмотрено конституцией). На практике и профессиональные навыки также даются учащимся этого уровня образования бесплатно. А вот среднее профессиональное образование, т. е. следующий уровень профессионального образования, должно быть и общедоступным, и бесплатным. Конституционные положения конкретизируются в положениях других законодательных актов. В области образования такая конкретизация осуществлена принятым 10 июля 1992 г. основополагающим для системы образования Законом Российской Федерации 45 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России Об образовании“ [117]. Принятие Закона было очень важным ша” гом в становлении правового пространства, определяющего порядок функционирования системы образования в условиях рыночной экономики1 . Положения Закона были и остаются предметом дискуссий и анализа, по результатам которых в него вносятся изменения и дополнения. 13 января 1996 г. Закон был издан в новой редакции, которая к настоящему времени также претерпела существенные изменения. Закон Об образовании“ с точки зрения экономики важен сле” дующими своими положениями: • в практику были введены определения образовательного процесса, образовательного учреждения и ряд других; • был установлен единый подход к определению понятия образовательного учреждения — это юридическое лицо, некоммерческая организация в форме учреждения (в последней редакции было сделано дополнение для того, чтобы образовательную деятельность могли осуществлять и иные некоммерческие организации), осуществляющая образовательный процесс; • установлены пределы компетенции по уровням управления образованием и определен круг функций и задач, реализуемых в сфере образования органами власти и управления на каждом уровне; • определены экономические отношения в сфере образования: введено понятие непредпринимательской деятельности“ в ” сфере образования, определено содержание автономии образовательного учреждения, отношения собственности в системе образования, обозначена необходимость налоговых льгот для образовательных учреждений. Хочется обратить внимание на использование термина обозначение необходимости ” налоговых льгот“. Более подробно эта особенность будет рассматриваться при рассмотрении темы Налогообложение“; ” 1 Законы об образовании принимались и раньше. Например, Закон Союза ССР Об утверждении основ законодательства Союза ССР и союзных респуб” лик о народном образовании“, принятый на шестой сессии Верховного Совета СССР восьмого созыва 19 июля 1973 г. — Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 30. Ст. 392. 46 2.2. Законодательные основы образования • Закон в значительной мере уравнял государственные и негосударственные образовательные учреждения в возможностях осуществления образовательной деятельности, закрепив и некоторые существенные отличия: негосударственным образовательным учреждениям в первой редакции Закона было предоставлено право получать бюджетное финансирование при наличии у них государственной аккредитации, но в дальнейшем такая возможность была оставлена только для учреждений, реализующих программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию; • государственные и муниципальные образовательные учреждения получили право осуществлять приносящую доходы деятельность, причем не только в сфере образования и науки, но и по другим направлениям. Безусловно важным фактом явилось и определение набора государственных гарантий приоритетности сферы образования. Это обстоятельство трудно оценить однозначно: • с одной стороны, государство взяло на себя определенные обязательства по отношению к сфере образования, что, безусловно, положительно; • с другой стороны — эти обязательства стабильно не выполнялись, постоянно поднимался вопрос об отмене установленных льгот и обязательств, что порождало социальную напряженность в системе, и в итоге в большинстве своем эти гарантии были отменены. Гражданский кодекс Российской Федерации, будучи главным документом, определяющим основные условия участия организаций в гражданских (равноправных) отношениях, выделяет ряд особенностей для некоммерческих организаций. О них мы поговорим несколько позже. Важно отметить, что Кодекс допускает наличие таких особенностей у различных видов учреждений и разрешает, если допустимо так выразиться, их регулирование законом и ины” ми правовыми актами“ [35, ст. 120, п. 3]2 . Это положение имеет очень большое значение для системы образования. 2 Система Гарант-онлайн — http://iv2.garant.ru 47 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется также следующими нормативными документами: • типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения об образовательных учреждениях выполняют функции примерных; • разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений; • иными нормативными документами, устанавливающими порядок решения конкретных проблем в сфере образования. Отдельно следует выделить законодательные и нормативные акты, не относящиеся прямо к системе образования, но определяющие условия функционирования образовательных учреждений и организаций. К ним относятся в первую очередь документы по налоговому регулированию, организации бюджетного финансирования, бухгалтерскому учету и отчетности и т. д. На некоторых из них будем останавливаться при рассмотрении отдельных вопросов. Совокупность указанных законодательных и нормативных актов определяет условия функционирования сферы образования и входящих в нее субъектов. Эти документы, безусловно, необходимо учитывать в практической деятельности всем образовательным организациями, независимо от того, являются ли они государственными или нет. Подводя итоги обзора законодательных основ функционирования системы образования, допустимо сделать следующие выводы: • условия функционирования сферы образования определены законодательно и, следовательно, изменить их можно также только законодательно; • конкретные проблемы в области экономики образования необходимо рассматривать с учетом всей законодательной базы, включая законы, не относящиеся впрямую к образованию. 48 2.3. Определения системы образования 2.3. Определения системы образования, образовательного процесса, образовательной организации В соответствии со статьей 8 Закона Об образовании“ система ” образования в Российской Федерации представляет собой совокупность: • взаимодействующих преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; • сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; • органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций. Такое определение является несколько незавершенным, ограничивает круг входящих в систему образовательных организаций только одним типом — учреждениями. Можно, правда, рассматривать организационно-правовые формы, типы и виды учреждений как своего рода расширение доступа“ к системе и других органи” заций. Ведь по Конституции образование может быть получено и на предприятиях. Будем считать, что в систему образования входят все организации, осуществляющие образовательный процесс. Важно, что система образования в законе определена с точки зрения содержания деятельности, которая в этой системе осуществляется. На первое место в определении поставлены образовательные программы и государственные образовательные стандарты, т. е. установленные государством материальные и нематериальные условия осуществления образовательного процесса. В принципе, стандарты должны включать образовательные программы в качестве своего необходимого элемента. Поэтому их можно было бы не включать в систему образования. Однако возможно осуществление образовательного процесса без государственного образовательного стандарта. А вот без образовательной программы осуществлять образовательный процесс нельзя. С другой стороны, стандарт является элементом государственного регулирования образования. Поэтому, видимо, в определение системы образования были включены и программы, и государственные стандарты. 49 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России В качестве необходимого элемента системы образования определены также органы управления образованием и подведомственные им учреждения и организации, которые иногда называют организациями образовательной инфраструктуры. Строго говоря, определение системы образования при ближайшем рассмотрении может вызвать ряд вопросов. Например, какие именно учреждения и организации, подведомственные органам управления образованием, имеются в виду — образовательные или какие-то иные? Ведь в ведении органов управления до сих пор остаются различные организации — научные учреждения, предприятия, разного рода центры, объединения и т. д. Принято считать, что речь в данном случае идет именно об этих организациях, деятельность которых ориентирована в первую очередь на сферу образования или связана непосредственно с образовательными учреждениями. К таким организациям можно отнести, например, научно-исследовательские институты или конструкторские бюро при вузах, созданные в свое время для проведения научных исследований и (или) конструкторских разработок с участием профессорско-преподавательского состава. Органы управления образованием включены в систему образования, хотя сами они являются внешними наблюдателями“ по от” ношению к организациям, осуществляющим образовательную деятельность, могут оказывать на них воздействие, изменяя их состояние и, тем самым, состояние всей системы, в том числе и свое собственное. Рассмотрим образование как процесс, отображающий в самом общем виде преобразование“ человека в человека образованного, ” т. е. получившего некие знания, умения и навыки. Наглядно это можно сделать с помощью схемы (рис. 2.1), разработанной в соответствии со стандартом моделирования систем IDEF03 , рекомендованным Госстандартом России в качестве методологии функционального моделирования [75]. 3 IDEF — Integration definition for function modeling. Федеральный стандарт США, разработан в 1981 г., последняя редакция была выпущена в декабре 1993 г. Национальным Институтом по Стандарам и Технологиям США (NIST). 50 Срок исп.: АВТОР: ПРОЕКТ ДАТА Верс. x 07/07/07 Заказчик Дата Содержанин 2.3. Определения системы образования Управление (условия осуществления) Человек Система образования Человек образованный A0 Механизмы (ресурсы) Рис. 2.1. Процесс функционирования системы образования Не вдаваясь в описание стандарта, отметим в общем понятное содержание представленной схемы: • в систему образования в качестве входного объекта поступает на обучение человек; • внутри системы он обучается в определенных условиях — в соответствии с принятыми требованиями к осуществлению его обучения; • обучением занимаются некие субъекты, потребляя при этом необходимые ресурсы; • из системы выходит человек образованный, т. е. получивший образование (знания, умения и навыки или что-то еще, что принято называть образованием). Заменив условия“ на образовательные программы и стандар” ты, а ресурсы“ на работающие учреждения и организации, осу” ществляющие образовательную деятельность, а также обеспечивающие их деятельность органы управления образованием4 и другие организации, получим то самое описание системы образования, которое приведено выше. Такое представление образования может показаться слишком грубым, поскольку представляет учащегося в качестве предмета труда, который в теории связывается с веществом природы, преобразуемого трудом в товар. Но если абстрагироваться от моральных оценок, то речь идет именно об этом: учащийся в системе образования представляет собой хотя и спе4 При изучении темы Управление“ будет показана необходимость управле” ния образованием как совокупностью субъектов, имеющей общую цель деятельности. 51 P. 1 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России цифическое, но именно сырье, которое необходимо преобразовать. И в этом смысле (но только в этом!) образование не отличается от любого иного производства. Кроме того, не следует забывать, что схема представляет собой процесс образования в самом общем виде, показывает необходимые и достаточные элементы, объединение и взаимодействие которых формирует новое качество — систему образования. Основным звеном системы образования является образовательное учреждение или с учетом изменений законодательства — образовательная организация. По существу, образовательная организация мало чем отличается от организаций, осуществляющих свою деятельность в других сферах. Точно так же она создается по решению учредителя. Для дальнейшего изучения важно знать, что учредителем образовательного учреждения в соответствии со статьей 11 Закона Об ” образовании“ могут быть: • органы государственной власти, органы местного самоуправления; • отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы); • отечественные и иностранные общественные и частные фонды; • общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации; • граждане Российской Федерации и иностранные граждане. Изменение состава учредителей действующих государственных и муниципальных образовательных учреждений допускается в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования. В случае реорганизации органов государственной власти, органов управления образованием и (или) органов местного самоуправления права учредителя переходят к соответствующим правопреемникам. Учредителем образовательного учреждения может быть тот, кто пожелает взять на себя этот груз проблем. Можно было бы так и написать в законе — кто хочет, то и учреждает. Думается, что здесь действовала и действует старая формула: давать в зако52 2.3. Определения системы образования нодательстве по возможности исчерпывающий перечень допустимых решений той или иной проблемы. Это удобно для реализации, если нет возможности дать однозначное обобщенное определение. Важнейшей особенностью образования на момент издания Закона Об образовании“ явилось то обстоятельство, что отношения ” между учредителем и образовательным учреждением должны были определяться договором, заключаемым между ними в соответствии с законодательством Российской Федерации. Договор этот не являлся учредительным, поскольку он определял взаимные обязательства, права и обязанности учредителя и созданного им учреждения по отношению друг к другу, устанавливал порядок рассмотрения и решения различных вопросов. Иногда наличие такой особенности ставило просто в тупик. По логике, такого договора не должно было быть. Представьте себе, что вы создали некую организацию: разместили оборудование в своем (или арендованном вами) здании, наняли персонал, организовали его работу, назначили (или утвердили) руководителя — по сути исполнительного директора. И после всего этого заключили договор (с кем, кстати?) о взаимных правах и обязанностях. Последними изменениями это положение из указанного закона было изъято. Собственно, та же участь постигла и ряд других важных положений. Некоторые особенности имеет и негосударственный сектор образования. В этом секторе образовательную деятельность могут осуществлять образовательные организации“, созданные в орга” низационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций (статья 11-1 Закона Об образовании“). Достаточно ” обратиться за разъяснениями к Гражданскому кодексу или Закону О некоммерческих организациях“. Сравнительно недавно по” явилась и новая форма некоммерческой организации — автономное учреждение. Более подробно о ней можно почитать в работе участников ее создания“ [122]. К этому вопросу мы вернемся ” при обсуждении отношений собственности в образовании. Важно, что в сфере образования могут существовать, создаются, успешно функционируют различные формы некоммерческих организаций, 53 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России хотя широкого распространения они пока не получили. Думается, что вскорости можно ожидать появления и коммерческих образовательных организаций, поскольку Конституция допускает получение образования на предприятиях. На сегодняшний день основным типом организации, осуществляющей образовательную деятельность, является все-таки учреждение, которое считается образовательным при условии осуществления им образовательного процесса, т. е. реализации одной или нескольких образовательных программ и (или) обеспечения содержания и воспитания обучающихся, воспитанников. Относительно образовательной организации законодательство такого положения не содержит, но по духу Закона Об образовании“ обра” зовательной может также считаться некоммерческая организация, которая осуществляет образовательный процесс. А вот предприятие хотя и может вести образовательную деятельность, но образовательной организацией считаться вряд ли может. Хотя, с другой стороны, существуют же аспирантуры (образовательный процесс!) в научно-исследовательских институтах. . . Нужно отметить, что это определение содержит два важных положения. 1. Только при условии осуществления образовательного процесса учреждение считается образовательным (добавим, может рассчитывать на налоговые льготы5 ). То же в полной мере относится и к иным формам некоммерческих образовательных организаций. 2. Образовательным процессом является реализация образовательной программы (первый элемент системы образования) и (или) содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Можно, таким образом, быть образовательным учреждением (организацией), проводя обучение. Можно — обеспечивая содержание и воспитание обучающихся (воспитанников). Можно делать это все одновременно. Определение образовательного процесса имеет очень важное значение для вопросов налогообложения, о чем мы будем говорить 5 Необходимым элементом является также лицензия на право ведения образовательной деятельности, полученная в установленном порядке. 54 2.3. Определения системы образования в одной из следующих лекций. Это определение дано только в Законе Об образовании“ [117, ст. 12], относится к предмету обра” зовательного законодательства и только этим законодательством может уточняться и толковаться. Иные отрасли законодательства должны пользоваться именно этим определением, а не создавать свои дополнительные определения или уточняющие образовательное законодательство положения. Образовательное учреждение (организация) является юридическим лицом — пользуется правами и несет обязанности, предусмотренные гражданским законодательством. Это важное положение, поскольку у нас еще не все общеобразовательные школы (например) зарегистрированы в качестве юридических лиц, что имеет ряд отрицательных последствий. Правда, и положительных тоже. По своим организационно-правовым формам образовательные учреждения могут быть государственными, муниципальными, негосударственными — частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений). Российское законодательство в области образования распространяется на все образовательные организации на территории Российской Федерации независимо от их организационно-правовых форм и административного ведения. К образовательным относятся учреждения и организации следующих типов: 1) дошкольные; 2) общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования); 3) учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования; 4) учреждения дополнительного образования взрослых; 5) специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; 6) учреждения дополнительного образования; 7) учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей); 8) учреждения дополнительного образования детей; 55 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России 9) другие учреждения, процесс. осуществляющие образовательный Государственный статус образовательного учреждения (тип, вид и категория образовательного учреждения, определяемые в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ) устанавливается при его государственной аккредитации. Филиалы, отделения, структурные подразделения образовательного учреждения могут по его доверенности осуществлять полностью или частично правомочия юридического лица, в том числе иметь самостоятельный баланс (точнее было бы говорить — выделенный баланс, поскольку филиалы отчитываются перед головной организацией, и баланс выделяется из ее баланса для удобства расчетов) и собственные счета в банковских и других кредитных организациях. Образовательные учреждения вправе образовывать образовательные объединения (ассоциации и союзы), в том числе с участием учреждений, предприятий и общественных организаций (объединений). Указанные образовательные объединения создаются в целях развития и совершенствования образования и действуют в соответствии со своими уставами. Порядок регистрации и деятельности указанных образовательных объединений регулируется законом. Права и обязанности учреждений дополнительного образования, установленные законодательством Российской Федерации, распространяются и на общественные организации (объединения), основной уставной целью которых является образовательная деятельность, только в части реализации ими дополнительных образовательных программ. Вспомним клубы по изучению иностранных языков, кружки, станции юных натуралистов и техников и др. Главной особенностью образовательной организации является ее некоммерческий статус. Этот статус нужно рассмотреть подробнее. 56 2.4. Некоммерческая организация 2.4. Некоммерческая организация Статьей 11-1 Закона Об образовании“ установлено, что го” сударственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций. До внесения этих изменений, Закон был ориентирован только (это важно подчеркнуть) на одну из форм некоммерческих организаций — учреждение. Но все равно на некоммерческую организацию. Правда, по тексту измененного Закона употребляется попрежнему термин образовательное учреждение“. Этот вид (или ” тип?) организации можно охарактеризовать следующими основными чертами: • некоммерческий статус; • полное или частичное, вплоть до самофинансирования, финансирование собственником; • наличие в оперативном управлении имущества, переданного учредителем для осуществления образовательного процесса и иной деятельности, в т. ч. приносящей доходы; • право заниматься деятельностью, приносящей доходы, в том числе и предпринимательской, не связанной с осуществлением образовательного процесса, и использовать для этого переданное имущество; • право самостоятельного распоряжения в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами, полученными за счет внебюджетных источников. Следует отметить, что негосударственное образовательное учреждение (организация) может быть собственником имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации. В этом, с моей точки зрения, можно усмотреть некоторое противоречие с гражданским законодательством, которое не делает различий между государственным и негосударственным учреждением и не предусматривает наличия собственности у учреждений; • субсидиарная ответственность учредителя по обязательствам учреждения. 57 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России Этот набор характерных признаков определяет индивидуаль” ность“ учреждения как формы организации. На первый взгляд перечень вполне логичен и вопросов не вызывает. В самом деле, признаки указывают на определенное положение образовательных учреждений в экономических отношениях, подчеркивают их специализацию на определенных видах деятельности, свидетельствуют о широких правах, им предоставленных в сфере экономики. И это все правильно. Но, подчеркивая своеобразие образовательного учреждения, эти черты носят противоречивый характер, поскольку ограничивают (по некоторым оценкам — существенно) их возможности в части включения в рыночные отношения, маневрирования ресурсами, снижают стимулы к развитию. Недаром в течение уже нескольких лет обсуждается проблема изменения статуса и превращения образовательных учреждений в другие формы некоммерческих организаций. Следует отметить, что Федеральным законом О некоммерче” ских организациях“ [115] предусмотрен открытый перечень форм таких организаций — общественные или религиозные организации (объединения), некоммерческие партнерства, учреждения, автономные некоммерческие организации, социальные, благотворительные и иные фонды, ассоциации и союзы, а также другие формы, предусмотренные законодательством. Работа над новыми формами некоммерческих организаций для системы образования привела к первым результатам — создана новая форма автоном” ное учреждение“, продолжается обсуждение формы государственной автономной некоммерческой организации. По мнению разработчиков такое преобразование должно существенно расширить ряд возможностей учебного заведения в части управления и распоряжения ресурсами, создать условия, необходимые для повышения общественной составляющей в его управлении, укрепить автономию образовательной организации. Одним словом, снимет все излишние ограничения его самостоятельности, действующие в настоящее время. Такое преобразование, по оценкам юристов, существенно уменьшит влияние государственных и муниципальных органов на образовательные организации, особенно в части финансирования и распоряжения бюджетными 58 2.4. Некоммерческая организация средствами [96]. Разумеется, определенный резон в таких предложениях есть. Особенно по отношению к государственным и муниципальным учебным заведениям. По своему организационно-правовому статусу государственное или муниципальное учебное заведение любого уровня является некоммерческой организацией, созданной в форме учреждения. Именно этим статусом определяются порядок его финансирования, особенности отношений собственности, взаимоотношения с учредителем. Именно благодаря“ своему статусу, образовательное учре” ждение: • получает бюджетные средства в режиме финансирования по статьям экономической классификации расходов бюджетов и строго по этим же статьям должно их расходовать в соответствии со сметой, утвержденной главным распорядителем бюджетных средств — органом управления, в ведении которого оно находится; • может переносить бюджетные средства с одной статьи утвержденной сметы на другую только после внесения в смету соответствующих изменений главным распорядителем бюджетных средств (причем изменение это должно осуществляться в порядке, установленном для исполнения бюджетной росписи); • располагает переданным ему имуществом на праве оперативного управления и может распоряжаться им в весьма ограниченных пределах; • зачисляет доходы от своей самостоятельной и разрешенной законом деятельности на лицевой счет в казначействе (а не на счет в банке), превращая их в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в неналоговые доходы бюд” жета“. Практическая реализация указанных характеристик позволяет говорить об ограничении государством самостоятельности образовательных учреждений в части осуществления самостоятельной приносящей доходы деятельности и прав по распоряжению этими доходами. Именно действующие ограничения предполагается существенно смягчить посредством изменения статуса. 59 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России Попытаемся определить, насколько решается данная задача в рамках предлагаемых преобразований учебного заведения в иные формы некоммерческих организаций. Для оценки того или иного варианта статуса учебного заведения следует, как минимум, сопоставить их между собой. В данном случае эти статусы объединяет принадлежность к единому типу — некоммерческой организации. Как известно из статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, к некоммерческим относятся организации, характеризующиеся тремя основными признаками: • отсутствие извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности; • нераспределение“ полученной прибыли между участниками; ” • осуществление предпринимательской деятельности постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующей этим целям. Понятие некоммерческая организация“ и некоммерческая де” ” ятельность“ многократно и со всех сторон рассматривалось в экономической литературе в работах Жильцова Е.Н., Шишкина С.В., Юрьевой Т.В., Якобсона Л.И. и др. [45, 164, 173, 174] и стало привычным. Общим местом всех рассуждений на тему некоммерческого статуса, по моему мнению, является утверждение о том, что отсутствия извлечения прибыли в качестве основной цели создания (функционирования) организации достаточно для того, чтобы выделить такую организацию в самостоятельный тип. А если прибыль все-таки возникает в результате деятельности некоммерческой организации за определенный период времени, то эта прибыль не распределяется между учредителями, а используется на достижение целей, ради которых организация создана и функционирует. Таким образом, следуя этим рассуждениям, можно сделать вывод о том, что если у организации есть сформулированная основная цель извлечение прибыли“, то организация является коммерче” ской. Если сформулирована любая другая основная цель, но не эта, то организация является некоммерческой. Собственно, аналогичный подход содержится и в законодательстве. Говоря формально, законодательство требует лишь отсутствия цели извлечения прибыли, но не обязывает формулировать иную основную цель. Тем 60 2.4. Некоммерческая организация не менее цель создания организации все же должна быть. Следовательно, для того чтобы создать некоммерческую организацию, соответствующую цель (или несколько целей) такого создания необходимо обязательно сформулировать. Коммерческая организация в качестве цели выбирает прибыль, т. е. хозяйственный результат, полученный за определенный временной период и выраженный в денежной форме. Прибыль количественно измерима, качественно едина, позволяет сравнивать результаты деятельности разных организаций. Сфера деятельности, осуществляемая коммерческой организацией для достижения этого результата, в общем случае значения иметь не должна, поскольку с точки зрения достижения поставленной цели имеет значение не сама деятельность, а ее результат в виде прибыли. В некоммерческих организациях такую понятную“ цель сфор” мулировать сложно, ведь они создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ [115]. Такая деятельность является объектом, главным образом, ценностной оценки [164]. Можно предположить, следовательно, что в качестве основной цели создания и функционирования некоммерческой организации выступает процесс, некая деятельность сама по себе, которую необходимо осуществлять вне зависимости от того, приведет ли это к получению результата в виде прибыли. Поэтому и позиционирование некоммерческой организации должно осуществляться относительно самой этой деятельности и, возможно, ее качественных характеристик. Действующее законодательство не формулирует основной цели деятельности образовательных учреждений. В Федеральной целевой программе развития образования были определены 12 целей, достижение которых обеспечивается органами государственной власти, обществом, системой образования при ее (программы) 61 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России реализации [148]. Среди них трудно выделить основную цель, ради которой созданы и функционируют образовательные учреждения. Важно отметить, что все эти цели так или иначе направлены на поддержание и развитие образовательного процесса во всем его многообразии. Законодательство об образовании также специально не формулирует основную цель создания образовательных учреждений [114]. Воспользовавшись, например, формулировкой Федерального закона Российской Федерации О высшем и после” вузовском профессиональном образовании“ [114, ст. 8] о том, какое именно учреждение является высшим учебным заведением, можно предположить, что основной целью его создания является реализация в соответствии с лицензией образовательных программ высшего профессионального образования. Наверное, аналогично можно поступить и при определении основной цели создания образовательных учреждений других уровней образования. Разумеется, по жизни все понимают, что образовательные учреждения должны обучать, давать образование. Для этого они и созданы. Соответственно и основной их целью должно быть обучение, осуществление образовательного процесса. Все другие цели, следовательно, должны носить подчиненный характер, могут быть представлены как результат декомпозиции основной цели и являться частными или специфическими (конкретными) целями, на достижение которых может быть направлена та или иная конкретная деятельность организации. Деятельность, направленная на достижение частных или специфических целей, способствует успешному достижению основной цели. Получение прибыли в рамках достижения основной цели деятельности некоммерческой организации может выступать только в качестве частной, конкретной цели, достижение которой способствует достижению основной цели и должно быть ей подчинено. Вот поэтому-то, очевидно, некоммерческие организации, как уже отмечалось выше, могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Другой вопрос, как выделить эти частные цели из главной, основной и как сделать так, чтобы деятельность по их достижению одновре62 2.4. Некоммерческая организация менно была направлена и на достижение основной цели. Это должна обеспечивать система управления образованием, о чем речь пойдет ниже. Выбор формы некоммерческой организации для осуществления образовательной деятельности определяется тем, может ли та или иная некоммерческая организация осуществлять такую деятельность, т. е. самостоятельно реализовывать образовательные программы и (или) осуществлять содержание, воспитание обучающихся, воспитанников. Судя по тому, что законодатель разрешил создание учебных заведений в любой форме, предусмотренной для некоммерческих организаций, этот вопрос решен однозначно, и любая некоммерческая организация может осуществлять образовательную деятельность. Основные черты некоммерческих организаций различных типов во многом совпадают. 1. Учредителями некоммерческих организаций могут выступать физические и юридические лица. 2. Имущество некоммерческих организаций формируется из имущественных и (или) членских взносов учредителей. Для учреждения предусмотрена возможность полного или частичного финансирования собственником. Возможно функционирование учреждения на основе самоокупаемости, т. е. при нулевом финансировании, что эквивалентно отсутствию финансирования вообще, как и в других типах некоммерческих организаций. 3. Некоммерческие организации несут полную ответственность по своим обязательствам. Исключение составляют не только учреждение, по обязательствам которого субсидиарную ответственность несет учредитель, но и государственная корпорация, по обязательствам которой законом может быть предусмотрена иная ответственность (определяется для каждого конкретного случая), и объединение в форме ассоциации или союза, по обязательствам которой также осуществляется субсидиарная ответственность учредителей6 . 6 Отметим, что субсидиарная ответственность учредителей объединения сохраняется в течение двух лет после выхода учредителя из объединения. 63 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России 4. Некоммерческие организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для которых они созданы (уставным целям). Формулировки этого положения для разных форм некоммерческих организаций несколько отличаются, но общее их содержание совпадает: можно. Существуют некоторые особенности у фонда, которому не только разрешено заниматься предпринимательской деятельностью, но и предоставлено право создавать хозяйственные общества или участвовать в них, и у объединения, которое, в случае возложения на него ведения предпринимательской деятельности, должно быть преобразовано в хозяйственное общество или товарищество, т. е. в коммерческую организацию. Выделить какие-либо существенные преимущества одного типа перед другим вряд ли возможно. Вопрос состоит, следовательно, в определении, какие из типов некоммерческих организаций предпочтительнее для осуществления образовательной деятельности? Первое, на что обращается внимание при сравнении учреждения с другими типами некоммерческих организаций — это связь с учредителем (собственником). Учреждение создается обычно для того, чтобы исполнять функции, которые должен исполнять учредитель. Главным образом это касается иполнения функций государства: • для осуществления государственного управления создаются соответствующие органы в форме учреждений; • для защиты от внешней агрессии создается армия в виде государственных учреждений; • для выполнения государственных обязательств в социальной сфере создаются учреждения здравоохранения, культуры, образования и т. п. Можно рассматривать учреждение как организационно обособленное продолжение учредителя, выполняющее работу за учредителя, за счет средств учредителя, по указаниям и (или) поручениям учредителя. С точки зрения выполнения конституционных гарантий государство, очевидно, может (но не обязательно) создать свои собственные“ подразделения для осуществления образовательной ” 64 2.4. Некоммерческая организация деятельности хотя бы в тех пределах, что установлены Конституцией. Следует учесть и то важное обстоятельство, что современная система образования в части образовательных учреждений сложилась не вчера, поэтому и реализация обязательств государства ориентирована в первую очередь на действующую сеть образовательных учреждений. Учреждение является некоммерческой организацией, не имеющей права собственности на переданное ей имущество. Следовательно, это имущество не выведено из-под контроля собственника. А такое обстоятельство является серьезной защитой целостности системы образования от возможного изъятия этого имущества. Поэтому, кстати говоря, в сочетании с субсидиарной ответственностью это не позволяет объявить учреждение банкротом. Для оценки возможности проблемы потери“ имущества достаточно ” вспомнить наличие задолженности образовательных учреждений во второй половине 1990-х гг. за энергоресурсы и коммунальные услуги, когда только принцип субсидиарной ответственности, точнее — законодательная неопределенность его применения, не позволили изъять государственное имущество в счет ее погашения. Учреждение является единственной формой организации, которая может получать финансовые средства от учредителя в режиме финансирования [22, ст. 68–69], т. е. безвозмездно, причем для этого не требуется никаких дополнительных решений. Иными словами, учреждение может финансироваться учредителем по факту своего существования. Может, правда, и не финансироваться. Эти характерные черты учреждения позволяют учредителю осуществлять практически всеобъемлющий контроль за работой учреждения, как за своим обособленным структурным подразделением. Это не совсем точная аналогия, тем не менее, суть отношений, с моей точки зрения, иллюстрирует верно. Естественно возразить, что все эти функции могут осуществляться и организациями других типов по договорам возмездного оказания услуг. Правда, цена таких услуг может оказаться выше затрат на содержание учреждения. Серьезно этот аспект еще не исследован, хотя некоторые оценки могут быть сделаны. Если согласиться с тем, что образование в настоящее время финансируется 65 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России меньше потребности (о вариантах расчета потребности речь будет идти дальше), то в случае заказа образовательных услуг придется, как минимум, компенсировать все затраты на их оказание. В противном случае либо образовательные организации откажутся от таких заказов, либо объем и качество услуг будет уменьшено в соответствии с оплатой. Основания к таким решениям представляются достаточно очевидными. Справедливости ради следует отметить, что отдельные элементы (пока только элементы) таких отношений уже начали выстраиваться, например, в рамках государственного заказа или задания на подготовку специалистов. Таким образом, учреждение является удобной формой некоммерческой организации для государственной системы образования, поскольку только в учреждении можно практически гарантированно обеспечить сохранность“ имущества и неизъятие его из ” сферы образования, учреждение не может быть объявлено банкротом, можно сохранить работоспособность системы образования даже при существенном снижении финансирования, обеспечивается практически полный контроль учредителя за его деятельностью. 2.5. Автономия образовательных учреждений Одной из характерных особенностей именно сферы образования является то, что образовательные учреждения автономны в своей деятельности. Формально это положение распространено на учебные заведения всех уровней образования. Но обычно понятие автономии“ используют применительно к высшим учебным заве” дениям и несколько реже к колледжам и техникумам, т. е. к учебным заведениям среднего профессионального образования. Практически никто не говорит об автономии школ, детских садиков или профессионально-технических училищ. И этому есть достаточно глубокие исторические корни. Интересующиеся историей высшего образования могут обратиться к журнальному варианту книги История средневекового ” университета“ [66,76]. Отметим только, что университет, как автономное сообщество преподавателей и студентов, независимое от го66 2.5. Автономия образовательных учреждений сударственной и (или) городской власти, обладающее правами самоуправления, определения содержания обучения, проведения исследований, присуждения повсеместно признаваемых ученых степеней, возник в Европе в эпоху раннего средневековья (а может быть и еще раньше, история на этот счет высказывается“ доста” точно осторожно) и, как институт, сохранился до наших дней с минимальными изменениями. Обратимся к недавнему прошлому нашей страны. В российских вузах принцип автономности восходит к университетскому уставу 1804 г., хотя его основные положения были реализованы еще при создании Московского университета (1755 г.). Университетская автономия по Уставу 1863 г. [86] предполагала: • выборность ректора Университетским Советом (Университетский Совет составляли под председательством ректора все ординарные и экстраординарные профессора Университета) на четыре года из ординарных профессоров Университета и утверждение в сем звании Высочайшим приказом; • выборность проректора сроком на три года из Профессоров с утверждением Министром Народного Просвещения, выборность Инспектора из лиц, окончивших полный университетский курс, с утверждением бессрочно также Министром; • право Советов Университетов по представлениям факультетов и на основании их удостоверения утверждать в звании Действительного Студента и в ученых степенях; • право возводить в звание почетных членов лица, известные покровительством наукам, или прославившиеся своими дарованиями и заслугами, и выдать им дипломы на сие звание, с утверждения Попечителя; • освобождение университетов от платежа весовых денег за отправляемые по делам их письма и посылки, когда последние весом не более пуда, от употребления гербовой бумаги и от платежа крепостных и иных пошлин по совершаемым от имени их актам и вообще по всем касающимся до них делам; • наличие в университетах своей собственной цензуры для тезисов, рассуждений и иных учено-литературного содержания сочинений и сборников, ими издаваемых; 67 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России • возможность издания университетами периодических трудов ученого содержания и иметь собственные типографии и книжные лавки, на общем основании. Эти принципы в той или иной степени отражались в университетских уставах 1835 и 1863 гг. Устав 1884 г. поставил университеты в полную зависимость от государства, лишив их большинства прав, но в 1905 г. принципы автономности были вновь возрождены [31]. В некотором смысле сейчас наблюдается очень похожая картина последовательного ограничения прав учебных заведений со стороны государства. Уместно напомнить в этой связи, с чем было связано возрождение университетской автономии в 1905 г. Обоснование необходимости предоставления высшим учебным заведениям широкой независимости осознавалось государственными деятелями еще в XIX в. и даже раньше. Она очень четко была изложена Н. Сперанским, который писал: Раз государство хочет ” обеспечить обществу те бесконечные материальные и моральные благодеяния, которые приносит культура истинной науки, оно не может не считаться с особою природой этих столь чуждых собственной его природе учреждений (университетов. — Примеч. авт.). Государство, дающее на них общественные средства, должно наложить на себя ряд самоограничений. Собственно говоря, его участие в управлении подобною научною высшей школой желательно лишь в тех пределах, в каких оно необходимо, чтобы предотвратить опасность потери внутренней свободы, которая грозит всегда коллегиям, поставленным вне всякого общественного контроля. Помимо же этого государственная власть без опасения погубить душу дела не может налагать на университетскую жизнь никаких правительственных стеснений“ [135]. Современные законодательные акты также реализуют принципы автономии вузов, которая предусматривает минимальное вмешательство государственных органов в их деятельность на современном уровне понимания допустимой степени такого вмешательства. Эти принципы автономии распространены в настоящее время на все учебные заведения, а не только на университеты. Правда, степень автономии, хотя измерить ее довольно сложно, представляется все же несколько меньшей, нежели в XIX в. 68 2.5. Автономия образовательных учреждений Автономия учебных заведений выражается в том, что для осуществления образовательного процесса, как основной цели своего создания, учебное заведение самостоятельно подбирает и расставляет кадры, формирует (выбирает) программы обучения, осуществляет образовательную, научную, финансовую, хозяйственную и иную деятельность в пределах, определенных законодательством Российской Федерации и своим уставом. Экономический аспект автономии состоит в том, что учебное заведение самостоятельно: • формирует внутреннюю структуру управления, создает структурные подразделения (кроме филиалов); • формирует кадровый состав работников; • реализует различные виды уставной деятельности, в том числе предпринимательской; • распоряжается доходами, полученными от осуществления самостоятельной деятельности; • арендует и сдает в аренду имущество, в том числе переданное ему учредителем; • учреждает организации различных типов; • привлекает для обеспечения своей деятельности различные финансовые источники за исключением кредитных ресурсов; • реализует производимую продукцию, результаты работы, оказывает услуги и др. Сопоставив эти положения с соответствующими положениями, например, Университетского устава 1863 г., нетрудно увидеть их безусловную преемственность с поправкой на время. Есть некоторые различия в части распоряжения доходами от осуществляемой деятельности, но об этом речь пойдет дальше. Наличие такой автономии существенно ограничивает возможности воздействия на образовательное учреждение со стороны государственных органов управления образованием. Учебное заведение формально выступает как некая в значительной степени замкнутая единица, автономно функционирующая и самоуправляемая по большинству направлений осуществляемой деятельности. Доступными для управленческого воздействия остаются всего три направления, три фактора, которые могут быть изменены органа69 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России ми управления образованием, посредством чего может быть изменено и положение (состояние) образовательного учреждения. К таким факторам относятся следующие: • общие условия функционирования учебного заведения, включающие правовое пространство, систему налогообложения, установление отношений собственности; • объем выделяемых общественных ресурсов и основные направления их использования, показатели численности учащихся, обучающихся за счет этих ресурсов; • контроль за соблюдением условий лицензии (аккредитации). Еще больше образовательная“ автономия была усилена тем, ” что законодательство обязывало учредителя строить свои взаимоотношения с ним на договорной основе. Фактически этим положением признавалось равноправие учебного заведения и его учредителя в построении взаимоотношений после того, как заведение создано. На практике такой договор предусматривал принятие обеими сторонами на себя определенных обязательств. В частности, учредитель принимал на себя обязательства: • по определенному финансированию деятельности учреждения, научно-исследовательских работ и развития материально-технической базы учебных заведений; • по финансированию отдельных программ и (или) проектов из централизованных фондов Учредителя; • по представлению интересов учебного заведения в органах государственной власти и управления; • по оказанию консультативных и методических услуг, обеспечению справочно-информационными материалами и т. д. Можно даже утверждать, что эти взаимные обязательства превращали учредителя в партнера по совместной с учебным заведением деятельности, сводя к минимуму функции администрирования. Одновременно образовательному учреждению учредитель может предоставить (но может и не предоставить!) определенные права по использованию закрепленного имущества и земельных участков, по самостоятельному использованию прибыли, полученной от осуществления уставной деятельности, по привлечению дополни70 2.5. Автономия образовательных учреждений тельных источников финансирования уставной деятельности. Кроме того, учебное заведение может быть поставлено перед необходимостью участвовать в формировании централизованных фондов Учредителя. Последнее обстоятельство, кроме подтверждения определенных отношений с учредителем, является еще одним свидетельством против статуса учебного заведения как некоммерческой организации. Если учебное заведение ставится перед необходимостью перечислять часть своих доходов в централизованные фонды учредителя, то оно может это сделать только за счет прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов. Понятно, что такое перечисление не является расходованием средств, необходимым для обеспечения образовательной деятельности данного учебного заведения. Больше всего это похоже на извлечение прибыли и ее распределение между учредителями (в данном случае одним учредителем). Тем не менее, практика создания и использования централизованных фондов в органах управления образованием существует, средства в них образовательными учреждениями отчисляются. На первом этапе принятия образовательного законодательства (в 1992 г.) автономия образовательного учреждения базировалась также на предоставленном праве самостоятельного распоряжения всеми бюджетными и внебюджетными средствами, а также достаточно широкими правами по распоряжению переданным в оперативное управление государственным и муниципальным имуществом. Изменения, внесенные в образовательное и бюджетное законодательство, и особенно — разрабатываемые поправки к бюджетному законодательству заметно сокращают пределы автономии образовательных учреждений и организаций. Причем направлены эти ограничения, в основном, на усиление государственного управления в сфере распоряжения ресурсами, бюджетными средствами и государственным имуществом. Серьезным шагом на пути развития автономии в сфере образования стало законодательное установление еще одной формы образовательной организации — автономного учреждения. Судя по основным его характеристикам, установленным Федеральным зако71 Лекция 2. Общая характеристика системы образования России ном Российской Федерации Об автономных учреждениях“ [116], ” а также оценкам положений этого закона, содержащихся в некоторых работах [122,123], возможности автономного учреждения в части распоряжения имуществом и доходами от своей деятельности и, соответственно, степень его автономности от учредителя будет заметно выше, нежели у обычных“ образовательных учреждений. ” Правда, говорить об этом пока приходится лишь в предположительном ключе. 72 Лекция 3. Управление образованием Организация управления в сфере образования: структура управления, федеральные и региональные органы управления образованием, функции управления. Особенности управления образованием. 3.1. Введение. Общие вопросы управления Образование в Российской Федерации представляет собой громадную систему, насчитывающую более 140 тыс. организаций, в которых учатся и работают более 40 млн. человек. Такая большая сфера деятельности не может существовать сама по себе без взаимодействия с другими сферами деятельности и государством в лице государственных институтов. Проблемы системы образования затрагивают практически всех членов нашего общества — все мы являемся родителями, учащимися (бывает, что и одновременно), работниками системы образования, бабушками и дедушками и т. п. Следовательно, в сфере образования пересекаются интересы многих, если не всех субъектов общественных отношений, что, естественно, требует согласования этих интересов и их реализации. Сфера образования представляет собой не только множество организаций. Законом Российской Федерации Об образовании“ ” (статья 8) введено понятие системы образования. Система образования в Российской Федерации представляет собой совокупность взаимодействующих: • преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; 73 Лекция 3. Управление образованием • сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; • органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций. Взаимодействие этих элементов порождает способность системы оказывать образовательные услуги признаваемого государством и обществом качества, понятного уровня и содержания. Для того чтобы система образования работала в одном направ” лении“, осуществляла необходимую обществу, государству и личности образовательную деятельность, ею необходимо управлять. Существует достаточно много определений управления, например: • управление — это совокупность мероприятий некоей организации (часто — государства), связанных с осуществлением какой-либо деятельности [159, с. 266]; • процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации. Управление — это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производительную группу [71, с. 38–39]; • управление — это функция организационных систем, обеспечивающая сохранение определенной структуры, сохранение поддержания режима деятельности, реализации программы, целей деятельности [2]; • управление выполняет объективно необходимую миссию по организации, координации, согласованию, регулированию и контролю всякого совместного труда людей. Применительно к обширной и сложной сфере образования управление — это целенаправленная деятельность всех субъектов по обеспечению становления, оптимального функционирования и обязательного развития каждого образовательного учреждения, всех звеньев и системы образования в целом и т. д. Обобщая эти определения, можно считать управлением обособленную (1) деятельность, обеспечивающую (2) такую организацию основной деятельности, которая способствует достижению постав74 3.1. Введение. Общие вопросы управления ленной перед этой основной деятельностью цели (3). Управление возникает там, где существует несколько связанных общей деятельностью элементов (людей, организаций) и имеет место общая цель такой деятельности. Можно, разумеется, критиковать это обобщенное определение, но для целей дальнейшего изучения предмета его, на мой взгляд, достаточно. Итак, управление представляет собой деятельность, характеризующуюся следующими основными чертами: • обособленная, осуществляемая отдельно от основной деятельности специально выделенными для ее осуществления людьми и (или) организациями в специально отведенное для этого время. Иначе говоря, управление в образовании осуществляется или должно осуществляться отдельно от образовательного процесса (полезно вспомнить, что называется образовательным процессом); • обеспечивающая сохранение и поддержание образовательного процесса посредством его планирования, организации, мотивации преподавателей и учащихся и контроля за ходом образовательного процесса; • обеспечивающая достижение целей, стоящих перед системой образования как в данный момент времени, так и в историческом (стратегическом) плане. Из теории управления известно, что необходимость в управлении возникает там, где деятельность осуществляют два человека или более (см. [71]). Также правильно, наверное, утверждение о том, что если одну деятельность осуществляют две или более организации, преследуя при этом единую цель, то ими также нужно управлять. В этом смысле множество организаций можно представить в виде большой разлапистой кляксы, которая втягивает одни щупальца“, выдвигает другие и при этом куда-то движется. ” А нужно, чтобы она двигалась не куда-то, а в определенном направлении, к намеченной цели. Очень желательно, чтобы она до этой цели доползла. Для этого и нужно этой кляксой“ управлять. ” Очевидно, что такой громадной системой, как образование, управлять просто необходимо, поскольку недостатка в самодеятельности и новаторстве в образовании, как, впрочем, и в других 75 Лекция 3. Управление образованием сферах, никогда не испытывалось (в этом и сила системы). Куда способна завести неупорядоченная (другой вопрос — насколько, каким образом, кем) самодеятельность, сказать трудно. Можно представить последствия отсутствия управления в образовании. Попутно отметим, что в теории и практике используются два термина: менеджмент и управление. Попытки разделить их основываются на трактовке управления как бюрократического руководства, объектом которого служит административная надстройка над товаропроизводителем, а менеджмента — как сложного социально-экономического, информационного и организационно-технологического явления, процесса деятельности, имеющего дело со сменой состояний, качеств объекта [92, с. 65]. С моей точки зрения, такое разделение является искусственным, поскольку проводит различие не по содержанию, а по степени технологической разработки процесса. Иными словами, менеджмент — это более технологичное управление. Следовательно, разница между управлением и менеджментом может рассматриваться как количественная, что позволяет в дальнейшем использовать эти термины как синонимы. Управление выполняется субъектом — лицом или группой лиц, объединенной неким организованным образом. Группа лиц, организация или несколько организаций, осуществляющих основную деятельность, на достижение цели (целей) которых направлена управленческая деятельность, называются объектом управления. В качестве объекта управления могут выступать практически любые тем или иным образом выделенные множества лиц или организаций при условии, что их деятельность направлена на достижение единой цели, и цель эта осознана, выражена, приемлема, существует потребность в ее достижении. Применительно к сфере образования можно иллюстрировать это следующим простым примером: • существует цель в виде всеобщего среднего общего полного образования хорошего качества; • существует сеть школ, которые осуществляют обучение по программам среднего общего полного образования; • нужно, чтобы эти общеобразовательные школы давали требуемое образование хорошего качества; 76 3.1. Введение. Общие вопросы управления • необходимо управление всеми этими школами как объектом, дающим необходимое образование, для достижения поставленной цели. Выделяется обычно три вида (или типа, не могу сказать точно) управления: 1) по параметрам нового состояния, достижение которого является целью деятельности объекта управления, — управление по конечной цели для некоторого периода времени; 2) по параметрам состояния объекта управления и допустимым отклонениям от этих параметров — управление по траектории движения объекта управления (в данном случае имеется в виду изменение параметров объекта во времени); 3) по ценностям“, т. е. воздействие на управляемый объект та” ким образом, чтобы он в своей деятельности не нарушал некоторых заданных ценностных установок. Последний вид управления представляется мне несколько туманным, но коллеги, не очень понятно объясняя его содержание, уверяют, что такое управление есть. Применительно к образованию управление по ценностям можно рассматривать как обеспечение такого функционирования системы образования, при котором все желающие могут тем или иным образом получать образование (извините за тавтологию). С моей точки зрения, такое определение подходит все же под первый или второй вид управления, что позволят рассматривать третий вид как избыточный. Считается, что всякое управление должно решать следующие основные задачи. Оценка состояния — определение места объекта управления относительно стоящих перед ним целей. Планирование — определение путей (направлений) перемещения объекта управления в новое состояние, более приближенное к стоящим перед ним целям. Организация — создание необходимых условий, структур, коллективов, ресурсов и т. п. для выполнения запланированных мероприятий. Мотивация — создание побудительных мотивов для людей, выполняющих запланированные мероприятия. 77 Лекция 3. Управление образованием Контроль результатов — проверка результатов выполненных работ с точки зрения достижения поставленных целей. Схематически последовательность решения задач управления можно представить в виде рис. 3.1. Некоторые отклонения в терминах допущены для упрощения схемы: • объединены Организация“ и Мотивация“, поскольку они ” ” представляют собой работу субъекта управления с объектом управления — осуществление управляющего воздействия; • контроль на схеме заменен мониторингом, поскольку для управления используется более широкий спектр информации об объекте, нежели просто данные о ходе реализации путей изменения состояния объекта. Субъект управления ЦЕЛЬ Параметры цели Мониторинг состояния объекта Объект управления Оценка состояния объекта управления относительно цели Определение путей изменения состояния объекта управления Управленческое воздействие Создание условий в объекте управления для изменения его состояния Рис. 3.1. Общая схема управления Процесс управления носит непрерывный характер — каждое воздействие вызывает изменение состояния объекта управления, что требует сопоставления с целью и повторения действий в той же последовательности. 78 3.1. Введение. Общие вопросы управления Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в задачах управления нет места формулировке общей цели, стоящей перед объектом управления. Это очень важное положение означает, что цель формулируется иными системами, внешними по отношению, в данном случае, к образованию — государством, обществом, экономикой, работодателями и другими, т. е. теми субъектами, интересы которых пересекаются в сфере образования. Управление может осуществляться только при наличии сформулированной цели (или нескольких целей, если общая цель не сформулирована по тем или иным причинам). Собственно это и следует из определения управления. Можно возразить, что цели могут формироваться и в системе образования. Это верно, но следует учитывать, что это частные цели, ставящиеся в рамках общей цели функционирования системы образования. А эта общая цель не определяется системой образования, поскольку сама система строится для достижения этой самой общей цели. Вообще понятие цели сформулировать довольно трудно. Будем считать целью некоторое новое (в смысле — иное по сравнению с имеющимся в данный момент) состояние системы, в которое ее нужно перевести. Для этого нужно в соответствии с задачами, которые решает управление, оценить существующее состояние относительно необходимого, спланировать нужные для этого мероприятия или действия, организовать их выполнение, мотивировать людей на выполнение этих действий, проконтролировать получаемые результаты и вновь сопоставить состояние с необходимым. Часто цель путают с процессом ее достижения или с работами, которые нужно выполнить в ходе этого достижения. Лучше всего постановку цели можно представить на примере: • современное состояние — пустырь; • новое состояние — жилой дом со всей необходимой инфраструктурой. Следовательно, целью является жилой дом, т. е. определенный конечный результат, а работы, которые нужно выполнить (изыскания, проект, коммуникации, фундамент и т. д.), — это промежуточные или частные результаты, которые будут получены в процессе достижения основной цели и которые сами могут выступать част79 Лекция 3. Управление образованием ными целями на каком-то временном отрезке, но конечной целью не являются. К формулировке цели предъявляются довольно простые, но не всегда выполнимые и не всегда выполняемые, требования. Цель должна быть: • конкретна; • измерима; • приемлема; • реалистична; • с определенными сроками достижения. Иногда смешивают понятия цели и задачи. В самом деле, цель может выступать как проблема, требующая решения. Особенно это проявляется при постановке качественных целей вида повысить, ” улучшить“ и т. д. Поэтому и говорят, например, что стои́т задача повысить качество образования. В действительности задача состоит в том, чтобы ответить на те вопросы, которые возникают в ходе работы по повышению качества и без ответа на которые качество повысить не удастся. В частности, например, если поставить цель довести качество подготовки экономистов до мирового уровня (вполне реальная постановка, кстати сказать), то задачами будут: определение этого мирового уровня, разработка способов сопоставления уровней подготовки и т. д. А достижение цели будет определяться мероприятиями: разработкой новых программ и технологий обучения, написанием необходимых учебников и пр. Более подробно эти вопросы можно изучить в рамках проектного подхода к управлению. Вооружившись этими представлениями, вернемся к предмету лекции — управлению образованием. 3.2. Структура управления образованием Конституция Российской Федерации целей перед системой образования прямо не ставит. Можно считать, конечно, что доступность и бесплатность образования в определенных пределах и есть цель. Но это будет не совсем точно, ведь доступным и бесплатным может быть и некачественное образование, которое не будет нуж80 3.2. Структура управления образованием ным учащимся. В конечном итоге для людей важно в первую очередь качество образования, а затем уже — доступ к нему и затраты на его получение. Причем именно в указанном порядке, поскольку за качественное образование люди готовы платить (не все, конечно). Хотя, на каком-то этапе можно, по всей видимости, мириться с не очень качественным, но общедоступным образованием. Определение качества образования — это сложная и самостоятельная задача. Для целей лекции будем считать, что качество — это признание полученного образования в тех сферах, где собирается трудиться или продолжать обучение обученный или выученный человек. Иногда говорят, что чем лучше человек выучен, тем легче ему адаптироваться в различных сферах деятельности, но это уже относится, скорее, к содержанию образования. Отсюда можно предположить, что основной целью функционирования системы образования является приведение ее в такое состояние, при котором качественное образование доступно всем, кто желает его получить. Вряд ли такое состояние достижимо, но цель может и не достигаться, система будет постепенно приближаться к ней, двигаясь в нужном направлении и, добавим, достигая при этом движении некоторых важных (или не очень) промежуточных результатов. Разумеется, движение подобного рода следует понимать как процесс постепенного изменения системы, количественного и (или) качественного. Можно в качестве цели определить и некие конкретные параметры нового состояния системы образования: • способность обучать не менее 500 студентов на 10 тыс. человек населения (в Законе Об образовании“ — не менее 170); ” • обеспечить качественное, на уровне современных требований обучение всех детей в школе не менее 12 лет; • сделать так, чтобы математическая подготовка в городских школах была лучшей в мире и т. д. Примеры такого рода не следует воспринимать буквально. Понятно, что новое состояние можно описать по разному. Главное, чтобы эта цель ставилась перед той частью системы или всей системой, которой она напрямую касается. Не следует относить, например, к цели всей системы образования поголовный охват детей 81 Лекция 3. Управление образованием дошкольным воспитанием, поскольку эта цель касается только части системы. Цель, таким образом, должна быть сформулирована, количественно и (или) качественно определена, обозначена, представлена на уровне понимания. Управление должно обеспечить изменение состояния системы, т. е. согласованную деятельность всех ее элементов, обеспечивающую движение к заданной цели и ее достижение. Важной характеристикой управления является то, что это обособленный вид деятельности, реализуемый отдельно от образовательного процесса. Это означает, что для управления системой образования создаются специальные организации со своей системой взаимоотношений, решаемых задач и осуществляемых видов действий — структура управления с определенной соподчиненностью, распределением между подразделениями функций управления. Структура управления образованием в Российской Федерации сформирована по так называемой линейно-функциональной схеме, которая характеризуется следующими основными чертами: • наличие нескольких уровней, в которых каждый нижестоящий уровень находится в административном ведении вышестоящего — решения вышестоящих органов являются обязательными для нижестоящих; • ограничение административного подчинения нижестоящих уровней управления вышестоящим отдельными функциями или некоторым их набором — вышестоящий орган может принимать обязательные для нижестоящего решения по ограниченному кругу вопросов; • возможность для органа управления управлять только теми организациями, которые находятся в его непосредственном административном ведении. Обобщенная структура управления образованием изображена на рис. 3.2. 82 3.2. Структура управления образованием Подведомственные образовательные учреждения Федеральные органы управления образованием Региональные органы управления образованием Подведомственные образовательные учреждения Подведомственные образовательные учреждения Муниципальные органы управления образованием Административное ведение Функциональное управление Рис. 3.2. Обобщенная структура управления образованием Конкретная реализация структуры управления в разное время определялась разными условиями, часто скрывавшимися за стандартными формулировками в целях совершенствования. . .“ Для ” характеристики происходивших структурных изменений больше всего подходит понятие субъективного фактора“, поскольку мас” штабы системы образования росли постоянно, задачи, судя по формулировкам в официальных документах, постоянно же усложнялись. С моей точки зрения, особенного усложнения управленческих задач не происходило, они просто менялись и даже не очень сильно. Процесс же изменения структуры управления больше напоминал колебания. Изменения в органах управления образованием происходили и происходят достаточно регулярно, причем изменения эти все время воспроизводят все ту же линейно-функциональную структуру. В качестве примера обратимся к сравнительно недавней истории (табл. 3.1). Как видно из приведенной информации, изменения в структуре управления образованием осуществлялись с завидной регулярностью. Разумеется, изменения происходили также и в период 83 Лекция 3. Управление образованием между 1954 и 1992 гг. В данном случае не ставилась задача построения непрерывного хронологического ряда. Данные носят иллюстративный характер. Следует также отметить, что Министерство просвещения достаточно долго держалось“ в виде отдельного ор” гана управления, но в 1996 г. и оно было включено в проходившие преобразования. Таблица 3.1. Изменения в структуре управления образованием Год 1946 1953 1954 1954 1992 1994 1996 1999 2004 Что изменено в структуре управления образованием Преобразование Комитета по делам высшей школы в союзнореспубликанское Министерство высшего образования СССР Объединение Министерства высшего образования СССР, Министерства кинематографии СССР, Комитета по делам искусств, Комитета радиоинформации, Главполиграфиздата и Министерства трудовых резервов СССР в одно министерство — Министерство культуры СССР Образование на базе учреждений, организаций и предприятий Главного управления высшего образования и Управления средних специальных учебных заведений Министерства культуры СССР общесоюзного Министерства высшего образования. Передача Министерству высшего образования учебных заведений, учреждений, организаций и предприятий согласно списку, установленному Советом Министров СССР Преобразование общесоюзного Министерства высшего образования в союзно-республиканское Министерство высшего образования СССР Славные традиции продолжаются и в настоящее время Ликвидация Минвуза РСФСР и создание в составе Министерства по делам науки, высшей школы и технической политики РСФСР Комитета по делам высшей школы Выделение из состава Министерства по делам науки, высшей школы и технической политики РСФСР Комитета по делам высшей школы и его преобразование в Государственный комитет Российской Федерации по высшей школе — Госкомвуз России Объединение Госкомвуза России и Министерства образования России в Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации Преобразование Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации в Министерство образования Российской Федерации (присоединение ВАК) Создание Министерства образования и науки Российской Федерации, Федеральных агентств по науке и образованию и Службы по надзору в сфере образования и науки (слияние Миннауки России и Минобразования России) Необходимо обратить внимание еще на одну важную особенность: при формальном требовании к обособленному существованию управления отдельно от управляемого объекта органы управления образования формально же включены в состав системы 84 3.2. Структура управления образованием образования (в соответствии с определением, данным в Законе Об ” образовании“). Из этого кажущегося маловажным обстоятельства следует весьма важный вывод: при изменении структуры органов управления образованием должно (!) меняться состояние системы образования. Однако при проектировании изменений такого рода обычно это обстоятельство в расчет не принимается, а системные изменения не только не прогнозируются, но даже и не обсуждаются. Речь идет о чем угодно: о сокращении бюрократов, исключении несвойственных функций, дублирования и т. д., — но только не о том, что изменение управления может самым серьезным образом повлиять на систему образования. Утешает только то, что в других отраслях положение ничуть не лучше, на стадии проектирования никто не знает, к чему эти преобразования приведут. До апреля 2004 г. федеральный уровень управления был представлен Министерством образования Российской Федерации, в ведении которого к тому времени находились 658 учреждений среднего и 326 высшего профессионального образования федерального уровня. На этом же уровне управление подведомственными учебными заведениями осуществляли также и другие министерства и ведомства Российской Федерации. В частности, 2576 средних специальных учебных заведений находились в ведении 26 министерств и ведомств, 590 вузов — в ведении 20 министерств и ведомств. Такое распределение на федеральном уровне складывалось в значительной мере исторически. Учебные заведения создавались министерствами и ведомствами в качестве необходимого элемента реализации приоритетных направлений социально-экономического развития страны — охраны здоровья населения, всеобщей грамотности, индустриализации, развития сельского хозяйства, укрепления обороноспособности. Соответственно создавались медицинские, педагогические, сельскохозяйственные учебные заведения (вузы, техникумы, училища), втузы, политехникумы. Развивающиеся научно-образовательные школы выделялись из состава вузов. От такого мощного вузовского центра, как, например, МВТУ им. Н.Э. Баумана в свое время отпочковались“ МИСИ, ” МЭИ, МАИ, Академия химзащиты, Ижевский механический институт, факультеты МИХМ, МХТИ, МИФИ [4], а от Ленинград85 Лекция 3. Управление образованием ского политехнического института — Ленинградский кораблестроительный институт, Сельскохозяйственный институт, втуз при ЛМЗ и др. И такие процессы происходили не только в Москве и Ленинграде. Кроме того, наличие собственных“ отраслевых учеб” ных заведений свидетельствовало о высоком потенциале отрасли и руководящего ею министерства. Относительно территориального расположения учебных заведений действовали обычные принципы размещения производительных сил: • ближе к источникам энергии, в качестве которых выступали образовательные и научные центры; • ближе к месту потребления — в каждой области должны быть учебные заведения, готовящие учителей, медработников, специалистов сельского хозяйства; • во вновь осваиваемых районах — Новосибирский и Дальневосточный научные центры, например. Иначе говоря, учебные заведения создавались там, где по условиям того времени это признавалось необходимым. Собственно, сейчас происходит то же самое с поправкой на изменившиеся социально-экономические условия. В то же время в ведении органов управления образованием субъектов Российской Федерации (ранее — краев, областей, автономных областей и округов) учебных заведений практически не было. А подавляющее большинство образовательных учреждений дошкольного и общего образования — яслей, детских садов, школ — находилось (и находится в настоящее время) в ведении муниципальных органов управления образованием. После изменений в структуре органов государственной власти и управления России в апреле 2004 г. федеральный уровень управления образованием представляют Министерство образования и науки Российской Федерации, которое является центральным органом управления образованием в России, и находящиеся в его ведении государственные органы управления: • Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; • Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; 86 3.2. Структура управления образованием • Федеральное агентство по науке; • Федеральное агентство по образованию. Структура управления образованием приведена к виду, изображенному на рис. 3.3. Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное агентство по образованию Образовательные учреждения федерального ведения Негосударственные образовательные учреждения Образовательные учреждения регионального ведения Административное ведение Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки Региональные органы управления образованием Муниципальные органы управления образованием Образовательные учреждения муниципального ведения Функциональное управление Рис. 3.3. Действующая структура управления образованием Для образовательных учреждений федерального ведения выстроена трехзвенная“ структура управления: от министерства ” через агентство к образовательному учреждению. По существу, агентство представляет собой промежуточное звено, транслирующее распоряжения министерства образовательным учреждениям посредством реализации отдельных управленческих функций. Подобные преобразования в структуре управления экономикой осуществлялись и раньше, когда из министерств выделялись главные управления (главки) для руководства подотраслями экономики. Затем это расценивалось как создание излишних управленческих звеньев, и главки ликвидировались. 87 Лекция 3. Управление образованием Для образовательных учреждений регионального и муниципального ведения создана комбинированная двух-, трехзвенная структура управления, когда между образовательным учреждением и органом управления образованием нет промежуточных звеньев (двухзвенная) или такое звено представлено муниципальным органом управления образованием (трехзвенная). В данном случае не обсуждается вопрос о том, какая структура лучше“. Как будет ” показано дальше, обе они имеют право на существование в сформированных условиях функционирования образовательных учреждений и распределения обязанностей в области образования между уровнями государственной власти и управления. С учетом же федеральной составляющей управления образованием для учебных заведений муниципального уровня выстроена четырехзвенная структура управления: Министерство образования и науки Российской Федерации → орган управления образованием субъекта Российской Федерации → орган власти муниципального образования → учебное заведение. Несколько более сложно выглядела структура управления образованием до 1996 г., когда существовали два министерства образования федерального уровня: • Госкомвуз России и другие министерства и ведомства по двухзвенной“ схеме управляли учебными заведениями сред” него и высшего профессионального образования. Одновременно Госкомвуз России являлся органом функционального управления высшим и средним специальным образованием; • Минобразования России по четырехзвенной“ схеме осу” ществляло функциональное управление остальными учебными заведениями, будучи одновременно органом управления учреждениями высшего, среднего и начального профессионального образования (педагогические вузы, педагогические училища, профессионально-технические училища). В результате объединения Госкомвуза России и Минобразования России в 1996 г. было создано одно министерство с большой сетью подведомственных учебных заведений, причем в непосредственном административном ведении находилось около 2 тыс. ор88 3.2. Структура управления образованием ганизаций. При этом Министерство стало и органом функционального управления для всей системы образования. Региональный уровень управления образованием представлен управлениями (министерствами, комитетами, главными управлениями и т. д.) образования субъектов Российской Федерации. Основное их отличие от федеральных органов состоит в том, что они по большей части не имеют в своем непосредственном ведении образовательных учреждений, осуществляя, таким образом, преимущественно функциональное управление системой образования в пределах региона. Следует отметить, что роль региональных органов управления образованием последовательно усиливается: • в ведение субъектов федерации передаются расположенные на их территории образовательные учреждения среднего и начального профессионального образования, ранее находившиеся в ведении федерального уровня — в 2005/06 учебном году в ведении субъектов Федерации и муниципальных образований находилось 1199 учреждений среднего профессионального образования (44,6% от общего числа учреждений этого уровня образования); • в ведении субъектов федерации находилось 48 высших учебных заведений [84]. По отношению к этим учебным заведениям региональные органы управления образованием выступают как вышестоящие органы. Муниципальный уровень управления образованием представлен отделами народного образования (или просто отделами образования, название особого значения не имеет), созданными соответствующими муниципальными органами власти. На эти органы возложена основная нагрузка по осуществлению управления учебными заведениями общего образования, основная масса которых сосредоточена на муниципальном уровне. В этой связи хочется отметить одну весьма важную особенность управления образованием. Если посмотреть на структуру управления, то нетрудно видеть, что основная масса учебных заведений относится к муниципальному уровню управления. Известно также, что муниципальный уровень вообще и муниципальные органы 89 Лекция 3. Управление образованием управления в частности не являются государственным управлением. Отсюда следует, что муниципальные учебные заведения также формально не являются государственными. Государственные гарантии, провозглашенные Конституцией, таким образом, реализуются через сеть формально негосударственных учебных заведений. В таком построении управления образованием можно усмотреть несоответствие конституционной норме, которая должна реализоваться через сеть государственных учебных заведений. Представленная структура управления предъявляет весьма высокие требования к взаимодействию между уровнями и субъектами управления, распределению между ними функций управления. 3.3. Функции управления образованием Исходя из определения, управление есть деятельность по координированию, согласованию работы других. Характер такой деятельности, безусловно, зависит от того, какую именно деятельность приходится координировать и согласовывать. В нашем случае речь идет о координации нескольких видов деятельности: • подведомственных учебных заведений; • подведомственных организаций, не осуществляющих образовательный процесс; • органов управления образованием. На основе представленной на рис. 3.2 структуры управления образованием можно предположить, что разные уровни управления осуществляют практически одинаковые виды координации за исключением муниципального уровня, на котором осуществляется координация только и непосредственно деятельности подведомственных учебных заведений. Тем не менее конкретное содержание одинаковых видов координации должно различаться в зависимости от того, на каком уровне управления она осуществляется. В соответствии с действующим законодательством образование является сферой совместного ведения федерального и регионального уровней государственной власти и управления. Это означает, что в сфере образования компетенция этих уровней может пе90 3.3. Функции управления образованием ресекаться и должна быть разграничена законодательно. Именно это разграничение предусмотрено в III главе Закона Об образова” нии“ [117]. Для описания различных видов управленческой деятельности используется термин функция управления“. Строгого определе” ния этого термина не выработано, но обычно сходятся на том, что функция управления — это некий отдельный типовой вид управленческой деятельности, своего рода элементарная управленческая операция, которую можно выделить, точнее — отделить от других операций. В частности, можно выделить в качестве отдельного вида деятельности создание организации“, поскольку эта деятель” ность может быть отделена от других видов, например, от лик” видации организации“, так как предполагает определенный набор действий по своему выполнению. Аналогичным образом можно выделить и другие функции управления — планирование (хотя иногда эту деятельность отделяют от управленческой), подготовку отчетных документов, работу с обращениями граждан и т. п. Следует помнить, что такое выделение носит, как правило, достаточно условный характер, поскольку каждая такая функция может быть разделена на составные части, которые могут рассматриваться как более мелкие“, но тоже функции управления. Может по” казаться, что такая работа носит формальный характер, но это не так, поскольку определение функций управления очень важно с точки зрения круга прав и обязанностей того или иного субъекта управления, пределов его компетенции. Иначе говоря, определение функций управления показывает, что может, а что не может делать субъект управления. А применительно к текущему моменту — с какими вопросами и проблемами и к какому именно начальству следует обращаться, чтобы иметь возможность получить от него решение по ним. К компетенции федерального уровня в области образования отнесены двадцать три функции, реализуемые федеральными органами государственной власти и управления. Их перечисление занимает достаточно места, поэтому ограничимся их обобщающими характеристиками. Функции можно достаточно условно объединить в шесть основных групп. 91 Лекция 3. Управление образованием 1) Формирование и осуществление государственной политики в сфере образования. Это, на мой взгляд, самая туманная“ ” функция, связанная с координацией деятельности всех государственных институтов, так или иначе связанной с образованием1 . Сюда можно отнести работу в области законотворчества, разработки программ, проектов бюджетов, налоговой и таможенной политики и т. д. Для реализации этих функций просто напрашивается программный подход, что и имеет место. Главным инструментом формирования государственной политики в сфере образования является Федеральная целевая программа развития образования [148]. Важное значение имеют и другие государственные документы, относящиеся к сфере образования — Доктрина развития образования, Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу (в части образования), документы Минобрнауки России. Функции, связанные с формированием политики, реализуются не только Минобрнауки России, но и всей системой государственных органов власти и управления. 2) Определение общих условий функционирования системы образования и образовательных учреждений, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции. В первую очередь — это установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, разработка подзаконных актов (типовых положений об образовательных учреждениях, разъяснений по применению правовых актов, нормативных писем, инструкций, методических материалов). 3) Установление льгот, экономических нормативов, различных норм и правил — налоговых льгот, нормативов и порядка финансирования, ставок оплаты труда, социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм и правил. 1 Политику можно понимать, как заранее объявленные действия, которые будет осуществлять государство в ответ“ на те или иные ситуации в сфере ” образования. Причем бездействие государства — это тоже возможный вариант действий. 92 3.3. Функции управления образованием 4) Создание учебных заведений федерального ведения и непосредственное руководство ими — осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование деятельности этих учебных заведений. 5) Контроль за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования и федеральных компонентов государственных образовательных стандартов. 6) Реализация специфических функций — лицензирование образовательных учреждений по программам высшего и послевузовского профессионального образования, установление и присвоение государственных наград и почетных званий в области образования, организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических работников и работников государственных органов управления образованием. Эти установленные законом функции управления федерального уровня реализуются федеральными министерствами и ведомствами. До изменения структуры федеральных органов исполнительной власти (в 2004 г.) эти министерства и ведомства, главным образом, осуществляли реализацию функций, связанных с исполнением обязанностей учредителя образовательных учреждений и реализацией государственной образовательной политики в конкретной отрасли. В качестве примера можно привести несколько сокращенные задачи и функции бывшего Министерства культуры Российской Федерации [110], в соответствии с которым Министерство: • определяло направления подготовки кадров в сфере культуры и координировало деятельность образовательных учреждений федерального подчинения по определению объемов и структуры подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в сфере культуры и искусства; • осуществляло в установленном порядке аттестацию и государственную аккредитацию подведомственных образовательных учреждений; • определяло объемы и осуществляло финансирование за счет средств федерального бюджета, включая государственные инвестиции, подведомственных организаций; 93 Лекция 3. Управление образованием • создавало, реорганизовывало и ликвидировало в установленном порядке подведомственные учреждения культуры, науки и образования в пределах выделенных Министерству бюджетных ассигнований и т. д. Аналогичные функции выполнялись и другими министерствами и ведомствами. Министерство или ведомство, как орган отраслевого управления, таким образом, решало задачи сохранения и развития подведомственных учебных заведений как организаций, осуществляющих образовательную деятельность, направленную на подготовку специалистов для определенной отрасли экономики. В приведенном примере — для культуры. Таким образом реализовывалась линейная составляющая структуры управления. Управление образованием на федеральном уровне осуществлялось также функциональными министерствами и ведомствами Российской Федерации — Минфином России, Минтрудом России, Минэкономразвития России, Мингосимуществом России, реализующими отдельные функции управления образованием, как правило, опосредованно через Минобразование России и другие министерства и ведомства, имеющие в своем ведении образовательные учреждения, и (или) путем издания документов регулирующего характера. В частности, Мингосимущество России, к исключительной компетенции которого были отнесены все вопросы распоряжения и управления государственным имуществом, определяло и контролировало условия и порядок передачи учебным заведениям государственного имущества, сдачи его в аренду, использования и др., осуществляя тем самым функциональное управление. Минфин России был и остается включенным в процесс финансирования образования. Его роль в этом процессе определяется основными его функциями как центрального федерального органа управления финансами в стране. Это также позволяет говорить о функциональном управлении образованием со стороны этого министерства. Для уточнения следует добавить, что принимая, например, решение об общем порядке бухгалтерского учета в бюджетной сфере, Минфин России оставляет возможность Минобрнауки 94 3.3. Функции управления образованием России издать свои документы по этому вопросу, отражающие специфику сферы образования. Аналогичный порядок применяется и при решении других вопросов. При изменении структуры управления в 2004 г. эти функции в новых установочных документах отражены не были. Их выполнение, по существу, с этого времени осуществляется в режиме по ” умолчанию“, т. е. в рамках осуществления полномочий без их детализации. Следует отметить, что это изменение структуры управления не привело к серьезному изменению в наборе реализуемых управленческих функций. Министерство образования и науки Российской Федерации, будучи правопреемником Минобразования России, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений [111]. Министерство принимает решения по следующим основным функциям управления образованием и выпускает следующие нормативные правовые акты2 : • порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, включая профессиональное образование, подготовку, переподготовку и повышение квалификации рабочих и специалистов в федеральных образовательных учреждениях; • перечень профессий (специальностей), по которым осуществляются профессиональное образование и профессиональная подготовка в образовательных учреждениях; • положение и порядок создания филиалов федеральных государственных учреждений высшего и среднего профессионального образования; • формы документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, порядок их выдачи, включая подтверждение, признание и установление эквивалентности 2 Перечень функций управления несколько сокращен. 95 Лекция 3. Управление образованием • • • • • • • • • • • • 96 этих документов за рубежом в соответствии с международными договорами Российской Федерации; ежегодно на основе экспертизы федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию, и порядок проведения экспертизы учебников; положение о порядке замещения должностей работников государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования; положение об аспирантуре и докторантуре в высших учебных заведениях и научных организациях независимо от ведомственной принадлежности; федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, федеральные требования к содержанию образования, общеобразовательным и профессиональным образовательным программам, учебным планам; положение об итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений; положение о формах получения выпускниками образовательных учреждений золотой и серебряной медалей; номенклатуру должностей научных работников; порядок аттестации руководящих и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также установления образовательных цензов для педагогических работников; порядок приема всех категорий обучающихся, порядок перевода обучающегося из одного учебного заведения в другое; порядок развития многоуровневой непрерывной системы профессиональной подготовки и повышения квалификации; порядок формирования федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических кадров образовательных учреждений и работников органов управления образованием; порядок установления федеральным органам исполнительной власти, другим распорядителям средств федерального 3.3. Функции управления образованием бюджета, имеющим в ведении образовательные учреждения профессионального образования, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета; • порядок передачи на усыновление (удочерение) гражданам детей, являющихся гражданами России; • порядок функционирования и развития сети специальных учебно-воспитательных и реабилитационных учреждений для детей и подростков; • порядок присуждения премий Президента Российской Федерации и премий Правительства Российской Федерации в области образования, науки и техники; • нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных служб и агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Реализация управленческих функций в сфере образования, как и раньше, осуществляется министерствами, ведомствами, федеральными агентствами и службами, в ведении которых находятся образовательные учреждения. По отношению к негосударственным учебным заведениям федеральные государственные органы управления образованием выполняют отдельные разрешительно-согласовательные“ функции, ” связанные с лицензированием и оценкой их деятельности (специфическая функция лицензирования программ высшего и послевузовского профессионального образования), определением общих условий осуществления образовательной и финансово-хозяйственной деятельности и требований к содержанию образования, т. е. осуществляют функциональное управление. 97 Лекция 3. Управление образованием На уровне субъектов Российской Федерации законодательно установленных управленческих функций несколько меньше — все” го“ 18. Они во многом повторяют функции федерального уровня, но их реализация ограничивается определенной территорией субъекта федерации. Их также можно объединить в группы. 1) Формирование и осуществление государственной (региональной) политики в сфере образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования. Главным инструментом ее формирования являются региональные программы развития образования, разрабатываемые в соответствии с Федеральной программой развития образования и направленные на решение в первую очередь региональных задач и проблем. Практически во всех регионах России работа над такими программами проводится (программы разработаны или разрабатываются). 2) Определение специфических условий функционирования системы образования и образовательных учреждений в регионе, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции, установление региональных компонентов государственных образовательных стандартов. 3) Установление дополнительных региональных льгот, экономических нормативов, различных норм и правил — льгот по уплате налогов в региональный бюджет, региональных нормативов и порядка финансирования, дополнительных по отношению к федеральным социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм, правил и т. д. 4) Создание учебных заведений регионального ведения и непосредственное руководство ими — осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование образовательной деятельности. 5) Обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования, контроль исполнения государственных образовательных стандартов. 6) Реализация специфических функций — лицензирование образовательных учреждений (за исключением лицензирования 98 3.3. Функции управления образованием по программам высшего и послевузовского профессионального образования), организация подготовки и переподготовки педагогических работников. Как видно из перечисления, функции во многом пересекаются с функциями федерального уровня. Это и неудивительно, поскольку образование является сферой совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Для правильного разграничения функций важно отметить следующие обстоятельства. 1. Установленная Законом Об образовании“ компетенция в ” области образования федеральных органов государственной власти, федеральных органов управления образованием и органов государственной власти субъектов Российской Федерации является исчерпывающей и изменяется только законом. 2. Разграничение компетенции между органами законодательной и исполнительной власти федерального уровня и в области образования определяется в соответствии с законами Российской Федерации. Аналогично осуществляется разграничение компетенции на уровне субъектов Российской Федерации в соответствии с законами соответствующих субъектов. 3. Федеральные и ведомственные государственные органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные Законом к компетенции органов управления образованием субъектов Российской Федерации и местных органов управления образованием, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и касающихся обеспечения государственной и общественной безопасности, охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав и свобод граждан. 4. Федеральные государственные органы управления образованием вправе в пределах своей компетенции инспектировать на территории Российской Федерации любые образовательные учреждения и любой орган управления образованием в порядке надзора, а также могут предоставлять это право другим государственным органам управления образованием. 99 Лекция 3. Управление образованием В практической работе применение законодательных положений представляет собой весьма сложную задачу, особенно учитывая распределение учебных заведений по уровням управления. Поэтому ее решение было переведено в плоскость договорных отношений. Министерство образования Российской Федерации заключило с субъектами Российской Федерации договоры о разграничении полномочий в сфере образования, в основном высшего и среднего профессионального. Такое ограничение сферы действия договора понятно, поскольку договорные отношения касались учебных заведений федерального ведения, но расположенных на территории региона и находящихся по существу на пересечении двух госу” дарственных политик в сфере образования“, реализуемых двумя уровнями управления — федеральным и региональным. На практике эти соглашения, как правило, содержали положения, установленные законом Об образовании“ с учетом некото” рых дополнительных обязательств, которые брали на себя регионы с целью создания стабильных условий для функционирования вузов. В частности, это касалось предоставления льгот по обложению региональными налогами и сборами, создания региональных фондов развития высшего и среднего профессионального образования, финансирования национально-региональных компонент государственных образовательных стандартов, согласования контрольных цифр приема на обучение в соответствии с потребностями территории, определения плана трудоустройства выпускников по договорам и целевым направлениям в бюджетные организации территории, участия в решении вопросов социальной защиты в сфере высшего и среднего профессионального образования. К сфере совместной компетенции федерального уровня и регионов в договорах были отнесены (без разделения) такие важные вопросы, как: • внесение предложений о создании, реорганизации и ликвидации вузов; • разработка и утверждение программ развития высшего и среднего профессионального образования в регионах; • интеграция федерального и регионального бюджетов для решения инвестиционных задач в сфере образования. 100 3.3. Функции управления образованием Сфера совместной компетенции в конкретных случаях может быть расширена за счет включения в соглашение конкретных направлений и даже отдельных мероприятий, которые предполагается осуществить совместно для развития региональной системы образования. К ним могут относиться конкретные научно-технические программы, отдельные научно-исследовательские работы, отдельные конкретные направления социальной защиты учащихся и и преподавателей. Соглашения ни в какой мере не сужают сферу компетенции и самостоятельность учебных заведений в решении практически всех вопросов организации и осуществления своей деятельности. Такие соглашения, по сути дела, создают (точнее — призваны создавать) для учебных заведений определенный режим благоприятствования как со стороны Министерства, так и со стороны региональных администраций. В последнее время начала складываться практика заключения соглашений регионов с Правительством Российской Федерации, в которых также последовательно реализуется принцип совместного ведения в вопросах управления высшим образованием. Во взаимоотношениях с регионами негосударственные учебные заведения остаются как бы за скобками“, т. е. обычно специ” ального отражения эти проблемы в соглашениях не получают. Функции управления и их распределение по уровням сложились в рамках решения практических задач развития образования. Закон Об образовании“ фактически зафиксировал существу” ющее, сложившееся к моменту его издания распределение функций управления по уровням и одновременно попытался поставить перед системой управления новые задачи, соответствующие изменившимся экономическим условиям. На муниципальном уровне органы местного самоуправления ответственны за реализацию права граждан на получение установленного законом обязательного основного общего образования; ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях. Таково требование Закона Об образовании“, и можно еще раз убедиться в ” 101 Лекция 3. Управление образованием том, что государство уже на уровне распределения управленческих полномочий переложило ответственность за реализацию важнейшей конституционной гарантии на формально негосударственные органы власти и управления, т. е. практически перевело осуществление государственной гарантии почти на уровень общественного самоуправления. На муниципальные органы власти в области образования возложены следующие полномочия. 1. Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. 2. Организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района. 3. Создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений. 4. Обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий. 5. Учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования. 6. Опека и попечительство. Из приведенного перечисления полномочий, которые и определяют необходимые функции управления на муниципальном уровне, видно, что деятельность органов муниципального управления направлена на конкретную реализацию прав граждан в области образования: организацию обучения, создание и поддержание необходимых для этого материальных условий. Следует учесть также, что большинство учебных заведений находятся в ведении муниципальных органов управления, осуществляющих свою деятельность в условиях ограниченных ресурсов. 102 3.3. Функции управления образованием Основным звеном сферы образования является образовательное учреждение. Именно оно осуществляет образовательный процесс и для этого ему Законом Об образовании“ предоставлены ” большие права, а пределы его компетенции весьма широки. Детальное описание компетенции образовательного учреждения, данное в Законе Об образовании“ [117, ст. 32], содержит двадцать один ” конкретный пункт. Обобщая их, можно сказать, что образовательное учреждение самостоятельно практически во всех сферах своей деятельности, включая управление. Именно об этой широкой самостоятельности шла речь при рассмотрении общей характеристики системы образования и, в частности, автономии учебных заведений. К компетенции образовательного учреждения законодательно отнесены следующие полномочия3 : • материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, осуществляемые в пределах собственных финансовых средств; • привлечение для осуществления деятельности, предусмотренной уставом образовательного учреждения, дополнительных источников финансовых и материальных средств, в том числе использование негосударственным образовательным учреждением банковского кредита; • предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств; • подбор, прием на работу и расстановка кадров, ответственность за уровень их квалификации; • установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания, распределение должностных обязанностей; • установление заработной платы работников образовательного учреждения, в том числе надбавок и доплат к должностным окладам, порядка и размеров их премирования; 3 Приводятся с некоторыми сокращениями. 103 Лекция 3. Управление образованием • разработка и принятие устава коллективом образовательного учреждения для внесения его на утверждение; • разработка и принятие правил внутреннего распорядка образовательного учреждения, иных локальных актов; • самостоятельное формирование контингента обучающихся, воспитанников в пределах оговоренной лицензией квоты, если иное не предусмотрено типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида и Законом Об образовании“; ” • самостоятельное осуществление образовательного процесса в соответствии с уставом образовательного учреждения, лицензией и свидетельством о государственной аккредитации; • обеспечение в образовательном учреждении интернатного типа условий содержания воспитанников не ниже нормативных; • осуществление иной деятельности, не запрещенной законодательством Российской Федерации и предусмотренной уставом образовательного учреждения. При этом образовательное учреждение несет в установленном законодательством Российской Федерации порядке ответственность за: • невыполнение функций, отнесенных к его компетенции; • реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; качество образования своих выпускников; • жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса; • нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения; • иные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Пределы ответственности образовательного учреждения хорошо согласуются с основной целью, для достижения которой создаются учебные заведения в форме некоммерческих организаций, — реализацией функций социально-культурного характера, к которым, несомненно, можно отнести и образование. Как видно из 104 3.3. Функции управления образованием перечисления, учебное заведение отвечает за образовательный процесс и его результаты, полученное учащимся качественное образование, что как раз и может считаться выражением основной цели создания учебного заведения. Указанные функции с учетом пределов ответственности реализуются образовательным учреждением через формируемую им внутри него систему управления. Можно даже сказать поэтому — систему самоуправления. Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и его уставом. Оно строится на сочетании принципов единоначалия и самоуправления. В каждом учебном заведении существуют два полюса управления: совет, как форма самоуправления, и руководитель (директор, ректор), как форма единоначалия. Это своего рода разделение на законодательную и исполнительную власть в учебном заведении: • Совет принимает решения по общим, как правило, наиболее важным вопросам функционирования учебного заведения (законы в пределах компетенции Совета); • руководитель принимает решения по конкретной реализации решений Совета, а также по другим вопросам, которыми Совет не занимается (можно провести аналогию с решениями правительства по исполнению законов). Решения совета и руководителя являются обязательными для учебного заведения. Формами самоуправления образовательного учреждения могут являться совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и др. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения. Важным условием развития самоуправления в сфере образования является максимально возможное привлечение коллектива к управлению учебным заведением. Очевидно, это не просто дань моде на демократизацию всех сфер деятельности, но, в первую очередь, использование потенциала педагогов для развития учебного процесса, определения стратегических направлений развития учебного заведения. И в этом смысле в организации управления учеб105 Лекция 3. Управление образованием ным заведением может постепенно повышаться роль таких коллективных форм управления, как общее собрание и (или) конференция, в деятельности которых принимает участие коллектив учебного заведения. Непосредственное управление государственным или муниципальным учебным заведением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор). Именно на него возлагается персональная ответственность за деятельность учебного заведения и хлеб его тяжек“. Достаточно вспомнить, какие функции реализу” ет учебное заведение, сколько работы ему нужно самостоятельно“ ” осуществить и за что оно при этом отвечает. А средств на все это обычно не хватает. Порядок появления“ руководителя образовательного учре” ждения установлен законодательно [117, ст. 35, п. 4]. Руководитель государственного и муниципального образовательного учреждения в соответствии с уставом соответствующего образовательного учреждения может быть: • избран коллективом образовательного учреждения; • избран коллективом образовательного учреждения при предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителем; • избран коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителем; • назначен учредителем с предоставлением совету образовательного учреждения права вето; • назначен учредителем; • нанят учредителем. Следует подчеркнуть, что в гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования назначение ректоров (руководителей) не допускается. Следовательно, ректор высшего учебного заведения (неважно, негосударственного или государственного) может быть только избран коллективом с последующим утверждением учредителем, например. Такой порядок, установленный еще в XIX в., действует и в настоящее время. Это тоже своего рода дань исторически сложившейся автономии высших 106 3.3. Функции управления образованием учебных заведений. В иных образовательных учреждениях этот принцип может и не быть принят (в школе, например, где директор может назначаться на должность и освобождаться от должности учредителем — органом управления образования или муниципальным органом власти). Следует все же обратить внимание на то, что руководителем может быть не всякий человек, а только прошедший аттестацию, т. е. тем или иным образом подтвердивший свой квалификационный уровень и способность осуществлять руководство учебным заведением. С одной стороны, это правильно, поскольку руководитель должен быть и компетентным, и образованным, и опытным в деле руководства коллективом и организацией. С другой — аттестация потенциальных и действующих руководителей является функцией органов управления образованием, что в некотором смысле ограничивает права коллектива по выборам руководителя, ограничивает автономию учебного заведения. Не следует думать, что это обязательно плохо, может быть как раз и хорошо. Но факт остается фактом — ограничивает. Кроме того, выборность руководителя в условиях указанного ограничения предполагает наличие нескольких кандидатур, успешно прошедших аттестацию. Отсюда следует, что: • необходим кадровый резерв“ для выбора из него кандидатур ” на должности руководителей; • необходима работа по повышению квалификации работников системы образования с целью включения их в состав кадрового резерва; • необходима периодическая аттестация работников системы образования для включения их в состав резерва руководителей. А это не что иное, как дополнительные функции органов управления образованием, которые необходимо учитывать при построении системы управления. Разграничение полномочий между советом образовательного учреждения и руководителем образовательного учреждения определяется уставом. 107 Лекция 3. Управление образованием Руководство негосударственным образовательным учреждением осуществляет непосредственно его учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем. Правомочия попечительского совета и схема внутреннего управления негосударственным образовательным учреждением, а также процедура назначения или выборов руководителя указанного образовательного учреждения и правомочия данного руководителя определяются учредителем (попечительским советом) этого образовательного учреждения по согласованию с педагогическим коллективом и фиксируются в уставе негосударственного образовательного учреждения. И это также является еще одной особенностью сферы образования, где отношения учредителя и коллектива созданной им организации нуждаются во взаимном согласовании, причем не только в форме коллективного договора, но и в форме уставных положений. Основным документом, определяющим деятельность образовательного учреждения, как, впрочем, и иных коммерческих и некоммерческих организаций, является его устав. В нем отражаются все положения законодательных и нормативных актов, имеющих значение для данного образовательного учреждения, и особенности их конкретного применения для условий данного образовательного учреждения. Структура устава — обязательные положения, которые должны быть в него включены — также определены Законом Об обра” зовании“ [117, ст. 13]. В уставе должны быть отражены: 1) наименование, место нахождения (юридический и фактический адрес), статус образовательного учреждения; 2) учредитель; 3) организационно-правовая форма образовательного учреждения; 4) цели образовательного процесса, типы и виды реализуемых образовательных программ; 5) основные характеристики организации образовательного процесса, в том числе: • язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание; 108 3.3. Функции управления образованием • правила приема обучающихся, воспитанников; • продолжительность обучения на каждом этапе обучения; • порядок и основания отчисления обучающихся, воспитанников; • система оценок при промежуточной аттестации, формы и порядок ее проведения; • режим занятий обучающихся, воспитанников; • наличие платных образовательных услуг и порядок их предоставления (на договорной основе); • порядок регламентации и оформления отношений образовательного учреждения и обучающихся, воспитанников и (или) их родителей (законных представителей); 6) структура финансовой и хозяйственной деятельности образовательного учреждения, в том числе в части: • использования имущества, закрепленного за образовательным учреждением; • финансирования и материально-технического обеспечения деятельности образовательного учреждения; • осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; • запрета на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за образовательным учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению собственником образовательного учреждения, за исключением случаев, если совершение таких сделок допускается федеральными законами; • порядка распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; • открытия счетов в органах казначейства (за исключением негосударственных образовательных учреждений и автономных учреждений); 7) порядок управления образовательным учреждением: 109 Лекция 3. Управление образованием • компетенция учредителя; • порядок комплектования работников образовательного учреждения и условия оплаты их труда; • структура, порядок формирования органов управления образовательного учреждения, их компетенция и порядок организации деятельности; • порядок изменения устава образовательного учреждения; • порядок реорганизации и ликвидации образовательного учреждения; 8) права и обязанности участников образовательного процесса; 9) перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других актов), регламентирующих деятельность образовательного учреждения. Отразив приведенные положения в уставе учебного заведения, их нужно выполнять, причем выполнять именно так, как записано в уставе. Основная нагрузка по организации выполнении этих положений ложится в первую очередь на управление учебным заведением. Для осуществления этой работы в каждом учебном заведении формируется своя“ система управления: со своей струк” турой, выполняемыми функциями, управленческими кадрами и необходимым техническим оснащением. 110 Лекция 4. Совершенствование управления образованием Основные направления совершенствования управления, модели управления образованием, построение управления учебным заведением 4.1. Основные направления совершенствования управления образованием Отличительной чертой реализуемых или, по крайней мере, принятых к реализации документов по модернизации-реформированию образования, кроме определенной декларативности, является их некоторая односторонность. Она состоит в том, что документы содержат, в основном, меры, реализуемые непосредственно государством в сфере образования (см., например, [148]). Причем от лица государства в данном случае выступает Минобрнауки России и ряд других министерств и ведомств. С одной стороны, такая постановка проблемы верна, поскольку система образования в России по преимуществу является государственной, государство же является основным, хотя уже и не единственным, источником ресурсов для образования. В этих условиях государство рассматривается как источник изменений, инициатор модернизационных процессов. Было бы неверно, однако, рассматривать государство в лице органа управления образованием в качестве единственного инициатора изменений или именно так оценивать происходящие в системе образования процессы. Основой для такого взгляда можно считать данное в Законе Об образовании“ определение, согласно которому система образо” 111 Лекция 4. Совершенствование управления образованием вания включает программы и стандарты, реализующие их образовательные учреждения, органы управления образованием, подведомственные им организации и учреждения. Органы управления, таким образом, являются только одним из элементов системы образования. И если они могут выступать в качестве инициатора изменений, то, соответственно, такими же инициаторами могут выступать и все другие элементы системы образования, за исключением, пожалуй, не представленных никакими субъектами программ и стандартов. Хотя и содержащиеся в них положения (в случае их изменения), безусловно, могут инициировать изменения в системе образования, и изменения эти могут быть весьма серьезными. За примерами такого рода далеко ” ходить не нужно“. Достаточно обратиться к основам разрабатываемого в настоящее время стандарта общего образования нового поколения [136], который обязательно внесет серьезные изменения в систему образования. Особенность положения органов управления образованием состоит в том, что они, с одной стороны, по определению являются элементом системы образования и поэтому включены в отношения между элементами, определяя состояние системы вместе с другими. С другой стороны, они являются так называемым на” блюдателем“, рассматривающим систему образования как объект воздействия, анализирующим состояние этого объекта и вводящим изменения, влияющие на состояние объекта, в данном случае — системы образования. Совокупность действий наблюдателя“ может ” рассматриваться как управление образованием. Такая двойственность позиции заставляет, в частности, Минобрнауки России не только разрабатывать планы, программы, графики проведения мероприятий по изменению условий функционирования подведомственных организаций и учреждений, но и непосредственно участвовать в выполнении этих планов, графиков и мероприятий наряду с учреждениями и организациями или даже без них. В качестве примеров можно указать координационные советы, комиссии, рабочие группы и т. д. Двойственность положения органа управления выражается двумя основными направлениями его деятельности: 112 4.1. Основные направления совершенствования управления • осуществление управления системой образования как объектом; • участие в движении (под термином движение“ имеется в ви” ду изменение состояния во времени) системы образования в качестве ее элемента. Сложность такого положения органа управления может быть охарактеризована модифицированной последовательностью управленческих действий, которые должны им выполняться. В частности, орган управления должен: • разрабатывать представление об идеальном“ состоянии си” стемы, по сути дела — разрабатывать цель движения системы, в том числе и самого себя; • оценивать положение системы, включая самого себя как элемент системы, относительно своих же представлений о некотором идеальном“ состоянии системы; ” • разрабатывать стратегию и тактику движения системы к идеальному состоянию, понимая при этом свою роль как основного (одного из возможных) движителя изменений и элемента, участвующего в изменении системы; • инициировать участие других элементов системы в ее изменении таким образом, чтобы результат этой деятельности был рационален (эффективен), и привлечь для этого необходимые ресурсы; • воспринимать инициативы других элементов системы, примерять их к движению системы, адекватно реагировать на них и использовать в осуществляемой деятельности; • постоянно соотносить свое участие в движении системы с ее состоянием для того, чтобы изменение соотношения элементов системы не приводило к нежелательным изменениям ее состояния. Имея такой набор функций, орган управления образованием должен иметь выработанную позицию относительно любого возможного состояния управляемой системы. Более того, для успешного управления просто необходимо, чтобы эту позицию знали“ ” остальные элементы системы и могли выработать свои ответы“ ” на реакцию управляющего элемента. Формирование, объявление и 113 Лекция 4. Совершенствование управления образованием реализацию такого набора реакций можно назвать политикой органа управления в системе образования. В общем виде политика может рассматриваться как формы, задачи, содержание деятельности государства, осуществления им властных полномочий [21, с. 639]. Политикой также называют: • участие в делах государства, специфическую деятельность, с этим связанную; • провозглашение намерений организации, призванное ориентировать процесс принятия решений в направлении, обеспечивающем достижение целей организации и помогающее ограничить круг альтернативных решений, реализующих стратегию [55]. В состав политического руководства, т. е. некоторой деятельности государства, включаются следующие этапы: • постановка принципиальных задач; • четкое определение перспективных и ближайших целей, которые должны быть достигнуты в заданный промежуток времени; • выработка методов, средств, форм деятельности; • выбор организаций (институтов), с помощью которых будет осуществляться деятельность и могут быть достигнуты поставленные цели; • подбор и расстановка кадров, способных понять и выполнить намеченные задачи. Эти этапы предполагают проведение анализа конкретной ситуации и перебор возможных вариантов решения поставленных задач для выбора оптимального (наилучшего). Такая интерпретация политики, по нашему мнению, сводит воедино саму политику, ее выработку и, главное, реализацию. Политика скорее относится не к деятельности, а к построению, формулированию правил, процедур и механизмов осуществления этой деятельности. Проще говоря, политика — это формулирование и объявление государством или иным субъектом: • перечня проблем, намечаемых к решению в определенный временной период; • порядка (приоритетности) их решения; 114 4.1. Основные направления совершенствования управления • методов и способов решения; • перечня институтов, с помощью которых будут решаться эти проблемы. Выработка государственной политики в сфере образования, таким образом, предусматривает в первую очередь и главным образом определение цели (системы, совокупности целей), которая должна быть достигнута. Развернутое определение политики должно, кроме того, выделить ее многомерный характер, в частности определить направления деятельности системы образования, в отношении которых орган управления будет осуществлять определенные действия, в частности: • реализовывать, цели и задачи политики; • поддерживать на определенном уровне материально, методически, нормативно, привлекая общественное внимание и т. д.; • сохранять нейтральную позицию, не поддерживая, но и не выражая отрицательное отношение; • занимать отрицательную позицию, всячески при этом ее выражая; • свертывать эти направления, причем для этого будут выделяться необходимые ресурсы, формироваться общественное мнение, в т. ч. в профессиональном сообществе. Политика обязательно должна быть объявлена, носить открытый характер, поскольку: • система должна знать, как поведет себя орган управления в той или иной ситуации; • последовательность действий в соответствии с объявленной политикой должна сократить число решаемых текущих вопросов, кроме того, в рамках объявленной политики они будут решаться быстрее; • в результате объявления политики можно ожидать дальнейшей стабилизации ситуации. Можно рассматривать политику как сформулированные и объявленные отношения, которых будет придерживаться субъект управления (было бы точнее сказать — следовать, но, как правило, практика всегда отклоняется от объявленных намерений) при 115 Лекция 4. Совершенствование управления образованием осуществлении управления образованием как объектом. Возможно, политика — это своего рода объявленные субъектом управления правила поведения по отношению к объекту управления в различных условиях и сложившихся ситуациях, в нашем случае — к системе образования, в том числе и по отношению к самому себе как к элементу этой системы. Конечно, речь может идти не о всеобъемлющей регламентации своей деятельности, многократные попытки установления которой ни к чему не привели1 , а об основных правилах. Следует также сформулировать принцип, по которому орган управления обязуется принимать к рассмотрению выходящие за рамки политики направления движения системы (инициативы), но оставляет за собой право сохранять к ним нейтральное отношение на определенный период времени (например, на 2–3 года). Примеры государственной политики в отношении образования нетрудно найти в истории. Основными направлениями государственной политики в России и Советском Союзе, например, в высшем техническом образовании в 1930-е гг. XX в. были: • совершенствование учебных планов и программ; • введение в учебный процесс непрерывной производственной практики; • совершенствование методов преподавания; • совершенствование комплектования учебных заведений (приема на обучение); • совершенствование (улучшение) подготовки научных кадров; • улучшение работы учебных заведений (совершенствование управления, повышение эффективности использования ресурсов и пр.) В частности, постановлением ЦИК Союза ССР Об учебных ” программах и режиме в высшей школе и техникумах“ от 19 сентября 1932 г. предусматривалось: • пересмотреть учебные планы и программы с тем, чтобы на все общенаучные (математика, физика, химия, биология), обще1 В этом смысле разработка регламентов работы органов управления представляется мне занятием достаточно бесперспективным. Жизнь сложнее регламентов. К сожалению, если регламент принимается, то его реализация напоминает попытку загнать жизнь“ в рамки регламента. ” 116 4.1. Основные направления совершенствования управления технические и специальные предметы в вузах было отведено не менее 80–85% и в техникумах не менее 70% учебного времени без производственной практики; • при составлении программ избегать их чрезмерной детализации; • ликвидировать многопредметность; • ввести на старших курсах факультативные занятия; • максимально сократить номенклатуру специальностей и устанавливать специальности с учетом перспектив развития отраслей народного хозяйства и достижений науки и техники, а также необходимости дать специалисту широкую общенаучную и общетехническую базу для полного овладения данной специальностью. Держа курс на развитие втузов и вузов в соответствии с рас” тущими потребностями народного хозяйства, принять меры к упорядочению сети в интересах действительного обеспечения втузов и вузов преподавательскими кадрами, оборудованием и т. п.“ [124, с. 8]. Приведенные положения выражают намерение органов власти и управления поддерживать именно эти направления развития системы высшего технического образования, осуществляя для этого управленческие действия. К некоторым направлениям движения“ системы образования ” высказывалось отрицательное отношение, т. е. определялось иное направление политики и последующих управленческих действий. В частности, указанным выше постановлением предусматривалось: • запретить всякие коллективные зачеты студентов; • разработать ряд мер, ограничивающих переход студентов из одного учебного заведения в другое. В постановлении Комитета по высшему техническому образованию от 2 декабря 1933 г. [124, с. 153] были отмечены дефекты в постановке научно-исследовательской работы (НИР) во втузах. Отмечалось в качестве негативной характеристики превращение ряда втузов в коммерческие предприятия, которые в погоне за средствами ведут подрядные работы, зачастую не имеющие отношения к специальности данного втуза. Тематика НИР таких втузов раз117 Лекция 4. Совершенствование управления образованием дута, работы выполняются с низким качеством, отсутствует организационная структура руководства научными исследованиями в учебных заведениях. Можно сказать, что основные направления деятельности государства формировались по принципу ликвидации узких мест“ ” или, точнее, по принципу частных улучшений, исправления недостатков. Выбор тех или иных недостатков определялся экономикополитической ситуацией в стране. Структура принимаемых документов по совершенствованию образования показывает, что в основном направления государственной политики в образовании в течение достаточно длительного времени практически не менялись. Через 50 лет, например, в 1987 г., в качестве основных направлений перестройки (т. е. совершенствования) высшего и среднего специального образования в стране были выделены [88]: • интеграция образования, производства и науки; • повышение качества подготовки специалистов; • развитие вузовской науки; • улучшение качественного состава научно-педагогических и научных кадров; • усиление роли высшей школы в повышении квалификации и переподготовке специалистов; • техническое переоснащение высшей школы; • совершенствование управления высшим образованием. Основной целью совершенствования управления образованием ( требованием времени“) считалось улучшение централизованно” го руководства системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров. Признавалось необходимым также расширение прав и ответственности вузов, т. е. самостоятельности, автономии и, одновременно, внутренней дисциплины и самодисциплины на основе автономии и самоуправления: • в вопросах обучения и воспитания учащихся; • в учебно-научной и финансово-хозяйственной деятельности, включая регулирование штатов профессорско-преподавательского, административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала в пределах выделенных ассигнова118 4.1. Основные направления совершенствования управления ний и общей численности штатов; • по формированию и использованию фондов материального поощрения для стимулирования работников за достижение высоких результатов в организации учебно-научного процесса; • за счет исключения мелочной регламентации деятельности учебных заведений. Одновременно предусматривалось укрепление роли деканатов, кафедр, что, безусловно, свидетельствовало о развитии автономии учебных заведений. Но предусматривалось также повысить централизованную составляющую управления в части усиления роли Министерства высшего и среднего специального образования СССР по следующим направлениям деятельности: • долгосрочное прогнозирование, перспективное и текущее планирование образования с учетом тенденции и темпов развития производительных сил страны. Предусматривалось углубить специализацию вузов, расширить кооперацию и устранить неоправданный параллелизм в обучении кадров, совершенствовать номенклатуру специальностей и содержание образования; • эффективное использование интеграции высшей школы с производством и наукой в интересах повышения уровня обучения и переподготовки кадров, результативности научных разработок; • повышение научно-методического руководства учебными заведениями путем усиления влияния Министерства через учебно-методические объединения; • усиление контрольных функций Министерства, расширение его прав в подборе и расстановке научно-педагогических и руководящих кадров, в назначении и освобождении ректоров вузов. В период 1992–1996 гг. были приняты важные с точки зрения управления законодательные акты: Закон Российской Федерации Об образовании“ [118], Федеральный закон Российской Федера” ции О высшем и послевузовском профессиональном образова” нии“ [114] и некоторые другие законодательные акты. 119 Лекция 4. Совершенствование управления образованием Про законы Об образовании“ и О высшем и послевузовском ” ” профессиональном образовании“ говорилось много. Анализировались их сильные и слабые стороны, предлагались (и вносились) дополнения и изменения. Закон Об образовании“ даже был утвер” жден в новой редакции, что свидетельствует о стремлении максимально приблизить его к требованиям жизни. Следует подчеркнуть, что указанные законодательные акты зафиксировали и объявили позицию государства (общества) по отношению к системе образования: • поддержка процессов саморазвития в системе; • контроль качества образования; • стремление к минимизации вмешательства в деятельность учебных заведений и др. Это, на мой взгляд, является важнейшим шагом в формировании и реализации государственной политики в образовании. Другой вопрос — реализация этой политики. С точки зрения развития системы образования следует отметить два важных обстоятельства. 1. Предоставление образовательным учреждениям широких прав, превращение их, формально, в автономные организации. Под автономией учебного заведения в законодательстве понимается его самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом. 2. Разделение сфер ответственности учебных заведений и органов управления. Учебное заведение несет ответственность за свою деятельность (регламентированную утвержденным уставом) перед личностью, обществом и государством. Контроль за соответствием деятельности учебного заведения целям, предусмотренным его уставом, осуществляют в пределах своей компетенции учредитель (учредители) и государственный орган управления образованием, выдавший лицензию на ведение образовательной деятельности. На органы управления образованием законодательно возложены вопросы обеспечения (координации, помощи) взаимодействия 120 4.1. Основные направления совершенствования управления учебных заведений между собой и с другими организациями, обеспечения системного единства всего образования через стандарты, аттестацию и аккредитацию, программы и т. п. Это не исключает самодеятельности“ учебных заведений в этих вопросах, но все” таки возлагает ответственность за процессы в среде автономных (!) организаций на внешнюю структуру. Практическая реализация этих законодательных положений сталкивается с последовательным усилением централизованной составляющей управления, что приводит к размыванию“ принципа ” автономии. 1) Гражданский кодекс Российской Федерации определил несколько иные отношения собственности для учреждений, отнеся доходы, полученные учреждением с использованием имущества учредителя, к собственности учредителя. 2) Бюджетный кодекс Российской Федерации установил несколько (если не сказать совсем) иной режим распоряжения бюджетными и внебюджетными средствами, введя новую бюджетную классификацию, бюджетную роспись, определив целевой характер использования средств как соответствие сметным назначениям, установив для внебюджетных средств такой же режим, как и для бюджетных. 3) Правительство Российской Федерации установило единую систему оплаты труда работников бюджетной сферы, не обеспечивая ее исполнение необходимым финансированием. 4) Налоговый кодекс Российской Федерации определил режим налогообложения учебных заведений, не реализовав при этом принцип освобождения от уплаты налогов2 . Эти положения свидетельствуют о нарушении единства реализации государственной образовательной политики. В дальнейшем необходимость реформирования образования связывалась с изменениями в государственно-политическом и социально-экономическом устройстве России: • обновление и укрепление российской государственности; • демократизация общественной жизни; 2 Сохранено освобождение от налога на добавленную стоимость в части доходов, полученных от образовательной деятельности. 121 Лекция 4. Совершенствование управления образованием • переход на рыночные механизмы экономического развития и преобразование форм собственности; • децентрализация управления; • усиление роли субъектов федерации и местного самоуправления в решении социальных, экономических и административных вопросов; • интеграция в мировое политическое, экономическое и социокультурное пространство [104]. Насколько реализуемая государством политика в сфере образования соответствовала этим изменениям? С моей точки зрения — не во всем. Хотя, конечно, определенные изменения по этим направлениям происходят. Однако речь сейчас идет о совершенствовании (изменении) управления образованием вследствие изменения государственной политики в сфере образования. Направления совершенствования системы образования новизной не отличались, поскольку ставились известные задачи: • обновить содержание и повысить качество образования; • улучшить социальное положение и оплату труда педагогического персонала и руководителей учебных заведений; • провести структурную перестройку образования, пересмотреть и упорядочить сеть образовательных учреждений, направления подготовки специалистов, обеспечив их соответствие спросу на рынке труда; • обеспечить стабилизацию и укрепление финансового положения системы образования, перейти к новым экономическим отношениям в этой сфере, в полной мере использовать возможности рыночных механизмов; • улучшить управление системой образования на всех уровнях. Завершить переход от распределительного и директивного к регулирующему руководству этой системой, обеспечивающему развитие образования на базе инновационных процессов. Эти задачи во многом перекликаются с направлениями совершенствования образования 1930-х гг., модернизацией 1987 г., положениями законодательства, связываются с обострившимся к этому времени финансовым положением системы образования ввиду 122 4.1. Основные направления совершенствования управления недостаточного бюджетного финансирования. Следует отметить, что именно в 1996 г. практически до нуля сократилось финансирование расходов, не связанных с социально значимыми выплатами (заработная плата, стипендии). В 1998 г. были сразу на 26,6% секвестированы расходы федерального бюджета. В этих условиях были предложены меры по экономии бюджетных средств и меры по рационализации экономических (в первую очередь — финансовых) отношений в системе образования с целью привлечения в нее дополнительных средств. Ставилась цель создания эффективной системы государственно-общественного управления образованием, обеспечивающей динамичное развитие и высокое качество образования, его многообразие и ориентацию на удовлетворение запросов личности, общества и государства. Иными словами, нужно было создать систему управления, обеспечивающую эффективное функционирование системы образования, ее движение в нужном направлении“, а точнее сказать — в направ” лении сохранения системы образования. Были поставлены следующие проблемы в области управления сферой образования, которые могут рассматриваться и как направления государственной политики в этой сфере: • обеспечить развитие общественной составляющей системы управления; • упорядочить разделение и наладить координацию функций, полномочий и ответственности между различными уровнями управления образованием; • преодолеть ведомственность в управлении системой образования, в том числе за счет использования практики многоучредительства учебных заведений; • создать полноценное информационно-статистическое обеспечение органов управления и учреждений образования; • сформировать адекватную этим направлениям государственной политики систему управления. Основными направлениями изменения системы управления образованием, как и раньше, были указаны: • дальнейшее расширение автономии учреждений образования с одновременным повышением их ответственности за конеч123 Лекция 4. Совершенствование управления образованием ные результаты деятельности (см. материалы 1930-х гг.); • уточнение компетенции, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней и обеспечение их эффективного взаимодействия (задача носит перманентный характер, поскольку с изменением условий функционирования объекта управления должны меняться функции субъекта); • переход от распределительного и директивного к регулирующему управлению системой образования (такая же задача ставилась в конце 1980-х гг. при переходе на новые условия ” хозяйствования“); • развитие общественно-государственных форм управления образованием (это тоже извечная проблема степени участия государства в делах учебных заведений). В принятом Плане действий Правительства Российской Феде” рации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000–2001 годы“ 3 были определены следующие направления модернизации образования, которые непосредственно касаются совершенствования управления образованием и представляют собой направления государственной образовательной политики: • создание университетских комплексов и исследовательских университетов; • инвестиционные проекты высших учебных заведений, финансируемые на конкурсной основе; • повышение хозяйственной самостоятельности и увеличение разнообразия организационно-правовых форм учебных организаций; • государственный заказ на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием, распределяемый на конкурсной основе; • единый государственный экзамен; • финансирование системы высшего образования на основе государственных именных финансовых обязательств. 3 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 июля 2000 г. № 1072-р. 124 4.1. Основные направления совершенствования управления В несколько измененном виде эти самые направления реализуются в настоящее время (табл. 4.1). Таблица 4.1. Реализация государственной образовательной политики Направление Создание университетских комплексов и исследовательских университетов Инвестиционные проекты высших учебных заведений, финансируемые на конкурсной основе Повышение хозяйственной самостоятельности и увеличение разнообразия организационно-правовых форм учебных организаций Государственный заказ на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием, распределяемый на конкурсной основе Единый государственный экзамен Финансирование системы высшего образования на основе государственных именных финансовых обязательств Современные формы реализации Создание национальных университетов, системообразующих и инновационных вузов Инновационные проекты вузов в рамках Национальной программы Образо” вание“ Создание новой организационноправовой формы — автономного учреждения с более высоким уровнем хозяйственной самостоятельности и автономии Государственное задание на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием, распределяемое на конкурсной основе Единый государственный экзамен (экспериментальная отработка с последующим повсеместным распространением) Финансирование образования на основе подушевых нормативов Если рассматривать задачи каждого этапа совершенствования управления образованием с точки зрения образовательного учреждения ( изнутри“), то можно выделить три общих направления ” совершенствования. 1) Развитие общественной составляющей управления (такая задача в том или ином виде ставилась практически на всех этапах). 2) Углубление автономии образовательных учреждений и организаций — развитие инициативы и усиление ответственности на разных уровнях, самостоятельность в распоряжении ресурсами и доходами от своей деятельности. 3) Развитие связей системы образования с внешним миром“ — ” экономикой, производством, рынком труда. Конечно, эти направления следует рассматривать именно как обобщающие, представленные в документах, связанных с модерни125 Лекция 4. Совершенствование управления образованием зацией образования и(или) управления образованием, в виде набора различных мероприятий. В результате их осуществления в рамках системы образования будут формироваться новые элементы в виде различных форм образовательных учреждений и, возможно, организаций, складываться новые и изменяться действующие отношения между ними. Это потребует (и уже требует!) изменений и в управлении образованием. Сейчас, пожалуй, сложно сказать, какие именно изменения в управление образованием потребуется внести. Можно предположить, что управление образованием в среднесрочной перспективе (возможно, и в долгосрочной) придется осуществлять по трем основным направлениям, исходя из необходимости управлять: 1) образованием в том виде, как это сложилось к настоящему времени. Можно ожидать, что это направление деятельности будет постепенно свертываться по мере изменения системы образования и институциональных условий ее функционирования (развитие автономии, изменение характера взаимоотношений с государством, развитие общественных форм управления); 2) переходом системы образования в некоторое новое состояние, которое так или иначе охарактеризовано в принятых документах по модернизации образования (в Федеральной целевой программе развития образования, например, в той степени, в какой она отражает именно новое состояние системы образования); 3) новой (измененной) системой образования и ее новыми элементами по мере их формирования. Отсюда следует, что развитие системы образования, в том числе на уровне отдельного учебного заведения, должно охватывать все три указанных направления, решая при этом различные задачи. А государство должно в той или иной форме определить и объявить свою позицию по указанным направлениям развития. 126 4.2. Модели управления образованием 4.2. Модели управления образованием Одним из основных направлений модернизации образования [78] признано повышение его качества, что, в свою очередь, предполагает совершенствование как самого образовательного процесса, так и управления им. В этом направлении предлагаются различные подходы, каждый из которых имеет свои несомненные достоинства и, разумеется, недостатки. Зарубежный опыт реализации различных подходов показывает, что в настоящее время существует ограниченное число моделей построения управления в образовании, которые, в принципе, могут использоваться для совершенствования управления образованием. Оценка возможности применения этих моделей к построению управлению образованием в России возможна на основе ознакомления с их основными положениями. Из определения следует, что образовательный процесс может включать собственно образование (реализация образовательных программ), содержание и воспитание, т. е. обеспечение необходимых условий для проживания, питания, обмундирования, обеспечение культурного развития, досуга, развлекательных мероприятий для обучающихся, а также возможные сочетания этих составляющих. Исходя из многочисленных описаний содержания деятельности по формированию у студентов новых знаний, можно рассматривать образовательный процесс как совместную деятельность учащегося и преподавателя. При этом деятельность преподавателя большинством исследователей рассматривается как образовательная услуга (см., например, [162]), потребляемая обучающимся непосредственно во время ее оказания. Двумя участниками учебного процесса являются учащийся и преподаватель. Учитывая, что образовательный процесс осуществляется в определенной организационной форме (в образовательном учреждении, например, или иной образовательной организации), его осуществление обеспечивается и административной деятельностью. Следовательно, в учебном процессе участвует также и администрация. В соответствии с классическим“ определением управления [71, ” с. 38–39], совместная деятельность двух и более субъектов нуж127 Лекция 4. Совершенствование управления образованием дается в управлении, т. е. в некоторой обособленной деятельности, направляющей совместную деятельность субъектов на достижение единой цели. Соответственно, образовательный процесс нуждается в управлении, которое может быть построено по различным моделям. Показательным в этой связи может быть опыт США, где в 1960–1990-е гг. ХХ в. применялись различные модели построения управления образованием, перенесенные туда главным образом из сферы военно-промышленного комплекса [176–178]. К ним относятся: 1) система планирования, программирования и бюджетирования (1960–1970-е гг.); 2) управление по целям (1975–1980-е гг.); 3) бюджетирование на нулевой основе (1970-е гг.); 4) стратегическое планирование (1980-е гг.); 5) измерение эффективности — бенчмаркинг (конец 1970-х гг.); 6) высшее образование как товар (1990-е гг.); 7) всеобщее управление качеством (1980-е гг. — настоящее время); 8) реинжиниринг бизнес-процессов (1990-е гг.). Рассмотрим основное содержание и проблемы применения этих моделей совершенствования управления применительно к сфере образования. Система планирования, программирования и бюджетирования (СППБ) включает в себя определение долгосрочных целей, разработку альтернативных способов их достижения и оценку издержек и выгод этих способов. Из них выбирается наилучший с точки зрения соотношения затрат и результатов способ, разрабатывается программа его реализации и составляется годовой финансовый план ее выполнения. Этот подход можно рассматривать как разновидность управления по цели. Применение СППБ требует определения: • долгосрочных целей деятельности организации; • различных способов достижения этих целей, т. е. наличия возможностей их многовариантного достижения; 128 4.2. Модели управления образованием • критериев выбора способа достижения поставленных целей, адекватных объекту управления; • системы оценки затрат на реализацию способа достижения поставленной цели и полученных результатов; • программы реализации выбранного способа достижения цели. Необходимым элементом СППБ является составление финансового плана, в котором находят отражение все вышеуказанные составные элементы подхода. Особенностью данного подхода является определение описываемого состояния объекта управления в виде долгосрочной цели деятельности. Следует учитывать, что на практике цель обычно ставится для объекта уровня отдельной организации или совокупности организаций (отрасли или сферы экономики). Значительно реже долгосрочная цель определяется для отдельного процесса, осуществляемого в рамках организации. Отдельные элементы данного подхода вполне могут быть использованы для совершенствования, например, образовательного процесса, если рассматривать это совершенствование в качестве самостоятельной долгосрочной цели. Тогда, следуя подходу, необходимо определить способы совершенствования процесса — состава участников и взаимодействия между ними. Состав участников образовательного процесса определяется его содержанием и, в принципе, может быть только расширен, поскольку ни одного из них (студента, преподавателя, администрацию) исключить из этого процесса нельзя. Включение дополнительных участников не только усложнит связи между ними, но и приведет к дополнительным издержкам, удорожанию предлагаемого решения. Поэтому, кстати сказать, включение в образовательный процесс, например, общественных организаций возможно, но приведет к дополнительным затратам, что может не покрываться“ его улучшением, если такое ” будет достигнуто. Разработка критериев выбора способа достижения поставленной цели, оценка затрат на их реализацию и составление соответствующих финансовых планов являются, с моей точки зрения, обязательными элементами любого подхода к совершенствованию 129 Лекция 4. Совершенствование управления образованием управления. В связи с этим, они не могут считаться специфическими составляющими СППБ. Дальнейшего развития описанный подход не получил по нескольким причинам: • определение долгосрочных целей было и остается сложной и во многом нерешенной проблемой; • разработка вариантов достижения долгосрочной цели, включая оценку затрат на их реализацию, является не только сложной, но и трудоемкой задачей; • определение критерия или набора критериев для выбора варианта решения практически всегда оставляет открытым вопрос о правильности такого выбора; • важнейшим фактором выбора оптимального варианта решения становились ресурсные ограничения. А главное — получаемые результаты в виде достижения поставленных целей получаются очень дорогими за счет трудоемкости их подготовки. По сути дела, приходится проводить целые исследования для получения результатов, которые, по субъективным оценкам, могут быть получены и без проведения комплекса подготовительных мероприятий. В нашей стране это направление получило развитие в рамках разработки прогнозов социально-экономического развития (середина 1990-х гг.). Однако разработка и выбор наиболее предпочтительного варианта прогноза становился, в общем, бесполезным, поскольку выбранный вариант не мог быть реализован из-за недостатка ресурсов, а удовлетворяющий ресурсным ограничениям вариант не подходил по другим критериям. В настоящее время этот подход является необходимым элементом обоснования программных решений по тем или иным проблемам. В частности, Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ [113] предусматривается, что концепция целевой программы должна включать в качестве раздела возможные варианты решения проблемы, оценку преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы. Поскольку целевая программа разрабатывается для решения достаточно масштабных проблем, то для ее подготовки могут быть потрачены определенные ресур130 4.2. Модели управления образованием сы на разработку вариантов ее решения, что и было сделано в ходе разработки программы развития образования [148]. Управление по целям (УПЦ) по своему содержанию является наиболее близким к классическому“ определению управления. ” Оно подразумевает, прежде всего, контроль результатов деятельности объекта управления и сопоставления его с долгосрочными целями его деятельности. Основываясь на конечных задачах, поставленных руководителями, менеджеры формулируют промежуточные задачи для своих подчиненных, которые в свою очередь используют их как основу для формулирования целей нижестоящего звена цепочки. Важнейшим условием применения УПЦ является измеримость результатов. Применение данного подхода требует определения: • долгосрочной цели деятельности объекта управления, сроков ее достижения, набора измеримых показателей для оценки степени ее достижения — всех тех параметров, которые должны быть количественно и (или) качественно определены для цели; • круга задач, которые необходимо решить для достижения поставленной цели, сроков их решения, показателей оценки полученных результатов; • конкретных задач для всех участников управления образовательным процессом, сроков их решения, показателей оценки полученных результатов. В значительной части работ, посвященных проблемам образования, не формулируются долгосрочные цели его функционирования. Это может означать, что представление об этой цели еще не сформировано или что образование требует постановки целей в краткосрочном периоде. В обоих случаях сформулировать долгосрочную цель представляется, как минимум, затруднительным. Следовательно, первый отличительный признак управления по целям — наличие долгосрочной цели — отсутствует. Это, однако, не исключает возможности определения круга краткосрочных целей, на достижение которых может быть направлена деятельность системы управления: сокращение удельных расходов на осуществление образовательного процесса, например оптимизация набора 131 Лекция 4. Совершенствование управления образованием и последовательности изучаемых дисциплин, определение форм и методов входного, промежуточного и выходного контроля. Собственно, именно такой процесс и наблюдается при изучении управления образованием: решаются задачи текущего, краткосрочного характера. Следует также отметить высокую трудоемкость и этой модели организации управления, поскольку она требует не только постановки общих для объекта управления задач, но и частных задач для каждого участника, для каждого работника образовательного учреждения, а также контроля и оценки их решения, что сильно нагружает“ как субъекта, так и объект управления. ” Разумеется, этой модели управления присущи те же недостатки, связанные с определением долгосрочной цели (или целей), ее декомпозицией до уровня конкретных задач, выбора варианта решения и т. д. Справедливости ради нужно сказать, что именно эта модель управления, несмотря на ее недостатки, и реализуется в настоящее время в системе образования и, по-видимому, не только в ней. Ее применение в практической работе осуществляется на основе достижения некоего разумного компромисса между постановкой цели перед объектом управления и нагрузкой на управление для ее достижения. Предположительно можно указать на то, что чем более сложная задача поставлена перед объектом управления, тем большая нагрузка ложится на субъекта управления для обеспечения ее достижения. Отсюда — затраты, дополнительная нагрузка на объект управления и т. д. и т. п. Количественно эта зависимость для системы образования не исследована. Бюджетирование на нулевой основе (БНО) базируется на денежной оценке каждого выполняемого действия, жестком обосновании необходимости расходования средств на его выполнение и, главное, размеров этих расходов. Любая программа, новая или старая, каждый год должна оправдывать свое существование, как каждый без исключения расход“. БНО разбивает организацию ” или процесс на отдельные виды деятельности и требует расположения видов деятельности и альтернативных способов их воплощения по ранжиру, основываясь на анализах затрат и результатов. Ресур132 4.2. Модели управления образованием сы выделяются в строгом соответствии с таким ранжированием, т. е. более эффективным вариантам выделяется больше ресурсов. Данный подход можно рассматривать как обоснование: • необходимости осуществления каждого отдельного вида деятельности внутри объекта управления, поскольку каждый из этих видов деятельности предполагает расходы на свое осуществление; • величины расходов на осуществление определенного вида деятельности, необходимость которого обоснована. Применительно к образовательной деятельности образовательного учреждения такое ранжирование представляется ненужным, поскольку предполагает, что в рамках образовательной деятельности имеются виды деятельности более и менее нужные. В образовательном процессе все обоснованные виды деятельности являются значимыми и не могут быть не обеспечены ресурсами без нарушения процесса или даже его прекращения. Следовательно, в полном объеме БНО, за исключением отдельных элементов, рассмотренных выше, к образовательному процессу применен быть не может. А вот относительно других видов деятельности, которые может осуществлять и осуществляет образовательное учреждение, эта модель управления, хотя бы в виде отдельных элементов, может быть успешно применена. Особенно отчетливо это видно в высших учебных заведениях, осуществляющих многообразную приносящую доходы деятельность, эффективность и, соответственно, значимость которой может быть оценена, а ресурсы распределены в соответствии с такой оценкой. Примеры применения модели БНО можно почерпнуть из публикаций [6, 23, 52, 53, 103, 151, 166]. Стратегическое планирование также можно рассматривать как частный случай управления по целям, поскольку оно предполагает определение наиболее важного для организации или процесса будущего состояния — цели, и выбор путей, средств, способов достижения этого состояния. Основанием для выделения стратегического планирования как отдельного направления построения системы управления можно считать постановку отдаленных целей, достижение которых обусловлено влиянием большего числа внешних факторов, отличающихся большей неопределенностью. К ним 133 Лекция 4. Совершенствование управления образованием можно отнести состояние внешней среды, перспективы ресурсного обеспечения, отдаленные перспективы изменения спроса и др. Как следует из описания подхода в [176], стратегическое планирование изначально было ориентировано на крупные корпорации, отрасли экономики и т. п. крупные объекты, состояние и развитие которых определяется не сколько внутренними факторами, сколько внешними. В этом смысле стратегическое планирование в системе образования может применяться с некоторыми оговорками, поскольку далеко не все ее объекты можно отнести к категории крупные“. В то же время особенности сферы образования тако” вы, что состояние и развитие объектов внутри нее определяются в первую очередь и в значительной мере внешними факторами, не зависящими или слабо зависящими от внутреннего состояния самих объектов. К таким факторам можно отнести: • социально-экономическое развитие страны и регионов, определяющее объем ресурсов, направляемых в систему образования и в отдельные образовательные учреждения; • численность детей и молодежи, обучающихся в системе образования (а также взрослых, желающих пройти обучение в той или иной форме); • распределение детей и молодежи по территории страны; • другие факторы. В связи с этим стратегические цели перед образовательными учреждениями и всей системой образования могут определяться указанными факторам. Что же до конкретной постановки таких целей, то тут существует уже упомянутая проблема, связанная с определением целей вообще и долгосрочных масштабных целей в частности. Сложность состоит еще и в том, что попытки определить понятие стратегической цели сводятся главным образом к указанию на более длительный временно́й горизонт и масштабность такой цели, причем без приведения и обоснования количественных параметров этих показателей. Стратегическое планирование получило некоторое распространение в сфере высшего профессионального образования, его проблемы получили некоторое же освещение в литературе (см., например, [47, 60, 138, 145]). 134 4.2. Модели управления образованием Бенчмаркинг как модель построения управления предполагает изучение чужой практики с целью сопоставить с ней свою. Это сопоставление, по мнению авторов подхода, позволяет сделать вывод об эффективности сравниваемой деятельности по отношению к аналогичной деятельности в других организациях. В результате такого сравнения может быть сформулирована цель — повысить эффективность своей деятельности по образцу“. ” Исходя из основных положений бенчмаркинга, объектом подхода может быть не только организация в целом, но и ее отдельные элементы: структурные подразделения, отдельные процессы или их элементы. Следовательно, можно подходить к построению или совершенствованию управления образованием на основе поиска, изучения и применения опыта аналогичной деятельности в других организациях или сферах. Недостатками подобного подхода можно считать: • затруднительность прямого перенесения чужого“ опыта в ” свои“ условия (это общая проблема использования чужого ” опыта, будь то опыт в отдельной сфере или в целом государстве); • необходимость анализа и переработки этого опыта для иных условий, требующая времени и затрат; • возможное отсутствие нужного“ опыта в других организа” циях, затруднительность, а то и просто невозможность его оценки на предмет сопоставления со своим“, который также ” сложно или невозможно оценить ( что-то не устраивает“ — ” вот главная оценка). В связи с этим организации, как правило, учитывают чужой опыт, но предпочитают разрабатывать свои подходы к организации учебного процесса. Следует также отметить, что содержательным ядром бенчмаркинга является не просто изучение чужого опыта, а оценка его эффективности. Следовательно, нужно оценить эффективность своего учебного заведения, других организаций, сопоставить оценки, выбрать наиболее эффективный опыт, выявить факторы этой эффективности и разработать программу изменения состояния этих же факторов в своей организации. Иными словами, бенчмаркинг 135 Лекция 4. Совершенствование управления образованием требует решения совокупности весьма сложных проблем оценки эффективности функционирования организации. Представляется, что изучение опыта работы учебных заведений может привести к положительным результатам, которые можно использовать в деятельности аналогичных учреждений. Нужно просто“ разработать методологию такой деятельности. ” Подход, получивший название товаризация образова” ния“ (или образование как товар), представляет образование4 как процесс производства и одновременного потребления платных образовательных услуг. Соответственно управление этим процессом должно строиться по аналогии с управлением в коммерческих организациях. В этих условиях оценка деятельности образовательных организаций не отличается по смыслу от оценки деятельности любой коммерческой организации: • экономическое положение определяется прибылью; • эффективность деятельности определяется отношением прибыли к затратам; • эффективность деятельности структурных подразделений и реализации отдельных процессов определяется их вкладом в формирование прибыли. К основным недостаткам данного подхода можно отнести то обстоятельство, что фокус внимания в нем смещается от содержания процесса к стоимостным результатам деятельности организации в целом. В настоящее время подавляющее большинство высших учебных заведений (для которых, в основном, этот подход и разрабатывался) созданы и функционируют в форме некоммерческих (неприбыльных, non-profit) организаций, ориентированных не на финансовый результат в виде прибыли, а на осуществление социально-значимого образовательного процесса. Это, однако, не исключает в будущем преобразования их в коммерческие организации, поскольку примеры функционирования университетов в статусе коммерческих корпораций имеются в США [37, 172]. Можно также сослаться на исторический опыт России конца XIX — начала XX вв., когда были созданы и функционировали на ком4 Модель товаризации образования“ разрабатывалась главным образом для ” высшего образования. 136 4.2. Модели управления образованием мерческой основе промышленные училища [31]. Кроме того, создание новой организационно-правовой формы — автономного учреждения — и разработка проблем создания автономной некоммерческой организации последовательно приближаются к коммерческим формам учебных заведений. Данная модель построения управления нашла свое отражение в ряде подходов к учебному заведению (вузу) как к деловому пред” приятию“ в части осуществляемой им деятельности, приносящей доходы [7, и др.]. Всеобщее управление качеством (ВУК, TQM — Total Quality Management) предполагает, в общем случае, проведение измерения качества там, где это возможно, целесообразно, технологически оправданно. Применительно к образовательному процессу данный подход можно рассматривать, как инструмент измерения параметров и выдачи исходной информации для принятия решений по его управлению. В этом смысле ВУК можно интерпретировать, как управление процессом по параметрам качества, т. е. как модель управления по траектории“. Иначе говоря, измерение различных ” параметров процесса должно формировать управленческие решения по изменению этого процесса с целью повышения его качества. Оценка параметров процесса функционирования учебного заведения, в том числе параметров качества, является необходимым элементом его осуществления и, в частности, его управления. Поэтому наличие в учебном заведении системы ВУК в той или иной форме является необходимым, независимо от того, какой подход применяется для построения системы управления. Поскольку управление качеством является отдельной сложной проблемой, которой посвящено довольно большое число публикаций, рассматривать его более или менее подробно здесь не будем. Наибольший интерес, с моей точки зрения, представляет собой модель реинжиниринга бизнес-процессов (РБП). В ее основу положено регулярное перепроектирование организации процессов функционирования объекта управления на предмет изыскания варианта, в наибольшей степени адекватного внешним и внутренним условиям деятельности организации на данный момент времени. Данный подход можно сравнить с бенчмаркингом в условиях 137 Лекция 4. Совершенствование управления образованием отсутствия стороннего образца для изучения, поскольку роль последнего выполняет гипотеза о том, что организация или отрасль в сложившихся условиях при определенных изменениях, главным образом организационных, может работать лучше. Применительно к процессу функционирования образовательного учреждения и (или) отрасли образования это означает, что предполагается нахождение такого сочетания участников, форм и методов их взаимодействия, оснащения, контроля и т. п., при котором состояние образовательного учреждения или отрасли будет оцениваться как более высокое, нежели есть сейчас. Такой подход предполагает необходимость решения очень важных и нерешенных проблем, связанных с: • оценкой состояния образовательного процесса; • сопоставлением оценок состояния образовательного процесса; • критерием выбора лучшего состояния. Еще больше усложняет эту оценку наличие иных видов деятельности в образовательном учреждении, особенно — не связанных с образовательным процессом и приносящих доходы. Важнейшим шагом применения РБП является также разработка программы перевода образовательного процесса в новое состояние. В этом смысле РБП может рассматриваться как метод определения цели изменения процесса, что соединяет его с управлением по целям. Применение РБП затруднено по следующим причинам: • проведение РБП является достаточно длительным и дорогостоящим мероприятием, поскольку предусматривает составление и реализацию новой схемы бизнес-процессов; • эффект от проведения РБП и реализации новой схемы должен превышать расходы, что достижимо в достаточно длительной перспективе, учитывая некоммерческий характер образовательной деятельности. Это еще более удлиняет время между проведениями РБП; • образовательный процесс объединяет в себе небольшое число участников, что существенным образом ограничивает возможные варианты построения бизнес-процессов их взаимодействия, т. е. потенциал применения данного подхода к 138 4.2. Модели управления образованием основной деятельности образовательного учреждения может рассматриваться как небольшой. Таким образом, использование РБП для совершенствования управления образованием носит ограниченный характер. Следует выделить еще одну важную характеристику РБП. Подход дает широчайшие возможности анализа содержания различных процессов в системе образования, а также построения но” вых“ процессов, включая процессы управления. Для применения РБП разработаны рекомендации по стандартизации процесса функционального моделирования [75], представляющие инструментарий анализа различных процессов, в т. ч. и в сфере образования. Обобщая характеристики рассмотренных моделей (подходов) к совершенствованию управления, можно отметить следующие общие для них положения: • модели основаны на определении цели совершенствования управления — стратегической, оперативной, или краткосрочной, т. е. отличающейся, скорее, по ожидаемому времени достижения, но не по содержанию; • предполагают разработку вариантов достижения поставленной цели и выбор по тем или иным признакам наиболее подходящего варианта. В качестве признака рассматриваются различные характерные черты этих вариантов — затраты на осуществление, длительность, сложность, и т. д. Следует отметить, что при выборе вариантов можно руководствоваться как отдельными их характеристиками, так и наборами характеристик; • предусматривают разработку и реализацию набора мероприятий для достижения поставленной цели, т. е. разработку и реализацию программ. Таким образом, существующие модели представляют собой в конечном счете разнообразные варианты реализации управления по целям. Вместе с тем наличие нескольких, хотя и подобных, подходов позволяет предположить, что для разных объектов управления более подходящими могут быть и разные подходы. Как уже отмечалось выше, не все из указанных подходов могут быть в пол139 Лекция 4. Совершенствование управления образованием ной мере применены к управлению образованием. Это связано с долгосрочностью достижения цели, множественностью вариантов ее достижения, затрудненностью оценки состояния объекта управления в образовании. 4.3. Новые организационные формы учебных заведений Образование традиционно считается сферой преимущественно государственных интересов, поскольку именно государство формирует эту сферу, определяет условия ее функционирования и основные направления развития, предоставляет общественные ресурсы для ее деятельности, обеспечивает гарантии доступности образования для населения. До недавнего времени в Российской Федерации это выражалось в наличии исключительно государственной системы образования, причем централизованно управляемой государством же. Создание негосударственного сектора эту ситуацию, в целом, не изменило. Формирование гражданского общества в совокупности с рыночными отношениями поставило сферу образования в новые условия функционирования. Первоначально эти условия оценивались как последовательное усиление роли общественной составляющей в управлении образованием и развитие и углубление автономии образовательных учреждений. Предполагалось, что роль государства в управлении системой образования должна снижаться, а его функции в этой части — передаваться общественным институтам и самим образовательным учреждениям. Реализация этих положений привела к необходимости определения этих функций, объемов их передачи от государства к субъектам, на которых бы возлагалось их исполнение, а также порядка, сроков передачи и определения направлений взаимодействия государства с общественными организациями и образовательными учреждениями в новых изменившихся условиях. Традиции и инерция централизованного государственного управления привели к тому, что решения в этой области приняло на себя государство в лице органов управления образованием. 140 4.3. Новые организационные формы учебных заведений Проблемы совершенствования управления были включены в государственные программы и планы мероприятий по модернизации образования. Следует отметить, что так было практически всегда, поскольку проблемы совершенствования управления образованием относились и относятся к числу приоритетных направлений государственной политики в сфере образования. И практически всегда их решение основывалось на перераспределении функций управления между уровнями и субъектами, включая в большей или меньшей степени общественную составляющую. В результате централизованное начало в управлении образованием не только не сократилось, но, по некоторым оценкам, наоборот, усилилось по следующим основным направлениям: • дальнейшей централизации финансирования, причем не только бюджетного; • последовательного сокращения пределов самостоятельности образовательных учреждений в имущественных отношениях; • ликвидации налоговых льгот для образовательных учреждений. Как ни парадоксально, но усиление централизации сопровождается последовательным исключением из законодательства положений о государственных гарантиях приоритетности образования, т. е. снижением ответственности государства за образование. Более того, разрабатываемые в настоящее время подходы к модернизации образования предусматривают дальнейшее сокращение сферы ответственности государства. Основным направлением государственной политики в образовании становится распространение на эту сферу рыночных отношений. В подтверждение этому можно сослаться на ряд положений Федеральной целевой программы развития образования [148]. В частности, цель политики модернизации образования в среднесрочной перспективе в Программе определена как обеспечение конкурентоспособности России на мировом уровне, а ее достижение может быть обеспечено за счет оптимального соотношения затрат и качества в сферах образования и науки. В рамках Программы решаются задачи повышения ориентации системы образования на рынок труда (не на потребности населения!), перехода на норма141 Лекция 4. Совершенствование управления образованием тивное финансирование образовательных учреждений (приближение финансирования по форме к оплате образовательных услуг — модель образование как товар“). В основу модернизации обра” зования, таким образом, закладываются в первую очередь экономические подходы. Управленческий аспект решения программных задач состоит в определении рационального (правильного, оптимального и т. п.) распределения функций между государством, обществом и образовательными учреждениями (организациями). В зависимости от направления перемещения функций можно рассматривать несколько базовых“ вариантов построения систе” мы управления образованием: • демократизацию — усиление роли общественных институтов при сокращении степени вмешательства государства; • централизацию — усиление государственного начала в управлении образованием при соответствующем сокращении участия общества в управлении образованием; • автономизацию — расширение пределов самостоятельности образовательных учреждений и (или) организаций. Следует понимать, что приведенные варианты являются довольно условными и могут комбинироваться друг с другом. Например, демократизация управления может сопровождаться автономизацией, поскольку может реализовываться через усиление позиций общественных форм управления учебным заведением. Централизация может сопровождаться демократизацией в условиях формирования государством общественных органов управления образованием. Очевидно, что на разных исторических этапах развития образования преобладали разные направления его реформирования или модернизации (совершенствования). В настоящее время развитие общества находится на путях демократизации, по крайней мере, именно таково официально заявленное направление развития. Соответственно в образовании можно было бы ожидать развития процессов демократизации, связанных с передачей государственных функций управления и контроля общественным объединениям граждан, профессиональным ассоциациям, студенческим сообществам и т. п. Но, как уже указывалось выше, имеет место про142 4.3. Новые организационные формы учебных заведений цесс усиления централизованной составляющей управления, хотя и рассматриваются вопросы формирования общественных органов управления образованием, в частности — попечительских советов. Связывается это, главным образом, с тем обстоятельством, что для обеспечения функционирования системы образования выделяются государственные и муниципальные ресурсы, ответственность за расходование которых несут соответствующие государственные и муниципальные органы управления. Естественно, что и распоряжение ресурсами эти органы оставляют за собой. А это в свою очередь приводит к сокращению пределов самостоятельности образовательных учреждений в экономической сфере, что в настоящее время и наблюдается. Разумеется, в таких условиях сложно говорить об инициативе в сфере экономики образования, рациональности и повышении эффективности расходования ресурсов, экономии и пр. Для решения этих задач одним из направлений совершенствования управления образованием является расширение самостоятельности учебных заведений, но при условии изменения их статуса и передачи им ответственности за результаты своей деятельности. До недавнего времени статус учебных заведений (точнее сказать — организационно-правовая форма) был ограничен: образовательную деятельность могли осуществлять только учреждения и, в части профессиональной подготовки, предприятия. Изменение Закона Об образовании“ существенно расширило этот круг, ” распространив разрешение“ на все виды некоммерческих орга” низаций. Однако различные виды некоммерческих организаций имеют свои особенности в части распоряжения имуществом, что не обеспечивает гарантий сохранения объектов государственной собственности в системе образования. Поэтому в рамках процессов модернизации образования разрабатывались новые формы некоммерческих организаций, таких как автономное учреждение и автономная некоммерческая организация. Эти формы, по мысли разработчиков соответствующих предложений, должны при сохранении государственной собственности в образовании или без таковой решить ряд проблем автономности образовательных организаций, расширения их самосто143 Лекция 4. Совершенствование управления образованием ятельности в распоряжении имуществом. В частности, речь идет об отмене для новых форм образовательных организаций сметного бюджетного финансирования и расширении их прав в распоряжении объектами собственности и денежными средствами при одновременном исключении субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам учебного заведения, зарегистрированного в но” вой“ организационно-правовой форме. Эти изменения, безусловно, должны отразиться и на системе управления и регулирования образования. Обратившись к Закону О некоммерческих организациях“ [115], ” нетрудно увидеть, что характерные черты образовательной организации определены, в основном, в виде повторения положений Гражданского кодекса и имеют как сходство, так и отличия от основных черт образовательного учреждения (табл. 4.2). Из приведенного краткого перечня видно, что отличия между некоммерческой организацией и учреждением есть и они весьма серьезны: отношения собственности на переданное имущество, ответственность по обязательствам, банкротство и режим финансового обеспечения деятельности. Таблица 4.2. Основные черты образовательной организации и образовательного учреждения Черта Организация Учреждение Форма Осуществление образовательной деятельности Имущество некоммерческая организация в соответствии с законодательством Ответственность собственника (учредителя) по обязательствам организации (учреждения) Возможность банкротства есть Ограничения по осуществляемой деятельности Финансирование собственником (учредителем) в собственности да, если организация негосударственная нет нет в оперативном управлении нет нет определяются учредителем да А вот от коммерческой организации у образовательной организации отличие только одно — статус некоммерческой орга144 4.3. Новые организационные формы учебных заведений низации, что в некотором смысле представляется достаточно эфемерным. По сути дела, образовательная организация представляет собой вариант коммерческой организации с незаявленной целью извлечения прибыли. Подробнее проблемы некоммерческого статуса рассматривались выше. Отсюда и основные риски перевода государственных (муниципальных) учреждений в форму иных некоммерческих организаций будут в первую очередь касаться возможности потери государственного (муниципального) имущества, чего допускать никак нельзя по понятным причинам. При этом, однако, у образовательных организаций есть одно важное преимущество — более высокий уровень самостоятельности вследствие того, что имущество передается в их собственность, а финансовые ресурсы — не в режиме финансирования, а каким-то иным образом. Образовательная организация может самостоятельно, оперативно и более эффективно использовать и имущество, и финансовые ресурсы. Подчеркнем — в теории. Проблема состоит в том, чтобы, расширив самостоятельность образовательной организации, обеспечить гарантии сохранения имущества в системе образования и его использования на образовательные цели. Решение проблемы расширения самостоятельности образовательных учреждений было предложено в виде создания двух новых организационно-правовых форм учреждений — государственного (муниципального) автономного учреждения и государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации. Основное отличие этих организаций от просто“ учреждения состо” ит в иных правах на переданное им государственное (муниципальное) имущество и финансовые ресурсы. Как следствие, в этих новых формах должны измениться взаимоотношения с учредителем (государственными или муниципальными органами) и требования к организации управления внутри этих организаций. Эти вопросы также являются предметом пристального изучения (см., например, [57]). Основные черты новых форм образовательных учреждений и организации представлены в табл. 4.3. Как видно из приведенной информации, различия касаются пределов распоряжения имуществом и денежными средствами, порядка этого распоряжения и ответственности по обязательствам. 145 146 Автономное учреждение c согласия собственника распоряжается недвижимым и особо ценным движимым имуществом Законодательно не определены в пределах находящихся у него денежных средств субсидиарная Ограничения по распоряжению имуществом Ответственность по обязательствам Ответственность учредителя всем имуществом исполнительный орган организации в соответствии с планом финансовохозяйственной деятельности и порядком расходования средств, утверждаемыми управляющим советом организации утверждение Управляющим советом плана фин.-хоз. деятельности и предложений исполнительного органа о совершении крупных сделок самостоятельно распоряжается, с согласия учредителя может передавать имущество учреждаемым юридическим лицам распоряжается тельно самостоя- Автономная некоммерческая организация сама организация отсутствует всем имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества 1. Согласие собственника 2. Рекомендации наблюдательного совета 1. Руководитель учреждения самостоятельно, либо с согласия учредителя 2. Наблюдательный совет учреждения при совершении крупной сделки самостоятельно распоряжается 1. Уполномоченный орган государственной власти 2. Руководитель учреждения не распоряжается государство, в лице уполномоченного органа Учреждение Орган, принимающий решение о распоряжении имуществом Собственник имущества Распоряжение закрепленным за ним имуществом Распоряжение имуществом, приобретенным на доходы от самостоятельной деятельности Характеристика Таблица 4.3. Основные характеристики различных организационно-правовых форм образовательных организаций Лекция 4. Совершенствование управления образованием 4.3. Новые организационные формы учебных заведений Государственное учреждение не имеет права распоряжаться закрепленным за ним имуществом, но самостоятельно распоряжается средствами, полученными от внебюджетной деятельности (относительность такой самостоятельности будет показана несколько дальше). Распорядиться же имуществом может только собственник, предварительно изъяв его на законных основаниях у образовательного учреждения. Права автономного учреждения в этой части расширяются, поскольку оно имеет право с согласия собственника распоряжаться закрепленным за ним или приобретенным за счет целевых средств недвижимым и особо ценным движимым имуществом (т.е. имуществом собственника, учредителя), а также самостоятельно распоряжается всем остальным своим имуществом, включая недвижимое. Еще более наглядно распределение прав распоряжения объектами собственности по двум формам учреждений можно представить в виде табл. 4.4. Таблица 4.4. Характеристика возможностей самостоятельного распоряжения собственностью по формам учреждений Закрепленным имуществом Денежными средствами по смете Приобретенным по смете имуществом Средствами от внебюджетной деятельности Приобретенным на внебюджетные средства имуществом Возможность самостоятельного распоряжения собственностью государственное автономное учреждение учреждение нет возможно нет возможно нет возможно да да да да Возможно“ в данном случае означает с согласия собственни” ” ка“, т. е. при наличии такого согласия распорядиться имуществом можно, при отсутствии согласия — нет. Но распоряжается имуществом все же само учреждение, а собственник может принять только решение о согласии или несогласии. Интересующиеся могут продолжить заложенную в законодательстве логику определения степени самостоятельности организаций различных видов в распоряжении переданным им имуществом 147 Лекция 4. Совершенствование управления образованием и довольно легко спроектировать“ различные виды (или типы) ор” ганизаций с разными степенями свободы“ в распоряжении этим ” имуществом. Подробнее этот вопрос представлен в [17]. Создание автономного учреждения порождает необходимость изменения управления им. Общая характеристика распределения полномочий по уровням управления в государственном автономном учреждении может быть представлена в виде табл. 4.5. Таблица 4.5. Распределение полномочий в автономном учреждении Уровень управления Высший орган Исполнительный орган Органы управления (функциональные) Реализующая структура Наблюдательный (попечительский) совет Руководитель Ученый совет, другие органы, предусмотренные уставом Государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация, судя по тому, что государственное имущество передается ей в собственность, государственной может считаться, с моей точки зрения, только номинально. Видимо поэтому в разработках этой формы организации предусматриваются различные сдерж” ки“ процессов изъятия собственности из сферы образования в виде наблюдательного совета и необходимости его решений по проведению сделок с имуществом. Это, однако, не исключает возможности отчуждения государственного имущества по иным основаниям — в счет погашения задолженности образовательной организации, например. В настоящее время создание формы автономной некоммерческой организации прекращено (точнее — отложено). Следует заметить, что, несмотря на некоторые различия в формулировках, основным формообразующим элементом для новых организаций являются отношения собственности. А если быть более точным, то пределы самостоятельного распоряжения объектами собственности, переданными организациями или приобретенными ими, и денежными средствами. Именно по этому признаку новые формы образовательных организаций отличаются, в частности, от учреждения. Помимо прочего, это означает, что иных су148 4.3. Новые организационные формы учебных заведений щественных отличий эти формы образовательных организаций могут и не иметь. Поскольку автономное учреждение как новая форма образовательной организации уже создана законодательно [116], рассмотрим указанные изменения более подробно применительно именно к автономному учреждению. По своим характеристикам автономное учреждение хотя и отличается от учреждения, но не очень сильно: • автономное учреждение является все же учреждением и, в принципе, может финансироваться собственником, получать средства государственного или муниципального бюджета в форме субвенций или субсидий; • собственником имущества автономного учреждения остается государство (в лице уполномоченного органа) или муниципальное образование; • имущество передается автономному учреждению на праве оперативного управления; • ответственность по обязательствам распространяется только на часть имущества автономного учреждения; • учредитель (государство, регион, муниципальное образование) не отвечает (что важно!) по обязательствам автономного учреждения. Однако такое распределение будет не совсем точным, поскольку не совсем верно отражает роль наблюдательного совета в управлении учебным заведением в форме автономного учреждения. В качестве примера можно привести порядок принятия решения о распоряжении переданным автономному учреждению имуществом. Само решение принимается руководителем учреждения (ректором вуза, например), но для его принятия необходима рекомендация наблюдательного совета, по сути — согласие совета на осуществление действия по распоряжению имуществом, и согласие собственника, т. е. государственного органа, уполномоченного распоряжаться государственным имуществом. Общий вид структуры управления учебным заведением приобретет вид, представленный на рис. 4.1. Представленная структура управления автономным учреждением в сфере образования отражает направленность на решение следующих основных задач: 149 Лекция 4. Совершенствование управления образованием • обеспечение участия (точнее — вовлеченности) учредителя в решении задач текущей деятельности автономного учреждения; в частности, в рамках автономного учреждения требуется согласие учредителя на распоряжение имуществом (объектами собственности); • включение общественной составляющей в управление учебного заведения, причем независимой не только от самого учебного заведения, но и от его учредителя; в состав наблюдательного совета должны входить представители разных групп, заинтересованных в развитии и функционировании учебного заведения, причем выраженного доминирования тех или иных групп не предусматривается; • сохранение элементов самоуправления учебным заведением через деятельность совета (ученого совета), хотя бы и в форме обсуждения и коллективного принятия решений по основным (важнейшим) вопросам деятельности; • сохранение принципа единоначалия в руководстве учебным заведением и, на его основе, ответственности одного субъекта за реализацию принимаемых решений (единство исполнительной власти). Учредитель (уполномоченный орган) Наблюдательный совет Руководитель учреждения Совет (Ученый совет) Структурные подразделения Рис. 4.1. Общая структура управления автономным учреждением 150 4.3. Новые организационные формы учебных заведений Возможно, такое построение управления представляется более правильным с точки зрения обоснованности принимаемых решений и контроля за их соответствием требованиям законодательства, политике учредителя (собственника) и интересам потребителей образовательных услуг (прямых и косвенных). Однако по ряду оценок оно обладает как достоинствами, так и некоторыми недостатками [57]. Например, роль наблюдательного совета, по сути дела, сведена не столько к принятию решений по принципиальным для учебного заведения вопросам, сколько к разработке рекомендаций для государственного органа. По сути, это дополнительное звено согласования решения государственного органа о разрешении распорядиться объектом собственности. Весьма вероятным следствием подобного усложнения системы управления является бюрократизация, связанная с увеличением объема отчетных формальностей и процедур. К сожалению, эти рассуждения пока не основываются на исследовании практического опыта функционирования автономных образовательных учреждений. Поэтому выводы можно делать только предварительные. В дальнейшем жизнь покажет. . . Этими направлениями совершенствование управления образованием не исчерпывается. Разрабатываются и другие направления, но степень их готовности и (или) приемлемости для системы образования существенно ниже представленных. В качестве примера можно привести разработку предложений по разделению в образовательном учреждении (в первую очередь в вузе) функций управления образовательной и финансово-экономической деятельностью. В основу такого разделения закладывается довольно здравая мысль о том, чтобы этими видами деятельности занимались профессионалы своего дела: с одной стороны учебная деятельность управлялась специалистами по учебному процессу, а финансово-экономическая — финансистами и экономистами. Ответственность за эти виды деятельности также должна быть разделена между разными людьми и органами управления в учебном заведении. В результате такого разделения управление будет более специализированным, более децентрализованным, и к нему можно будет привлечь большее число заинтересованных лиц в качестве 151 Лекция 4. Совершенствование управления образованием участников. Причем не только работников данного учебного заведения, но и, например, спонсоров учебного заведения, но главным образом к управлению финансово-экономической деятельностью. Анализ проблемы показал, что такое решение возможно, законодательные основания для него есть, поскольку закон не ограничивает учебные заведения в создании необходимых органов управления, в том числе и государственно-общественных. Однако, разделение ответственности за различные стороны деятельности единой организации, как показал анализ, вероятнее всего не приведет к заметным улучшениям в ее работе. Более того, такое разделение может привести к разрыву целей различных видов деятельности: образовательная составляющая будет направлена на совершенствование образовательного процесса и получаемых при этом результатов (повышение качества образовательного процесса, например), а финансово-экономическая — к получению дополнительных доходов, причем не обязательно за счет осуществления образовательной деятельности. Для согласования такого расхождения все равно потребуется создать более высокий уровень управления, что сводит саму идею такого разделения на нет. 152 Лекция 5. Финансирование образования Общая характеристика финансирования образования. Из истории финансирования образования. Определение финансирования 5.1. Общие положения Как известно из Конституции Российской Федерации и конкретизирующего конституционные гарантии образовательного законодательства: • все бесплатно должны обеспечиваться дошкольным воспитанием, общим средним образованием и начальным профессиональным образованием (по Конституции — средним профессиональным); • бесплатным средним профессиональным образованием и высшим профессиональным образованием должны обеспечиваться те, кто прошел соответствующий конкурсный отбор на объявленных условиях. Это исходные позиции, на которых должна базироваться система финансирования образования. Понятно, что бесплатным образование является для учащихся (их семей), но не для государства, которое и должно обеспечивать исполнение конституционных гарантий, оплачивая из государственных средств: • труд учителей и преподавателей; • обслуживание, ремонт, обеспечение теплом и энергией учебных помещения; • строительство зданий; 153 Лекция 5. Финансирование образования • приобретение для учебного процесса пособий, приборов, оборудования и т. п. Все это требует расходов, размеры которых определяются двумя основными группами факторов: 1) принятым порядком определения размеров средств, направляемых в систему образования, и распределения этих средств между образовательными учреждениями; 2) количественными параметрами системы образования (полезно вспомнить определение) и, соответственно, потребностью в средствах для обеспечения ее нормального функционирования. Несмотря на свою очевидность, эти факторы не так просты. Количественные параметры системы нужно представлять не только в части собственно сети образовательных учреждений, но и как количественные параметры двух других составных частей системы образования: • образовательных стандартов и образовательных программ — чего и сколько требуется для их реализации; • органов управления образованием и подведомственных им организаций — чего и сколько нужно для успешной работы органов управления, какие именно организации должны быть в их ведении и что этим организациям нужно для решения поставленных перед ними задач. Задача подобного масштаба очень сложна. До настоящего времени в полном объеме она не решена, что особенно заметно при обсуждении вопросов, связанных с недостатком и (или) определением необходимых объемов бюджетного финансирования образования. Мировая практика свидетельствует, что система образования имеет возможность нормально функционировать и развиваться, обеспечить полное общее среднее образование для всех граждан страны, когда расходы на эти цели находятся на уровне 5–7% от ВВП с учетом, разумеется, конкретных условий и традиций каждой страны. В качестве примера можно посмотреть значения этого показателя по ряду развитых стран (табл. 5.1). 154 5.1. Общие положения Таблица 5.1. Государственные расходы на образование (2003 г.), % Государственные расходы на образование Государство Россия Австралия Австрия Германия Италия Канада* США Финляндия Швейцария Швеция Япония к общему объему государственных расходов 12,0 н/д 10,8 9,7 9,9 12,5 15,2 12,8 13,0 12,8 10,7 к ВВП 3,6 5,0 6,0 4,6 4,9 6,5 н/д 6,6 5,4 7,2 3,6 *) Данные за 2002 г. Источник:Образование в Российской Федерации: 2006. Статистический ежегодник ГУ ВШЭ. — М: ГУ ВШЭ, 2006. — 528 с. [84]. Приведенные данные не позволяют ответить на вопрос о том, достаточно ли средств выделяется для образования. Кроме того, доля расходов определяется от разных по странам величин государственных расходов и ВВП. Тем не менее приведенные показатели имеют не очень значительный разброс, что может свидетельствовать о наличии каких-то общих закономерностей в определении государственных расходов на образование. В то же время объемы выделяемых образованию государственных средств практически повсеместно оцениваются как недостаточные, что в определенном смысле можно представить как постоянно действующий фактор — недостаток ресурсов. Воздействие этого фактора заставляет искать дополнительные источники и формировать механизмы рационального использования имеющихся ресурсов. Основным видом ресурсов, выделяемых системе образования в России, являются средства бюджетов различных уровней, т. е. общественные средства. В частности, в дневных общеобразовательных учреждениях доля финансирования из средств государственных и муниципальных бюджетов в 2003–2004 гг. составляла соответственно 96,6 и 97% [84]. 155 Лекция 5. Финансирование образования В целом по системе образования структура финансирования представлена в табл. 5.2 Таблица 5.2. Общая структура финансирования системы образования в России Объем финансирования Консолидированный бюджет, всего в том числе: федеральный бюджет консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации Платные услуги системы образования Объем всего 2003 г. млрд. %к руб. итогу 2004 г. млрд. %к руб. итогу 2005 г. млрд. %к руб. итогу 457,6 82,7 593,4 82,9 801,8 84,0 99,8 18,0 121,6 17,0 162,1 17,0 375,8 68,0 471,8 65,9 628,6 65,9 95,4 553,0 17,3 100 122,1 715,5 17,1 100 152,7 954,5 16,0 100 Источник:Образование в Российской Федерации: 2006. Статистический ежегодник ГУ ВШЭ. — М: ГУ ВШЭ, 2006. — 528 с. [84]. Как видно, основным источником финансирования образования являются бюджеты всех уровней. Доля бюджетного финансирования в общем объеме превышает 80% и является довольно стабильным показателем. Следует учитывать, что приведенные данные включают, по сути только два источника и не учитывают других, например, добровольных пожертвований, доходов от производства и реализации образовательными учреждениями товаров и необразовательных“ услуг. Доля их невелика, в статистических ” материалах проследить ее сложно. Сравнивая показатели табл. 5.2 с приведенными выше данными о доле внебюджетных поступлений в общеобразовательные учреждения, можно сделать вывод о том, что основная часть внебюджетных доходов поступает в систему образования через учреждения профессионального образования. Динамика расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на образование отражена в табл. 5.3. Распределение расходов бюджетных средств по уровням образования представлено в табл. 5.4. На основе приведенных данных (и источников их получения) можно составить представление о финансировании российской системы образования. 156 5.1. Общие положения Таблица 5.3. Динамика расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на образование Год 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Расходы на образование в%к в%к расходам ВВП бюджета 57,3 11,8 4,0 83,8 12,8 4,2 112,6 13,4 4,8 99,7 11,8 3,8 147,6 11,7 3,1 214,7 11,0 2,9 277,8 11,5 3,1 409,4 12,0 3,8 475,6 12,0 3,6 593,4 12,7 3,5 801,8 11,8 3,7 млрд. руб. Источник:Образование в Российской Федерации: 2006. Статистический ежегодник ГУ ВШЭ. — М: ГУ ВШЭ, 2006. — 528 с. [84]. Таблица 5.4. Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации по уровням образования, млрд. руб. Консолидированный бюджет из них: Дошкольное образование Общее образование Начальное профессиональное образование Среднее профессиональное образование Высшее профессиональное образование Переподготовка и повышение квалификации 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 277,8 409,4 475,6 593,4 801,8 42,7 144,0 62,3 215,3 72,1 236,6 91,7 298,1 113,0 356,0 17,7 26,8 30,4 35,6 39,4 14,1 20,1 24,1 30,5 43,3 34,0 48,4 61,2 76,9 125,9 2,0 3,1 3,7 4,7 6,7 Источник:Образование в Российской Федерации: 2006. Статистический ежегодник ГУ ВШЭ. — М: ГУ ВШЭ, 2006. — 528 с. [84]. Приведем некоторые необходимые определения, на которые можно опираться при изучении вопросов, связанных с финансированием образования. Финансирование — обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на осуществление определенной деятельности. 157 Лекция 5. Финансирование образования Финансирование осуществляется на принципах: • плановости — средства предусматриваются при составлении бюджета (финансового плана); • целевой направленности — использование средств допускается только на предусмотренные планом объекты и цели; • безвозвратности — у получателей средств не возникает обязательств по их возврату; • выделения средств по мере их расходования; • экономии — рационального расходования средств. В общем, определение вполне приемлемо и для условий современной экономики. Следует добавить, что именно эти принципы финансирования в полной мере включены в действующий бюджетный процесс. По поводу предложенного содержания понятия финансирова” ние“ можно, очевидно, спорить. Оно может показаться недостаточно строгим. Однако не будем претендовать на исчерпывающий характер данного определения. Для дальнейшего изучения вопроса финансирования вполне достаточно приведенной характеристики. Следует также отметить, что финансирование не следует смешивать с отношениями купли-продажи“, где есть встречное дви” жение финансовых ресурсов и их материального или нематериального эквивалента в виде товара или услуги. Для дальнейшего изучения это важно, поскольку, строго говоря, далеко не каждое поступление денег или материальных объектов в образовательное учреждение является финансированием. Этот вопрос можно обсудить. Сметное финансирование — выделение денежных средств из государственного (муниципального) бюджета для покрытия расходов учреждений в соответствии со сметой. Сметное финансирование осуществляется (точнее — должно осуществляться) в точном соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом профиля и особенностей деятельности бюджетных учреждений. Затраты группируются в соответствии с бюджетной классификацией, которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой смете. Потребность в средствах обосновывается соответ158 5.2. Из истории финансирования образования ствующим расчетом по каждому виду расходов. Не допускаются расходы, не предусмотренные сметой или превышающие сметные ассигнования, а также увеличение затрат за счет каких-либо других источников. Смета бюджетного учреждения — документ, определяющий объем и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения, составленный в разрезе статей бюджетной классификации и в соответствии с установленными требованиями. Остальные определения, необходимые для понимания вопросов бюджетного финансирования, установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими законодательными актами. 5.2. Из истории финансирования образования Никто не сомневается, что образование в России финансировалось и раньше, причем из различных источников и в определенном порядке. Изучение материалов, посвященных вопросам финансирования учебных заведений в XIX — начале XX вв., показывает, что источниками поступления средств в учебные заведения были ассигнования государственного казначейства (бюджетные средства), проценты с капиталов, принадлежащих (переданных, пожертвованных) учебным заведениям, частные пожертвования, плата за обучение и содержание учащихся (воспитанников)1 , доходы от привилегий“, предоставленных в пользу учебных заве” дений и воспитательных домов2 , освобождений от налогов и иных платежей, доходы от специально созданных предприятий, доходы от продажи имущества (имений) учебных заведений. Основным источником финансирования образовательной деятельности являлись средства государства, т. е. средства бюджета. Считается, что бюджетное устройство и бюджетный процесс в 1 Воспитанник (дореволюц.) — учащийся средней школы [128, с. 63]. В настоящее время обозначает как учащегося, так и выпускника учебного заведения [87]. 2 Воспитательный дом (дореволюц.) — государственное учреждение для воспитания внебрачных детей и подкидышей [128, с. 63]. 159 Лекция 5. Финансирование образования России начали формироваться с момента составления общих сводных ведомостей государства в 1652 г. Первой ведомостью о доходах и расходах за истекший год и предложениях на будущий стала ведомость 1680–1681 гг. по всем приказам3 . Но собственно бюджетный процесс как элемент составления планов государственного хозяйства возник существенно позднее — в начале XIX в., вследствие принятия бюджетного законодательства, предложенного М.М. Сперанским в 1810–1811 гг. Вместо старинных табелей, рассчитанных на несколько лет, прочно установилась ежегодная периодичность росписей. Роспись получила значение государственной, сконцентрировав все доходы и расходы [32]. Подготовленный в 1809 г. План финансов“, прообраз со” временного государственного бюджета, состоял из двух частей. 1. Устройство финансов на 1810 г. 2. Устройство их с 1810 г. на будущее время. Первая часть включала два раздела: в одном описывались причины, определяющие принятие мер, предлагаемых в Плане“; во ” втором были изложены сами меры и способы их реализации. Второй раздел содержал четыре отделения: расходы, приходы, систему монетную (кассовую) и кредитную, управление. Определение расходов — первая и самая существенная операция в финансах. Все источники государственных доходов и все расходы должны были соединяться в одном управлении. Чтобы оно было эффективным, все доходы и расходы должны были утверждаться ежегодной сметой (бюджетом) в специально установленном порядке. Где не было сметы или годового финансового закона или где этот закон не исполнялся, подобное состояние дел не могло считаться, по мнению М.М. Сперанского, истинным управлением финансами“. ” В бюджетной системе страны не должно было существовать никаких налогов и расходов без утверждения и отчета [8, с. 99]. Распределение финансовых ресурсов по государственным учебным заведениям осуществлялось на основе сметы доходов и расходов, составлявшейся на очередной финансовый год. В основу сметы были положены так называемые штаты, утверждаемые 3 Приказ — учреждение, ведавшее отдельной отраслью управления в Московском государстве, ведомство [128, с. 275]. 160 5.2. Из истории финансирования образования верховной властью и отображающие все основные виды расходов по содержанию учебных заведений и органов управления ими за счет государственных средств. По сути дела, штаты представляли собой сметы расходов государственных средств на содержание учебных заведений. Например, в 1892 г. был утвержден Штат округов Императорского Санкт-Петербургского Воспитательного Дома и находящихся при них сельских лазаретов. Штат предусматривал для каждого округа расходы на содержание 38 штатных единиц личного состава округа (чиновники и медицинские работники с помощниками), работающих при Правлении округа. Вся территория, на которой были размещены питомцы Воспитательного дома, охватывающая Санкт-Петербургскую, Новгородскую и Псковскую губернии, была разделена на 31 сельский округ, обслуживаемый лазаретами с типовым штатом врачей, а также служащих, расходы на содержание которых также были предусмотрены Штатом [125, с. 20]. Штат сельских школ и приютов4 Воспитательного дома представлял собой, по сути, сборник норм и нормативов расходов на содержание учебных заведений, разделенный на три части: расходы на одну школу, расходы на содержание учителей-наблюдателей (прообраз методистов), а также общие расходы на все школы в о́круге, связанные с обеспечением отдельных категорий выпускников школ и некоторыми другими нуждами. Примечательно, что в штатах устанавливалось число школ соответствующих разрядов. Так, в о́круге полагалось иметь 15 школ 1-го разряда, 25 школ 2-го разряда, все остальные школы относились к 3-му разряду. В зависимости от разряда школы учителя получали жалование соответственно 240, 180 и 132 руб. в год. Расходы по содержанию школы включали: • наем помещения с отоплением из расчета 8 учебных месяцев по 9 руб. в месяц и 4 неучебных месяца по 3 руб. в месяц — 84 руб. в год; • освещение школы — 9 руб.; • библиотека для учителей и учащихся — 12 руб.; 4 Приют (дореволюц.) — благотворительное учреждение для воспитания сирот и беспризорных детей [128, с. 278]. 161 Лекция 5. Финансирование образования • приобретение и доставка в школу книг и учебных пособий для учащихся — 32 руб.; • обзаведение вновь открываемых школ необходимым инвентарем и ремонт инвентаря в существующих школах — 10 руб. Очень подробные штаты (сметы) были утверждены, например, для сельских приютов, по содержанию питомцев в детских домах. Расходы классифицировались по видам затрат, причем по некоторым из них предусматривалось определение размера расходов в пределах ежегодных сметных назначений, без установления нормативов, т. е. с ежегодным уточнением. Иными словами, некоторые расходы не нормировались ввиду, очевидно, невозможности или затруднительности установления таких нормативов. Таким образом, в штатах школ и других учебных и воспитательных заведений планировались основные расходы по их содержанию, в чем виден прямой аналог современной сметы бюджетных расходов на содержание образовательного учреждения с классифицированными расходами, а также и нормативной базы финансового планирования в образовании. Аналогичный порядок финансирования был установлен и для высших учебных заведений при существенно большей их самостоятельности. Так, Общим уставом императорских российских университетов от 18 июня 1863 г. [86] для университетов была установлена коллегиальная форма управления, в том числе и в финансовой сфере. Устав относил решения по осуществлению расходов на обеспечение деятельности университета к ведению Совета, Правления5 и попечителя6 университета. К ведению Совета в части финансирования было отнесено только рассмотрение финансовой сметы университета, а равно рассмотрение и утверждение ежегодной сметы доходов и расходов специальных средств, составляющих собственность университета. На утверждение Правления, в частности, были отнесены вопросы производства “в границах сметного на каждый предмет назна5 Правление (дореволюц.) — от правитель“ — управляющий, заведую” щий [128, с. 267]. 6 Попечитель (дореволюц.) — в дореволюционной России должностное лицо в ведомстве просвещения, руководившее сетью учреждений ведомства на местах или управлявшее отдельным учебным заведением [128, с. 263]. 162 5.2. Из истории финансирования образования чения сверхштатного на один предмет расхода, не свыше 300 руб. сер. (серебром. — Примеч. авт.)“ и заключения контрактов на подряды и поставки до 5 тыс. руб. На утверждение попечителя представлялись следующие вопросы: • назначение пособий бедным студентам; • ходатайство правления об освобождении от платы за учение достойных, но бедных студентов, об отсрочке или об умень” шении оной“; • разрешение осуществления из специальных средств университета сверхштатных расходов на один предмет свыше 300 руб. серебром в год; • заключение контрактов на подряды и поставки свыше 5 тыс. руб.; • предложения, касающиеся улучшений по хозяйственной части. Через попечителя представлялись на утверждение министра заключение контрактов на подряды и поставки свыше 7 тыс. руб. и разрешение сверхштатных расходов из специальных средств университета на один предмет свыше 1 тыс. руб. в год. Основные же решения по расходованию средств принимались Правлением университета, которое в соответствии с Общим уставом под председательством ректора составляли деканы всех факультетов и проректор, т. е. все административные руководители высшего учебного заведения. В тех университетах, где проректора заменял инспектор7 , последний участвовал в заседаниях правления с правом голоса только по студенческим делам. В составе правления Московского университета полагался сверх того советник по хозяйственной части, избиравшийся и утверждавшийся попечителем учебного округа из посторонних лиц. Именно Правление получало сумму, определенную на содержание университета, в сроки, назначенные по ежегодному расписанию, а также принимало деньги, вносимые в виде платы за обучение, и другие доходы университета, отвечало за сохранность денег, 7 Инспектор (дореволюц.) — должностное лицо в учебных заведениях, педагог, являющийся помощником директора [128, с. 123]. 163 Лекция 5. Финансирование образования распоряжалось ими согласно со штатом и сметой. Правление выдавало стипендии и пособия, заключало договора на подряды и производило выплаты, наблюдая за расходованием сумм и за отчетностью по ним в соответствии с порядком, предписанным общими законами и особыми распоряжениями Министра народного просвещения. Правление имело в своем заведовании“ университетскую ” собственность, наблюдало за порядком в зданиях университета, за содержанием их в чистоте и исправности и за предохранением их от порчи и пожара. Правление заседало, по крайней мере, один раз в неделю и обязано было ежемесячно сообщать Совету и представлять попечителю краткую ведомость о состоянии наличных средств университета. В ведении правления состояли казначей, архитектор, экзекутор8 и его помощник (только в Московском университете). Ситуация с выполнением установленных университетам штатов в XIX — начале XX вв., по оценкам современников, немногим отличалась от нынешнего состояния финансирования высшего образования. На протяжении 1900–1917 гг. государственные ассигнования на содержание университетов застыли на уровне 1863 г., не покрывая даже половины их действительных расходов. Остальные средства университеты должны были добывать из других источников (доходы от различных предприятий, плата за обучение, частные пожертвования и др.). Во многом только наличие большого числа не предусмотренных штатами приват-доцентов9 давало университетам возможность обеспечить проведение учебных занятий. Запросы об увеличении ассигнований на университеты неоднократно вносились в правительство и Государственную Думу, но их упорно отклоняли. Министерство народного просвещения было самым обойден” ным“ в части финансирования. В 1912 г. для двадцати восьми подведомственных ему казенных высших учебных заведений с контингентом студентов в 55,5 тыс. человек (или 74% учащихся государственных университетов и институтов) выделялось 65% пра8 Экзекутор (офиц. дореволюц.) — чиновник, ведавший хозяйственными делами и надзором за внешним порядком в канцелярии [128, с. 413]. 9 Приват-доцент (дореволюц.) — ученое звание нештатного преподавателя высшей школы [128, с. 273]. 164 5.2. Из истории финансирования образования вительственных ассигнований на высшее образование. Остальные суммы распределялись между учебными заведениями прочих ведомств, в которых обучалось 26% контингента правительственной высшей школы. В то же время Министерство торговли и промышленности, например, в политехникумах и горных институтах которого обучалось 8582 человека, или 11,4% контингента студентов государственной системы высшей школы, получало 18% субсидий [31, с. 246–248]. Суммы, отпускаемые правительством по штатам 1884 г., при” знанные недостаточными еще в момент введения этих штатов, увеличивались в крайне ограниченном размере, неравномерно и не соответствовали ни естественному росту и развитию учреждений, ни чрезвычайному увеличению числа учащихся в последние годы (написано в 1913 г. — Примеч. авт.), ни общему вздорожанию жизни. Одновременно университеты получали в специальные средства суммы в виде платы за правоучение, что позволяло увеличивать гонорары профессорам. Несмотря на неравномерность поступления этих средств, в 1903–1912 гг. общая динамика показывала рост специальных средств в университетах в целом и некоторое снижение в провинциальных университетах. Основными денежными ресурсами университетов в этот период являлись: штатные суммы, отпускаемые на их содержание из средств государственного казначейства по смете министерства народного просвещения; специальные средства, идущие для той же цели; суммы, ассигнованные из государственного казначейства на строительные нужды. При разработке новых повышенных штатов университетов (1906 г.) предполагалось получаемый профессорами гонорар (от платы за посещение лекций) обратить в доход казначейства для равномерного распределения. Для компенсации недостатка штатных средств приходится использовать специальные средства, которые по своей природе являются прибавочным ресурсом, дополняющим штатные ассигнования и удовлетворяющим новые потребности, не предусмотренные штатами“ [10]. Поступления средств в учебные заведения делились на два потока: общие доходы и специальные доходы. К общим доходам относились средства из государственного казначейства, доходы от 165 Лекция 5. Финансирование образования предоставленных привилегий, плата за содержание пансионеров10 , проценты с неприкосновенных капиталов, доходы от продажи имущества, пособия. К специальным доходам относились, в основном, проценты с капиталов. В качестве примера можно привести структуру общих доходов ведомства императрицы Марии11 [130, 131], которое можно рассматривать как фонд, аккумулирующий финансовые ресурсы и осуществляющий содержание из них воспитательных домов и учебных заведений (табл. 5.5). Таблица 5.5. Структура общих доходов ведомства императрицы Марии 1881 г. Вид дохода Всего из них: Ассигнования из Казначейства Доходы от привилегий Проценты с капиталов Плата за пансионеров Доходы от продажи и сдачи в аренду имущества 1886 г. 11 498 995,0 %к итогу 100,0 2 647 928,0 1 769 265,0 2 627 346,0 2 161 966,0 225 152,0 Сумма, руб. 11 788 849,0 %к итогу 100,0 23,0 15,4 22,8 18,8 2 648 430,0 1 917 400,0 3 289 682,0 2 604 736,0 22,5 16,3 27,9 22,1 2,0 234 551,0 2,0 Сумма, руб. По официальным данным, в 1912 г. финансы государственных, общественных и частных высших учебных заведений составляли сумму 32 548 690 руб., основная часть которых формировалась за счет ассигнований из государственного казначейства (61%), а остальные составлялись дополнительными приходными статьями, основной из которых выступала плата за обучение и содержание в интернатах (табл. 5.6). Ежегодная стоимость обучения одного студента университета, например, равнялась 228 руб., из которых 98 руб. погашалось самими обучавшимися. Следует отметить, что плата за обучение в 10 Пансионер — от слова пансион“ (истор.) — закрытое среднее учебное заве” дение с общежитием для учащихся [128, с. 335]. 11 Императрица Мария Федоровна (1847 – 1928) — супруга Императора Александра III. 166 5.2. Из истории финансирования образования университетах впервые появилась в 1817 г. и несколько раз изменялась. Таблица 5.6. Структура доходов высших учебных заведений в России в 1912 г. Источник дохода Всего доходов в том числе: Ассигнования из государственного казначейства Плата за обучение и содержание в интернате Земские, городские, общественные средства Проценты с капитала и специальных средств Прочие источники и частные пожертвования Сумма, руб. % к итогу 32 548 690,0 100,0 19 900 056,0 61,1 7 960 259,0 24,5 169 349,0 0,5 1 858 150,0 5,7 2 660 876,0 8,2 В 1877 г. в столичных университетах плата была 28 руб. 57 коп., в провинциальных — 14 руб. 28 коп. В 1845 г. она была повышена до 40 и 20 руб. Кроме студентов к лекциям и практическим занятиям с согласия преподавателя и администрации института могли допускаться посторонние лица“. За каждый прослушанный ими ” курс взималась плата 10 руб. в семестр. В институтах имелись стипендии, причем получавшие государственные и частные стипендии обязывались нести государственную службу по году за каждый год получения стипендий в том случае, если по окончании этими стипендиатами курса в институте им будет заявлено, что правительство имеет надобность воспользоваться их познаниями. Стипендии предоставлялись отличнейшим по ” успехам и поведению из недостаточных студентов“. В начале XX в. в Петербургском технологическом институте из 2000 студентов бесплатно обучалось 100 студентов, в Харьковском технологическом институте из 1000 студентов — 50 и т. д. [31, с. 246–248]. В советское время учебные заведения финансировались на принципах плановой экономики, отраженных, например, в постановлении СНК СССР от 6 августа 1930 г. [30, с. 523–524]: • основным источником финансирования для государственных высших учебных заведений являлся государственный бюд167 Лекция 5. Финансирование образования жет соответствующего уровня, для учебных заведений кооперативных организаций — средства этих организаций; • отпуск средств производился в соответствии с установленными классификациями общесоюзного, республиканского или местного бюджетов в зависимости от уровня, к которому было отнесено финансирование того или иного учебного заведения; • финансирование учебных заведений осуществлялось в соответствии с финансовыми планами по осуществлению подготовки кадров соответствующих министерств и ведомств или аналогичных планов кооперативных организаций; • на каждое учебное заведение независимо от ведения и уровня финансирования должна была составляться индивидуальная годовая приходно-расходная смета, утверждаемая органом, которому это учебное заведение непосредственно подведомственно; • расходы по содержанию, строительству, оборудованию всех высших и средних профессионально-технических учебных заведений исчислялись и производились в соответствии с контингентами учащихся, ставками заработной платы преподавательского персонала, нормами материального обеспечения учащихся и объемом капитального строительства. Исходные данные для определения объемов финансирования образования данного уровня определялись: • контингенты учащихся — решениями СНК12 соответствующего уровня власти; • ставки заработной платы и нормы материального обеспечения учащихся — СНК СССР; • строительство новых учебных заведений — только по постановлениям СНК СССР; • капитальные работы по учебным заведениям данного уровня — по решению СНК СССР, принимаемому по представлению Госплана13 СССР. 12 Совет народных комиссаров, впоследствии — Совет Министров. Государственная плановая комиссия, в дальнейшем — Государственный плановый комитет. 13 168 5.2. Из истории финансирования образования Аналогичный порядок финансирования был введен и для образовательных учреждений других уровней образования. Например, постановлением СНК РСФСР от 14 июля 1934 г. Об обеспече” нии начальной и средней школы твердым бюджетом и о предоставлении прав распорядителей кредитов директорам и заведующим школ“ [155, с. 7–8] были установлены следующие основные положения организации финансирования общеобразовательных школ: • каждая начальная, неполная средняя и средняя школа в городе и на селе должна иметь твердую годовую смету не позднее декадного (10 дней. — Примеч. авт.) срока со дня утверждения местного бюджета, на котором школа состоит; • всем директорам неполных средних и средних школ, а также заведующим начальными школами, имеющими не менее 160 учащихся, за исключением начальных школ, состоящих на сельском бюджете, должны быть предоставлены права третьестепенного распорядителя кредитов; • кредиты для учебных заведений открываются на предстоящий месяц; • средства перечисляются на текущий счет школы для своевременного и полного обеспечения всех расходов; • закупка учебников, учебных пособий и других необходимых для учебного процесса материальных средств осуществляется в централизованном порядке на районном уровне. В соответствии с этим порядком была принята Инструкция ” НКП14 и НКФ15 РСФСР об обеспечении начальной, неполной средней и средней школы твердым бюджетом и о предоставлении прав распорядителей кредитов директорам и заведующим школам“ от 20 июля 1934 г. [155, с. 8–11], которая предусматривала порядок формирования документов, необходимых для осуществления бюджетного финансирования образовательных учреждений. Основным плановым документом, определяющим объем и структуру бюджетных ассигнований, являлась смета. Сметы бюджетных учреждений составлялись в два этапа. На первом этапе 14 Народный комиссариат просвещения, в дальнейшем — Министерство просвещения. 15 Народный комиссариат финансов, в дальнейшем — Министерство финансов. 169 Лекция 5. Финансирование образования формировались проекты смет на основе устанавливаемых соответствующим городским или районным отделом народного образования (ГОРОНО или РОНО) контрольных цифр финансирования по местному бюджету — включаемых в проект бюджета объемов финансирования образования. Контрольные цифры определялись исходя из двух показателей: • лимитов бюджетных ассигнований из местных бюджетов на всеобуч (на образование); • данных о финансовом и материальном положении образовательных учреждений. При этом объемы и контрольные цифры бюджетных ассигнований уточнялись на заседаниях с директорами и заведующими каждого учебного заведения. Наряду с контрольными цифрами определялись нормы расходов, устанавливались штаты и уточнялись ставки оплаты труда работников образовательных учреждений в пределах утверждаемых фондов заработной платы, контингенты учащихся и др. показатели деятельности образовательных учреждений, впоследствии получившие название производствен” ные показатели“. По контрольным цифрам составлялись сметы образовательных учреждений и представлялись для включения в проект бюджета. В необходимых случаях директор или заведующий школы представлял предложения по необходимым поправкам в смету (разногласия при составлении проекта бюджета). На втором этапе, уже после принятия бюджета, в составленные ранее для проекта бюджета сметы вносились поправки в соответствии с установленными объемами и структурой бюджетных ассигнований. После этого сметы утверждались. При составлении бюджетно-кассовых планов на предстоящий квартал и месяц в рамках утвержденного бюджета и смет расходов финансовые органы обязаны были предусматривать расходование средств с учетом выплаты заработной платы за отпускной период, мероприятий по подготовке к новому учебному году, закупок учебного оборудования, учебников, заготовки топлива и пр. Органы управления образованием выделяли кредиты каждой школе (распорядителю кредитов) и рассылали извещения об открытии кредитов на предстоящий месяц. Для сельских школ 170 5.2. Из истории финансирования образования сельсоветы рассылали выписки из местного кассового плана в качестве документов, подтверждающих открытие кредитов. Бюджетные средства распределялись на текущие счета соответствующих учреждений и школ. Численность и штаты административного и обслуживающего персонала начальных и средних школ устанавливались на расчетную величину класса в 40 учащихся (за исключением школ с численностью учащихся до 80 человек). В школах с 320 и более учащимися предусматривалась штатная должность счетовода-делопроизводителя [155, с. 6]. При составлении смет образовательных учреждений применялась бюджетная классификация, как, например, приведенная в приложении № 2 к приказу НКФ СССР от 30 сентября 1942 г. № 615 и содержащая применительно к образованию 16 статей расходов. При изменении классификации в 1955 г. число статей для отнесения к ним расходов учреждений, состоящих на государственном бюджете, было сокращено до 13 [155, с. 179–186]. Перечень статей и краткое содержание относимых к ним расходов приведены в табл. 5.7. Данная классификация успешно использовалась практически без изменений при бюджетном финансировании образовательных учреждений вплоть до начала 1990-х гг. Таблица 5.7. Статьи расходов для учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР №ст. Наименование Включаемые расходы 1 Заработная плата Все выплаты работникам штатного состава 2 Начисления на заработную плату Расходы на уплату взносов на государственное социальное страхование с заработной платы (ст. 1) 3 Канцелярские и хозяйственные расходы Собственно расходы на приобретение канцелярских принадлежностей и материалов, расходы, связанные с осуществлением деятельности учебного заведения как функционирующей организации (без расходов на осуществление образовательного процесса), включая расходы на содержание и эксплуатацию помещений 171 Лекция 5. Финансирование образования Продолжение таблицы 5.7 Наименование Включаемые расходы 4 №ст. Командировки и служебные разъезды Собственно командировочные расходы в пределах установленных норм, за исключением командировок, связанных с научными поездками, и поездок преподавателей для осуществления образовательного процесса 5 Расходы учебные, на производственную практику учащихся, научно-исследовательские работы и приобретение книг для библиотек Все расходы, необходимые для осуществления образовательного процесса, проведения научно-исследовательских работ, приобретения книг для библиотек 8 Стипендии Выплаты стипендий всем категориями учащихся 9 Расходы на питание (в лечебных, детских и других социальнокультурных учреждениях) Расходы на питание в учреждениях, в которых осуществляется содержание обучающихся, воспитанников, а также, если это предусмотрено решениями правительства 10 Приобретение медикаментов и перевязочных средств Оплата соответствующих расходов лечебнопрофилактических и лечебно-ветеринарных учреждений 12 Капитальные вложения на приобретение оборудования и инвентаря Затраты на приобретение оборудования, инвентаря и транспортных средств в пределах лимитов капитальных вложений, предусмотренных в государственном плане развития народного хозяйства 14 Приобретение мягкого инвентаря и обмундирования Расходы на приобретение и изготовление белья, одежды, обуви, обмундирования и постельных принадлежностей, а также специальной (защитной) одежды 15 Капитальные вложения по строительству Расходы на строительство (в соответствии с народнохозяйственным планом) и оборудование вновь строящихся помещений 16 Капитальный ремонт зданий и сооружений Расходы по производству капитального ремонта 18 Прочие расходы Все остальные расходы, не отнесенные к вышеуказанным статьям Планирование бюджетных расходов на содержание образовательных учреждений осуществлялось в соответствии с методическими материалами, последние из которых были изданы в 1968 г. для вузов, в 1976 г. — для средних специальных учебных заведений 172 5.2. Из истории финансирования образования и в 1977 г. — для начальных, восьмилетних и средних школ [157, 158]. Эти методические материалы в основных своих чертах повторяли содержание предыдущих документов аналогичной направленности. Основу расчета потребности в средствах на заработную плату составляли показатели численности учащихся и установленные нормативы учебной нагрузки на учащегося и преподавателя, а для высших учебных заведений — установленные количественные соотношения преподавателей и студентов. Большое внимание в расчетах также уделялось вопросам определения фонда оплаты труда работников, расходов на социальное обеспечение учащихся, а все остальные расходы предлагалось определять от базы“, т. е. от до” стигнутого уровня. Этот подход в бюджетном планировании сохранился и в настоящее время успешно применяется в рамках уже нового бюджетного процесса. Порядок рассмотрения и утверждения смет также в основных чертах повторял аналогичный порядок, сформировавшийся еще в 30–40-е гг. XX в., и в общем виде может быть проиллюстрирован схемой на рис. 5.1. Проект сметы образовательного учреждения Утверждение бюджета Утверждение сметы Утвержденная смета образовательного учреждения Раздел «Образование» проекта бюджета Проект бюджета Утвержденный бюджет Раздел «Образование» бюджета Рис. 5.1. Порядок разработки и утверждения бюджетной сметы образовательного учреждения 173 Лекция 5. Финансирование образования Для условий финансового планирования в системе образования, как и во всей бюджетной сфере, вполне хватало весьма ограниченного набора из 13 указанных статей бюджетных расходов. Эти статьи не имели внутристатейного деления расходов, были достаточно легко и, что немаловажно, привычно применимы для практической деятельности, имели понятные материальные основания для отнесения к ним расходов. Расходы могли быть легко отнесены к той или иной статье по их материально-вещественному содержанию. Как бы ни оценивался в настоящее время такой подход к планированию расходов на образование, он в полной мере соответствовал условиям стабильной плановой экономики, в которых все изменения в условиях функционирования образовательных учреждений можно было учесть, поскольку они также осуществлялись на плановой основе. Насколько он применим в условиях рыночной экономики и могут ли быть предложены более эффективные модели финансирования — это вопросы, нуждающиеся в дополнительном серьезном изучении. Дальнейшее развитие системы бюджетного финансирования пошло по пути усложнения не только процедуры бюджетного процесса, но и существенного расширения бюджетной классификации, в том числе и применительно к финансированию образования. 5.3. Определение содержания отношений финансирования Наиболее распространенной является точка зрения на финансирование образования как на обеспечение финансовыми ресурсами деятельности образовательного учреждения или просто расходов на образование [105]. Собственно, против такого понимания возразить довольно сложно, поскольку оно отражает реальное содержание процесса финансирования и основывается на понятии финансирования, принятого для условий государственной плановой экономики. Финансовые отношения выражают экономические связи в денежной форме между государством и субъектами хозяйствования, 174 5.3. Определение содержания отношений финансирования между субъектами воспроизводства, возникающие в процессе распределения и перераспределения совокупного общественного продукта. Финансы представляют собой экономическую категорию, которая отражает экономические отношения в процессе создания и использования фондов денежных средств. В свою очередь, денежные фонды рассматриваются как относительно обособленная в плановом порядке часть денежных средств, предназначенных для определенных целей, а совокупность фондов денежных средств — как финансовые ресурсы [159]. В более широком смысле финансы представляют собой денежное хозяйство страны, которое рассматривается как экономическая категория, выражающая систему денежных отношений, возникающих в процессе производства, обмена, распределения и потребления, т. е. в процессе воспроизводства. Государственные (публичные) финансы — это система денежных отношений по поводу формирования и использования фондов, необходимых государству для выполнения своих функций. Финансы хозяйствующих субъектов — это относительно самостоятельная сфера системы финансов государства, охватывающая широкий круг денежных отношений, связанных с формированием и использованием капитала, доходов, денежных фондов в процессе кругооборота их средств и выраженных в виде различных денежных потоков [160, с. 411]. Большинство определений термина финансы“ сводятся к тому, ” что это фонды денежных средств и отношения по поводу доступа к средствам, которые в этих фондах находятся, т. е. рассматривают финансы в узком смысле. Для восприятия эти определения простыми не кажутся, поскольку их содержание следовало бы дополнять разъяснениями понятия фонд“ и для чего его необходимо ” создавать, причем не один, а несколько. Разумеется, это актуально и для системы образования. Для понимания этого определения проведем некоторые аналогии. Фонд денежных средств можно рассматривать как кошелек определенного объема, в который в определенное время может быть положена соответствующая его объему сумма денег. Эти деньги специально предназначаются для совершения оплаты определенной покупки и не могут расходоваться на оплату иной. Фонд 175 Лекция 5. Финансирование образования в данном случае обозначает, что определенная сумма денег отделяется, обособляется от остальных денег для использования на решение определенной экономической задачи. Под экономической задачей понимается некоторое действие: выплата заработной платы, приобретение оборудования, проведение ремонта и т. п. действие, требующее расходов и осуществляемое в определенное время. Именно в это время и нужны обособляемые деньги. Обособление суммы денег в виде фонда осуществляется с соблюдением установленных правил и процедур. Доступ к таким обособленным деньгам (расходование) также может быть получен при соблюдении заранее установленных условий и по определенным процедурам и правилам. Финансами, таким образом, можно назвать целевые суммы денежных средств и отношения по поводу: • определения целей, для достижения которых деньги обособляются; • расчета размеров обособляемых сумм денег; • установления времени обособления денег в фонд; • обособления денег от общей суммы денег; • расходования обособленных денег; • отчетности о расходовании обособленных денег. Фонд денежных средств может быть представлен в виде денежной суммы, характеризующейся следующими основными чертами: • денежные средства, собранные в фонд, имеют выраженный целевой характер, т. е. предназначены для обеспечения проведения определенной хозяйственной (экономической) операции, например приобретения товара, конкретной работы или услуги; • денежные средства имеют определенную количественную величину, соответствующую содержанию и технологии проведения хозяйственной операции, которую они обеспечивают; • наличие в фонде определенной суммы денежных средств должно быть обеспечено во время, определяемое сроками проведения и содержанием хозяйственной операции. Иными словами, чтобы приобрести, например, пачку бумаги 31 августа, необходимо именно в этот день иметь необходимую 176 5.3. Определение содержания отношений финансирования сумму денег, предназначенную для приобретения бумаги. Таким образом, фонд денежных средств — это сумма денег, обособленных в определенное время для заданной цели. Особенность денежного фонда в данном понимании состоит в том, что до нужного момента времени он пуст или, по крайней мере, может быть пустым. Это своего рода потенциальная денежная сумма (емкость), где в установленное время должны появиться“ деньги. ” Формирование фонда денежных средств можно проиллюстрировать схемой на рис. 5.2. Содержание хозяйственной операции ФОНД Цель Затраты на проведение хозяйственной операции Сумма Время Сроки проведения хозяйственной операции Рис. 5.2. Формирование фонда денежных средств Исходя из содержания отношений финансирования можно сделать важное, хотя и не вполне очевидное предположение о том, что финансы отражают в определенной мере вторичные отношения. Первичными же в данном случае выступают хозяйственные, экономические отношения. Отсюда следует, что финансовый план нужно рассматривать как вторичный по отношению к плану экономическому, хозяйственному, реализацию которого финансы призваны обеспечить в качестве одного из ресурсов. Это может показаться не совсем точным, поскольку ресурсом принято считать денежные средства. Но на мой взгляд, в качестве ресурса следует 177 Лекция 5. Финансирование образования рассматривать денежные средства в совокупности с отношениями их обособления и расходования, что вполне согласуется с практикой не только выделения средств, но и модернизации условий их использования в соответствии с решаемыми задачами. Говоря простым языком — сначала составляется план производства, а затем — финансовый план по его обеспечению. Правда, если денег не хватит, придется повторить все планирование сначала. . . В условиях плановой экономики финансирование должно было осуществляться на принципах: • плановости — средства должны предусматриваться при разработке бюджета, на стадии составления финансового плана; • целевой направленности — использование или расходование средств допускается только на предусмотренные планом объекты и цели; • безвозвратности — у получателей средств не возникает обязательств по их возврату; • выделения средств по мере их расходования; • экономии — рационального расходования средств [159, с. 292]. Принципы финансирования отражают общий подход к использованию финансовых ресурсов, т. е. формированию и расходованию фондов денежных средств. В общем виде финансирование можно представить как обеспечение какого-либо процесса деньгами в нужное время, на определенные цели и в необходимой сумме. В основе такого понимания финансирования лежит, с моей точки зрения, необходимость обеспечения постоянного движения денег по следующим причинам: • если деньги будут обособлены в фонд ранее нужного срока, то они некоторое время будут лежать без движения, что приводит к убыткам; • если деньги будут выделены не на те цели, что необходимо, то они не будут израсходованы, будут лежать без движения с теми же последствиями, или будут израсходованы на иные цели, не являющиеся необходимыми, что не принесет ожидаемого результата и потребует дополнительных расходов для его достижения; кроме того, нецелевое расходование средств является нарушением с соответствующими последствиями; 178 5.3. Определение содержания отношений финансирования • если сумма денег будет недостаточна или избыточна, то результат, в общем, будет тот же — потери в той или иной форме. Ряд принципов финансирования, дополняя его содержание, вносят некоторые видимые противоречия в определение: • отсутствие обязательств по возврату у получателя финансирования не означает отсутствия у него иных обязательств по отношению к отправителю финансовых ресурсов (распорядителю кредитов). Не вдаваясь в рассуждения, можно сказать, что у получателя финансирования возникает обязательство израсходовать выделенные средства на определенные цели, установленные при выделении средств, причем в полном объеме и в заранее запланированный срок; • выделение средств по мере их расходования представляется принципом, на первый взгляд, ясным и понятным, но в некоторой степени противоречащим принципу минимизации времени неподвижности денег. По мере расходования“ можно ” рассматривать и как некоторое резервирование, аккумулирование средств для их постепенного расходования; • экономия, бережное и рациональное расходование средств представляется для условий настоящего времени скорее декларацией, нежели принципом, поскольку предусматривает заметную субъективную составляющую и требует значительной работы по подкреплению этого принципа созданием соответствующих механизмов и нормативной базы. Обусловлено это необходимостью обоснования правильности и экономности произведенных расходов, что само по себе является сложной задачей. Если рассматривать финансирование как обеспечение денежными средствами процесса, направленного на получение необходимого результата, то можно увидеть некоторые аналогии с беспроцентным кредитованием производства в режиме открытия кредитной линии: денежными средствами в пределах определенной общей суммы постепенно обеспечиваются необходимые расходы для получения требуемого результата. Кредит возвращается из выручки от реализации изготовленного продукта. 179 Лекция 5. Финансирование образования Понятие финансирования из бюджета учредителя, применяемое к образовательному учреждению, представляет собой безвозмездную передачу бюджетных средств. Эти средства предназначаются для обеспечения всей деятельности организации (учреждения) или выполнения ею определенных функций, имеющих значение для бюджета, точнее — собственника средств. Обычно такое финансирование никак не связывается с отношениями куплипродажи определенных товаров или услуг. Можно сравнить процесс финансирования с авансированием производства с длительным циклом. Однако производство завершается готовым продуктом, реализуемым посредством продажи и возвратом авансированных сумм или передачей готового продукта собственнику авансированных средств для последующей продажи или использования. Поэтому в самом упрощенном виде бюджетное финансирование — это расходование бюджетных средств без получения эквивалента в виде материального или нематериального объекта. Рассуждения о том, что государство — собственник бюджетных средств — получает в качестве эквивалента затрат подготовленного специалиста, представляются не очень обоснованными. В принципе, такой специалист может и не работать на государство, затратившее средства на его обучение. Да и обязательств перед государством по этому поводу у него не возникает. Следовательно, деньги, затраченные государством на обучение граждан, выглядят как бы выброшенными“. Поэтому время от времени и выдвигаются пред” ложения создать условия, при которых граждане, получившие образование за счет бюджета, брали бы определенные обязательства перед государством, тем или иным образом сопоставимые с размерами затраченных бюджетных средств16 . Если рассмотреть этот процесс с точки зрения опосредования деньгами движения товаров (услуг), можно отметить следующее: • процесс обучения (передачи знаний, создания некоего нового качества, способного продуцировать новое знание и т. п. характеристики образования) есть процесс оказания услуги, 16 Интересующиеся проблемой разделения затрат на образование“ могут ” ознакомиться с материалами по этому вопросу, например, в журнале Уни” верситетское управление: практика и анализ“ № 3 за 2006 г. 180 5.3. Определение содержания отношений финансирования т. е. процесс производства и, одновременно, потребления продукта в нематериальной форме. Можно спорить относительно содержательной характеристики, но на данном этапе можно ограничиться этим положением; • образовательная услуга обладает стоимостью и ценой; • цена как денежное выражение стоимости или полезности реализуется в денежном эквиваленте; • денежный эквивалент — деньги, которые уплачивает за услугу ее потребитель или кто-то за него. В рамках этих положений говорить о финансировании как об отношении, отличающемся от оплаты услуги, можно лишь в том смысле, что оно характеризуется оплатой услуги не тем лицом, которое данную услугу потребляет. Применительно к сфере образования финансирование — это оплата образовательных услуг, оказываемых учащемуся, не самим учащимся или его семьей, а государством (или иным физическим или юридическим лицом), не получающим этой услуги. В данном случае покупателем услуги является финансирующее лицо, а получателем — учащийся. Для условий централизованной плановой экономики такое понимание финансирования согласовывалось с общей организацией экономических отношений, поскольку отражало процесс производства государственными предприятиями продукции, которая также являлась государственной собственностью. Специфика сферы образования состоит в том, что целью и результатом ее функционирования является осуществление образовательного процесса. Правда, распространение получил взгляд на выпускника как на результат деятельности системы образования, тезис о несоответствии структуры подготовки специалистов требованиям экономики, или в современных условиях — рынка труда, также представляется результатом именно такого подхода. Если согласиться с этим полностью, то придется решать вопросы собственности на этот результат“ и его купли-продажи. Правда, опре” деленные шаги в этом направлении уже делались и делаются: • существовала система государственного распределения специалистов, что в некотором смысле отражало претензии государства на результат работы системы образования; 181 Лекция 5. Финансирование образования • вводились элементы оплаты отраслей за подготовку специалистов в рамках новых условий хозяйствования; • в настоящее время ставятся вопросы об обязательствах выученного человека перед государством, за средства которого он проходил обучение. Не вдаваясь в полемику по этому поводу, будем исходить из того, что финансирование образования — это обеспечение финансовыми ресурсами образовательного процесса, осуществляемого образовательными учреждениями. Тем более, что бюджетная система в настоящее время в части финансирования образования настроена именно таким образом, поскольку бюджетные средства выделяются образовательным учреждениям именно на функционирование, которое рассматривается как осуществление образовательной деятельности. В финансировании образования необходимо еще раз подчеркнуть важную особенность — принцип безвозвратности. Если в сфере производства безвозвратность обусловлена, по сути дела, передачей произведенного результата в собственность финансирующего субъекта, то в образовании выделяемые образовательным учреждениям средства ими непосредственно никак не возвращаются, не возмещаются собственнику средств ни в денежном, ни в материальном или нематериальном эквиваленте. Не возникает и каких-либо обязательств по возврату этих средств. По форме средства потребляются, не преобразуясь в материальный эквивалент, а нематериальный результат образовательной деятельности не может быть выделен в качестве нематериального объекта, поскольку неотделим от своего носителя — человека и не может стать предметом товарно-денежных отношений. Принцип безвозвратности предполагает также невозможность считать обученного человека, вступающего в жизнь, возмещением или возвращением в иной форме собственнику-государству затрат на его обучение. Важно также и то, что у выпускника не возникает никаких обязательств по возврату средств, затраченных государством на его обучение, по крайней мере — пока. Необходимо еще раз подчеркнуть, что финансирование образования не является каким-либо выражением отношений купли” 182 5.4. Сметный порядок финансирования продажи“, где есть встречное движение финансовых ресурсов и их материального или нематериального эквивалента в виде товара или услуги. Финансируя образование, государство не покупает образовательные услуги, а обеспечивает деятельность своего структурного подразделения, производящего эти услуги для части населения безвозмездно. 5.4. Сметный порядок финансирования Финансирование образования осуществляется в определенном порядке, на основе сметы и называется сметным финансированием. Сметное финансирование — это предоставление денежных средств из государственного и (или) муниципального бюджета для покрытия расходов учреждений на основании сметы — планового документа установленного содержания. Оно осуществляется в строгом соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом особенностей деятельности бюджетных учреждений. Смета бюджетного учреждения представляет собой составленный по установленной или принятой форме и утвержденный в установленном же порядке документ, определяющий объем и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения [159]. Установленные сметой затраты учреждения группируются в соответствии с бюджетной классификацией, которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой классификационной статье — группе расходов. Государственный и муниципальный бюджеты утверждаются на год17 в разрезе функциональных статей бюджетной классификации (по функциям государства) и главных распорядителей бюджетных средств (министерств и ведомств), т. е. по организационно выделенным отраслям экономики18 . Именно такое представление бюджета содержится в соответствующих законодательных ак17 С 2008 г. — на 3 года. Такая трактовка является не совсем точной и применена для того, чтобы дополнительно подчеркнуть ведомственный разрез бюджета. 18 183 Лекция 5. Финансирование образования тах. В соответствии с действующим бюджетным процессом, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации [22], ежегодно составляется и утверждается бюджетная роспись, представляющая собой детализацию утвержденного бюджета: • по бюджетополучателям; • по статьям экономической классификации; • по кварталам. Бюджетная роспись составляется главными распорядителями бюджетных средств. Сводная бюджетная роспись по федеральному бюджету в целом, например, составляется и утверждается Минфином России, в регионах — министерствами (комитетами) финансов. В результате утвержденный законодателем бюджет многократно усложняется. Степень усложнения может быть оценена соотношением: К у = 4 · Nб · Nст , где К у — коэффициент усложнения; 4 — число кварталов в году; Nб — число бюджетополучателей; Nст — число статей экономической классификации. Представляется, что такое увеличение числа показателей бюджета выглядит нерациональным по следующим причинам. 1) Для целей анализа такая детализация представляется избыточной, поскольку в рамках бюджета в целом анализируются не отдельные расходы конкретных бюджетополучателей, а их сводные, обобщенные значения по отраслям или разделам (подразделам) функциональной классификации. Анализ расходов бюджетополучателями осуществляется на принципах управленческого учета, не всегда базирующегося на классификационных статьях бюджета19 . 2) Чем больше детализированы расходы на стадии составления финансового плана, которым и является бюджет, тем боль19 Управленческий учет, по мнению ряда специалистов, является процессом индивидуализированным, основанным больше на частных предпочтениях конкретных организаций, учитывающих не только специфику их работы, но и отдельные их особенности. Тем не менее существуют Международные стандарты финансовой отчетности, имеющие в своей основе именно управленческий учет [70]. 184 5.4. Сметный порядок финансирования ше поправок придется в него вносить на стадии выполнения, поскольку точность планирования определяется, не в последнюю очередь, динамикой цен на товары и услуги, приобретаемые в течение года на бюджетные средства. Кроме того, нет какой-либо общепринятой методологии бюджетного планирования, что повышает вероятность таких отклонений. Если, к тому же, внесение поправок в бюджетную смету процедурно затруднено, то возможны затруднения и в осуществлении отдельных видов финансируемой из бюджета деятельности. 3) Фактически бюджетная роспись фиксирует предложенное получателем распределение бюджетных ассигнований по статьям, что практически исключает элемент государственного регулирования структуры бюджетных расходов в отдельном учреждении. Следовательно, с этой точки зрения такая детализация может и не фиксироваться на государственном уровне. Столь подробная детализация бюджетных расходов сама по себе может являться материалом для анализа финансовой политики государства с несколько иной точки зрения. Подробно расписанная в отраслевом, территориальном и предметном разрезах структура государственных расходов может быть (и, по всей видимости, является) очень серьезным инструментом регулирования экономики страны. Зная, например, структуру бюджетного финансирования учебных заведений отдельного города или региона, можно достаточно четко определить, в какое время у них возникнет необходимость потратить известные суммы и на какие цели: на ремонт зданий; на приобретение оборудования и др. Благо, бюджетная классификация позволяет и даже требует весьма детально структурировать расходы. Учитывая жесткий характер бюджетного процесса, можно рассчитывать на выделение средств в указанное время, т. е. прогнозировать и (или) планировать государственный спрос на товары и услуги. Кроме того, структура бюджета в разрезе статей экономической классификации может рассматриваться в качестве своего рода отражения государственной политики субсидирования экономики через государственные закупки. Добавлю, что это является предположением и не относится к изучаемому предмету. 185 Лекция 5. Финансирование образования Можно рассматривать экономическую классификацию расходов бюджета в качестве инструмента, позволяющего определить на стадии планирования необходимость и обоснованность тех или иных видов расходов для осуществления финансируемой из бюджета деятельности. В этом смысле классификация отражает представления государства, как субъекта финансирования, о такой целесообразности, а предназначаемые для финансирования тех или иных классифицированных расходов суммы — целесообразные масштабы таких расходов. Степень детализации, принятая при классифицировании бюджетных расходов, может рассматриваться как своего рода индикатор централизации управления финансированием образования (и других бюджетных отраслей, конечно). Экономический смысл жесткой привязки ассигнований к кварталам во времени и к статьям расходов, как к определенным целям, состоит в том, чтобы сформировать такой механизм движения бюджетных средств, который бы обеспечивал концентрацию определенных сумм в заданный момент времени (квартал, например) у соответствующего получателя для обеспечения достижения установленной цели и незамедлительное расходование этих средств. Несколько слов об экономической классификации расходов бюджетов. По своему экономическому содержанию расходы любой организации могут быть классифицированы по-разному. Главное при этом — обосновать их необходимость для достижения той цели, ради которой эта организация создана и финансируется. Все остальные расходы можно рассматривать как избыточные, т. е. в известном смысле как нецелевые. Для коммерческих организаций целью является прибыль. Следовательно, именно прибыль и является мерилом обоснованности расходов: являются ли те или иные расходы необходимыми для получения определенного объема прибыли, можно ли при заданном уровне прибыли обойтись без тех или иных расходов. Возможно, предложенная формулировка является излишне жесткой, но таким образом можно более выпукло обозначить сам подход к проблеме. Цель деятельности некоммерческой организации в действующем законодательстве однозначно не определена. Приходится исходить из предположения, что целью образовательного учреждения 186 5.4. Сметный порядок финансирования является осуществление образовательной деятельности. Необходимость тех или иных расходов, таким образом, следует оценивать с точки зрения того, насколько они необходимы для достижения именно этой цели. Для качественной оценки такой необходимости применяется классификация расходов как форма многомерного обобщенного определения расходов, необходимых для получения хозяйственного результата или осуществления той или иной деятельности. Примером такого рода определения качественного состава таких расходов может служить определение, данное в Налоговом кодексе Российской Федерации [82]. В частности, под обоснованными расходами понимаются экономически оправданные затраты, оценка которых выражена в денежной форме. Экономическое оправдание“ в ” данном случае представляет собой невозможность получения имеющегося, т. е. уже полученного результата без этих расходов. Для планируемого результата, того результата, что только предполагается получить, и разрабатывается смета — плановый документ, обосновывающий затраты, необходимые для планируемого результата. Структура расходов, связанных с производством и реализацией, разнородна. Для осуществления этой деятельности необходимо не только изготавливать продукцию, но и осуществлять ее хранение и доставку, содержать, эксплуатировать и ремонтировать оборудование, проводить необходимые исследования и разработки, осваивать природные ресурсы, осуществлять управление этими процессами, осуществлять мероприятия по реализации продукции и т. д. В обобщенном виде эти расходы подразделяются на четыре основные группы [82, ст. 253]: • материальные расходы; • расходы на оплату труда; • суммы начисленной амортизации; • прочие расходы. Поскольку экономическая целесообразность, особенно на стадии планирования расходов, не может быть обоснована простым отнесением к указанным группам расходов, Налоговый кодекс содержит подробный перечень более конкретных видов расходов, ко187 Лекция 5. Финансирование образования торые могут быть включены в состав обоснованных затрат на производство и реализацию продукции. Для обоснования необходимости расходов для некоммерческой организации такой подход, в принципе, также применим. Однако с одной оговоркой: на стадии планирования и обоснования расходов для осуществления соответствующей деятельности прибыль не должна предусматриваться. Иными словами, все средства, запланированные в виде доходов, в том числе и из бюджета учредителя, должны расходоваться в полном объеме. Как уже отмечалось выше, для выполнения этого требования разработаны и многократно апробированы подходы к разработке сметы расходов образовательного учреждения, финансируемого из государственного или муниципального бюджета. В их основу положен принцип расчета обоснованной потребности в бюджетных средствах образовательного учреждения по статьям экономической классификации расходов бюджетов. Более подробно этот вопрос будет рассматриваться дальше. Отметим только, что для для такого расчета необходимо выполнение ряда условий, в том числе: • необходима хорошо разработанная методическая и нормативная база расчета и обоснования потребности в средствах; • методическая база расчета должна быть принята всеми заинтересованными сторонами — финансирующими, финансовыми и контрольными органами; • методическая база должна изменяться вместе с изменением бюджетной классификации. В настоящее время, к сожалению, эти условия не выполняются, что затрудняет планирование бюджетных расходов. 188 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования Общая схема бюджетного финансирования, определение потребности в бюджетных средствах 6.1. Схема бюджетного финансирования образования Как известно, учреждение — это некоммерческая организация, финансируемая собственником полностью или частично. Целью финансирования является обеспечение финансовыми ресурсами деятельности учреждения. По аналогии с управлением, можно сказать, что деятельность по обеспечению достижения этой цели должна осуществляться обособленными структурами, выполняющими определенные функции и решающими определенные задачи. Воспользовавшись определением финансирования и сметного финансирования, можно определить задачи, которые необходимо решать для обеспечения финансирования. К ним можно отнести: • определение целей, на которые должны направляться бюджетные средства; • планирование расходов бюджетов на образование; • обеспечение контроля за направлением средств на определенные цели; • обеспечение правильного расходования средств; • обеспечение эффективного расходования средств1 . 1 Следует отметить, что понятие эффективного расходования бюджетных средств до настоящего времени определения не получило. Считается, что правильно оформленное расходование средств в соответствии с утвержденной сметой и является эффективным. Такое определение вызывает вопросы. 189 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования Перечисленные задачи разделяются на 4 основные группы: 1) целеполагание; 2) планирование; 3) расходование средств в соответствии с целями и планом; 4) контроль за расходованием средств. Поскольку основным источником финансирования образования является бюджет (государственный и муниципальный), то и финансирование образования определяется следующими факторами: • системой государственных и иных органов, участвующих в процессе финансирования образования; • процедурой разработки прогнозов потребности в бюджетных средствах, проектов расходной части бюджетов для финансирования образования; • процедурой (порядком) финансирования образования из бюджета. Можно, конечно, продолжить этот перечень, включив в него систему контроля за расходованием средств, бухгалтерский учет и т. д., но это приведет к излишней детализации процесса за счет частностей. На данном этапе можно ограничиться изучением приведенных выше факторов. Система органов, участвующих в процессе финансирования образования В процессе финансирования на федеральном уровне участвуют следующие органы: • Президент Российской Федерации (высшее должностное лицо); • Федеральное Собрание Российской Федерации (законодательная власть); • Правительство Российской Федерации (исполнительная власть); • Министерство финансов Российской Федерации; • федеральные министерства и ведомства, имеющие в своем ведении образовательные учреждения, финансируемые из федерального бюджета; • Федеральное казначейство, Государственный банк; 190 6.1. Схема бюджетного финансирования образования • образовательные учреждения федерального ведения (бюджетополучатели). На уровне субъектов Российской Федерации: • Президент, Глава Администрации (высшее должностное лицо); • законодательные органы субъектов Российской Федерации (законодатель); • правительства субъектов федерации; • министерства (управления) финансов, включая казначейства субъектов федерации; • министерства и ведомства субъектов федерации (обычно это министерства, управления, комитеты по образованию, по науке и образованию и т. д.); • казначейства, банки; • образовательные учреждения ведения субъектов федерации (бюджетополучатели). На муниципальном уровне: • законодатели муниципального уровня; • финансовые отделы; • отделы народного образования; • казначейства, банки, отделения банков; • муниципальные образовательные учреждения (бюджетополучатели). Как видно из перечисленного, наборы“ участников финанси” рования на всех уровнях бюджетов очень похожи. Функции, реализуемые участниками процесса финансирования образования, представлены в табл. 6.1. Таблица 6.1. Основные функции участников процесса финансирования образования Участник Разработка проекта бюджета Исполнение бюджета Высшее должностное лицо определение основных целей и задач бюджета (Бюджетное послание) подписание закона о бюджете (утверждение бюджета) Законодатель рассмотрение проекта бюджета принятие бюджета 191 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования Продолжение таблицы 6.1 Участник Разработка проекта бюджета Исполнение бюджета Правительство (исполнительная власть) указание на разработку проекта бюджета, рассмотрение проекта бюджета и представление его на утверждение законодателю принятие решения (постановления) о порядке исполнения бюджета на соответствующий год Орган, исполняющий бюджет – прогнозирование и составление бюджета; – организация работы по разработке проекта бюджета; – формирование проекта бюджета и представление его в правительство (исполнительной власти) – организация исполнения и контроль за исполнением бюджета; подготовка отчетов об исполнении бюджетов; – обеспечение прямого финансирования образовательных учреждений (соответствующего уровня ведения); – сообщение органам управления образованием лимитов бюджетных обязательств; – осуществление бюджетного финансирования расходов образовательных учреждений в соответствии с реестрами министерств через системы казначейства; – контроль целевого характера использования бюджетных средств Орган управления образованием организация и проведение работы по составлению проектов бюджета в отраслях – составление и направление реестров в систему казначейства для осуществления бюджетных расходов; – составление и утверждение смет для подведомственных учебных заведений Казначейская система Образовательные учреждения (бюджетополучатели) расходование средств разработка предложений к проекту бюджета бюджетных – расходование бюджетных средств; – представление в казначейскую систему документов, подтверждающих правомерность и обоснованность расходования бюджетных средств Определение перечня участников процесса финансирования образования и их основных функций позволяет представить обобщенную схему финансирования образования, которую можно в некото192 6.1. Схема бюджетного финансирования образования ром смысле считать и схемой управления по функции бюджетное ” финансирование“ (рис. 6.1). Высшее должностное лицо Законодательная власть Правительство (исполнительная власть) Орган, исполняющий бюджет Казначейская система исполнения бюджета Орган управления образованием Образовательное учреждение (бюджетополучатель) Рис. 6.1. Общая схема бюджетного финансирования образования На схеме отражены несколько направлений деятельности участников процесса бюджетного финансирования образование: • разработка проекта бюджета; • внесение проекта бюджета на утверждение; • принятие и утверждение бюджета; • доведение утвержденного бюджета до участников процесса финансирования; • исполнение бюджета. Все эти действия регламентированы Бюджетным кодексом и никаких особенностей, касающихся системы образования, не имеют, поскольку являются едиными для всей бюджетной системы. Тем не менее на некоторых составляющих этого процесса в сфере образования следует остановиться более подробно. 193 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования Разработка проекта бюджета Разработка проекта бюджета по отрасли Образование“, пред” ставляющего собой сводную смету затрат по всем учреждениям системы образования страны, региона или отдельного муниципального образования в разрезе статей бюджетной классификации может осуществляться двумя основными способами (схема на рис. 6.2). 1. Разработка каждым учреждением системы образования проекта сметы с последующим сведе́нием этих проектов в сводную смету; 2. Разработка общей сметы расходов по всей планируемой системе образования с последующей декомпозицией разработанной сметы по отдельным учреждениям. Разработка проекта бюджета по отрасли «Образование» Смета как сумма проектов смет подведомственных учреждений Централизованно разработанная смета по всей отрасли, декомпозированная по подведомственным учреждениям Рис. 6.2. Варианты разработки проекта бюджета по отрасли Образование“ ” Первый способ применяется в условиях стабильного финансирования, в условиях плановой экономики, например. Именно таким способом предписывалось разрабатывать проекты бюджетов еще в 1930-е и последующие годы. Он позволяет максимально учесть особенности каждого учреждениям системы образования. Основная нагрузка ложится на разработчиков в учреждениях, органу управления образованием остается“ проверить обоснованность расчетов ” и включить разработанные проекты смет в проект бюджета. С точки зрения государственного управления системой образования первый способ является наиболее либеральным, поскольку предлагает органу управления образованием следовать предложе194 6.1. Схема бюджетного финансирования образования ниям учреждений, не осуществляя каких-либо управленческих воздействий. Издержки такого подхода представляются очевидными: отсутствие стимулов к экономии и рациональному использованию средств финансирования, рост расходов и т. д. Разумеется, в таком явном виде эти издержки не проявлялись и не проявляются, поскольку даже в этом случае орган управления принимает меры к ограничению необоснованного роста расходов посредством согласования проектов смет и др. Второй способ имел ограниченное распространение в условиях резкого сокращения бюджетного финансирования образования и был впервые применен в 1997 г. (в 1996 г. было резко сокращено бюджетное финансирование образования из-за дефицита бюджета). Проект сводной сметы по министерствам (ведомствам) с последующим распределением бюджетных ассигнований между бюджетополучателями (подведомственными учреждениями) разрабатывался на основе сводных лимитов, получаемых от органа управления, определяющего финансовую политику (на федеральном уровне — Минфина России). Разработка проекта федерального бюджета на 1998 г. осуществлялась в следующем порядке: 1) Минфином России были выданы министерствам и ведомствам контрольные объемы бюджетных ассигнований с указанием распределить эти лимиты по подразделам и статьям бюджетной классификации; 2) Министерства и ведомства распределили эти лимиты с внесением необходимых корректировок по распределению и представили распределение в Минфин России; 3) Минфин России составил проект федерального бюджета, включив туда расходы на образование, и представил его в Правительство Российской Федерации для внесения в качестве законопроекта в Государственную Думу. При таком порядке не было необходимости в расчете потребности образования в бюджетном финансировании, поскольку расчет был по существу заменен распределением объема ресурсов, которые государство (в лице Минфина России) предполагало направить на финансирование системы образования, исходя из политических 195 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования установок по финансированию отраслей экономики и имевшихся возможностей федерального бюджета. В практической деятельности применяют оба этих способа. Основным из них является все-таки разработка проектов смет — прогноза потребности в бюджетном финансировании — учреждениями системы образования, а расчеты показателей финансирования системы образования в целом используются для проверки и дополнительного обоснования заявляемых показателей. Процедура разработки прогнозов потребности в бюджетных средствах для финансирования образования сложилась достаточно давно. Она была и остается весьма трудоемкой, примерно одинаковой для всех уровней бюджетного финансирования и включает следующие основные этапы (см. схему на рис. 6.1): • разработка каждым образовательным учреждением проекта сметы на прогнозируемый период исходя из нормативной базы расчета потребности в средствах на текущий год с корректировкой на индекс-дефлятор2 для прогнозируемого (или планируемого) периода и на другие корректирующие коэффициенты, выданные в качестве исходных данных в методических материалах к разработке проекта бюджета; • согласование проектов смет образовательных учреждений с вышестоящим органом управления образованием и включение их в сводную смету по отрасли (региону, муниципальному образованию), представляемую органом управления образованием в проект бюджета; • представление сводной сметы органу управления (министерству, управлению, отделу финансов), формирующему проект бюджета соответствующего уровня, согласование проекта бюджета, в т. ч. разногласий по проекту бюджета; • представление Правительством (федеральным, субъекта федерации, исполнительной властью муниципального образования) проекта бюджета законодателю (Федеральному Собранию Российской Федерации, законодательному органу субъекта Российской Федерации, муниципальному собранию); 2 Индекс-дефлятор — коэффициент увеличения расходов для компенсации инфляции в планируемом периоде. 196 6.1. Схема бюджетного финансирования образования • рассмотрение законодателем проекта и принятие бюджета, включающего в качестве раздела расходы на образование. Следует иметь в виду, что бюджет по расходам, как правило, утверждается в разрезе статей функциональной классификации, т. е. с указанием раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов. Бюджетная роспись, утверждаемая органом, исполняющим бюджет, дополняет этот разрез статьями экономической классификации. Бюджетная классификация утверждена законом [150]. Напомним содержание некоторых ее терминов. Уровни классификации расходов бюджетов Российской Федерации: • раздел и подраздел (раньше они разделялись на отдельные классификационные уровни); • целевая статья; • вид расходов. Разделы являются первым уровнем бюджетной классификации и определяют расходование бюджетных средств на выполнение функций государства: оборону, здравоохранение, образование, культуру и т. д., для исполнения которых выделяются те или иные расходы бюджета. Государственная функция Образование“ отне” сена к разделу 07. В рамках раздела выделяются подразделы, которые детализируют содержание раздела, выделяя в пределах основных функций государства функции отдельных содержательных направлений, имеющих выраженный обособленный характер. Например, внутри государственной функции Образование“ выде” ляются подфункции“ дошкольное образование, среднее професси” ональное образование и др. В классификации раздел и подразделы сведены в единую группу (табл. 6.2). В предыдущих редакциях бюджетной классификации раздел и подразделы были выделены в отдельные классификационные таблицы. Целевые статьи расходов бюджетов Российской Федерации образуют третий уровень функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и отражают финансирование расходов бюджетов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств бюджетов, а 197 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования также по целевым программам (подпрограммам) в пределах подразделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Иначе говоря, целевые статьи показывают, на достижение каких целей направлена деятельность главных распорядителей бюджетных средств: выполнение программ, обеспечение деятельности подведомственных организаций и др. Например, Рособразование как главный распорядитель бюджетных средств расходует их на учреждения дошкольного образования, выполнение программ и др. Аналогичные цели при расходовании бюджетных средств преследуют другие министерства и ведомства, в т. ч. субъектов федерации, а также муниципальные образования. Применительно к образованию целевые статьи представлены в табл. 6.3. Таблица 6.2. Раздел и подразделы функциональной классификации, относящиеся к образованию Код Наименование раздела, подраздела 0700 0701 0702 0703 0704 0705 0706 0707 0708 0709 Образование Дошкольное образование Общее образование Начальное профессиональное образование Среднее профессиональное образование Переподготовка и повышение квалификации Высшее профессиональное образование Молодежная политика и оздоровление детей Прикладные научные исследования в области образования Другие вопросы в области образования Виды расходов бюджетов Российской Федерации образуют четвертый уровень функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и детализируют направления финансирования расходов указанных бюджетов в пределах целевых статей. Иными словами, вид расходов введен как классификационный уровень для детализации целевых статей. Виды расходов в образовании представлены в табл. 6.4. Целевые статьи и виды расходов утверждаются на год: • в части федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов — федеральным законом о федеральном бюджете и федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов; 198 6.1. Схема бюджетного финансирования образования • в части бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов — законами о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год и решениями о бюджете муниципального образования на соответствующий год. Таблица 6.3. Целевые статьи функциональной классификации, относящиеся к образованию Код Целевая статья 100 13 00 100 13 01 100 13 02 100 100 100 100 13 13 13 13 03 04 05 06 420 00 00 421 00 00 422 423 424 425 426 427 428 429 430 431 432 433 435 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 436 00 00 Федеральная целевая программа Дети России“ на 2003–2006 годы ” Подпрограмма Дети-инвалиды“ ” Подпрограмма Профилактика безнадзорности и правонарушений ” несовершеннолетних“ Подпрограмма Одаренные дети“ ” Подпрограмма Дети-сироты“ ” Подпрограмма Здоровый ребенок“ ” Расходы общепрограммного характера по федеральной целевой программе Дети России“ на 2003–2006 годы ” Детские дошкольные учреждения Школы-детские сады, школы начальные, неполные средние и средние Школы-интернаты Учреждения по внешкольной работе с детьми Детские дома Профессионально-технические училища Специальные профессионально-технические училища Средние специальные учебные заведения Институты повышения квалификации Учебные заведения и курсы по переподготовке кадров Высшие учебные заведения Организационно-воспитательная работа с молодежью Мероприятия по проведению оздоровительной кампании детей Специальные (коррекционные) учреждения Учреждения, обеспечивающие предоставление услуг в сфере образования Мероприятия в области образования В соответствии с функциональной классификацией представление бюджетных ассигнований в бюджете имеет вид: код, объединяющий все коды функциональной классификации, и сумма ассигнований. Поэтому странная“ запись кода 0703 425 00 00 327“ ” ” означает ассигнования на начальное профессиональное образова” ние, профессионально-технические училища, обеспечение деятельности подведомственных учреждений“ и должно сопровождаться указанием в начале кода министерства или ведомства, которому эти ассигнования выделяются. 199 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования Таблица 6.4. Виды расходов функциональной бюджетной классификации Код Вид расходов 285 286 287 288 289 Государственная поддержка в сфере образования Внедрение инновационных образовательных программ Внедрение современных образовательных технологий Государственная поддержка талантливой молодежи Начальное профессиональное образование военнослужащих, проходящих военную службу по призыву Развитие сети национальных университетов и других образовательных учреждений Приобретение автобусов для государственных и муниципальных школ в сельской местности Оснащение общеобразовательных учреждений учебным оборудованием Обеспечение деятельности подведомственных учреждений Финансирование расходов, осуществляемое за счет средств, поступающих от сдачи в аренду имущества, закрепленного за государственными организациями Субсидии бюджетам на внедрение инновационных образовательных программ в государственных и муниципальных общеобразовательных школах Субсидии бюджетам на внедрение современных образовательных технологий Субвенции бюджетам на государственную поддержку талантливой молодежи Субвенции бюджетам на поощрение лучших учителей Субсидии на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство в государственных и муниципальных общеобразовательных школах 290 291 292 327 530 585 586 587 588 589 Следует отметить, что классификация содержит ведомственную классификацию — коды министерств и ведомств, которым выделяются бюджетные средства. Например, Федеральное агентство по образованию (Рособразование) имеет ведомственный код 073“. ” В составе бюджетной классификации расходов бюджетов Российской Федерации имеется еще и экономическая классификация (табл. 6.5). Экономическая классификация является группировкой расходов бюджетов по их экономическому содержанию, т. е. по конкретным направлениям расходования средств при осуществлении той или иной деятельности для достижения поставленных в рамках функциональной классификации целей. 200 6.1. Схема бюджетного финансирования образования Таблица 6.5. Экономическая классификация Код 200 210 211 212 213 220 221 222 223 224 225 226 230 231 232 240 241 242 250 251 252 253 260 261 262 263 290 300 310 320 340 500 530 540 600 620 640 Наименование группы, статьи, подстатьи Расходы Оплата труда и начисления на оплату труда Заработная плата Прочие выплаты Начисления на оплату труда Приобретение услуг Услуги связи Транспортные услуги Коммунальные услуги Арендная плата за пользование имуществом Услуги по содержанию имущества Прочие услуги Обслуживание долговых обязательств Обслуживание внутренних долговых обязательств Обслуживание внешних долговых обязательств Безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям Безвозмездные и безвозвратные перечисления государственным и муниципальным организациям Безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям, за исключением государственных и муниципальных организаций Безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам Перечисления другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации Перечисления наднациональным организациям и правительствам иностранных государств Перечисления международным организациям Социальное обеспечение Пенсии, пособия и выплаты по пенсионному, социальному и медицинскому страхованию населения Пособия по социальной помощи населению Пенсии, пособия, выплачиваемые организациями сектора государственного управления Прочие расходы Поступление нефинансовых активов Увеличение стоимости основных средств Увеличение стоимости нематериальных активов Увеличение стоимости материальных запасов Поступление финансовых активов Увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале Увеличение задолженности по бюджетным кредитам Выбытие финансовых активов Уменьшение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале Уменьшение задолженности по бюджетным кредитам Экономическая классификация важна потому, что является структурой сметы учреждения системы образования. К сожалению, в последние годы она довольно часто изменялась, что вносило 201 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования и вносит определенные трудности в разработку как самих смет, так и, что, с моей точки зрения, важнее, в разработку методических материалов для разработки смет. Например, в состав экономической классификации в 2000 г. входили 167 классификационных статей расходов. В настоящее время — 37 статей, что, очевидно, гораздо меньше. Но если вспомнить сравнительно недавнее прошлое, конец 1980-х гг., то тогда этих статей было еще меньше — всего 11 (для образования) [157, 158]. К тому же этот набор статей длительное время не менялся, что само по себе очень важно для стабильной работы. Тем не менее бюджетная классификация утверждена законом и является обязательной для применения в финансовой деятельности учреждений системы образования. После принятия закона (или иного акта, муниципального, например) о бюджете на соответствующий год происходит доведение бюджетных показателей до непосредственных бюджетополучателей. Схема эта подробно описана в Бюджетном кодексе Российской Федерации и состоит из следующих основных этапов: • доведение бюджетной росписи до главных распорядителей бюджетных средств; • составление и утверждение бюджетных смет бюджетополучателей; • расходование бюджетных средств. Все эти процессы регламентированы Бюджетным кодексом. В рамках предмета изучения следует более подробно остановиться на вопросах, связанных с разработкой сметы бюджетного учреждения как для проекта бюджета, так и после утверждения бюджета. 6.2. Определение потребности в бюджетных средствах Научный анализ выделяет три основных достаточно условных направления определения потребности в ресурсном обеспечении образования [141]. 1. Социальное — определение потребности в ресурсах на основе прогнозирования и планирования контингентов и принятых 202 6.2. Определение потребности в бюджетных средствах социальных обязательств государства в сфере образования и сопоставление потребности с имеющимися возможностями для определения дополнительной потребности в ресурсах. 2. Экономическое — расчет нормы рентабельности образования путем сопоставления издержек и выгод образования (сравнение затрат и результата, выраженного в приросте национального дохода или ВВП, полученного за счет роста образовательного потенциала общества); упрощенно — сопоставления затрат на образование с приростом заработной платы получившего образование человека. 3. Расчетное — прогнозирование и расчет потребности экономики в рабочей силе и использование этой потребности в качестве исходного параметра для определения потребности образования в ресурсах. В настоящее время применяются в разных вариантах все три подхода. Распределение ресурсов между уровнями образования и образовательными учреждениями осуществляется в соответствии со сложившимся порядком организации бюджетного финансирования, в основу которого положен применяемый уже более 200 лет принцип формирования сметы расходов бюджетного учреждения. Действующий механизм определения потребности образовательных учреждений в финансировании построен на принципе первичности образовательного процесса, обеспечения нормального функционирования государственных или муниципальных образовательных учреждений, которые обеспечивают реализацию конституционных гарантий и сложившихся государственных обязательств в области образования и требуют для своего функционирования определенного государственного или муниципального бюджетного финансирования. Объемы финансирования должны быть достаточны для осуществления образовательного процесса в параметрах, предусмотренных законодательно, т. е. в соответствии с государственными образовательными программами и стандартами, реализуемыми образовательными учреждениями. Несмотря на кажущуюся простоту, определение потребности системы образования в финансовых ресурсах всегда представляло собой сложную проблему, так до конца и не решенную. Основ203 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования ным подходом к определению этой потребности на протяжении уже многих лет является планирование предстоящих расходов по статьям бюджетной классификации [11,15,30,101,126,147,163,167,170]. В этих условиях, как уже отмечалось, стабильность экономической классификации приобретает существенно важное значение. Основа этого подхода была неоднократно сформулирована требованиями, предъявляемыми в разное время к составлению смет расходов образовательных учреждений разных уровней образования соответствующими методическими документами. Такими документами были, например: • Методическое пособие по планированию расходов на содержание высших учебных заведений (письмо Минфина СССР от 1 ноября 1973 г. № 248) [157, с. 108 – 131]; • Методические указания по планированию расходов на содержание средних специальных учебных заведений (Письмо Минфина СССР от 13 апреля 1976 г. № 23) [157, с. 132 – 147]; • Методическое пособие по составлению сметы расходов на содержание начальных, восьмилетних и средних школ (Письмо Минфина СССР от 17 июня 1977 г. № 38) [158, с. 173 – 193]; • Методическое пособие по планированию и составлению смет расходов на содержание вечерних (сменных) и заочных школ для работающей молодежи (Письмо Минфина СССР от 6 февраля 1976 г. № 9) [158, с. 258 – 271]. Технически расчет потребности в бюджетных средствах на уровне отрасли и (или) региона может осуществляться, как уже отмечалось выше, двумя основными путями. 1. Сводом расчетов потребности в средствах, проведенных непосредственно образовательными учреждениями. 2. Расчетом потребности в средствах, проводимым органом управления образованием соответствующего уровня с использованием усредненных показателей. Первый путь является достаточно трудоемким процессом, требует большой работы по уточнению полученных данных, дополнительных согласований и т. п. Главное требование для успешного проведения такой работы — наличие хорошо разработанной мето204 6.2. Определение потребности в бюджетных средствах дической базы расчетов, четких и однозначно понимаемых образовательными учреждениями указаний о содержании и форме расчетов, источниках используемой информации и контроля. Второй путь кажется менее трудозатратным, поскольку основная нагрузка при его осуществлении ложится на орган управления образованием, а привлечение образовательных учреждений необходимо лишь для уточнения исходных данных. Условием проведения централизованного расчета является наличие необходимой информации о подведомственных образовательных учреждениях, что может быть обеспечено данными статистического наблюдения и бухгалтерской отчетности. Единство исполнения позволяет корректировать и даже изменять методическую базу расчетов в ходе работ. При наличии достаточного объема необходимой информации об образовательных учреждениях точность этого подхода может практически не отличаться от первого, как, впрочем, и трудоемкость исполнения. Оба эти пути требуют разработанной методической базы расчета потребности в средствах либо на уровне отдельного образовательного учреждения, либо на уровне отрасли (министерства, ведомства, региона, муниципального образования). Независимо от выбранного пути, точнее — в обоих случаях, в основу расчета потребности в бюджетном финансировании положено определение необходимых затрат по каждой статье экономической классификации методом прямого счета, т. е. путем прямого определения расходов, которые необходимы в соответствии с установленными нормами, нормативами и иными решениями, определяющими масштабы деятельности и соответствующие им размеры расходов в условиях конкретного образовательного учреждения или подсистемы образования. В качестве примера для подтверждения этого положения можно привести Методические рекомендации по расчету потребности подведомственных Минобразованию России учреждений высшего и среднего профессионального образования в бюджетных средствах [72, 73]. В частности, расчет суммарного фонда оплаты труда (Н ФОТ ) по соответствующему коду экономической классификации расходов бюджета складывается из 12 месячных фондов 205 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования оплаты труда каждой категории персонала, скорректированных на коэффициент роста бюджета в части оплаты труда и индексдефлятор: Н ФОТ = 12Т р К инф (ФОТ ппс + ФОТ увп + ФОТ поп + + ФОТ ауп + ФОТ пч ) + ПН бл , где ФОТ ппс — месячный фонд оплаты труда профессорско-преподавательского состава; ФОТ увп — месячный фонд оплаты труда учебно-вспомогательного персонала; ФОТ поп — месячный фонд оплаты труда прочего обслуживающего персонала; ФОТ ауп — месячный фонд оплаты труда административно-управленческого персонала; ФОТ пч — месячный фонд почасовой оплаты труда; ПН бл — годовая сумма налога на доходы физических лиц, удержанная с суммы пособий по временной нетрудоспособности (больничный лист); Т р — темп роста бюджета по соответствующей статье бюджетной классификации, предусмотренный на следующий год; К инф — коэффициент инфляции, прогнозируемый на планируемый год. Коэффициенты Т р и К инф определяются исходя из лимитов и исходных данных, установленных для формирования прогноза экономического и социального развития на очередной год и соответствующего проекта бюджета. В свою очередь, составляющие расчетной формулы суммарного фонда оплаты труда (фонды заработной платы по категориям работников) определяются исходя из установленных норм и нормативов. Например, расчет месячного фонда оплаты труда ППС основан на утвержденном штатном расписании, использовании расчетного показателя средней заработной платы и расчетной численности ППС (определенной на основе установленного соотношения числа студентов и преподавателей), данных о сложившейся численности заведующих кафедрами, деканов, заместителей деканов, а также размера денежного довольствия военнослужащих: ФОТ ппс = Nппс ЗП ппс (1 + Rα α + Rβ β + Rγ γ) + ФОТ вк , где ЗП ппс — средняя заработная плата ППС; α — доля численности заведующих кафедрами (в ставках) в общей фактической численности ППС (в ставках) — данные статистической формы 3-нк; 206 6.2. Определение потребности в бюджетных средствах β — доля численности деканов (в ставках) в общей фактической численности ППС (в ставках) — данные штатного расписания; γ — доля численности заместителей деканов (в ставках) в общей фактической численности ППС (в ставках) — по данным штатного расписания учебного заведения; ФОТ вк — денежное довольствие военнослужащих военной кафедры (военного факультета) — по утвержденному Минобразованием России штатному расписанию; Nппс — расчетная численность профессорско-преподавательского состава, выраженная в ставках. В приведенной формуле коэффициенты были приняты в следующих численных значениях: Rα = 0, 2; Rβ = 0, 35; Rγ = 0, 3, учитывающих увеличение фонда оплаты труда ППС за счет выплаты надбавок за заведование кафедрой, исполнение обязанностей декана и его заместителя соответственно на 20, 35 и 30%. Величина Nппс рассчитывается на основе установленных нормативов соотношения численности студентов и преподавателей по соответствующим образовательным программам, формам и видам обучения. Аналогичный подход применяется и при определении потребности в средствах по другим статьям расходов, а также по образовательным учреждениям других уровней образования [72]. Рассматривая представленный подход в целом, вне зависимости от уровня образования и учитываемых особенностей образовательных учреждений, можно выделить его следующие основные черты. Потребность в бюджетном финансировании образовательного учреждения любого уровня образования базируется на трех основных количественных параметрах: 1) численности учащихся (N ); 2) действующей системе оплаты труда и социального обеспечения работников и учащихся (S); 3) имеющейся материальной базе, на которой осуществляется образовательный процесс (P ). В принципе, эти параметры в пояснениях не нуждаются. Следует только уточнить, что они не зависят друг от друга. Численность учащихся определяется либо заданиями, либо демографической ситуацией. Действующая система оплаты труда и социального обеспечения определяется решениями органов власти и (или) 207 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования управления и не зависит ни от численности учащихся, ни от числа работников системы образования. Материальная база, в общем случае, является элементом постоянным и хотя и может быть определена через установленные нормы и нормативы материального обеспечения образовательного процесса, но фактически представляет собой величину сложившуюся. Причем к настоящему времени уже практически не зависящую от численности учащихся. Когдато построенная школа (или училище) продолжает использоваться для учебных целей, а численность учащихся, например, по естественным причинам снизилась. Используя указанные параметры, потребность в бюджетных средствах в общем виде может быть представлена как функция от них: F = f (N, S, P ). При этом каждый параметр, как было показано на примерах выше, представляет собой комплекс вторичных параметров и функциональных зависимостей, которые необходимо учесть в финансовых расчетах. Вид функции определения потребности будет более сложен, в расчетах необходимо использовать более широкий набор параметров, к которым можно отнести: • контингент учащихся по уровням образования, формам и программам обучения, коэффициенты приведения контингента, численность отдельных категорий учащихся, нормативные соотношения, позволяющие определить численность преподавателей, иные показатели, позволяющие определить численность работников образовательных учреждений в зависимости от численности учащихся; • установленную систему оплаты труда работников системы образования, включая систему доплат, надбавок и выплат, зависящих от условий и характера работы, занимаемых должностей, территориального расположения и др.; • нормативы социального и материального обеспечения студентов, учащихся, воспитанников, преподавателей, работников образовательных учреждений; • материальную базу образовательных учреждений — кубатуру зданий, занимаемые площади, приборы и оборудование, используемые в образовательном процессе, инвентарь и пр.; • другие необходимые показатели. 208 6.2. Определение потребности в бюджетных средствах Источниками для получения этих данных являются формы статистического наблюдения, нормативные документы, данные бухгалтерской отчетности. Основное содержание используемых в расчете потребности в финансировании образовательных учреждений показателей приведено в табл. 6.6 и осуществляется в следующем порядке. Таблица 6.6. Основное содержание показателей, норм и нормативов, используемых в расчете потребности образовательных учреждений в финансовых ресурсах Направление определения потребности Определение численности преподавателей и иного персонала образовательных учреждений Расходы на оплату труда, стипендии и др. денежные выплаты Расходы на обеспечение осуществления образовательного процесса Расходы на обеспечение содержания образовательного учреждения как материального объекта Основное содержание используемых в расчете показателей Предельная численность учащихся в классе, учебной группе; Установленные нормы времени обучения для различных категорий учащихся; Установленные нормы рабочего времени для преподавателей; Установленные соотношения преподавателей и учащихся; Сложившееся (утвержденное) соотношение преподавательского состава и иных категорий работников образовательных учреждений; Типовые штаты образовательных учреждений Минимальный размер оплаты труда; Утвержденная система оплаты труда (Единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетной сферы); Районные коэффициенты к оплате труда; Утвержденные размеры стипендий для учащихся; Установленные размеры компенсационных выплат; Установленные натуральные нормы обеспечения отдельных категорий учащихся Нормы и нормативы обеспечения образовательного процесса (практически отсутствующие) Установленные нормативы обеспечения электроэнергией, теплом, водоснабжением и водоотведением, газом, топливом и др. ресурсами Исходными параметрами любого расчета потребности в средствах являются показатели контингента учащихся (студентов, вос209 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования питанников, слушателей и т. д.) — фактические, плановые, прогнозные, — в зависимости от того, какая именно потребность рассчитывается. На основе величины контингента рассчитывается количество должностей преподавателей, необходимых для обучения имеющегося (прогнозируемого) контингента студентов, учащихся, воспитанников. Расчет производится исходя из установленных соотношений (число студентов на одного преподавателя, количество педагогов на один класс-комплект — класс заданной численности учащихся, количество воспитателей на группу и т. д.). Если такие соотношения не установлены, то число преподавателей на класс-комплект определяется расчетным путем, исходя из установленных предельных норм учебного времени для учащихся и рабочего времени для преподавателей. Число должностей вспомогательного и обслуживающего персонала определяется либо на основе имеющихся типовых штатов для отдельных типов образовательных учреждений, либо как доля от числа должностей преподавателей. Число должностей персонала, необходимого для обслуживания образовательного учреждения, определяется на основе норм и нормативов зон обслуживания — площадей помещений для уборки, мест в гардеробах, коммуникаций, электроустановок и т. п. Хотя процесс этот весьма трудоемок, его итогом является выверенное штатное расписание конкретного образовательного учреждения, которое в итоге является основой для определения потребности в средствах для оплаты труда работников. На основе действующей системы оплаты труда, принятой для работников образования (федерального, регионального, отраслевого, муниципального уровня), определяются размеры должностных окладов, надбавок, доплат и прочих выплат для всех категорий работников. Это, пожалуй, самая сложная часть финансовых расчетов, поскольку она касается размеров заработной платы каждого конкретного человека. Чем точнее будет проведен расчет на данном этапе, тем меньше будет вопросов и неясностей в течение года. Сумма всех заработных плат“ по штатному расписанию даст ” размер общего фонда заработной платы по образовательному учре210 6.2. Определение потребности в бюджетных средствах ждению. На некоторых проблемах организации оплаты труда остановимся далее при рассмотрении основных направлений модернизации образования. Средства, необходимые для социального и материального обеспечения учащихся, воспитанников и работников учебных заведений, определяются исходя из численности тех категорий учащихся, которые должны этими средствами обеспечиваться. К таким категориям относятся дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, учащиеся на полном государственном обеспечении и т. д., а также работники, имеющие право на получение соответствующих выплат. В расчетах используются установленные нормативы их обеспечения стипендиями, выплатами, питанием, одеждой и др. Определение потребности в средствах для расходов, связанных с содержанием материально-технической базы образовательных учреждений, осуществляется, как правило, на базе аналогичных расходов предыдущего года с учетом изменения цен и тарифов на соответствующие услуги. Потребление ресурсов определяется параметрами материальных объектов образовательного учреждения или установленными лимитами потребления, а также нормативами и санитарными нормами, установленными для расчета количества потребляемого ресурса: тепла, электроэнергии, воды, газа и др., необходимых для нормального функционирования учебного заведения. Содержание материальной базы учитывает также существующие нормативы износа оборудования, материалов, регулярности проведения текущего профилактического и капитальных ремонтов, количества телефонов, необходимых транспортных средств, средств связи и т. д. При определении расходов также используются уточненные тарифы и цены на содержание, эксплуатацию и ремонт материальных объектов. При расчете потребности в средствах следует учитывать необходимость развития образовательных учреждений, которое обычно представляется как процесс замены материальных объектов на более современные, пополнение библиотечных фондов, приобретение дополнительного оборудования и т. д. В этой части финансового планирования потребность в средствах определяется прямым счетом, исходя из тех мероприятий, которые предполагается осу211 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования ществить в планируемом году, и необходимых для этого средств. Каких-либо специальных методических разработок на эти цели пока нет. Предлагается, правда, установить норматив увеличения финансирования на цели развития в процентах к текущим расходам, но пока таких решений не принято. К тому же необходимость развития образовательных учреждений наталкивается на недостаток бюджетных средств, а также на недостаточность содержательных обоснований потребных для этого сумм. Более подробно порядок определения потребности в бюджетном финансировании для учреждений различных уровней образования описан в литературе [77, 170, 175, и др.]. В целом же расчет потребности в бюджетном финансировании основан на упомянутых выше методических материалах (см. с. 204 настоящей работы) с соответствующими поправками на действующую экономическую бюджетную классификацию. В результате проведения расчетов определяется так называемая нормативная или базовая потребность образовательных учреждений в бюджетных средствах. Поскольку реальное финансирование обычно отличается от потребности, причем — в меньшую сторону, то рассчитанная величина используется в качестве базы распределения бюджетных средств. Бюджетные средства на обеспечение соответствующих расходов по отдельной статье расходов распределяются между учебными заведениями пропорционально рассчитанной базовой потребности в средствах по этой статье расходов, что может быть проиллюстрировано формулой: Fi = Fi norm n P · F0 , (6.1) Fi norm i=1 где Fi — объем финансирования i-го учебного заведения; n — число учебных заведений; Fi norm — нормативная величина расходов i-го учебного заведения по отдельной статье; F0 — выделенный объем финансирования по отдельной статье для всех учебных заведений (в рамках отрасли или, например, региона). В основу распределения средств, таким образом, закладываются расчеты нормативной (базовой) потребности в разрезе ста212 6.2. Определение потребности в бюджетных средствах тей экономической классификации по каждому образовательному учреждению. Возможны и другие варианты распределения, учитывающие бо́льшее число параметров, повышающие обоснованность распределения, по крайней мере внешне. Однако в большинстве своем они все равно основываются на указанном соотношении (6.1). Наряду с приведенными выше существуют и несколько иные подходы к определению потребности образовательных учреждений в бюджетных средствах, основанные на агрегировании постатейных расчетов и применении обобщающих показателей структуры расходов, точнее — на определении доли различных статей расходов в их общей сумме. Более полно эти подходы отражены в работах по расчету нормативов подушевого финансирования образовательных учреждений. В качестве примера можно сослаться на предложенные специалистами упрощенные алгоритмы определения потребности высших учебных заведений [5, 16], а также учреждений общего образования [175] в бюджетных средствах. Обобщая порядок определения нормативной или базовой потребности в финансировании образовательного учреждения, нетрудно заметить, что наиболее обоснованные результаты получаются в том случае, если удается провести расчеты исходя из содержания работ, которые выполняются в рамках осуществляемой деятельности, т. е. образовательного процесса. Только так можно обосновать необходимость тех или иных затрат, что делает необходимым определение содержания работ, которые должны быть выполнены или выполняться в ходе осуществления учреждением образовательной деятельности. Иными словами, деятельность образовательного учреждения — это не абстрактное функционирование, а определенный набор, если можно так выразиться, операций“, требующихся для осуществле” ния образовательного процесса, и определенный набор ресурсов, без которых эти операции выполнены быть не могут. Соответственно и финансирование деятельности образовательного учреждения должно обеспечивать приобретение тех ресурсов, которые необходимы. 213 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования 6.3. Расчет потребности в финансировании образовательных учреждений Несмотря на то, что общая схема определения потребности системы образования в бюджетных средствах представляется достаточно понятной, расчет потребности в бюджетных средствах является трудоемкой и сложной работой. В данном случае не ставится задача подробно описать весь порядок расчета. Это займет слишком много места, да и по стилю изложения это будут тогда, скорее, методические материалы. Но более детально ознакомиться с общим порядком расчета все-таки необходимо. Основными исходными данными для расчета потребности в финансировании являются следующие: • контингент студентов, учащихся, воспитанников; • система оплаты труда работников образования; • нормативы социального и материального обеспечения студентов, учащихся, воспитанников, работников образовательных учреждений; • материальная база образовательных учреждений: кубатура зданий, занимаемые площади, приборы и оборудование, используемые в образовательном процессе и др. Источниками для получения этих данных являются формы статистического наблюдения, нормативные документы, данные бухгалтерской отчетности. На первом этапе определяется величина контингента учащихся в образовательном учреждении на планируемый год. Она устанавливается (табл. 6.7), как правило, органом управления образованием, в ведении которого находится образовательное учреждение, двумя основными путями: • установлением задания на подготовку специалистов; • утверждением контингента учащихся в составе производ” ственных показателей образовательного учреждения“, принимаемых для расчета бюджетного финансирования. Лицензионное ограничение контингента учащихся в образовательном учреждении представляется понятным, поскольку отражает возможности материальной базы и ее качества применитель214 6.3. Расчет потребности в финансировании но к установленным государством условиям осуществления образовательного процесса. И если принято решение, что в нормальных условиях в конкретной школе должно обучаться не более 500 человек, то больше в ней учиться и не должно. А если необходимо принять больше, то нужно либо изменить существующие условия обучения либо требования к ним. Таблица 6.7. Определение контингента учащихся в образовательных учреждениях Уровень образования Дошкольное Школьное Начальное профессиональное Среднее профессиональное Высшее Послевузовское Дополнительное Определение величины контингента производственные показатели в пределах установленного лицензией показателя задание учредителя, органа управления образованием производственные показатели в пределах установленного лицензией показателя и (или) заданий учредителя Задания учредителя по обучению представляют собой в полном смысле слова — задания, т. е. принятое учредителем решение о величине контингента учащихся в образовательном учреждении, обучение которого оплачивается (финансируется) учредителем из своего бюджета. На государственном уровне эти решения принимаются органом управления образованием, в ведении которого это учреждение находится, и финансируется из государственного бюджета соответствующего уровня. В негосударственных учебных заведениях задания могут устанавливаться решением учредителя и финансироваться им из своих средств. Как нетрудно заметить из приведенной в табл. 6.7 информации, в пределах лицензионных требований определяется контингент учащихся тех уровней образования, где обучение является либо общедоступным и бесплатным (дошкольное, школьное), либо в учреждениях дополнительного образования, где обучение осуществляется на платной или на бесплатной основе, но в пределах устанавливаемой величины контингента обучающихся. Специально на проблемах формирования контингента останавливаться не 215 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования будем. Отмечу только, что общедоступность образования заключается в том, что в учебные заведения должны быть приняты все желающие там обучаться, но только в пределах установленной лицензией численности. Поскольку мест в дошкольных учреждениях в настоящее время не хватает, то серьезных проблем с формированием в них контингента воспитанников не возникает. Действуют лишь лицензионные ограничения. В общеобразовательных школах картина несколько другая. Демографическая ситуация по стране в целом такова, что сформировать определенный контингент учащихся в них является проблемой. Поэтому учет учащихся осуществляется очень тщательно, в том числе и тех, кто только будет поступать на обучение в школу (по фактору проживания вблизи данной школы, например). Основные расчеты объемов финансирования осуществляются с использованием показателя среднегодового контингента учащихся, который определяется по формуле N̄ = Nн − Nвыб + Nпост + Nк , 2 где N̄ — среднегодовой контингент учащихся; Nн — численность учащихся на начало года; Nвыб — численность учащихся, выбывающих в течение года (в т. ч. выпускников); Nпост — численность учащихся, поступающих на обучение в планируемом году; Nк — численность учащихся на конец планируемого года. Для учреждений высшего профессионального образования среднегодовой контингент определяется несколько иначе: • по дневной форме обучения — как сумма показателей приема на обучение за число лет лет обучения (5–6 лет) без учета отсева; • по остальным формам обучения — по фактическому контингенту. Такой порядок расчета контингента был введен в 1987 г. [88] с целью стимулирования учебных заведений к повышению качества обучения и устранения зависимости численности профессорскопреподавательского состава от численности студентов. Следует отметить, что одновременно для вузов были введены нормативные 216 6.3. Расчет потребности в финансировании показатели числа студентов в расчете на одного преподавателя по формам обучения: • дневная — 8 студентов (увеличен в настоящее время до 10); • вечерняя — 15 студентов; • заочная — 35 студентов. Для отдельных показателей финансирования используются данные о фактическом числе учащихся определенных категорий. Потребность в средствах на оплату труда рассчитывается исходя из численности и квалификационной структуры преподавательского персонала и других категорий работников образовательного учреждения. Число должностей преподавателей (воспитателей), необходимых для обучения и (или) воспитания планируемого контингента студентов, учащихся, воспитанников, определяется на основе показателей контингента учащихся (воспитанников) и установленных соотношений числа учащихся и преподавателей, числа педагогов на один класс-комплект — класс (учебную группу) заданной численности учащихся, числа воспитателей на группу воспитанников и т. д. Например, для студентов высших учебных заведений установлены соотношения, указанные выше. Поэтому расчет числа должностей профессорско-преподавательского состава будет определяться по формуле NППС = Nдо Nво Nзо + + , 10 15 35 где Nдо — численность студентов дневной формы обучения; Nво — численность студентов вечерней формы обучения; Nзо — численность студентов заочной формы обучения. Не нужно удивляться тому, что результат может получиться не целым — рассчитывается показатель числа должностей, допускающий дробный результат, а не численности профессоров. Следует учитывать, что по отдельным специальностям (художественные, музыкальные, связанные с изучением восточных языков и др.) и отдельным высшим учебным заведениям специальными решениями установлены индивидуальные соотношения, умень217 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования шенные по сравнению с приведенными в расчете, что также требует уточнения полученных результатов. Число должностей педагогических работников общеобразовательных школ определяется иначе, но также с учетом контингента учащихся. Расчет осуществляется в следующем порядке: 1) определяется среднегодовой контингет учащихся по каждому классу в отдельности; 2) определяется число классов исходя из установленной численности учащихся в классе в 25 человек; при наличии условий и средств возможно комплектование классов меньшей численности обучающихся [143]; 3) рассчитывается число ставок учителей по каждому класскомплекту исходя из соотношений учебного времени учащихся3 и рабочего времени учителей по каждому классу [108]; 4) число ставок учителей увеличивается в связи с необходимостью преподавания отдельных предметов в группах, т. е. в классах меньшей численности. Базовый расчет числа ставок на класс приведен в табл. 6.8. Таблица 6.8. Базовый расчет числа ставок педагогических работников общеобразовательной школы Класс 1 2–4 5 6 7 8 9 Предельная нагрузка в неделю, час. учащегося педагога 20 20 25 20 28 18 29 18 31 18 32 18 32 18 Число ставок педагогов на класс-комплект 1,00 1,25 1,56 1,61 1,72 1,78 1,78 На практике, конечно, полученные результаты будут отличаться от базовых, поскольку для проведения занятий требуются не просто педагоги, а педагоги по разным предметам, по которым предусмотрена разная предельная рабочая нагрузка. 3 По Федеральному базисному учебному плану и примерным учебным планам для образовательных учреждений Российской Федерации, реализующих программы общего образования. Начальное общее и основное общее образование. 218 6.3. Расчет потребности в финансировании Определяется также число должностей воспитателей групп продленного дня, педагогов дополнительного образования (руководители секций, кружков и т. п.), педагогического персонала для обучения детей на дому. Необходимо учитывать и другие факторы, определяющие число ставок педагогических работников [108]. Численность других категорий работников образовательных учреждений определяется на основе: • типовых штатов (типовые штаты определяют число должностей различных категорий работников образовательных учреждений в зависимости от численности учащихся); • установленных норм обслуживания материально-технической базы образовательного учреждения; • сложившихся соотношений между различными категориями работников (такой вариант применяется для расчета фонда оплаты труда работников, не относящихся к профессорскопреподавательскому составу вузов, когда фонд оплаты труда этих работников определяется в процентах к фонду оплаты труда профессорско-преподавательского состава). После того как определено число различных должностей работников образовательных учреждений, рассчитывается фонд оплаты труда работников в соответствии с действующей системой оплаты труда, принятой для системы образования. В настоящее время размеры оплаты труда работников образования определяются Единой тарифной сеткой по оплате труда работников бюджетной сферы (ЕТС), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14.10.92 г. № 785 О дифференциации ” в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки“. ЕТС содержит 18 разрядов, по которым распределены должности работников бюджетной сферы. Каждому разряду соответствует разрядный коэффициент. Смысл такой дифференциации в оплате состоит в установлении размера должностного оклада по первому разряду и определении окладов по остальным разрядам путем его умножения на тарифный коэффициент соответствующего разряда4 . 4 С 2008 г. ЕТС заменяется отраслевой системой оплаты труда. 219 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования Параметры ЕТС и тарифных ставок оплаты труда утверждены [109] и приведены в табл. 6.9. Таблица 6.9. Межразрядные тарифные коэффициенты Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений 1 Межразрядные тарифные коэффициенты Тарифные ставки (оклады), руб. 2 1 1,04 1221 1269,84 7 Межразрядные тарифные коэффициенты Тарифные ставки (оклады), руб. Межразрядные тарифные коэффициенты Тарифные ставки (оклады), руб. 8 Разряд оплаты труда 3 4 1,09 6 1,268 1,407 1330,89 1394,38 1548,23 Разряд оплаты труда 9 10 11 1717,95 1,866 1,142 5 2,047 12 1,546 1,699 2,242 2,423 1887,67 2074,48 2278,39 2499,39 2737,48 Разряд оплаты труда 15 16 17 2958,48 13 14 2,618 2,813 3,036 3,259 3,51 4,5 3196,58 3434,67 3706,96 3979,24 4285,71 5494,5 18 Отнесение должностей к разрядам осуществляется в соответствии с отраслевыми тарифно-квалификационными справочниками на основании решений тарифных комиссий образовательных учреждений. При утверждении ЕТС было установлено также и распределение должностей работников образования по тарифным разрядам (табл. 6.10) При расчете фонда оплаты труда работников образовательных учреждений учитываются также все предусмотренные законодательными и нормативными документами дополнительные выплаты: надбавки, доплаты, компенсации и др. Например, полученный в результате расчетов суммарный фонд заработной платы педагогических работников общеобразовательных школ увеличивается на надтарифный фонд, определяемый процентом от фонда заработной платы и составляющий для школ 25%. Надтарифный фонд предназначен для установления доплат 220 6.3. Расчет потребности в финансировании за дополнительные виды проводимых учителями работ — проверку тетрадей, классное руководство и т. п. Таблица 6.10. Распределение должностей работников образования по разрядам ЕТС Должности Педагогический персонал учреждений народного образования Учителя всех специальностей, преподаватель, воспитатель, концертмейстер Методист, мастер производственного обучения Высшие учебные заведения Профессорско-преподавательский состав Руководители Учреждения народного образования Руководитель структурного подразделения Директора (заведующие): внешкольных учреждений, детских дошкольных учреждений, школ, интернатов, детских домов, лицеев, гимназий, профессионально-технических и средних специальных учебных заведений, колледжей, учебно-производственных комбинатов и др. Высшие учебные заведения Руководитель основного структурного подразделения Директор филиала Ректор Диапазон разрядов ЕТС 7–14 8–13 8–17 13–18 8–12 10–16 13–16 16–17 17–18 В принципе, расчет можно сделать по данным о площадях учебных заведений (данные государственного статистического наблюдения) и отчетных данных о фактических выплатах хозяйственному персоналу, обслуживающему эти площади. Разумеется, полученный результат будет весьма и весьма средним“, годящим” ся для обобщенных и оценочных расчетов. Для образовательного учреждения необходимо считать более точно, учитывая все необходимые для этого факторы. При расчете фонда оплаты труда необходимо учитывать также районный коэффициент для выплаты надбавок за стаж работы в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, иные дополнительные надбавки к фонду заработной платы, связанные с индивидуальной спецификой учебных заведений. Такими факторами может выступать наличие (в вузе) ядерного реактора, ботанического сада, обсерватории, опытных полей, садов, пришкольного хозяйства, лесхоза и др. 221 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования Приведенный порядок расчета является схематичным, служит для целей введения в курс дела“ и не учитывает, разумеется, всех ” тонкостей этого процесса. Да и системы оплаты труда в регионах могут отличаться от ЕТС в бо́льшую сторону как за счет повышения ставки первого разряда, так и за счет применения различных надбавок и доплат стимулирующего характера. Все это, разумеется, должно учитываться при проведении расчетов. Следует еще раз отметить, что расчет фонда оплаты труда является наиболее ответственной частью расчета потребности в средствах по следующим причинам: • расчет в конечном итоге касается заработной платы конкретных людей, причем людей, в основном, высокой квалификации, труд которых и так оплачивается достаточно низко; • оплата труда регулируется множеством нормативных документов, которые должны быть учтены в расчетах в полном объеме; • оплата труда является важнейшим социальным и политическим фактором, поэтому проверяется и контролируется в первую очередь. Начисления на заработную плату рассчитываются исходя из ставки единого социального налога, составляющего 26% [82, глава 24, ст. 241]. Определение потребности в средствах для выплаты стипендий и осуществления иных выплат социального характера осуществляется методом прямого счета: определяется фактическое число обучающихся и работников образовательного учреждения, имеющих право на получение указанных выплат, и умножается на установленные величины выплат. Никаких особых сложностей этот расчет, с моей точки зрения, не содержит, за исключением вопросов организационного характера, связанных с определением тех лиц, кто действительно должен получать эти выплаты. Если эти работы проведены правильно, то результат получается точным. Расчет потребности в средствах по другим направлениям расходов осуществляется на основании существующих (в том числе и ориентировочных, примерных, расчетных) нормативов и санитарных норм, по которым определяются количественные пока222 6.3. Расчет потребности в финансировании затели потребности образовательного учреждения в ресурсах (тепло, электроэнергия, водоснабжение и водоотведение, газ), необходимых для нормального функционирования учебного заведения, а также нормативы износа оборудования, расходования материалов, регулярности проведения текущего профилактического и капитальных ремонтов, количества телефонов, необходимых транспортных средств, средств связи и т. д. Все эти данные обобщаются с учетом потребления аналогичных ресурсов в предыдущие годы — потребление ресурсов в планируемом году может отличаться от объемов потребления предыдущих лет вследствие каких-либо изменений в образовательном учреждении. Если таковых нет, то и физическое потребление ресурсов будет оставаться на прежнем уровне. А затем полученные результаты умножаются на цены и тарифы приобретения этих ресурсов, проведения работ и оказания услуг и вычисляется базовый объем потребности в финансировании по этим видам расходов. В результате проведенных расчетов получается так называемая нормативная“ или базовая потребность образовательных учреж” дений в бюджетных средствах. Поскольку реальное финансирование обычно отличается от рассчитанной потребности, то последняя используется в качестве базы распределения бюджетных средств. Затем полученные результаты оформляются в виде бюджетной сметы образовательного учреждения в соответствии с экономической бюджетной классификацией (приведена на с. 201 настоящей книги) и представляются в орган управления образованием соответствующего уровня, в ведении которого находится образовательное учреждение, для включения в проект бюджета по отрасли Об” разование“. Разнесение затрат по статьям осуществляется в соответствии с порядком отнесения расходов к статьям экономической классификации — методическими материалами Минфина России. Общий порядок такого разнесения“ определяется содержанием соответству” ющей статьи экономической классификации. К сожалению какоголибо обобщенного подхода для проведения такой работы не сформировано. Это затрудняет работу в данной области. К тому же и бюджетная классификация регулярно изменяется. 223 Лекция 6. Бюджетное финансирование образования Разумеется, проект сметы можно сразу рассчитывать по статьям экономической классификации. Но порядок такого расчета (по последнему варианту классификации) еще не разработан, что затрудняет работу. К тому же, в рамках данной работы ставилась задача показать содержательную сторону определения потребности в бюджетном финансировании. Что и сделано в меру понимания этого процесса автором. 224 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования Понятие внебюджетного финансирования, источники внебюджетных средств, порядок внебюджетного финансирования, совершенствование внебюджетной деятельности в образовании 7.1. Общие вопросы внебюджетного финансирования Понятие внебюджетная деятельность“ применительно к сфере ” образования сложилось достаточно давно. Его содержание определялось исходя из того обстоятельства, что, наряду с деятельностью, финансируемой из бюджета, образовательное учреждение имеет возможность осуществлять дополнительную“ деятельность, ” что называется в свободное от основной работы время“ и с исполь” зованием своего кадрового и материального потенциала. Финансовое обеспечение этой деятельности осуществлялось, как правило, не из бюджета, поэтому и деятельность называлась и часто называется внебюджетной“. ” Средства, поступающие от осуществления такой деятельности, принято называть внебюджетным финансированием, внебюджетными поступлениями, доходами от самостоятельной деятельности образовательного учреждения. Термины эти также сложились давно, используются, в основном, как синонимы, хотя и отражают разные отношения. Что такое бюджетное финансирование, всем, очевидно, понятно, хотя бы из предыдущих лекций. Кроме того, это понятие на225 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования столько плотно вошло в жизнь, что у каждого есть и свое представление о нем. Напомним, что для рассмотрения экономических проблем образования удобно пользоваться этим термином, имея в виду, что это безвозмездное обеспечение деятельности образовательных учреждений средствами бюджета учредителя. Обычно понимается — государственного и муниципального. Следует добавить, что если это будет безвозмездное обеспечение средствами из коммерческой организации-учредителя (из прибыли после уплаты налогов), то это также может считаться бюджетным финансированием. Можно ли в таком случае сказать, что внебюджетное (или небюджетное) финансирование — это все прочие поступления средств в учебное заведение? Обычно так и говорят. Все средства, поступающие в образовательное учреждение не из бюджета, разумеется, являются внебюджетными. В данном случае применяется так называемое негативное определение“, в каче” стве отличительного признака выбирается их непринадлежность“ ” к определенному источнику поступления — к бюджету, причем неважно, к какому именно бюджету. Может быть, это и не самая удачная классификация, но она прочно вошла в обиход, а термин имеет общепринятый характер. Таким образом, поступающие в учебное заведение средства делятся на бюджетные и внебюджетные (рис. 7.1). Было бы логично называть все поступающие в учебное заведение средства доходами, но применительно к бюджетным средствам этот термин обычно не используется, а применяется пока только к внебюджетным поступлениям. Все средства, поступающие в образовательное учреждение Средства, поступающие из бюджета учредителя Средства, поступающие из иных источников Рис. 7.1. Средства, поступающие в учреждение из разных источников 226 7.1. Общие вопросы внебюджетного финансирования Как было показано раньше, бюджетные средства, поступающие в учебное заведение в режиме финансирования, характеризуются двумя основными признаками: • направлены на совершенно определенные расходы (в соответствии со сметой); • поступают безвозмездно, т. е. взамен этих средств собственник не получает от учебного заведения эквивалента в виде товаров и (или) услуг. Иногда говорят, правда, что государственный или муниципальный бюджет от имени общества оплачивает обучение молодежи, а общество получает эквивалент своих расходов в виде образованных людей. Но это вопрос, как минимум, дискуссионный. Ведь учат человека несколько лет, эквивалентность суммы полученных им знаний и навыков понесенным затратам на этот процесс является неочевидной, отдача обществу от подготовленного человека может не соответствовать затратам на подготовку, да ее и вовсе может не быть (человек уехал из страны) и т. д. Это вовсе не означает, что бюджетные средства не могут поступать в образовательное учреждение иначе. Могут, конечно. Государство может, например, приобретать (покупать по рыночным ценам) для своих нужд товары и услуги. Поэтому для понимания финансирования необходимо ввести еще один важный признак: финансировать организацию может только ее учредительсобственник (по определению, данному в Гражданском кодексе Российской Федерации, ст. 120). Финансировать образовательное учреждение, таким образом, может государство или муниципальное образование, а может и частное лицо. Следует отметить, что наибольшее распространение получила точка зрения, что учредитель у учреждения может быть только один, поскольку финансироваться учреждение может только из бюджета учредителя, а не учредителей. Конечно, можно подискутировать относительно средств спонсоров, отличающихся целевым характером и передающихся на безвозмездной основе (обычно). Поэтому их тоже можно неформально считать финансированием, хотя и не со стороны учредителя. Кроме того, известно понятие самофинансирования“, т. е. финансирова” 227 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования ния организацией своих собственных работ, выполняемых внутри организации, за счет средств, находящихся в собственности (распоряжении) этой организации. Результаты такой работы могут быть: • потреблены этой же организацией, в этом случае самофинансирование представляется в виде возмещения собственных издержек по выполнению работы за собственный счет; • получены в виде некоторого продукта, интеллектуального объекта и т. п., который может быть в дальнейшем реализован (продан, использован для производства товаров или услуг), что возместит (полностью, частично или с прибылью) понесенные издержки, или отложен в запас, в задел“, что должно ” увеличить активы организации. Но поскольку оба эти варианта имеют в качестве конечного результата конкретный продукт, в том или ином виде использованный организацией, то, строго говоря, это финансированием не является. Скорее такой вариант следует отнести к приобретению организацией товаров, работ, услуг (хотя бы и у себя самой). Другой вопрос, если организация тратит свои средства на проведение, например, исследовательских работ, которые не приносят осязаемого результата (по крайней мере, на определенном отрезке времени), тогда это, наверное, можно считать самофинансированием. Таким образом, финансирование может осуществляться из следующих источников: • бюджет учредителя; • спонсорские средства; • собственные средства, находящиеся в самостоятельном распоряжении учреждения (организации). И уж если быть еще более точным, следует указать, что на цели собственно финансирования могут быть использованы те средства организации, которые остаются у нее после погашения издержек, понесенных для получения этих средств, т. е. прибыль, да еще и после урегулирования отношений с налоговой системой. Следовательно, для осуществления самофинансирования образовательное учреждение (по определению некоммерческая организация!) должно быть нацелено на получение прибыли, решать задачи коммерческой организации. 228 7.2. Из истории внебюджетного финансирования Вернемся к внебюджетным средствам и внебюджетному финансированию. Основными источниками внебюджетных средств являются доходы от самостоятельной деятельности образовательного учреждения, осуществляемой за рамками той деятельности, которая финансируется из бюджета учредителя, а также различные пожертвования, не имеющие целевого характера. Перечень основных источников представлен в табл. 7.1. Таблица 7.1. Внебюджетные средства и внебюджетное финансирование Источники внебюджетных средств Спонсорские средства, пожертвования Доходы от самостоятельной деятельности Источники внебюджетного финансирования Спонсорские средства, пожертвования Часть доходов, остающаяся в распоряжении образовательного учреждения после возмещения издержек, связанных с получением этих доходов, т. е. прибыль после уплаты налогов Поэтому, когда говорят о внебюджетном финансировании, следует это понимать, как расходование прибыли, полученной в результате приносящей доходы деятельности, а также пожертвований, полученных от неучредителей“, на возмещение расходов по ” необходимыми для деятельности организации видам деятельности. Понимая основные черты внебюджетного финансирования, будем все же считать, что внебюджетным финансированием является получение и расходование образовательным учреждением средств из внебюджетных источников. Рассмотрение особенностей этого процесса и будет предметом данной лекции. 7.2. Из истории внебюджетного финансирования Внебюджетные, или специальные“, средства являлись важным ” источником финансирования деятельности образовательных учреждений буквально с момента их создания. Эти средства представляли собой доходы от различных видов деятельности, осуществляемых образовательными учреждениями. Указанный термин 229 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования применялся еще в университетских уставах XIX в., а также и в других документах, характеризующих финансирование образования. Его содержание практически не изменялось и в более позднее время, вплоть до 1990-х гг. XX в., когда специальные средства“ ” были постепенно вытеснены понятием внебюджетные средства“. ” Как уже отмечалось выше, в Российской Империи наряду с ассигнованиями государственного казначейства (бюджетные средства) образовательные учреждения получали проценты с капиталов, принадлежащих учебным заведениям, переданных или пожертвованных им, плату за обучение и содержание учащихся (воспитанников), доходы от привилегий“, предоставленных в пользу ” учебных заведений (воспитательных домов), доходы от специально созданных предприятий, доходы от продажи имущества (имений) учебных заведений. Например, Мануфактура Воспитательного дома с 1801 г. по 1803 г. имела оборот более 1 168 тыс. руб. и прибыль более 252 тыс. руб., обеспечивая занятость 1 178 чиновников, мастеровых и воспитанников. Воспитательному дому с 1765 г. было предоставлено право клеймления игральных карт и получения всех доходов от их продажи на территории Российской Империи. С конца 1766 г. по 1774 г. Воспитательный дом с клеймления карт (10 коп. с каждой колоды) получил около 25 тыс. руб. дохода, хотя по расчетам должен был получать не менее 27 тыс. руб. в год. Основной причиной такого отклонения были злоупотребления, связанные с торговлей неклеймленными картами или картами с фальшивым клеймом. Получаемые доходы позволили Воспитательному дому создать свой капитал [80, с. 228, 404]. В начале XX в. специальные средства составляли существенную часть финансовых поступлений российских университетов, а их расходование регламентировалось соответствующими сметами. Средства направлялись на содержание высших учебных заведений, выплату гонораров профессорам [10]. Рассмотрение финансовой сметы университета, а равно рассмотрение и утверждение ежегодной сметы доходов и расходов специальных средств, составляющих его собственность, были предметом занятия университетского Совета. 230 7.2. Из истории внебюджетного финансирования Формализованное определение содержания термина специаль” ные средства“ было дано, например, в постановлении СНК СССР О специальных средствах учреждений, состоящих на государ” ственном бюджете“ от 13 декабря 1930 г. [155, с. 200]. Специальными средствами были названы суммы, образующиеся из тех доходов учреждений, состоящих на государственном бюджете, которые на основании особых постановлений законодательных органов могут расходоваться учреждениями на специальные цели без проведения их по доходной и расходной части единого государственного бюджета СССР. Это определение с точки зрения государственного бюджета можно рассматривать, с одной стороны, как отнесение специальных средств все-таки к доходам (или средствам) бюджета, а с другой — как выделение средств из бюджета, поскольку формально в бюджет они не включаются. Такое понимание подчеркивает некоторую особость“ этих средств, определенное их отделение от бюд” жетных средств как в учете, так и в расходовании. Причем эта особенность специальных средств была установлена государством, т. е. по существу собственником этих средств. К специальным средствам были отнесены, например, доходы, получаемые учреждениями, состоящими на государственном бюджете, от сдачи в наем находящихся в их ведении заведений и помещений или от их экспло” атации иным способом“(в орфографии источника. — Примеч. авт.). Эти доходы предназначались для покрытия расходов по содержанию и ремонту зданий и помещений [155, с. 201]. С учетом этого обстоятельства отнесение в наше время к неналоговым доходам бюджета доходов, полученных бюджетным учреждением от осуществления самостоятельной деятельности, представляется логичным, поскольку полностью соответствует давно заявленной позиции государства в этом вопросе. Особенности формирования и расходования специальных средств учреждений, состоящих на республиканском бюджете РСФСР, бюджетах автономных республик и местных бюджетов, определялись постановлениями правительства, например постановлением СНК РСФСР О специальных средствах учреждений, ” состоящих на республиканском бюджете РСФСР, бюджетах ав231 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования тономных республик и местных бюджетах“ от 9 июля 1944 г. № 536 [155, с. 201–205] и другими нормативными документами, например Инструкцией НКП и НКФ РСФСР об обеспечении начальной, неполной средней и средней школы твердым бюджетом и о предоставлении прав распорядителей кредитов директорам и заведующим школами [155, с. 8–11]. Изучение этих документов позволяет сделать некоторые выводы о позиции государства в отношении специальных средств, получаемых государственными бюджетными учреждениями. Во-первых, право иметь специальные средства предоставлялось не всем бюджетным учреждениям, т. е. имел место разрешительный принцип осуществления приносящей доходы деятельности, действовавший выборочно как по видам деятельности, так и по конкретным учебным заведениям. Во-вторых, несмотря на то, что специальные средства не зачислялись в бюджет, по ним, как и по бюджетным средствам, составлялись сводные сметы по народным комиссариатам и ведомствам, представлявшиеся в соответствующий НКФ одновременно со сводными бюджетными сметами. В-третьих, своды смет специальных средств утверждались НКФ после утверждения соответствующих бюджетов. На основе утвержденных сводов наркоматами и другими органами управления утверждались подведомственным учреждениям сметы специальных средств. Таким образом, планирование специальных средств осуществлялось централизованно, практически в том же порядке, что и планирование бюджетных средств. И утверждались сметы специальных средств так же, как и бюджетные сметы. Доходная часть сметы по специальным средствам составлялась с полным учетом всех ожидаемых к поступлению доходов и остатков специальных средств, а расходная — в соответствии с планом работ, на которые эти средства должны были расходоваться. Сметы должны были составляться отдельно по каждому виду специальных средств. Причем передвижение сметных назначений из сметы одного вида специальных средств в смету другого вида не допускалось. 232 7.2. Из истории внебюджетного финансирования Передвижение кредитов из одной статьи в другую в пределах одной сметы специальных средств могло производиться в исключительных случаях в порядке, установленном для передвижения кредитов по бюджетным ассигнованиям. Распорядителями специальных средств являлись руководители учебных заведений. В частности, например, в школах специальными средствами распоряжались директора или заведующие, которые вели также учет поступления и расходования этих средств. Вся работа по составлению смет школ по специальным средствам, так же как и по бюджетным, должна была проводиться при непосредственном участии коллектива школы и общественных организаций (партийных и профсоюзных). Специальные средства бюджетных учреждений хранились на процентных текущих счетах в тех кредитных учреждениях, в которых имелись текущие счета по исполнению бюджетных смет этих учреждений. Специальные средства всех видов хранились на одном текущем счете. Выдача специальных средств с этих счетов осуществлялась кредитными учреждениями в пределах утвержденной сметы при представлении распорядителем кредитов по специальным средствам (руководителем бюджетного учреждения) справки об утверждении соответствующим органом управления сметы специальных средств. При отсутствии такой справки средства не выдавались, а осуществлялся только прием и зачисление доходных поступлений на текущие счета. Следует отметить, что этот порядок с незначительными изменениями действовал еще и в начале 1990-х гг., когда банки требовали от образовательных учреждений утвержденную министерством (ведомством) смету расходов специальных средств, а основные его положения были учтены при формировании порядка казначейского исполнения бюджета. При поступлении доходов в размерах, превышающих смету, их расходование допускалось после утверждения дополнительной сметы, т. е. сметы на дополнительные доходы. При поступлении доходов в размерах, меньших, чем было предусмотрено сметой, должны были быть соответственно сокращены и расходы по смете. Перечень видов специальных средств бюджетных учреждений и направления их расходования были строго регламентированы. 233 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования Например, для бюджетных учреждений, состоящих на республиканском бюджете РСФСР, были разрешены 10 видов специальных средств и направлений их расходования (табл. 7.2). Таблица 7.2. Перечень специальных средств учреждений, состоящих на республиканском бюджете РСФСР Источники специальных средств Назначение специальных средств 1. Арендная и квартирная плата и другие доходы от принадлежащих учреждениям зданий и общежитий, а также поступления от субарендаторов за объединенное хозяйственное обслуживание (вешалка, телефон и пр.) 2. Доходы от эксплуатации транспорта 3. Входная плата в музеи и на выставки 1. На содержание, оборудование и ремонт зданий и общежитий, а также на покрытие расходов по объединенному хозяйственному обслуживанию 4. Поступления от продажи репродукций научных и художественных произведений, а также копий с архивных документов 5. Доходы от лекций, платных вечеров, спектаклей, концертов и т.п. 6. Поступления от клиентуры библиотек абонементной платы, а также сумм в возмещение порчи и утери книг 7. Плата за обучение в детских музыкальных, хореографических и художественных школах и плата за обучение на курсах по подготовке отдельных видов специалистов 8. Доходы от лабораторий, кабинетов, научно-исследовательских и опытных учреждений, а также от издания научных трудов и от утилизации подопытных животных 9. Доходы от производственной деятельности учебно-вспомогательных и подсобных предприятий и хозяйств, не пользующихся правами юридических лиц, а также часть прибыли подсобных предприятий, пользующихся правами юридических лиц 10. Средства хозяйственных и других организаций, поступающие по договорам на выполнение специальных работ (научно-исследовательских, подготовка кадров и т.п.) 234 2. На содержание, ремонт и пополнение транспорта 3. На покрытие расходов по организации, содержанию и пополнению музеев и выставок экспонатами 4. На расходы, связанные с репродукцией произведений, а также на содержание и пополнение музеев экспонатами 5. На цели, установленные при организации лекций, платных вечеров и т.п. 6. На пополнение книжных фондов 7. На содержание этих школ и курсов 8. На содержание и оборудование научно-исследовательских и опытных учреждений, лабораторий и кабинетов 9. На организацию, текущее содержание и расширение этих предприятий, а также на хозяйственные и операционные потребности учреждений, при которых они состоят 10. На работы, связанные с выполнением специальных договоров 7.2. Из истории внебюджетного финансирования Перечень специальных средств учреждений, состоящих на бюджетах автономных республик и местных бюджетах, был хотя и существенно шире и содержал уже 23 вида специальных средств, в том числе и те, что приведены в таблице, но также представлял собой закрытый перечень. Наряду с указанными источниками, специальные средства могли формироваться за счет средств отдельных отраслей народного хозяйства. В частности, Наркомторгу СССР было разрешено с 1 апреля 1944 г. расходы по подготовке и переподготовке массовых кадров для торговли производить за счет издержек производства и обращения организаций этой отрасли, установив средние нормы отчислений на подготовку кадров в области торговли 0,02–0,3% от оборота, в области производства — 1% от фонда заработной платы, в области заготовок — 0,15% от суммы заготовок, и дифференцировать эти нормы по отдельным организациям и предприятиям, а часть средств обратить на образование централизованных фондов подготовки кадров [30]. При этом финансирование из бюджета подготовки кадров в вузах и техникумах Наркомторга СССР сохранялось. Для учета и расходования этих средств бюджетным организациям открывались специальные текущие счета. Расходование средств осуществлялось на подготовку и переподготовку кадров системы Наркомторга, а также на обучение техминимуму и санминимуму в соответствии со сметами, которые утверждались территориальными органами управления системы наркомата в соответствии с Инструкцией О порядке образования, расходования ” и учета средств на подготовку и переподготовку кадров в системе Наркомторга СССР“от 18 мая 1944 г. № 0153 [155]. Важным источником поступления специальных средств для системы высшего образования были средства, полученные от научноисследовательских работ. Положением о научно-исследовательской деятельности высших учебных заведений, утвержденным постановлением СНК СССР от 18 февраля 1944 г. № 4, ст. 51 [155, с. 98– 99], например, предусматривалась возможность направления директором вуза экономии средств, полученных после исполнения плана научно-исследовательских работ (по сути дела — прибыли, 235 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования неизрасходованных средств), на укрепление материальной базы высшего учебного заведения. Необходимым условием такого использования средств являлось выполнение работ в полном объеме, поскольку неиспользованные средства в результате невыполнения работ должны были перечисляться в доход бюджета. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР О ме” рах по улучшению подготовки специалистов и совершенствованию руководства высшим и средним специальным образованием в стране“ от 3 сентября 1966 г. № 729 [95, п. 22] ректорам высших учебных заведений было предоставлено право использовать 75% суммы превышения доходов над расходами по научноисследовательским работам, выполняемым по хозяйственным договорам, на расширение и укрепление материально-технической базы высших учебных заведений, сверх ассигнований по планам капитальных вложений. Тем самым ставилась задача закладывать в ” плановую себестоимость НИР“ превышение доходов над расходами, т. е. прибыль. Важным, хотя и не слишком существенным, источником средств для обеспечения деятельности образовательных учреждений выступала также и плата за обучение. Платность обучения, существовавшая в дореволюционной России, была отменена после 1917 г., но в дальнейшем ее элементы вновь постепенно возродились. Следует отметить, что уже в 30-е гг. XX в. допускались расчеты между учреждениями, предприятиями и организациями за подготовку кадров в высших и средних профессиональнотехнических учебных заведениях, содержащихся за счет внебюджетных средств (средств отраслей), т. е. функционирующих на принципах хозяйственного расчета. По существу, речь шла об оплате обучения, проводимого по заказам хозрасчетных организаций. Постановлением СНК СССР Об установлении платности обуче” ния в старших классах средних школ и в высших учебных заведениях СССР и об изменении порядка назначения стипендий“ от 2 октября 1940 г. № 1860 была введена плата за обучение в следующих размерах (табл. 7.3). Плата за обучение должна была вноситься в соответствующие учебные заведения равными долями два раза в год: к 1 сентября 236 7.2. Из истории внебюджетного финансирования и к 1 февраля. Ряд категорий учащихся был освобожден от платы за обучение: инвалиды, дети пенсионеров, дети военнослужащих действующей Армии, дети погибших и др. Контроль за внесением платы осуществлялся очень строго. Учащийся, не внесший в установленные сроки плату за обучение, подлежал отчислению из учебного заведения. Таблица 7.3. Размеры платы за обучение в средних школах и высших учебных заведениях Учебное заведение Для учащихся VIII—X классов средних школ, техникумов, педагогических училищ, сельскохозяйственных и медицинских школ и других специальных средних учебных заведений в школах Москвы и Ленинграда во всех остальных городах, а также в селах За обучение в высших учебных заведениях СССР: находящихся в городах Москве, Ленинграде и столицах союзных республик находящихся в других городах в художественных, театральных и музыкальных Размер платы в год, руб. 200 150 400 300 500 Размер платы за обучение был сопоставим с величиной заработной платы таких категорий работников сферы образования, как учителя начальных школ и начальных классов, получавших в зависимости от стажа и места работы 350–500 руб. в месяц. Для сравнения, заработная плата ассистента кафедры без ученой степени составляла в то время 700–900 руб. в месяц, профессора, доктора наук — 1500–2000 руб. в месяц. Постановлением Совета Министров СССР от 22 мая 1948 г. № 1729 (и соответствующим Инструктивным письмом Минфина СССР от 21 июня 1948 г. № 388) [30] с 1 сентября 1948 г. была введена плата за обучение на подготовительных курсах и отделениях при высших и средних специальных учебных заведениях. Доходы от вносимой платы за обучение должны были проводиться по смете внебюджетных (специальных) средств соответствующего учебного заведения и направляться на содержание подготовительных курсов и отделений, в т. ч. на оплату труда преподавателей. 237 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования Практически все эти подходы в части формирования специальных (внебюджетных) средств сохранялись до конца 1980-х гг., претерпевая незначительные изменения. Введение в 1989 г. новых условий хозяйствования в образовании свело на нет разницу между бюджетными и внебюджетными (специальными) средствами, объединив их в единый источник финансирования. Но в связи с переходом экономики к рыночным механизмам новые условия хозяйствования развития не получили, а их элементы в части единых счетов и формирования фондов внутри образовательных учреждений свое существование, по существу, прекратили к 1995 г. Серьезные изменения в сферу экономики образования были привнесены в 1992 г. Законом Об образовании“ и другими законо” дательными и нормативными актами. Основополагающим положением в этой части можно считать закрепление за образовательным учреждением права собственности: • на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию; • на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности; • на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности [118, ст. 39]. Несмотря на противоречивость этого положения в связи с некоммерческим статусом образовательного учреждения, оно явилось серьезным стимулом для развития в сфере образования приносящей доходы деятельности. Следует отметить сохранение бюджетного финансирования, объемы которого не ставились в какую-либо зависимость от получаемых доходов из внебюджетных источников. Одновременно был существенно расширен диапазон видов деятельности, которую могли осуществлять образовательные учреждения для получения доходов. Государственные и муниципальные образовательные учреждения получили право оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные образовательные услуги, куда были отнесены обучение по дополнительным 238 7.2. Из истории внебюджетного финансирования образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с учащимися углубленным изучением предметов и другие услуги, за рамками соответствующих образовательных программ и государственных образовательных стандартов. Высшим учебным заведениям (образовательным учреждениям высшего профессионального образования) было разрешено также осуществление платного обучения в рамках государственных образовательных стандартов и программ граждан, принимаемых в вуз сверх установленных контрольных цифр приема [114, ст. 29]. Негосударственные образовательные учреждения получили право осуществлять образовательную деятельность на платной основе. Образовательные учреждения получили право вести регулируемую соответствующим законодательством предпринимательскую деятельность, к которой была отнесена любая деятельность образовательного учреждения: • по реализации и сдаче в аренду основных фондов и имущества образовательного учреждения; • по торговле покупными товарами, оборудованием; • по оказанию посреднических услуг; • по долевому участию в деятельности других учреждений (в том числе образовательных), предприятий и организаций; • по приобретению акций, облигаций, иных ценных бумаг и получению доходов (дивидендов, процентов) по ним; • по ведению приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и их реализацией. Для стимулирования развития такой деятельности законодательством были установлены налоговые льготы. В случае полного инвестирования доходов от осуществления всех видов деятельности на цели обеспечения образовательного процесса и его развития в данном образовательном учреждении такая деятельность считалась непредпринимательской и освобождалась от налогообложения. Следует, правда, заметить, что применение налоговых льгот и освобождений было связано с наличием некоторых условий и огра239 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования ничений [13]. Тем не менее стимулирующая роль этих законодательных положений представляется очевидной. Таким образом, несмотря на формальное разделение деятельности на непредпринимательскую и предпринимательскую, наличие ряда ограничений, общее состояние образовательного учреждения было в значительной степени приближено к состоянию коммерческой организации. Дальнейшее развитие законодательства в начале XXI в. ввело ряд существенно важных ограничений в самостоятельное распоряжение образовательными учреждениями внебюджетными средствами, к числу наиболее важных из которых можно отнести следующие положения: • право собственности образовательных учреждений на доходы от самостоятельной деятельности было заменено правом самостоятельного распоряжения при сохранении, скорее всего — временно, за ними права самостоятельного утверждения смет доходов и расходов по внебюджетным средствам; • поскольку доходы образовательного учреждения отнесены к неналоговым доходам бюджета, смета внебюджетных средств должна составляться в кодах классификации расходов бюджетов [150]; в смете приводятся коды, по которым предусматриваются затраты; • распределение расходов в смете внебюджетных средств осуществляется без отнесения к конкретным источникам образования средств; • учреждение может составлять различные сметы по видам внебюджетной деятельности, но в органы казначейства должна представляться сводная смета; • учреждениям необходимо оформление разрешений на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, в органах казначейства. Эти положения нашли отражение в Порядке формирования смет доходов и расходов по внебюджетным средствам, разработанном Министерством образования Российской Федерации в 2001 г. [94]. 240 7.3. Организация внебюджетного финансирования 7.3. Организация внебюджетного финансирования Первоначально набор источников формирования специальных средств носил достаточно ограниченный характер. Как уже упоминалось выше, Закон Об образовании“ существенно расширил ” права образовательных учреждений в части осуществления самостоятельной приносящей доходы деятельности, предоставив право образовательным учреждениям осуществлять практически все виды предпринимательской деятельности и оказывать платные образовательные услуги, в том числе осуществлять платное обучение. Тем самым были созданы условия для формирования и быстрого развития дополнительных источников финансовых поступлений в сферу образования, вследствие чего объем внебюджетных поступлений в систему образования постоянно увеличивался. Внебюджетные средства зачислялись на расчетные счета образовательных учреждений и расходовались ими по своему усмотрению на уставные цели. Принятие Бюджетного кодекса [22] и отнесение внебюджетных средств к неналоговым доходам бюджета потребовало изменений в организации их движения, т. е. во внебюджетном финансировании. Одним из главных требований была передача учета внебюджетных средств на лицевые счета в систему казначейства, включая закрытие расчетных счетов бюджетных учреждений в банках. Открытие лицевых счетов потребовало оформления для главных распорядителей бюджетных средств генеральных разрешений на открытие таких счетов. На основании генерального разрешения главные распорядители бюджетных средств выдают соответствующие разрешения бюджетополучателям — образовательным учреждениям. Разрешение предусматривает: • перечисление всех источников формирования внебюджетных средств, причем в виде исчерпывающего конкретного перечня таких источников; • каждый источник получения средств должен иметь обоснование в виде ссылки на нормативный правовой акт, которым разрешено осуществление вида деятельности, служащего источником получения средств; 241 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования • для всех внебюджетных средств должны указываться направления расходования получаемых средств, классифицированные по кодам раздела и подраздела бюджетной классификации; • при получении дохода из источника, не указанного в генеральном разрешении, полученные средства зачисляются на счет учреждения, но не могут использоваться без внесения соответствующего пункта как в генеральное разрешение, выдаваемое главному распорядителю бюджетных средств, так и в разрешение, выдаваемое бюджетополучателю. По существу, требование об оформлении разрешения на открытие лицевых счетов по учету внебюджетных средств поставило точку на обсуждавшейся в течение нескольких лет проблеме видов внебюджетной деятельности, которые может осуществлять образовательное учреждение [15, 25, 44, 166, 168, 169, и др.], поскольку заставило разработать и постоянно пополнять перечень всех доступных источников получения доходов и, соответственно, видов деятельности, которые позволяют их привлечь. Определение конкретного перечня направлений получения и расходования, по сути, практически полностью повторяет требования к организации внебюджетного финансирования 1930-х гг. за исключением (пока что) необходимости утверждения сметы внебюджетных доходов и расходов в вышестоящем органе управления. Такой порядок порождает ряд проблем в организации внебюджетного финансирования, к числу которых можно отнести следующие: • регламентирование набора видов самостоятельной, приносящей доходы деятельности, которые могут осуществлять образовательные учреждения, в некотором смысле противоречит законодательству об образовании, которое таких ограничений не содержит; • получение дохода обусловлено необходимостью соблюдения формальной тождественности названия источника дохода формулировке, указанной в разрешении на открытие лицевого счета по учету внебюджетных средств, а отнюдь не соответствием содержания этого вида деятельности основной цели образовательного учреждения; 242 7.3. Организация внебюджетного финансирования • появление каждого нового источника внебюджетных доходов, даже соответствующего основным направлениям деятельности, установленным законодательством, требует внесения соответствующих дополнений не только в разрешение, выданное бюджетополучателю, но и в генеральное разрешение, выданное главному распорядителю бюджетных средств. Если же говорить, что называется, в целом, то особой необходимости вводить такую организацию внебюджетного финансирования как-то не видится. С одной стороны, ограничение набора источников внебюджетных доходов, возможно, направлено на решение проблемы соответствия осуществляемых видов деятельности тем целям, для достижения которых создано образовательное учреждение. И это правильно. Чем больше видов деятельности, кроме образовательной, осуществляется, тем больше ресурсов образовательного учреждения отвлекается от основной деятельности. С другой стороны, введение в разрешение нового“ вида при” носящей доходы деятельности является, в общем, формальной процедурой и не сопровождается какой-либо оценкой содержания этой деятельности на предмет соответствия основной цели, стоящей перед образовательным учреждением. Во всяком случае, достаточно широкий набор разрешенных“ видов внебюджетной деятельности ” говорит, с моей точки зрения, именно об этом. Одновременно с этим были определены все направления расходования доходов, получаемых образовательными учреждениями из внебюджетных источников, с привязкой их к конкретным источникам. Для примера можно сослаться на Генеральное разрешение на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, в органах Федерального казначейства, выданное Минфином России Минобразованию России в 2001 г. и предусматривавшее получение доходов из двух основных источников: • доходы, получаемые находящимися в ведении Минобразования России учреждениями, от платной образовательной деятельности, оказания платных образовательных услуг, предпринимательской деятельности и других видов разрешенной деятельности (всего 7 основных видов деятельности); 243 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования • добровольные отчисления учреждений и организаций на формирование отраслевого фонда финансирования научных исследований и экспериментальных разработок Минобразования России (централизация внутриотраслевых средств). Практика дальнейшей работы показала необходимость его существенного расширения, что и было последовательно реализовано. Генеральное разрешение, выданное Федеральному агентству по образованию в 2005 г., содержало уже 10 основных источников дохода, имеющих внутреннюю детализацию. В частности, источниками дохода подведомственных Рособразованию учебных заведений и их обособленных структурных подразделений были указаны 39 видов образовательной и иной деятельности. И если полученные от этих видов деятельности доходы могут быть израсходованы практически по всем направлениям, то доходы, например, получаемые в виде арендной платы, могут расходоваться только на возмещение затрат на эксплуатационные, коммунальные и административнохозяйственные услуги. Аналогичные разрешения оформляются и для других отраслей, имеющих в ведении образовательные и иные бюджетные учреждения. Например, в соответствии с выданным Федеральному агентству лесного хозяйства Генеральным разрешением № 053043 на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в территориальных органах Федерального казначейства главному распорядителю средств федерального бюджета и подведомственным ему учреждениям1 указаны 12 источников формирования внебюджетных доходов со ссылкой на законодательный или нормативный акт, разрешающий осуществлять соответствующий вид деятельности, и направления использования полученных средств отдельно по каждому источнику их получения (табл. 7.4 — извлечения). Рассматривая действующий разрешительный порядок учета и расходования внебюджетных средств, нетрудно провести определенные аналогии с описанным выше порядком, действующим в сфере образования в 30–40-е гг. XX в. 1 Сайт ФГУП Рослесинфорг“. Документы общего пользования. — ” http://www.roslesinforg.ru/tomcat/Vers_01/info_03_01_02_03.jsp 244 7.3. Организация внебюджетного финансирования Таблица 7.4. Источники формирования и направления использования внебюджетных средств Источники формирования Направления использования 1. Доходы лесхозов, опытных лесхозов, лесхозов-техникумов, находящихся в ведении Рослесхоза, от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (с указанием 35 конкретных видов деятельности, от которой может быть получен доход) 2. Доходы, получаемые лесхозами, опытными лесхозами, лесхозами-техникумами, находящимися в ведении Рослесхоза, за предоставление информации о лесном фонде Российской Федерации, предоставляемой за плату На нужды лесного хозяйства, в соответствии со сметами доходов и расходов, утверждаемыми в установленном порядке 3. Доходы, получаемые государственными образовательными учреждениями среднего профессионального образования, находящимися в ведении Рослесхоза (6 видов деятельности) На реализацию функций в сфере лесного хозяйства, возложенных на лесхозы, опытные лесхозы, лесхозытехникумы, находящиеся в ведении Рослесхоза На содержание образовательных учреждений, в том числе на выплату заработной платы и оказание материальной помощи работникам и учащимся в соответствии со сметами доходов и расходов, утверждаемыми в установленном порядке Как и в те времена, перечень направлений получения доходов образовательными учреждениями носит закрытый характер (хотя и существенно расширен), направления использования средств регламентированы (хотя и не так строго). Разница, с моей точки зрения, состоит только в том, что сметы расходов внебюджетных средств в настоящее время утверждаются и изменяются образовательными учреждениями самостоятельно. Изменения в условиях привлечения образовательными учреждениями внебюджетных средств показывают общую направленность на усиление централизованного государственного управления этим процессом и постепенное и последовательное преобразование внебюджетных средств в бюджетные. Логическим завершением этого процесса может стать учет доходов от разрешенной самостоятельной деятельности образовательных учреждений в составе доходов бюджета и, соответственно, проведение этих средств через бюджетную систему. Можно ожидать также, что зачисленные в бюджет средства будут перераспределены и направлены не 245 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования только в образовательные учреждения, которые эти средства заработали, но и в другие, а также в иные отрасли хозяйства, финансируемые из бюджета. В результате можно ожидать следующих изменений в системе образования: • сокращения степени заинтересованности образовательных учреждений в развитии приносящей доходы деятельности; • сокращения внебюджетной деятельности в учебных заведениях и (или) увода доходов в тень“; ” • снижения активности в сфере образования в части осуществления приносящей доходы деятельности. Приведенные выше изменения представляют собой лишь предположения, основанные на логике развития государственного управления внебюджетной деятельностью в сфере образования. Набор осуществляемых в настоящее время образовательными учреждениями видов приносящей доходы деятельности довольно широк2 и может быть представлен через следующие источники поступления внебюджетных средств: 1) самостоятельная (в т. ч. предпринимательская) деятельность образовательных учреждений, их структурных подразделений и территориально обособленных подразделений: филиалов, мастерских, учебно-опытных участков, агростанций, хозяйств, типографий, издательств, музеев, магазинов, подразделений общественного питания, санаториев и профилакториев, баз отдыха, библиотек и др.; 2) предоставление услуг по проживанию, пользованию коммунальными и хозяйственными услугами в общежитиях, в том числе жилых домах и жилых помещениях; 3) предоставление услуг по содержанию детей и учащихся в структурных подразделениях образовательных учреждений, школах-интернатах, в спортивно-оздоровительных учреждениях; 2 По материалам Генерального разрешения на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в территориальных органах Федерального казначейства главному распорядителю средств федерального бюджета и подведомственным ему учреждениям, выданное Рособразованию. 246 7.3. Организация внебюджетного финансирования 4) централизация части доходов структурных и территориально обособленных подразделений от их предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; 5) децентрализация доходов — отчисление образовательными учреждениями части полученных от их предпринимательской и иной деятельности доходов структурным подразделениям; 6) получение добровольных пожертвований, целевых взносов из различных источников; 7) выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ сверх тематического плана научно-технической деятельности, реализуемого за счет средств федерального бюджета; гранты на проведение научно-исследовательских работ (за исключением грантов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации); 8) организация и проведение музеями экскурсий, лекций, выставок-продаж, ярмарок, театральной и концертной деятельности, производства изобразительной, печатной, сувенирной и другой тиражируемой продукции и товаров народного потребления с использованием изображений музейных предметов и музейных коллекций, здания музея, объектов, расположенных на территории музея; 9) предоставление имущества в аренду; 10) получение от страховых организаций средств на возмещение вреда по договорам обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств. Наиболее широкие возможности предоставляет осуществление образовательным учреждением различных видов деятельности, в рамках которой можно получать доходы от: • предоставления платных образовательных услуг; • предоставления платных дополнительных образовательных услуг, не предусмотренных соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами; • реализации услуг и продукции, изготовленной учащимися и студентами в период практики, реализации услуг и собствен247 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования ной продукции структурных подразделений и территориально обособленных подразделений, наделенных в соответствии с положениями об этих подразделениях правом ведения бухгалтерского учета и собственной сметой доходов и расходов по внебюджетным средствам; • торговли покупными товарами, оборудованием; • оказания посреднических услуг; • приобретенных ранее акций, облигаций и иных ценных бумаг (дивиденды, проценты)3 ; • медицинской, санаторно-курортной деятельности; • спортивной, физкультурно-оздоровительной деятельности; • экскурсионной, туристской деятельности; • консультационных (консалтинговых) услуг; • услуг по маркетингу; • аудиторской деятельности; • экспертной деятельности; • деятельности библиотек, архивов; • юридических услуг; • транспортных услуг, в том числе перевозок населения и грузов собственным транспортом; • услуг связи, включая услуг в областях информационно-телекоммуникационных систем, телематических служб, услуг передачи данных, услуг местной телефонной связи; • производства и реализации продукции (услуг) общественного питания; • деятельности в области метрологии, стандартизации, сертификации, экологической паспортизации; • проведения испытаний, обслуживания и ремонта приборов, оборудования и иной техники; • организации ярмарок, аукционов, выставок, культурно-массовых и других мероприятий и т. д. Приведенный перечень не является исчерпывающим, поскольку конкретные образовательные учреждения могут осуществлять какие-то свои специфические виды внебюджетной деятельности. 3 В настоящее время приобретение ценных бумаг на доходы от самостоятельной деятельности не разрешается. 248 7.4. Внебюджетное финансирование образовательного учреждения Конечно, на практике отдельное образовательное учреждение не сможет осуществлять все виды деятельности для получения доходов. Тем более, если речь идет об общеобразовательной школе или детском дошкольном учреждении. Однако для обеспечения бесперебойного функционирования учебного заведения в части внебюджетной деятельности в разрешении на открытие лицевого счета все необходимые или даже потенциально необходимые виды деятельности должны быть предусмотрены. 7.4. Внебюджетное финансирование образовательного учреждения Доходы от внебюджетной деятельности находятся в самостоятельном распоряжении образовательного учреждения. Расходовать их, следовательно, образовательное учреждение может самостоятельно. Считается, что эти средства могут использоваться чуть ли не как угодно“ и в первую очередь на возмещение недостатка ” бюджетного финансирования. Особенно много на эту тему было сказано и написано в период бюджетного дефицита (см., например, [154]). Сейчас острота проблемы бюджетного финансирования существенно снижена, но проблема использования внебюджетных средств осталась. Необходимо сразу же уяснить некоторые важные, даже принципиально важные характеристики внебюджетных доходов. 1. Внебюджетные доходы в подавляющем большинстве случаев являются платой за оказанные образовательным учреждением услуги, реализованные товары и (или) выполненные работы (за исключение пожертвований). 2. Внебюджетные средства являются неналоговыми доходами бюджета и могут расходоваться только в порядке, предусмотренном для бюджетных средств, т. е. по смете, в которой не предусматривается получение прибыли. 3. Полученные доходы должны в первую очередь возмещать понесенные образовательным учреждением затраты на осуществление деятельности, в результате которой эти доходы были получены. Невозмещенные затраты означают убыток. 249 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования 4. Выручка от реализации образовательным учреждением товаров, работ или услуг является объектом обложения налогом на добавленную стоимость (наличие льгот не исключает уплаты налога). 5. Прибыль, полученная образовательными учреждениями по итогам осуществления внебюджетной деятельности, может использоваться ими самостоятельно только после уплаты налога. Следовательно, получение и расходование доходов от внебюджетной деятельности может осуществляться только в определенном порядке, который можно предствить в виде схемы на рис. 7.2. Производство услуг, товаров, работ Реализация услуг, товаров, работ Доход Распределение дохода Возмещение издержек производства и реализации Прибыль Уплата налога Самостоятельное распоряжение Рис. 7.2. Получение и распределение доходов от внебюджетной деятельности Производство и реализация услуг, товаров и работ со всей очевидностью требует определенных затрат. Полученный доход, следовательно, должен быть распределен на три основных составляющих: уплата налога на добавленную стоимость, возмещение издер250 7.4. Внебюджетное финансирование образовательного учреждения жек и прибыль. Прибыль в свою очередь распределяется на сумму налога на прибыль и прибыль, остающуюся в самостоятельном распоряжении образовательного учреждения. В общем виде схема повторяет распределение дохода в коммерческой организации, что, в общем, и должно быть. Специфика отрасли образования состоит однако в том, что в рамках образовательного учреждения осуществляются одновременно и во взаимодействии некоммерческая (финансируемая из бюджета) и коммерческая деятельности при наличии ограничений общего характера: • отсутствие цели извлечения прибыли и, соответственно, отсутствие ее отражения в финансовых планах; • невозможность использования бюджетных средств для компенсации затрат по внебюджетной деятельности; • необходимость совместного согласованного участия“ бюд” жетных и внебюджетных средств в возмещении затрат образовательного учреждения, понесенных в процессе осуществления им своей деятельности. Первые два ограничения вопросов обычно не вызывают: одно следует из законодательства, а второе — тоже и к тому же отражено в подзаконных актах. Насчет третьего ограничения следует дать некоторые пояснения. Дело в том, что образовательное учреждение является единым комплексом, осуществляющим различные виды деятельности. Для обеспечения их осуществления оно несет некоторый объем расходов, часть из которых обусловлены содержанием этих видов деятельности и пропорциональны их объемным показателям (условно переменные расходы), а часть — не зависят (или зависят не прямо) от объемов работ, а определяются физическими характеристиками учреждения как объекта (условно постоянные расходы). И те и другие расходы должны покрываться за счет доходов, причем как бюджетных, так и внебюджетных. Первые расходы можно посчитать прямо, отдельно по каждому виду деятельности, а вот вторые следует считать в целом по учреждению и распределять по видам деятельности, накладывая“, добавляя их ” в качестве довеска“ к прямым расходам. Отсюда и их название — ” накладные расходы. Варианты такого распределения могут быть разными, но, как правило, распределение осуществляется пропор251 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования Срок исп.: АВТОР: ПРОЕКТ ционально объему работДАТА в стоимостном выражении. Поэтому и исx 08/08/07 Заказчик пользуется выражение Верс. накладные расходы — столько-то процен” тов“ (от расчетной стоимости работы). Теперь рассмотрим процесс осуществления внебюджетной деятельности, получения и распределения образовательным учреждением дохода для определения необходимых для этого условий или требований к его организации (рис. 7.3). Дата Содержанин Условия осуществления внебюджетной деятельности Внебюджетные средства Осуществление образовательным учреждением внебюджетной деятельности Финансовый результат A0 Ресурсы, необходимые для осуществления внебюджетной деятельности Рис. 7.3. Процесс осуществления образовательным учреждением внебюджетной деятельности Общая схема предельно проста. Внебюджетные средства поступают в некий механизм осуществления внебюджетной деятельности и превращаются там в финансовый результат, в котором образовательное учреждение заинтересовано. Для того, чтобы правильно понимать содержание этого процесса, необходимо выявить его этапы, отражающие последовательное преобразование внебюджетных средств в финансовый результат, и определить необходимые организационные условия их осуществления. Для этого общая схема процесса декомпозируется, т. е. разделяется на элементы (рис. 7.4). Следует отметить, что каких-либо специальных подходов или методов этот процесс не требует, да они и не разработаны. Декомпозиция осуществляется на основе в первую очередь знания содержания исследуемого процесса. В нашем случае — с учетом всех указанных выше условий и ограничений при осуществлении образовательным учреждением внебюджетной деятельности. 252 P. 1 7.4. Внебюджетное финансирование образовательного учреждения Срок исп.: АВТОР: ПРОЕКТ ДАТА Верс. x 09/08/07 Заказчик Дата Содержанин Условия осуществления внебюджетной деятельности Порядок разработки сметы Порядок осуществления внебюджетной деятельности Разработка и корректировка сметы внебюджетных доходов и расходов A1 C1 Порядок распределения доходов Утвержденная смета Процесс осуществления внебюджетной деятельности A2 A3 Фактические расходы Порядок распоряжения прибылью Корректировка сметы Распределение доходов от внебюджетной деятельности Внебюджетные средства I1 Порядок оформления налоговых отношений Доход Осуществление взаимоотношений с налоговой системой A4 Прибыль после уплаты налогов O1 Налоги уплаченные Возмещение расходов M1 Ресурсы, необходимые для осуществления внебюджетной деятельности Рис. 7.4. Этапы осуществления образовательным учреждением внебюджетной деятельности P. 2 Схема иллюстрирует четыре основных этапа процесса получения и распределения доходов вуза от внебюджетной деятельности. 1) Планирование — разработка сметы доходов и расходов внебюджетных средств — обязательный элемент организации внебюджетного финансирования. Смета разрабатывается и утверждается до начала осуществления внебюджетной деятельности. Утвержденная смета представляется в казначейство, в котором находится лицевой счет учебного заведения по учету операций с внебюджетными средствами. При расхождении фактических доходов и расходов с запланированными в смету в обязательном порядке вносятся соответствующие изменения. Если этого не сделать, то расходование внебюджетных средств может быть приостановлено казначейством до внесения изменений в смету. 2) Процесс осуществления внебюджетной деятельности. Без этого процесса внебюджетные доходы не могут быть получены. В данном случае речь не идет о пожертвованиях, хотя и для их получения какая-то деятельность необходима. 3) Распределение доходов от внебюджетной деятельности — важная составная часть описываемого процесса, поскольку 253 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования связана с движением средств внутри образовательного учреждения, распределением их между подразделениями, возмещением расходов, понесенных в ходе осуществления внебюджетной деятельности, распределением накладных расходов, определением сумм налогов, оформлением документов для применения налоговых льгот и др. 4) Осуществление расчетов с налоговой системой можно было бы и не выделять в качестве отдельного подпроцесса“. В дан” ном случае ставилась задача показать, что без выполнения этой операции финансовый результат внебюджетной деятельности не может быть получен. Если даже налоги платить не нужно (такое тоже возможно), то и этот вариант должен быть соответствующим образом документально оформлен, урегулированы отношения с налоговой системой. Еще раз отметим, что схема иллюстрирует осуществление внебюджетной деятельности с точки зрения получения финансового результата. Но с другой стороны, осуществление этой деятельности как раз и направлено на получение дохода. К тому же схема показывает наличие и второго финансового результата — налогов, в получении которых должно быть заинтересовано государство. Разумеется, каждый этап может быть представлен в виде последовательности еще более мелких этапов вплоть до отдельных операций, в этом и состоит содержание примененного в данном случае подхода — анализа и моделирования процесса осуществления внебюджетной деятельности, называемого анализ бизнес-процессов“. ” Хочется обратить внимание на два важных обстоятельства, также отраженных на схеме, но в обобщенной форме без необходимой детализации (вследствие экономии места). 1. Как и весь процесс осуществления внебюджетной деятельности, каждый представленный на схеме этап требует ресурсного обеспечения, структура и объемы которого определяются содержанием этого этапа. 2. Каждый этап в рамках процесса требует нормативно-методического обеспечения, т. е. установления условий его осуществления в рамках единого процесса осуществления внебюджетной деятельности. 254 7.4. Внебюджетное финансирование образовательного учреждения Необходимость ресурсного обеспечения любого процесса представляется по меньшей мере очевидной. Но, как ни странно, об этом часто забывают. Особенно когда дело касается внебюджетной деятельности. В этом смысле схема является очень полезной, поскольку позволяет представить, для какого вида деятельности ресурсы необходимы, какие именно ресурсы и в каких объемах с тем, чтобы в дальнейшем определить необходимые для этого финансовые затраты и заложить их в смету. Кроме того, такое представление позволяет вписать“ эти виды деятельности в структуру образовательного ” учреждения. В упрощенном варианте структура потребности в ресурсах может быть представлена следующим образом (табл. 7.5). Таблица 7.5. Ресурсное обеспечение осуществления внебюджетной деятельности Этап Разработка сметы внебюджетных доходов и расходов Осуществление внебюджетной деятельности Распределение доходов от внебюджетной деятельности Осуществление расчетов с налоговой системой Необходимые ресурсы • труд работников, осуществляющих данную деятельность; • необходимые материалы; • услуги; • содержание помещений, в которых осуществляется деятельность; • и т. д. И все необходимые ресурсы должны быть качественно и количественно определены и учтены, а в смете доходов и расходов предусмотрены средства для их оплаты. Чем точнее это будет сделано и чем лучше обосновано, тем меньше вопросов возникнет и у проверяющих субъектов, и у работников образовательного учреждения, которые должны будут взять на себя дополнительную нагрузку в связи с осуществлением внебюджетной деятельности вместе с бюджетной. Для того чтобы весь процесс внебюджетной деятельности функционировал правильно и не вызывал дополнительных вопросов, он должен соответствовать действующему законодательству, подзаконным актам и быть соответствующим образом оформлен необходимыми решениями в пределах компетенции образовательного учреждения. Следует иметь в виду, что самостоятельное рас” 255 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования поряжение“, о котором упоминается в связи с внебюджетными средствами, означает самостоятельное принятие решений“ ” о распоряжении этими средствами. А раз решения должны приниматься, то должен быть установлен порядок их принятия: кто принимает, куда могут быть направлены средства, какова процедура принятия, как оформляется решение и т. д. Представленная схема позволяет составить представление о том, какой круг вопросов должен решаться этими документами. В общем, это видно из основных этапов процесса осуществления внебюджетной деятельности. В данном случае речь не идет о конкретном содержании этих документов. Более того, их состав также может отличаться от приведенной структуры. Важно, что для нормальной организации внебюджетной деятельности должны быть приняты решения, как минимум, по следующим вопросам: 1) в уставе образовательного учреждения должны быть указаны те виды внебюджетной деятельности, которые может осуществлять учреждение; 2) должен быть установлен порядок разработки сметы доходов и расходов по внебюджетной деятельности; 3) должно быть разработано и утверждено положение о порядке осуществления внебюджетной деятельности в образовательном учреждении; 4) должен быть определен порядок распределения доходов от внебюджетной деятельности, в том числе отражающий установленные ограничения; 5) в положении об оплате труда и стимулировании работников образовательного учреждения должны быть предусмотрены выплаты работникам за участие в осуществлении внебюджетной деятельности; 6) должен быть установлен порядок оформления документов для взаимодействия с налоговой системой в части внебюджетной деятельности и т. д. Вот после выполнения указанных требований и принятия необходимых для этого решений будет ясно, что: • осуществляемая образовательным учреждением внебюджетная деятельность является уставной; 256 7.4. Внебюджетное финансирование образовательного учреждения • смета доходов и расходов разрабатывается, утверждается и корректируется; • доходы от внебюджетной деятельности распределяются обоснованно; • ресурсы, расходуемые на осуществление внебюджетной деятельности, учтены верно; • труд работников, осуществляемых внебюджетную деятельность, оплачен в соответствии с принятым порядком; • все необходимые документы, подтверждающие принятие решений по указанным направлениям, приняты в рамках прав образовательного учреждения и в соответствии с уставом. После этого можно получить прибыль и самостоятельно распорядиться ею. Важно и то, что самостоятельно распорядиться прибылью можно также только в соответствии с уставом образовательного учреждения и принятыми на его основе положениями (или другими документами) о таком распоряжении полученными средствами. Как правило, такие документы утверждаются советом образовательного учреждения, и за их исполнением осуществляется строгий контроль. Впрочем, вся финансовая сфера деятельности образовательных учреждений является объектом строгого контроля со стороны многочисленных контрольных и надзорных органов. В заключение следует отметить, что прибыль, полученная в результате осуществления образовательным учреждением самостоятельной уставной деятельности, может использоваться по нескольким направлениям: • для развития внебюджетной деятельности, т. е. расширения базы для ее осуществления; • для восполнения недостатка бюджетного финансирования, реинвестирования доходов в обеспечение и развитие образовательного процесса в данном образовательном учреждении; • на цели, не связанные с деятельностью данного образовательного учреждения, например в качестве взноса в уставный фонд иной организации; • на иные, предусмотренные уставом образовательного учреждения цели. 257 Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования Таким образом, самостоятельное распоряжение доходами от внебюджетной деятельности предполагает определенную организацию внебюджетной деятельности, ее всестороннее ресурсное обеспечение и установление порядка осуществления различных видов деятельности в рамках ее осуществления. 258 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования Основные направления совершенствования финансирования образования, нормативное финансирование образования 8.1. Основные направления совершенствования финансирования образования Совершенствование финансирования образования осуществлялось и осуществляется по двум основным направлениям. 1. Изменение порядка финансирования образовательных учреждений из средств бюджета — для наших условий из государственного бюджета; 2. Поиск дополнительных источников и форм финансирования образования. Как уже упоминалось раньше, основным источником финансирования образования был и остается государственный (муниципальный) бюджет. Средства бюджета доставляются до образовательного учреждения в режиме финансирования, т. е. с соблюдением определенных процедур и правил. Изменение этого порядка осуществляется в рамках совершенствования всего бюджетного процесса в виде внесения в него следующих изменений. 1) Регулярно изменяется бюджетная классификация, причем какие-либо закономерности в этом процессе проследить, с моей точки зрения, не удается; число предметных (экономических) статей колеблется, то увеличиваясь, то уменьшаясь; то же можно сказать и о функциональной классификации, 259 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования но там процесс идет практически к увеличению детализации целей государства, решаемых с использованием бюджетного финансирования, что однозначно ведет к увеличению числа и разнообразия функциональных статей расходов бюджета; 2) Бюджетные средства образовательных учреждений в настоящее время хранятся на лицевых счетах казначейской системы; аналогичный порядок существовал и в XIX в., а в период плановой экономики средства зачислялись на текущие и расчетные счета в учреждениях банков. 3) Менялась степень самостоятельности образовательных учреждений в распоряжении бюджетными средствами, но тут изменения были незначительными; были периоды (правда, давно), когда учебные заведения могли принимать самостоятельные решения о небольшом изменении сметных назначений, перемещении расходов между статьями утвержденной вышестоящим органом сметы. Незыблемым во все времена оставался принцип сметного финансирования образования. Первые попытки его изменения (не только, конечно, сметного финансирования, но и других положений экономического механизма) были предприняты в конце 1980-х гг. Общая направленность этих изменений оценивалась как дальнейшее усиление и развитие самостоятельности организаций, предприятий и учреждений, в первую очередь, в области распоряжения финансовыми ресурсами. Основой для такого серьезного изменения послужил Закон СССР О государственном ” предприятии (объединении)“ [48], самым существенным образом расширивший права предприятий и их трудовых коллективов. При этом под определение предприятия попали практически все организации, так или иначе осуществляющие деятельность, имеющую сколько-нибудь ощутимый результат. Разумеется, не были оставлены в стороне и образовательные учреждения, в качестве результата деятельности которых рассматривались подготовленные выпускники, специалисты, квалифицированные рабочие, т. е. учащиеся, прошедшие определенный курс обучения. Были сформулированы новые условия хозяйствования. Они были введены Основ” ными положения хозяйственного механизма в народном образова260 8.1. Основные направления совершенствования финансирования нии“, одобренными Государственной комиссией Совета Министров СССР по экономической реформе 19 декабря 1989 г. (Протокол № 8, раздел IV). В основу нового хозяйственного механизма в народном образовании, точнее — новых условий хозяйствования, были положены следующие основные принципы: • финансирование по нормативам, комплексно отражающим целевую направленность деятельности образовательных учреждений, вместо выделения средств по статьям расходов; • сочетание бюджетного или отраслевого1 финансирования деятельности учреждений с развитием различного рода платных услуг населению, как правило, по профилю деятельности учреждения, выполнением платных работ по договорам с предприятиями и организациями. При этом была поставлена задача неснижения бюджетных ассигнований на финансирование учреждений вследствие замещения бесплатных для населения услуг платными; • перераспределение и разграничение управленческих функций между учреждениями и вышестоящими органами, осуществление перехода от преимущественно административных к экономическим методам управления хозяйственной деятельностью, усиление плановой, хозяйственной и финансовой самостоятельности учреждений; • совершенствование организационных структур управления народным образованием — создание отраслевых и межотраслевых объединений (фирм, ассоциаций и др.); • развитие самостоятельности трудовых коллективов учреждений в решении основных вопросов их производственно-хозяйственной деятельности и социального развития; • установление тесной зависимости материального и морального стимулирования трудовых коллективов, размеров фондов производственного и социального развития учреждений и оплаты труда работников от результатов, качества и эффективности труда. 1 Отраслевое финансирование должно было осуществляться из средств, оставляемых в распоряжении отраслей после выполнения обязательств перед бюджетом, т. е. из соответствующей части прибыли. 261 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования Основным направлением формирования нормативов финансирования была их структурная и количественная привязка к потребностям образовательного учреждения. Главным требованием при определении величины норматива (нормативов) финансирования было обеспечение его достаточности, т. е. чтобы структура и величина учитываемых нормативом затрат обеспечивали возмещение материальных и приравненных к ним затрат на образование, воспитание и подготовку кадров и т. д., формирование средств на оплату труда, создание необходимой материально-технической базы, социальное развитие и материальное стимулирование трудового коллектива. Это позволяло рассматривать норматив финансирования с двух сторон: • как своего рода плановую цену результата деятельности образовательного учреждения (напомню, что в качестве такого продукта рассматривался гражданин, прошедший обучение в образовательном учреждении); • как способ распределения финансовых ресурсов. В составе норматива бюджетного (отраслевого) финансирования целевым назначением выделялись средства на стипендиальное (материальное) обеспечение обучающихся и воспитанников. В качестве расчетной единицы принимался показатель среднегодового контингента учащихся: • по дошкольным и внешкольным учреждениям — один ребенок; • по учреждениям интернатного типа — один воспитанник; • по школам, средним специальным учебным заведениям и ПТУ — один учащийся; • по высшим учебным заведениям — один студент. При переводе на новые условия хозяйствования малокомплектной школы, дошкольного и внешкольного учреждения норматив бюджетного финансирования мог устанавливаться на класс-комплект, школу, учреждение. Рассматривая содержащийся в документах подход к формированию нормативов финансирования образовательных учреждений, нетрудно увидеть, что нормативы строились, по существу, от потребности в средствах на обучение определенного контингента 262 8.1. Основные направления совершенствования финансирования учащихся в конкретном учебном заведении. Об этом можно судить по приведенному выше положению, согласно которому средств, выделяемых по нормативу, должно быть достаточно для возмещения не только издержек учреждения по осуществлению своей деятельности, но и для развития материальной базы и стимулирования работников. А эти задачи обычно решаются за счет прибыли, остающейся у организации после уплаты налогов. Следует отметить, что нормативы финансирования образования так и не были разработаны и введены в действие. В рамках новых условий хозяйствования предполагалось расширение круга источников поступления в систему образования внебюджетных средств за счет: • поступлений за выполненные работы (услуги) материального характера согласно заключенным договорам с государственными, кооперативными и общественными предприятиями, организациями и по заказам населения; • выручки от реализации продукции учебно-производственных мастерских; • выручки от сдачи в аренду помещений, сооружений, оборудования; • поступлений средств за дополнительные услуги по подготовке, повышению квалификации и переподготовке кадров по договорам, а также от обучения по заказам населения; • добровольных взносов и передаваемых материальных ценностей от государственных, кооперативных и других общественных предприятий и организаций, а также отдельных граждан; • прочих поступлений. Образовательным учреждениям предоставлялось право привлекать средства банковского кредита. Особенно серьезным было изменение, связанное с тем, что все поступавшие из различных источников средства, кроме денежных сумм, предназначенных конкретным исполнителям по трудовым соглашениям (средств, имеющих целевой, персонифицированный характер), составляли доход учреждения и объединялись на одном расчетном счете. 263 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования Расширение самостоятельности образовательных учреждений предполагало самостоятельную разработку ими плана экономического и социального развития. В основу плана был положен ограниченный набор исходных данных. 1. Контингент учащихся, определяемый на основе контрольных цифр приема или методом прямого счета и используемый для определения объема бюджетного или отраслевого финансирования. 2. Государственный заказ на: • ввод в действие материальных объектов за счет государственных централизованных капитальных вложений; • выполнение важнейших НИОКР за счет государственного бюджета или отраслевых источников финансирования; • подготовку специалистов или квалифицированных рабочих. 3. Экономические нормативы: • бюджетного или отраслевого финансирования; • фондов заработной платы, производственного и социального развития, валютных отчислений; • лимиты государственных капитальных вложений. Государство не определяло заранее, т. е. на стадии разработки плана, конкретные направления расходования средств при выполнении образовательными учреждениями государственного заказа. Во всяком случае, в основных положениях нового хозяйственного механизма этот вопрос специально не оговаривался. Образовательные учреждения не были связаны численными показателями расходования средств на те или иные цели внутри государственного заказа. По существу, формировалась система получения средств одной строкой“. Наличие нормативов распределения доходов по ” фондам хотя и задавало определенные условия обеспечения целевого использования получаемых средств, но не носило характера жесткого регламентирования, поскольку целевая направленность формируемых фондов была достаточно мягкой. Нормативы распределения получаемых доходов по фондам, т. е. их распределение на укрупненные цели, предполагали консолида264 8.1. Основные направления совершенствования финансирования цию всех ресурсов из разных источников, создание единого механизма их использования независимо от источника поступления. В сочетании с чрезвычайно важным положением о том, что учреждения, основная деятельность которых полностью или частично финансируется из бюджета или средств отрасли, платежи в бюджет не производили, это придавало системе образования практически полную экономическую автономность. Наглядно функции государства можно представить в виде следующей упрощенной последовательности действий. 1. Государство выдает образовательному учреждению заказ на прием на обучение определенного числа, допустим, 1000 студентов. 2. По нормативу выдает образовательному учреждению бюджетные средства на подготовку этих специалистов. 3. Устанавливает распределение получаемых средств по фондам, контроль за использованием которых осуществляется коллективом самого образовательного учреждения. Расходование полученных средств полностью переходило в компетенцию самого образовательного учреждения и вмешательства государства прямо не требовало. Тем более, что устанавливаемые контрольные цифры, например в высшем образовании, касались только приема на обучение, а не выпуска. Поэтому даже проверка исполнения государственного заказа могла быть сведена только к анализу отчетности о числе принятых на обучение. В сочетании с данными государственного статистического наблюдения (данные о движении контингентов являются основными в статистике) контроль за принятыми на обучение получался двойной. Основными положениями нового хозяйственного механизма изначально предусматривались две модели функционирования образовательных учреждений в новых условиях хозяйствования. Для сферы образования была установлена первая модель2 , базирующаяся на следующей последовательности распределения дохода и формирования фондов: 2 Вторая модель предусматривала сначала возмещение издержек и расчеты по обязательствам, а затем — зачисление оставшихся средств в фонд оплаты труда и материального стимулирования работников. 265 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования • из совокупного дохода формируется по установленному нормативу фонд оплаты труда; • из оставшихся средств возмещаются материальные и приравненные к ним затраты; • осуществляются расчеты со сторонними организациями; • выплачиваются проценты за кредит. За вычетом этих средств образуются по нормативам фонд материального поощрения и фонд производственного и социального развития. В доход учебного заведения, подлежащий распределению по установленным нормативам, наряду с другими поступлениями зачислялись также средства, полученные за подготовку специалистов от предприятий, учреждений и организаций и отраслей народного хозяйства, включая средства, полученные за осуществление мероприятий, направленных на повышение качества подготовки специалистов, улучшение организации учебно-воспитательного процесса, в том числе за введение дополнительных курсов и других видов факультативных занятий, подготовку их методического обеспечения, выполняемых сверх учебного плана и индивидуальных планов преподавателей и студентов [88]. Объем указанных средств определялся на основе сметы, включающей плановые затраты на подготовку и накопления (по существу — прибыль) в размере до 30%. В доход учебного заведения, подлежащий распределению по утвержденному экономическому нормативу, не включались отдельные поступления, имеющие целевое назначение и подлежащие зачислению непосредственно в соответствующие фонды. Перевод учебных заведений на новые условия хозяйствования осуществлялся начиная с 1991 г. по мере их готовности и обеспечивался соответствующим объединением их финансовых ресурсов на единых расчетных счетах, открываемых в учреждениях банков СССР [90]. На расчетные счета зачислялись все поступающие учреждениям денежные средства, включая суммы бюджетного финансирования и все внебюджетные средства за оказанные организациям и населению платные услуги и прочие поступления. На этих расчетных счетах хранились все средства учреждений: средства 266 8.1. Основные направления совершенствования финансирования единого фонда оплаты труда, фонда производственного и социального развития, других фондов и т. д. С открытием расчетных счетов подлежали закрытию все действующие их счета по бюджетным и внебюджетным средствам, остатки которых перечислялись платежными поручениями на их единые расчетные счета. Сформированный новыми условиями хозяйствования экономический механизм функционирования образовательных учреждений и сферы образования в целом не получил широкого развития по причинам его слишком быстрой замены условиями, установленными Законом Об образовании“ и внедрением рыночных отноше” ний в экономику. Поскольку новые условия хозяйствования в сфере образования были введены непосредственно перед серьезными изменениями в экономике страны, число перешедших на них учебных заведений было невелико, опыта работы в них еще не было накоплено, соответственно, исследований результативности и последствий перехода на новые условия проведено не было. Далеко не все положения новых условий хозяйствования в части финансирования, использования бюджетных средств, налогообложения, управления объектами собственности и т. д. были учтены при формировании нового законодательства. Более подробно c новыми условиями хозяйствования“ можно ” ознакомиться в [18,25,137]. Следует только учитывать, что данные оценки этих условий носят более предположительный характер. Интересно отметить, что новые условия хозяйствования нашли применение в практике организации механизма хозяйствования бюджетных организаций в Республике Узбекистан [146, с. 159–165]. Принятый там новый порядок финансирования, предусматривает: • расширение самостоятельности и повышение ответственности руководителей бюджетных организаций за экономное, эффективное и адресное использование бюджетных средств, укрепление бюджетной дисциплины; • упрощение механизма финансирования бюджетных организаций и создание возможностей для маневрирования имеющимися средствами с целью достижения максимальной результативности их использования; 267 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования • введение нового порядка финансирования бюджетных организаций методом финансирования одной строкой по нормативам; • сочетание бюджетного финансирования с расширением деятельности по производству и реализации товаров (работ, услуг) по профилю образовательных учреждений; • создание условий для стимулирования труда работников образовательных учреждений, повышения результативности их деятельности и закрепления кадров; • предоставление образовательным учреждениям права формирования фонда развития за счет экономии бюджетного финансирования, доходов от производства и реализации товаров (работ, услуг) по профилю деятельности, спонсорской помощи. Установлено также, что превышение доходов над расходами составляет прибыль учебного заведения, не подлежащую изъятию. Порядок использования государственных и негосударственных средств, полученных для проведения научной деятельности, определяется учебными заведениями самостоятельно. При отсутствии поступления средств на выплату стипендии и заработной платы нельзя привлекать внебюджетные средства на эти цели. Этот пример говорит в пользу того, что возможности применения новых условий хозяйствования или отдельных их элементов, возможно, следовало бы более пристально изучить применительно к современным условиям. Принятие Закона Об образовании“ и последующее изменение ” бюджетного законодательства, по существу, вернуло все на круги ” своя“. Во главу угла в финансировании образования был возвращен сметный порядок, самостоятельность образовательных учреждений в распоряжении финансовыми ресурсами была ограничена доходами от самостоятельной деятельности, т. е. внебюджетными средствами и в рамках уже упоминавшихся разрешений на открытие лицевых счетов в казначействе. Ни о какой консолидации бюджетных и внебюджетных средств речь уже не шла, более того — такое объединение было прямо запрещено. Был введен ряд важных ограничений самостоятельности образовательных учреждений: за268 8.1. Основные направления совершенствования финансирования прещено использование кредитных ресурсов, учет внебюджетных средств был переведен из банков в систему казначейства, использование бюджетных средств стало обусловлено наличием и содержанием разрешения на открытие счетов в казначействе. Механизм финансирования образования в очередной раз был изменен, причем, как бы сказали раньше, в реакционном направлении“. Лучше ” стало от этого или хуже — сказать трудно, соответствующих исследований, в общем, не проводилось. Одно можно сказать определенно: все отрицательные черты сметного финансирования, на которые обращалось внимание во многих работах по этим проблемам, проявились в полной мере [3, 41, 61, 62, 81, 127, 133, 152]. Для решения этих и других проблем системы образования разрабатывались предложения по ее реформированию и модернизации. Многочисленные предложения (см., например, [38, 64, 78, 104]) в конечном итоге сводились к трем основным направлениям воздействия на систему образования: 1) повышения доступности качественного образования; 2) улучшения качества образования; 3) повышения эффективности использования ресурсов. Основной упор в сфере экономики образования сделан, естественно, на последнем направлении — повышении эффективности использования выделяемых системе образования ресурсов, в первую очередь — бюджетных. Реализация этого направления в области финансирования образования сведена к необходимости разработки и внедрения в системе образования следующих финансовых инструментов: • нормативного подушевого финансирования; • финансирования с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО); • государственных образовательных субсидий; • системы образовательного кредитования (с участием государства). Наряду с этим разрабатывались предложения и по некоторым другим, перспективным с точки зрения повышения эффективности, финансовым инструментам, например — формированию бюджета развития образования. 269 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования 8.2. Нормативное финансирование образования Перевод бюджетного финансирования образования на нормативную основу является одним из приоритетных, если не самым ” приоритетным“ направлением модернизации образования. В рамках формирования эффективных экономических отношений в образовании Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г. [63] предусмотрены следующие мероприятия: • введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса; • разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и, в перспективе, среднего профессионального образования, отражающих характер реализуемых ими образовательных программ. Следует отметить, что задача перехода к нормативному бюджетному финансированию образования ставилась и раньше. Еще в 1989 г. при введении в практику уже упоминавшихся новых условий хозяйствования предусматривался перевод финансирования образования на долговременные стабильные нормативы [27,69, 137]. Вопросы разработки нормативов финансирования для планирования финансирования постоянно были в центре внимания и органов управления образованием, и исследователей [26,98,134, и др.]. Но нормативы не были разработаны и внедрены в практику. Нормативный подход к организации финансирования образования был заложен в Законе Об образовании“ [118]. Финансирова” ние федеральных государственных образовательных учреждений, в соответствии с законодательством, должно было осуществляться на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений — на основе федеральных нормативов и нормативов субъектов Российской Федерации. Данные нормативы должны определяться по каждому типу, виду и категории образовательно270 8.2. Нормативное финансирование образования го учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся3 [117, ст. 41, п. 2]. Переход к нормативному финансированию предусматривался в документах и материалах по реформированию и модернизации экономических отношений в сфере образования: • проектом Реформа образования в Российской Федерации: ” концепция и основные задачи очередного этапа“ [104] предусматривался переход к нормативному финансированию и ресурсному обеспечению образования; • Государственным советом в 2001 г. при формировании эффективных экономических отношений в образовании была поставлена задача ввести нормативное бюджетное финансирование общего среднего и начального профессионально образования с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса [78]; • Планом действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000–2010 гг. [91] в рамках поэтапного внедрения механизмов нормативного подушевого финансирования предусматривался переход на прозрачную систему финансирования общего образования на основе федерального, регионального и местного нормативов его финансового обеспечения; • Федеральной целевой программой развития образования на 2006–2010 годы [148] в рамках внедрения новых моделей финансирования образовательных организаций всех уровней образования предусматривается введение нормативного подушевого финансирования; • на заседании Государственного совета 24 марта 2006 г., посвященного проблемам образования, была в очередной раз 3 В настоящее время нет общепринятого критерия отнесения образовательных учреждений к категории малокомплектных. 271 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования подчеркнута необходимость формирования новых управленческих технологий и финансовых механизмов, более активного внедрения нормативно-подушевого финансирования [28]. Откуда же такое стремление к финансовому инструменту, не получившему широкой практической апробации? Все дело, с моей точки зрения, в оценках нормативного финансирования. Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансированием, основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нормативный метод определения объемов финансирования образовательных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможностями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанных с оказанием образовательных услуг [41, с. 15], нормативное финансирование является способом оптимизации деятельности системы образования [62]. К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, существенное снижение влияния субъективных факторов при распределении финансовых ресурсов, повышение самостоятельности образовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др. [1,156, и др.]. Подытоживая оценки преимуществ нормативного финансирования образования, можно представить их в виде некоторого перечня. Нормативное финансирование: • является средством для выравнивания условий доступа молодежи к обеспеченному государственным финансированием образованию — обучение каждого учащегося обеспечивается из бюджета одинаковой суммой средств; • повышает обоснованность и планируемость финансирования образовательных учреждений из бюджета — величина норматива обосновывается на стадии ее разработки, а планирование объемов финансирования образовательных учреждений становится в значительной степени технической процедурой; • рассматривается как гарантия того, что соответствующие 272 8.2. Нормативное финансирование образования денежные средства в образовательное учреждение придут, а их объем будет определяться численностью учащихся и стабильными нормативами, а не административными решениями; • должно стать также основой бюджетной политики, поскольку нормативы финансирования нужно выполнять не только на стадии исполнения бюджета, но и при его формировании; • должно повышать активность образовательных учреждений в повышении эффективности использования бюджетных средств; • является фактором оптимизации сети образовательных учреждений, развития элементов конкуренции между ними и т. д. Несмотря на поставленные еще в 1992 г. задачи и положительные оценки нормативного подушевого финансирования, широкого распространения этот инструмент пока не получил. На основе подушевых нормативов финансируются общеобразовательные учреждения в Чувашcкой Республике, Самарской и Ярославской областях. Идет работа по переходу на нормативное финансирование в Санкт-Петербурге. Работа в этом направлении осуществляется и в других регионах. Нормативы используются в процессе определения сумм, перечисляемых из региональных бюджетов в бюджеты муниципальных образований для финансирования образования. Не сомневаясь в справедливости положительных сторон нормативного финансирования, следует отметить, что каких-либо оценок его преимуществ перед сметным финансированием, кроме эмпирических (умозрительных, ожидаемых), в литературе, как правило, не приводится. Поэтому затруднительно определить, насколько (именно насколько!) нормативное финансирование лучше критикуемого действующего порядка финансирования. Кроме того, в ряде случаев положительные оценки нормативного подушевого финансирования на практике подтверждения не получают. Например, в Самарской области введение нормативов не привело, как ожидалось, к развитию самостоятельности школ, поскольку жесткое штатное расписание и не менее жесткие сметы по ремонту помещений оставили руководителям школ совсем немного 273 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования места для свободы маневра средствами [56]. Несмотря на сокращение численности персонала за период с 1997 по 2003 г., реальная заработная плата учителей снизилась, а общая сумма расходов на образование увеличилась лишь на 6%. За этот же период доля финансовых поступлений из регионального бюджета сократилась и возросла доля муниципального и внебюджетного финансирования. Кроме того, как показали собственные исследования автора, в Самарской области нормативное финансирование в полном смысле этого слова не применялось. Существовало множество нормативов, различающихся по величине не только по районам области, но и по отдельным образовательным учреждениям. В Чувашской Республике не наблюдается признаков улучшения показателей эффективности финансирования образования. Численность персонала сокращается, но медленнее, чем численность учащихся. Не появилось признаков решения проблемы привлечения молодых преподавателей, доля учителей старше 50 лет продолжает увеличиваться. Разрыв между заработной платой в системе образования и за ее пределами увеличился. В Ярославской области, несмотря на непродолжительный опыт внедрения нормативного финансирования, уже наметились процессы упразднения классов для отстающих учеников из-за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке, театру и искусству [156, с. 39–40]. В качестве последствия нормативного финансирования отмечается также существенное изменение финансового положения образовательных учреждений [61, 77] . Результаты такого изменения оцениваются неоднозначно. Следует учитывать и то обстоятельство, что нормативное финансирование порождает ряд проблем, о которых говорят обычно гораздо менее охотно. Отсутствие ясного понимания этих проблем и их последствий препятствуют широкому применению нормативного финансирования в образовании. Нормативное финансирование используется в качестве средства для решения двух основных задач. 1. Обеспечение некоторого гарантированного уровня финансирования единичного объекта (о выборе объекта несколько ни274 8.2. Нормативное финансирование образования же), исходя из установленных параметров его функционирования и удовлетворения обоснованной потребности объекта в финансовых ресурсах, при которой этот объект нормально функционирует, т. е. решает возложенные на него задачи. 2. Создание нормативной базы нормального, равноправного“, ” рационального“ (определения можно продолжить) распре” деления имеющихся финансовых ресурсов между объектами финансирования в том случае, если объем этих ресурсов меньше расчетной (или обоснованной) потребности в них. Следует заметить, что это обычное состояние финансирования образования, причем не только образования и не только для российских условий. Уровень обеспечения образования общественными ресурсами исследователи характеризуют в первую очередь долей расходов на образование в процентах к ВВП [34,140,156], рассматривая его как своего рода гарантию определенного уровня финансового обеспечения функционирования системы образования. Отсюда появляются разного рода предложения об установлении в качестве норматива расходов на образование в виде процента к ВВП, национальному доходу, расходной части бюджета и т. п. Не имея под собой реальной расчетной базы, эти соотношения отражают, как правило, оценки сложившегося состояния финансирования образования и стремление: • сохранить хотя бы имеющийся уровень обеспечения образования; • обеспечить его увеличение вместе с ростом ВВП через введение простого и понятного (хотя бы и не слишком обоснованного) алгоритма расчета объема финансирования образования от чего-то большого и прочного. Кроме того, такой подход позволяет проводить сравнения в области расходов на образование между странами, хотя, с моей точки зрения, обоснованность таких сравнений представляется сомнительной. В редакции Закона Об образовании“ 1992 г. [118, ст. 40], ” например, было установлено, что государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее десяти процентов национального дохода, а также 275 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования защищенность соответствующих расходных статей бюджетов всех уровней. Это положение в части размеров финансирования образования ни разу не было выполнено, а с 1 января 2005 г. было признано утратившим силу. Разрабатывались предложения об установлении нормативов финансирования образования по отношению к расходной части бюджетов. Для высшего профессионального образования, например, была даже установлена такая доля в размере 3,5% расходной части федерального бюджета, но в период бюджетного дефицита эта норма не выполнялась, а аналогичные предложения для других уровней образования реализации не получили. Несмотря на то, что установленные законодательством государственные гарантии финансирования образования не исполнялись, их наличие было существенно важным фактором не только для политических действий в процессе формирования бюджетов, но и серьезным стимулом для разработки различных вариантов их реализации. Установленные соотношения закладывались в расчеты различных вариантов моделей реформирования и модернизации образования [15, 78, 104]. Введение нормативов финансирования, пусть даже и не обеспеченных реальным финансированием, создавало базу для распределения средств между объектами финансирования. Чем выше степень обоснованности норматива, что обычно понимается как учет бо́льшего числа характеристик единичного объекта финансирования, тем меньше вопросов может возникнуть при распределении средств пропорционально этому нормативу. Распределение ограниченных ресурсов пропорционально нормативу создает кроме того видимость последовательного приближения к удовлетворению потребности в них. Важнейшим фактором создания системы нормативного финансирования или нормативного распределения финансовых ресурсов является правильный выбор единичного объекта финансирования. Для системы образования основными единичными объектами финансирования могут выступать либо учащийся (группа учащихся — класс-комплект), либо образовательное учреждение. Следует отметить, что с недавнего времени в качестве возможной единицы 276 8.2. Нормативное финансирование образования нормирования начали рассматривать отдельную образовательную программу и даже отдельную образовательную услугу. Поскольку это пока еще только постановка, то рассматривать эти варианты нормирования не будем. Каждый такой объект с точки зрения финансирования имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Выбор учащегося в качестве единичного объекта финансирования позволяет: • четко установить степень обеспечения государством конституционных гарантий граждан на получение образования. Каждый учащийся и его семья будут знать, сколько денег государство обязано потратить на его обучение, и норматив становится своего рода иллюстрацией равнодоступности образования; • предложить образовательному учреждению алгоритм определения объема финансирования в зависимости только от одного параметра — численности учащихся и планировать расходы, исходя из этого объема; • инициировать процессы оптимизации размеров образовательных учреждений и, как следствие, сети образовательных учреждений4 . Подушевой норматив финансирования обладает и рядом отрицательных характеристик и последствий введения. Норматив не может и не должен учитывать все особенности уже сложившейся сети образовательных учреждений и их материальной базы, все факторы, характеризующие особенности реализации образовательного процесса в отдельных образовательных учреждениях одного типа и уровня образования. Это неизбежно приведет к усреднению норматива и изменению финансового положения образовательных учреждений. Изменение будет тем бо́льшим, чем 4 Процессы оптимизации, как и процессы конкуренции за учащегося, нельзя оценивать однозначно. Возможны различные варианты последствий для системы образования от инициирования этих процессов. Оценивать эти последствия только с точки зрения экономии бюджетных средств и повышения эффективности их использования представляется недостаточно обоснованным, поскольку не учитывается социально-культурный аспект существующей сети образовательных учреждений, особенно сельских школ. 277 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования сильнее величина средних затрат на обучение одного учащегося в учреждении будет отклоняться от норматива, что отмечается в ряде исследований [1, 77]. Для сокращения последствий такого рода потребуется введение дополнительных поправочных коэффициентов или других изменений, что сильно исказит систему нормативного финансирования. В частности, в регионах при использовании нормативного финансирования общеобразовательных школ применяются коэффициенты, учитывающие следующие факторы [156, с. 16]: • различия в местоположении образовательных учреждений (городские и сельские районы); • различия в размере школ; • различия в типе образования (профессиональное, общее); • реализация специальных программ обучения для детей с ограниченными возможностями; • предоставление домашнего обучения; • проведение программ углубленного изучения по отдельным предметам; • проведения программ семейного образования“. ” Расчет таких поправочных коэффициентов базируется на определении дополнительных потребностей в средствах отдельных образовательных учреждений в связи с действием указанных факторов. По своему содержанию применение коэффициентов вплотную приближает определение объема финансирования к действующему порядку планирования затрат в образовательных учреждениях по статьям сметы и повышает степень индивидуализации нормативов. Подушевой норматив может ограничить территориальную или внутрисистемную мобильность учащихся, поскольку будет различаться по регионам и даже внутри одного региона. Переход учащегося из одного учебного заведения в другое, отличающееся нормативом финансирования, будет затруднен в связи с необходимостью соответствующего переноса средств, особенно если это касается перемещения средств из одного бюджета в другой. В рамках действующего бюджетного процесса эта проблема не решена. Следовательно, ожидания относительно конкуренции между учебными заведениями за учащегося могут оказаться сильно преувеличенными в 278 8.2. Нормативное финансирование образования связи с действием данного фактора. Процессы, которые могут быть порождены нормативом данного типа, пока нельзя однозначно интерпретировать как положительные или хотя бы неотрицательные. По некоторым оценкам, запуск конкурентных механизмов внутри системы и, как результат, стихийная реструктуризация сети образовательных учреждений вплоть до ликвидации отдельных учреждений может привести к непредсказуемым последствиям. Возможный результат — сокращение доступа молодежи к качественному образованию. Стремление образовательных учреждений к сокращению затрат на образовательный процесс может привести к вымыванию из него высокозатратных программ, снижению качества обучения по ним и т. п., что также не может расцениваться как результат положительный. Наличие положительных и отрицательных черт в подушевом финансировании образования требует более детального исследования практического опыта и оценок. Ведь несмотря на справедливую критику действующего порядка бюджетного финансирования образовательных учреждений, он обладает рядом существенных положительных черт, среди которых можно отметить: • возможность учесть всю имеющуюся сеть образовательных учреждений, численность учащихся и сложившуюся в них материально-техническую базу, т. к., очевидно, все эти характеристики закладываются в расчет бюджетного финансирования; • учет территориального расположения каждого образовательного учреждения; • возможность сохранения за учредителем элемента регулирования, контроля и управления процессами изменения сети, характеристик отдельного образовательного учреждения, введения в этот процесс неких целевых установок, например через реализацию целевых программ и отдельных проектов. Введение норматива финансирования на отдельное образовательное учреждение порождает те же проблемы. Сеть образовательных учреждений обладает следующими характеристиками: • наличием территориальной дифференциации условий функционирования даже в рамках одного административно-терри279 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования ториального образования; • материальная база образовательных учреждений, как правило, сформирована с расчетом на бо́льший контингент учащихся, нежели есть в наличии (особенно это касается общеобразовательных школ); • практической невозможностью довести контингент учащихся до уровня, при котором обеспечивается финансирование необходимых минимальных потребностей в средствах. Отсюда следует, что нормативы придется дифференцировать с учетом указанных факторов, что может привести к превращению нормативного финансирования в установление нормативов для каждого образовательного учреждения на уровне расчетной потребности в средствах. В этих условиях определение норматива будет тождественно расчету индивидуальной сметы. В подтверждение этим рассуждениям можно отметить, что сумма средств, зависящая при нормативном финансировании учреждений от числа учащихся, составляет по разным оценкам от 40 до 60% от всего объема средств. Следовательно, от 60 до 40% выделяемых финансовых ресурсов зависит в большей степени от сложившейся материальной базы, которая отнюдь не всегда соответствует численности учащихся и особенностям учебного процесса. Таким образом, нормативное финансирование обладает как достоинствами, так и недостатками. Причем каких-либо объективных оценок его преимуществ перед действующей системой финансирования пока не выявлено. 8.3. Подходы к разработке нормативов финансирования Нормативное финансирование представляет собой выделение финансовых ресурсов для финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений пропорционально нормативу (объем ресурсов на единицу нормирования) и числу единиц нормирования. В качестве единицы нормирования может выступать один учащийся (воспитанник), группа учащихся (воспитанников) определенной численности, одна образовательная программа, одно образователь280 8.3. Подходы к разработке нормативов финансирования ное учреждение, отдельный вид расходов и иные показатели. Общий объем бюджетных средств, выделяемых на образовательное учреждение, определяется умножением норматива на количество единиц нормирования, которые приходятся на это учреждение. Объем финансирования, выделяемый из бюджета образовательному учреждению в рамках нормативного подушевого финансирования, определяется умножением норматива на единицу нормирования. Установление норматива (нормативов) финансирования определяется теми задачами, которые на него возлагаются. В общем случае нормативное подушевое финансирование может быть направлено на решение следующих основных задач: • распределение бюджетных средств между учебными заведениями на основе единого подхода; • стимулирование образовательных учреждений на привлечение большего числа учащихся или стимулирование других характеристик деятельности в зависимости от используемой единицы (единиц) нормирования; • создание условий функционирования образовательных учреждений, приближенных к рыночным отношениям купли-продажи образовательных услуг (при сохранении бюджетного финансирования образования); • другие задачи, решению которых способствует нормативное финансирование, например — экономия и повышение эффективности использования бюджетных средств в системе образования, повышение прозрачности“ финансового планирова” ния и др.; • все указанные задачи в комплексе. Подходы к расчету нормативов финансирования образовательных учреждений, несмотря на их внешние различия, имеют в основании определение потребности образовательного учреждения в средствах для нормального осуществления образовательного процесса. В конечном итоге любая система финансирования должна обеспечивать достижение цели, поставленной перед системой образования. Под нормальным осуществлением образовательного процесса обычно понимается реализация всех необходимых компонен281 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования тов образовательного стандарта соответствующего уровня образования, что обычно понимается как обеспечение потребностей образовательного учреждения в полном объеме. Расчет этих потребностей в большинстве случаев основывается на определении расходов по отдельным статьям экономической классификации расходов бюджетов или по направлениям расходов (что можно рассматривать как иную проекцию тех же статей классификации, поскольку речь идет об одних и тех же потребностях, но представленных в разных разрезах). Удобнее в этом смысле старая классификация, имеющая немного расходных статей и к тому же довольно подробно разработанную методическую базу для планирования расходов (см., например, [157,158]). Но, в общем, как бы ни определялись потребности, главное — чтобы они были обоснованы и действительно отражали содержание реализации деятельности образовательного учреждения в соответствии с представлениями личности, общества или государства. Последнее положение может показаться не очень понятным. Ведь потребности образовательного учреждения в средствах кажутся объективно необходимыми. В действительности это не совсем так. Ведь деятельность образовательного учреждения может быть реализована в различных количественных параметрах: по времени обучения, материальному оснащению, квалификации труда преподавателей и т. д. Причем величина этих параметров определяется отнюдь не только содержанием реализуемых процессов, но и установками, представлениями общества о том, какой эта величина должна или может быть. К примеру, если установлено, что в классе должно быть не более 25 человек, то эта величина отражает некоторое представление о пределах наполняемости класса — больше не нужно, меньше — нежелательно по каким-то соображениям, включая, не в последнюю очередь, ресурсные ограничения. В качестве примеров можно привести ряд методических материалов по расчету нормативов финансирования образовательных учреждений, разработанных в разное время. Методические рекомендации по разработке нормативов бюджетного финансирования высших и средних специальных учебных заведений, разработанные в 1989 г. в рамках перехода к новым 282 8.3. Подходы к разработке нормативов финансирования условиям хозяйствования [97], рассматривали норматив финансирования как общественно необходимые затраты на подготовку специалистов высшего и среднего звена с учетом возможностей общества на соответствующем этапе (норматив общих затрат) и средств на производственное и социальное развитие и материальное поощрение работников образовательных учреждений. Этот подход полностью соответствовал идеологии построения новых условий хозяйствования. Соответственно норматив финансирования должен был складываться из норматива текущих затрат и нормативов затрат на оборудование, инвентарь и капитальный ремонт зданий и сооружений. Речь, таким образом, шла не об одном нормативе, а о некотором комплексе нормативов бюджетного финансирования. В качестве единиц нормирования были выбраны: • для текущих затрат — студент или учащийся среднегодового (приведенного) контингента; • 1 куб. м зданий для остальных затрат. Средства на производственное и социальное развитие учебных заведений, включая материальное поощрение работников, определялись в размере 15% от норматива общих затрат на подготовку специалистов. Расчет нормативов основывался на анализе динамики статистических показателей объемов и структуры расходов учебных заведений и определения удельных расходов на одного студента или на 1 куб. м зданий учебных заведений, или на 1 кв. м площади зданий. В конечном счете расходы определялись по отдельным статьям бюджетной классификации и по отдельным видам расходов внутри статей с использованием для каждой действовавшей на тот момент времени нормативной базы. Анализ расходов за несколько лет позволял определять средний процент их изменения за ряд лет, а на основе этого показателя рассчитывать среднегодовой процент роста расходов по соответствующей статье и определять эти расходы на планируемый период с учетом этого роста. Такой расчет проводился по формуле nз t ), 100 где Н з — норматив расходов по отдельной статье; Р з — средний Н з = Р з · (1 + 283 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования расход по отдельной статье на одного учащегося приведенного контингента или на 1 кв. м площади зданий в базовом году; nз — средний процент роста по отдельной статье за анализируемый период; t — год в пятилетнем плане, на который рассчитывается норматив. В качестве расчетного использовался третий год пятилетки, поэтому в расчетах использовалось значение t = 3. По некоторым видам расходов внутри статей в формулу вводились дополнительные уточнения, отражающие содержание расходов, но не меняющие общего подхода к построению норматива. Поскольку расчеты проводились по отраслевым группам учебных заведений, то и нормативы формировались по этим же группам. Простота расчетов и доступность исходной базы позволяли легко применять предложенный подход для определения нормативов. Отрицательные стороны такого формирования нормативов тоже представляются очевидными: • нормативы формировались от базы“, что сохраняло сложив” шуюся структуру расходов и не стимулировало ее изменения; • нормативы фиксировались на срок 5 лет, и это оставляло возможность их пересмотра в случае изменения структуры расходов; • применение подхода было ограничено рамками стабильных условий роста объемов бюджетного финансирования. В аналогичном порядке, хотя и существенно более подробно, были разработаны подходы к построению нормативной базы ресурсного обеспечения высшей школы [69]. В основу определения норматива было положено определение себестоимости подготовки специалиста в вузе как суммы обоснованных расходов по статьям бюджетной классификации. В качестве обоснования расходов использовались действовавшие на тот момент времени нормы и нормативы материального обеспечения образовательного процесса и расчетная потребность в средствах для их выполнения, а также установленные нормативы оплаты труда работников и другие соотношения [26]. Несколько иной, хотя и в основе своей аналогичный подход представлен в методических рекомендациях по определению нормативов финансирования образовательных учреждений высшего и 284 8.3. Подходы к разработке нормативов финансирования среднего профессионального образования [175]. Расчет норматива осуществляется в три этапа и основывается на установлении соотношений между фондом оплаты труда и фондом материальной обеспеченности образовательного учреждения. Величина норматива бюджетного финансирования регулируется посредством установления экономических нормативов на фонд оплаты труда по типам и видам образовательных учреждений. 1. Определить численность учащихся5 , число классов (учебных групп) и педагогических ставок в соответствии с установленными соотношениями и нормами учебного времени. На основе типовых штатов и (или) сложившихся соотношений рассчитать численность работников административного, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала. На основании установленных для каждого работника квалификационных разрядов по ЕТС определить средний разряд и количество ставок в расчете на одного учащегося (воспитанника). 2. Рассчитать объем средств на оплату труда на основе расчета фонда заработной платы на одну ставку по каждой группе персонала по среднему разряду ЕТС. Рассчитывается как тарифная, так и надтарифная части фонда заработной платы при общей установке на повышение тарифной части. Рекомендуется для расчетов использовать определенные соотношения тарифной и надтарифной частей по группам работников, приведенные в табл. 8.1. К общей сумме заработка — тарифной и надтарифной частям — прибавляются компенсационные выплаты, установленные для работников образования: приобретение книгоиздательской продукции, районный коэффициент, прочие выплаты и надбавки, а также средства на аттестацию и повышение разряда (рассчитанная сумма увеличивается на 10%). Заканчивается расчет определением общего фонда заработной платы в месяц на одну ставку по каждой группе работников. 3. Сам норматив бюджетного финансирования определяется на основе числа ставок, приходящихся на одного учащегося по каждой 5 Автор Методических рекомендаций [175] не уточняет, каким именно образом определяется численность учащихся. Можно предположить, что этот показатель определяется по факту“. ” 285 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования группе персонала, и соответствующего этому числу ставок фонда заработной платы также в расчете на одного учащегося. Общий размер норматива рассчитывается исходя из установленной доли фонда оплаты труда (ФОТ) в общей сумме расходов. Это довольно тонкое место в предложенном методическом подходе, поскольку каких-либо принципов определения этой доли автор не формулирует, а только рекомендует использовать предложенные соотношения, приведенные в табл. 8.2. Таблица 8.1. Соотношения тарифной и надтарифной частей заработной платы по группам работников образовательных учреждений для расчета норматива финансирования, % Категория Педагогические работники Педагогические работники дошкольных и внешкольных учреждений Административный персонал Учебно-вспомогательный персонал Обслуживающий персонал Тарифная часть 75 Надтарифная часть 25 80 70 85 85 20 30 15 15 Таблица 8.2. Доля ФОТ в общей сумме расходов образовательного учреждения, % Образовательное учреждение Общеобразовательные школы Детские дома Школы-интернаты Дошкольные учреждения Учреждения дополнительного образования Профтехучилища Средние специальные учебные заведения Доля 40 30 30 30 50–60 25 30 Объем финансирования отдельного образовательного учреждения рассчитывается простым умножением норматива на численность учащихся. Рассматривая представленный подход в целом, можно отметить в качестве несомненного достоинства его прозрачность для восприятия и использование сложившихся представлений о рациональной 286 8.3. Подходы к разработке нормативов финансирования структуре расходов образовательного учреждения. Введение в методику нормативной доли ФОТ в общих расходах решает проблему нормирования расходов на содержание материальной базы. Однако при этом остается открытым вопрос о степени соответствия имеющейся базы образовательного учреждения контингенту учащихся. При наличии, например, недостатка учебных площадей и проведения занятий в две смены нормативное финансирование приведет, при прочих равных условиях, к перефинансированию содержания материальной базы и образованию экономии средств, которые невозможно будет обоснованно израсходовать на осуществление образовательной деятельности. В качестве контраргумента можно указать на возможность при этом аренды дополнительных площадей для проведения занятий. Однако этот довод представляется довольно умозрительным и может рассматриваться в качестве теоретически возможного6 . Вероятнее всего, введение такого норматива финансирования приведет к недостатку средств для содержания материально-технической базы учебных заведений. Норматив, рассчитанный в соответствии с описанным подходом, обеспечивает безубыточный режим функционирования образовательного учреждения при определенной численности учащихся. При отклонении контингента в ту или иную сторону будет иметь место либо недостаток средств, либо перефинансирование. Для учреждений начального профессионального образования предлагается разрабатывать норматив финансирования, представляющий собой размер финансовых затрат на подготовку одного работника квалифицированного труда определенной профессии и квалификации, обеспечивающий качественную реализацию государственного стандарта. В состав норматива включены норматив стоимости обучения и норматив социальной защиты, т. е. норматив финансирования представляет собой сумму двух нормативов [129]. Норматив стоимости обучения определяется как сумма следующих расходов на обеспечение учебного процесса: 6 Для реализации такого варианта необходимо, в частности, наличие площадей, которые можно арендовать и которые соответствуют требованиям осуществления на них учебного процесса. 287 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования • сумма заработной платы персонала (тарифной и надтарифной частей); • расходы на содержание, эксплуатацию и развитие учебно-материальной базы; • расходы на оплату коммунального обслуживания учебно-материальной базы; • расходы на материально-техническое оснащение. Дифференцирование нормативов предлагается провести путем учета сложности преподавания различных программ профессионального обучения (дифференциация в оплате труда преподавателей), различий в расходах по социальному обеспечению учащихся, различий в материально-техническом оснащении учебного процесса и содержания соответствующей материальной базы, а также регионального размещения учебных заведений. Как видно из приведенного краткого описания, в основу расчета норматива для учреждений начального профессионального образования положен все тот же затратный подход, основанный на определении потребности в средствах на осуществление образовательного процесса с использованием действующих норм и нормативов планирования затрат по статьям сметы или отдельным видам расходов, в том числе в рамках одной статьи. Похожие решения были предложены при определении величины нормативов финансирования общеобразовательных школ [142]. Образование рассматривается авторами как бюджетная услуга, которая гарантирована конституционно и, следовательно, должна соответствующим образом обеспечиваться бюджетными средствами. Норматив финансирования представляется как стандарт стоимости образовательной услуги, ее минимальной бюджетной обеспеченности. Следует заметить, что если бы речь шла о приобретении государством образовательной услуги для гражданина, норматив можно было бы рассматривать как цену покупателя, использующего свое монопольное положение и ограничивающего цену, за которую он приобретает все или значительную часть образовательных услуг. Государство же решает задачу обеспечения конституционных гарантий доступности образования путем создания государ288 8.3. Подходы к разработке нормативов финансирования ственной же системы оказания бесплатных услуг и содержит эту систему, действующую в некоммерческом режиме, за счет финансирования ее деятельности, т. е. обеспечения финансовыми ресурсами тех ее расходов, которые признаются государством необходимыми и достаточными для осуществления реализации образовательной деятельности в рамках конституционных гарантий. Следовательно, норматив, и тут позиция авторов выглядит совершенно обоснованной, выражает меру признаваемых государством, в определенном смысле — общественно необходимых затрат на производство образовательной услуги, т. е. меру ее стоимости. Определение норматива должно основываться на определении стандартной нормы государственной образовательной услуги, содержание которой, в свою очередь, должно определяться стандартом образования [142, с. 6–7]. Существующая законодательная и нормативная база не регулирует образовательную услугу как таковую, а лишь регламентирует число часов по Базисному учебному плану, число часов в классах коррекции, наполняемость классов, уровень оплаты труда, надбавки, доплаты. Экспертным путем установлено, что такое регламентирование определяет в настоящее время около 40% всех затрат на образование. Поэтому необходимо в рамках норматива определить оставшиеся“ 60% затрат, т. е. нормировать все затраты на ” образование, чтобы получить в итоге стоимость стандартной образовательной услуги. В понятие образовательной услуги авторы вкладывают сам образовательный процесс для получения учеником определенного объема стандартных знаний и умений, гарантированных Конституцией. Следует, однако, заметить, что Конституция ничего такого не гарантирует. Да и образовательный процесс еще тоже ничего не обеспечивает в смысле определенного объема знаний, умений и навыков у обучающегося. Эти самые знания и навыки могут(!) быть получены в том случае, если образовательный процесс будет осуществлен в определенном объеме, определяемом соответствующим стандартом. На эту тонкость нужно обратить внимание, поскольку объем услуги не эквивалентен полученным знаниям. Об этом уже говорилось раньше. Другое дело, что объем предоставляемой 289 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования услуги должен быть не меньше и не хуже, чем. . .“, для чего и ну” жен стандарт, определяющий объем и качество предоставляемой услуги7 . В основу определения затрат на образование и, соответственно, определения стоимости стандартной образовательной услуги предлагается положить все те же производственные показатели деятельности учебного заведения: учебная нагрузка, предельная наполняемость классов, численность АУП и УВП, имеющаяся материальная база образования — те показатели, которые и раньше определяли потребность в бюджетном финансировании образования [42, 167]. Норматив разделен на две части: • затраты на выполнение образовательных программ (с коэффициентами удорожания); • затраты на содержание зданий. Норматив рассчитывается на основе определения трудоемкости образовательной услуги в расчете на одного учащегося, а также нормативных расходов по содержанию материальной базы, также приведенных к одному учащемуся. Для учета разных факторов используются коэффициенты удорожания, что сути дела не меняет, поскольку эти коэффициенты также определяются через трудоемкость и условия осуществления образовательного процесса. Существующие подходы к разработке нормативов финансирования образования, таким образом, основываются на определении необходимых затрат на обучение в расчете на одного учащегося. При этом затраты, как правило, определяются на образовательное учреждение в целом или на некоторую группу учащихся, например на класс-комплект, а затем делятся на численность учащихся в образовательном учреждении или на численность этой группы. Для учета особенностей отдельных образовательных учреждений и (или) характеристик образовательного процесса в них применяются различные корректирующие коэффициенты. 7 В разрабатываемом в настоящее время стандарте общего образования прослеживается подход к определению все же не самой услуги, а результатов ее потребления учащимся — интегрального описания итоговых результатов общего образования — и условий, обеспечивающих их достижение [136]. 290 8.4. Модели нормативного финансирования 8.4. Модели нормативного финансирования образования Как видно из приведенных выше кратких описаний различных подходов к определению величины норматива подушевого финансирования образовательных учреждений, все они представляют собой результат приведения всех или части затрат на осуществление образовательной деятельности к затратам на одного учащегося. Различаются эти подходы только составом приводимых затрат и набором применяемых для расчета величины финансирования корректирующих коэффициентов. Это наводит на мысль о том, что может быть разработан единый подход, который позволил бы включать в расчет норматива любые показатели и учитывать необходимые параметры системы образования. Нормативное подушевое финансирование может быть реализовано по нескольким схемам (моделям) определения объема финансирования образовательного учреждения. 1. На основе только одного, единого для определенного уровня образования и (или) круга образовательных учреждений, подушевого норматива финансирования; например — единого норматива для всех общеобразовательных школ муниципального образования. 2. На основе единого норматива с использованием поправочных (корректирующих) коэффициентов к расчетной величине объема финансирования; число и величины поправочного коэффициента определяются различными значимыми факторами, в качестве которых могут использоваться тип образовательного учреждения, набор или особенности реализуемых им образовательных программ, местоположение и т. п. 3. Определение объема финансирования как суммы двух составных частей: • нормируемой, определяемой по подушевому нормативу финансирования; • не зависящей от численности учащихся и определяемое с использованием иных характеристик образовательного учреждения. 291 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования 4. Через установление нескольких подушевых нормативов финансирования, дифференцированных в зависимости от: • уровня успеваемости учащихся или прохождения ими приемных испытаний; • уровня доходов семей учащихся; • политики государства (региона) по отношению к отдельным специальностям или направлениям профессиональной подготовки и др.; 5. Посредством установления различных по единицам нормирования нормативов финансирования образовательного процесса по отдельным статьям (направлениям) расходов в сочетании с поправочными (корректирующими) коэффициентами и дополнительным ненормируемым финансированием. Возможные варианты построения модели нормативного подушевого финансирования могут быть иллюстрированы схемой, представленной на рис. 8.1. Подушевой норматив финансирования - Нф Объем финансирования, рассчитанный по нормативу 1. Н ф ⋅ N 2. Н ф ⋅ N ⋅ К 3. Н ф ⋅ N + Фдоп n 4. ∑ i= 1 Ni Н ф 5. Фдоп + n ∑ i= 1 Ni Н ф Рис. 8.1. Варианты (модели) построения нормативного финансирования образовательного учреждения где Н ф — норматив подушевого финансирования; N — численность (контингент) учащихся; K — поправочный (корректирующий) коэффициент; Ф доп — дополнительное финансирование; n — число 292 8.4. Модели нормативного финансирования групп учащихся, по которым дифференцирован норматив; П — нормируемый показатель (статья) расходов на образовательный процесс; m — число единиц нормирования. Представленные модели могут применяться при организации финансирования образования не только по отдельности, но и все вместе или в любых сочетаниях. Каждая из них может быть настроена на расчет всего объема финансирования или его частей. Сумма частей даст в итоге общий объем выделяемых бюджетных средств. Модели нормативного финансирования являются самостоятельными и могут применяться независимо друг от друга. Поясним это условным примером. В рамках муниципального образования финансирование общеобразовательных школ осуществляется по следующей схеме: • для школ численностью более 1000 учащихся — по единому (и единственному) нормативу; • для школ численностью от 200 до 1000 учащихся — по единому (и единственному) нормативу с добавлением в виде ненормируемого показателя расходов на содержание материальнотехнической базы, рассчитанному методом прямого счета; • для сельских школ численностью от 50 до 200 учащихся применяется единый норматив, поправочный коэффициент на удаленность от административного центра территории и добавление ненормируемой части на содержание материальнотехнической базы; • для сельских школ численностью до 50 учащихся нормативное подушевое финансирование не применяется, а используется выделение средств в соответствии с нормативами, установленными по статьям экономической классификации, с добавлением ненормируемой части и с применением поправочного коэффициента. Еще раз подчеркнем, что это только пример. Подобное применение моделей возможно только после проведения тщательных расчетов. Модели нормативного финансирования образования используют однотипные исходные данные для расчета объемов финансирования образовательных учреждений: собственно норматив подуше293 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования вого финансирования, численность (контингент) учащихся, а также специфические показатели, используемые в расчетах по моделям 2 и 3. Несмотря на однотипность, исходные данные не являются эквивалентными. Различия в исходных данных определяются следующими факторами. 1. Нормативы финансирования для всех моделей различны, поскольку учитывают различные наборы расходов на осуществление образовательной деятельности. Возможно использование одинаковых нормативов для моделей 1 и 2 при условии, что корректирующий коэффициент K учитывает единые наборы различий в функционировании образовательных учреждений и не носит индивидуального характера, т. е. не учитывает индивидуальные, неклассифицируемые различия образовательных учреждений. 2. Показатель численности (контингента) учащихся, в общем случае, может быть одинаков для моделей 1–3, но для модели 4 используются показатели контингентов, выделенных в соответствии с признаком дифференциации самого норматива финансирования, например, по успеваемости или по материальному положению. Количество групп, на которые разделяется контингент, должно строго соответствовать количеству нормативов финансирования. Граничным условием применения одной или нескольких моделей является принцип единства контингента. Это означает, в данном случае, что применяемые в моделях контингенты в сумме не могут превысить величины контингента обучающихся, которые финансируются из бюджета. К наиболее очевидным проблемам нормативного подушевого финансирования образовательных учреждений, требующим решения, можно отнести следующие: • выбор модели (моделей) нормативного финансирования; • разработка методологии расчета норматива (нормативов) финансирования; • расчет дополнительных показателей, используемых для определения объемов бюджетного финансирования образовательных учреждений (коэффициентов, объемов ненорма294 8.4. Модели нормативного финансирования тивного финансирования, групп контингентов для дифференцированных нормативов); • определение последствий применения нормативного финансирования для системы образования (системных последствий, социальных последствий); • определение последствий применения нормативного финансирования для образовательных учреждений; • организация финансирования в условиях применения норматива. Если учесть, что финансирование может быть нормировано не только по показателю численности учащихся, но и по другим параметрам, можно сформировать единую, обобщенную модель нормативного бюджетного финансирования образовательного учреждения. Она может быть представлена в виде следующего выражения: Ф = Ф доп + К оу · n X П i · Н фi · K i , (8.1) i=1 где Ф доп — ненормируемая часть финансирования; n — число нормируемых параметров; П — значение параметра, относительно которого определен норматив финансирования; Н — норматив финансирования по параметру П ; К — поправочный коэффициент, применяемый для определения финансирования по параметру П ; К оу — индивидуальный поправочный коэффициент, применяемый при определении объема финансирования образовательного учреждения. Представленная формула легко преобразуется простой подстановкой в нее соответствующих значений параметров и коэффициентов не только к любому виду, указанному на рис. 8.1, но и к варианту определения объема финансирования через суммирование расходов по статьям бюджетной сметы. В последнем случае нормативами являются нормированные значения расходов по отдельным статьям, а ненормируемые расходы относят на Ф доп . Коэффициенты применяют или не применяют по необходимости. Разумеется, это верно в том случае, если применяется один из возможных подходов к организации финансирования: либо подушевое финансирование, либо финансирование по статьям эконо295 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования мической классификации. На практике могут применяться оба эти подхода одновременно: часть финансирования выделяется по подушевым нормативам, остальное — в соответствии с нормативами расходов по отдельным статьям. В этом случае формула 8.1 примет следующий вид: Ф = Ф доп + К Nоу · n X i=1 Ni · Н N i · K N i + К Zоу · m X П Zj · HZj · Kj . (8.2) j=1 Формула довольно проста. Она состоит из трех частей. 1) Ненормируемая часть финансирования Ф доп . 2) Финансирование по подушевым нормативам HN i в зависимости от численности обучающихся Ni соответствующей группы, для которой разработан норматив, n — число подушевых нормативов, KN i — поправочный коэффициент к соответствующему нормативу, К Nоу — поправочный коэффициент для образовательного учреждения в части подушевого финансирования; 3) Финансирование по постатейным“ нормативам (имеется в ” виду — не по подушевым) Н Zj в зависимости от величин единиц нормирования П Zj , m — число нормативов данного вида, K j — поправочный коэффициент к нормативу данного вида, KZоу — поправочный коэффициент для образовательного учреждения в части неподушевого“ финансирования. ” Формула позволяет отображать наряду с нормативным и существующий порядок финансирования образовательных учреждений. Следовательно, можно рассматривать ее как универсальное выражение для определения объема бюджетного финансирования образовательных учреждений. Рассмотрим представленные на рис. 8.1 модели нормативного подушевого финансирования образования более подробно. Модель 1 — единый норматив финансирования — в общем случае предусматривает установление единственного норматива финансирования для всех образовательных учреждений или какойто их части. Норматив представляет собой величину денежных средств, которые выделяются образовательному учреждению на 296 8.4. Модели нормативного финансирования одного учащегося. Норматив может устанавливаться единым для всех образовательных учреждений или дифференцироваться по определенным группам образовательных учреждений. Признаком группировки могут выступать уровень образования, тип или вид образовательного учреждения или организации, территориальное расположение и др. В частности, уже упоминавшиеся выше документы по модернизации образования предусматривали установление подушевых нормативов финансирования для образовательных учреждений различных уровней образования, что можно понимать как установление уровня образования в качестве признака группировки. Определение норматива может осуществляться на основе описанных выше подходов. При наличии установленного подушевого норматива плановый объем финансирования каждого образовательного учреждения будет определяться простым выражением Ф пл = Н ф · N, где Ф пл — плановый объем финансирования; Н ф — единый подушевой норматив финансирования; N — контингент учащихся образовательного учреждения. Для расчета планового объема финансирования, таким образом, используются только два показателя: собственно единый норматив финансирования и численность (контингент) учащихся в данном учебном заведении. Контингент учащихся может быть выражен показателями: • величиной среднегодового контингента обучающихся; • фактической численностью обучающихся на определенную дату, например на начало учебного года. Следует отметить, что показатель контингента обучающихся в образовательных учреждениях характеризуется достаточно небольшой изменчивостью, прогнозирование его величины применяется давно и дает довольно высокую точность. Это позволяет использовать для расчетов показатель среднегодовой численности обучающихся. Как было показано выше, в основу разработки нормативов финансирования образования положен расчет потребности образовательного учреждения в финансовых средствах. На сегодняшний 297 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования день наибольшее распространение получил метод прямого счета, т. е. определение необходимых затрат по каждому виду ресурсов, используемых при осуществлении образовательного процесса. Метод применяется уже длительное время для разработки бюджетных смет образовательных учреждений [155,157,158]. Для расчета потребности разработаны и разрабатываются социально-экономические и финансовые нормы и нормативы функционирования и развития учреждений образования (например в [134]). Использование соответствующих норм и нормативов было положено в основу разработки методических материалов по определению потребности образовательных учреждений в бюджетном финансировании [89, 101, 102]. Применение метода прямого счета возможно при соблюдении ряда условий. Обязательным условием является наличие норм и нормативов ресурсного обеспечения образовательного процесса. Эти нормы и нормативы должны определяться содержанием образовательного процесса на разных уровнях и фиксироваться в соответствующих стандартах образования, хотя эту точку зрения разработчики стандартов не приветствуют. Во всяком случае, указанные нормы и нормативы должны быть зафиксированы и охватывать все направления (виды) расходов образовательного учреждения. При этом для каждого вида расходов должна быть установлена своя норма или норматив в натуральной или денежной форме. Расчет потребности в средствах должен базироваться на достоверной, проверяемой информации. Допущения, которые могут применяться при проведении расчетов, должны быть обоснованными. В обобщенном виде для любого учебного заведения может быть рассчитана основанная на разработанных нормах и нормативах потребность в ресурсах по формуле: П ф = N1 · E1 + N2 · E2 + · · · + Nn · En , (8.3) где П ф — потребность в финансовых ресурсах; N — значение конкретной социально-экономической нормы или норматива; E — количество единиц, для которых установлены норма или норматив; n — количество используемых в расчете норм и нормативов. 298 8.4. Модели нормативного финансирования Для примера рассмотрим упрощенный условный вариант расчета потребности вуза в бюджетных средствах. Параметры расчета условного примера: • численность студентов — 1000 человек; • соотношение преподаватель/студенты — 1/10; • стипендия — 600 руб. на человека в месяц; • средняя заработная плата преподавателя — 3500 руб. в месяц; • норматив площади помещений на одного студента — 10 кв. метров; • коммунальные платежи — 10 руб. на 1 кв. метр в месяц; • учебные расходы — 100 руб. на студента в месяц. Расчет производится в обычном порядке. Вычисляются производственные показатели: • численность преподавателей — 100 человек; • площадь помещений — 10 000 кв. м. Вычисляются стоимостные показатели: • стипендиальный фонд — 600 тыс. руб.; • фонд оплаты труда преподавателей — 350 тыс. руб.; • коммунальные платежи — 100 тыс. руб.; • учебные расходы — 100 тыс. руб. Определяется общая сумма потребных средств в месяц — 600 + 350 + 100 + 100 = 1 150 тыс. руб., а в год — 1 150 · 12 = 13 800 тыс. руб. Реальный расчет, разумеется, выглядит гораздо сложнее, использует существенно больше показателей и норм (нормативов). Однако содержание его иллюстрируется данным примером достаточно наглядно. Этот простейший пример позволяет выявить некоторые важные проблемы формирования норматива финансирования образования, основанного на определении потребности в средствах. И главное, он показывает, что при таком подходе норматив рассчитывается для некоего идеального“ образовательного учре” ждения, в котором материально-техническая база и численность обучающихся находятся в установленном законодательством соотношении, что на практике является исключением, а не правилом. В реальной жизни большинство образовательных учреждений, в которых такое соотношение в силу сложившихся обстоятельств не 299 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования обеспечивается, изменят свое финансовое положение, причем совершенно не обязательно в сторону улучшения. В результате получена расчетная величина основанной на нормативах потребности образовательного учреждения (в данном случае — условного вуза) в средствах для обучения одной тысячи студентов. Это позволяет, следовательно, определить расчетную величину потребности в средствах для обучения одного студента в течение года: К ед = 17677, 5/1000 = 13, 8 тыс. руб. Можно ли полученную таким образом величину использовать в качестве норматива финансирования? Вопрос не настолько прост, каким представляется на первый взгляд. Для ответа на него необходимо учесть ряд обстоятельств. 1. Потребность в финансировании должна быть рассчитана максимально обоснованно. Для этого необходима система норм и нормативов, роль которых в данном примере играют исходные данные для расчета. На практике число необходимых норм и нормативов может быть достаточно большим. Естественно, эти нормы и нормативы должны быть обоснованны, понятны и соответствующим образом утверждены. 2. Нормы и нормативы для расчета потребности в средствах могут различаться не только по уровням образования, что естественно, но и по отдельным образовательным учреждениям. Примером такого рода могут выступать: • установление индивидуальных соотношений преподаватель/ ” студенты“ для отдельных вузов и отдельных специальностей в рамках одного вуза, наполняемость классов для общеобразовательных школ и др.; • региональная и даже внутрирегиональная дифференциация тарифов на услуги по обслуживанию материальной базы; • динамика и территориальная дифференциация цен на товары и услуги, связанные с обеспечением учебного процесса и др. 3. Конкретные характеристики образовательного учреждения, особенно в части материально-технической базы, могут отличаться от нормативных. Средняя заработная плата в конкретном учебном заведении может существенно отличаться от величины этого показателя, использованного в расчетах, вследствие, например, разли300 8.4. Модели нормативного финансирования чий в квалификационной структуре преподавательского состава и той же региональной дифференциации. Как видно из простого примера, практически каждый параметр расчета потребности в средствах содержит фактор неопределенности и может различаться в образовательных учреждениях одного уровня и одной территории. Следовательно, применение рассчитанного в лоб“ единого нор” матива финансирования должно неизбежно привести к существенным отклонениям в удовлетворении потребностей образовательных учреждений в финансировании. Собственно на практике именно это и происходит [18, 77]. Простейшим решением проблем в этом случае было бы введение, как уже указывалось, поправочных коэффициентов к удельным расходам на финансирование образовательного процесса, принятым в качестве нормативов (модель 2). Однако, учитывая, что потребность в финансировании формируется под воздействием относительно независимых факторов, то и поправочные коэффициенты придется вводить не просто для каждого образовательного учреждения, но и для каждого вида расходов этого учреждения. Формула расчета потребности (8.3) для отдельного образовательного учреждения в результате примет вид: П ф = N1 · E1 · K1 + N2 × E2 × K2 + · · · + Nn × En × Kn , (8.4) где K — поправочный коэффициент для соответствующего вида расходов в образовательном учреждении. Общий поправочный коэффициент для удельного норматива финансирования будет определяться отношением индивидуальной потребности образовательного учреждения и норматива. Для минимизации изменений финансового положения образовательных учреждений этот коэффициент придется вычислять для каждого образовательного учреждения8 . В результате этого единый норматив финансирования будет фактически преобразован в набор индивидуальных нормативов, число которых будет стремиться к числу образовательных учреждений. При этом определение потребности 8 Если не учитывать различий в организации образовательного процесса внутри учреждения. 301 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования в финансировании для каждого образовательного учреждения будет осуществляться фактически методом прямого счета, т. е. в порядке, действующем для условий сметного финансирования. С моей точки зрения, такой вариант сводит на нет саму идею нормативного финансирования. Изменение объема бюджетного финансирования отдельного образовательного учреждения в результате введения нормативного подушевого финансирования можно признать допустимым и даже необходимым, рассчитывая на то, что оно станет определяющим фактором активности коллектива учебного заведения по повышению результативности своей деятельности, привлечению бо́льшего числа учащихся и т. д. Обоснованность таких ожиданий можно оставить на совести их авторов, хотя именно эти ожидания и заложены в разрабатываемую в настоящее время систему нормативного подушевого финансирования образования. Проблема может быть сведена к определению меры изменения финансового положения с тем, чтобы это, с одной стороны, не вызвало недопустимого изменения финансового положения отдельных образовательных учреждений, а с другой — стимулировало бы активность образовательной сферы. Финансовое положение образовательного учреждения в условиях нормативного финансирования будет определяться величиной норматива, численностью учащихся и величиной затрат, которые будут произведены для их обучения. Оно может быть наглядно иллюстрировано понятием достижения точки безубыточности. Применительно к образовательному учреждению это понятие означает, что покрытие всех затрат в условиях нормативного финансирования достигается при наборе определенного числа учащихся [54]. Соответственно, при превышении доходов над затратами могут формироваться дополнительные средства для стимулирования работников или развития материальной базы, поскольку больше ни на что эти деньги потратить не удастся, ведь издержки обучения будут погашены и без этих сумм. При снижении численности будет формироваться убыток. Что делать с этим убытком — это еще вопрос, на который нормативное финансирование не отвечает. Если углубляться в эту проблему, то получится, что в обозримое вре302 8.4. Модели нормативного финансирования мя образовательному учреждению с убытком ничего сделать и не удастся, если только учредитель не погасит его за счет выделения дополнительных средств — ненормируемой части финансирования. Тогда позволительно поинтересоваться, для чего же вводится нормативное финансирование? Считается, что в условиях нормативного финансирования образовательное учреждение будет стремиться к увеличению численности учащихся с целью получения дополнительных средств. Однако особенности сферы образования, да и жизненные реалии вносят в этот процесс некоторые важные ограничения. Образовательное учреждение создается учредителем-государством для обучения количественно определенного контингента учащихся. Верхняя граница этого параметра определяется лицензией, выдаваемой образовательному учреждению. Нижняя граница формально ничем не определена, но из общих соображений для обучения одного учащегося новое образовательное учреждение создаваться, очевидно, не будет. Этого учащегося постараются при” строить“ в действующее учебное заведение (если это нужно, разумеется). Поэтому можно считать, что образовательная деятельность начинается с некоторой минимальной численности учащихся, что требует некоторых минимальных же затрат, которые определяются: • потребностями содержания образовательного учреждения как юридического лица и материального объекта; • потребностями, которые определяются числом учащихся. Если учебное заведение создано, то даже без учащихся оно нуждается в некотром финансировании Ф min . Рост контингента вызывает пропорциональный рост расходов и, соответственно, рост потребности в финансировании. В условиях нормативного финансирования при достижении определенной величины контингента доходы учебного заведения сравняются с расходами и будет достигнута точка безубыточного функционирования. Дальнейший рост численности учащихся ведет к превышению доходов над расходами. Однако рост контингента учащихся и, соответственно, рост финансирования не может быть бесконечным, поскольку ограничен 303 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования наличием этого самого контингента, возможностями учебного заведения как материального объекта и установленными требованиями к обеспечению учебного процесса. Предельный контингент учащихся, которые могут быть приняты на обучение в данное образовательное учреждение, установлен лицензией. Имеет место ограничение сверху количественного увеличения численности учащихся. Превышение этого показателя возможно только при условии изменения материальных условий осуществления образовательного процесса и соответствующего переоформления лицензии, что требует времени и соответствующих ресурсов. Поэтому при достижении некоторого уровня контингента Nliz дальнейший его рост будет невозможен без изменения материальных условий и, соответственно, расходов на обеспечение их функционирования. Кроме того, потребуются дополнительные расходы на создание этих материальных условий. Следует также учитывать и то обстоятельство, что у образовательного учреждения может не оказаться возможности привлечения дополнительного контингента вследствие демографической ситуации. Попросту говоря, некого будет дополнительно привлекать. Может быть, даже до точки безубыточности дойти“ не удастся. ” Таким образом, нормативное финансирование образования содержит ряд проблем, содержание которых не позволяет подтвердить его преимущества перед действующим в настоящее время сметным финансированием. Данная оценка носит исключительно предварительный характер еще и потому, что к настоящему времени мал практический опыт нормативного финансирования, не позволяющий оценивать последствия его применения. Нормативное подушевое финансирование образования обладает как достоинствами, так и недостатками. К его несомненным достоинствам можно отнести: • простоту применения — расчет планового объема бюджетного финансирования для образовательного учреждения представляет собой действие с несколькими заранее установленными показателями и плановым контингентом учащихся; • прозрачность процедуры определения объемов бюджетного финансирования; 304 8.4. Модели нормативного финансирования • простоту корректировки финансирования посредством изменения только одного параметра — норматива финансирования (или уточнения нескольких корректирующих коэффициентов); • выравнивание положения всех учебных заведений по признаку доступа к бюджетному финансированию. К недостаткам нормативного подушевого финансирования можно отнести, в первую очередь, установление зависимости финансового положения учебных заведений от искусственного показателя, а не от сложившихся в результате действий учредителя характеристик и условий осуществления образовательного процесса в конкретном учебном заведении. Это вторая сторона выравнивания условий финансирования образования — отрыв от конкретных условий. Следует также учитывать, что введение нормативного финансирования неизбежно приведет к изменению финансового положения большинства учебных заведений, причем изменение это не обязательно будет характеризоваться как улучшение. Введение нормативного финансирования может не решить задачу улучшения финансового положения отдельных учебных заведений за счет перераспределения учащихся между ними. Иными словами, может не оказаться физической возможности для увеличения численности обучающихся или возможностей бюджета для обеспечения финансирования по нормативу вследствие резкого роста численности учащихся. В общем случае нормативное подушевое финансирование не учитывает индивидуальных особенностей учебных заведений, хотя бы и очень важных, если только эти особенности не являются классификационным признаком при дифференциации нормативов финансирования. Смягчения последствий введения единого норматива финансирования возможно добиться дифференциацией норматива: по типам или видам учебных заведений, по месту их расположения (городские, сельские), по специализации (технические, гуманитарные, естественнонаучные), по размерам (малокомплектные), по размерам имеющейся материально-технической базы (наличие опытных станций, полей, обсерваторий, производств) и т. п. Следует учиты305 Лекция 8. Совершенствование финансирования образования вать, что такая дифференциация не решит всех проблем, связанных с изменением финансового положения образовательных учреждений вследствие введения нормативов финансирования, а только несколько его сгладит. Углубление дифференциации может привести к установлению индивидуальных для каждого образовательного учреждения нормативов финансирования и свести идею нормативного подушевого финансирования на нет. 306 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования Государственные именные финансовые обязательства, образовательные субсидии, образовательное кредитование, бюджет развития образования 9.1. Государственные именные финансовые обязательства Одной из причин выдвижения предложения о переводе финансирования высшего образования на систему государственных именных финансовых обязательств (ГИФО) стал рост доли средств, поступающих в вузы в качестве платы за обучение, свидетельствующий о повышении платежеспособного спроса населения на образовательные услуги. Если в 1995 г. только 15% поступивших на 1 курс государственных вузов обучались за плату, то в 2000 г. этот показатель составил уже 44%, в 2002/2003 учебном году был преодолен 50 процентный рубеж, и в вузах 51% студентов стал обучаться на платной основе. В 2003/2004 учебном году эта доля выросла до 54% [85]. При этом контингент студентов, обучающихся за счет средств бюджета, не только не снижался, но, наоборот, увеличивался, что свидетельствовало о выполнении установленных гарантий в области высшего образования. Значительные средства тратились и тратятся семьями на преодоление барьера школа-вуз, т. е. на поступление в вузы. По данным социологических исследований и экспертным оценкам, на эти цели расходуется до 30 млрд. руб. в год. Однако большая часть этих денег не поступает в высшие учебные заведения, а уходит в теневой сектор (оплата услуг репетиторов и взятки за поступле307 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования ние). Мимо таких денег проходить“ нельзя. Нужны, следователь” но, механизмы их привлечения в систему образования в той или иной форме. Для решения этих проблем и формирования эффективных экономических механизмов в образовании было признано необходимым осуществить перевод бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и — в перспективе — среднего профессионального образования на дифференцированные нормативы, отражающие характер образовательных программ и уровень подготовки абитуриентов, показанный на государственных испытаниях. Конкретной реализацией такого подхода стало создание системы ГИФО. Основными направлениями социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу предусматривалось введение нового порядка финансирования высшего образования через персонализацию титула бюд” жетного финансирования профессионального образования (государственные именные финансовые обязательства)“ по результатам экспериментальной отработки [78, с. 40, 238, 244]. Формальное определение ГИФО было дано в Положении об условиях и порядке проведения в 2002–2003 гг. эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием ГИФО [83]. ГИФО — это свидетельство о результатах сданного гражданином единого государственного экзамена (ЕГЭ) с соответствующей записью, удостоверяющей категорию финансового обязательства, являющееся основанием для предоставления вузу бюджетных средств на обучение в нем этого гражданина в течение всего срока обучения в соответствии с государственным образовательным стандартом. ГИФО представляло собой, по существу, свидетельство о закреплении за конкретным студентом (учащимся) определенной денежной суммы, которую государство выделяло на оплату его обучения. Новый порядок финансирования вузов базировался на следующих принципах: • бюджетные средства выделялись вузу в зависимости от численности граждан, принятых на обучение, и в соответствии с категориями ГИФО, которые были присвоены этим граж308 9.1. Государственные именные финансовые обязательства данам по результатам сдачи ими единого государственного экзамена (экзаменов); • размеры ГИФО были дифференцированы по 5 категориям; • вузам было предоставлено право самостоятельно устанавливать стоимость (цену) обучения; • разница между ценой обучения и средствами, перечисленными бюджетом вузу в соответствии с категорией ГИФО, должна была компенсироваться самими учащимся; • не менее 50% студентов, обучение которых финансируется по системе ГИФО, должны были обучаться без доплаты, т. е. без компенсации разницы между стоимостью ГИФО и установленной ценой обучения. По условиям эксперимента (и по самой идее ГИФО) гражданин, не вошедший в число лиц, обучающихся только за счет финансирования по ГИФО, должен заключать договор с вузом на обучение на платной основе и погашать разницу между стоимостью ГИФО и установленной вузом ценой обучения из собственных средств. Важно отметить, что введением таких условий высшее профессиональное образование объявлялось, по существу, платным (правда, для начала только в части участвующих в эксперименте вузов, но, как говорится, лиха беда начало). При этом часть платы за обучение вносилась государством через ГИФО, а часть — учащимся. Тем самым был предложен подход к реализации принципа разделения затрат между государством и гражданином1 , позволяющий к тому же задействовать в дополнение к бюджету кроме средств семей такие источники собственных“ средств студента, как образователь” ный кредит, субсидии, гранты и т. д. Сумма средств, предусмотренных ГИФО, форма, порядок их получения, а также то условие, что эти средства могут быть только перечислены непосредственно учебному заведению, в котором обучается гражданин, для общего случая анализа применения ГИФО никакого значения не имеют. Важно, что этими средствами оплачивается обучение в вузе. В некотором смысле бюджетную составляющую ГИФО можно 1 Подробнее о точках зрения на проблему разделения затрат на образование можно прочитать в материалах обсуждения этой проблемы, например, в журнале: Университетское управление: практика и анализ. — 2001. — № 2 (17). 309 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования рассматривать как субсидирование гражданина на безвозвратной основе: • средства бюджета прикрепляются“ к конкретному лицу и ” могут быть израсходованы на обучение именно этого лица; • не получая бюджетные средства на руки, конкретное лицо может получить эквивалент этих средств в виде образовательной услуги, получить некоторое благо за счет бюджета; • средства не могут быть израсходованы на иные цели и (или) переданы другому лицу. С другой стороны, и учебное заведение, получив средства по ГИФО, обязано израсходовать их на обучение именно того лица, за которым они закреплены, и только этого лица. Размеры ГИФО по категориям были установлены приказом Минобразования России [83] и приведены в табл. 9.1. Таблица 9.1. Годовые величины ГИФО на 2002 г. 1-я 2-я 3-я 4-я 5-я Категория категория ГИФО категория ГИФО категория ГИФО категория ГИФО категория ГИФО Величина (руб.) 14500 7500 3900 2800 1200 В расчет величины финансового обеспечения ГИФО были включены расходы только по трем предметным статьям и подстатьям действовавшей на тот момент экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации: • 110100 оплата труда гражданских служащих; • 110200 начисления на фонд оплаты труда (единый социальный налог (взнос), включая тарифы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний); • 111040 прочие текущие расходы (только в части расходов на комплектование библиотечных фондов и производственную практику). Остальные расходы образовательных учреждений финансировались в обычном“ порядке, т. е. по смете. ” 310 9.1. Государственные именные финансовые обязательства Таким образом, финансирование вузов в рамках экспериментальной отработки применения ГИФО осуществлялось по модели 5 (с. 292) с использованием набора подушевых нормативов финансирования (категории ГИФО) и ненормируемой части финансирования (статьи расходов, не включенные в расчет стоимости ГИФО). В целом предполагалось, что переход на систему ГИФО позволит более полно учитывать требования рынка труда, повысить качество обучения за счет развития конкуренции между вузами, повысить территориальную и социальную мобильность молодежи, снизить нагрузку на бюджеты многих семей по оплате обучения детей в вузах. В общем виде структура доходов, которые получает вуз в условиях новой системы финансирования, может быть проиллюстрирована схемой на рис. 9.1. Цена обучения Д Д Доходы вуза Доходы вуза от доплаты 1 2 3 4 Доходы вуза от ГИФО 5 Н Число студентов по категориям ГИФО Рис. 9.1. Формирование доходов вуза в условиях использования ГИФО Общие доходы вуза представляются на схеме прямоугольником с координатами 0ДДН или в аналитической форме выражением Д = H · Ц, 311 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования где Д — доходы вуза; H — число студентов, принятых на обучение; Ц — установленная вузом цена обучения. В вуз принимаются студенты, имеющие все 5 категорий ГИФО, соответственно средства, полученные вузом по ГИФО, будут представлять собой площадь фигуры, образованной прямоугольниками 1–5 или в аналитической форме выражением Дг = 5 X Si · Н i , i=1 где Д г — доходы вуза, полученные через ГИФО; Si — стоимость ГИФО соответствующей категории; Н i — число студентов, имеющих ГИФО соответствующей категории. При установленной вузом цене обучения (Ц ) каждый студент должен доплатить сумму, равную разности между ценой обучения и стоимостью выданного ему ГИФО Д доп = Ц − Si . Собственно, при разработке механизма финансирования с использованием ГИФО предполагалось, что все студенты будут доплачивать за свое обучение, а стоимость ГИФО будет устанавливаться таким образом, чтобы определенным категориям студентов (например — имеющим ГИФО 1-й категории) доплачивать не приходилось. Однако для практической отработки подхода было установлено, что половина контингента, принятого на обучение в рамках новой системы финансирования, должна обучаться без внесения доплаты. Поэтому получаемые вузом доходы будут иметь несколько иную структуру (рис. 9.2). Схема показывает, что при установлении уровня цены Д доходы вуза будут определяться средствами, полученными по ГИФО от всех студентов, плюс доплаты в размере разницы между ценой и стоимостью соответствующих категорий ГИФО, но только от 50% студентов, причем имеющих ГИФО с меньшей ценой. Последнее обстоятельство нужно пояснить. Вузы, естественно, будут стремиться принимать в первую очередь студентов с более высокими ГИФО, поскольку они свидетельствуют о более высоких знаниях студентов и их стоимости выше. При этом и доходы вузов будут также выше. Однако при наличии разницы между стоимостью ГИФО и ценой обучения, а такая разница будет обязательно, расходы на обучение 312 9.1. Государственные именные финансовые обязательства бесплатного“ контингента не будут компенсироваться доходами ” от ГИФО, т. е. обучение этой части контингента будет для вуза убыточным (на схеме — Некомпенсированные расходы вуза“). ” «Новая» цена Д1 «Старая» цена Доходы вуза Д Некоменсированные расходы вуза Д Доходы вуза от доплаты 1 2 3 4 Доходы вуза от ГИФО 5 Н 0,5Н Число студентов по категориям ГИФО Рис. 9.2. Доходы вуза в условиях использования ГИФО с учетом бесплатного обучения 50% контингента Поскольку условиями финансирования с использованием ГИФО компенсация таких убытков государством не предусматривается, вуз будет вынужден искать источники компенсации убытков. И найдет их в повышении цены обучения для оставшихся 50% студентов, не попавших в бесплатный контингент, на величину, определяемую соотношением 5 P ∆Ц = (Ц − Si ) × Ki1 i=1 K × 0.5 , где Ц — цена обучения одного студента; i — категория ГИФО (от 1-й до 5-й); Si — стоимость ГИФО i-й категории; K — контингент студентов, обучающихся в условиях ГИФО; Ki1 — контингент студентов, имеющих i-ю категорию ГИФО и вошедших в 50% контингента, которые обучаются без доплаты. 313 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования В данном случае не рассматривается вопрос о том, как именно проводитcя граница между теми, кто доплачивать не должен, и остальными“ студентами. Это совсем не просто, поскольку в ” общем случае она пройдет, что называется, по живому“, разде” лив студентов одной категории ГИФО, даже имеющих одинаковые баллы по ЕГЭ, на допущенных“ и недопущенных“. ” ” Важно другое: недопущенные“ студенты должны будут пла” тить за обучение более высокую цену, чтобы скомпенсировать убытки вуза, сформированные в результате того, что допущенные“ сту” денты за обучение платить не будут, поэтому доплачивать за них будут студенты, имеющие более низкие категории. А вот об этой стороне внедрения ГИФО разработчики не упоминали и решений данной проблемы не предложили. Эту ситуацию можно иллюстрировать более наглядно на условном числовом примере со следующими входными параметрами: • в вуз поступили шесть студентов (два студента с 3-й категорией ГИФО и по одному студенту с другими категориями); • цена обучения установлена вузом на уровне стоимости 1-й категории ГИФО (14 500 руб.); • без дополнительной платы обучаются три студента. Расчетные данные о доходах вуза для указанных входных параметров приведены в табл. 9.2. Таблица 9.2. Доходы вуза в условиях ГИФО Категория ГИФО 1 2 3 3 4 5 Всего Стоимость ГИФО, руб. 14 500 7 500 3 900 3 900 2 800 1 200 Доход от ГИФО, руб. 14 500 7 500 3 900 3 900 2 800 1 200 33 800 Доплата до цены, руб. 10 600 11 700 13 300 35 600 Итого доход, руб. Затраты, руб. 14 500 7 500 3 900 14 500 14 500 14 500 69 400 14 500 14 500 14 500 14 500 14 500 14 500 87 000 Убыток, руб. -7 000 -10 600 -17 600 Источником убыточности выступают студенты, имеющие 2-ю и 3-ю категории ГИФО и попавшие в 50% контингента, обучающиеся без дополнительной платы. Простейший расчет показывает, что для обеспечения безубыточности в условиях ГИФО вузу необходи314 9.1. Государственные именные финансовые обязательства мо для 50% контингента (3 человека в примере) увеличить цену обучения на 5 867 руб., или 40,5% (для условий данного примера, разумеется). Для реальных условий увеличение цены может оказаться заметно бо́льшим вследствие иной структуры распределения студентов по категориям ГИФО. В рамках эксперимента по финансированию вузов с использованием ГИФО отрабатывалась, главным образом, схема финансирования, предусматривающая распределение через обязательства 60% средств. Остальные 40% выделялись вузам минуя систему обязательств, т. е. в рамках обычного“ бюджетного финансирования. ” Такая добавка“ предназначалась для предотвращения излишнего ” повышения цены обучения. Поскольку эти средства направляются на обеспечение обучения всего контингента (в приведенном примере для всех 6 человек), то введение этой поправки в пример на результат, конечно, повлияет. Однако общая картина при этом сохранится. Это можно легко проверить. Введем данное условие в предыдущий пример, сохранив исходные условия и предусмотрев выделение дополнительных бюджетных средств на каждого учащегося в сумме 3 756 руб. из расчета Сумма средств по ГИФО (руб.) × 40% . 60% × 6 чел. Полученные результаты приведены в табл. 9.3. Они показывают, что даже и в этом случае дефицит дохода вуза сохранится. Для его погашения будет необходимо: • увеличить цену обучения до 16 610 руб. (на 14,6%) для 50% студентов, не вошедших в бесплатный“ контингент; ” • или сократить затраты на обучение до 13 445 руб. В обоих случаях погашение убытков от бесплатного обучения студентов 2-й и 3-й категорий ГИФО может осуществляться за счет получения прибыли от обучения студентов с ГИФО 1-й категории (иными словами, прибыль за счет бюджета или завышение цены, если учесть, что она составляет 14 500 руб.) и 3-й и 4-й категорий (тоже завышение цены обучения). По существу, это полностью повторяет ситуацию, показанную на рис. 9.2 и в табл. 9.2. 315 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования Таблица 9.3. Доходы вуза в условиях ГИФО с дополнительным финансированием Категория ГИФО 1 2 3 3 4 5 Всего Стоимость ГИФО, руб. 14500 7500 3900 3900 2800 1200 Поступило средств из бюджета*, руб. 18256 11256 7656 7656 6556 4956 56336 Доплата до цены, руб. 6844 7944 9544 24332 Итого доход, руб. 18256 11256 7656 14500 14500 14500 80668 Затраты, руб. 14500 14500 14500 14500 14500 14500 87000 Убыток, руб. 3756 -3244 -6844 -6332 *) Поступления из бюджета — стоимость ГИФО соответствующей категории плюс дополнительные средства в сумме 3 756 руб. К другим проблемам введения системы финансирования с использованием ГИФО следует отнести необходимость: • объединения бюджетных и внебюджетных средств для обеспечения функционирования вуза, поскольку действующее законодательство такой возможности не предусматривает, разделяя указанные источники. Это, в принципе, сделать можно, разделяя затраты по источникам их покрытия, но в данном случае речь идет об объединении бюджетных и внебюджетных средств для обучения одного и того же студента; • введения персонифицированного учета затрат на обучение каждого студента, поскольку новая система финансирования основана на договорных отношениях; эта проблема, с нашей точки зрения, замалчивается, что дает возможность использовать доходы от внебюджетной деятельности для компенсации недостатка бюджетного финансирования, т. е. осуществлять перекрестное субсидирование обучения; • внутривузовского субсидирования — возмещения недостатка бюджетного финансирования за счет повышения цены обучения для платного контингента“, что прямо следует за про” блемой персонификации учета; • определения величины ГИФО и ряд других. По результатам экспериментальной отработки механизма финансирования с использованием ГИФО не было принято решения о 316 9.2. Образовательные субсидии и кредиты его повсеместном распространении, что можно рассматривать как отказ от его применения. Но в последнее время предложения о воз” рождении“ ГИФО вновь стали появляться, что требует серьезного изучения проблем этого механизма. 9.2. Образовательные субсидии и кредиты Дополнительными источниками внебюджетных средств для образовательных учреждений могут выступать образовательные субсидии и образовательные кредиты. Строго говоря, их нельзя относить к группе источников финансирования образования, поскольку они представляют собой средства гражданина, которыми оплачивается его обучение. Другое дело, что гражданин эти средства получает в виде субсидии из бюджета (на возвратной или безвозвратной основе) или в виде банковского кредита. Но это касается отношений самого гражданина либо с бюджетом (государством), либо с банком. Причем учебное заведение, в которое поступают эти средства в виде оплаты, может и не вступать в отношения с бюджетом или банком. Другое дело, что и бюджет, и банк могут взять на себя функции контроля за целевым использованием этих средств не только гражданином, но и образовательным учреждением. Но обязательства по возврату полученных сумм и соответствующие договорные отношения возникают только у получателя субсидии (в случае условия возврата субсидии) или займа и источника средств. Тем не менее наличие у гражданина возможности получения субсидии или займа на оплату образования представляет собой создание дополнительной возможности получения учебными заведениями внебюджетных доходов. Поэтому эти направления включены в число важных для реализации. Образовательные субсидии Проводимая в настоящее время модернизация системы образования предполагает поиск и разработку новых финансовых механизмов частичной или полной компенсации затрат государства на получение гражданами высшего профессионального образования. 317 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования Проектом Плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2002–2004 гг. предусматривалось введение системы государственных возвратных субсидий для получения гражданами Российской Федерации высшего профессионального образования. По определению, данному в Бюджетном кодексе Российской Федерации [22, ст. 6], субсидия — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Выбор именно этой формы поддержки населения из средств бюджета обусловлен тем, что в иной форме непосредственно физическим лицам бюджетные средства выделены быть не могут. Кроме того, субсидия позволят объединять средства бюджета со средствами, в данном случае, физического или юридического лица для оплаты обучения в рамках долевого финансирования. Исследование проблем создания системы государственного образовательного субсидирования было проведено в 2001 г. экспертной группой с участием автора в Учебном центре подготовки руководителей (Санкт-Петербург) [33]. Анализ имеющейся нормативно-правовой базы и доступной информации о платном обучении в вузах показал, что существует ряд проблем, связанных с упорядочением правовых и организационных аспектов получения гражданами Российской Федерации высшего профессионального образования на условиях полной или частичной компенсации затрат на обучение. Прежде всего эти проблемы обусловлены отсутствием в законодательстве [117] единых финансово-экономических подходов к определению стоимости обучения и отсутствием единого реестра тарифов на обучение по различным направлениям и специальностям. В результате отсутствует возможность централизованного и заблаговременного информирования абитуриентов и их родителей о финансовых и организационных условиях получения профессионального образования (асимметрия информации в образовании). Государственные субсидии могут выделяться из средств государственного (федерального, например) бюджета отдельной ста318 9.2. Образовательные субсидии и кредиты тьей расходов бюджетной классификации и предназначаться в первую очередь для студентов, обучающихся по приоритетным для государства специальностям и направлениям подготовки, или для студентов, нуждающихся в государственной поддержке при получении высшего образования. Размер субсидии одному студенту — доля государства в расходах на его обучение — должен устанавливаться законодательно исходя из стоимости обучения студента с учетом изменяющейся конъюнктуры рынка труда, инфляционных процессов и других факторов, влияющих на стоимость обучения, а также возможностей бюджета по осуществлению таких расходов. В этом смысле можно провести определенные аналогии субсидии с ГИФО, в рамках которых государство также участвует в оплате части затрат студента на обучение в вузе. Поэтому рассматривался и вариант выделения средств по ГИФО в виде субсидий студентам. Поскольку образовательные субсидии представляют собой взаимоотношения гражданина и государства, то они могут предоставляться на договорной основе. Сторонами договора будут выступать: • сам студент (абитуриент) как получатель субсидии; • орган государственной власти, уполномоченный распоряжаться средствами бюджета на цели выдачи образовательных субсидий. В содержании договора могут быть отражены обязательства получателя субсидии по ее возврату или, как предполагалось, по списанию с него задолженности по субсидии, например, в случаях, когда студент: • завершает обучение на отлично“; ” • работает по окончании учебного заведения в соответствии с договором в важнейших отраслях государственного сектора экономики в течение указанного в договоре числа лет; • направлен для продолжения учебы в аспирантуру и др. Эти условия должны регламентироваться отдельными нормативными актами или оговариваться в соответствующем положении согласно задачам и приоритетам государственной политики в области образования. 319 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования Действующее законодательство содержит необходимые положения для организации и реализации процесса государственного субсидирования получения высшего профессионального образования. Основным законодательным актом, регламентирующим проведение операций со средствами государственного бюджета, является Бюджетный кодекс Российской Федерации [22, ст. 6, 68, 69, 78]: • содержащий определение субсидии; • включающий ее в состав текущих расходов бюджета, обеспечивающих текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации; • выделяющий субвенции физическим и юридическим лицам в качестве формы расходов бюджетов; • определяющий основные условия, при соблюдении которых допускается выделение субсидий, в том числе в форме грантов и на оказание материальной поддержки: – из федерального бюджета — в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами; – из бюджетов субъектов Российской Федерации — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации; – из местных бюджетов — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления. • установивший, что возврату в соответствующий бюджет подлежат субсидии в случаях их нецелевого использования в 320 9.2. Образовательные субсидии и кредиты сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки. Субсидии могут предоставляться физическим лицам в следующих случаях: • из федерального бюджета — в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами; • из бюджетов субъектов Российской Федерации — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации; • из местных бюджетов — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления. Субсидии возвращаются в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого использования, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки. В общем, позиция государства относительно образовательных субсидий понятна: субсидии выдавать можно, законодательные основания для этого есть, средства на эти цели в бюджете выделить тоже можно. Вопросов остается два: • какие изменения в действующий порядок планирования и финансирования высшего образования (поскольку именно на оплату высшего образования субсидии предназначались) придется внести при внедрении в практику образовательных субсидий; • нужно ли вообще выдавать образовательные субсидии, удастся ли с их помощью решить те задачи, которые на них возлагаются: поддержать платное обучение граждан и создать условия для их привлечения на необходимые государству должности. Изучение этих вопросов показало следующее. Прием студентов на обучение с использованием субсидий можно осуществлять 321 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования по аналогии с приемом на обучение за счет средств государственного бюджета через установление заданий (о показателях приема речь будет идти дальше) по приему на обучение за счет средств государственных образовательных субсидий. Это позволяет решить три вопроса: • устанавливать ежегодно строго ограниченное число выдаваемых образовательных субсидий и планировать необходимые для этого бюджетные средства; • устанавливать дополнительные преференции студентам для обучения по необходимым государству направлениям и специальностям подготовки, а также вузам (и территориям, следовательно), где эти абитуриенты будут обучаться, т. е. формировать структуру специалистов в соответствии с потребностями государственного сектора экономики; • планировать организацию рабочих мест для выпускников, обучающимся за счет образовательных субсидий. Насколько, правда, эти вопросы будут решаться с использованием образовательных субсидий — это вопрос. Отбор студентов на обучение за счет средств образовательных субсидий также можно осуществлять по аналогии с приемом на обучение на платные места. Зачисление может осуществляться при подписании студентами необходимых документов (договоров) на оказание платных образовательных услуг с предоставлением документа (договора) о получении образовательной субсидии. Тут следует обратить внимание на два обстоятельства. 1) Студент может получить субсидию, но не пройти конкурсный отбор при поступлении в вуз. 2) Студент может пройти конкурсный отбор в вуз (на платные места), но не получить образовательной субсидии. Разрешение этой несогласованности можно осуществить через установление процедуры получения образовательной субсидии в два этапа. На первом этапе абитуриент получает документ о том, что он может в случае успешного прохождения конкурсного отбора в вузе получить образовательную субсидию (или имеет право получить образовательную субсидию — это зависит от условий их выдачи). На втором — получает саму субсидию, подтвердив про322 9.2. Образовательные субсидии и кредиты хождение конкурсного отбора на соответствующие места в вузе. Возможны, разумеется, сбои и в этой схеме, но это можно проверить только в практической апробации. Чего, кстати сказать, сделано так и не было. Движение бюджетных средств для реализации предложений по введению образовательного субсидирования граждан может быть организовано по четырем основным схемам: прямой, опосредованной, кредитной и смешанной. Эти схемы отличаются друг от друга нормативно-правовой базой, лежащей в их основе, продолжительностью процедуры предоставления субсидий, трудоемкостью оформления, нормами возврата средств при их нецелевом использовании. По схеме прямого субсидирования государственные субсидии предоставляются непосредственно физическому лицу — студенту (абитуриенту). Физическое лицо оформляет договор на обучение с государственным образовательным учреждением по определенному направлению подготовки или специальности и оплачивает это обучение за счет средств субсидии. По окончании вуза студент-выпускник направляется на работу в организацию, предусмотренную условиями договора. Отличительные особенности схемы: • заключение договоров с физическим лицом производится уполномоченным органом; • физическое лицо получает выделенные средства при условии заключения договоров на обучение и договора на дальнейшую работу; • государственное образовательное учреждение обеспечивает ведение персонифицированного аналитического учета по получателю субсидии с предоставлением информации об этом заинтересованным субъектам. По схеме опосредованного субсидирования средства получает государственное учреждение высшего профессионального образования при условии заключения субсидиарных договоров с физическими лицами. Предоставление государственных возвратных субсидий физическим лицам производится вузом. Физическое лицо заключает субсидиарный договор с вузом. Гарантом по договору 323 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования выступает уполномоченный государственный орган [149, ст. 115]. Заключение договоров производится на основании полномочий, делегированных вузу министерством (ведомством) Российской Федерации. Государственное образовательное учреждение так же, как и в первой схеме, обеспечивает ведение персонифицированного аналитического учета по получателю субсидии с предоставлением информации заинтересованным субъектам. В схеме кредитного субсидирования получение субсидии производится через кредитное учреждение (уполномоченный банк) с открытием блокированного целевого счета (по аналогии с жилищными сертификатами). Государственный орган выбирает уполномоченный банк, через который возможно предоставление государственных образовательных кредитов с минимально установленными процентами (в качестве платы за пользование кредитом) с последующим их погашением государственными возвратными субсидиями. Со студентом заключается кредитный договор с участием в качестве поручителя юридического лица (в том числе организации-работодателя) или физического лица. Схема кредитного субсидирования строится по типу среднесрочных и долгосрочных образовательных кредитов. По данной схеме возможно осуществить погашение образовательного кредита как за счет государственных возвратных субсидий, так и за счет средств работодателя или физического лица по условиям договора на обучение. Схема смешанного субсидирования включает в себя элементы опосредованной и кредитной схем субсидирования. Работодатель, как потребитель конечных услуг, полностью или частично производит погашение образовательного кредита принимаемого работника, тем самым возвращая государственную субсидию. Работник возмещает сумму образовательного кредита частично или полностью (в натуральной или денежной форме) работодателю. Таким образом, использование образовательного субсидирования не требует изменения действующей схемы бюджетного финансирования образования. Положительные стороны образовательного субсидирования заключаются в следующем: 324 9.2. Образовательные субсидии и кредиты • с помощью этого инструмента возможна организация подготовки кадров по специальностям, которые нужны для нормального функционирования общества, но либо не пользуются спросом у населения, либо выпускники не занимают рабочие места, необходимые государству; • с помощью субсидирования можно увеличить доступ к высшему образованию студентов из малообеспеченных семей и (или) отдаленных территорий; • возвратные субсидии повышают заинтересованность студентов в повышении успеваемости (возможно — в получении качественного образования). В то же время реализация механизма образовательного субсидирования ставит ряд достаточно сложных вопросов, связанных с отношениями по поводу образовательной субсидии между государством (или уполномоченным на выделение субсидии от имени государства вузом) и лицом, получающим субсидию. Если субсидия выделяется на условиях возвратности, то, по сути, государство становится кредитором учащегося. Отношения кредитования приводят к отрицательным последствиям как для государства, так и для получателя субсидии: • к росту расходов государства на образование вследствие их замораживания“ в субсидиях, поскольку возврат не может ” осуществляться немедленно по завершении обучения (смысла в таких субсидиях нет); • возникновению невозращенных сумм, причем невозврат может быть обусловлен не только безответственностью получателей, но и естественными причинами; • вариант возврата средств в виде отработки специалистами на выделенных для этого местах требует создания механизмов погашения субсидий; • отказ специалиста от работы на выделенных для этого местах и от возврата субсидии потребует принятия решений иного характера, что, в общем, не приведет к решению тех задач, которые возлагались на систему субсидирования. Следует также иметь в виду, что государство (по разным причинам) может и не обеспечить всех получателей субсидий рабочи325 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования ми местами или не создать необходимых условий для работы специалистов. В этом случае невозможно будет вернуть выделенные средства, что приведет к прямым убыткам государства. Не нужно забывать и о том, что система образовательного субсидирования со всеми ее проблемами будет создана (если будет, конечно) в пределах средств, выделяемых в бюджетах на финансирование образования. В условиях недостатка бюджетного финансирования, это, вероятнее всего, не приведет к положительным результатам. Таким образом, введение механизма образовательного субсидирования возможно, законодательные основания для этого имеются, однако порождаемые при этом проблемы требуют исследования и выработки решений. Видимо поэтому образовательное субсидирование развития не получило. Образовательный кредит При принятии в 1992 г. Закона Об образовании“ предусмат” ривалось, что для организации социальной поддержки студентов, обучающихся в образовательных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования, создается специальная система кредитования в виде личного социального образовательного кредита. Положение о личном социальном образовательном кредите должно было разрабатываться и утверждаться Правительством Российской Федерации [118, ст. 42]. Однако в то время этого сделано не было, затем начался бюджетный кризис, средства выделялись только на оплату труда и стипендии студентов. В общем, было не до социальных образовательных кредитов. Вопрос был отложен до стабилизации финансового положения“. ” При внесении изменений в данный закон это положение было признано утратившим силу с 1 января 2005 г. Тем не менее идея образовательного кредитования с повестки дня снята не была и начала развиваться по мере улучшения финансового положения в стране и развития банковского сектора. Но развивалась она не как социальное образовательное кредитование, а просто — как кредит на оплату образования. 326 9.2. Образовательные субсидии и кредиты Нужно сразу и твердо сказать, что образовательный кредит, несмотря на многочисленные дифирамбы в его адрес, остается кредитом, т. е. обычным заемом средств в банке для оплаты получения образования. Никакой социальной составляющей этот кредит в себе не содержит, что бы по этому поводу ни говорили. Следует также обратить внимание на то, что большинство положительных отзывов об образовательном кредитовании раздается со стороны руководителей высших учебных заведений. Это должно быть понято правильно: вузы, как бы цинично ни звучало, заинтересованы в развитии образовательного кредитования, поскольку это обеспечивает им дополнительный приток внебюджетных средств без каких-либо обязательств относительно этих денег. Все обязательства по кредиту возникают и решаются в отношениях заемщик-банк-поручитель“. Вузы получают деньги в оплату обра” зовательных услуг и только. Все заботы по получению, возврату и оплате обслуживания кредита возлагаются на заемщика-студента. Разумеется, наличие возможности получить кредит для оплаты образования — это хорошо. Но последствия такого решения нужно себе представлять четко. Банки начали выдавать образовательные кредиты еще в 2000 г. Но широкого развития они не получили. Незаинтересованность населения была обусловлена следующими причинами: • процентная ставка по кредиту была очень высокой; • условия гарантийного обеспечения кредита были невыгодны для граждан; в качестве залога по кредиту принимались недвижимость, транспортные средства и другое ликвидное имущество; • затраты на обучение необходимо было индексировать (это было обязательным условием договора между обучающимся и вузом), что приводило к необходимости индексации объема кредитования в сторону увеличения и его удорожанию. Например, Сбербанк России в 2000 г. предоставлял гражданам образовательный кредит на следующих условиях: • строго целевой характер кредита для оплаты обучения на дневном отделении в учреждениях высшего и среднего профессионального образования; 327 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования • кредит предоставляется в рублях под 21% годовых лицам, успешно сдавшим вступительные экзамены или уже обучающимся в образовательном учреждении на коммерческой основе; • сумму кредита определял Сбербанк, исходя из платежеспособности физического лица и предлагаемого обеспечения кредита, однако его размер не должен был превышать 70% от полной стоимости обучения; • максимальный срок кредитования — 10 лет; • отсрочка по возврату основного долга предоставлялась на весь период обучения с уплатой только ежемесячных процентов за использование кредита2 . Фактические затраты заемщика на получение образования при таких условиях возрастают за 5 лет обучения в 2,1 раза. В 2001–2002 гг. предложения банков по образовательному кредитованию сводились, в основном, к предложению 3–4 тыс. долларов США (или эквивалента в рублях) на срок от одного года до трех лет. Кредитные ставки составляли 29–30% годовых в рублях и 16–18% в валюте3 . В настоящее время предложения в области образовательного кредитования несколько расширились. Для примера можно привести данные из Интернета об условиях предоставления образовательного кредита различными учреждениями (табл. 9.4). В целях создания системы государственной поддержки образовательных кредитов, эффективных экономических механизмов финансирования высшего профессионального образования, повышения доступности и обеспечения равных возможностей получения качественного образования был разработан и обсужден в Государственной Думе (правда, с отрицательным результатом) законопроект Об образовательных кредитах“ 4 . Законопроект содержит опи” сание отношений образовательного кредитования, процедуру его 2 По данным сайта Begin. Бизнес-образование“ — ” http://www.begin.ru/weekly/62/russia.html. 3 По данным, приведенным на сайте Московского физико-технического института — http://bio.fizteh.ru/student/diff_articles/edu_kredit.html. 4 Cайт Агентства консультаций и деловой информации АКДИ http://www.akdi.ru/gd/proekt/097809GD.SHTM 328 9.2. Образовательные субсидии и кредиты получения, требования к оформляемым документам, словом, все, что необходимо для получения кредита. В законопроект заложена возможность получения не только образовательного (т. е. на оплату собственно обучения), но и сопутствующего кредита, средств на оплату жизнедеятельности студента в период обучения. Таблица 9.4. Условия предоставления образовательного кредита Процент по кредиту Срок, лет Источник данных Сайт «Все о ваших финансах» http://www.m3m.ru/text/news13362.html Кредитор Сумма Сбербанк России до 90% стоимости обучения 19 до 11 Компания МИЭЛЬнедвижимость 1–25 (тыс. долл.) 13–20 до 11 Программа Кредо (МФТИ) не указана 10 до 10 Сибирский банк Сбербанка России от 100 тыс. руб. 19 5 Банк УралСиб 25–1000 тыс. руб. от 16,9 1–5 Банк Сосьете Женераль Восток 1,5–25 (тыс. долл.) 12–14 1–6 МИЭЛЬ-недвижимость, С.-Петербург http://www.miel.spb.ru/kredit/ stavka/obraz Сайт МФТИ http://www.fizteh.ru/ information/kredo_ programm.html Сайт компании «Инфотехно» — дистанционное образование http://www.infotechno.ru/ public.aspx?vokredit Сайт банка УралСиб http://bank.uralsib.ru/services_ ret/credits/ Сайт банка Сосьете Женераль Восток http://bsgv.ru/individual/Youth/ educational_loan.php К особенностям формируемой законопроектом, точнее — предлагаемой к формированию, системы образовательного кредитования следует отнести следующее: • процентная ставка по договору образовательного кредита устанавливается Правительством Российской Федерации и не может превышать установленную Центральным банком Российской Федерации ставку рефинансирования, действующую на день принятия соответствующего акта Правительства Российской Федерации, минус два процента; 329 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования • банк имеет право за счет собственных средств устанавливать процентную ставку по договору образовательного кредита ниже максимальной процентной ставки; • вуз обязывается информировать банк о переходе заемщика в другое учебное заведение или о его отчислении; • государство в лице уполномоченного органа обязуется: – осуществлять за счет средств, предусматриваемых в федеральном бюджете на очередной финансовый год, выплату компенсационных процентных платежей и нести субсидиарную ответственность по договорам образовательного кредита; – запрашивать бюро кредитных историй с целью получения информации о предоставленных заемщику образовательных кредитах. Законопроект, с моей точки зрения, содержит ряд позиций, которые вряд позволят его реализовать. К таковым можно отнести: • условия установления процентной ставки по кредитам заведомо невыгодны банкам, тем более банки не заинтересованы в ее дальнейшем снижении, да еще и из собственной прибыли; • вуз, не участвующий в отношениях образовательного кредитования, обязывается информировать банк о перемещениях заемщика (т. е. осуществлять несвойственные для него дополнительные функции, не связанные с исполнением государственных обязанностей); • упомянутые в законопроекте компенсационные процентные ” платежи“ не получили определения, что вызовет массу вопросов при практической реализации закона (если он будет принят) и потребует либо дополнений, либо урегулирования подзаконными актами; • на орган государственного управления будет возложена обязанность, относящаяся, по сути дела, к функциям кредитора, — следить за кредитной историей физического лица. Разумеется, такого рода оценки без наличия практического опыта могут представляться умозрительными. Поэтому есть смысл дождаться результатов экспериментальной отработки разрабатываемых в настоящее время мер государственной поддержки обра330 9.3. Бюджет развития образования зовательного кредитования и только после этого делать какие-либо выводы. 9.3. Бюджет развития образования В 1990-е гг. российское образование переживало беспрецедентный финансовый кризис. Хроническое недофинансирование затронуло все направления расходов в отрасли: произошло снижение реальной заработной платы педагогов, резко сократились расходы на обеспечение деятельности образовательных учреждений, практически прекратилось финансирование расходов, обеспечивающих развитие системы образования. Причины такого сокращения были связаны с общей экономической ситуацией в стране. Однако, по некоторым оценкам, последствия финансового кризиса могли бы быть смягчены, если бы в системе образования существовали механизмы, позволяющие гибко реагировать на изменения в макроэкономической среде, обеспечивающие выявление приоритетов в финансировании отрасли и сосредоточение именно на них ограниченных финансовых ресурсов. Недаром именно в этот период так активно обсуждались проблемы, связанные с изменением экономического механизма функционирования образования, внедрением новых финансовых механизмов, реструктурированием системы образования и источников ее финансирования. В этот период были предприняты попытки оптимизировать количественные параметры системы образования под имеющиеся“ ре” сурсы [112]: • сократить количество прямых получателей средств федерального бюджета; • установить число студентов, приходящихся на одного преподавателя по дневной форме обучения, — в среднем 10 человек (дифференцированно, в зависимости от профиля учебного заведения) с поэтапным переходом на указанный норматив в течение 2 лет, начиная с 1999 г. Данное положение не распространяется на высшие учебные заведения по специальностям, для которых установлены индивидуальные соотношения числа студентов, приходящихся на одного преподавателя; 331 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования • провести реорганизацию бюджетных учреждений, включая их передачу на бюджеты нижестоящих уровней • ввести лимиты потребления ресурсов и др. Разумеется, в условиях недостаточности финансирования даже на текущие нужды сложно говорить о развитии. Однако если рассматривать развитие не просто как механическое наращивание потенциала системы образования, а как изменение ее состояния для достижения разных целей — сохранения, расширения, повышения устойчивости к изменениям внешних условий функционирования, приведение в соответствие экономической ситуации при сохранении потенциала и т. п., тогда становится понятным, что обеспечение развития должно осуществляться в разных условиях, в том числе — при сокращении бюджетного финансирования, не говоря уж о его увеличении. Недостатком системы образования можно считать как раз отсутствие разработанных механизмов и направлений такого развития. И подтверждением этому можно считать тот факт, что с увеличением бюджетного финансирования образования в 2000–2001 гг. возникли практически те же проблемы выбора направлений эффективного использования, но уже дополнительных бюджетных ресурсов. С аналогичными проблемами, связанными с концентрацией ресурсов на нужных, решающих, ключевых“ на” правлениях развития и их эффективным расходованием в планируемые сроки, сталкивается система образования и в настоящее время в условиях наличия достаточно больших средств, например, в рамках приоритетного национального проекта Образование“. ” В это же время в условиях недостатка бюджетного финансирования значительным ресурсом, поступающим в систему образования, стали внебюджетные средства. Они расходуются образовательными учреждениями самостоятельно, но при этом отсутствует механизм согласования этих расходов с государственной политикой в области образования, который позволял бы концентрировать все финансовые ресурсы на решении задач государственной образовательной политики, не нарушая при этом интересов образовательных учреждений и не ограничивая их самостоятельность. Такой организационно-экономический и финансовый механизм должен был бы обеспечивать: 332 9.3. Бюджет развития образования • выявление приоритетов в развитии системы образования и концентрацию всех доступных ресурсов на их достижении; • интеграцию средств бюджетов различных уровней и внебюджетных средств в целях реализации государственной политики в развитии сферы образования; • эффективное использование средств, выделяемых на нужды развития системы образования; • обеспечение эффективной федеральной поддержки развития региональных и муниципальных систем образования. Формирование таких механизмов началось еще в 1990-е гг. В частности, в российской практике начали внедряться методы программно-целевого решения задач развития5 . Были разработаны концептуальные документы модернизации образования: • Национальная доктрина развития образования; • Концепция и основные задачи очередного этапа реформы образования в Российской Федерации [104]; • Федеральная программа развития образования [121]. Именно в это время на цели развития образования начали привлекаться средства международных финансовых организаций, технической помощи, отрабатывались механизмы концентрации внебюджетных средств. Однако это не сопровождалось формированием единого механизма, обеспечивающего развитие системы образования. Элементы развития создавались разрозненно, реализуемые в рамках различных программ мероприятия не были скоординированы, дублировали друг друга, отсутствовала система мониторинга и оценки эффективности их реализации и распространения полученных результатов. Не была сформирована система управления процессами развития. Для решения этих проблем были разработаны предложения по созданию финансового и организационно-экономического механизма, направленного на консолидацию финансовых ресурсов для решения проблем развития системы образования, названного бюджетом развития системы образования [100]. 5 Строго говоря, методы программно-целевого решения народнохозяйственных задач применялись и раньше. Но в условиях перехода к рыночной экономике эти методы начали применяться именно в это время. 333 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования Бюджет развития системы образования в рамках предложений рассматривался не просто как объединение ресурсов для обеспечения развития образования, а в первую очередь как комплекс организационных, экономических, управленческих решений и мероприятий, создающий необходимые условия и для такого объединения. Бюджет развития базировался на следующих концептуально важных предположениях: • в системе образования существуют цели и задачи, в достижении которых могут быть заинтересованы: образовательные учреждения, органы управления образованием, субъекты федерации, муниципальные образования; • на всех уровнях управления образованием имеются ресурсы, которые могут быть направлены на достижение таких целей; • существуют механизмы, позволяющие консолидировать эти ресурсы и направлять их на достижение поставленных целей развития. Все эти положения могут быть реализованы в рамках программно-целевого подхода. Причины этому следующие: • в основу подхода положен принцип определения цели или совокупности целей, на достижение которых должны быть направлены все последующие действия; общей целью для различных субъектов может выступать развитие системы образования, реализуемое через достижение нескольких целей частного характера: совершенствования материально-технической базы, повышения качества подготовки, изменения структуры подготовки в соответствии с потребностями экономики, повышения уровня преподавания и т. д.; • в соответствии с поставленной целью может быть разработана программа действий по ее достижению, учитывающая интересы всех сторон; в данном случае это могут быть интересы различных уровней системы управления образованием, образовательных учреждений, отдельных регионов и даже субъектов хозяйственной деятельности; • существует организационная форма определения целей и мер по их достижению, а также согласования интересов участников процесса развития образования — целевая программа; 334 9.3. Бюджет развития образования • участниками разработки и реализации целевой программы могут выступать органы управления образованием, образовательные учреждения независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, юридические лица, даже не входящие в систему образования; • в рамках целевой программы могут быть объединены ресурсы независимо от источника их получения. На цели развития образования могут быть направлены следующие ресурсы: • средства бюджетов различных уровней; • внебюджетные средства образовательных учреждений; • средства юридических (в принципе — и физических) лиц. Если подходить строго формально, то объединять эти средства в одном фонде нельзя. А вот расходовать на достижение единых целей можно при условии, что из разных источников будут финансироваться разные мероприятия, направленные на достижение единой цели в рамках единого направления — развития образования. Организационной основой такого объединения может выступать целевая программа или несколько скоординированных организационно, содержательно и с точки зрения нормативных правовых оснований целевых программ, направленных на обеспечение развития всей системы образования, включая ее региональные и муниципальные подсистемы. С точки зрения своего построения, каждая целевая программа может быть представлена в виде совокупности мероприятий, объединенных общей целью и осуществляемых в установленное скоординированное время, приводящих к определенным, заранее заданным результатам, что можно проиллюстрировать схемой на рис. 9.3. Схема показывает, что поставленная цель развития образования декомпозируется (разделяется) на отдельные мероприятия, которые могут выполняться независимо друг от друга, разными исполнителями. В общем случае источник их ресурсного обеспечения инвариантен, т. е. не зависит от того, какую цель преследует программа. Главное, чтобы возможность такого обеспечения была предусмотрена правовыми и организационными условиями ре335 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования AUTHOR: PROJECT: USED AT: DATE: 15/08/07 REV: x WORKING DRAFT RECOMMENDED PUBLICATION READER DATE CONTEXT: ализации этих мероприятий. Следовательно, целевая программа NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 может иметь столько конкретных источников ресурсного обеспечения, сколько отдельных мероприятий в ней реализуется. Условия и порядок реализации (организация) C1 План мероприятий Цель I1 Результаты мероприятий Реализация мероприятия A1 Декомпозиция цели в мероприятия Реализация мероприятия A2 A4 Реализация мероприятияA3 Оценка результата на соответствие цели Результаты программы O1 A5 Уточнение мероприятий M1 Ресурсы Рис. 9.3. Процесс реализации целевой программы NODE: A0 Важность этого положения трудно переоценить. Ведь в результате в программу могут быть включены (точнее — вовлечены) любые действия по развитию образования даже в отдельном образовательном учреждении, осуществляемые любыми заинтересованными в поставленной цели субъектами, финансируемые из любых (в том числе средств. Единственное условие — NUMBER: это TITLE:— собственных) Реализ ация целевойпрограммы вхождение“ в состав мероприятий программы, сформированных ” в результате декомпозиции поставленной цели. Это дает возможность сосредоточить на достижении программной цели существенно бо́льшие ресурсы, нежели те, что могут быть выделены в том или ином отдельном бюджете на реализацию программы. Концепция бюджета развития системы образования предполагает использовать эту особенность программно-целевого подхода еще до разработки программы для оценки и учета всех ресурсов (в первую очередь финансовых), которые могут быть привлечены для достижения программных целей, сформировав своего рода доходную часть бюджета развития системы образования. На стадии разработки программы формируются не только ее цели, задачи и планы мероприятий, но и создаются условия для того, чтобы 336 P. 2 9.3. Бюджет развития образования в программные мероприятия вписывались“ интересы тех субъек” тов, которые готовы и могут выделить учтенные в доходах“ бюд” жета развития ресурсы. В план работ по программе должны быть включены согласованные с поставленной целью мероприятия, реализуемые за счет средств из всех (по крайней мере большинства) учтенных в доходах“ бюджета развития источников. ” Последовательность действий по разработке целевой программы в этом случае может принять вид, представленный на рис. 9.4. Определение основной цели программы развития Определение участников программы, заинтересованных в достижении поставленной цели Согласование основной цели и интересов участников программы Определение возможных источников и объемов финансирования программных мероприятий Разработка плана мероприятий для достижения цели программы, согласованного по источникам и объемам финансирования Доходная часть бюджета развития системы образования Расходная часть бюджета развития системы образования = Рис. 9.4. Формирование бюджета развития системы образования При этом очевидно, что разработка целевой программы в рамках концепции бюджета развития системы образования заметно усложняется: 337 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования • если раньше после принятия политического решения о содержании основной, стратегической цели, на достижение которой направлены все действия в рамках программы, разрабатывался план мероприятий, то теперь требуется определение круга потенциальных участников программы и согласование их интересов с основной целью; • разработка плана мероприятий должна осуществляться одновременно с определением (или даже после определения) источников и сумм финансирования этих мероприятий для согласования затрат на каждое мероприятие с наличием средств в каждом источнике согласованных в плане направлений их использования; • при определении затрат на каждое плановое мероприятие должно быть обеспечено равенство доходной и расходной частей бюджета развития системы образования. Таким образом, концепция бюджета развития системы образования предполагает привлечение для финансирования программных мероприятий всех возможных источников и согласование целей их владельцев с целями программы. Такой подход согласовывается с определением финансирования целевых программ как финансирования мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации из средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и привлекаемых для выполнения этих программ внебюджетных источников. К внебюджетным источникам могут относиться: • взносы участников реализации программ; • целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ; • кредиты банков; • средства фондов и общественных организаций, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ; • другие поступления, включая инвестиционные и конверсионные кредиты, а также целевые кредиты банков под государственные гарантии [132]. 338 9.3. Бюджет развития образования Бюджет развития системы образования позволяет решать две важных задачи. 1) Бюджет развития может выступать своего рода стабилизатором обеспечения текущего финансирования образования. 2) Включая в себя внебюджетные средства, бюджет развития может выступать в качестве инструмента централизованного управления ими в масштабах всей системы образования или какой-то ее части. Бюджет развития является составной частью бюджетного финансирования отрасли образования, организационно обособленной от текущего финансирования. Текущее финансирование осуществляется на основе сложившихся объемов и принятых нормативов и носит, главным образом, счетный характер — объемы вычисляются при формировании бюджета. Объемы бюджета развития должны определяться на основе долгосрочного планирования и анализа потребностей в средствах на развитие отрасли, с учетом возможностей выделения средств из бюджетов всех уровней. Стабилизирующая роль бюджета развития заключается в следующем. Выделяемые на цели развития образования бюджетные средства в периоды экономического роста могут расти быстрее темпов роста расходной части бюджета, обеспечивая наращивание образовательного потенциала и сглаживая рост текущего финансирования. В периоды спада снижение бюджета развития может происходить быстрее расходов бюджета, обеспечивая сохранение уровня текущего финансирования или его снижения в меньшей степени. В настоящее время внебюджетные средства находятся в самостоятельном распоряжении образовательных учреждений. В рамках действующего законодательства и сложившейся практики привлечь эти средства для достижения стратегических целей развития системы образования можно только на основе личных договоренностей и контактов. Как правило, это связано с дополнительными расходами образовательных учреждений (например — на уплату налогов с этих сумм). Кроме того, образовательное учреждение не заинтересовано в перечислении средств в централизованные фонды, поскольку их расходование может оказаться не связанным с интересами данного учреждения (эффект выброшенных денег“). ” 339 Лекция 9. Новые механизмы финансирования образования Концепция бюджета развития меняет эту ситуацию: • программный подход позволяет ставить цели и планировать мероприятия, определяющие развитие конкретного образовательного учреждения или группы образовательных учреждений, в контексте общих целей развития системы образования; • внебюджетные средства образовательного учреждения, входя в бюджет развития, расходуются на развитие данного учреждения; • программные мероприятия, финансируемые из бюджетных средств, могут также быть направлены на цели развития данного учреждения, обеспечивая тем самым софинансирование. Таким образом, в рамках бюджета развития можно обеспечить решение задач совершенствования финансирования образования в части консолидации финансовых ресурсов из различных источников и направления их на важнейшие цели развития системы образования. С сожалением вынужден сказать, что описываемые предложения пока не получили масштабного практического применения, за исключением опыта частичного использования рассмотренных механизмов в рамках единичных регионов. 340 Лекция 10. Налоги и собственность в образовании Объекты налогообложения, налоговые льготы, объекты собственности в образовании, развитие отношений собственности 10.1. Налогообложение и налоговые льготы При ознакомлении с особенностями налогообложения образовательных учреждений следует сразу же сказать: образовательные учреждения независимо ни от чего являются плательщиками налогов и обладают лишь некоторыми, еще сохранившимися налоговыми льготами. Такое положение сложилось не сразу. Переход к рыночным отношениям в экономике ознаменовался формированием особого положения образовательных учреждений в части налогообложения их деятельности. И было это обусловлено теми государственными гарантиями, которые были установлены законодательно для этой сферы деятельности для придания ей приоритета в государственной политике. Приоритет образования во всех программных документах остался, а вот с большинства гарантий, в том числе и в налогообложении, образование было лишено. Заметим также, что в данной лекции вопросы налогообложения изложены в стиле ознакомления, а отнюдь не анализа или практического пособия по исчислению и оплате налогов. Сделано это совершенно сознательно, поскольку имеется обширная, подробная и гораздо более квалифицированная литература по этим вопросам (см., например, [99, 144]). Одной из важнейших государственных гарантий приоритетности образования, провозглашенных первой редакцией Закона Рос341 Лекция 10. Налоги и собственность в образовании сийской Федерации Об образовании“, было освобождение образо” вательных учреждений от всех видов налогов в части их уставной непредпринимательской деятельности [118, ст. 40, п. 3]. Это было настолько важное, в том числе и для практической деятельности, положение, что его можно процитировать дословно: Образова” тельные учреждения независимо от их организационно-правовых форм в части непредпринимательской деятельности, предусмотренной уставом этих образовательных учреждений, освобождаются от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю“. Наверное, можно было бы сформулировать данную норму точнее, в более завершенных вариантах, например: • образовательные учреждения в части уставной непредпринимательской деятельности освобождены от уплаты всех видов налогов, сборов и пошлин; • или совсем категорично — образовательные учреждения не являются плательщиками налогов, сборов и пошлин. По поводу этой формулировки существовали две кардинально различающихся точки зрения. 1) Данное положение полностью освобождает учебные заведения от уплаты всех налогов, и сомнений в этом нет. Следовательно, учебные заведения вообще никакие налоги платить не должны. 2) Данное положение лишь объявляет о политике (иногда даже говорили — о намерении) государства в сфере налогообложения учебных заведений, а реализуется эта политика в налоговом законодательстве. Поэтому, если есть освобождение от налога в соответствующем законе о конкретном налоге, значит платить его в этом случае (но только в этом!) не нужно. Арбитражные суды придерживались обеих точек зрения (в разных регионах по-разному в зависимости от сложившейся правоприменительной практики), но все-таки бо́льшее развитие получил такой тезис: Дело законодателя — предоставить налоговые льготы ” и (или) освобождение от уплаты налогов. В каком законе это было сделано — неважно. Раз в Законе Об образовании“ имеет место ” быть освобождение от налогов, значит законом оно уже установлено“. Примеры такого подхода арбитражных судов и вынесения ре342 10.1. Налогообложение и налоговые льготы шений в пользу учебных заведений с удовольствием приводились, например, в журнале Советник бухгалтера в сфере образования ” и науки“. Налоговый кодекс Российской Федерации объявил приказы, инструкции и методические указания, издаваемые органами управления, органами государственных внебюджетных фондов для своих подразделений по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, не относящимися к актам законодательства о налогах и сборах. Поэтому все вопросы теперь решаются только в рамках Кодекса. Разумеется, наше законодательство несовершенно, в нем много неясных мест и противоречий, законы иногда не сопрягаются друг с другом. Поэтому при рассмотрении проблем, связанных с уплатой налогов образовательными учреждениями, опираются в первую очередь на действующее налоговое законодательство, привлекая Закон Об образовании“ при возникновении спорных си” туаций, причем для разъяснения содержательных вопросов относительно особенностей системы образования, но не особенностей применения налогового законодательства. Кроме того, следует учесть еще два важных обстоятельства. 1. После принятия Закона Об образовании“ постановлением ” Верховного Совета Российской Федерации № 3255–1 О неко” торых вопросах налогового законодательства Российской Федерации“ 1 законодателем было принято решение об установлении налоговых льгот законодательными актами Российской Федерации по вопросам налогообложения и нормативными актами соответствующих органов, определяемыми этими (т. е. налоговыми) законодательными актами. Следует напомнить, что в то время существовало несколько законов, регулирующих отношения обложения отдельными налогами. 2. Законодатель, издавая налоговые законы с указанием в них особенностей налогообложения сферы образования, пошел по пути предоставления льгот образовательным учреждениям по уплате отдельных налогов, а не принял решения о полном освобождении от обязанностей уплаты всех налогов. 1 Российская газета. 1992. 14 августа. 343 Лекция 10. Налоги и собственность в образовании Разумеется, это дела прошедшие, но знать о них полезно, поскольку в последнее время вновь начали, хотя и негромко, обсуждать необходимость предоставления налоговых льгот системе образования. С введением в действие Налогового кодекса и его последующим изменением налоговые льготы были постепенно с образовательных учреждений сняты, а с 1 января 2005 г. и упомянутая статья 40 Закона Об образовании“, содержащая всякие льготы, утратила силу. ” Государство отказалось от гарантий приоритетности образования. Теперь можно перейти собственно к рассмотрению налогов в сфере образования. Объектами налогообложения в сфере образования, как, впрочем, и в других сферах, являются: • обороты по реализации продукции, выполненных работ, оказанных услуг — перемещение денежных сумм в той или иной форме; • выручка от реализации продукции, выполненных работ, оказанных услуг; • прибыль — разница между выручкой от реализации за определенный период и затратами на ее получение (итог экономической деятельности за определенный период); • объекты собственности, в том числе имущество, земельные участки; • другие объекты в соответствии с действующим налоговым законодательством. Каких-либо специфических объектов налогообложения, характерных именно (или только) для системы образования, не имеется. В этом смысле учебные заведения не выделяются в ряду иных организаций. Более наглядно объекты налогообложения можно представить в виде схемы (рис. 10.1). Изменение режима налогообложения, т. е. установление налоговых льгот, освобождение от уплаты налогов, изменение ставки налога и объекта налогообложения, осуществляется путем внесения изменений и дополнений в действующий законодательный акт по конкретному налогу: либо в Налоговый кодекс, либо в законы 344 10.1. Налогообложение и налоговые льготы субъектов Российской Федерации или решения муниципальных органов. Поэтому указанная выше государственная гарантия (освобождение образовательных учреждений от всех налогов) на практике и раньше не очень-то выступала в качестве нормы прямого действия. Освобождение образовательных учреждений от уплаты налогов, предоставление им налоговых льгот осуществлялось и осуществляется через налоговое законодательство. Объекты налогообложения Хозяйственный результат Движение собственности Объекты собственности Выручка от реализации Обороты Имущество Прибыль Передача объектов Земельные участки Рис. 10.1. Объекты налогообложения в сфере образования Конкретные объекты налогообложения образовательного учреждения приведены в табл. 10.1. Следует указать на некоторые особенности налогообложения объектов собственности и земельных участков, переданных образовательному учреждению в оперативное управление или в пользование. Собственником этих объектов образовательное учреждение не является. Следовательно, бремени содержания их нести не может и обязанностей по уплате налогов — тоже. На содержание этих объектов выделяются средства из бюджета учредителя (по смете), на уплату налогов средства должны выделяться и тоже выделяются, что на практике и делается. 345 Лекция 10. Налоги и собственность в образовании Таблица 10.1. Объекты налогообложения в образовательном учреждении Объект налогообложения Выручка Объект налогообложения в образовательном учреждении Хозяйственный результат Средства, полученные в виде доходов от осуществления уставной деятельности: • оказания образовательных услуг; • выполнения НИОКР; • др. внебюджетной деятельности Средства, полученные от реализации: • объектов интеллектуальной собственности; • имущества, находящегося в самостоятельном распоряжении Прибыль Обороты Передача объектов Имущество Земля Остаток средств после возмещения затрат, связанных с получением дохода Движение собственности Реализация учебным заведением товаров, работ и услуг в рамках осуществления уставной деятельности — поступление средств на счет и расходование средств со счета Передача объектов собственности с баланса на баланс и (или) в качестве дара учебному заведению или учебным заведением; перемещение материального объекта рассматривается как перемещение его стоимостного эквивалента Объекты собственности Имущество образовательного учреждения: • переданное собственником образовательному учреждению на праве оперативного управления; • переданное образовательному учреждению в форме дара, пожертвования или по завещанию; • приобретенное на доходы от уставной деятельности Земельные участки: • переданные образовательному учреждению в пользование (бессрочное, бесплатное); • приобретенные на доходы от уставной деятельности Техническая сторона дела по уплате налогов на имущество и землю действительно возложена на образовательное учреждение, но в этом нет ничего необычного или необоснованного: как было показано раньше, образовательное учреждение в некотором смысле можно рассматривать как специально созданный государственный 346 10.1. Налогообложение и налоговые льготы орган, выполняющий функции государства в сфере образования. А к этим функциям относится не только осуществление образовательной деятельности, но и осуществление действий сопутствующих, обеспечивающих, в которые несомненно входит и деятельность по уплате налогов. Другой вопрос, что бюджетные средства выделяются для осуществления платежей в бюджет, т. е. имеет место движение средств по кругу“. Однако не следует забывать, что налоги на имущество ” и землю могут зачисляться в бюджет иного уровня, нежели тот, из которого финансируется образовательное учреждение. Кроме того, бюджет имеет право предоставлять налоговые льготы, включая и освобождение от уплаты налогов, в пределах тех средств, которые поступают именно в этот бюджет. Для сведения (и лучшего представления) уместно привести таблицу, показывающую, в бюджет какого уровня зачисляются налоги (табл. 10.2) [82, ст. 13–15]. Таблица 10.2. Налоги в Российской Федерации Вид налогов Налоги 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на доходы физических лиц; единый социальный налог; налог на прибыль организаций; налог на добычу полезных ископаемых; водный налог; сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; 9) государственная пошлина Федеральные Региональные 1) налог на имущество организаций; 2) налог на игорный бизнес; 3) транспортный налог Местные 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц Всего 14 Таблица наглядно показывает, что налог на имущество (т. е. на объекты собственности, переданные образовательному учреждению в оперативное управление или приобретенные на доходы от уставной деятельности, относятся к виду региональных и зачисля347 Лекция 10. Налоги и собственность в образовании ются в бюджеты субъектов федерации, где эти учреждения расположены. Поэтому, если, например, образовательное учреждение относится к федеральному или местному уровню, то средства из этих бюджетов через образовательное учреждение перечисляются в бюджет субъекта федерации. Можно было бы решить эти проблемы в рамках межбюджетных отношений, однако, как показывает практика, этого не делается. Основной причиной, по-видимому, является неурегулированность вопросов надлежащего оформления объектов собственности и ведение учета состояния и оценки объектов на уровне образовательного учреждения. Ожидать, что субъекты федерации предоставят освобождение от уплаты налога на имущество образовательным учреждениям, возможно, но, с моей точки зрения, в следующих случаях: • если образовательное учреждение финансируется из регионального бюджета (проводить деньги из бюджета в бюджет через образовательное учреждение — дополнительные расходы); • если образовательное учреждение финансируется из бюджета муниципального образования, получающего субвенции на финансирование образования из регионального бюджета; в этом случае получается круг“ несколького бо́льших разме” ров: региональный бюджет–местный бюджет–образовательное учреждение–региональный бюджет. Вот тут вопросы налогового освобождения могут быть урегулированы в рамках межбюджетных отношений. Уплата налога на имущество образовательным учреждением федерального ведения представляет в конечном итоге дополнительные перечисления из федерального бюджета в региональный. Поэтому освобождение от налога на имущество в этом случае выглядит необоснованно. Зачем же отказываться от дополнительных поступлений в бюджет? То же самое можно сказать о земельном налоге, который относится к виду местных и зачисляется в бюджеты муниципальных образований. Это важный источник дохода, поэтому вряд ли уместно ожидать освобождения образовательных учреждений федерального и регионального уровней от его уплаты. В то же время освобож348 10.1. Налогообложение и налоговые льготы дение муниципальных образовательных учреждений вполне обоснованно, поскольку сокращает (хотя, видимо, не сильно) расходы на оформление уплаты данного налога. Теперь о льготах по уплате налогов образовательными учреждениями. До принятия Налогового кодекса все было и сложнее, и интереснее: льготы были, было их несколько, а применение их вызывало дискуссии, споры и судебные разбирательства. В настоящее время все стало проще и обыденнее: почти все льготы отменили. Оставшиеся льготы приведены в табл. 10.3 [82, ст. 149]. Таблица 10.3. Льготы для образовательных учреждений по уплате налога на добавленную стоимость Не признается объектом обложения налогом на добавленную стоимость Передача: • на безвозмездной основе объектов основных средств государственному (муниципальному) образовательному учреждению; • денежных средств некоммерческим организациям на формирование целевого капитала Не подлежит налогообложению (освобождается от налогообложения) Реализация: • услуг по содержанию детей в дошкольных учреждениях, проведению занятий с несовершеннолетними детьми в кружках, секциях (включая спортивные) и студиях; • услуг в сфере образования по проведению некоммерческими образовательными организациями учебнопроизводственного (по направлениям основного и дополнительного образования, указанным в лицензии) или воспитательного процесса, за исключением консультационных услуг, а также услуг по сдаче в аренду помещений. Налоговым кодексом установлено, что реализация некоммерческими образовательными организациями товаров (работ, услуг) как собственного производства (произведенных учебными предприятиями, в том числе учебно-производственными мастерскими, в рамках основного и дополнительного учебного процесса), так и приобретенных на стороне, подлежит налогообложению вне зависимости от того, направляется ли полученный доход в данную образовательную организацию или на непосредственные нужды обеспечения развития, совершенствования образовательного процесса. 349 Лекция 10. Налоги и собственность в образовании Непосредственное отношение к системе образования имеет освобождение от обложения налогом на добавленную стоимость операций по выполнению научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ за счет средств бюджетов, а также средств Российского фонда фундаментальных исследований, Российского фонда технологического развития и образуемых для этих целей в соответствии с законодательством Российской Федерации внебюджетных фондов министерств, ведомств, ассоциаций; выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ учреждениями образования и научными организациями на основе хозяйственных договоров [82, ст. 149, п. 16]. Таким образом, образовательные учреждения в части налогообложения практически не имеют отличий от организаций других типов и сфер деятельности. В последнее время вновь началось негромкое“ обсуждение во” просов, связанных с предоставлением налоговых льгот образовательным учреждениям. Но серьезного развития оно пока не получило в силу растущего бюджетного финансирования образования. Следует отметить и то обстоятельство, что существующее освобождение образовательных учреждений от уплаты налога на добавленную стоимость в части образовательной деятельности не отменяется. Сохранение этого освобождения имеет большое значение для системы образования. 10.2. Отношения собственности в образовании Как это ни покажется странным, вопросы собственности обычно представляются достаточно простыми. В самом деле, вопрос о собственности обычно сводится к определению чье это?“. Нахо” дят или определяют, чье это, и вопрос считают решенным. А потом начинается самое интересное и важное. Вдруг оказывается, что это не совсем его, а он только пользуется этим, причем на определенных условиях. Поэтому лучше начать рассмотрение отношений собственности в образовании с некоторых общих понятий. Итак, собственность. Содержание права (подчеркнем — именно права) собственности изложено в Гражданском кодексе Российской 350 10.2. Отношения собственности в образовании Федерации [35, ст. 209]. Оно представлено двумя основными положениями. 1. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. 2. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Собственность характеризует отношение физического или юридического лица к объекту. В качестве объекта может выступать вещь, предмет, т. е. материальный объект, идея, знание, информация — нематериальные объекты. Вспомним, что немногим более 100 лет назад объектом мог выступать и человек — крепостной крестьянин. В некотором смысле можно говорить и о наемном работнике как об объекте, к которому имеет определенное отношение наниматель. Эти отношения по поводу различных объектов можно рассматривать с разных сторон. Для этого, собственно, и введены характеристики владения, пользования и распоряжения. Владение рассматривается как обладание объектом, наличие этого объекта у собственника (владельца) физически. Наверное, можно сказать, что владение — это нахождение владельца и объекта владения в одном пространстве. Можно, конечно, обсуждать вопрос: А если владелец вышел из дома, а вещь осталась дома. ” Остался ли он ее владельцем?“. Конечно, остался, поскольку физический доступ к объекту другим лицам закрыт. Смысл этого отношения проще всего представить в виде нахождения предмета в ” руках или дома“. Пользование представляется как использование полезных свойств объекта, тех качеств, которыми он обладает. Очевидно, пользоваться объектом, не владея им хотя бы в смысле нахож351 Лекция 10. Налоги и собственность в образовании дения в одном пространстве, вряд ли возможно, если речь идет о вещной форме объекта. Можно пользоваться полезными свойствами объекта, если владелец открыл доступ к нему другим лицам. Но тем самым эти лица были допущены в пространство нахождения объекта, стали в определенном смысле его владельцами. Распоряжение — это возможность изменить состояние объекта по отношению к собственнику: продать, подарить, обменять, уничтожить и т. д. Распорядиться объектом собственник может, не имея объект во владении (объект может находиться вне пространства собственника, во владении другого лица или группы лиц) и, соответственно, не пользуясь им (не используя полезных свойств объекта). Распоряжение объектом может осуществляться независимо ни от владения, ни от пользования. Точно так же владение и пользование не зависят от распоряжения: можно владеть и пользоваться, не распоряжаясь. С точки зрения отношений собственника к объекту определяющими являются отношения распоряжения объектом. Именно распоряжение позволяет собственнику передать объект другому лицу и оставить за собой признаваемое и охраняемое обществом право на получение компенсации от лица, использующего полезные свойства объекта. Экономическое содержание собственности состоит в отношениях между субъектами, в которые они вступают между собой по поводу владения, пользования и распоряжения объектами собственности. Можно привести следующие примеры: • собственник разрешает иному лицо пользоваться объектом для получения дохода; • собственник запрещает другим субъектам владеть объектом, обязывая тем самым вернуть его; • собственник продает объект и т. д. Подобного рода примеров можно привести очень много, но за каждым из них будут находиться три указанные выше права, реализуемые в разной степени, в разных условиях, для различных временны́х периодов. До начала 1990-х гг. проблемам собственности в системе образования внимания практически не уделялось: вся система обра352 10.2. Отношения собственности в образовании зования была государственной, и этим проблема исчерпывалась. Разумеется, и до этого времени существовали негосударственные образовательные учреждения: колхозные детские сады, например, учебные заведения профсоюзов, партийные и комсомольские учебные заведения, церковные учебные заведения. Более пристальное внимание проблемам собственности в системе образования стало уделяться в связи с разработкой экономического механизма функционирования образовательных учреждений в условиях перехода к рынку и развертыванием работ по приватизации государственной и муниципальной собственности. Особенно активно эти проблемы стали обсуждаться в связи с поставленной в 1992 г. задачей приватизации образовательных учреждений, передачи их от государства в собственность юридических и физических лиц. Возможность приватизации образовательного учреждения была заложена в первой редакции Закона Российской Федерации Об ” образовании“ [118, ст. 39, п. 13]: Государственное образователь” ное учреждение может быть приватизировано только по решению учредителя в порядке, установленном законом. Учредитель в этом случае вправе определить условия по профилю и организации дальнейшей деятельности приватизируемого образовательного учреждения, что должно быть закреплено в новом уставе образовательного учреждения, и несет ответственность за сохранение на подведомственной территории необходимого числа учебных мест, отвечающих нормативным требованиям“. Под приватизацией понималось изменение формы собственности, т. е. преобразование государственных образовательных учреждений в частные, как предпочитают из называть — негосударственные“. Особенно ост” ро эта проблема стояла применительно к высшей школе, поскольку уже тогда вузы рассматривались с точки зрения превращения их в коммерческие (прибыльные) организации. Кроме того, объекты собственности, находящиеся в высшей школе, представляли и представляют безусловный интерес для предпринимателей. Достаточно вспомнить, что подавляющее большинство высших учебных заведений находится в крупных городах, на дорогих участках, в добротных и больших зданиях и т. д. 353 Лекция 10. Налоги и собственность в образовании Приватизации в смысле передачи в частные руки в системе образования не произошло. Причинами этого были: • зарубежный опыт функционирования образовательных учреждений; • отсутствие концепции приватизации системы образования в России. Зарубежный опыт функционирования образовательных учреждений показывал следующее. 1. Не было и нет никаких убедительных аргументов в пользу большей эффективности функционирования частных образовательных учреждений по сравнению с государственными с позиций осуществления образовательной деятельности. 2. Большинство образовательных учреждений в зарубежных странах являются государственными, а имеющиеся частные учебные заведения занимают сравнительно небольшую долю в контингенте учащихся. Причем имеется устойчивая тенденция к снижению этой доли. 3. И главное — практики приватизации образовательных учреждений не было ни в одной стране мира. Отсутствие концепции приватизации свидетельствовало не просто о том, что не было каких-то предложений по этому вопросу. Предложения-то как раз были. Просто из них никак не вытекала необходимость такого серьезного шага в сфере образования. А говоря простым языком, никто не мог внятно объяснить, зачем это нужно и какие результаты принесет. Правда, довольно долго обсуждался вопрос о том, что передача учебных заведений в частные руки поможет привлечь инвестиции в образование. Сейчас, кстати сказать, проблема инвестиций в сферу образования опять активно обсуждается. Но, с моей точки зрения, говорить об инвестировании в некоммерческий сектор можно с очень большой долей условности. Ведь всеми признано, что никакого коммерческого эффекта от такого вложения средств ожидать не приходится. Разговоры же о заинтересованности работодателей в развитии системы образования (в части подготовки кадров, конечно) продолжают оставаться разговорами. Примеров материального воплощения такой заинтересованности очень мало. 354 10.2. Отношения собственности в образовании Попытки представить дело таким образом, что негосударстенные учебные заведения (речь идет в основном о вузах) более динамичны в деле осуществления самостоятельной деятельности также не выдерживают критики. Спрос на услуги государственных вузов выше, сотрудничают охотнее именно с ними. Кроме того, негосударственные учебные заведения осуществляют подготовку преимущественно по наименее затратным специальностям, как правило, гуманитарного профиля. Самым слабым местом приватизации в сфере образования, и это признают даже ее сторонники, является невозможность гарантий сохранения приватизированного учебного заведения в качестве элемента системы образования. Для сохранения, например, прежнего объема подготовки специалистов в приватизированном вузе потребовались бы слишком серьезные законодательные ограничения прав нового собственника имущества, которые свели бы на нет весь смысл приватизации. Без ограничений учебное заведение было бы вынуждено немедленно начать свертывание образовательной деятельности, а на базе приватизированного имущества начать осуществление иной, в данный момент экономически более выгодной деятельности. Естественно спросить, почему этого не происходит в тех странах, где частные учебные заведения успешно функционируют не одно десятилетие. Следует помнить, что они занимают свою“ ни” шу сектора образования, получают помощь из различных источников, в этих странах существует сложившаяся устойчивая система платежеспособного проса на образовательные услуги, адекватная системе платного образования (точнее — система платного образования адекватна объему платежеспособного спроса). И даже в этих условиях в зарубежных учебных заведениях постоянно отмечается недостаток финансирования. В дальнейшем выдвигались иные подходы к приватизации в образовании, но и они не решали указанных проблем. Предлагалось, например, ограничить приватизацию в образовании только высшими учебными заведениями при обязательном условии их сохранения как образовательных учреждений. Приватизация, согласно этому варианту, могла представлять собой передачу государством 355 Лекция 10. Налоги и собственность в образовании юридическому или физическому лицу только прав и обязанностей учредителя вуза. Имущество осталось бы при этом в государственной собственности и было бы передано преемнику прав учредителя во владение и пользование, например — на условиях аренды. Преемник прав и обязанностей учредителя должен был при этом взять на себя определенные обязательства в области гарантий обучающимся в данном образовательном учреждении и трудовому коллективу. Однако для реализации этого подхода требовалось создать для потенциального учредителя привлекательные условия, расширить его права вплоть до предоставления права изменения организационно-правовой формы, что неизбежно требовало выхода за рамки Закона Об образовании“. Но поскольку земля, здания, соору” жения, приборы и оборудование оставались при этом в государственной собственности, в качестве материальных объектов приватизации могли быть предложены, фактически, только малоценные предметы. Понятно, что никаких реальных стимулов к приватизации не возникало. Обсуждение этих проблем дало толчок к более детальным исследованиям проблем собственности, в первую очередь, в высшей школе. Хотя, справедливости ради, надо сказать, что таких исследований было немного [14, 19]. Весьма показателен в этом отношении анализ отношений собственности, предпринятый в связи с проблемами разгосударствления и приватизации [19]. Авторы рассматривают возможные варианты реформирования отношений собственности в вузе, превращения его в комплексную структуру, активно включенную в рыночные механизмы и, наряду с этим, решающую свою основную задачу — осуществления образовательной деятельности. Совершенно правомерно был поставлен вопрос о том, чтобы все изменения в отношениях собственности, включая приватизацию и (или) разгосударствление (как вариант приватизации), решались исключительно с точки зрения повышения эффективности деятельности высших учебных заведений, повышения качества и доступности образования, обеспечения притока в них дополнительных материальных и финансовых ресурсов. Но действенных решений, однако, предложено не было. 356 10.2. Отношения собственности в образовании В настоящее время Законом Об образовании“ [117, ст. 39, п. 13] ” приватизация государственных и муниципальных образовательных учреждений, их составных частей и отдельных объектов запрещена. Однако имеется изъятие из этой нормы в части федеральных государственных образовательных учреждений дополнительного профессионального образования (повышения квалификации), относящихся к организациям атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации, которые передаются открытому акционерному обществу атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом Об ” особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“. Эти организации, следовательно, теоретически могут быть приватизированы. А это, кроме всего прочего, означает, что аналогичные изъятия могут быть сделаны и в отношении образовательных учреждений иных отраслей, т. е. оставляет проблему приватизации образования актуальной. Отношения собственности определяются организационно-правовой формой учебных заведений, большинство из которых в настоящее время являются учреждениями. Таково было требование первой редакции Закона Об образовании“. Для учреждений, как ” формы некоммерческих организаций, отношения собственности строятся на основе положений, изложенных в статьях 296, 298–300 части I Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) и на основе положений законодательства об образовании. Согласно им учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Имущество, закрепленное на таком праве, считается переданным в оперативное управление учреждению. Иного режима для передачи имущества учреждению Кодекс не предусматривает. 357 Лекция 10. Налоги и собственность в образовании Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступает в самостоятельное распоряжение учреждения и учитывается на отдельном балансе. Право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за учреждением, возникает у этого учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника. Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения в порядке, установленном ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности. При переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество. Из этих положений следует, что в образовательных учреждениях могут находиться объекты собственности двух типов. 1) Объекты, переданные на праве оперативного управления учредителем (собственником). 2) Объекты, полученные по иным основаниям — в результате самостоятельной деятельности или в форме дара, пожертвования, по завещанию — в самостоятельное распоряжение. Объекты собственности, полученные образовательным учреждением в ходе самостоятельной деятельности, могут поступать: • в самостоятельное распоряжение образовательных учреждений; • в оперативное управление образовательных учреждений, будучи плодами (доходами) от использования объектов, находящихся в оперативном управлении учреждения. 358 10.2. Отношения собственности в образовании Общая структура отношений собственности в образовательном учреждении представлена на рис. 10.2. Объекты собственности в образовательном учреждении Получены от учредителя Получены в результате самостоятельной деятельности Получены в форме дара, пожертвования, по завещанию Оперативное управление Самостоятельное распоряжение Владение и пользование Рис. 10.2. Общая структура отношений собственности в образовательном учреждении Эти положения ГК РФ являются основой, на которой должна строиться и строится вся совокупность отношений собственности в сфере образования. Они определяют исходные положения и рамки этих отношений, являются одним из направлений государственного регулирования. Закон Об образовании“ в первой редакции несколько иначе ” определял эти отношения. Справедливости ради следует отметить, что и издан Закон был раньше ГК РФ. Подтвердив, что переданные учредителем (собственником) объекты поступают в оперативное управление образовательного учреждения, Закон установил, что земельные участки передаются им в пользование, т. е. на формально ином праве. Одновременно в образовательных учреждениях также появлялись объекты, находящиеся в их собственности: • денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные юридическими и (или) физическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию; 359 Лекция 10. Налоги и собственность в образовании • продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом деятельности вуза; • доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности. Именно этими объектами собственности учебное заведение отвечает по своим обязательствам (включая находящиеся в его распоряжении денежные средства). При ликвидации образовательного учреждения денежные средства и иные объекты собственности, принадлежащие ему на праве собственности, за вычетом платежей по покрытию его обязательств направляются на цели развития образования в соответствии с уставом этого образовательного учреждения. Общая структура отношений собственности образовательного учреждения в соответствии с положениями Закона Об ” образовании“ представлена на рис. 10.3. Объекты собственности в образовательном учреждении Переданы учредителем Оперативное управление Получены в результате самостоятельной деятельности Владение и пользование Получены в форме дара, пожертвования, по завещанию Собственность Рис. 10.3. Общая структура отношений собственности образовательного учреждения в соответствии с положениями Закона Об образовании“ ” Как видно из приведенных схем, различия в определении отношений собственности, содержащихся в разных законодательных актах, всего два, но важных. 1. У образовательных учреждений есть собственность в отличие от самостоятельного распоряжения. 360 10.2. Отношения собственности в образовании 2. Учредитель может передать объекты собственности не только в оперативное управление, но и в пользование. Наличие собственности предполагает не только возможность самостоятельно распорядиться соответствующими объектами, но и невозможность учредителя вмешаться в этот процесс. Следовательно, наличие такого права делает теоретически возможным постепенное разгосударствление образовательного учреждения посредством замещения объектов государственной собственности на объекты, находящиеся в собственности самого образовательного учреждения. Другой вопрос — сколько времени это потребует. Но возможность такая все же предоставлялась. Конечно, если не предполагать, что через N“ лет образовательное учреждение превратит все ” имущество в свою собственность, а затем продаст его, то ничего страшного в этом нет. В царской России этого не боялись, разрешив, например, университетам приобретать на праве полной соб” ственности движимые и недвижимые имущества“ [86, п. 135]. Образовательным учреждениям было предоставлено право выступать арендаторами и арендодателями имущества. В частности, сдача в аренду государственным образовательным учреждением закрепленных за ним объектов собственности, а также земельных участков предусматривалась без права выкупа с согласия совета (ученого совета) по ценам, которые не могли быть ниже цен, сложившихся в данном регионе. Сдача объектов собственности в аренду не требовала согласования с собственником имущества. Средства, полученные в качестве арендной платы, должны были использоваться на обеспечение и развитие образовательного процесса в данном образовательном учреждении, имели, таким образом, целевой характер. Оценки сформированной законодательно системы отношений по поводу объектов собственности в образовании, данные, например, автором [15], рассматривали эту систему как весьма противоречивую. Наличие расхождений в определениях гражданского и образовательного законодательства (собственность–самостоятельное распоряжение) не могло не привести к принятию определенных 361 Лекция 10. Налоги и собственность в образовании решений. Причем основным направлением изменений рассматривалось ограничение самостоятельности и автономии образовательных учреждений в части сужения рамок самостоятельности в распоряжении имуществом и денежными средствами. Объявление доходов образовательного учреждения, полученных с использованием переданного ему государственного или муниципального имущества (а других доходов в государственном или муниципальном образовательном учреждении практически и нет), неналоговыми доходами бюджета решило проблему собственности образовательного учреждения. Эти средства объявлены находящимися в самостоятельном распоряжении образовательного учреждения, причем объявлены уже в рамках не гражданского, а бюджетного законодательства. Последствия — распространение бюджетного процесса на внебюджетные средства и, соответственно, заключение самостоятельности распоряжения средствами в его жесткие рамки. По сути дела, схема отношений собственности в образовательном учреждении была приведена к виду, представленному на рис. 10.2. Более подробные характеристики отношений собственности в образовании представлены в табл. 10.4. Произведенные изменения в законодательстве существенно, с моей точки зрения, ограничили права образовательных учреждений в части самостоятельного распоряжения“ доходами от само” стоятельной деятельности: • распорядиться доходами можно только в том случае, если получение доходов от того или иного вида деятельности предусмотрено разрешением на открытие лицевого счета по учету доходов от внебюджетной деятельности; • полученные доходы можно расходовать самостоятельно, но только на те цели и по тем расходным статьям, которые предписаны указанным разрешением; • расходовать средства можно только в том случае, если расходы предусмотрены утвержденной сметой расходов внебюджетных средств (правда, такую смету образовательное учреждение утверждает пока еще самостоятельно). 362 Земельные участки Распоряжение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации Оперативное управление Самостоятельное распоряжениа Самостоятельное распоряжение Денежные средства Движимое и недвижимое имущество Права распоряжения объектом Объект Возможно Возможно Возможно Приобретено по смете (за счет средств учредителя) Получены от учредителя (государства) Возможно Невозможно Невозможно Невозможно Возможно Возможно Возможно Возможно Возможно Возможно Возможно на часть средств Возможно Обращение взыскания Невозможно Возможно Использование для получения дохода Невозможно Передано учредителем Финансирование учредителем (бюджетные средства) Получено в форме дара, пожертвования или по завещанию Получено в форме дара, пожертвования или по завещанию для использования в соответствии с основной целью Результат самостоятельной деятельности (оплата товаров, работ, услуг) Приобретено на доходы от самостоятельной деятельности (прибыль) Получено в форме дара, пожертвования или по завещанию Источники поступления Таблица 10.4. Отношения собственности в системе образования 10.2. Отношения собственности в образовании 363 Лекция 10. Налоги и собственность в образовании Впрочем, последнее ограничение можно таковым и не считать: порядок в расходовании средств, безусловно, нужен, а выражением порядка является утвержденная смета. Да и то сказать, как можно расходовать средства, если расходы не утверждены в порядке, установленном самим образовательным учреждением. Чтобы сгладить“ подобное ограничение, в рамках модерниза” ции образования была законодательно определена новая форма образовательного учреждения — автономное учреждение [116, 122], к основным характеристикам которой можно отнести следующие. 1) Собственником имущества является государство, в лице уполномоченного органа. 2) Автономное учреждение с согласия собственника распоряжается недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником, и самостоятельно распоряжается всем остальным имуществом. 3) Решения по распоряжению имуществом принимает руководитель автономного учреждения, либо наблюдательный совет при совершении крупной сделки. 4) Для принятия решения по распоряжению имуществом требуется согласие собственника для: • распоряжения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет целевых средств, выделенных ему собственником; • внесения денежных средств и (или) иного имущества в уставный капитал других юридических лиц; • передачи имущества иным юридическим лицами в качестве учредительского взноса. 5) По своим обязательствам автономное учреждение отвечает всем имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного за счет целевых средств, выделенных ему собственником. 6) Учредитель не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. 364 10.2. Отношения собственности в образовании 7) Автономное учреждение вправе с согласия собственника имущества вносить денежные средства и иное имущество в уставный капитал других юридических лиц или иным образом передавать их другим юридическим лицам в качестве учредителя (участника). Как видно из приведенных характеристик, автономное учреждение имеет заметно больше прав по распоряжению имуществом, включая и то, которое передано ему учредителем в оперативное управление. Но за это приходится расплачиваться“ тем, что учре” дитель снимает с себя ответственность по обязательствам автономного учреждения. Следует отметить еще одну важную характеристику, не отмеченную в Законе Об автономных учреждениях“, — расширение ” самостоятельности автономного учреждения в распоряжении внебюджетными средствами в рамках бюджетного процесса, устанавливаемое следующими положениями Бюджетного кодекса. 1) Доходы автономного учреждения, полученные от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, не являются неналоговыми доходами бюджета (статья 41); 2) В доходах бюджета не учитываются средства, полученные автономным учреждением от: • передачи находящегося в его оперативном управлении имущества под залог (статья 42); • другие доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (статья 42). 3) Средства, получаемые автономным учреждением от продажи государственного и муниципального имущества не подлежат зачислению в соответствующие бюджеты (статья 43). 4) Автономные учреждения могут не признаваться бюджетными учреждениями, если они, имея в оперативном управлении государственно или муниципальное имущество, не получают бюджетного финансирования (статья 161). Отсюда может следовать много выводов относительно расширения прав автономного учреждения в части самостоятельного распоряжения доходами от самостоятельной деятельности. Однако об 365 Лекция 10. Налоги и собственность в образовании этом можно говорить только в предположительном ключе — практики функционирования автономных учреждений пока не наработано, проблемы их функционирования не выявлены. Словом, жизнь покажет. . . Можно сделать некоторые предположения относительно обыч” ных“ образовательных учреждений, не автономных. При наличии организационно-правовой формы с расширенными пределами самостоятельности в распоряжении объектами собственности можно ожидать для "обычных"учреждений сужения пределов самостоятельного распоряжения ресурсами по нескольким направлениям: • установление порядка, при котором образовательному учреждению необходимо будет утверждать смету доходов и расходов внебюджетных средств у главного распорядителя бюджетных средств; • распределение внебюджетных доходов образовательных учреждений через бюджетную систему таким образом, что сумма полученных из бюджета "собственных"доходов будет меньше величины заработанных средств (может быть, это спорное утверждение, но теоретически оно возможно, а последствия легко прогнозируемы); • установление заданий образовательным учреждениям по са” мостоятельному“ зарабатыванию средств. Было бы разумно несколько изменить подход к формированию отношений собственности в образовании, сосредоточившись не на конструировании новых организационно-правовых форм, которых может быть несколько больше [17], а на более четком определении позиции государства в этом вопросе. До сих пор остается неясным, чего хотят органы власти и управления от системы образования: • экономического эффекта; • разумного расходования ресурсов; • осуществления образовательного процесса на современном уровне или чего-то другого. А ведь каждая из этих целей, а тем более — их сочетание, требует своего“ решения. В том числе и в отношении предоставле” ния прав учебным заведениям по отношению к объектам собственности. 366 Лекция 11. Дополнения к лекциям Задания на подготовку специалистов в вузах. Совершенствование системы оплаты труда в образовании. Оценка состояния образования: показатели, экономическое положение образовательных учреждений, доступность образования 11.1. Установление вузам заданий по приему на обучение Существующая в настоящее время система установления для высших учебных заведений государственных заданий по приему студентов на обучение выросла“ из системы государственного пла” нирования. В условиях государственной плановой экономики объемы подготовки специалистов с высшим образованием определялись заданиями государственного плана экономического и социального развития1 . В качестве исходных данных для планирования использовались масштабы подготовки специалистов, которые определялись на основе расчетов потребности отраслей народного хозяйства в кадрах с соответствующим образованием. Эти расчеты проводились министерствами и ведомствами, а также советами министров союзных республик в отраслевом и территориальном разрезах в соответствии со следующими факторами: • требованиями научно-технического прогресса (необходимая структура специальностей); 1 При подготовке использовались материалы [59]. 367 Лекция 11. Дополнения к лекциям • намечаемым развитием и размещением отраслей народного хозяйства (территориальный и отраслевой разрез планируемой потребности народного хозяйства в подготовленных специалистах); • демографическими процессами (показатели численности молодежи определенных возрастных групп); • балансом трудовых ресурсов в плановом периоде (распределение специалистов по отраслям народного хозяйства). Порядок проведения и содержание расчетов определялось Методическими указаниями к разработке государственных планов экономического и социального развития СССР [74, с. 719–725]. Потребность определялась по двум основным направлениям: общая потребность и дополнительная потребность в специалистах. Общая потребность включала всю численность специалистов, необходимых народному хозяйству (отрасли, объединению, предприятию) для выполнения запланированного объема работ. Дополнительная потребность в специалистах — это количество специалистов, которое требуется в плановом периоде дополнительно к имеющейся численности их на начало этого периода. Общая потребность в специалистах определялась на основе утвержденных нормативных документов: • номенклатур должностей, которые должны замещаться специалистами с высшим профессиональным образованием; • нормативов численности работников управления, типовых штатов и структур управления; • нормативов насыщенности отраслей народного хозяйства специалистами с высшим образованием; • нормами и нормативами обслуживания и другими нормативами, характеризующими объемы работ, выполнение которых должны осуществлять специалисты с высшим образованием). Дополнительная потребность в специалистах определялась в следующем порядке. 1) Определялось число мест на предприятии, в объединении, в отрасли, которые должны занимать специалисты с высшим образованием с учетом планируемых масштабов развития (увеличения числа рабочих мест). 368 11.1. Установление вузам заданий по приему на обучение 2) По данным кадровых служб определялось число мест, уже занятых специалистами с высшим образованием. 3) Определялось число мест, которые не заняты специалистами с высшим образованием или заняты специалистами без высшего образования, но должны быть заполнены в планируемом периоде, включая замещение. Число таких мест определяло дополнительную потребность в специалистах. 4) К рассчитанной величине добавлялась потребность в специалистах для возмещения их выбытия (по естественным причинам, включая трудовую миграцию), которое определялось на основе анализа статистических данных. 5) Полученные результаты в разрезе отраслей, специальностей и регионов (территорий) служили основой для формирования плановых заданий высшим учебным заведениям по подготовке специалистов. Отраслевые показатели потребности определялись путем свода показателей по подведомственным предприятиям, объединениям и организациям и включались в проект плана в качестве основы для планирования контингентов студентов высших учебных заведений. Проекты планов подготовки специалистов с высшим и средним специальным образованием разрабатывались союзными республиками, министерствами и ведомствами СССР, имеющими в своем ведении высшие учебные заведения, и включали в себя показатели приема в высшие и средние специальные учебные заведения и выпуска молодых специалистов. Эти показатели утверждались в целом и по формам обучения (дневное, вечернее и заочное обучение) в разрезе союзных республик, министерств и ведомств СССР по согласованию с Госпланом СССР и Министерством высшего и среднего специального образования СССР. Основной целью согласования было обеспечение рациональных и обоснованный пропорций в подготовке кадров по каждой конкретной специальности в соответствии с потребностью предприятий и учреждений всей страны в специалистах. План приема разрабатывался на основе дополнительной потребности в специалистах таким образом, чтобы масштабы приема обеспечивали выпуск специалистов, равный потребности в этих 369 Лекция 11. Дополнения к лекциям специалистах, заявленной отраслями народного хозяйства на планируемый год, т. е. выполнялось следующее соотношение: Nп = N−5 − Nвыб , где Nп — дополнительная потребность в специалистах в планируемом году; N−5 — прием на обучение в вузы за 5 лет до наступления планируемого года (для некоторых специальностей — за 6 лет); Nвыб — выбытие студентов за все годы обучения (5 или 6 лет). Такой расчет, разумеется, базировался на определенных допущениях прогнозного характера: • структура подготовки планируемого года не сильно“ откло” няется от структуры приема года, отстоящего от планируемого на 5 лет; • выбытие студентов будет находиться в пределах средних (расчетных) значений; • количественные показатели приема, рассчитанные 5 лет назад, будут соответствовать фактической потребности. Резкое изменение социально-экономических условий в начале 1990-х гг. показало, что эти самые допущения в меняющихся условиях не срабатывают. Правда, рыночные условия в этом отношении ничего более точного“ взамен не предложили. ” Выпуск специалистов планировался на каждый календарный год (с января по декабрь включительно) на основе численности учащихся на соответствующих курсах, величины приема по годам планового периода и возможного отсева по учащихся. Отсев студентов определялся на основе статистических данных о сложившихся параметрах отсевов по каждой из форм обучения за ряд прошлых лет. Практический подход к расчету контингента студентов, применявшийся в то время, иногда называли расчетом по диаго” нали“, поскольку в таблице, содержащей показатели контингента, каждый следующий год и курс обучения отстоял от предыдущего именно по диагонали (рис. 11.1). Содержательно подход достаточно прост: студенты, поступившие на обучение на 1-й курс, переходят на следующие курсы тем же составом, за исключением выбывших. Конечно, это не совсем точно, поскольку кроме выбытия есть и приток“ за счет студентов, ” 370 11.1. Установление вузам заданий по приему на обучение переходящих из других вузов, восстанавливающихся после академических отпусков и других перерывов. Эти показатели, хотя и не очень большие, также должны учитываться. Но основа расчета именно такая, как представлена на рисунке. -5 лет -4 года -3 года -2 года -1 год N −5= N пр N −4 =N 5−N выб N −3= N −4−N выб N −2 =N −3−N выб N −2 =N −3−N выб N −1= N −2−N выб Рис. 11.1. Схема расчета контингента студентов вузов по годам обучения Кроме утверждаемых показателей разрабатывался расчетный показатель численности учащихся на начало планируемого учебного года в высших учебных заведениях, в том числе по формам обучения. Этот показатель использовался для определения потребности вузов в бюджетном финансировании. Представленный процесс планирования подготовки специалистов с высшим образованием можно проиллюстрировать схемой, представленной на рис. 11.2. В государственном плане указанные показатели утверждались в разрезе групп специальностей и отдельных специальностей. На основе этих сводных плановых показателей советы министров союзных республик, министерства и ведомства СССР устанавливали плановые задания подведомственным вузам в разрезе тех же групп специальностей и отдельных специальностей. Задания по приему студентов и выпуску специалистов законодательно утверждались в форме плана и доводились как плановые задания. 371 Лекция 11. Дополнения к лекциям Госплан СССР Минвуз СССР Министерство, ведомство СССР, Совет Министров союзной республики подведомственные ВУЗы подведомственные ВУЗы Утвержденный план Проект плана Согласование Рис. 11.2. Схема планирования контингента студентов в условиях плановой экономики Этот порядок был несколько изменен в 1988 г. с выходом уже упоминавшегося постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 марта 1987 г. № 325 О мерах по коренному улучше” нию качества подготовки и использования специалистов с высшим образованием в народном хозяйстве“ [88], которым, в частности, предусматривались: • дифференциация содержания и сроков подготовки специалистов в зависимости от характера их будущей профессиональной деятельности; • подготовка специалистов для научных, конструкторских и проектных организаций по их заявкам с увеличением сроков подготовки до 6 лет и с определением перечня вузов, которые могут вести такую подготовку; • определение численности профессорско-преподавательского состава вузов по дневной форме обучения исходя из контингента студентов, рассчитанного в соответствии с планами приема и установленным сроком обучения без учета отсева, а по остальным формам обучения — по фактическому контингенту; 372 11.1. Установление вузам заданий по приему на обучение • установление сниженных расчетных соотношений числа студентов на одного преподавателя по дневной форме обучения 1:8, по вечерней 1:15, по заочной 1:35. Снижение предусматривалось провести постепенно в течение 5 лет путем сокращения планов приема без уменьшения численности преподавателей; • введение нового типа взаимоотношений высшей школы, производства и науки — целевой подготовки специалистов на основе договоров, заключаемых между соответствующими министерствами и ведомствами, предусматривающих возмещение издержек части затрат на обучение студентов из централизованных фондов министерств и ведомств, для которых эти специалисты подготавливаются. Норматив возмещения издержек на 1988–1990 гг. был установлен в размере 3 000 руб. Эти средства предназначались для финансирования расходов капитального характера на строительство и реконструкцию, приобретение приборов, оборудования, средств вычислительной техники. Изменение порядка формирования государственных заданий на подготовку специалистов было направлено на решение задачи повышения степени соответствия объема и структуры подготовки специалистов требованиям народного хозяйства, выражаемым соответствующими предложениями и расчетами министерств, ведомств, объединений, предприятий и организаций. Измененный порядок может быть представлен в виде схемы, приведенной на рис. 11.3. Предусмотренное изменившимися условиями формирования государственных заданий применение договорных отношений между министерствами и ведомствами относительно подготовки специалистов развития не получило. Причинами этого можно считать как определенную надуманность таких отношений (специалисты, необходимые для организаций и предприятий, все равно готовились вузами и без заключения договоров по этому поводу), так и резкое изменение социально-экономических условий в начале 1990-х гг. При переходе к рыночным отношениям государственный план прекратил свое существование. В роли некоего планового начала стал выступать процесс прогнозирования социально-экономичес373 Лекция 11. Дополнения к лекциям кого развития Российской Федерации. При этом государственные задания на подготовку специалистов в виде контрольных цифр приема студентов на обучение в высших учебных заведениях за счет средств государственного бюджета сохранились. Госплан СССР Министерства, ведомства, имеющие в ведении вузы Министерства, ведомства, не имеющие в ведении вузов вузы, ведущие подготовку специалистов для научных, конструкторских и проектных организаций вузы Задание на подготовку Предложения, заявки Договор Рис. 11.3. Схема формирования государственного задания на подготовку специалистов с высшим образованием Контрольные цифры несут следующие основные управляющие и регулирующие функции: • формируют требуемую государству структуру подготовки специалистов; • регулируют распределение специалистов с высшим образованием по территории Российской Федерации, хотя в первую очередь формируют территориальное распределение подготовки, что в некоторой степени влияет и на дальнейшее территориальное распределение специалистов; • являются исходными данными для расчета контингента студентов и объемов бюджетного финансирования вузов; 374 11.1. Установление вузам заданий по приему на обучение • определяют общую численность студентов, обучающихся за счет средств федерального бюджета. После некоторых изменений был принят в 2005 г. действующий порядок разработки и утверждения контрольных цифр приема студентов на обучение в вузах за счет средств бюджета2 . Общая схема, в целом, повторяет схему установления государственных плановых заданий (рис. 11.2) с поправкой на то, что устанавливается фактически только план приема (без выпуска). Последовательность действий по формированию контрольных цифр представлена на рис. 11.4. Министерства и ведомства Разработка предложений по контрольным цифрам приема Минобрнауки России Разработка проекта контрольных цифр приема Коллегия Минобрнауки России Минобрнауки России Министерства и ведомства Одобрение проекта контрольных цифр приема Издание и доведение приказа об утверждении контрольных цифр приема Распределение контрольных цифр приема между вузами Рис. 11.4. Последовательность действий по разработке, утверждению и доведению контрольных цифр Оценивая политику установления государственных заданий по подготовке специалистов с высшим образованием и (или) контрольных цифр приема студентов на обучение в вузы за счет средств 2 Приказ Минобрнауки России от 24 февраля 2005 г. № 51 Об утверждении ” Порядка установления федеральным органам исполнительной власти, другим распорядителям средств федерального бюджета, имеющим в ведении образовательные учреждения профессионального образования, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета“. 375 Лекция 11. Дополнения к лекциям бюджета, можно сделать некоторые обобщения. Сохраняя систему установления контрольных цифр приема, мы тем самым решаем задачу обеспечения конституционной гарантии доступности высшего образования на конкурсной основе, поскольку определяем: • число мест, на которые могут поступить для обучения на бесплатной основе абитуриенты (желающие); • доступность высшего образования, соотнося число устанавливаемых мест для обучения с числом желающих их занять3 . Установление контрольных цифр приема на обучение является основой расчета потребности вузов в бюджетном финансировании при условии наличия разработанной нормативной базы финансирования. Поскольку в основе контрольных цифр лежит (вернее — должна лежать) расчетная потребность экономики в кадрах специалистов, то отсутствие методологии определения такой потребности делает контрольные цифры весьма уязвимыми для критики. Современное состояние решения проблемы оценки или расчета такой потребности представляется ничуть не лучше того, что было в рамках плановой экономики. Кто и как ее считает. . . Еще одной важной проблемой в этой связи является определение позиции государства относительно существа государственных гарантий в области высшего образования. С одной стороны, государство обязано обеспечить бесплатное обучение некоторого числа студентов в вузах за счет государственных средств. В Законе Об ” образовании“ это число определено через установление норматива — 170 бесплатно обучающихся студентов на 10 тыс. человек населения страны. Причем без каких-либо интерпретаций этого показателя. С другой — постоянно обсуждается вопрос о том, что этот показатель характеризует заказ (или задание) государства системе высшего профессионального образования, оплаченный из средств бюджета. Отсюда, кстати, следуют и задачи усиления связи образования с рынком труда или требованиями экономики. Только при этом почему-то забывают указать, в чем именно выражаются эти требования, кто их выражает, каким образом эти требования доходят“ ” 3 376 Подробнее о доступности высшего образования несколько ниже. 11.2. Оплата труда в образовании и ее совершенствование или доводятся“ до образования. И вообще — где находится рынок ” труда? Это отголоски старой-престарой дискуссии о том, должны ли вузы быть связаны с государственной властью и выполнять ее требования и задания или сохранять свою независимость и про” сто“ учить всех, кто хочет и может учиться [36, 51, 135]. 11.2. Оплата труда в образовании и ее совершенствование Оплата труда в образовании является одной из важнейших проблем, а уж с точки зрения работников — самой важной. Недаром в последние 16 лет именно вопросы заработной платы, задолженности государства по оплате труда работников образования (и всей социальной сферы), совершенствования системы оплаты труда были в центре внимания и обсуждения. Прежде всего, нужно сказать, что оплата труда — очень серьезная и сложная проблема, не нашедшая универсального решения на все случаи жизни“. Решить ее, даже обозначить подходы к ре” шению в рамках короткого обсуждения представляется невозможным. Но знать действующую систему оплаты труда необходимо. В последние годы появилось немало работ, в которых в рамках изучения и просто освещения проблем, связанных с оплатой труда работников образования, приводились размеры заработной платы педагогических работников и преподавателей вузов дореволюционной России. Указывая на общий высокий уровень оплаты труда (по покупательной способности), авторы забывали“ указать на то, что такой ” уровень достигался еще и тем, что подавляющее большинство населения имело уровень доходов несопоставимо более низкий, что, кстати, тоже являлось одним из факторов обеспечения высокого уровня доходов педагогов. Подобного рода примеры представляются лично мне не очень честными. Ведь за ними стоит определенный эгоизм в оценке значимости педагогического труда по отношению к другим сферам деятельности. Начнем рассмотрение оплаты труда работников образования с недавней нашей истории. 377 Лекция 11. Дополнения к лекциям В 1943 г. была повышена заработная плата учителей и других работников начальных школ [155, с. 11–34] и установлены ставки оплаты в размерах, приведенных в табл. 11.1. Таблица 11.1. Ставки заработной платы учителей начальных и средних школ, в месяц, руб. (извлечения) Категории работников а) Учителя начальных школ и I–IV классов неполных средних и средних школ: I разряд — имеющие среднее педагогическое образование II разряд — имеющие общее среднее образование б) Учителя V–VII классов неполных средних и средних школ: I разряд — с высшим образованием II разряд — окончившие учительские институты и приравненные к ним учебные заведения в) Учителя VIII–X классов средних школ и преподаватели педагогических училищ I разряд — с высшим образованием II разряд — не имеющие законченного высшего образования Города и Сельские рабочие поселки местности Стаж педагогической работы от 5 от 5 до 5 свыше до 5 свыше до 10 до 10 лет 10 лет лет 10 лет лет лет 400 450 500 350 400 450 350 400 450 325 375 425 500 550 600 450 500 550 475 525 575 425 475 525 525 575 650 475 525 575 500 550 600 450 500 550 Нетрудно видеть, что ставки заработной платы определялись четырьмя основными параметрами: 1) группой классов, в которых работает учитель; 2) территориальным расположением образовательного учреждения (город, сельская местность); 3) категорией, к которой отнесен учитель в зависимости от уровня его образования; 4) стажем работы. 378 11.2. Оплата труда в образовании и ее совершенствование Шаг изменения ставки заработной платы был величиной постоянной и составлял в рамках каждого разряда 50 руб. Дифференциация в зависимости от разряда и класса была несколько иной и составляла между разрядами в I–IV классах для школ в городах и рабочих поселках — 50 руб., в других классах — 25 руб. Размер заработной платы конкретного работника определялся соотношением его фактического рабочего времени и нормой времени на ставку заработной платы ЗП ф = ЗП ст · tф , tст где ЗП ф — размер заработной платы; ЗП ст — ставка заработной платы; tф — фактическое время работы в неделю; tст — установленное рабочее время в неделю на ставку заработной платы. Время работы на ставку“ было установлено в следующих раз” мерах: • в I–IV классах школы — 18 часов в неделю; • в V–X классах неполных средних и средних школ и в педагогических училищах — 18 часов в неделю. Поэтому если учитель I класса городской школы, имеющий среднее педагогическое образование и стаж работы до 5 лет (ставка 400 руб. в месяц), отрабатывал в неделю, например, 28 часов (норма 24 часа), то его заработная плата составляла 467 руб. в месяц. Дополнительно к заработной плате отдельным группам учителей выплачивалась оплата“ за проверку письменных работ уча” щихся в размере 60 руб. в месяц (из расчета полной ставки). В дальнейшем условия оплаты труда педагогических работников менялись: уточнялись нормы преподавательской нагрузки, изменялись ставки заработной платы. В 1977 г., например, была повышена минимальная заработная плата рабочих и служащих, а также ставки и оклады среднеоплачиваемым категориям работников [158, с. 25–81]. Ставки заработной платы работников были установлены в зависимости от стажа работы и уровня образования, а также наличия званий Учитель” методист“, Старший учитель“ (табл. 11.2). ” 379 Лекция 11. Дополнения к лекциям Таблица 11.2. Месячные ставки заработной платы педагогических работников, (руб.) Наименование должностей Учителя, имеющие: высшее образование образование в объеме учительского института и приравненных к нему учебных заведений среднее специальное образование среднее общее образование (кроме методистов) Учителя-методисты, имеющие высшее образование Старшие учителя, имеющие: высшее образование образование в объеме учительского института и приравненных к нему учебных заведений среднее специальное образование Стаж педагогической работы, (лет) 25 и 5–10 10–15 15–25 более до 5 100 110 120 130 145 90 85 95 90 100 95 105 100 135 115 80 80 85 90 115 130 140 150 160 120 130 140 150 110 105 120 115 130 125 140 135 Несмотря на изменение размеров ставок заработной платы и факторов дифференциации, суть дела осталась прежней: • в основу положено установление ставок оплаты труда по выделенным категориям работников; • дифференциация установленных ставок осуществляется по стажу педагогической работы; • увеличение ставки оплаты осуществляется на понятную по ” жизни“ величину; • при определении заработной платы используется старое“ со” отношение фактически отработанного времени и установленной нормы времени педагогического труда; • заработная плата включает установленные надбавки и доплаты: за классное руководство, за совмещение профессий и должностей, не связанных с педагогической работой. Аналогичный подход применялся и при формировании систем оплаты труда для учреждений других уровней образования. Установленная для высших учебных заведений в 1937 г. система оплаты труда [29] основывалась на штатно-окладной системе и учитывала 380 11.2. Оплата труда в образовании и ее совершенствование стаж педагогической работы (табл. 11.3). Таблица 11.3. Штатные должности и должностные оклады профессорско-преподавательского состава в вузах, руб. Штатные должности 1. Профессора — заведующие кафедрами: имеющие ученую степень доктора наук не имеющие ученой степени доктора наук 2. Профессора кафедр: имеющие ученую степень доктора наук не имеющие ученой степени доктора наук 3. Доценты кафедр и старшие преподаватели: имеющие ученую степень кандидата наук не имеющие ученой степени кандидата наук 4. Ассистенты кафедр и преподаватели: имеющие ученую степень кандидата наук не имеющие ученой степени кандидата наук 5. Старший лаборант 6. Лаборант: имеющий среднее специальное образование имеющий среднее общее образование Стаж педагогической работы, лет свыше до 5 5–10 10 1700 1300 2000 1500 2300 1800 1500 1200 1750 1350 2000 1500 1050 800 1200 1000 1400 1100 900 700 450 1000 800 500 1200 900 550 350 225 400 275 450 325 В дальнейшем оклады работников высших учебных заведений также менялись, но система оплаты труда оставалась, по сути дела, прежней. Действующая в настоящее время система оплаты труда в образовании основана на введенной в 1992 г. Единой тарифной сетке по оплате труда работников бюджетной сферы [107]. Вот это, действительно, было серьезное изменение в политике государства. Заработная плата стала определяться на единых для всей бюджетной сферы основаниях: • была введена единая шкала из 18 тарифных разрядов; • каждому разряду был присвоен коэффициент, который характеризовал отличие оклада по этому разряду от оклада первого разряда; • изменение ставок должностных окладов стало осуществляться изменением величины первого тарифного разряда. Первоначальные“ тарифные коэффициенты Единой тарифной ” 381 Лекция 11. Дополнения к лекциям сетки по оплате труда работников бюджетной сферы (ЕТС) приведены в таблице 11.4. Таблица 11.4. Тарифные коэффициенты ЕТС, установленные в 1992 г. Разряды оплаты труда Тарифные коэффициенты Разряды оплаты труда Тарифные коэффициенты Разряды оплаты труда Тарифные коэффициенты 1 2 3 4 5 6 1,0 1,3 1,69 1,91 2,16 2,44 7 8 9 10 11 12 2,76 3,12 3,53 3,99 4,51 5,10 13 14 15 16 17 18 5,76 6,51 7,36 8,17 9,07 10,07 ЕТС характеризуется тем, что при ее построении были использоваеы ступенчатые показатели изменения тарифных коэффициентов: • 1,3 при определении тарифных коэффициентов 2–3-го разрядов (тарифный коэффициент 2-го разряда в 1,3 раза больше тарифного коэффициента 1-го разряда, соответственно 3-й в 1,3 раза больше 2-го); • 1,13 при определении тарифных коэффициентов 3–15-го разрядов; • 1,11 — 16–18-го разрядов. Все должности работников бюджетной сферы были отнесены к соответствующим разрядам ЕТС (табл. 11.5). Сразу же после введения ЕТС подверглась критике по следующим направлениям: • включенные в сетку 18 разрядов не позволяли разместить в них все необходимые (не говоря уж обо всех имеющихся) должности работников образовательных учреждений; • дифференциация в оплате различных категорий работников оценивалась как недостаточная для сложившихся представлений об отличиях в размерах оплаты труда различных категорий работников; • число разрядов для должностей работников образовательных 382 11.2. Оплата труда в образовании и ее совершенствование учреждений не позволяло в должной мере учитывать уровень образования и стаж работы педагогических работников; • в ЕТС не были отражены особенности оплаты труда отдельных категорий работников высших учебных заведений — заведующих кафедрами, деканов и заместителей деканов и др. Таблица 11.5. Распределение должностей работников образования по разрядам ЕТС Должности Педагогический персонал учреждений народного образования Учителя всех специальностей, преподаватель, воспитатель, концертмейстер Методист, мастер производственного обучения Высшие учебные заведения Профессорско-преподавательский состав Руководители Учреждения народного образования Руководитель структурного подразделения Директора (заведующие): внешкольных учреждений, детских дошкольных учреждений, школ, интернатов, детских домов, лицеев, гимназий, профессиональнотехнических и средних специальных учебных заведений, колледжей, учебно-производственных комбинатов и др. Высшие учебные заведения Руководитель основного структурного подразделения Директор филиала Ректор Разряды ЕТС 7–14 8–13 8–17 8–12 10–16 13–16 16–17 17–18 А самое главное — рассчитанная по ЕТС заработная плата работников образовательных учреждений, особенно профессорскопреподавательского состава вузов, была совершенно недостаточной для обеспечения жизни людей. В условиях же бюджетного дефицита даже эти деньги выплачивались не вовремя, задерживались и т. д. Для компенсации этих недостатков были введены доплаты за ученую степень и ученое звание, за занятие должностей доцента и профессора, за классное руководство, проверку тетрадей, возрож” дены“ различные надбавки и доплаты для различных категорий работников. Эти меры позволили несколько сгладить недостатки новой системы оплаты труда, но, как водится, проблем не решили. ЕТС претерпела ряд изменений в части величины тарифных 383 Лекция 11. Дополнения к лекциям коэффициентов. Менялось, естественно, значение ставки первого тарифного разряда, вводились надбавки для руководителей образовательных учреждений. Это, однако, не решало проблемы оплаты труда в образовании. В настоящее время ЕТС приведена к виду, характеризующемуся следующими основными параметрами: • число тарифных разрядов осталось прежним — 18; • снижено соотношение 1-го разряда к 18-му до 1 к 4,5. Действующие межразрядные коэффициенты ЕТС приведены в табл. 11.64 . Таблица 11.6. Тарифные коэффициенты ЕТС Разряды оплаты труда Тарифные коэффициенты Разряды оплаты труда Тарифные коэффициенты Разряды оплаты труда Тарифные коэффициенты 1 1 7 1,546 13 2,618 2 1,04 8 1,699 14 2,813 3 1,09 9 1,866 15 3,036 4 1,142 10 2,047 16 3,259 5 1,268 11 2,242 17 3,51 6 1,407 12 2,423 18 4,5 Разумеется, этот вариант ЕТС унаследовал все недостатки более раннего варианта. Вот уже в течение нескольких лет (точнее — с момента начала улучшения бюджетного финансирования образования) обсуждается проблема создания отраслевой системы оплаты труда, учитывающей особенности системы образования. Попытаемся определить подходы к созданию системы оплаты труда в образовании. В общем (абстрактном) случае любая система оплаты труда, предполагающая наличие более чем одной должности работника, определяет размер ставки заработной платы по трем основным параметрам: • размер ставки должностного оклада той должности, которая в данной системе установлена в качестве определяющей; • коэффициент, установленный для каждой должности и определяющий размер ставки заработной платы по данной долж4 Постановление Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2006 г. № 256 О размере тарифной ставки (оклада) первого разряда и о межраз” рядных тарифных коэффициентах Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений“. 384 11.2. Оплата труда в образовании и ее совершенствование ности относительно определяющей должности (см. предыдущий пункт); • дополнительные выплаты, предусмотренные системой оплаты труда для каждой должности и (или) для всех должностей. В качестве определяющей может выступать та должность, размер ставки оплаты труда по которой устанавливается политическим решением. Например, в рамках действующей системы оплаты труда в качестве определяющей выступает ставка первого разряда ЕТС, устанавливаемая решением Правительства Российской Федерации, а должностные оклады работников, ставки которых отнесены к иным разрядам, определяются умножением ставки первого разряда на соответствующий разрядный коэффициент. Подобным образом в качестве определяющей может устанавливаться ставка заработной платы (должностного оклада) по любой должности при условии, что все остальные должности будут соотнесены с нею через установление соответствующих коэффициентов. Заработная плата (должностной оклад) по любой должности, входящей в такую систему, может быть определена по формуле ЗП = Стб · K i , где Стб — ставка по определяющей должности; K i — коэффициент соотнесения ставки по i-й должности со ставкой по определяющей должности. В принципе, для создания любой системы оплаты труда, построенной на установлении соотношений между различными должностями, в качестве определяющей может быть выбрана любая должность. Ставка заработной платы (или должностного оклада) при этом по любой должности будет определяться соотношением коэффициентов, установленных для этой должности и определяющей должности ЗП = Стб · Ki , Ko где K o — коэффициент определяющей должности. 385 Лекция 11. Дополнения к лекциям С учетом поправочных коэффициентов и различного рода доплат к должностному окладу, назначение которых определяется спецификой выполняемой работы и другими факторами, заработная плата по любой должности в рамках формируемой системы оплаты труда может определяться по формуле ЗП i = Стб · Ki · Кзп i + Д i , Ko где Кзп i — коэффициент увеличения ставки должностного оклада по i-й должности; Д i — доплаты к должностному окладу по i-й должности. В свою очередь и коэффициент, и доплаты могут представлять собой комплексные показатели, отражающие влияние нескольких факторов на изменение величины заработной платы. В частности, коэффициент Кзп i может учитывать территориальное расположение места работы (коэффициент за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, например), условия работы (коэффициент за работу во вредных условиях), оба эти фактора вместе и др. Доплаты представляют собой денежные суммы, выплачиваемые работнику дополнительно в зависимости от условий работы и (или) выполняемых должностных обязанностей и других факторов. Различие между коэффициентом и доплатой состоит в степени воздействия на размер оплаты труда: • коэффициент увеличивает должностной оклад, несколько коэффициентов объединяются путем перемножения (применяемые коэффициенты должны быть больше единицы, т. е. ра” ботать“ на увеличение заработной платы); • доплаты суммируются с окладом, увеличенным с использованием коэффициентов. Учитывая эти положения, модель системы оплаты труда может быть построена в следующей последовательности действий. 1) Составляется перечень должностей, и устанавливаются коэффициенты для каждой из них. 2) Определяются коэффициенты увеличения должностного оклада, условия их применения и должности, к которым они могут быть применены. 386 11.2. Оплата труда в образовании и ее совершенствование 3) Определяются размеры доплат, условия их предоставления и должности, к которым они могут быть отнесены. 4) Устанавливается определяющая должность и размер ставки должностного оклада для нее. В практической плоскости предложенный подход может быть реализован, например, в табличной форме (табл. 11.7). Таблица 11.7. Формирование системы оплаты труда работников 0,5 0,8 1 К1 1,1 1,1 1,1 К ... 1 1 1 Кn 1,2 1,2 1,2 Д1 100 120 200 Д ... Дm 2 1,1 1 1 500 4 1,1 1 1 1000 К зп Должн. 1 Должн. 2 Должн. 3 ... Опред. должность Должн. I Ст б ЗП 1750 2760 3500 5000 6000 12000 Например, при расчете должностного оклада в образовательных учреждениях Санкт-Петербурга5 используются следующие повышающие коэффициенты: • стажа работы; • специфики работы; • квалификации; • масштаба управления; • уровня управления. Размеры коэффициентов устанавливаются: • специфики работы — руководителем государственного образовательного учреждения и учитывает особенности условий работы образовательного учреждения и их отклонения от нормальных; • коэффициент квалификации устанавливается путем суммирования коэффициента за квалификационную категорию или коэффициента за ученую степень с коэффициентом за почетное звание Российской Федерации, СССР; • коэффициенты масштаба и уровня управления применяются для расчета должностных окладов руководителей образова5 Газета info/1293.html Вести образования — http://edunews.eurekanet.ru/vesti/ 387 Лекция 11. Дополнения к лекциям тельных учреждений и отражают сложность управления образовательным учреждением за счет особенностей его организационной структуры, численности учащихся, типов и видов образовательного учреждения, а также уровня ответственности руководителя. Федеральными законами [106, 119, 120] предусмотрено разграничение полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции Российской Федерации), включая трудовое законодательство, которым регулируются в том числе и вопросы оплаты и нормирования труда, а также определены полномочия органов местного самоуправления. В соответствии с ними органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления с 1 января 2005 г. было предоставлено право самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда работников государственных учреждений субъекта федерации и муниципальных учреждений. С этого времени ЕТС является обязательной только для применения федеральными государственными учреждениями, но, как показывает анализ нормативных актов, в регионах и муниципальных образованиях не спешат отказываться от ее принципов при установлении размеров и условий оплаты труда работников учреждений бюджетной сферы. В основном это связано с тем, что значительная часть регионов не располагает достаточными средствами для существенного повышения заработной платы в бюджетном секторе экономики. Кроме того, разработка иной системы оплаты труда требовала значительного времени, а также наличия специалистов в этой области. Поэтому с 1 января 2005 г. полномочия по самостоятельному установлению регионами размеров и условий оплаты работников учреждений бюджетной сферы, в основном, сводились к принятию субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, закрепляющих ЕТС в качестве региональной системы оплаты труда. Таким образом, первоначально во всех субъектах федерации для оплаты труда работников учреждений бюджетной сферы была сформирована тарифная система оплаты труда, аналогичная 388 11.2. Оплата труда в образовании и ее совершенствование применявшейся до 1 января 2005 года ЕТС, состоящей из 18 разрядов и межразрядных тарифных коэффициентов, устанавливающих соотношение ставок первого и восемнадцатого разрядов 1:4,5. Исключение составляла Тюменская область6 , несколько позднее к которой присоединился Санкт-Петербург (см. ссылку выше). Предложения по совершенствованию оплаты труда, разрабатываемые в настоящее время в регионах и на федеральном уровне под общим названием Создание отраслевой системы оплаты труда в ” образовании“, базируются на трех разных основаниях“. ” 1. Использование ЕТС и введение в нее дополнительных доплат и надбавок для дифференциации уровня оплаты в зависимости от разных факторов: уровня образования, стажа работы, качества работы, инновационной деятельности и т. д. Понятно, что этот вариант уже многократно апробирован за годы, прошедшие с момента внедрения ЕТС, но желаемых результатов не принес. 2. Создание новой системы оплаты труда, основанной на самостоятельном определении образовательными учреждениями шкалы ставок заработной платы для работников в условиях нормативного формирования фонда оплаты труда. Не разбирая подробно этот подход, отметим, что его применение все равно наталкивается на необходимость формирования некоей системы, предусматривающей установление не только шкалы, но и надбавок, доплат, стимулирующих выплат и пр. 3. Создание новой тарифной сетки, специально разработанной для условий образования (а не для всей бюджетной сферы) и учитывающей при определении размеров оплаты труда образовательный уровень и стаж работы. Наибольший интерес, с моей точки зрения, представляет разработка новой тарифной сетки, специально ориентированной на отрасль образования. Такая работа проведена в Учебном центре подготовки руководителей7 . 6 Молодцова В. Отвергнуть замысел легко. Сложнее довести его до совершенства // Учительская газета. — 2006. — 29 августа. — № 35 (10116). — http://www.ug.ru/issues/?action=topic&toid=3215 7 Материалы экспертной группы по разработке нормативно-методического 389 Лекция 11. Дополнения к лекциям Основными задачами, которые ставились при создании новой отраслевой системы оплаты труда в образовании, являются следующие: • определение обоснованных соотношений в уровнях заработной платы различных категорий работников как в целом по стране, так и внутри отдельных отраслей и регионов в зависимости от основных факторов тарификации труда; • доведение до каждого работника единой меры труда, совершенствование системы нормирования труда, которая включает государственное регулирование продолжительности рабочего времени и степени его эффективного использования; • разработка способов учета в организации оплаты труда более высоких качественных показателей работы. Эта задача решается разработкой поощрительных систем оплаты труда. При формировании отраслевой системы оплаты труда работников образования в качестве главных объективных факторов были поставлены уровень квалификации работника, его профессиональная подготовка. В основу формирования новой модели оплаты труда работников образования заложены следующие принципы и подходы: • все должности работников группируются на основе требований к квалификации — уровню профессионального образования, профессиональной подготовки, необходимой для осуществления профессиональной деятельности, — в квалификационные группы; • в каждой профессиональной квалификационной группе должности работников образования в зависимости от уровня квалификационной подготовки, необходимой для работы в данной должности, сложности выполняемой работы или достигнутого уровня профессиональной подготовки работника, подтвержденного квалификационной категорией, документом о повышении квалификации, а также в зависимости от стажа педагогической работы группируются по квалифиобеспечения новых условий оплаты труда работников образовательных учреждений (организаций) всех уровней образования. 6–10 ноября 2006 г. — СанктПетербург, 2006. 390 11.2. Оплата труда в образовании и ее совершенствование кационным уровням. При этом одна и та же должность в рамках профессиональной квалификационной группы может быть отнесена в разные квалификационные уровни. Основываясь на данном подходе сформирована модель системы оплаты труда, предусматривающая следующие профессиональные квалификационные группы. 1. Профессиональная квалификационная группа, включающая должности работников из числа профессорско-преподавательского состава и научных работников, к которым предъявляются требования о наличии ученой степени и (или) ученого звания и должности руководителей структурных подразделений учреждений, требующие наличия высшего профессионального образования. В этой группе предусматривается два квалификационных уровня. 2. Профессиональная квалификационная группа, включающая должности работников, требующие наличия высшего профессионального образования по квалификации дипломирован” ный специалист“ или квалификации магистр“. В этой груп” пе предусматривается три квалификационных уровня. 3. Профессиональная квалификационная группа, включающая должности работников, требующие наличия высшего профессионального образования по квалификации бакалавр“ и ” должности руководителей структурных подразделений образовательных учреждений, требующие наличия среднего профессионального образования. В этой группе предусматривается три квалификационных уровня. 4. Профессиональная квалификационная группа, включающая должности работников, требующие наличия среднего профессионального образования и должности руководителей структурных подразделений образовательных учреждений, требующие наличия начального профессионального образования. В этой группе предусматривается четыре квалификационных уровня. 5. Профессиональная квалификационная группа, включающая должности работников, которые не требуют наличия профессионального образования. В этой группе предусматривается 391 Лекция 11. Дополнения к лекциям Max четыре квалификационных уровня. При этом отнесение работников образования к первому квалификационному уровню не производилось, поскольку к этому уровню можно отнести только общеотраслевые должности. Первый квалификационный уровень и должен включать работников самого низкого уровня оплаты труда. Распределение квалификационных групп относительно уровня оплаты труда представлено на рис. 11.5. Базовый уровень оплаты труда Группа 5 Группа 4 Группа 3 Группа 2 Группа 1 Min Квалификационные требования Max Рис. 11.5. Профессиональные квалификационные группы Наряду с должностями работников образования, включенными в единый квалификационный справочник, в модели предусмотрены и новые должности, наличие которых в учреждениях образования вызвано сложившейся практикой или новыми условиями их функционирования, расширением сферы деятельности: обеспечение безопасности обучающихся и работников, уточнение наименования должностей в соответствии с характером выполняемых работ и др. К этим должностям относятся следующие: • заместитель декана; • специалист по учебно-методической работе; • старший лаборант с высшим образованием; • ученый секретарь диссертационного совета; • учебный мастер; 392 11.2. Оплата труда в образовании и ее совершенствование • вожатый; • оперативный дежурный; • помощник проректора. В рамках квалификационных групп выделяются квалификационные уровни (рис. 11.6). Группа 5 Уровень 4 Максимальный оклад (ставка) = 12000 руб. Уровень 3 Уровень 2 Уровень 3 Группа 4 Уровень 1 Уровень 2 Уровень 1 Уровень 3 Группа 3 Уровень 2 Уровень 1 Уровень 4 Группа 2 Уровень 3 Уровень 2 Группа 1 Уровень 4 Уровень 3 Уровень 2 Уровень 1 Минимальный базовый оклад (ставка) = 2000 руб. Уровень 1 Рис. 11.6. Распределение по квалификационным группам и уровням в новой модели оплаты труда в образовании Модель предусматривает довольно высокие требования к уровню образования работников отрасли — в основном высшее профессиональное образование по квалификации дипломированный спе” циалист“ или магистр“. Однако в настоящее время, по данным ” статистики, около 200 тыс. учителей, подавляющее большинство воспитателей, педагогических работников учреждений дополнительного образования детей не имеют требуемого уровня образования. В связи с этим предлагается сохранить за такими работниками занимаемую должность и соответствующий уровень оплаты по результатам аттестации, подтверждающим соответствие уровня квалификации занимаемой должности или выполняемой работе. Новая система оплаты труда работников образования включает диапазоны окладов (ставок) по квалификационным уровням профессиональных квалификационных групп работников, перечень 393 Лекция 11. Дополнения к лекциям компенсационных выплат и перечень стимулирующих выплат. В основу установления диапазонов окладов (ставок) по квалификационным уровням положена действующая тарифная сетка. Группировка должностей работников по квалификационным уровням и применение установленных в настоящее время по каждой должности разрядов ЕТС соответствующих размеров окладов (ставок) позволило продифференцировать оплату труда работников образования по уровню квалификации, должностям и сложности работы. В соответствии с Трудовым кодексом, применяется понятие базовых окладов (ставок). Базовый оклад (ставка) — это минимальный оклад (ставка) работника образовательного учреждения, осуществляющего профессиональную деятельность на должности, входящей в соответствующую профессиональную квалификационную группу, без учета компенсационных, стимулирующих и социальных выплат. При установлении диапазонов окладов (ставок) по профессиональной квалификационной группе, включающей должности работников из числа профессорско-преподавательского состава и научных работников, к которым предъявляются требования о наличии ученой степени и (или) ученого звания, в базовые оклады включены существующие надбавки за должности доцента и профессора. Минимальный размер базового оклада (ставки) устанавливается на уровне минимального размера оплаты труда — 2 тыс.рублей. В модели указанный размер применяется в отношении первого квалификационного уровня по профессиональной квалификационной группе, включающей должности работников, которые не требуют наличия профессионального образования. В рамках модели разработаны: • распределение должностей работников образования по квалификационным группам и уровням; • перечень выплат стимулирующего характера и доплат, применяемых в рамках новой системы оплаты труда; • проекты документов по внедрению новой модели оплаты труда в образовании. Таким образом, соблюдение предлагаемых принципов позволя394 11.3. Оценка доступности высшего образования ет сформировать универсальную модель новой системы оплаты труда, гибко реагирующую на повышение качества педагогического труда. 11.3. Оценка доступности высшего образования Одной из основных целей социальной политики государства на современном этапе объявлен переход к субсидиарной модели государства. Это означает доступность и бесплатность для всех граждан базовых социальных услуг, прежде всего образования и здравоохранения; перераспределение социальных расходов государства в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении помощи обеспеченным семьям; сокращение социального неравенства; предоставление гражданам возможностей более высокого уровня социального потребления за счет собственных доходов. Безусловным приоритетом в области социальной политики признаются инвестиции в человека, для чего предусматривается опережающий рост ассигнований на цели здравоохранения, образования и культуры по сравнению с большинством других направлений государственных расходов. Модернизация страны опирается на модернизацию образования, на его содержательное и структурное обновление [78]. Одним из основных направлений развития высшего профессионального образования является повышение его доступности. До настоящего времени доступность высшего образования рассматривалась, в основном, с позиций количественного изменения числа мест для поступления в вузы, а ее изменение характеризовалось динамикой показателя числа студентов на 10 тыс. человек, проживающих в Российской Федерации. Иными словами, чем больше в стране студентов, тем доступнее образование. С этой точки зрения доступность высшего образования в последние годы неуклонно росла, что характеризуется графиком, приведенным на рис. 11.7. Следует однако учесть, что данный показатель характеризует не столько доступность, сколько масштабы высшего образования, а также позволяет проводить количественные сопоставления рос395 Лекция 11. Дополнения к лекциям сийской системы с зарубежными системами высшего образования. Правда, доступность он тоже характеризует: чем больше студентов может обучаться в вузах, тем выше, при прочих равных условиях, доступность высшего образования. 500 480 448 450 410 400 373 350 324 300 277 244 250 200 495 188 200 220 150 100 50 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Рис. 11.7. Динамика показателя численности студентов на 10 тыс. человек населения (по данным [84]) Но все-таки категорию доступности образования нужно рассматривать как отражение или количественное определение возможности поступления граждан на обучение в учебные заведения в соответствии с их интересами и желаниями. Интересы и желания граждан (запросы) выражаются в их намерениях поступить в то или иное учебное заведение, т. е. в соответствии с действующим порядком приема — в поданных заявлениях. Поскольку число мест, как правило, меньше числа желающих их занять, то доступность образования может характеризоваться вероятностью, с которой гражданин может поступить на обучение. Вероятность поступления, в свою очередь, может быть определена как отношение числа мест для обучения к числу лиц, желающих занять эти места, т. е. как величина, обратная конкурсу на поступление в вузы. В количественном выражении доступность может измеряться в процентах. Например, если на одно место претендует один абитуриент, то доступность образования составляет 100%, если четыре студента — 25%. Если показатель доступности превышает 100%, то имеет место недобор студентов на обучение, который может быть 396 11.3. Оценка доступности высшего образования интерпретирован как недостаток желающих или переизбыток учебных мест. Разумеется, такая оценка в достаточной мере условна, поскольку исходит из предположения, что этот самый абитуриент готов к поступлению (или считает себя готовым для поступления) и успешно сдаст вступительные экзамены. Это предположение, в свою очередь, базируется на допущении, что общее среднее полное образование дается в надлежащем качестве, а выпускник школы способен успешно сдать вступительные экзамены в вуз. Ну и, конечно, речь в данном случае идет о средней, абстрактной оценке доступности. Повышение (снижение) доступности высшего образования и, соответственно, изменение численности поступивших на обучение в вузы происходит в двух случаях. 1) Если возрастает (снижается) число мест, на которые осуществляется прием на обучение. 2) Если сокращается (растет) число желающих обучаться на выделенных для этого местах. Регулирование доступности высшего образования, таким образом, может осуществляться путем либо уменьшения числа мест для обучения, либо путем снижения числа желающих занять эти места. В качестве граничных условий регулирования численности студентов и, соответственно, доступности образования можно выделить следующие. 1) Суммарный контингент студентов для отдельного вуза не может быть выше показателя, установленного в лицензии на право ведения образовательной деятельности. Следовательно, общая численность студентов по стране (региону) имеет верхнюю границу, определяемую суммой показателей предельного контингента, установленных в лицензиях, а прием студентов не может превышать разницу между предельным и фактическим контингентом студентов, определяемым в порядке, установленном в [88, 112]. 2) Регулирование доступности образования в соответствии с данным выше определением может быть направлено только на студентов, принимаемых на первый курс обучения. В качестве примечания можно указать на принципиальную воз397 Лекция 11. Дополнения к лекциям можность регулирования численности студентов, уже обучающихся в вузах. В рамках настоящей работы этот вариант специально не рассматривается, но может быть, в принципе, реализован в виде последовательности действий управленческого характера, связанных с изменением (ужесточением) порядка отчисления студентов за неуспеваемость. Важно отметить необходимость сохранения при этом действующего порядка расчета контингента студентов для определения объемов бюджетного финансирования. В противном случае, отчисление каждого студента будет приводить к сокращению финансирования, что может привести к обратному результату и, как следствие — к снижению качества обучения. Возможны три основных направления (вектора) регулирования численности студентов: увеличение, уменьшение, стабилизация (сохранение достигнутого уровня). Регулирование может осуществляться во всех вузах, в отдельных вузах, в группах или видах вузов, по направлениям и (или) специальностям подготовки кадров, в социальных группах студентов, в регионах и др. Основные рычаги регулирования (факторы, посредством которых можно осуществлять регулирование) и характер их воздействия на численность студентов представлены в табл. 11.8. В качестве наиболее действенных рычагов прямого действия на численность студентов можно выделить два: • установление контрольных цифр (заданий) по приему студентов на обучение — прямое регулирование контингента, по сути — определение числа мест для обучения; • установление лицензионных требований к условиям осуществления образовательного процесса, т. е. задание верхней границы возможностей вуза по численности обучающихся и, как следствие, определение возможностей приема на первый курс. Таблица показывает, что семь из десяти факторов оказывают прямое воздействие на показатель численности студентов в части приема на первый курс обучения и вследствие этого на изменение численности учащихся по всем учебным заведениям. Под увеличением того или иного фактора следует понимать адекватное содержанию этого показателя изменение. Например, установление кон398 11.3. Оценка доступности высшего образования трольных цифр приема в случае увеличения означает простое увеличение контрольных цифр. Увеличение фактора Изменение по” рядка финансирования“ представляет собой такое изменение условий финансирования, которое ведет к увеличению его объема. Таблица 11.8. Основные факторы регулирования и характер их воздействия на численность студентов Рычаг Характер воздействия 1. Установление контрольных цифр приема на обучение 2. Установление государственного задания (заказа) на подготовку кадров 3. Установление условий приема на обучение 4. Установление лицензионных требований 5. Установление условий выдачи лицензии, аккредитации 6. Изменение модели финансирования (объекта регулирования) 7. Выделение субсидий на обучение и (или) проживание 8. Гарантии трудоустройства Абсолютное значение верхней границы приема на бесплатное обучение Абсолютное значение верхней границы приема на бесплатное обучение Установление показателя отсечения“ ” претендентов на обучение Абсолютное значение верхней границы общей численности обучающихся Два состояния: есть или нет лицензия, аккредитация Степень зависимости финансирования от численности студентов Абсолютное значение численности обучающихся (на платных местах) Условие, которое может увеличить конкурс на обучение Условие, которое может увеличить конкурс на обучение Условие, которое может увеличить конкурс на обучение 9. Информирование о потребности рынка труда в специалистах 10. Реализация программ поддержки вузов и (или) студентов Направление влияния рычагов для различных вариантов регулирования численности студентов в вузах приведены в табл. 11.9. Не включенный в таблицу фактор Установление условий пе” рехода из одного учебного заведения в другое“ не влияет на изменение доступности образования в целом. Однако его следует учитывать при осуществлении анализа возможностей регулирования численности в отдельных учебных заведениях и (или) по отдельным направлениям и специальностям. Обращает на себя внимание группа факторов, которые, с моей точки зрения, оказывают обратное воздействие на численность обучающихся. К этим факторам относятся установление условий приема на обучение, установление лицензионных требований, установление условий аккредитации. 399 Лекция 11. Дополнения к лекциям Таблица 11.9. Влияние изменения факторов регулирования на изменение численности студентов Фактор 1. Установление контрольных цифр приема на обучение 2. Установление государственного задания (заказа) на подготовку кадров 3. Установление условий приема на обучение 4. Установление лицензионных требований 5. Установление условий аккредитации 6. Изменение порядка финансирования (объекта регулирования) 7. Выделение субсидий на обучение и/или проживание 8. Гарантии трудоустройства 9. Информирование о потребности рынка труда в специалистах 10. Реализация программ поддержки (объекта регулирования) Влияние изменения фактора на показатель численности студентов Увеличение Уменьшение Стабилизация Увеличение Уменьшение Сохранение Увеличение Уменьшение Сохранение Уменьшение Увеличение Сохранение Уменьшение Снижение Сохранение Уменьшение Увеличение Сохранение Увеличение Снижение Сохранение Увеличение Уменьшение Сохранение Увеличение Увеличение Уменьшение Уменьшение Сохранение Сохранение Увеличение Увеличение Сохранение Установление условий приема на обучение предполагает возможность их ужесточения, например, через установление более высокого порогового значения результата единого государственного экзамена, сокращающего возможности учащимся для поступления в вузы. Обратная ситуация будет наблюдаться в случае снижения требований к поступающим, вследствие чего большее число желающих смогут пройти вступительный конкурс. Ужесточение (повышение) лицензионных требований к образовательному учреждению приведет, в общем случае, к сокращению предельного контингента студентов и, следовательно, сократит возможности приема на первый курс. Образование, следовательно, станет менее доступным. Указанные факторы могут быть отнесены к регуляторам прямого действия. Повышение требований к аккредитации может иметь последствия, аналогичные фактору лицензирования. Но действие этого 400 11.3. Оценка доступности высшего образования фактора несколько менее определенно, поскольку само по себе на возможности вуза в приеме студентов не влияет, но может повлиять на выбор студентов, т. е. на численность желающих поступить в вуз, не получивший аккредитации. Этот фактор, следовательно, можно отнести к косвенным регуляторам. Следует отметить, что указанные факторы влияют не только на конечное значение приема, но и друг на друга. Например, при увеличении контрольных цифр приема выделение субсидий (имеются в виду субсидии для оплаты обучения) может уменьшиться, поскольку создается больше возможностей для бесплатного обучения и снижаются возможности приема на платное обучение. В границах предельного контингента увеличение бесплатного приема, естественно, снижает возможности платного. В свою очередь, увеличение субсидий может повлиять на контрольные цифры в сторону их уменьшения, поскольку предполагает увеличение возможностей приема на платное обучение, естественно, за счет бесплатного. Аналогично можно характеризовать и взаимовлияние других факторов. На основе определения факторов и их влияния на доступность образования была построена математическая модель доступности [12] высшего образования. Выводы, сделанные по результатам модельных расчетов, оказались в некотором отношении парадоксальными. В частности, меры, которые в рамках модернизации образования направлены на повышение его доступности — образовательные субсидии и кредиты, — на самом деле доступность сокращают. Разумеется, модель нуждается в дальнейшей доработке и апробации на более обширном материале, но даже первые результаты ее применения обнадеживают. В самом простейшем варианте использование предложенного подхода оценки доступности высшего образования можно проиллюстрировать на примере реальных статистических данных о приеме на обучение в вузы (табл. 11.10). Для расчетов использовались данные о приеме на очную форму обучения по всем высшим учебным заведениям [84]. Результаты расчета величины доступности высшего образования по приведенным данным показывают следующее. 401 Лекция 11. Дополнения к лекциям Таблица 11.10. Оценка доступности высшего образования Год 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Подано заявлений на 100 мест 184 187 188 194 190 187 183 189 194 203 203 Доступность 0,54348 0,53476 0,53191 0,51546 0,52632 0,53476 0,54645 0,52910 0,51546 0,49261 0,49261 Более наглядно изменение оценки доступности можно представить на рис. 11.8. 0,56 0,55 0,54 доступность 0,53 0,52 0,51 0,5 0,49 0,48 0,47 0,46 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 год Рис. 11.8. Изменение доступности высшего образования График показывает, что доступность высшего образования, в течение последних 10 лет сохраняла некоторую общую тенденцию к снижению, что никак не соответствует одному из важнейших направлений государственной политики в этой сфере. Для более точных оценок необходимо, конечно, определять доступность по отдельным образовательным учреждениям, регионам или даже отдельным направлениям и специальностям подготовки. 402 11.3. Оценка доступности высшего образования Введение в расчеты дополнительных факторов оказывает влияние на оценку доступности образования, причем не обязательно положительно. Например, образовательное субсидирование, которое рассматривается как один из важных факторов повышения доступности, как раз доступность снижает, поскольку увеличивает прием на платные места, сокращая число бесплатных мест в условиях лицензионного ограничения на численность учащихся. Предложенный подход и разработанная на его основе математическая модель позволяют учитывать влияние ряда факторов на величину доступности образования. Разумеется, представлен только один из возможных подходов к оценке доступности образования, в разработке которого автор принимал непосредственное участие. Для интересующихся этой проблемой можно рекомендовать ряд публикаций [39, 58, 79, 165]. 403 Лекция 11. Дополнения к лекциям 404 Литература [1] Аверкин, В. Н. Из опыта работы новгородской области по разработке нормативов бюджетного финансирования / В. Н. Аверкин // Экономика образования. — 2000. — № 2. — С. 35–38. [2] Амбарцумов, А. А. 1000 терминов рыночной экономики / А. А. Амбарцумов, Ф. Ф. Стерликов. — М.: Крон-Пресс, 1993. — 302 с. [3] Андреева, В. Е. Реформирование бюджетного процесса / В. Е. Андреева // Университетское управление: практика и анализ. — 2005. — № 5 (38). — С. 40–43. [4] Анцупова, Г. Н. МГТУ глазами историка / Г. Н. Анцупова; Сост. Г. А. Базанчук, В. Г. Полежай. — М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2000. — 224 с. [5] Арженовский, С. Об оценке стоимости подготовки специалиста в вузе / С. Арженовский // Вестник высшей школы. — 2002. — № 10. — С. 59–60. [6] Арзякова, О. Н. Управление финансовыми ресурсами государственного вуза в рыночных условиях (информационное и математическое моделирование) / О. Н. Арзякова, Г. А. Агарков, В. М. Кормышев // Университетское управление: практика и анализ. — 1998. — № 4(7). — С. 49–51. [7] Арзякова, О. Н. Механизм управления внебюджетной деятельностью государственного вуза как делового предприятия / О. Н. Арзякова, А. М. Платонов // Университетское управление: практика и анализ. — 2000. — № 3(14). — С. 50–53. [8] Афанасьев, М. Предпосылки концепции бюджетного устройства и бюджетного процесса / М. Афанасьев // Вопросы экономики. — 1997. — № 11. — С. 91—103. ЛИТЕРАТУРА [9] Бабич, А. М. Экономика и финансирование социально-культурной сферы / А. М. Бабич, Е. В. Егоров. — Казань, 1996. [10] Багалей, Д. Экономическое положение русских университетов / Д. Багалей. — С.-Петербург: Типография т-ва Общественная ” польза“, Б.Подъяческая, 39, 1914. — 36 с. [11] Балыхин, Г. А. Управление развитием образования: организационно-экономический аспект / Г. А. Балыхин. — М.: Экономика, 2003. — 428 с. [12] Беляков, Н. С. Оценка факторов, влияющих на доступность высшего образования / Н. С. Беляков, С. А. Беляков // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А.Некрасова. Серия экономические науки: Экономика образования“. Специаль” ный выпуск. — 2006. — № 3. — С. 40–52. [13] Беляков, С. А. О налогообложении высших учебных заведений / С. А. Беляков // Университетское управление: практика и анализ. — 1997. — № 2. — С. 3–8. [14] Беляков, С. А. Отношения собственности в системе образования применительно к высшим учебным заведениям / С. А. Беляков // Бюджетные и некоммерческие организации. — 1998. — № 4. [15] Беляков, С. А. Лекции по экономике образования / С. А. Беляков. — М.: ГУ–ВШЭ, 2002. — 338 с. [16] Беляков, С. А. Оценка экономического положения образовательных учреждений / С. А. Беляков // Университетское управление: практика и анализ. — 2004. — № 5–6. — С. 112–120. [17] Беляков, С. А. Новые формы образовательных организаций и некоторые проблемы организации управления образованием / С. А. Беляков // Университетское управление: практика и анализ. — 2006. — № 5. — С. 66–72. [18] Беляков, С. А. Финансирование системы образования в России / С. А. Беляков. — М.: МАКС-Пресс, 2006. — 304 с. [19] Богачев, Е. Н. Разработка многовариантного прогноза установления новой системы отношений собственности в высшей школе. (Экономика высшей школы: Обзор. иформ. /НИИВО; Вып. 6-7) / Е. Н. Богачев, А. А. Воронин. — М.: НИИВО, 1993. — 72 с. [20] Большая советская энциклопедия: В 30 т. — 3-е edition. — М.: Советская энциклопедия, 1974. — Vol. 29. 406 ЛИТЕРАТУРА [21] Большая советская энциклопедия: В 30 т. — 3-е edition. — М.: Советская энциклопедия, 1974. — Vol. 20. [22] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями). [23] Виноградова, Е. Б. К вопросам планирования финансовой деятельности университета / Е. Б. Виноградова // Университетское управление: практика и анализ. — 2002. — № 4(23). — С. 47–51. [24] Вифлеемский, А. Б. Роль образовательного комплекса в постиндустриальном обществе / А. Б. Вифлеемский // Вопросы экономики. — 2002. — № 8. — С. 115–121. [25] Воронин, А. А. Экономика образования в новых условиях хозяйствования / А. А. Воронин. — М.: НИИВО, 1999. — 324 с. [26] Воронин, А. А. Состояние и задачи совершенствования нормативной базы ресурсного обеспечения высшей школы / А. А. Воронин, Е. Н. Попов, В. Ф. Пугач; Под ред. В. М. Зуева. — М.: НИИВШ, 1989. — 44 с. [27] Воронин, А. А. На основе новой финансовой структуры / А. А. Воронин, М. К. Шерменев // Alma Mater. Вестник высшей школы. — 1989. — № 11. — С. 21–24. [28] Вступительное слово В. Путина на заседании Государственного совета «О развитии образования в Российской Федерации» 24 марта 2006 г. http://mschools.ru/content.php?t=523. [29] Высшая школа. Основные постановления, приказы и инструкции / Сост. М. И. Мовшович; Под ред. А. М. Ходжаева. — М.: Государственное издательство Советская наука“, 1945. ” [30] Высшая школа. Основные постановления, приказы и инструкции / Под ред. Л.И.Карпова, В.А.Северцева. — М.: Государственное издательство Советская наука“, 1957. ” [31] Высшее образование в России: Очерк истории до 1917 года / Под ред. В.Г.Кинелева. — М.: НИИ ВО, 1995. — 352 с. [32] Говорухин, О. История развития бюджетного процесса в россии / О. Говорухин // Право и жизнь. — 2002. — № 50 (7). http://www.law-n-life.ru/arch/n50.htm. 407 ЛИТЕРАТУРА [33] Государственные возвратные субсидии в сфере образования (концепция, механизмы, проекты нормативных документов). — М., 2001. — Отчет об исследовании по поручению Минобразования России. [34] Государство и образование: Опыт стран запада: Сборник обзоров. — М.: ИНИОН РАН, 1992. — 143 с. [35] Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ и часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ. [36] Гумбольдт, В. О внутренней и внешней организации высших научных заведений в берлине / В. Гумбольдт // Университетское управление: практика и анализ. — 1998. — № 3(6). — russian с. [37] Демидова, Л. Неприбыльный сектор в системе хозяйственных отношений в сша / Л. Демидова, И. Шейман // Вопросы экономики. — 1994. — № 4. [38] Днепров, Э. Д. Школьная реформа между вчера“ и завтра“ / ” ” Э. Д. Днепров. — М.: Институт общего образования Министерства образования РСФСР совместно с Международной ассоциацией Развития и Интеграции образовательных систем МАРИОС“, 1996. ” [39] Доступность высшего образования в России / Под ред. С. В. Шишкина. — M.: Независимый институт социальной политики, 2004. — 500 с. [40] Дятлов, С. А. Экономика образования в условиях переходного периода / С. А. Дятлов. — СПб.: Изд-во СПб УЭФ, 1995. — 160 с. [41] Ерошин, В. Какие нормативы нужны российскому образованию / В. Ерошин // Экономика образования. — 2003. — № 1. — С. 15–18. [42] Жамин, В. А. Экономика образования (вопросы теории и практики) / В. А. Жамин. — М.: Просвещение, 1969. — 335 с. [43] Жамин, В. А. Социально-экономические проблемы образования в развитом социалистическом обществе / В. А. Жамин. — М.: Экономика, 1979. — 184 с. [44] Жильцов, Е. Н. Проблемы формирования финансово-экономического механизма высшей школы / Е. Н. Жильцов // Экономика и управление высшей школой: Материалы / Международная конференция. 12–14 мая 1992 г. — Красногорск, 1992. — 202 с. 408 ЛИТЕРАТУРА [45] Жильцов, Е. Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учебн.пособие / Е. Н. Жильцов. — М.: Изд-во МГУ, 1995. — 185 с. [46] Жильцов, Е. Н. Экономика сферы платных услуг / Е. Н. Жильцов, Н. А. Восколович, В. Н. Казаков; Под ред. Е. Н. Жильцова. — Казань, 1996. [47] Жураковский, В. М. Новые горизонты развития высшей школы / В. М. Жураковский // Сборник научных трудов, посвященный 60-летию Российской академии образования. — М., — Пятигорск: РАО– ПГЛУ, 2003. — 203 с. [48] Закон СССР О государственном предприятии (объединении)“ от ” 30 июня 1987 г. (с изм. и доп., внесенными Указом Президиума ВС СССР от 07.04.1989 — Ведомости ВС СССР, 1989, № 15, ст. 105; Законом СССР от 03.08.1989 — Ведомости СНД и ВС СССР, 1989, № 9, ст. 214). [49] Запесоцкий, А. Платное образование — не услуга, студент — не клиент / А. Запесоцкий // Высшее образование в России. — 2002. — № 2. — С. 48–50. [50] Зуев, В. М. Конкурентоспособность образовательных услуг учреждений среднего профессионального образования / В. М. Зуев, В. В. Вертиль, Г. Е. Гермаидзе; Под ред. П. Ф. Анисимова. — Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2004. — 154 с. [51] История средневекового университета // Alma Mater. Вестник высшей школы. — 1991–1992. — № 7–10, 1. [52] Ишина, И. В. Управление внебюджетными ресурсами высших учебных заведений / И. В. Ишина // Университетское управление: практика и анализ. — 2000. — № 4(15). — С. 10–18. [53] Кельчевская, Н. Р. Анализ финансово-хозяйственной деятельности государственного вуза как основа инновационных решений и программ (на примере угту-упи) / н. р. кельчевская, м. в. павлова / Н. Р. Кельчевская // Университетское управление: практика и анализ. — 2000. — № 4(15). — С. 43–45. [54] Кельчевская, Н. Р. Оценка экономической устойчивости государственного вуза / Н. Р. Кельчевская // Университетское управление: практика и анализ. — 2002. — № 4(23). — С. 5–23. [55] Кинг, У. Стратегическое планирование и хозяйственная политика / У. Кинг, Д. Клиланд. — М.: Прогресс, 1982. 409 ЛИТЕРАТУРА [56] Климанов, В. Норматив глазами финансиста / В. Климанов, М. Панов // Экономика образования. — 2002. — № 1. — С. 49–51. [57] Клюев, А. К. Новые модели управления вузом: шаг вперед или два шага назад / А. К. Клюев // Университетское управление: практика и анализ. — 2004. — № 5. — С. 53–61. [58] Клячко, Т. Л. Доступность высшего образования / Т. Л. Клячко // Народное образование. — 2005. — № 10. [59] Клячко, Т. Л. Государственное регулирование численности студентов в вузах / Т. Л. Клячко. — М.: МАКС-Пресс, 2006. — 220 с. [60] Князев, Е. А. Реформирование управления: что об этом думают в казанском университете / Е. А. Князев // Университетское управление: практика и анализ. — 1999. — № 3-4(11). [61] Ковальская, О. Нормативное финансирование: сфера применения и границы возможностей / О. Ковальская // Экономика образования. — 2003. — № 2. — С. 65–66. [62] Комаров, В. В. Использование нормативного финансирования как способ оптимизации деятельности системы дополнительного образования / В. В. Комаров // Экономика образования. — 1999. — № 3. — С. 6–8. [63] Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1756-р. [64] Кузьминов, Я. И. Образование и реформа / Я. И. Кузьминов // Отечественные записки. — 2002. — № 2. — С. 7 – 28. [65] Курс экономической теории. Общие основы экономической теории, микроэкономика, макроэкономика, переходная экономика: Учебное пособие / Под ред. А. В. Сидоровича. — М.: МГУ им. М.В. Ломоносова; Изд-во ДИС“, 1997. — 736 с. ” [66] Ладыжец, Н. Университеты европы / Н. Ладыжец // Alma Mater. Вестник высшей школы. — 1991. — № 9. [67] Любимов, Л. Л. Введение в экономическую теорию: Учебник для студентов педагогических университетов / Л. Л. Любимов. — М.: ГУ ВШЭ; Вита–Пресс, 1999. — 336 с. [68] Макконнелл, К. Р. Экономикс: Принципы, проблемы и политика: В 2 т. / К. Р. Макконнелл, С. Л. Брю. — Пер. с англ. 11-го изд. — М.: Республика, 1995. — Т. 1. — 400 с. 410 ЛИТЕРАТУРА [69] Материалы по переводу учреждений и организаций народного образования на новые условия хозяйствования. — M.: НИИВО, 1989. — 116 с. [70] Международные стандарты финансовой отчетности: Практическое пособие. — 2-е изд., перераб. и доп. изд. — Аскери–АССА, 1999. — 181 с. [71] Мескон, М. Основы менеджмента. — Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации / М. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури. — Пер. с англ. изд. — М.: Издательство Дело“, 1997. — 704 с. ” [72] Методика расчета нормативов финансирования учреждений высшего и среднего профессионального образования / А. В. Алферов, О. А. Атаманова, Е. Н. Михайлова и др. // Университетское управление: практика и анализ. — 2001. — № 1. — С. 24–45. [73] Методические рекомендации по расчету потребности учреждения высшего профессионального образования в бюджетных средствах // Университетское управление: практика и анализ. — 2002. — № 3(22). — С. 63–112. [74] Методические указания к разработке государственных планов экономического и социального развития СССР. — М.: Экономика, 1980. — 776 с. [75] Методология функционального моделирования. Информационные технологии поддержки жизненного цикла продукции. Рекомендации по стандартизации. Р 50.1.028 — 2001. — М.: Госстандарт России, 2001. — 53 с. [76] Мишед, Л. Идея университета / Л. Мишед // Alma Mater. Вестник высшей школы. — 1991. — № 9. — С. 85–90. [77] Модели финансирования вузов: анализ и оценка / С. А. Беляков, А. С. Заборовская, Т. Л. Клячко и др.; Под ред. С. А. Белякова. — М.: ИЭПП, 2005. — 282 с. [78] Модернизация российского образования: документы и материалы / Под ред. Э. Д. Днепрова. — М.: ГУ ВШЭ, 2002. — 332 с. [79] Мониторинг региональных проблем доступности высшего образования. Информационный бюллетень. — Екатеринбург, 2006. — 120 с. 411 ЛИТЕРАТУРА [80] Монографии учреждений Ведомства императрицы Марии. — СПб., 1880. [81] Мусарский, М. М. Разработка механизмов перестройки системы финансирования / М. М. Мусарский // Экономика образования. — 2001. — № 2. — С. 39–43. [82] Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая от 31 июля 1998 г. No 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ. [83] Нормативные правовые документы, регламентирующие проведение в 2004 году эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО) / Сост. Т. В. Абанкина, И. А. Рожков. — М.: ГУ ВШЭ, 2004. — 72 с. [84] Образование в Российской Федерации: 2006. Статистический ежегодник. — М.: ГУ ВШЭ, 2006. — 528 с. [85] Образование в Российской Федерации. Статистический ежегодник. — М.: ГУ ВШЭ, 2005. — 376 с. [86] Общий устав Императорских Российских университетов, Высочайше утвержденный 18 июня 1863 года. http://lib.baikal.net/koi.cgi/TEXTBOOKS/ustaw_18.txt. [87] Ожегов, С. И. Словарь русского языка. Около 57 000 слов. Изд. 10-е, стереотип. / С. И. Ожегов; Под ред. Н. Ю. Шведовой. — М.: Сов. энциклопедия, 1973. — 846 с. [88] Основные направления перестройки высшего и среднего специального образования в стране. — М.: Высшая школа, 1987. — 77 с. [89] Отработка элементов нормативного финансирования образовательных учреждений среднего профессионального образования / А. В. Федотов, Н. Б. Озерова, А. С. Соколицин, А. В. Иванов. — СПб, 2002. [90] Письмо Минфина СССР и Госбанка СССР О расчетных счетах ” учреждений непроизводственной сферы“ от 15 февраля 1990 г. № 28/271. [91] План действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 – 2010 гг. Утвержден распоряжением Правительства от 26 июля 2000 г. № 1072-р. 412 ЛИТЕРАТУРА [92] Попов, А. Генезис менеджмента и управления / А. Попов, Ф. Русинов // Высшее образование в России. — 1995. — № 2. — С. 64–71. [93] Попов, Е. Услуги образования и рынок / Е. Попов // Российский экономический журнал. — 1992. — № 6. [94] Порядок составления, утверждения смет доходов и расходов по средствам, полученным от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, и внесения в них изменений. Письмо Минобразования России от 22 ноября 2001 г. № 20-55-4593/20-07. [95] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР О мерах по ” улучшению подготовки специалистов и совершенствованию руководства высшим и средним специальным образованием в стране“ от 3 сентября 1966 г. № 729. — СП СССР. 1966. № 20. Ст. 176. [96] Правовые проблемы модернизации образования / Под ред. И. А. Рожкова. — М.: ГУ ВШЭ, 2002. — 192 с. [97] Приказ Комитета народного образования СССР от 17.07.90 № 45. [98] Приказ Министерства высшего и среднего специального образования СССР от 5.04.84 № 230 Об утверждении примерных норм вре” мени для расчета объема учебной работы и основных видом учебнометодической, научно-исследовательской и других работ, выполняемых профессорско-преподавательским составом вуза“. [99] Проблемы налогообложения некоммерческих организаций в России. — М.: ИЭПП, 2007. — 371 с. [100] Разработка конкурсных механизмов реализации бюджета развития образования и их нормативно-методического обеспечения с учетом специфики различных уровней образования / С. А. Беляков, О. В. Богачева, В. В. Емельянова и др. — СПб: Учебный центр подготовки руководителей, 2002. [101] Разработка методологии определения потребности в финансовых средствах государственных и муниципальных образовательных учреждений с учетом специфики образовательных программ. Отчет о НИР / С. А. Беляков, Г. И. Беляев, А. А. Воронин, А. В. Федотов. — М., 2002. [102] Разработка предложений по формированию нормативов финансирования учреждений высшего образования. Итоговый отчет о НИР / А. В. Федотов, Н. Б. Озерова, А. С. Соколицин, А. В. Иванов. — СПб, 2002. 413 ЛИТЕРАТУРА [103] Репина, О. В. Финансовое планирование и формирование бюджета на университетском уровне / О. В. Репина // Университетское управление: практика и анализ. — 2000. — № 4(15). — С. 46–49. [104] Реформа образования в Российской Федерации: Концепция и основные задачи очередного этапа. — М.: Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации, 1997. — 52 с. [105] Романовский, М. В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М. В. Романовский; Под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. — М.: Юрайт, 1999. — 621 с. [106] Росийская Федерация. Федеральное собрание. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов О внесении ” изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих прин” ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и Об общих принципах организации местного само” управления в Российской Федерации“: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. [107] Российская Федерация. Правительство. О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки: постановление от 14.10.92 № 785. [108] Российская Федерация. Правительство. О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работникова: постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2003 г. № 191 (с изменениями от 1 февраля 2005 г., 9 июня 2007 г.). [109] Российская Федерация. Правительство. О размере тарифной ставки (оклада) первого разряда и о межразрядных тарифных коэффициентах Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений: постановление Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2006 г. № 256 (с изменениями от 30 сентября 2006 г.). [110] Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Положения о Министерстве культуры Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 6 июня 1997 г. № 679 (с изменениями от 2 декабря 2000 г., 31 июля, 13 августа, 19 ноября 2003 г.). 414 ЛИТЕРАТУРА [111] Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. № 280 (с изменениями от 6 апреля 2005 г.). [112] Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Программы экономии государственных расходов: Постановление. 17 июня 1998 г. № 600 (с изменениями от 11 декабря 1998 г., 13 апреля, 6 июля, 9 сентября, 25 октября, 10 декабря, 31 декабря 1999 г., 20 апреля 2000 г.). [113] Российская Федерация. Правительство. Постановление. О реализации Федерального закона О поставках продукции для федераль” ных государственных нужд“: постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 "(с последующими изменениями). [114] Российская Федерация. Федеральное собрание. О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ. [115] Российская Федерация. Федеральное собрание. О некоммерческих организациях: Федеральный закон Российской Федерации от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями). [116] Российская Федерация. Федеральное собрание. Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ. [117] Российская Федерация. Федеральное собрание. Об образовании: Закон Российской Федерации в редакции Федерального закона Российской Федерации О внесении изменений и дополнений в Закон ” Российской Федерации Об образовании“ (с учетом последующих ” изменений и дополнений), 13 января 1996 г. № 12–ФЗ. [118] Российская Федерация. Федеральное Собрание. Об образовании: Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266–1. [119] Российская Федерация. Федеральное собрание. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с изменениями и дополнениями, в т.ч. внесенными Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ). 415 ЛИТЕРАТУРА [120] Российская Федерация. Федеральное собрание. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. [121] Российская Федерация. Федеральное Собрание. Об утверждении Федеральной программы развития образования: Закон Российской Федерации. 10 апреля 2000 г. № 51–ФЗ. [122] Рудник, Б. Л. Формы государственных и муниципальных учебных заведений: причины и последствия предполагаемых нововведений / Б. Л. Рудник, С. В. Шишкин, Л. И. Якобсон // Вопросы образования. — 2006. — № 1. — С. 25–46. [123] Рудник, Б. Л. Формы государственных и муниципальных учебных заведений: причины и последствия предполагаемых нововведений / Б. Л. Рудник, С. В. Шишкин, Л. И. Якобсон. — М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. — 31 с. [124] Сборник постановлений по высшему техническому образованию / Сост. М. А. Романовский. — М., Л.: Сектор ведомственной литературы ОНТИ НКТП, 1935. [125] Свод действующих штатов императорского С.-Петербургского Воспитательного Дома и состоящих при них учреждений. — СПб., 1897. [126] Система финансирования образования: анализ эффективности / С. А. Беляков, Т. Л. Клячко, Н. Б. Озерова, М. Л. Агранович; Под ред. С. А. Белякова. — М.: Технопечать, 2003. — 182 с. [127] Скаржинский, М. И. Экономические основы нормативной базы финансирования общеобразовательной школы / М. И. Скаржинский, В. В. Чекмарев, Е. Б. Степанов // Экономика образования. — 2002. — № 4. — С. 43–47. [128] Словарь архаизмов / Сост. И. Смирнов, М. Глобачев. — М.: ТЕРРА — Книжный клуб, 2001. — 424 с. [129] Смирнов, И. П. Методика расчета норматива финансирования учреждений начального профессионального образования / И. П. Смирнов, А. Т. Глазунов, М. В. Никитин. — Материалы к заседанию Экономического совета Минобразования России. [130] Собрание узаконений ведомства учреждений Императрицы Марии. Кн. I, с 01.03.1881 –– 31.12.1885. Приложение к № 33. — СПб., 1895. [131] Собрание узаконений ведомства учреждений Императрицы Марии, т. IV. Кн. 2; 1886—1890. Приложение к № 571. — СПб., 1896. 416 ЛИТЕРАТУРА [132] Современный финансово-кредитный словарь / Под ред. М. Г. Лапусты, П. С. Никольского. — М.: ИНФРА-М, 2002. — С. 513. Бюджетная система Российской Федерации — http://www.budgetrf.ru/index.htm. [133] Солянникова, С. П. Проблемы финансового обеспечения российских вузов в условиях бюджетной реформы / С. П. Солянникова // Вопросы образования. — 2006. — № 1. — С. 47–65. [134] Социально-экономические и финансовые нормы и нормативы функционирования и развития учреждений среднего и высшего профессионального образования: Сб. норм и нормативов. — М.: НИИВО, 2001. — 132 с. [135] Сперанский, Н. Государство и наука / Н. Сперанский // АльмаМатер. Вестник высшей школы. — 1991. — № 6. [136] Стандарт общего образования: концепция государственных стандартов общего образования / Под ред. А. М. Кондакова, А. А. Кузнецова. — М.: Просвещение, 2006. — 31 с. [137] Столяренко, Ф. Р. Новый хозяйственный механизм в вузе / Ф. Р. Столяренко, А. А. Воронин // Alma Mater. Вестник высшей школы. — 1989. — № 5. — С. 53–57. [138] Стратегическое планирование системных изменений в образовании: Опыт разработки региональных проектов / Под ред. А. М. Моисеева. — М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2003. — 176 с. [139] Струмилин, С. Г. Проблемы экономики труда / С. Г. Струмилин. — М.: Государственное издательство политической литературы, 1957. — 736 с. [140] Тарасюк, Л. Н. Развитие системы образования в Канаде (Проблемы зарубежной высшей школы: Обзор, информ. /НИИВО; Вып. 1) / Л. Н. Тарасюк. — М.: НИИВО, 1993. — 44 с. [141] Тенденции развития высшего образования в современном мире (Социально-экономический аспект) / Е. Н. Жильцов, С. С. Иванов, В. Ю. Кокорев и др. — М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 1992. — 145 с. [142] Типенко, Н. Г. Оптимизация расходов муниципального бюджета на образование на основе нормативного финансирования / Н. Г. Типенко, Е. Н. Никитина. — М.: Фонд Институт экономики города“, ” 2003. — 78 с. 417 ЛИТЕРАТУРА [143] Типовое положение об общеобразовательном учреждении. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г. № 196 (с изменениями от 23 декабря 2002 г., 1 февраля 2005 г.). [144] Токарев, И. Н. Налогообложение бюджетных учреждений. 2-е изд. / И. Н. Токарев, А. В. Бурдилов. — М.: МЦФЭР (Международный центр финансово-экономического развития), 2006. — 592 с. [145] Томилин, О. Б. оптимистическая трагедия“ университетского ме” неджмента / О. Б. Томилин // Университетское управление: практика и анализ. — 2006. — № 1. — С. 7–14. [146] Трегубов, Л. В. Менеджмент и экономика высшего образования / Л. В. Трегубов, М. Х. Саидов. — Ташкент: Молия, 2001. — 252 с. [147] Усанов, В. Н. Справочник по финансированию общего среднего образования / В. Н. Усанов, М. И. Капитонова, В. И. Ерошин. — М.: Финансы и статистика, 1983. — 360 с. [148] Федеральная целевая программа развития образования на 2006– 2010 годы. Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2005 г. № 803. [149] Федеральное Собрание Росийской Федерации. Федеральный закон. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Росийской Федерации: Федеральный закон, 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ. [150] Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ О бюджетной ” классификации Российской Федерации“(с последующими изменениями). [151] Федоренко, Г. А. Централизация и децентрализация в управлении внебюджетными финансовыми ресурсами вуза / Г. А. Федоренко // Экономика образования. — 2005. — № 3. — С. 11–13. [152] Федосеева, О. Расчет и применение норматива бюджетного финансирования школы / О. Федосеева // Народное образование. — 2006. — № 10. — С. 122–125. [153] Федотов, А. В. Методология оценки и повышения эффективности государственной системы высшего профессионального образования: Автореф. дис. . . д-ра экон. наук: 08.00.05 / СанктПетербургский гос. техн. ун-т. — СПб, 2002. — 41 с. [154] Филиппов, В. О средней температуре по госпиталю“ / В. Филип” пов // Российская газета. — 2003. — № 16 июля. — С. 2. 418 ЛИТЕРАТУРА [155] Финансирование просвещения (Сборник законодательных материалов) / Сост. П. И. Зубок, Н. А. Поманский, Ф. А. Гальперина; Под ред. Я.И.Голева. — М.: Госфиниздат, 1946. — 276 с. [156] Финансирование школьного образования в Российской Федерации: опыт и проблемы. Актуальные вопросы развития школьного образования. — М.: Алекс, 2004. — 92 с. [157] Финансовая система СССР. Финансирование науки и подготовки кадров / Сост. Н. Н. Елозина, А. Н. Кухаренко; Под ред. В. В. Деменцева, С. М. Алешина, В. И. Слома. — М.: Финансы и статистика, 1982. — Т. 7. — 851 с. [158] Финансовая система СССР. Финансирование просвещения и культуры / Сост. О. В. Барсукова, Э. С. Гиршова, З. Ф. Горячко и др.; Под ред. В. В. Деменцева, В. И. Слома, С. М. Алешина, И. Д. Ткача. — М.: Финансы, 1979. — Т. 5. — 780 с. [159] Финансово-кредитный словарь: В 3 т. / Под ред. Н. В. Гаретовского. — М.: Финансы и статистика, 1988. — Т. 3. — 511 с. [160] Финансы: Учебник для вузов / Под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской, Б. М. Сабанти. — М.: Перспектива; Юрайт, 2000. — 520 с. [161] Фишер, С. Экономика: Пер. с англ. со 2-го изд. / С. Фишер, Р. Дорнбуш, Р. Шмалензи. — М.: Дело, 1998. — 864 с. [162] Чекмарев, В. В. Система экономических отношений в сфере образования: Научная монография / В. В. Чекмарев. — Кострома: Издво Костромского госпедуниверситета им. Н.А.Некрасова, 1998. — 400 с. [163] Чупрунов, Д. И. Экономика, организация и планирование высшего образования / Д. И. Чупрунов, Е. Н. Жильцов. — М.: Высшая школа, 1988. — 174 с. [164] Шишкин, С. В. Экономика социальной сферы: Учебное пособие / С. В. Шишкин. — М.: ГУ ВШЭ, 2003. — 367 с. [165] Шишкин, С. В. Доступность высшего образования для населения россии: что показывают результаты исследований / С. В. Шишкин // Университетское управление: практика и анализ. — 2005. — № 1 (34). — С. 80–89. [166] Школа и внебюджетные средства: экономико-правовые основы и описание практики. — М.: Логос, 2006. — 176 с. 419 ЛИТЕРАТУРА [167] Щетинин, В. П. Экономика образования: Учебное пособие / В. П. Щетинин, Н. А. Хроменков, Б. С. Рябушкин. — М.: Российское педагогическое агентство, 1998. — 306 с. [168] Экономика высшей школы: опыт, проблемы, пути становления / А. М. Шаммазов, Л. Н. Родионова, Л. И. Ванчухина, др. — Уфа: Полиграфкомбинат, 1998. — 434 с. [169] Экономика и организация управления вузом: Учебник. Серия Учебники для вузов. Специальная литература“ / Ю. С. Васильев, ” В. В. Глухов, М. П. Федоров, А. В. Федотов; Под ред. В. В. Глухова. — СПб.: Лань, 1999. — 448 с. [170] Экономика и финансы образования (учебное пособие) / С. А. Беляков, В. А. Дмитриева, В. В. Дудников и др.; Под ред. С. А. Белякова, М. М. Мусарского. — М.: Издательство МГОУ, 2002. — 280 с. [171] Экономика социальной сферы: Учебное пособие / В. Г. Игнатов, Л. А. Батурин, В. И. Бутов и др. — Ростов-на-Дону: Издательский центр «МарТ», 2001. — 416 с. [172] Юрьева, Т. Негосударственный вуз как неприбыльная организация / Т. Юрьева // Российский экономический журнал. — 1994. — № 7. [173] Юрьева, Т. В. Некоммерческие организации: экономика и управление: Учебное пособие / Т. В. Юрьева. — М.: Русская Деловая Литература, 1998. — 224 с. [174] Якобсон, Л. И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: Учебник для вузов / Л. И. Якобсон. — М.: ГУВШЭ, 2000. — 367 с. [175] Якушева, К. Е. Методические рекомендации по расчету нормативов бюджетного финансирования образовательных учреждений / К. Е. Якушева. — М.: Новая школа, 1995. — 64 с. [176] Birnbaum, R. Management fads in higher education; where they come from, what they do, why they fail / R. Birnbaum. — Jossey-Bass Inc., Publishers, 2000. [177] Managing schools towards high performance: Linking school management theory to the school effectiveness knowledge base / Ed. by A. J. Visscher. — Lisse, The Netherlands: Swetz & Zeitlinger, B. V., 1999. — 354 pp. 420 ЛИТЕРАТУРА [178] Slaughter, S. Academic capitalism: politics, policies, and the enterpreneurial university / S. Slaughter, L. L. Leslie. — The Johns Hopkins University Press, 1997. 421 Серия «Управление. Финансы. Образование» Беляков Сергей Анатольевич Новые лекции по экономике образования Научное издание Редактор О.В. Осипова Дизайн обложки В.Л. Силаева Компьютерная верстка С.А. Беляков Подписано в печать .2007. Формат 60×84 1/16. Печать офсетная. Бумага офсетная № 1. Тираж 1000 экз. Издательство ООО «МАКС Пресс». 105066, Москва, Елоховский пр., д. 3, стр. 2 Серия Управление. Финансы. Образование“ издается с 2004 г. ” В начале XXI в. (в 2002 г.) в рамках работ по модернизации системы образования Государственным университетом — Высшей школой экономики начала издаваться серия Библиотека развития образования“ (на” учный руководитель серии — к.э.н., ректор ГУ ВШЭ Ярослав Иванович Кузьминов). Серия стала одним из победителей конкурса Университет” ская книга — 2002“. Авторы идеи — академик Академии российского образования Эдуард Дмитриевич Днепров и Елена Анатольевна Полушкина. В серии Библиотека развития образования“ были опубликованы ” ключевые для периода 2002–2004 гг. работы по управлению и экономике образования. Книги серии разошлись общим тиражом более 20 тыс. экз. и стали настольными книгами многих специалистов в области образования не только в России, но и в странах Содружества Независимых Государств и стран Балтии. Полные тексты книг серии можно найти на федеральном образовательном портале Экономика. Социология. Менеджмент“: ” www.ecsocman.edu.ru. К сожалению, в 2004 г. серия Библиотека развития образования“ ” прекратила свое существование, поэтому авторы решили образовать новую, независимую серию Управление. Финансы. Образование“. Серия — ” небольшой издательский проект Е.А. Полушкиной, к.э.н. С.А. Белякова и д.э.н. Т.Л. Клячко. Книги серии публикуются по результатам проектов, которые реализуются в сфере образования авторами или являются самостоятельными исследованиями авторов. К изданию книг привлекаются организации, на базе которых реализованы те или иные проекты, но одно остается неизменно — серия Управление. Финансы. Образование“. И мы надеем” ся, что наши книги интересны специалистам. А то, что они востребованы, мы видим по тем публикациям наших текстов, которые идут под чужими фамилиями в разных изданиях. Спасибо всем, кто, так или иначе, пропагандирует наши книги и мысли. Спасибо нашему постоянному партнеру по рассылке наших изданий — Межрегиональной общественной организации в поддержку Программы ЮНЕСКО Информация для всех“ и федеральному образова” тельному порталу Экономика. Социология. Менеджмент“, благодаря ” которым наши книги на протяжении последних двух лет рассылались и находятся в открытом доступе для всех желающих. Книги, изданные в серии Управление. Финансы. Образование“ ” Беляков С.А. Финансирование системы образования. — М.: МАКС Пресс, 2006. Клячко Т.Л. Государственное регулирование численности студентов в вузах. — М., 2007. Анализ и оценка экономической устойчивости вузов / Под ред. С.А. Белякова. — М.: МАКС Пресс, 2007. Система финансирования образования: анализ эффективности / Под ред. С.А. Белякова. — М.: Технопечать, 2004. Экономические механизмы функционирования информационных ресурсов / Под ред. Е.А. Полушкиной. — М.: МАКС Пресс, 2004–2006.