Экономические основы функционирования городского хозяйства. Жилищно-коммунальное хозяйство и инженерно-энергетический комплекс города

1 Содержание Тема № 1 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА. Лекция № 1. ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА И РЕСУРСЫ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА. Лекция № 2. ГОРОДСКОЕ ХОЗЯЙСТВО И РЫНОК. Лекция № 3. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ГОРОДОВ И ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА. Лекция № 4. ЭФФЕКТИВНОСТЬ И КАЧЕСТВО РАБОТЫ В ГОРОДСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ. Тема № 2 ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО И ИНЖЕНЕРНОЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС ГОРОДА. Лекция № 5. ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО В УСЛОВИЯХ РЕФОРМ. Лекция № 6. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЫ ГОРОДА. Лекция № 7. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ ИНЖЕНЕРНОЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА ГОРОДА. Лекция № 8. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ БЛАГОУСТРОЙСТВА ТЕРРИТОРИИ ГОРОДОВ. Тема № 1 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА Лекция № 1 ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА И РЕСУРСЫ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА Вопросы: 1. Экономика города и экономика общественного сектора. Понятие города и урбанизации. 2. Содержание городского хозяйства и место отрасли в народном хозяйстве. 3. Структура и особенности городского хозяйства. 4. Экономические границы отрасли и факторы, их определяющие. 5. Ресурсы развития городского хозяйства. 1. Экономика города и экономика общественного сектора. Понятие города и урбанизации. Современная цивилизация — это, прежде всего, цивилизация города. Городам принадлежит ведущая роль в развитии человеческого общества. На всех этапах развития человеческого общества они выступали, выступают и, скорее всего, будут выступать и в дальнейшем лидерами прогресса в науке, культуре, технике, экономике. Город традиционно считается объектом междисциплинарного изучения. 2 Город, обеспечив относительную самостоятельность большинства воспроизводственных процессов, обособился в обществе и превратился в целостный сложноорганизованный организм. Город можно изучать как сложную («большую») систему, так как он состоит из множества качественных компонентов (подсистем, структур, объектов), связанных между собой различными видами отношений и связей. Например, можно выделить экономическую, социальную, организационно-управленческую, пространственную подсистемы. Являясь частью целого и подчиняясь целостной системе, каждая из подсистем обладает относительной самостоятельностью, внутренней структурой, собственными признаками, интересами, ритмами функционирования. Это обусловило то, что город изучался с точки зрения отдельных подсистем, в том числе экономической, что не дает целостной картины. Предметом изучения экономики города как научной дисциплины являются городские социально-экономические процессы. При этом сам город рассматривается как сложная социально-экономическая пространственная система. Традиционно подобными вопросами в России занимается экономическая география. Экономика более глубоко рассматривает вопросы пространственной интеграции экономических агентов – домохозяйств, предприятий, правительства. Вопросы пространственного размещения предприятий, концентрации и деконцентрации производства, актуальные для достижения эффективного функционирования народного хозяйства, решаются по-разному на разных уровнях экономической науки. На макроэкономическом уровне в зависимости от ответа на эти вопросы решаются проблемы воспроизводства, макроэкономического равновесия, экономического роста, структурных изменений и т.п. Неэффективность использования макроподхода при исследовании местной экономики обусловлена разнообразием: - населенных пунктов (размер территории, населения, наличествующих природных ресурсов, экономико-географическим положением и т.п.); - отраслевой структуры экономики поселения (специализацией и диверсификацией); - разнообразием потребностей жителей, обусловленных различиями в половозрастной структуре, уровне доходов, культурными и психологическими особенностями; - разным уровнем социально-экономического развития и другими. Микроэкономический подход также не дает ответа на вопрос интегрированности того или иного предприятия (отрасли) в экономику поселения и его влиянии на качество жизни населения местного сообщества. В микроэкономике вопросы пространственного размещения рассматриваются на уровне предприятий (фирм), отраслей и рынков. Здесь ответы на эти вопросы определяют цели и функции предприятия, спрос, издержки, рациональный объем производства и т.п. Т.е. рассматривается 3 частно хозяйственная выгода предприятия (организации) от размещения в том или ином населенном пункте, но не рассматривается выгода территории (поселения) от размещения этого предприятия. Вопросы пространственных (локационных решений) предприятий нашли свое отражение как в работах отечественных, так и зарубежных исследователей. Особенностью микроэкономических исследований является их взаимосвязь с экономической географией. Так, основоположники теории размещения, зарубежные исследователи - Й. фон Тюнен, А. Вебер, В. Кристаллер, А. Лёш, Т. Хагерстранд и отечественные - Н.Н. Колосовский, М.К. Бандман и другие были экономгеографами, хотя их исследования в большей степени следует отнести к микроэкономическим, так как в центре лежит пространственное поведение фирмы. Например, А. Вебер рассматривал локационные решения фирмы, которая выбирает то или иное место размещения в зависимости от затрат на топливо, сырье, рабочую силу, транспорт, а также от фактора агломерации, который обеспечивает совокупную экономию за счет совместного размещения предприятий в одном месте; развитие теории Вебера связано с анализом процессов концентрации и деконцентрации в размещении, перемещения предприятий и отраслей из одних регионов в другие. Таким образом, микроэкономические исследования дают ответ на вопрос, как влияет поселение (территория) на эффективность расположенного в нем предприятия, но не на то, как предприятие (отрасль) влияет на поселение, в частности на качество жизни местного населения. Между тем, город – это, прежде всего, место работы, проживания, отдыха людей. Основные методы экономики города как научной дисциплины можно разделить на: - общенаучные (традиционные): наблюдение, измерение, эксперимент, синтез, анализ, сравнение, индукция, дедукция; - математические: формализация, моделирование, кибернетика; - специфические: нормативный, балансовый, прогностический, деловые игры и методы машинной имитации. Сложность изучения экономики города обусловлена сложностью и противоречивостью самого феномена «города». Эта сложность обусловлена как многогранностью и многофакторностью самого феномена города и каждой из его составляющих, так и разнообразием форм существования города. На протяжении долгого времени ученые пытались дать определение понятию «город». «Городами в разные эпохи и в разных странах называли явления с весьма различным содержанием и с несходными существенными признаками, вследствие чего в науке не установилось ни одного общезначимого и общепринятого определения города», писал Л. Велихов 4 «на самом деле город появлялся в одной типичной своей форме, развивался и исчезал, чтоб уступить свое место городу с совершенно иными существенными признаками, и так несколько раз, в зависимости от диалектической смены эпох, ибо город как социальное явление есть прямой результат данного переходящего экономического базиса». На основе социально - экономической классификации эпох, сделанную К. Марксом российский исследователь Л.А.Велихов предложил следующую классификацию городов (таблица 1). Таблица 1 - Классификация городов в зависимости от эпохи возникновения Эпоха Тип города Дикое состояние, в которое Город отсутствует включается как первобытный коммунизм, так и первобытная община Азиатское (кастовое) хозяйство Азиатский город (город-крепость примитивных деспотий) Античное (рабовладельческое) Полис (город-государство) хозяйство Средневековое (феодально- Средневековый город (город цехового крепостное) хозяйство ремесла) Современное (капиталистическое) Современный город (город торгового, хозяйство промышленного и финансового капитала) Будущее (социалистическое) Будущий город хозяйство Данная классификация городов была приведена в 1928 году, поэтому последняя графа таблицы может быть изменена следующим образом (таблица 2). Таблица 2 - Город в современном обществе Постиндустриальное общество Город - корпорация жителей (современный капитализм) Современный город — это корпорация жителей и в то же время — единица в административно-территориальной системе. Город является особым видом местного сообщества, с особыми, отличающими его от других видов характеристиками. Сложность определения понятия “город” обусловлена: - многогранностью и многофакторностью самого феномена города и каждой из его составляющих; - динамизмом, изменчивым характером развития города, как в целом, 5 так и его компонентов, во времени и пространстве; - разнообразием форм существования города. Выделяют следующие критерии определения города: 1. Официальный статус города. Город рассматривается как особая единица в системе административнотерриториального деления (юридический город). Город - крупный населенный пункт, являющийся особой единицей в системе административно - территориального деления. Границей, отделяющей город от окружающей его сельской местности, является городская среда. 2. Специфика пространственного обособления города. Выделяют дополнительные признаки города: расположение в центре коммуникаций, долговременность пространственной организации, разнообразие архитектурно-планировочного комплекса (физический город). Город - долговременное скопление людей и их жилищ, занимающее значительное пространство и расположенное в центре крупных коммуникаций. 3. Специфические (городские) виды деятельности. Определение городских видов деятельности происходит: через сосредоточение функций неземледельческого характера; через указание качественного своеобразия деятельности (интенсивность, разнообразие, интеграция). Город - крупный населенный пункт, жители которого заняты главным образом в промышленности и торговле, а также в сферах обслуживания, управления, науки, культуры. Город обычно административный и культурный центр окружающего района (экономический город). 4. Количественные признаки города. Город представляет собой социально пространственный комплекс, который характеризуется значительными размерами и плотностью населения. Существуют определенные различия в числовых критериях определения города (по минимальному количеству жителей) в разных странах (таблица 3). Таблица 3 – Числовые критерии определения города в разных странах Страна Количество жителей, чел. Франция, Португалия, Аргентина США, Таиланд Испания, Греция Дания, Швеция Бразилия, Боливия, Коста-Рика, Гаити, Гондурас Дореволюционная Россия не менее 2 тыс не менее 2, 5 тыс. 10 тыс. не менее 200 чел. не используют признак количественный использовался количественный признак не 6 5. Город как специфическая среда жизнедеятельности человека. Город является непосредственной средой жизнедеятельности человека, а его население, образуя специфическую социальную общность - общность по поселению, оказывается непосредственной средой индивида. Городская среда - это среда повседневной жизнедеятельности населения, включающей характер трудовой деятельности человека (рабочий, предприниматель, банкир и т.п.), организацию повседневной деятельности на территории города (частота посещения тех или иных объектов в городе, выбор места жительства, работы и досуга и т.д.), особенности демографического поведения (рождаемость, брачность, смертность и т.п.) и др. Выделяют следующие категории восприятия и оценки города: физиологический комфорт, безопасность, возможность ориентации, функциональные удобства, эстетическое совершенство. С ними перекликаются пять сфер жизнедеятельности человека: трудовая деятельность, общественно-политическая активность, семейно-бытовая деятельность, потребление материальных и духовных благ, поддержание и укрепление здоровья. 6. Экологический подход определения города. “Экополис” (“экогород”) город, являющийся органической частью окружающей природной среды. 7. Город с точки зрения дихотомии (противопоставления) “город-деревня”. Город как вид расселения противопоставляется сельскому поселению. Это противопоставление опирается на те принципы, которые были сформулированы марксистами, считавшими, что становление города является результатом процесса общественного разделения труда, в частности, между земледелием и ремеслом. Сторонники этого подхода используют следующее определение города, данное в работах К. Маркса и Ф. Энгельса: «Город... представляет собой факт концентрации населения, орудий производства, капитала, наслаждений, потребностей, между тем как в деревне наблюдается диаметрально противоположный факт изолированность и разобщенность». Исходя из вышесказанного, «деревня» - это поселение, жители которого занимаются преимущественно сельскохозяйственным производством. Город – это, прежде всего, более крупное поселение, чем «деревня», жители города заняты преимущественно в промышленности, торговли, а также сферах обслуживания, управления, науки и культуры. Однако определение границы между сельским и городским поселением формируется достаточно случайно и варьируется среди стран, делая сложными статистические сравнения. Также противопоставляют городской и деревенский образ жизни. «Городской» образ жизни - это быстрый темп жизни, активное участие в культурных событиях, пользование «городскими» услугами, и, в то же время, плохая экологическая обстановка, транспортная проблема. В противоположность ему «деревенский образ жизни» - неспешный, размеренный, более близкий к природе (таблица 4). 7 Таблица 4 - Город с точки зрения дихотомии «город-деревня» Город Деревня Число жителей достаточно велико Число жителей невелико Пространственное размещение Пространственное размещение охватывает значительную площадь охватывает незначительную площадь Высокая концентрация населения Низкая концентрация населения /компактность проживания/ Разнообразие архитектуры Однообразие архитектуры Пространственная обособленность, Открытое пространство закрытость В основном - несельскохозяйственная В основном - сельскохозяйственная деятельность деятельность Относительно разнообразные виды Относительно однотипные виды деятельности деятельности Разнообразие социальных групп Относительное однообразие социальных групп. Чувство сообщества Чувство сообщества развито сильно (самоидентификация индивида с местным сообществом) развито слабо Такое резкое различие в жизни города и «деревни» было типичным для 19го начала 20-го века. В настоящий момент благодаря научнотехническому прогрессу в области транспорта, средств коммуникаций (радио, телевидение, телефон, факс, электронная почта и т.п.), распространению “городских” бытовых удобств, городских жизненных стандартов (канализация, горячее водоснабжение, и др.) на сельскую местность, это различие начинает стираться. Эта тенденция усиливается благодаря процессу миграции городских жителей в пригороды (субурбанизации), а также размещению промышленных предприятий в сельских населенных пунктах. К сожалению, российские сельские населенные пункты все еще сильно отстают от городов по уровню жизни местного населения. Грань между городом и «деревней» становится все более призрачной, но город как вид расселения все еще имеет ряд специфических признаков, отличающих его от других видов расселения, таких как особый административный статус, преобладание специфических «городских» видов деятельности и т.п. Житейское представление о городах основывается на видимых размерах. Научный подход, исходя из вышеперечисленных критериев определения города, рассматривает город в его трех основных проявлениях: юридическом, физическом, социально-экономическом. Юридический город (административный город, корпорированный город)город, административные границы которого закреплены законом. 8 Юридический город управляется как единое целое. Физический город (географический город, “реальный город”, “город из кирпича и цемента”) - это территория со сплошной застройкой, включающая юридический город и примыкающую к нему внешнюю зону. С ходом времени разрыв между юридическим и физическим городом увеличивается. Социально-экономический город (экономический город, биосоциальноэкономический город, местное сообщество или совокупность тесно взаимосвязанных местных сообществ)- относительно обособленная совокупность социальных и экономических структур, находящаяся на одной территории, связанная специфической культурной средой и характеризующаяся наличием общих интересов. Социально-экономический город включает в себя физический город и территорию, на которую он оказывает влияние. Исходя из вышеперечисленных определений, выделяют следующие основные внешние границы города: - административную (юридическую), т.е. границу муниципального образования; - географическую, которая охватывает зону сплошной городской застройки; - экономическую, которая определяется зоной экономического влияния города. Все три “города” неразрывно связаны и образуют единый организм. При исследовании города нельзя игнорировать ни одного из этих понятий города, хотя в нашем случае приоритетным будет являться исследование социально-экономического города. Многоплановость понятия «город» определяет необходимость систематизации городов. Современная научная систематизация городов как сложных социально-экономических объектов требует учета всех значащих факторов, при этом каждый из них может характеризоваться несколькими показателями. Научная систематизация позволяет: - проследить в эволюции городов определенный порядок, подытожить знания об их сходстве и различиях; - облегчить процесс изучения городов как сложных систем, дает возможность быстрее выявить их внутренние закономерности; - достичь более полного понимания особенностей и закономерностей развития городов данной территории; - выявить наиболее существенные проблемы выделенных групп городов; - определить перспективы развития городов. Систематизация является наиболее общим и широким понятием упорядочения наших представлений о предметах, явлениях, процессах на основе определенных закономерностей, принципов, приемов и правил. Выделяют следующие виды систематизации: - группировка представляет собой процесс объединения сходных или взаимосвязанных между собой предметов по какому-либо признаку; 9 оптимальная группировка должна иметь возможно большее различие между группами и наибольшую однородность внутри групп; - классификация представляет собой процесс группировки однородных предметов по нескольким признакам; - таксономия представляет собой процесс группировки, классификации сложноорганизованных систем, имеющих иерархическое строение; - типология представляет собой процесс группировки предметов на основе синтеза наиболее существенных обобщающих признаков количественного и качественного характера. Различают два основных пути систематизации: - дедукция - теоретическая, логическая систематизация проводится “сверху”, на основе идеальной теоретической модели, которая выявляется путем логического анализа; дальнейший анализ эмпирических данных предполагает изучение отклонений от идеальных моделей по отдельным параметрам; - индукция - эмпирическая систематизация проводится “снизу”, путем постепенного поиска устойчивых свойств объектов, рассматриваемых в нескольких измерениях одновременно. Исходя из целевых установок, учитывая те или иные концепции городов, определяющих роль и значение городских поселений в обществе, типологии городов могут опираться на следующие основания: 1. Людность (количество населения). Выделяют: Класс поселений Население, тыс.чел Сверхкрупные Крупнейшие Крупные Большие Средние Малые свыше 3000 500 - свыше 1000 250-499,9 100-249,9 50-99,9 менее 50 2. Историко-генетический фактор (основывается на анализе времени возникновения и развития городов). Г.М. Лаппо предлагает следующую типологию для малых городов России: - возникшие в домонгольское время (9 - первая треть 13 века); - возникшие в период преодоления феодальной раздробленности и складывания Московского государства (13-17 века); - созданные в 18 веке (формирование и укрепление абсолютной монархии, проведение реформ административно-территориального деления); - возникшие с начала 19 века до 1917 года; - образованные в советское и постсоветское время на основе нового строительства (промышленного и транспортного), создания объектов фундаментальной и прикладной науки, в военных целях; 10 - возникшие так же в советское время в результате преобразования из сел. 3. Структурно-морфологический фактор (на основе описания признаков планировки и застройки городов). Выделяют: - североевропейские; - средиземноморские; - мусульманские; - христианские города и др.; 4. Экономико-функциональный фактор (данная типология основана на понятии функциональной структуры города, отражающей его народнохозяйственное значение). Типология городов Ю.Г. Саушкина (1950 г.), которая базируется на учете роли территориального разделения труда, выделяет 29 типов городов, объединенных в пять групп: - центры добычи сырья, газа, энергии; - центры промежуточного производства; - центры завершающего промышленного производства; - транспортные центры; - непроизводящие города. В 1965 году Б.М. Хорев предложил типологию городов, в которой функциональный тип города определялся соотношением удельного веса населения, занятого в сфере промышленного производства и транспорта, ко всему занятому населению в сравнении со среднесоюзными величинами. Им было выделено 8 типов городов: - многофункциональные города - республиканские и областные центры; - города с преимущественным значением индустриальных центров; - города с преимущественным значением транспортных центров; - города переходного типа между промышленными, транспортными и непромышленными центрами; - промышленные города без ярко выраженной функциональной доминанты; - промышленные города-новостройки; - города с преимущественным значением оздоровительных центров; - прочие города. 5. Качество городской среды. Типология городов по качеству городской среды отражает новую трактовку функций городов, при которой города рассматриваются как место жизнедеятельности человека. Качество жизни населения города - это интегральное понятие, характеризующее степень комфортности жизни и деятельности человека в трех основных аспектах: экономическом, экологическом и социальном. Качество жизни представляет субъективную концепцию, оно зависит от особенностей культуры и ценностной ориентации. Проводимые исследования качества жизни посвящены сопоставлению и классификации городов с точки зрения уровня доходов и занятости населения, социальной и природной среды, физического и духовного здоровья населения, продолжительности образования и его качества, социального порядка и общественной безопасности, развития, 11 демократии, социальной справедливости, возможностей рекреации и отдыха. 6. Динамический фактор (рассматривается динамика развития городов). Выделяют следующие типы городов: - стагнирующий; - слабый; - лидирующий; - интенсивный. 7. Административно иерархический фактор (основным критерием является официальный статус города). Выделяют: - центры союзных республик; - областные/краевые центры; - районные центры; - прочие города. 8. Фактор самодостаточности. Харланд Барталомью предложил следующую типологию городского расселения: 1). Центральный город - муниципальная единица, в которой сосредоточена основная общественная и экономическая деятельность всего городского образования. Он является, по большей части, самодовлеющим городом, но таким, который в последнее время породил развитие периферийной застройки, не вмещающийся в его административных границах. 2). Город-сателлит или пригород является населенным пунктом, примыкающим к более крупной муниципальной единице. Будучи самостоятельной административной единицей, город-сателлит в той или иной степени зависит в своей экономической и культурной жизни от центрального города. Выделяют два вида городовсателлитов: - “спальный” (пригороды-потребители); - “промышленный” (пригороды-производители). 3). Административно не оформившиеся районы периферийной застройки, расположенные между городом и селом. Урбанизированный район не является ни административной, ни политической единицей. Он включает в себя центральный город, все сателлиты и всю освоенную территорию в границах периферийного развития города. 9. Поликритериальный фактор (основанный на одновременном использовании нескольких разнородных критериев). Основными критериями данных типологических построений являются: - размер города (по численности населения); - экономические функции (структура занятости); 12 - генетические признаки (возраст города); - связь (влияние) с прилегающей территорией; - административный статус; - характер развитости инфраструктуры; - режим демографического воспроизводства населения и др. Безусловно, с точки зрения использования государством городов как особым образом организованных территорий, пригодных для размещения промышленности этот подход имеет ряд достоинств: - дает представление об экономических связях, существующих между городом и остальными территориями; - позволяет лучше классифицировать города по их региональным функциям; - позволяет измерить роль отдельных промышленных предприятий в экономике города; - выявить рынки, на которые необходимо ориентироваться при планировании развития. Тем не менее, он выражает взгляд на городскую экономику извне. С точки зрения целей макроэкономического исследования он вполне оправдан. В то же время он ограничен в том смысле, что не учитывает интересы и потребности жителей города, игнорирует целостность города, как социально-экономической системы. 2. Содержание городского хозяйства и место отрасли в народном хозяйстве Устойчивое функционирование городов и городских поселений предусматривает наличие двух крупных сфер деятельности: градообразующей, ориентированной на развитие данной территории, и градообслуживающей, нацеленной на обеспечение жизненно важных потребностей этой территории в ресурсах, товарах и услугах. К первой группе относятся базовые отрасли и виды деятельности производственного, интеллектуального и сервисного характера. Это промышленность, включая агропромышленное производство, строительство, грузовые перевозки, крупные научные, культурные, образовательные и медицинские центры, туристический бизнес и ряд других. Все они ориентированы преимущественно на внешний рынок, обеспечивают привлечение ресурсов и новые рабочие места, создают благоприятные возможности для повышения городских доходов, уровня жизни населения. Но их возможности во многом базируются на устойчивом функционировании обеспечивающих отраслей. Ко второй группе относятся многочисленные отрасли, выполняющие обеспечивающие функции для развития данной территории и проживающего там населения. В их число входит комплекс отраслей производственной и социальной инфраструктуры, имеющих местное значение, т. е. предназначенных для решения территориальных задач и обеспечивающих нормальную жизнедеятельность города: местный грузовой и пассажирский транспорт, 13 инженерно-транспортные объекты, торгово-складское хозяйство, местные информационные системы, муниципальное строительство и ремонтностроительное производство, торговля и общественное питание, градостроительное регулирование и землепользование, жилищно-коммунальное хозяйство и бытовое обслуживание, социально-культурная сфера и ряд других. Отрасли сферы обеспечения вносят значительный вклад в устойчивое функционирование территории и являются необходимым условием и важным фактором для ее развития. Между градообразующими и градообслуживающими сферами городов и территорий нет жесткой преграды. Они тесно взаимосвязаны между собой и в ряде случаев могут даже переходить одна в другую. Граница между ними весьма подвижна. Так, образовательно-культурный комплекс может выполнять местные функции, т. е. обеспечивать потребности местного населения в образовательных и культурных услугах, а может быть ориентирован и на другие регионы и страны по подготовке и переподготовке специалистов, предоставлению возможностей постижения культурного наследия (музеи, культурно-исторические памятники, театры и т. п.). Основная задача управления состоит в обеспечении пропорциональности обеих сфер городской жизни путем создания благоприятных условий для их функционирования и развития. Для успешного решения этих задач возникает настоятельная необходимость создания эффективной системы управления, основанной на новом механизме территориального хозяйствования. Такой механизм должен быть ориентирован на повышение качества жизни населения, на укрепление экономической самостоятельности и значимости городов, на повышение эффективности и комплексности развития данной территории, на создание благоприятных условий для конкурентного функционирования рыночных структур и привлечения инвестиционных ресурсов. Система городского управления включает ряд целевых, функциональных и обеспечивающих подсистем, ориентированных на достижение актуальных целей и решение поставленных задач. Особое место среди них занимает городское хозяйство. Следует отметить, что состав данной сферы четко не определен, хотя термин «городское хозяйство» существует достаточно давно, еще с дореволюционных времен. Имеются различные точки зрения на содержание данного термина, которые отличаются широтой охвата включаемых отраслей и видов деятельности, а также принципами формирования этих понятий. Можно выделить три подхода к формированию и принципам образования данной сферы: расширительный, ограничительный и рациональный. Согласно первому из них в состав городского хозяйства включается практически все, что находится на данной территории. Причем в этой трактовке различают две разновидности. Согласно первой из них городское хозяйство включает все имеющиеся виды деятельности на данной территории, независимо от ее характера, муниципальной направленности, форм собственности и т. п. Естественно, что такой «реализм без берегов» размывает границы данного термина, делает его аморфным и практически ненужным для использования, так 14 как он полностью совпадает с понятием «социально-экономическая сфера города». Поэтому данная трактовка рассматриваемого термина не заслуживает серьезного рассмотрения. В соответствии со второй разновидностью расширительного подхода в состав городского хозяйства включаются все отрасли и виды деятельности, ориентированные на местный рынок и на местного потребителя в лице городских органов власти, населения и организаций, имеющих местный характер, независимо от форм собственности. В этом случае городское хозяйство полностью совпадает с понятием «градообслуживающая (или территориально обслуживающая) сфера». Такое толкование данного понятия получило в настоящее время широкое распространение и заслуживает внимания. В соответствии с ограничительной точкой зрения под городским хозяйством понимают только те отрасли, виды деятельности и объекты, которые находятся в муниципальной (городской) собственности. Теоретически такая позиция может иметь место, но практически это означает заметное сужение границ городского хозяйства в связи с наличием процесса приватизации городских объектов и недоучетом различных предприятий и организаций данной сферы, имеющих альтернативные формы собственности: ремонтно-строительные, жилищнокоммунальные, транспортные и т. д. В соответствии с рациональной позицией, которая принята в настоящем учебном пособии, термин «городское хозяйство» должен содержать особую качественную определенность и не совпадать с другими понятиями и категориями. Характерными признаками городского хозяйства служат его местный характер, выполнение обеспечивающих функций, экономическая основа функционирования и социальная направленность. Это означает, что городское хозяйство объединяет такие отрасли и виды деятельности, которые ориентируются на местный рынок, выполняют обеспечивающие функции, относятся к группе хозяйствующих субъектов и нацелены на удовлетворение потребностей жителей данного города. Исходя из этого критериального подхода, в состав городского хозяйства будем включать только те отрасли и виды деятельности, которые отвечают приведенным выше принципам, т. е. относятся к градообслуживающей сфере, являются составной частью хозяйственно-экономической деятельности на данной территории, имеют социально-ориентированный характер и находятся в области прямого регулирования городских органов власти. Исходя из вышеизложенного сформулируем понятие термина «городское хозяйство». Городское хозяйство представляет собой территориально-отраслевой комплекс, обеспечивающий потребности населения и территории в услугах, работах и продукции, имеющих общественную значимость, а также создающий необходимые условия для развития города. Таким образом, ряд отраслей и объектов обеспечивающей сферы непосредственно входит в состав городского хозяйства, а по отношению к другим создаются необходимые условия для их функционирования. 3. Структура и особенности городского хозяйства 15 В соответствии с содержанием термина «городское хозяйство» (ГХ – далее) в его состав входят общественно-значимые виды хозяйственной жизни города. Основу городского хозяйства составляет жилищно-коммунальный комплекс, включающий жилищное хозяйство и отрасли коммунального обслуживания потребителей. Данный комплекс имеет высокий удельный вес муниципальной (государственной) собственности и выполняет жизненноважные функции для жизнедеятельности города: содержание и ремонт жилых и общественных зданий, техническое и санитарное содержание городской территории, обеспечение населения и организаций водой, газом, электроэнергией, теплом и т. п. В то же время другие отрасли сферы услуг, например, торговля и общественное питание, практически полностью приватизированные и предоставляющие индивидуальные услуги потребителям на рыночной основе, в состав городского хозяйства не входят. По отношению к ним создаются необходимые условия для развития и осуществляются функции контроля. Итак, в состав городского хозяйства относятся следующие отрасли и комплексы:  жилищное хозяйство, включая систему технического и санитарного содержания жилищного фонда, текущего и капитального ремонта жилых зданий;  водоснабжение и канализация жилого и нежилого фонда города;  коммунальная энергетика, включая тепло-, газо-, электроснабжение городов и населенных пунктов;  благоустройство городской территории, включая дорожное хозяйство, санитарную очистку, уборку и утилизацию бытовых отходов и мусора, садово-парковое хозяйство, содержание малых архитектурных форм, водоемов, пляжей и других городских объектов;  городской пассажирский транспорт и организация транспортных потоков;  городское (муниципальное) строительство и реконструкция жилых и нежилых объектов на основе городского заказа, а также регулирование частного сектора в строительстве и ремонтно-строительном производстве;  градостроительное регулирование и землеустройство;  управление городским имуществом;  городские информационные системы и пр. Кроме этих базовых видов деятельности в состав городского хозяйства входят и внешние функции по содержанию и коммунальному обеспечению ряда городских объектов, не входящих в состав городского хозяйства:  техническое содержание и коммунальное обеспечение объектов социально-культурной сферы города: школ, поликлиник, больниц, библиотек, спортивных объектов и т. п.;  коммунальное обеспечение энергией, водой и отведением канализационных стоков, услугами по благоустройству городской 16 территории предприятий торговли и общественного питания, правоохранительных и военных организаций, промышленных предприятий, коммерческих организаций различного профиля и прочих объектов, находящихся на территории города и пр. Как следует из этой группировки, к городскому хозяйству относятся объекты и виды деятельности двух типов: непосредственно обеспечивающие жизненноважные функции города, а также предоставляющие услуги предприятиям и организациям различного профиля, находящимся на территории города. Особенностями городского хозяйства являются:  высокая социальная значимость, так как практически все виды деятельности в составе городского хозяйства направлены на обеспечение потребностей горожан;  высокий удельный вес городской (муниципальной или государственной) собственности при наличии других форм собственности в городском хозяйстве;  тесная взаимосвязь и взаимозависимость многих отраслей городского хозяйства между собой и с другими сферами деятельности на данной территории; к примеру, водоснабжение и канализация, пассажирский транспорт и дороги, коммунальная энергетика и жилищное хозяйство и т. п.;  взаимосвязь производства и потребления услуг в составе отраслей городского хозяйства: водоснабжение и канализация, пассажирский транспорт и дорожное хозяйство, электроэнергетика и теплоснабжение и т. п.;  особый характер деятельности предприятий городского хозяйства: однородность продукции, трудность образования запасов, отсутствие или ограниченность незавершенной продукции, высокая доля вспомогательных материалов и энергии в составе издержек производства продукции и др.;  наличие естественных локальных монополий при обеспечении функционирования жизненно-важных инженерно-энергетических систем города: водоснабжение и канализация, коммунальная энергетика. 4. Экономические границы функционирования отрасли и факторы, их определяющие В настоящее время экономика страны находится в процессе становления и развития рыночных механизмов во многих отраслях и сферах деятельности. При этом постоянно происходит изменение структуры рынков посредством интеграции или дезинтеграции, наблюдаются конгломератные слияния и поглощения. Возрастает конкурентная борьба на внутренних и особенно на внешних рынках. Отдельные российские фирмы, прежде всего в сырьевой сфере, занимают собственную нишу в мировой экономике. Продолжается реформирование институциональных отношений, включая налоговую реформу и банковский сектор, бюджетные преобразования и пенсионные системы. Все эти процессы 17 отражаются на хозяйственной деятельности предприятий и организаций в конкретных отраслях и сферах экономики страны. В конце XX в. в развитых индустриальных странах ускорилось формирование нового, постиндустриального информационного общества, существенно меняющего условия хозяйствования фирм. Прежде всего, следует отметить интернационализацию производства, создание мирового рынка товаров и услуг, информации и технологий, капиталов, рабочей силы. Обычной средних размеров фирме ныне приходится учитывать не только микроэкономические, но и макроэкономические условия своей деятельности, причем не в национальном, а мировом масштабе. Изменилась структура отраслевых рынков. Сокращается доля промышленного и сельскохозяйственного сырья, металлов, которые еще несколько десятилетий назад преобладали в мировой торговле. Сейчас существенно повышается доля предоставляемых услуг финансовых, консультационных, информационных, а также хозяйственно-бытовых, включая жилищно-коммунальные и прочие услуги городского хозяйства. Повышение насыщенности рынков обусловливает переход от ценовой к неценовой конкуренции, в которой побеждают фирмы, предлагающие уникальные товары, защищенные патентами, имеющие известную торговую марку и наилучшее соотношение «цена - качество». При этом ассортимент продукции растет гораздо быстрее, чем число фирм. Быстрое обновление ассортимента заставляет фирмы специализироваться не на отдельных операциях или технологических этапах, а на законченных изделиях и услугах. Существенно изменяется распределение фирм по отраслям промышленности. Растет число фирм и их доля в общей стоимости активов в отраслях высоких технологий (авиакосмическая, компьютерная, станкостроительная и т. д.). Сокращаются число и активы фирм в низкотехнологичных отраслях (кирпичная, стекольная, табачная, лесная и т. д.), стабилизируются в средней группе (автомобильная, химическая и нефтехимическая промышленность, цветная металлургия и т. д.). Основанием для этой классификации служит относительный, в расчете на объем реализации, объем затрат на исследования и разработки. Весьма характерна интеграция в промышленных фирмах производства товаров и услуг. В современных условиях фирмы получают высокий доход и от финансовых услуг (лизинг, техническое обслуживание и т. д.). Уже в конце XX в. услуги составляли более 40% объема экспорта развитых стран (включая передачу технологий промышленными фирмами, продажу лицензий, обучение кадров и т. д.). Таким образом, в результате всех этих изменений выросла доля трансакционных издержек, которые не связаны непосредственно с производством, но составляют большую долю в цене товара. В советской экономике в качестве единого предприятия выступало все народное хозяйство. Единство собственности давало экономию на трансакционных издержках (не нужен маркетинг, реклама, детальная проработка и юридическое сопровождение контрактов), но она перекрывалась ростом административных расходов и крайне низкой эффективностью принимаемых 18 управленческих решений в едином центре управления. Либерализация экономики теоретически должна приводить к сокращению трансакционных издержек в силу самой природы рыночного механизма, способствующего наиболее эффективному распределению прав собственности. Однако в современной российской экономике снятие ограничений на свободу рыночных трансакций нередко приводит к существенному их росту. Поэтому необходим постоянный поиск рациональных форм организации с целью минимизации производственных и трансакционных издержек. Любая хозяйственная отрасль и сфера деятельности занимают на рынке промежуточное положение как между микроэкономикой и макроэкономикой, так и между отдельной фирмой и народным хозяйством в целом. Это обусловливает особенности ее функционирования и среды обитания на рынке. Всякая хозяйственная система, в том числе и система совокупности взаимосвязанных субъектов хозяйствования, называемая отраслью, находится в окружении взаимодействующих с ней субъектов хозяйствования и органов управления, которые являются по отношению к ней внешней средой. Основными факторами внешней среды служат: экономические, социальные, экологические, правовые, технологические и политические. Наибольшее влияние на функционирование отрасли в условиях рыночных отношений оказывают экономические факторы, выражающиеся через такие показатели, как уровень инфляции и доходов потребителей, ставка банковского процента, обменный курс валюты, уровень безработицы и ряд других. Существенное влияние оказывают и прочие факторы, особенно при изменении их динамики. Для сферы городского хозяйства характерным является существенная зависимость также от социальных и политических факторов. Так, проводимая в 90-х гг. прошлого века политика бездумного предоставления льгот, необеспеченных ресурсами, для значительной части населения и бюджетных организаций, а также заниженных тарифов на жилищно-коммунальные услуги привела к недофинансированию отрасли и к необходимости выполнения ею несвойственных функций по социальной защите потребителей. Это и явилось одной из существенных причин деградации сферы городского хозяйства во многих регионах России. 5. Ресурсы развития городского хозяйства Экономическое содержание и состав ресурсов городского хозяйства Ресурсы источники функционирования и развития. Виды ресурсов: основные фонды (средства), оборотные средства, финансы, инвестиции, кадры, информация. Ресурсы города и городского хозяйства:  природно-климатические (климат, природные условия);  территориальные;  основные фонды здания, сооружения, инженерные сети и оборудование, 19     финансовые ресурсы; инвестиционные ресурсы; трудовые ресурсы; информационные ресурсы. Основные фонды городского хозяйства (средства): городские объекты жилые и нежилые здания, инженерно-транспортные сооружения, сети и оборудование. Характеристика основных фондов (ОФ) городского хозяйства (ГХ): оценка и структура ОФ, износ и амортизация, ремонт, воспроизводство ОФ. Оборотные средства: сущность, состав, нормирование, оборачиваемость в городском хозяйстве особо важны энергия, материалы. Финансовые ресурсы: состав, потребность, источники, финансовые потоки и механизм привлечения ресурсов, эффективное использование ресурсов. Инвестиционные ресурсы: виды и механизмы привлечения. Информационные ресурсы: потребность, полнота и качество, мониторинг, финансовые затраты. Трудовые ресурсы потребность, подготовка, переподготовка, повышение квалификации. Все виды ресурсов необходимы для обеспечения функционирования систем городского хозяйства, но для целей развития в первую очередь необходимы инвестиции в реальный сектор обеспечивающей сферы города. Финансирование систем городского хозяйства Основу финансовой системы города составляют бюджет (табл. 1.1) Таблица 1.1 Бюджет города Доходы Расходы 1. Налоги 2. Доходы от использования городского имущества 3. Трансферты 4. Займы 5. Доходы от использования госпредприятий 6. Прочие 1. Содержание социальной сферы 2. Содержание ЖКХ (дотации) 3. Муниципальные заказы 4. Инвестиции 5. Обслуживание долга 6. Прочие Информационное обеспечение и мониторинг городского хозяйства Эффективность принимаемых управленческих решений обеспечивается содержанием информационных материалов, надлежащим составом и качеством информационных данных. Поэтому задача формирования адекватной системы информационного обеспечения является приоритетным направлением повышения эффективности управления городского хозяйства. 20 Проблема состоит в том, чтобы получить требуемую информацию и рационально ее использовать в процессе принятия и анализа управленческих решений. Для ее решения необходимо определить потребность в информации и рассмотреть возможности ее удовлетворения. Различаются количественные и качественные требования к информационным материалам. К количественной стороне относят требования полноты информации и частоты (периодичности) ее получения. Качественные характеристики: достоверность, существенность, содержательность, доступность восприятия, актуальность, своевременность. Актуальность данных характеризует их соответствие временным требованиям подготовки оперативных и аналитических сведений, а своевременность поступление в требуемый момент принятия управленческого решения. Под достоверностью понимается степень соответствия между действительными параметрами измеряемых процессов или событий и их отражением в показателях. Основными условиями достоверности являются правильность и точность показателей. Точность характеризуется размером отклонений оценок показателей от их истинного значения. Таким образом, для целей управления городским хозяйством требуется полная, качественная и существенная информация. Основными источниками информационных материалов служат: статистические данные, материалы технической инвентаризации и текущего учета, справочная литература и нормативные материалы, отчетные сведения муниципальных организаций, материалы специальных обследований, аудиторских проверок, социологических опросов и др. Необходимым условием организации эффективного управления городским хозяйством является организация мониторинга. Под мониторингом следует понимать систему наблюдения, оценки и прогноза протекающих процессов реформирования и развития городского хозяйства. Направления мониторинга в городском хозяйстве:  сбор информации о техническом состоянии объектов;  анализ деятельности предприятий;  оценка ресурсов;  экологический мониторинг;  социальный мониторинг;  оценка системы управления и др. Кадровое обеспечение систем городского хозяйства Возможность развития городского хозяйства во многом определяется кадровой политикой и обеспеченностью кадрами. Вместе с тем, практика свидетельствует об имеющихся проблемах кадрового обеспечения в городском хозяйстве. В новых условиях хозяйствования кадровое обеспечение управленческой и 21 хозяйственной деятельности является важнейшим звеном в решении проблем городского хозяйства. В основе современной кадровой политики должен лежать принцип профессионализма. С термином «профессионализм» тесно связано понятие компетентности. Данный принцип в течение длительного периода был практически не востребован, а при подборе сотрудников основное внимание обращалось не на знания теории и практики управления и хозяйствования, а на другие аспекты: идеологическую выдержанность, преданность политической системе и непосредственному начальнику, умение выполнять приказы и даже безынициативность. естественно, что при таких установках управленческая система строилась по бюрократическим канонам и не была способна проводить активную политику развития городского хозяйства. При формировании политики подготовки и повышения квалификации работников городского хозяйства необходимо опираться на следующие принципы: профессионализм, целенаправленность, непрерывность профессионального образования. Процесс разработки программы переподготовки и повышения квалификации кадров состоит из следующих этапов. 1. Формирование перечня проблем развития городского хозяй-ства, решение которых требует повышения квалификации и переподготовки кадров. 2. Разработка основных направлений переподготовки и повышении квалификации работников ГХ. 3. Постановка целей переподготовки и повышения квалификации кадров. 4 Разработка и обеспечение механизма реализации региональной (муниципальной) программы профессионального образования кадров 5. Формирование региональной (муниципальной) программы переподготовки и повышения квалификации кадров ГХ. Действенным инструментом обеспечения принципа профессионализма персонала, занятого в управлении IX. является заказ на переподготовку и повышение квалификации служащих, специалистов и рабочих, который утверждается после принятия местного бюджета на соответствующий год. Контрольные вопросы: 1. Отличия города от деревни. 2. Характеристика основных типов городов. 3. Город и городское хозяйство: содержание и характер взаимосвязей. 4. Содержание и состав городского хозяйства. 5. Особенности городского хозяйства. 6. Основные тенденции развития мировой экономики и их влияние на функционирование отрасли ГХ. 7. Основные источники доходов бюджета города. 8. Экономическое содержание и состав ресурсов ГХ. 9. Информационное обеспечение и мониторинг ГХ. 10. Кадровое обеспечение ГХ. 22 Лекция № 2 ГОРОДСКОЕ ХОЗЯЙСТВО И РЫНОК 1. 2. 3. 4. Вопросы: Источники и причины рыночной власти. Организационные формы рыночной власти в отрасли. Ценовые формы рыночной власти и неценовая конкуренция. Ведомственный монополизм и необходимость формирования конкурентного сектора в городском хозяйстве. 1. Источники и причины рыночной власти Рыночная власть представляет собой способность действующих на рынке субъектов хозяйствования и их представителей оказывать воздействие на другие субъекты рынка в своих экономических интересах. Основой рыночной власти отрасли является властный капитал, который составляет экономическую базу имеющихся полномочий. Рыночная власть формируется различными способами, имеет множество форм проявления. Такая власть исторически и логически возникает путем развития системы участия в акционерном капитале различных компаний. Развитие такой системы участия ведет к сращиванию промышленного, финансового и торгового капиталов и формированию крупных интеграционных объединений. Рыночная власть отрасли осуществляется под влиянием заинтересованных групп, действующих в ее интересах. Под заинтересованными группами понимаются объединения и союзы предпринимателей, рабочих, фермеров, профессиональные и иные организации, отстаивающие свои интересы путем воздействия на отдельные звенья государственного аппарата. Наиболее мощное воздействие на общественнополитическую жизнь страны, функционирование и деятельность важнейших государственно-политических интересов оказывают заинтересованные группы бизнеса, предпринимательские ассоциации. Существенное влияние на формирование экономической политики государства оказывают общественные движения, организации и объединения, выражающие интересы граждан в различных сферах жизни, в том числе и в сфере потребления товаров и услуг. Во многом под их влиянием принимаются законодательные акты и решения, направленные на поддержку или ограничение тех или иных товарных групп. Так, введенные в последние годы повышенные пошлины на ввоз в страну подержанных иностранных автомобилей были направлены на поддержку отечественного автомобильного бизнеса, хотя особых успехов отечественному автопрому они пока не принесли. В то же время в США и Западной Европе успешно реализуется широкомасштабная программа по защите природы от вредного воздействия выхлопных газов автомобилей путем перехода на новые (экологически чистые) виды топлива. Это способствует коренной модернизации предприятий данной сферы, внедрению новейших достижений науки и техники. В странах Европейского Союза (ЕС) действуют жесткие ограничения по твердым отходам производства и потребления. В 23 результате в развитых европейских странах организована эффективная система обращения твердых отходов, для которой характерно максимальное использование вторичных ресурсов и минимальная нагрузка на природную среду. Важнейшим механизмом распространения отраслевого влияния путем воздействия заинтересованных групп общества стал институт корпоративного развития. Корпоративизм является формой социальной организации, в которой корпорации в качестве неправительственных организаций играют посредническую роль между бизнесом и государством. Во многих странах корпоративизм стал атрибутом социально-политической системы и считается реальным противовесом государству. Теория и практика корпоративного решения проблем, сформировавшаяся во второй половине XX в., получила название социального партнерства. Идеологию такого партнерства характеризуют следующие признаки:  преимущественно переговорный характер разрешения разногласий;  согласование социально-экономической политики, и в первую очередь, политики доходов;  согласование критериев социальной справедливости и установление гарантированной защиты интересов субъектов социального партнерства;  утверждение системы общечеловеческих ценностей в хозяйственной и других сферах общественного труда;  участие наемного труда в управлении. Современный механизм социального партнерства в наибольшей степени разработан применительно к регулированию социально-трудовых отношений. Но в городском хозяйстве принципы социального партнерства с высокой эффективностью могут применяться при выработке соглашений между монопольными структурами производителей услуг и группами потребителей об уровне тарифов на базовые услуги, включая услуги естественных монополистов, и условий взаимоотношений между всеми участниками хозяйственного процесса: производителями, потребителями и органами власти. Одним из инструментов осуществления рыночной власти отрасли является лоббизм. Институт лоббизма используется различными заинтересованными группами в качестве средства усиления своего влияния в отношениях между государственными органами и бизнесом. В России наиболее активно функции лоббирования выполняют Торгово-промышленная палата, Федерация товаропроизводителей России и Круглый стол бизнеса России. Значительная роль в лоббистской деятельности принадлежит руководителям ведущих компаний и корпораций, таких как «Газпром», «Лукойл», «Роснефть» и др. Корпоративное лоббирование заключается в решении задач кредитования и субсидирования, получении необходимой информации о рыночной конъюнктуре, поиске партнеров для совершения сделок и т.д. Лоббирование способствует более активному развитию данной сферы бизнеса за счет 24 ограничения влияния конкурентов. Отраслевой рынок обслуживается обычно небольшим числом фирм со значительной рыночной властью. Исходя из этого, силу власти можно определить правом собственности, обладающей властью стороны. Однако такое определение будет далеко не полным. Следует иметь в виду и влияние государственного регулирования на отрасль хозяйственной деятельности, в частности ограничение либо протекционизм по отношению к отрасли, применяющей рыночную власть. Например, общественные интересы, выразителем которых выступает государство, могут обеспечить монополисту возможность проводить дискриминационную ценовую политику. Примером может служить установление заведомо заниженных тарифных ставок для некоторых групп населения в жилищнокоммунальном секторе. Ценовая дискриминация предполагает возможность продавца товара при наличии нескольких покупателей иметь с ними различные формы отношений или даже лишить одного из них права доступа к товару. Отрасль участвует в общественном разделении труда путем создания услуг, имеющих большое значение для других отраслей и конкретных потребителей. Именно этим обусловлено ее влияние на другие отрасли экономики. Влияние отрасли измеряется через показатели, характеризующие степень воздействия на смежные отрасли хозяйства, и через индикаторы, определяющие степень удовлетворенности потребителей ценой и качеством товаров и услуг. 2. Организационные формы рыночной власти в отрасли Экономика размещения предприятий отрасли Одной из важных характеристик развития отрасли является территориальное размещение предприятий. От рационального размещения производства во многом зависит результативность хозяйственной деятельности. Основными факторами размещения предприятий являются наличие сырья, энергии, трудовых ресурсов, степень развития инфраструктуры и транспортных связей, а также потребность в продукции или услугах. С учетом влияния этих факторов выделяют производства, тяготеющие к источникам сырья, к топливно-энергетическим ресурсам, к районам сосредоточения трудовых ресурсов и к регионам потребления готовой продукции. Выделяются также производства смешанной ориентации. Городское хозяйство имеет местный характер и поэтому для предприятий данной сферы характерно размещение преимущественно в границах городской черты. Но и при этом возникают задачи эффективного расположения в городе, в зависимости от наличия источников ресурсов, развития транспортных коммуникаций и спроса на данные услуги, а также экологических факторов. В связи с этим в сфере городского хозяйства целесообразно выделить следующие группы отраслей и комплексов:  отрасли, тяготеющие к источникам ресурсов, водопроводноканализационное хозяйство и централизованное энергоснабжение;  отрасли, ориентированные на районы потребления услуг, жилищное 25 хозяйство;  предприятия, расположенные вне селитебной зоны с учетом экологических факторов, автопарки и спецавтохозяйства, мусороперерабатывающие предприятия, полигоны захоронения отходов;  смешанные ремонтно-строительные и градостроительные организации и др. Важной тенденцией размещения предприятий является концентрация производства. Концентрация производства это сосредоточение производства продукции или услуг на крупных предприятиях и соответственное увеличение размеров предприятий и организаций. Выделяются два вида концентрации: абсолютная и относительная. Под абсолютной концентрацией понимается укрупнение мощностей отдельных предприятий или производств за счет увеличения размеров оборудования или увеличения его количества. Относительная концентрация это увеличение доли продукции, вырабатываемой на крупных предприятиях, в общем объеме производства данной продукции. Научно-технический прогресс оказывает сильное влияние на процесс концентрации производства, который проявляется в четырех формах: агрегатной, технологической, заводской и организационно-хозяйственной. Во всех этих формах, кроме агрегатной, концентрация может осуществляться как интенсивным, так и экстенсивным путем. Первый путь всегда эффективнее, так как в данном случае увеличение выработки продукции достигается за счет повышения производительности оборудования. Экстенсивный путь концентрации связан, в первую очередь, с увеличением количества однотипного оборудования, что также целесообразно до определенного предела. Под агрегатной концентрацией понимается увеличение мощности отдельных агрегатов, технологического оборудования за счет укрупнения размеров отдельных аппаратов, повышения скорости технологических процессов или внедрения новых технологий. Этот вид концентрации характерен для крупнотоннажных процессов непрерывной технологии. Важным достоинством агрегатной концентрации является снижение капитальных затрат в расчете на единицу мощности, а также относительное снижение численности основных рабочих. Технологическая концентрация- это увеличение мощности участков, цехов или производств. При этом возможен как интенсивный путь за счет укрупнения мощностей отдельных агрегатов и оборудования, так и экстенсивный за счет механического увеличения количества оборудования, технологических линий и участков. Заводская концентрация - это увеличение мощности отдельных предприятий, которое также может быть как интенсивным, так и экстенсивным. И в этом случае интенсивный путь развития оказывается значительно эффективнее. 26 При технологической или заводской концентрации снижение капитальных затрат в расчете на единицу мощности также происходит, однако, в меньшей степени. Основной причиной снижения удельных капитальных вложений в этом случае является то, что увеличение размеров основного производства не влечет за собой такого же расширения вспомогательного хозяйства (ремонтная служба, транспортное хозяйство). Организационно-хозяйственная концентрация - разновидность заводской концентрации заключается в административно-хозяйственном обеспечении нескольких предприятий объединения. В состав объединения могут входить промышленные предприятия, научно-исследовательские и проектные институты, опытные заводы и пр. Основное достоинство организационно-хозяйственной концентрации состоит в централизации органов управления, увеличении концентрации капитала. Наличие положительных и отрицательных факторов, характеризующих процесс концентрации, свидетельствует о существовании определенного оптимума, который необходимо учитывать при выборе размеров предприятия. При решении этой задачи вводят понятия верхнего (максимально возможного) и нижнего (минимально допустимого) пределов концентрации. Верхний предел концентрации определяется максимально возможной единичной мощностью установки при данном уровне развития науки и техники и минимальном уровне себестоимости единицы продукции. Дальнейшее повышение единичной мощности установки не вызывает более снижения себестоимости единицы продукции, а может даже сопровождаться ее ростом (резервные мощности, транспортные расходы и др.). Интеграция и диверсификация в отрасли Внедрение рыночных отношений в сферу городского хозяйства обусловливает необходимость рассмотрения процессов интеграции и диверсификации производства в отрасли. Под интеграцией понимается объединение самостоятельных предприятий, углубление их взаимодействия и развития взаимосвязи между ними. Интеграция проявляется в расширении и углублении производственнотехнологических связей, совместном использовании ресурсов, объединении капиталов, создании благоприятных условий для взаимодействия. Различают вертикальную и горизонтальную интеграцию. Вертикальная интеграция это объединение отдельных стадий производства товара или услуги. В качестве вертикальной интеграции в Городском хозяйстве целесообразно рассматривать крупные фирмы водопроводно-канализационного и энергетического профиля. Так, в условиях вертикальной интеграции функционируют газовые предприятия, но по такой же схеме могут быть организованы водопроводные и энергетические предприятия. К примеру, городское предприятие «Водоканал» берет на себя не только функции по подаче воды в сеть, а также и доведение воды до потребителей, и содержание сетей и водопроводного оборудования в домах. Аналогичным образом может быть организована деятельность ТЭЦ и других предприятий аналогичного профиля. 27 3. Ценовые формы рыночной власти и неценовая конкуренция Основой рыночной экономики являются свободные цены на товары и услуги, за исключением регулируемых цен и тарифов, в частности на услуги естественных монополистов. Основными функциями свободных цен являются следующие. 1. Планово-учетная функция с помощью цен планируются и учитываются важнейшие показатели хозяйственной деятельности. 2.Перераспределительная функция разный уровень рентабельности в ценах обеспечивает перераспределение доходов между предприятиями, группами населения и т. п. 3. Стимулирующая функция повышенные цены на новую продукцию способствуют внедрению достижений научно-технического прогресса, повышению качества продукции. 4. Функция регулирования спроса и предложения — цена представляет собой компромисс между пожеланиями продавца и покупателя. В настоящее время наибольшее распространение получили следующие виды цен. 1. Скользящая цена, которая устанавливается в зависимости от соотношения спроса и предложения. 2. Долговременная цена, слабо подверженная изменениям на протяжении значительного периода времени. 3. Цена потребительского сегмента рынка, т. е. разные цены при продаже одного и того же товара на разных сегментах рынка. 4. Эластичная (гибкая) цена, быстро реагирующая на изменение соотношения спроса и предложения на рынке. 5. Преимущественная цена, предусматривающая определенное понижение цен предприятием, которое занимает доминирующие позиции на рынке и может обеспечить значительное снижение издержек производства за счет увеличения объемов сбыта и экономии на расходах по реализации продукции. 6. Пониженная цена, устанавливаемая на уровне минимального платежеспособного спроса. 7. Цена на продукцию, выпуск которой прекращен. Ориентируется на строго ограниченный круг потребителей, нуждающихся именно в этой продукции, которую нельзя найти на свободном рынке. 8. Договорная цена, устанавливаемая на выделенные виды продукции одного или нескольких предприятий и гарантирующая значительную скидку по сравнению с обычной ценой на ту же самую продукцию при выполнении потребителями договорных условий. Многообразие функций, выполняемых ценами, создает необходимость дифференцирования цен по различным признакам. Так, по характеру обслуживаемого оборота цены делят на оптовые и розничные. По оптовым ценам на продукцию осуществляются расчеты между предприятиями, организациями, частными предпринимателями. Выделяют два вида оптовых 28 цен: 1. оптовые цены предприятия-изготовителя продукции; 2. оптовые цены торгово-сбытовых и посреднических организаций. Оптовые цены предприятия-изготовителя продукции обслуживают оборот по реализации продукции по прямым связям с другими предприятиями, торговосбытовыми и посредническими организациями. На основе этих цен определяются стоимостные показатели работы предприятий-производителей продукции. Это базовые цены для установления других цен. Оптовые цены торгово-сбытовых и посреднических организаций обслуживают оборот продукции между этими организациями и предприятиямипотребителями продукции и предприятиями розничной торговли. Эти цены складываются из оптовой цены предприятия-изготовителя и снабженческосбытовой наценки, учитывающей расходы и прибыль торгово-сбытовых и посреднических организаций. Розничные цены обслуживают розничный товарооборот. По этим ценам население приобретает товары через торговую сеть. Цена включает оптовую цену торгово-сбытовых организаций, а также расходы и прибыль торговых организаций. В тех случаях, когда предприятия розничной торговли закупают продукцию непосредственно у предприятия-изготовителя, розничная цена определяется как сумма оптовой цены изготовителя и торговой наценки. В связи с переходом к рыночной экономике все большее значение приобретает дифференциация цен по уровню их утверждения. С этой точки зрения цены делят на регулируемые и свободные. В настоящее время государственное регулирование цен применяется для ограниченного круга товаров производственно-технического назначения, оказывающих влияние на общий уровень цен в стране (сырьевые, топливно-энергетические ресурсы и т. п.), а также социально значимые товары и услуги. Для товаров, реализуемых по регулируемым ценам на государственном уровне и продаваемых населению, устанавливается верхний предел цены. Свободные (рыночные) цены на товары и услуги устанавливаются предприятиями-изготовителями самостоятельно или по согласованию с потребителем. Свободная цена устанавливается с учетом конъюнктуры рынка, качества и потребительских свойств товара (услуги). Олигополистическое ценообразование Одним из распространенных видов монополистической конкуренции на рынке являются олигополии. Особенности олигополистического рынка проявляются в том случае, когда на рынке присутствует небольшое число фирмучастников отрасли. Олигополия на рынке может существовать как со стороны производителей (продавцов), так и со стороны покупателей. В то же время подход к изучению олигополии, с точки зрения фирмы производителя, наиболее продуктивен и дает исчерпывающее описание данного типа рынка. Для олигополии характерны небольшое число фирм-конкурентов и вследствие этого 29 их всеобщая взаимосвязь. В наиболее общей форме процесс олигополистического ценообразования зависит от трех основных элементов: условий спроса, функции издержек фирмы и предположения о максимизации прибыли для каждого предприятия. Особо следует учитывать, что это происходит в условиях полной определенности, т. е. предполагается, что участники рынка располагают полной информацией о его текущем состоянии. В условиях олигополистического равновесия доля рынка фирмы находится в обратной зависимости от уровня ее средних издержек. Поэтому, если абсолютное значение эластичности спроса растет, то рентабельность фирмы падает, и если издержки производства единицы продукции постоянны, то и цена товара будет постоянной. Решение данной проблемы возможно по двум направлениям. Первое направление продолжает концентрироваться на ценовом поведении продавцов продукта, но вводит фактор неопределенности в кривую спроса рынка. Данная позиция основывается на трех основных идеях. Во-первых, это так называемый «принцип увеличивающейся неопределенности», предполагающий, что дисперсия общего возможного дохода, получаемого в результате принятия решения продавцом по ценам или объему выпуска, будет увеличиваться так же, как и ожидаемая сумма дохода. Во-вторых, предполагается, что люди, принимающие решения, не приемлют риска, т. е. им необходимо намного большее увеличение ожидаемой прибыли для компенсации постоянно возрастающего риска, измеряемого дисперсией прибыли. В-третьих, в отличие от случая определенности, необходимо выявить различие между фирмами, которые устанавливают цену и продают запрашиваемое количество товара, и теми фирмами, которые устанавливают определенный объем выпуска и продают его по любой сложившейся цене. Это связано с тем, что в последнем случае неизвестен размер общего дохода, хотя известны общие издержки предприятия, а в первом случае и то и другое неизвестно. Из изложенного выше следует, что фирме, устанавливающей объем выпуска, легче использовать экономический анализ при планировании. Введение фактора неопределенности в модель поднимает и другую проблему. Неопределенность означает, что различные фирмы могут устанавливать различные цены на однородные товары (политика дискриминации); это должно учитываться потребителями. Изучение обеих сторон рынка одновременно это и есть второе основное направление анализа решений предприятий по ценам и объему выпуска в условиях неопределенности. При большем разбросе цен однородных товаров рациональным для потребителя продукта будем поиск наименьшей цены, но только до тех пор, пока затраты на сам поиск не превысят ожидаемый доход от этого поиска. В то же время, если потребители и поставщики не обладают информацией о распределении цен, то предположение об установлении единственной цены становится ложным. Ценовая дисперсия может существовать, если разные 30 потребители обладают разным уровнем затрат на поиск необходимого товара. Изложенные теории равновесия на рынке промышленной продукции легли в основу современных, используемых при принятии производственнохозяйственных решений, концепций олигополистического взаимодействия:  модель ломаной кривой спроса;  сговор в отрасли;  лидерство в ценах;  ценообразование по принципу «издержки плюс». Ситуация в олигополистической отрасли и ее особенности предполагают и поощряют сотрудничество (сговор) между предприятиями-участниками. Сговор может принять явные (концерн, синдикат, трест, картель и пр.) и тайные формы. Явный сговор имеет место, когда фирмы достигают непосредственного соглашения о разделе рынков (определение объема сбыта и соответственно производства) и установлении взаимовыгодных цен, т. е. происходит формализация ограничения конкуренции в условиях олигополии. При всей выгодности такой формы рыночного взаимодействия (максимизация прибыли участников сговора) в большинстве случаев прибыль ограничена законодательно. Тайный сговор выражается в «молчаливом» (не закрепленном документально) соглашении о фиксировании цен, разделении или распределении рынков. Основу сговора составляет наблюдение фирм за действиями друг друга и принятие собственных решений с учетом действий конкурентов. Обычно тайный сговор предшествует явному, либо заменяет его при наличии легальных ограничений. Модель ломаной кривой спроса предполагает управление ценообразованием в условиях олигополии, когда при установлении цены олигополистом, не участвующим в тайном сговоре, конкуренты игнорируют увеличение цен, но негласно следуют снижению цен. Результатом такого рыночного взаимодействия является то, что кривая спроса олигополиста инициатора изменения цен ступенчатая или ломаная. Кривая предельного дохода в подобном случае имеет вертикальный разрыв. Лидерство в ценах является одновременно средством управления отраслью доминирующим предприятием и способом дискриминации «слабых» предприятий с его стороны. В условиях ценового лидерства олигополисты координируют свое поведение в области цен, не прибегая к сговору. В отрасли развивается практика установления доминирующей фирмой рыночной цены при молчаливом изменении цен конкурентами. Следует отметить, что такая отрасль весьма нестабильна, и при формировании благоприятных условий происходит смена ценового лидера либо «ценовая война», когда большая часть участников рынка не следует за действиями «лидера». В этом случае ценообразования по принципу «издержки плюс» олигополист определяет издержки на единицу продукции и к сложившейся сумме добавляет наценку. Это определяет сбытовую цену произведенной продукции. Размер наценки носит плановый характер в 31 зависимости от целей деятельности олигополиста и обычно ограничивается на разумном уровне. Экономические последствия олигополии следует рассматривать с двух позиций. Первая позиция поскольку олигополия близка по структуре к монополии, можно ожидать, что она действует аналогичным образом. Иными словами, олигополия старается получить высокие прибыли, ограничивая выпуски продукции ранее достижения точки наименьших издержек на единицу продукции и соответствующей цены. Вторая позиция крупные олигополистические фирмы необходимы для ускорения научно-технического прогресса, т. е. с течением времени олигополистические отрасли будут способствовать быстрому улучшению товара, более низкой себестоимости единицы продукции и в результате более низким ценам и большему объему производства, чем при действии отрасли на полностью конкурентных началах. В сфере городского хозяйства преобладают регулируемые тарифы на базовые услуги и монопольный характер деятельности. 4. Ведомственный монополизм и необходимость формирования конкурентного сектора в городском хозяйстве Как известно из теории и практики хозяйствования, существует несколько основных механизмов управления и регулирования социально-экономическими процессами. Они подразделяются на централизованные и нецентрализованные. Первый вид управления формируется и реализуется соответствующими властными структурами, а второй формируется рыночной средой. Централизованное управление может проводиться с помощью различных методов и рычагов регулирования. Основными из них являются экономические, организационно-распорядительные и правовые. Преимущественное использование тех или иных рычагов регулирования во многом определяют содержание механизма управления и регулирования социально-экономическими процессами. Исходя из этого подхода механизмы централизованного регулирования подразделяются на директивный и индикативный. Директивный механизм управления хорошо известен из советского опыта хозяйствования. В его основе лежат директивный план, который охватывает буквально все виды деятельности, директивные, фиксированные цены на все виды товаров и услуг и централизованное материально-техническое снабжение производителей. Центральные органы власти определяют: что производить, как производить и для кого производить, т. е. кому предназначены результаты деятельности. В основе административного механизма управления лежит внеэкономическое принуждение и потому он может быть результативен лишь в чрезвычайных условиях и при наличии жесткой государственной власти. В условиях перехода к рынку и развития экономических стимулов использование директивных рычагов управления должно быть ограничено и опираться на экономические интересы общества. Но существует и 32 альтернативный централизованный механизм управления, называемый индикативным или направляющим. В его основе лежит экономический интерес производителей и потребителей, гибко регулируемый государством и местными органами власти. Основными рычагами регулирования здесь являются не административные, а экономические и правовые. Эффективное регулирование экономики на основе применения экономических и правовых рычагов требуют глубоко продуманной и обоснованной стратегии и тактики деятельности. Следует отметить, что в условиях рыночной экономики данный механизм может органично сочетаться с механизмом рыночной саморегуляции. Но эффективность использования индикативного управления и сочетание его с рынком требуют сильного государства, политической воли и высокого профессионализма, чего очень не хватает России. Механизм управления городским хозяйством сложился в советский период и с некоторыми изменениями сохранился вплоть до наших дней. Чтобы разобраться с его содержанием и особенностями, рассмотрим вначале характерные черты директивного механизма управления городским хозяйством советского времени. Итак, для советской системы управления городским хозяйством были характерны следующие черты:  монополия государственной собственности на объекты городского хозяйства;  бесплатное распределение жилья в порядке очереди в городах;  государственный монополизм и абсолютная централизация управления в городском хозяйстве;  низкие тарифы на жилищно-коммунальные услуги;  низкое качество выполняемых работ и услуг;  партийно-государственный контроль за деятельностью предприятий городского хозяйства;  вопиющая бесхозяйственность и громадные потери ресурсов;  бюджетное ресурсообеспечение. В условиях переходного периода административный механизм управления городским хозяйством был преобразован в административно-ведомственный. Его основными чертами стали следующие характеристики:  преобладание государственной и муниципальной собственности в городском хозяйстве и ограничение частного конкурентного сектора;  разрушение государственной системы распределения жилья и возникновения элементов рынка жилья и услуг;  развитие ведомственного монополизма и централизации;  существенное повышение тарифов на услуги жилищно-коммунального сектора;  низкий уровень жилищно-коммунального и транспортного обслуживания населения и слабое развитие инженерно-транспортной инфраструктуры;  ведомственный бюрократизм в управлении;  ведомственный контроль за результатами деятельности; 33  крайне низкая эффективность и громадные потери используемых ресурсов;  дотационное финансирование. Как следует из перечисленных характеристик, ситуация в управлении городским хозяйством принципиально не изменилась, хотя и произошли определенные сдвиги по усилению ведомственности, ослаблению внешнего контроля и повышения тарифов на услуги и продукцию без соответствующего улучшения качества работы. Громадные потери ресурсов и дотационное бюджетное финансирование остались без изменений. Таким образом, положение дел в городском хозяйстве складывается далеко не благополучно. Для него характерны низкий уровень развития, выражающийся в отсталой технике и устаревших технологиях, высоком износе зданий, сооружений и оборудования, применении устаревших материалов и конструкций. В управлении городским хозяйством приоритет имеет административно-ведомственный механизм, основанный на приказах и распоряжениях, а не на учете интересов участников и обоснованных, продуманных решениях. В результате для городского хозяйства большинства городов и поселений страны характерны низкое качество услуг, бесхозяйственность и крайняя неэффективность использования ресурсов, игнорирование интересов потребителей, высокая бюджетная нагрузка и повышение тарифов за жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей. Отсюда следует настоятельная необходимость проведения глубоких преобразований управленческой системы и переход к индикативному механизму управления, адекватно соответствующему рыночным условиям хозяйствования. Развитие городского хозяйства в современный период возможно лишь на основе формирования нового хозяйственного механизма, ориентированного на использование экономических рычагов и стимулов и на максимально полный учет интересов потребителей. Поэтому рассмотрим его характерные черты и определим стратегические направления развития городского хозяйства и основные механизмы их реализации. Важнейшей целью нового механизма управления городским хозяйством служит максимально полное удовлетворение потребностей населения в услугах, работах, энергии и прочих результатах деятельности комплекса отраслей городского хозяйства. Для достижения этой цели возникает необходимость решения следующих задач: 1. первоочередное обеспечение учета интересов населения в решении всех важнейших вопросов развития городского хозяйства; 2. разработка рациональной системы взаимоотношений между всеми участниками хозяйственных интересов на экономической и правовой основах; 3. активное включение противозатратных рычагов хозяйствования; 4. внедрение экономических стимулов повышения качества работ и услуг в городском хозяйстве; 34 5. обеспечение надежности и устойчивости жизнеобеспечивающих систем в городском хозяйстве (водо- и энергоснабжение, общественный транспорт и др.); 6. реализация устойчивого ресурсообеспечения комплекса отраслей городского хозяйства, прежде всего финансового обеспечения, за счет привлечения централизованных и нецентрализованных источников финансирования, развития материально-технической базы городского хозяйства и улучшения системы подготовки кадров. Предполагаемый механизм управления городским хозяйством должен иметь не административно-ведомственный, а индикативный (направляющий) характер, т. е. он должен создавать условия для повышения качества работы в городском хозяйстве, надежного функционирования инженерных систем, экономии ресурсов и т. п. Основными рычагами управления в нем служат экономические (прямые и косвенные) и правовые. Определенную роль играют и организационнораспорядительные рычаги в части выполнения обязательных требований и условий. В качестве прямых экономических рычагов целесообразно использовать следующие: целевое финансирование конкретных направлений, программ, проектов и мероприятий, хозяйственные договоры, местные заказы и контракты. Косвенными экономическими регуляторами являются местные налоги, платежи, льготные кредиты, договорные цены (тарифы) и ряд других. Организационноправовые рычаги необходимы для организации разработки и реализации прогнозов, планов и программ, заключения договоров на выполнение работ, проведение налоговой и финансово-кредитной политики в области управления данной сферой. Предлагаемый механизм управления городским хозяйством базируется на следующих принципах:  приоритет социальных, региональных и муниципальных интересов над отраслевыми, ведомственными и локальными;  ориентация на различные формы собственности в городском хозяйстве, включая муниципальную, коллективную, частную;  постепенная децентрализация управления и передача ряда управленческих функций в области городского хозяйства на местный уровень (местным органам власти на уровне муниципальных образований, органам территориального общественного самоуправления и прочим заказчикам);  антимонопольная политика в сфере городского хозяйства, ограниченная наличием естественных монополий (инженерные системы города);  разделение функций заказчика и подрядчика и привлечение в городское хозяйство подрядных организаций различных форм собственности на договорной основе;  нормативный принцип ресурсообеспеченности и выделение различных уровней обслуживания населения и прочих потребителей в городском хозяйстве;  ориентация на различные источники финансирования: централизованные и нецентрализованные финансовые ресурсы; 35  привлечение населения к активному участию в сфере городского хозяйства в различных формах. Реализация указанных принципов позволит перейти к формированию конкурентного сектора в городском хозяйстве и сформировать индикативный механизм управления в данной сфере. Контрольные вопросы 1. Понятие и источники рыночной власти. 2. Особенности размещения предприятий городского хозяйства. 3. Сущность и виды концентрации производства. 4. Содержание и виды интеграции производства. Особенности интеграции в городском хозяйстве. 5. Основные функции и виды свободных цен на рынке. 6. Особенности олигополистического рынка и содержание олигополистического ценообразования. 7. Централизованные и нецентрализованные методы управления городским хозяйством. 8. Директивный механизм управления в городском хозяйстве. 9. Характерные черты советской системы управления городским хозяйством. 10. Принципы индикативного управления городским хозяйством. Лекция № 3 СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ГОРОДОВ И ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА 1. 2. 3. 4. 5. Вопросы: Город и его роль в современных условиях. Исторические этапы становления и развития городов и городского хозяйства. История становления и развития городов и городского хозяйства в России. Развитие системы городского хозяйства в советский и переходный периоды. Достигнутый уровень и проблемы развития городского хозяйства в современный период. 1. Город и его роль в современных условиях В большинстве стран города занимают незначительную часть территории, но выполняют при этом важнейшие функции в развитии государств и решении имеющихся социально-экономических проблем. Особое значение имеют города в России, которая относится к урбанизированным странам. Города России занимают по площади около 1% территории, но их доля в социальноэкономическом развитии несопоставимо выше. Именно в городах сконцентрировано 76% всех основных фондов страны и большая часть 36 предприятий, организаций, институтов, учебно-образовательных центров. В городах проживает 73% населения (более 100 млн чел.). В них занято 50 млн чел., т. е. 75% кадрового потенциала страны. Города являются опорным каркасом территории, способствуют интеграции страны и выполняют функции региональных и местных столиц. Они нередко выступают как центры научнотехнического прогресса и позитивных изменений в жизни общества. В то же время, в городах, особенно крупных, сконцентрирован не только положительный, но и негативный потенциал, имеется немало острейших проблем. В перспективе города должны явиться точками роста социальноэкономического развития страны. Для этого они должны выполнять три главные функции:  создавать благоприятную среду для проживания и жизнедеятельности населения, для развития социальной сферы;  создавать благоприятные хозяйственные условия для развития экономики;  создавать необходимые условия для развития окружающей территории, оказывать реальную помощь в развитии инфраструктуры региона без нарушения экологического равновесия данной территории. В настоящее время большинство российских городов эти условия не выполняют, так как для их реализации необходимы реальная экономическая самостоятельность и самодостаточность, подлинное самоуправление и самофинансирование. Всего этого пока явно не хватает. Положение усугубляется периодически обостряющимися политическими, экономическими, в том числе финансовыми и социальными кризисами и потрясениями. Важнейшими проблемами развития городов в настоящий период служат:  негативные демографические процессы, ведущие к сокращению доли активного трудоспособного населения;  экономические трудности и, как следствие, низкий уровень жизни населения в ряде городов и регионов страны;  слабое развитие городской инфраструктуры, включая инженернотранспортную инфраструктуру;  трудности сохранения и возрождения историко-культурного наследия в городах, имеющих вековые традиции и историческую значимость. Большинство проблем связано с тем, что, наряду с объективными трудностями, города не находят своего места в территориальном разделении труда, не ориентированы на выявление и максимальное использование своего потенциала, на обоснование и реализацию собственной стратегии развития. Кроме того, в большинстве городов имеется немало острых проблем развития городского хозяйства, к числу которых относятся: жилищная, энергетическая, транспортная, дорожная, некачественного водоснабжения, неудовлетворительного санитарного состояния территории и другие, которые не находят пока удовлетворительного решения. Но если говорить о перспективной политике, то нет другого пути для развития городов, как обеспечить подлинную экономическую самостоятельность и решать свои проблемы преимущественно собственными силами, не надеясь на помощь извне. И здесь серьезную 37 поддержку может оказать эффективная система управления городом, включая систему управления городским хозяйством, которая призвана мобилизовать имеющийся потенциал и привлечь к решению актуальных задач всех участников социально-экономического процесса, включая городскую администрацию, предприятия, организации бизнеса и население. 2. Исторические этапы становления и развития городов и городского хозяйства Исторические исследования свидетельствуют, что города возникли много тысяч лет назад и стали основой древней цивилизации. Одновременно с возникновением и развитием городов стали создаваться системы городского хозяйства. Исходя из основных периодов развития человечества, выделим следующие этапы развития городов и городского хозяйства: древний, средневековый, индустриальный и постиндустриальный. Древний период Многие века человек не имел постоянного места жительства и только с разделением труда (земледелие, охота, рыболовство, скотоводство и т. п.) произошел постепенный переход к оседлому образу жизни и образованию поселений. Но они еще не являлись городами, а служили местом жительства племен. Дальнейшее разделение труда, связанное с возникновением ремесел и торговли, привело к расслоению племен, образованию социальных слоев и классов, возникновению государств. Именно в этот период начинают создаваться основы науки и культуры. Для осуществления хозяйственных и торговых функций, выполнения государственных начал, включая поддержание порядка и усмирение рабов, стали возникать поселения особого типа, которые уже можно было называть городами. Характерными чертами города, в отличие от сельских поселений, являются:  несельскохозяйственная ориентация;  высокая концентрация населения и строений (построек);  наличие общегородской инфраструктуры, т.е. систем городского хозяйства. По свидетельству историков, первые города возникли 4000-3000 лет до н. э. в Месопотамии (Двуречье, Междуречье) как центры проживающих там общин и племен. Имеются исторические свидетельства о возникновении и развитии городов 3000-2000 лет до н. э. в Древней Индии, Греции, Египте, Китае и, чуть позже, в Финикии. Вошли в историческую литературу и мифологию упоминания о таких городах, как Вавилон, Фивы, Мемфис, Тир, Афины, Коринф, Милет и др. В первом тысячелетии до нашей эры возникли и развивались такие города, как Карфаген и Александрия в Северной Африке, Неаполь и Сиракузы на юге Европы, Феодосия и Херсонес в Крыму, Кельн, Страсбург и Аугсбург в Центральной Европе. Возникли города в Средней Азии и Закавказье. Некоторые из этих городов были достаточно крупными даже по современным меркам. Так, численность жителей Вавилона в период его расцвета составляла 500-600 тыс. чел. Самым известным и знаменитым городом древности, конечно, являлся Рим. 38 Он был основан в VIII в. до н. э. и получил развитие, как общественный и торговый центр. Бурное развитие Рима продолжалось несколько веков, но своего расцвета он достиг позднее, когда стал столицей могущественной Римской империи, а его численность превысила 1 млн чел. Древние города занимали значительные территории. По историческим описаниям, главный город Ассирии Ниневия занимал пространство «в 3 дня пути». Предание говорит о больших пространствах Мемфиса, о стенах Афин, которые тянулись на десятки километров. Конечно, в этих описаниях было много преувеличений, но и в действительности городские территории были весьма значительны. Большинство древних городов были окружены мощными стенами. Например, стены, окружающие Вавилон, имели толщину в несколько метров. А вдоль стен тянулся глубокий ров с водой. Афины имели высокие и толстые стены вокруг города с 10 воротами. Славились своими мощными стенами финикийские города Тир и Сидон. Центральное место в городах древнего мира занимали дворцы и храмы. В Афинах центральная часть города была застроена знаменитыми храмами: Парфенон, Эрехтейнон и др. Грандиозные сооружения имелись в Риме: храм Юпитера, Пантеон, Колизей и многие другие. В древних города проживали жрецы, рабовладельцы и рабы, купцы, военные, ремесленники и городская беднота. По мере развития городов и выполняемых ими функций появилась потребность в системах городского хозяйства и градостроительной планировке. Так, в Греции архитектор Гипподам в V в. до н. э. разработал первые планы развития ряда городов. А несколько позднее градостроительные планы и проекты использовались при строительстве Александрии, Помпеи, при сооружении военных поселений Римской империи. Крупные дворцы и храмы строились из камня, а жилые дома из дерева. По мере расслоения древнего общества происходила и дифференциация жилищ: наряду с дворцами и роскошными особняками богачей и власть имущих имелись невзрачные строения и жалкие лачуги, в которых ютилась городская беднота. Для рабов сооружались глубокие землянки с узкими окнами. Первыми элементами городского хозяйства явились централизованное водоснабжение и канализационные сооружения, крупные бани, замощение площадей и центральных улиц, содержание общественных зданий, санитарная очистка и уборка территории. Первые водопроводные сооружения возникли еще в городах Древнего Египта и Месопотамии и представляли собой глубокие колодцы и открытые каналы для подведения воды жителям. В Вавилоне существовали уже закрытые кирпичные каналы. Впоследствии водопроводные каналы стали сооружать из металла. Первые канализационные сооружения также возникли в глубокой древности, но в начале представляли собой открытые канавки, отводившие дождевые воды и хозяйственные отходы. Они отводились на поля, в огороды, сады и реки. Наибольшее развитие водопроводно-канализационные сооружения получили в Риме, где существовала разветвленная сеть каналов и труб, обслуживающих центральные районы города. В Риме существовали и общественные туалеты, 39 которые располагались над канализационными коллекторами. Замощение площадей перед дворцами и храмами существовало еще в древних городах Двуречья, Египта и Греции, но лишь в Риме и других городах Римской империи оно приняло столь значительные размеры. Во многом оно было вызвано развитием дорог, которое широко практиковалось в Римском государстве. Кроме того, в Риме и ряде других городов возникла и стала активно развиваться такая отрасль городского хозяйства, как санитарная очистка и уборка улиц и территорий города. Таким образом, города древности активно развивались и стали основой цивилизации. По мере их развития возникли первые элементы городского хозяйства, получившие наиболее полное воплощение в крупнейшем городе древнего мира Риме. Города в Средневековье В первые века нашей эры произошло крушение рабовладельческих государств и империй, а вместе с ними были разрушены и многие города, составляющие некогда славу и достижение цивилизаций. Нашествие варваров не пощадило даже Рим, который был сильно разрушен и надолго утратил свою ведущую роль в истории. Одновременно с гибелью городов уничтожались системы городского хозяйства. Процесс опустения городов и ликвидации городских систем был повсеместным. Основой возникающего феодализма стали не города, а деревни, мелкие крестьянские хозяйства и общины. Поэтому в ранний период феодализма города практически отсутствуют. Так, к VII в. в Риме осталось всего 40 тыс. жителей. Но постепенно в обществе возникает потребность в развитии ремесел и торговли, т. е. тех функций, которые лучше всего развиваются в условиях города. И вскоре начинается процесс образования городов феодального типа. Города стали возникать вокруг замков феодалов, монастырей, на пересечении торговых путей и т. п. Именно так возникли и стали развиваться многие европейские города: Венеция и Пиза в Италии, Арль, Брюгге и Тулуза во Франции, Бремен, Гамбург и Любек в Германии и др. Со временем, в XI-XIV вв., города становятся центрами ремесленного производства, торговли, банковских и ростовщических контор в Европе. Наиболее влиятельными городами в тот период являются Аугсбург, Амстердам, Венеция, Флоренция, Милан, Гамбург, Лондон, Лион, Франкфурт и ряд других. Средневековые города были немногочисленны по населению и невелики по занимаемой территории. Так, из германских городов лишь несколько имели более 10 тыс. жителей. Крупнейшими городами в то время были Париж 100 тыс. чел. (XIV в.) и Венеция -200 тыс. жителей (XV в.). Рост городов ограничивали постоянные междоусобные войны, вражеские набеги, а также эпидемии заразных болезней (оспа, чума, тиф, дизентерия). В годы эпидемий города буквально опустошались. По мере развития ремесленного производства и расширения торговли происходила социальная дифференциация городского населения. Среди жителей стали формироваться и обосабливаться социальные группы и классы: духовная и светская знать с их свитами и дружинами, домовладельцы и землевладельцы, 40 купцы, мастера и подмастерья, ученики и чернорабочие, поденщики и нищие. В процессе расслоения социальных групп стали возникать групповые и профессиональные организации и союзы, выражающие интересы их членов: цеха и гильдии ремесленников и купцов. Именно они стали формировать органы городского самоуправления: городские думы, собрания и пр. Развитие городов в средневековый период почти не сопровождалось созданием систем городского хозяйства. В результате планировка городов не осуществлялась, санитарное состояние и благоустройство находились на зачаточном уровне, водопровода в большинстве городов не было. О канализации не приходилось и мечтать. Освещение улиц отсутствовало, замощение городских дорог и тротуаров практически не проводилось, а условия жизни для населения были явно неблагоприятными. Характерными чертами таких городов оставались отсутствие благоустройства, грязь, скученность жителей и построек. Наличие отдельных элементов городского хозяйства в некоторых городах не имело широкого распространения и не решало проблему в целом. Так, лишь в XV в. в Любеке и Нюрнберге впервые появились мостовые и службы по уборке улиц. Именно тогда в ряде европейских городов возникают цехи ассенизаторов и появляются первые элементы городского хозяйства, но это уже в период начала следующего исторического этапа. Города в период возрождения и промышленного развития Развитие науки и культуры в период эпохи Возрождения, расширение торговли, переход к мануфактурному и промышленному производству в XVIIXVIII вв., оживление общественной жизни в Европе дали мощный импульс формированию городов и городских поселений. Уже в середине XVIII в. в Западной Европе насчитывалось 15 городов с населением более 100 тыс. чел., а численность Парижа и Лондона достигла 500 тыс. чел. Изобретение машин и переход к машинному производству резко ускорили процесс роста городов в Англии, Франции, Германии и других странах. Но лишь в XIX в. можно говорить о возникновении процесса урбанизации, который проявляется не только в росте городов и численности городского населения, но и в преобладании городского образа жизни. В городах, особенно крупных, стало выгоднее заниматься хозяйством и выгоднее жить, так как именно в городах проживала основная масса ремесленников и рабочих, необходимых для производственной деятельности, а также здесь можно было получить нужную профессию и заработать необходимые средства для существования. Процесс урбанизации ярко проявился уже в первой половине XIX в. в Англии, а затем в Германии, Франции, США и Японии. Удельный вес городского населения в общей численности жителей по ряду стран приведен в табл. 3.1. Таблица 3.1 Удельный вес городского населения в общей численности жителей, % Годы Страны Англия Франция США Германия 41 1801 32,0 20,5 4,0 н.д. 1851 50,0 25,5 12,5 н.д. 1881 67,9 34,8 28,6 41,4 1901 78,0 40,1 40,0 54,3 1921 79,3 46,7 51,4 62,2 1930 80,0 47,2 56,2 64,4 Рост численности населения наиболее крупных городов в XIX -начале XX вв. приведен в табл. 3.2. Быстрый рост городского населения и потребность в городских землях для строительства привели к соответствующему росту земельной ренты и арендной платы за жилые и нежилые помещения. В центре крупных городов селились обеспеченные слои населения, а бедняки ютились на окраинах. В связи с ростом численности городского населения в XIX в. обострилась жилищная проблема. Беднота жила в убогих помещениях, а плата за жилье была достаточно высокой. Например, в Германии квартплата у бедняков доходила до 30% бюджета семьи, тогда как у состоятельных людей она составляла лишь 18-20%, причем жилищные условия у них были несравненно лучше. Большинство жилых домов строилось частными застройщиками, которые возводили их как для собственного проживания, так и для сдачи внаем. Кроме того, собственники фабрик, заводов строили бараки для рабочих, имело место кооперативное строительство и незначительное муниципальное строительство. В целом жилищный вопрос оставался острым во всех промышленно-развитых странах, но по мере увеличения объемов строительства жилищные условия значительной части горожан постепенно улучшались. Таблица 3.2 Рост населения по крупным городам, тыс. чел. Город 1800 г. 1850 г. 1900 г 1930 г. 1932-1938 гг. Лондон 865 2 363 4 536 4 483 4 095 Париж 547 1053 2714 2 806 2 891 Берлин 172 419 1 889 4 024 4 196 Нью-Йорк 79 696 3 437 5 620 7 474 Чикаго 30 1699 2 702 3 589 Глазго 77 389 762 1038 1 126 Гамбург 130 132 706 986 1 114 Буэнос-Айрес 40 76 821 1577 2 206 Возрождение и развитие систем городского хозяйства началось с большим запозданием. Еще в XV-XVI вв. городское хозяйство находилось на уровне Средневековья. Лишь в XVII-XVIII вв. появились первые системы городского 42 хозяйства, которые получили значительное развитие в XIX в., т. е. в период начала процесса урбанизации. Первоочередной системой развития городского хозяйства стала водопроводно-канализационная сфера, так как обеспечение населения водой и отвод сточной жидкости являются наиболее насущной коммунальной потребностью жителей города. Так, в Лондоне в 1614 г. был сооружен первый водопроводный канал, а к концу XVII в. были проложены свинцовые трубы и сооружены водонапорные башни с 1етряным двигателем. В конце XVIII в. в Лондоне действовал водопровод с паровым насосом, а в начале XIX в. при строительстве водопроводов стали использовать более безопасные и надежные чугунные трубы. К этому времени в Западной Европе насчитывался уже 21 водопровод, а в городах США 16. Они обслуживали общественные учреждения и крупные дома. Системы канализации развивались слабо. Если в XIX в. водопроводы появились уже во всех крупных городах Европы и Америки, то первая раздельная система канализации с соответствующей очисткой возникла лишь в 1843 г. в Гамбурге. Следует отметить, что во второй половине XIX начале XX вв. водопроводные системы обеспечивались чугунными трубами, водомерами, паровыми насосами, фильтрами для очистки воды, а канализационные системы обеспечивались паровыми турбинами, механическими и биологическими фильтрами, полями орошения, а также специальными методами обеззараживания стоков (хлорирования). Важной системой городского хозяйства является благоустройство территории, включающее дорожное хозяйство, санитарную очистку и уборку улиц, садово-парковое хозяйство. Системы благоустройства территории городов стали развиваться лишь в XIX в. Именно в этот период появились каменные мостовые и брусчатка, асфальт и клинкер для замощения улиц, тротуаров и внутридворовых территорий. В конце XIX в. в Милане (1876 г.) была построена мусоросжигательная станция, а в Париже с 1893 г. стали использоваться уличные моечные машины. В некоторых городах начали обращать внимание на развитие садово-паркового хозяйства. В XIX в. возник и получил развитие городской пассажирский транспорт. Первые омнибусы появились в Париже в 1819 г., а конки стали использоваться в США с 30-х гг. Причем уже в 40-х гг. в США и Англии стали использоваться паровые конки. Первые речные пассажирские пароходы начали применяться в США с 1807 г. Паровая окружная дорога в Париже была сооружена в 1862 г., а паровое метро в Лондоне стало функционировать с 1867 г. Первый электрический трамвай вышел на линию в Германии в 1881 г., а в США в 1883 г. Троллейбусное движение возникло в США с 1882 г. Электрическое подземное метро появилось в Лондоне с 1891 г., в Будапеште с 1896 г., в Париже с 1898 г. Автобусное движение в крупных городах Европы и Америки началось уже в XX в. Большое значение для функционирования городов имеет коммунальная энергетика. Ее возникновение также началось в XIX в. Так уже в начале века возникло газовое освещение улиц. Затем для этой цели стали использовать спиртовые и керосиновые фонари, и только к концу XIX в. начало применяться 43 электроосвещение улиц. Именно тогда стали использоваться теплофикационные установки для централизованного теплоснабжения жилых и общественных зданий, стали применяться газогенераторы и бытовые электроприборы. Районные электростанции и теплоэлектроцентрали (ТЭЦ) для коммунальных нужд впервые стали применяться в начале XX в. В системах городского хозяйства активно использовались частные предприятия, которые на правах концессии, или аренды, осуществляли свою деятельность в интересах города, и, кроме того, ряд предприятий и организаций находился в муниципальной (городской) собственности. Таким образом, активный процесс урбанизации стимулировал развитие систем городского хозяйства и заложил основу научно-технического прогресса в данной сфере. Города в постиндустриальный период Развитие городов и городских систем происходило и в постиндустриальный период, который начался в развитых странах во второй половине XX в. и продолжается до сих пор. По данным В. С. Боголюбова, удельный вес горожан в общей численности населения Земли в 1800 г. составлял 3,0%, в 1900 г. 6,4%, в 1950 г. 28,9%, а в 1990 г. 43%. По прогнозам ООН, к середине XXI в. удельный вес городского населения превысит 50% жителей Земли. Вместе с тем, отметим, что процесс урбанизации в постиндустриальный период приобретает новые черты. Наряду с общим ростом городов появляется тенденция образования и бурного развития городских агломераций. Это обстоятельство связано с увеличением платы за землю и нарастанием социально-экономических и экологических проблем, которые наиболее ярко проявляются в крупных городах. Быстро застраиваются пригороды и близлежащие к городу территории. Вместо точечных городов возникают урбанизированные регионы или городские агломерации. Появляются понятия «муниципальный город», представляющий собой город в классическом понимании, и «большой город», включающий городское ядро и пригороды. Причем во многих агломерациях доля населения, проживающего в точечном городе, постепенно сокращается, а доля жителей пригородов увеличивается. К примеру, доля населения, проживающего непосредственно в Лондоне, составляла в 1801 г. 85% от общей численности населения «Большого Лондона», а в 30-х гг. XX в. только 54%. Население НьюЙорка (7,9 млн чел.) составляет менее 50% от общей численности НьюЙоркской агломерации (16 млн чел.). С развитием пассажирского и личного транспорта расширяются границы расселения жителей по отношению к городскому ядру. Центры городов становятся менее привлекательными для постоянного проживания. Появляются новые престижные районы, которые нередко располагаются в пригородах или на других территориях, отвечающих требованиям безопасности, экологичности и комфортабельности проживания для состоятельных горожан. Одновременно активно развиваются районы для средних слоев населения, которые в развитых странах составляют большинство жителей. Во многих крупных городах имеются также районы для расселения социально-неблагополучных категорий граждан, но в условиях относительного достатка городской казны и поддержки 44 государства их жизнедеятельность также обеспечивается на необходимом уровне. И хотя проблемы городов, особенно крупных, существуют везде, но в развивающихся странах они проявляются более остро, а пути их решения крайне затруднены. В связи с этим в последние годы наметились особенности процесса урбанизации в развитых и развивающихся странах. Так, рост численности населения крупнейших городских агломераций в США и Японии приостанавливается, в то время как численность крупнейших мегаполисов в развивающихся странах быстро растет. Для развитых стран становится характерным более равномерное размещение социально-экономического потенциала по всей территории и рост малых и средних городов. Потенциал развивающихся стран продолжает концентрироваться в немногих городахагломерациях, что приводит к обострению многочисленных проблем крупных городов. Особенностью данного периода является активное развитие всех систем городского хозяйства, которые входят в число приоритетных сфер развития как основа инфраструктуры города и важнейшая составляющая качества жизни населения. В развитых странах жилищный фонд отличается высокими качественными и техническими характеристиками. Все виды коммунального обслуживания обеспечиваются в соответствии с действующими стандартами и потребностями населения. В городах и городских поселениях поддерживается высокий уровень благоустройства территории. Содержание дорог и придомовой территории, садово-парковых участков и водоемов соответствует высоким требованиям специалистов и населения. В большинстве городов хорошо организованы транспортные и пассажирские потоки. Остановимся на достигнутом уровне городского хозяйства в развитых странах Европы, Америки и Азии. Жилищная проблема здесь практически решена: жилищный фонд, находящийся преимущественно в частной собственности, отличается высокими качественными характеристиками и находится в хорошем техническом состоянии. Все виды коммунального обслуживания обеспечиваются в соответствии с действующими стандартами и потребностями населения и других потребителей. Системы водоснабжения работают устойчиво и качественно. Канализационные стоки проходят полный комплекс очистки и не загрязняют почву и водоемы. Системы коммунальной энергетики функционируют достаточно надежно и в полном соответствии с потребностями населения и других потребителей. В городах и городских поселениях поддерживается высокий уровень благоустройства территории. Содержание дорог и придомовой территории, садово-парковых участков и водоемов на территории городских поселений соответствует высоким требованиям специалистов и населения. Городской пассажирский транспорт работает четко по графику и отличается высокой точностью и комфортабельностью. В большинстве городов хорошо продуманы и практически организованы транспортные и пассажирские потоки. Высокий уровень работы 45 систем городского хозяйства в этих странах объясняется большим вниманием к вопросам городского обслуживания со стороны всех ветвей власти, особенно местных руководителей, а также устойчивым ресурсообеспечением. Высокий уровень работы систем ГХ объясняется эффективной системой управления и хозяйствования. Характерные черты развития систем ГХ в развитых странах: 1. Четкое разделение прав и ответственности всех участников Хозяйственного процесса в данной сфере. 2. Наличие финансовых источников для функционирования и развития. 3. Наличие развитой нормативно-правовой базы для развития систем ГХ. 4. Разумное сочетание различных форм собственности в ГХ. 5. Покрытие потребителями и нанимателями издержек производителей и собственников. 6. Высокие социальные и технические стандарты предоставляемых услуг в ГХ. 7. Наличие рыночных взаимоотношений в системе ГХ. 8. Наличие широкого выбора у потребителей в услугах ГХ. 3. История становления и развития городов и городского хозяйства в России Становление городов на Руси Более 1,5 тыс. лет назад территория Восточной Европы была заселена славянскими племенами, которые стали создавать свои поселения на берегах рек и пересечении торговых путей. С течением времени эти поселения постепенно разрастались и стали выполнять некоторые городские функции. Но в города они превратились лишь в IX-X вв., одновременно с возникновением Древнего Русского государства. Именно так возникли Киев, Смоленск, Новгород, Псков и некоторые другие древние города на Руси. По данным профессора Б.Б. Веселовского, к XI в. в стране существовало уже 86 городов, а в XII в. 120. Большинство из них были небольшими городскими поселениями. Население Киева как столичного города составляло всего 30-40 тыс. чел. Тем не менее, города Киевской Руси являлись центрами общественной жизни и служили основой государства. Территория этих городов разделялась на две неравные части: крепость, укрепленная городской стеной, и посад, т. е. неукрепленная часть, где располагалась рыночная площадь и хижины жителей. В ряде русских городов имелись отдельные элементы городского хозяйства. В Новгороде уже в XI в. имелся первый в Европе водопровод. Во многих городах строились мосты, обустраивались деревянные мостовые. Тяжелый удар по русским городам нанесло татаро-монгольское нашествие. Большинство из них были разрушены и пришли в упадок. Многие древние города вообще прекратили существование. И только после освобождения от захватчиков в XIII-XIV вв. в северо-восточной Руси начинается возрождение городов. Именно тогда возникают и получают развитие Москва, Тверь, Рязань и некоторые другие. В Средние века российские города медленно развиваются, но 46 так и не достигают расцвета, характерного для XII вв. В целом они были достаточно мелкие и во многом похожи на средневековые города Центральной и Западной Европы, но имели и некоторую специфику. Для них была характерна большая обособленность и территориальная удаленность друг от друга, во многих городах отсутствовали организованные союзы ремесленников и купцов, но применялись самобытные формы самоуправления (народное вече), крепостная зависимость крестьян от помещиков не была столь жесткой. Города и городское хозяйство в эпоху возникновения и развития Российской империи Средневековье на Руси продлилось долго, а эпоха Возрождения не была ярко выражена. И хотя некоторые центральные города стали приобретать черты торговохозяйственных центров регионов, но феодализм оставался основой общественных отношений, а крестьянский уклад оставался преобладающим. Поэтому города длительное время играли подчиненную роль и не имели решающего значения в развитии общества. На громадной территории России они оставались тишь небольшими островками в бескрайних просторах, а подавляющая часть населения проживала в деревнях и не нуждалась в городе как источнике товаров и ресурсов. Но уже на рубеже VII—XVIII вв. положение начало изменяться и роль городов стало возрастать. Этот процесс во многом соответствовал укреплению российской государственностиЗнаковым событием в истории России стало строительство новой столицы Санкт-Петербурга. Это был первый город в России, не несущий на себе уклада старой эпохи и ставший основой формирования Российской империи. Наличие Петербурга во многом изменило облик патриархальной Руси, но дальнейшее развитие городов протекало крайне медленно. По свидетельству историков еще в середине XIX в. 63% всех русских городов имели численность менее 10 тыс. чел. и только в 13 городах проживало более 50 тыс. чел. Многие города на протяжении XVII-XIX вв. вели натуральный уклад жизни н оставались практически без хозяйственной или социальной сферы. Называть их городами можно было лишь условно. Но проведение великих реформ 1861-1870 гг. коренным образом изменило всю палитру российской жизни. Важнейшей тенденцией развития городов России, начиная с XIX в., стала урбанизация. В России, как и в США, эта тенденция проявилась только со второй половины XIX в., когда тысячи освобожденных от крепостной зависимости крестьян устремились в города, а бизнесмены (купцы, лавочники, торговцы) широко развернули свою деятельность в пределах городской черты. В Европе этот процесс начался несколько раньше, но по темпам преобразований Россия занимала одно из ведущих мест среди европейских и североамериканских стран. Быстрыми темпами росла численность городского населения и удельный вес горожан в общей массе населения. Процесс развития городов и рост численности городского населения стали реальными факторами общественной жизни. Сведения об изменении численности и удельного веса горожан в составе населения страны с начала XVIII до начала XX вв. приведены в табл. 3.3. Таблица 3.3 Численность городского населения России в XVIII-XX вв. 47 Годы 1722 1796 1815 1859 1863 1897 1917 Городское население, млн чел. 0,3 1,3 1,7 4,2 8,2 16,8 26,3 Доля городского населения в общей численности страны, % 2,3 3,6 3,8 5,7 10,6 13,0 15,6 Представляют интерес данные о росте численности жителей в обеих столицах Российского государства (табл. 3.4). Таблица 3.4 Численность населения Москвы и Петербурга в период до 1917 г., тыс. чел. Годы Москва Петербург 1800 250 220 1860 360 540 1900 1039 1 418 1917 1700 2165 Как следует из данных табл. 3.4. в течение XIX в. и начала XX в. Москва и Петербург бурно развивались и входили в число крупнейших городов Европы. Процесс урбанизации во многом обусловил развитие систем городского хозяйства, которые до этого периода находились лишь в зачаточном состоянии. По данным профессора Б. Б. Веселовского, в рассматриваемый период первый водопровод и простейшие канализационные сооружения были созданы в Москве в XV-XVII вв. В XVIII в. водопроводно-канализационная система и другие отрасли городского хозяйства стали развиваться в Петербурге, в пригороде которого в XVIII в. был сооружен уникальный водопроводно-канализационный комплекс с фонтанами, металлическими трубами, паровыми машинами и другими техническими новинками. Отметим, что и до сих пор этот комплекс является шедевром архитектуры и садово-паркового искусства, а также великолепным образцом инженерной мысли в сфере коммунального хозяйства. В XIX в. развитие систем городского хозяйства приобретает широкий размах, хотя большинство технических новинок в данной сфере были впервые применены в городах Европы и Америки. Но и в крупнейших городах России оперативно осваивали новшества и внедряли их в жизнь. Так, уже в первую половину XIX в. в Петербурге, Москве и некоторых других городах стало применяться газовое освещение улиц, появились первые виды общественного транспорта (омнибусы), использовались паровые двигатели в водопроводном хозяйстве, появились первые элементы благоустройства, несколько улучшилось санитарное состояние городов в результате очистки территории от грязи и мусора. Но в большинстве малых и средних городов перемены 48 практически не ощущались. Основные меры по развитию систем городского хозяйства России были предприняты во второй половине XIX в. и начале XX в. Именно тогда возникли много численные водопроводно-канализационные системы, пассажирский транспорт, коммунальная энергетика, элементы санитарной очинки территории и благоустройства. Динамика развития городских систем в данный период представлена в табл. 3.5. При этом надо иметь в виду, что к началу XX в. водопроводы имелись лишь в 20% городов. Даже такие крупные города, как Екатеринбург, Барнаул, Ташкент и многие другие, не имели централизованного водоснабжения. Среднее потребление воды в городах, имеющих водопроводы, составляло не более 40 л в сутки на одного человека. Качество подаваемой воды во многих случаях было невысоким, так как 42% всех водопроводов не имели очистных сооружений. Таблица 3.5 Количество коммунальных объектов в городах России Виды До 1870 г. 1917 г. коммунальных объектов Водопроводы 15 215 Системы канализации - 23 Коммунальные электростанции Трамвайная сеть - 272 - 35 Механические прачечные - 9 Мусоросжигательные станции - 2 Канализационные системы с очисткой отводящихся стоков имелись лишь в 23 городах. Полноценной системы канализации не имели даже Петербург, Астрахань, Тверь, Казань и многие другие. В целом в городах России канализационная сеть составляла лишь 18% от общей длины водопроводной сети. В то же время большое распространение имела ассенизация, которая существовала в 45% городов страны. Первые электростанции появились в России в конце XIX в. и вскоре получили широкое распространение для обеспечения электричеством жилых и общественных зданий. К 1917 г. в стране насчитывалось 459 электро- и теплостанций общего пользования, в том числе 272 коммунальных. Большинство из них функционировали на условиях концессий. Трамвайное движение впервые было открыто в Германии в 1882 г., но уже в 1891 г. первая трамвайная сеть стала функционировать в Киеве. Затем появились трамваи в Петербурге, Москве и других крупных городах, став заметным фактором оживления городской жизни. Замощение улиц и проездов в городах постепенно развивалось. Но в целом находилось на низком уровне. Основную часть мощения составляли булыжные мостовые. В целом протяженность замощенных улиц в городах не превышала 49 20% от их общей протяженности, в том числе площадь усовершенствованных покрытий не превышала 2,8% от их замощенной части. Зеленые насаждения общего пользования составляли лишь 1% территории городов и не превышали 4 м2 на человека. Земля в городах находилась преимущественно в частной собственности и развитие городских систем было затруднено взаимоотношениями с владельцами городской территории. Тем не менее многие коммунальные предприятия были высоко рентабельны и развивались с широким использованием частного капитала, в том числе иностранного. Частные компании на основании концессий сооружали и эксплуатировали коммунальные электростанции, трамвайные хозяйства, часть водопроводов и т. п. В развитие инфраструктуры городов активно вкладывались и бюджетные средства. В соответствии с «Городовым положением», Принятым в 1870 г., основными источниками доходов города являлись:  сбор с недвижимых имуществ (до 1% их стоимости или до 10% доходности);  сбор с торговой и промышленной деятельности, с трактирного промысла (платные патенты и свидетельства на право заниматься этой деятельностью в населенных пунктах);  доходы от городских (коммунальных) предприятий;  доходы от использования городского имущества (земля, здания, сооружения и др.);  пособия из государственной казны на покрытие обязательных расходов города (на содержание воинских гарнизонов, полиции и других государственных структур). Структура доходов городов постепенно менялась и, если в конце XIX в. ведущее значение имели доходы от использования городского имущества и сборы с торговли, промыслов, трактиров, то уже в Начале XX в. наибольшую значимость стали приобретать доходы городских предприятий (табл. 3.6). Таблица 3.6 Структура доходов в городах России, % Статьи доходов Сбор с недвижимого имущества Сбор с торговли и промыслов Доходы от использования городского Доходы от городских предприятий имущества Пособия из государственной казны Прочие Итого 1889 1912 г. г. 17,7 13,2 20,8 6,6 30,6 19,1 4,1 33,5 6,9 6,0 19,9 21,6 100.0 100,0 В связи с ростом общественных потребностей и ограниченностью доходной части вышеназванными статьями власти ряда крупных городов стали искать источники дополнительных доходов. В начале XX в. такими источниками финансирования стали следующие: выпуск городских ценных бумаг (облигаций), 50 средства городских общественных банков, заложение городской недвижимости в земельные банки, образования касс городского и земского кредита, использование займов частных лиц, доход от продажи концессий и пр. В города России активно привлекался зарубежный капитал. Так, в 1915 г. в развитие городского хозяйства было вложено 246,4 млн руб. (концессии и займы), что составило 8% бюджета страны. В то же время необходимо отметить, что городской жилищный фонд составил к 1917 г. 150 млн м2 общей площади, а на одного жителя приходилось в среднем 6,8 м2, что было ниже, чем в европейских городах. Обеспеченные слои населения проживали в благоустроенных, просторных домах с центральным водопроводом и канализацией, паровым отоплением и электричеством, а беднота ютилась в бараках, подвалах, сараях, землянках без всяких признаков благоустройства. Так, только в Москве в 1912 г. насчитывалось 24,5 тыс. непригодных жилищ, в которых ютилось 313 тыс. чел., 60% городского жилищного фонда Москвы не было электрифицировано, 75% не оборудовано водопроводом, а 85% канализацией. Жилищный фонд с центральным отоплением составлял всего лишь 1 % от всего фонда города. Положение с развитием систем городского хозяйства в Петербурге было несколько лучше, а в большинстве российских городов еще хуже. Таким образом, можно констатировать, что уровень развития городского хозяйства к началу XX в. был недостаточен, но имел устойчивую тенденцию к развитию. Этому способствовал экономический подъем, но мешали обострившиеся социально-экономические противоречия в обществе, которые вскоре вылились в жестокое противостояние и кровавую гражданскую войну. Многие достижения в развитии городов были в эти годы практически полностью утрачены. 4. Развитие городов и городского хозяйства в советский и постсоветский периоды Развитие систем городского хозяйства в советский и переходный периоды прошло несколько этапов: 1. революционно-восстановительный (1917-1929); 2. командно-административный (1930-1940); 3. военно-восстановительный (1941-1950); 4. административный (1951-1991); 5. переходный (1992-2002). Бурный процесс развития городов и городского хозяйства на рубеже XIX-XX вв. был жестоко прерван в период произошедшей революции и разразившейся вслед за этим гражданской войны. Более ТОГО, многие города, особенно крупные, пришли в упадок. Практически все системы городского хозяйства оказались разрушенными, а население бежало за границу, на юг или влачило жалкое существование и просто вымирало. Так, численность жителей Петербурга с 1917 по 1920-е гг. сократилась более, чем в два раза. Киев был практически опустошен. Решение всех внутригородских проблем находилось в руках ВЧК, 51 которая, как известно, активно боролась «с контрреволюцией», т. е. с противниками режима, и занималась перераспределением имеющихся ресурсов. Именно в это время происходило массовое заселение бедноты в квартиры обеспеченных граждан, в результате чего коммунальное заселение во многих городах стало преобладающим. Квартплата была отменена, так как деньги полностью обесценились, а никаких услуг жителям городов не предоставлялось. Но повседневная жизнь граждан от этого не стала легче. Этот этап можно сравнить с эпохой крушения древней цивилизации, разрушения древних городов и городских систем под напором варваров. Отличие состоит лишь в том, что в данном случае разрушительные силы были спровоцированы не пришельцами извне, а находились внутри российского общества. Массовая эмиграция и гибель миллионов людей, разрушение материальных богатств и духовных ценностей не способствовали общественному прогрессу. В начале 20-х гг. в советском государстве был осуществлен переход к новой экономической политике (нэпу), суть которой заключалась в частичном возврате к рыночным механизмам, допущении различных хозяйственных укладов в городе и на селе, а также в проведении успешной финансовой реформы и восстановлении твердой российской валюты (червонца). Определенные экономическое оживление и некоторое упорядочение общественной жизни создали условия для возрождения крупных городов и для восстановления городских хозяйственных систем. Для решения хозяйственных вопросов в составе НКВД, пришедшего на смену ВЧК, было создано управление коммунального хозяйства, которое и взяло на себя функции координатора восстановления хозяйственных объектов в городах. В этот период были восстановлены многие объекты городского хозяйства, включая водопроводно-канализационные системы, трамвайное движение, замощение улиц и некоторые другие. Допускались различные формы собственности на жилье и коммунальные объекты, была восстановлена квартплата за пользование жилищно-коммунальными услугами. В 1926-1928 гг. были приняты важные решения по введению обоснованной системы оплаты за жилье и коммунальные услуги, которая являлась сравнительно прогрессивной для того времени, так как учитывала не только количество жилья и потребленных услуг, но и качественные параметры жилых помещений, а также уровень дохода жителей. Получили развитие децентрализованные системы коммунального управления и жилищные товарищества, что было вполне целесообразным в рамках существующего государственного строя. Но функционирование нэпа было совсем недолгим: с 1921 по 1928 гг. Уже в конце 20-х гг. началось резкое сворачивание новой экономической политики по всем направлениям, включая и городское хозяйство. На последующем этапе наиболее характерным было становление жесткой командно-административной системы, в рамках которой не допускались альтернативные формы собственности и хозяйственные уклады. Формальное существование колхозно-кооперативной формы собственности на селе ничего не решало, так как служило лишь пропагандистским прикрытием тоталитарной сути государства. Административные методы управления стали преобладать и в 52 городском хозяйстве. В 1931 г. был создан Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР, переименованный в Министерство коммунального хозяйства республики в 1936 г. Основным приоритетом в тот период были подъем промышленности и особенно военно-промышленного комплекса. Города и городское хозяйство теряли самостоятельные рычаги управления и собственные ресурсы, которыми они обладали в период нэпа. Все материальные и финансовые потоки были сосредоточены на государственном уровне и в руках ведомств, т. е. крупных министерств союзного и союзно-республиканского подчинения. Получили развитие ведомственный жилищный фонд и ведомственные объекты городского хозяйства. Система управления в городском хозяйстве строилась на принципе двойного подчинения: центральным органам власти и местным Советам в лице соответствующих исполкомов городов и районов. Важнейшие ресурсы и реальные рычаги власти находились у государства, которое распоряжалось ими через систему ведомств под неусыпным контролем и «чутким» руководством коммунистической партии. Схема управления жилищно-коммунальным хозяйством города областного подчинения приведена на рис. 3.1. В данной схеме четко прослеживается строгая подчиненность предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства вышестоящим управленским звеньям с выделением их ведомственного звена. Дееспособность данной системы основывалась на праве директивного централизованного распределения ресурсов и внеэкономического принуждения. Все сколько-нибудь значимые вопросы развития и содержания систем городского хозяйства решались в Москве или столицах союзных республик. Это касалось как вопросов выделения средств на строительство пешеходного 53 перехода или системы очистных сооружений, так и вопросов проведения капитального ремонта жилого дома или асфальтирования участка городской улицы. Республиканские министерства жилищно-коммунального хозяйства и соответствующие управления ЖКХ области и города практически не имели права распоряжаться ресурсами. А предприятия и организации данной сферы были полностью лишены самостоятельности в принятии решений; в большинстве своем они были планово-убыточными. Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг имели чисто символическое значение и не отражали сути экономических процессов в данной сфере. Финансирование предприятий городского хозяйства осуществлялось в виде бюджетных дотаций. В то же время созданная тоталитарная система остро нуждалась в крупных промышленных центрах городского типа и потому уже в 30-е гг. города получают определенное развитие и страна, ослабевшая в послереволюционный период, опять стала набирать силу. К 1940 г. удельный вес городского населения составил уже 33% от общей численности населения страны. Получило определенное развитие и городское хозяйство, но это развитие касалось прежде всего крупных столичных городов. Так, в Москве был открыт и начал действовать первый в стране метрополитен, сооружались объекты водопроводноканализационного хозяйства, осуществлялось благоустройство городской территории. В то же время в большинстве городов развитие систем городского хозяйства практически не происходило из-за полного отсутствия ресурсов. Качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг жителям городов было низким. Период 40-х гг. характеризовался громадными разрушениями во время Отечественной войны 1941-1945 гг. и восстановлением разрушенного хозяйства, в том числе жилищного фонда и коммунальных объектов, в 1946-1950 гг. Уровень жилищно-коммунального и бытового обслуживания населения оставался низким, а обеспеченность жильем составила в 1950 г. всего лишь 7 м2 общей площади на душу населения, что соответствовало уровню жилищной обеспеченности 1917 г. и явно не отвечало потребностям горожан. В 50-е гг, начался самый длительный и достаточно последовательный этап развития городов и городского хозяйства в советское время, который, по неумолимой логике истории, оказался завершающим этапом функционирования советского государства. Наиболее характерной тенденцией в данной сфере была тенденция урбанизации, которая, с некоторыми естественными колебаниями, (Сохранилась вплоть до начала 90-х гг., когда бурный процесс перехода к новой социально-экономической формации несколько затормозил урбанистические процессы. Так, если в 1859 г. удельный вес численно-городского населения в общей численности страны составил 5,7%, в 1897 г. 13%, в 1940 г. 33%, а в 1990 г. 66%, т. е. две трети населения страны стали проживать в городах, а городской образ жизни становится преобладающим. Уже в первой половине 50-х гг. было начато строительство добротных зданий, которые возводились, в первую очередь, в Москве, Ленинграде и столицах союзных республик. Но в делом по стране объемы вводимого жилья были незначительны и не решали жилищную проблему, которая 54 заметно обострилась в середине 50-х гг., когда жители сельской местности получили право выбирать себе место жительства и ринулись в крупные города. После принятия в 1957 г. знаменитого Постановления ЦК КПСС о переходе к типовому проектированию и строительству в стране начался строительный бум. Возникали новые города, расширялись действующие, активно сооружались объекты городского хозяйства. Именно на этом этапе возникла новая технология индустриального домостроения, предусматривающая производство строительных деталей и конструкций в заводских условиях и достаточно быстрый монтаж зданий на строительной площадке. Указанная технология и громадные объемы привлеченных ресурсов позволили существенно нарастить объемы строительного производства и довести среднюю обеспеченность жильем в городах страны до 10 м в 1966 г. и до 15,5 м2 в 1980 г. Но массовая застройка оказалась ориентированной на стандартные панельные и крупноблочные здания с некоторым вкраплением кирпичного строительства. Типовые проекты сооружаемых зданий были выхолощены с точки зрения соблюдения основных технических, потребительских и архитектурных качеств жилых домов, а реальное строительное производство сплошь и рядом отклонялось от проектов в худшую сторону. В результате города страны получили значительные объемы новой жилой застройки, но ее техническо-потребительские характеристики оказались явно неудовлетворительными. Поэтому острота жилищной проблемы за годы советской власти не только не сократилась, но даже возросла. Параллельно с ростом городов и городского населения активно развивались системы городского хозяйства, которые охватывали весь спектр необходимых направлений, включая содержание и ремонт жилья, водопроводноканализационное хозяйство, комплекс коммунальной энергетики, благоустройство территории, городской пассажирский транспорт и др. Несмотря на отдельные технические достижения (развитие метрополитена в крупнейших городах страны, мусороперерабатывающее предприятие в Ленинграде, дешевый пассажирский транспорт в столичных городах и т. п.), общий уровень развития систем городского хозяйства и жилищно-коммунального обслуживания населения оставались весьма низкими. Кроме того, в период застоя научнотехнический прогресс в городском хозяйстве не только не развивался, но даже деградировал, а сложившийся хозяйственный механизм не стимулировал его развитие. В результате система стала функционировать вхолостую и не обеспечивала реальные потребности жителей. В городах постоянно нарастали многочисленные проблемы и сбои в работе систем городского хозяйства. К числу наиболее актуальных из них относятся жилищная, энергетическая, транспортная, водообеспечения и водоотведения, техническое и санитарное содержание территории и ряд других. Все эти проблемы существовали в течение длительного времени и носили хронический характер, но их решение в рамках советской системы оказалось невозможным. Постоянный дефицит ресурсов и их крайне неэффективное использование, отсутствие реальных экономических взаимоотношений между системой управления, производителями и потребителями в данной сфере, низкая квалификация кадров, крайне неэффективное управление, бесхозяйственность, громадные потери тепла и воды, 55 загрязнение почвы, водоемов, атмосферного воздуха. Все это и привело к негативным результатам в деятельности городского хозяйства во многих городах страны. При этом следует отметить, что попытки изменить существующую ситуацию неоднократно предпринимались и в советский период, но, как правило, они были неудачными, так как затрагивали лишь отдельные элементы хозяйственного механизма в данной сфере, не меняя его природу по существу. К числу таких решений относятся следующие. 1. Постановление Совета Министров СССР № 807 от 26.08.67 «О мерах по улучшению эксплуатации жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства», в котором был определен порядок возмещения жилищноэксплуатационным организациям затрат на содержание внутридомовых инженерных систем со стороны предприятий водо-, тепло и электроснабжения. 2.Постановление Совета Министров СССР № 740 от 04.09.78 «О мерах по дальнейшему улучшению эксплуатации и ремонта жилищного фонда», которое определило курс на передачу ведомственного жилья в ведение местных Советов и наметило меры по развитию ремонтно-строительного производства. 3. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 08.04.87 № 427 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства», которое определило пути перестройки в жилищно-коммунальной сфере. 4.Постановление Совета Министров РСФСР от 29.06.89 № 235 «О переходе жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование», которое наметило меры по внедрению экономических отношений в данную сферу (хозрасчет и самофинансирование) и по введению договорных отношений местных органов власти с предприятиями жилищно-коммунального хозяйства на основе планово-расчетных тарифов, покрывающих их затраты на предоставление услуг потребителям. Принятые в конце 80-х гг. решения в совокупности определили важнейшие направления перестройки в жилищно-коммунальной сфере, но реализация этих документов была затруднена их ориентацией на административную экономику «перестроечного типа», т. е. с элементами экономического регулирования, которая вскоре прекратила свое существование. Тем не менее, некоторые прогрессивные меры, содержащиеся в указанных постановлениях, нашли свое воплощение на более позднем этапе уже в иных исторических условиях. В самом начале 90-х гг. наступил переходный период в развитии городских систем. Его характерными чертами явились следующие:  разрушение государственной системы распределения жилья, которая существовала в СССР в течение многих десятилетий;  заметное повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для предприятий, организаций и населения;  частичная приватизация государственного (муниципального) жилищного фонда и появление рынка жилья;  усиление ведомственного монополизма и ослабление функций государственного (городского) контроля в данной сфере; 56  изменение организационно-правовых форм предприятий и организаций жилищно-коммунальной сферы. Процесс урбанизации, характеризующийся развитием городов и ростом численности населения, в России в 90-е гг. приостановился, что связано с усилением кризисных явлений в социально-экономической жизни и трудностями развития городов в переходный период. В то же время значительная численность городских жителей и достаточно высокая доля горожан в общей численности населении, составляющая 73%, а также ведущая роль городов в социальноэкономическом развитии страны свидетельствуют о высокой степени урбанизации и о преобладании городского образа жизни. Поэтому главной задачей в настоящее время является не дальнейшее повышение уровня урбанизации само по себе, а улучшение его качественных параметров и развитие систем городского хозяйства. Это особо важно потому, что во многих городах страны, особенно крупных, сохраняются множество проблем, часть из которых требует незамедлительного решения. Это касается правовых, экономических, организационных, экологических, национально-исторических и ряда других аспектов городской жизни. Среди экономических проблем выделяются проблемы спада производства, нарастание безработицы, ухудшение экологии, слабое развитие инфраструктуры, трудности возрождения и сохранения историко-культурного наследия, ухудшение финансового положения и ряд других. Особо следует выделить проблемы, связанные с функционированием городского хозяйства: жилищная, энергетическая, низкое качество питьевой воды, низкое благоустройство городской территории, ухудшение работы городского пассажирского транспорта и некоторые другие. В течение длительного времени городское хозяйство находилось в составе государственного сектора экономики. Плата за жилье и коммунальные услуги не соответствовала затратам на его содержание. Развитие систем городского хозяйства отставало от жилищного строительства. В то же время уровень и качество жилищно-коммунальных услуг оставались низкими. 5. Достигнутый уровень и проблемы развития городского хозяйства в современный период Тем не менее, по мере роста городов системы городского хозяйства получили определенное развитие. Особую значимость приобрела сфера жилищнокоммунального хозяйства, которая представляет собой крупную отрасль экономики, где работает более 2 млн чел. и сосредоточена четверть всех основных средств страны. В составе предприятий жилищно-коммунального хозяйства преобладают государственные и муниципальные организации, численность которых составляет около 20 тыс. В системе ЖКХ 26 институтов, 16 техникумов, 107 ПТУ и комбинатов. На 2001 г. жилищный фонд страны составил 2,8 млрд м2 общей площади, в том числе в городах жилищный фонд составляет 2 млрд м2, а в сельской местности 0,8 млрд м2 (табл. 3.7). Таблица 3.7 Жилищный фонд Российской Федерации (на конец года), млн м2 57 Показатель Жилищный фонд, всего Городской жилищный фонд 1995 1996 1997 1998 2 645 1911 2 676 2710 2 738 1 937 1 962 1983 1999 2000 2001 2 761 2 779 2 001 2 013 2811 2 045 С начала 90-х гг. 43% государственного и муниципального жилого фонда уже приватизировано и находится в собственности граждан. Завершается процесс передачи ведомственных объектов ЖКХ в муниципальную собственность. В ведении государственных предприятий осталось не более 13% объектов коммунального хозяйства и 9% жилищного фонда. Общее количество предприятий и организаций ЖКХ различных форм собственности составляет более 52 тыс. При этом значительно увеличилась численность негосударственных и немуниципальных предприятий данной сферы. Уровень благоустройства жилищного фонда приведен в табл. 3.8. Уровень благоустройства жилищного фонда в городах страны, особенно в государственном и муниципальном жилищном фонде, достаточно велик, благоустройство жилья в сельской местности остается низким. В то же время острота жилищной проблемы в стране не ослабевает. В настоящее время 3 млн чел. живут в ветхих и аварийных домах, которые по площади занимают 34 млн кв.м Особенно изношен ведомственный жилищный фонд. Выбытие жилищного фонда идет очень медленно, хотя потребность в обновлении жилищного фонда достаточно высока, но жителей некуда расселять, и потому многие ветхие дома остаются в эксплуатации. Основными причинами выбытия жилья являются: физический износ (52%), переоборудование под нежилые цели (28%), стихийные бедствия (11%) и реконструкция (9%). Значительная часть государственного и муниципального жилищного фонда (более 11%) нуждается в неотложном капитальном ремонте. Но объемы ремонта крайне незначительны и абсолютно не соответствуют потребности. В то же время известно, 58 что п России находилось 26 млн м незаселенного жилья, из них более 24 млн м2 в сельской местности. Сохраняются очереди на получение государственною и муниципального жилья, в которых состоит 8,5 млн семей, т е. примерно 25 млн чел., что составляет 17% от общего числа семей. В коммунальных квартирах проживает 4 млн чел., а в общежитиях около 6 млн человек. Таким образом, 35 млн чел. имеют явно неудовлетворительные жилищные условия. В среднем на одною жителя России приходится 19 м2 общей площади, в том числе в городах 20 м2. Но жилье распределено крайне неравномерно: примерно третья часть всех семей имеет менее 9 м2 на человека, а 17 млн чел. менее 5 м2. Для сравнения отметим, что, в развитых странах, где жилищная проблема, в основном, решена, на одного человека приходится, в среднем, от 40 до 60 м2, причем в США 65 м2, а в Норвегии более 70 м2. Значительная часть жилищного фонда в городах страны не удовлетворяет потребности населения по качественным характеристикам, техническому содержанию и уровню благоустройства. Таблица 3.9 2 Площадь жилищ, приходящаяся в среднем на одного жителя, м Регион 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Российская Федерация СанктПетербургМосква 18,0 18,8 20,0 18,3 18,9 20,3 18,6 19,3 20,7 18,8 19,4 21,0 19,1 19,8 21,4 19,3 19,0 21,7 19,7 20,5 22,0 В домах, не оборудованных водоснабжением, канализацией, отоплением и другими видами благоустройства, проживает не менее 40 млн чел. В целом более половины населения страны в той или иной мере не удовлетворены своими жилищными условиями и не могут решить свои жилищные проблемы самостоятельно. Важнейшим элементом благоустройства является централизованное водоснабжение и канализация. Основными источниками водоснабжения в России служат поверхностные водоемы (реки, озера), которые обеспечивают 70% водопотребления, а 30% обеспечивается подземными источниками. В целом системы водоснабжения работают достаточно устойчиво, но в ряде городов имеется дефицит и перебои в подаче воды в связи с недостаточной мощностью водонапорных и очистных станций. До сих пор не имеет водопроводов 1% городов, 19%о поселков городского типа и 79% сел. В 88 городах вода подается по графику. В среднем за сутки потребителям отпускается 60 млн м воды, в том числе населению и на коммунально-бытовые нужды 45 млн м . Дефицит мощности водопроводных сооружений составляет 15%. Через очистные сооружения пропускается только 52% поданной в сеть воды, причем значительная часть 59 воды теряется в связи с неудовлетворительным техническим состоянием водопроводных систем. В то же время количество потребляемой воды одним жителем России превосходит соответствующее потребление в странах Запада. Так, в развитых странах потребляется 150-180 л воды в сутки на 1 чел., а в России более 200300 л воды в сутки. Такой большой расход можно объяснить значительными потерями воды, доходящими в ряде городов до 25%, а также нерациональным использованием воды потребителями. Важнейшей проблемой водоснабжения является качество питьевой воды, подаваемой населению. В последнее время проблема качества воды обострилась, так как многие источники водопотребления сильно загрязнены. По данным Госкомсанэпиднадзора России, более 70% воды, подаваемой населению, не соответствовали ГОСТу «Вода питьевая». Загрязнение водоемов и ухудшение экологической обстановки влекут за собой обострение проблем канализации. В настоящее время только 75% канализационных стоков очищается до установленных нормативов. Многие канализационные системы выработали свой ресурс и работают на пределе возможной мощности. Поэтому, если не предпринять необходимых мер по их переоснащению, то уровень очистки поступающих стоков может существенно снизиться уже в ближайшие годы. В то же время более 20% канализационных стоков сбрасывается в водоемы неочищенными. До сих пор 50 городов и 800 поселков городского типа, что составляет 5% и 39% от их общего количества, вообще не имеют канализационных сооружений. В сельской местности наличие канализационных систем является скорее исключением, чем правилом. Даже в Санкт-Петербурге 25% всех канализационных стоков сбрасывается в Неву и акваторию Финского залива без очистки. Техническое состояние водопроводно-канализационных систем во многих городах является неудовлетворительным. У нас эксплуатируются 660 тыс. км городских водопроводных и канализационных сетей. Из них более 300 тыс. км (50%) требуют замены, а 55 тыс. км (8,3%) находятся в аварийном состоянии. Ежегодно заменяется не более 1%, в то время как следует заменять от 3 до 5% водопроводов в год. В целом положение дел в водопроводно-канализационном комплексе представляется очень сложным. Оборудование и сети устаревают, изнашиваются, новые технологии очистки и обеззараживания воды и канализационных стоков, за небольшим исключением, практически не применяются. Отрадным фактом самых последних лет явилось введение в строй уникального предприятия в Санкт-Петербурге по переработке илового осадка канализационных сооружений, но таких примеров пока слишком мало. Не менее важной сферой коммунального хозяйства является энергетический комплекс города. Жилищно-коммунальное хозяйство является значительным потребителем тепловой и электрической энергии. На отопление жилых домов расходуется 75 всех энергоресурсов страны. В стране имеется 82 тыс. котельных. Они отпускают потребителям 1 338 млн 60 Гкал энергии, в том числе населению 41%, на коммунально-бытовые нужды предприятий 18% и соответственно на производственные цели приходится 41 % отпускаемого тепла. В настоящее время в городах страны имеются крупные источники тепловой энергии и множество мелких малоэффективных котельных мощностью до 3 Гкал/ч. В ведении муниципалитетов находятся лишь 17% тепловой мощности, остальное сосредоточено в руках различных производств и ведомств. Средняя мощность одной котельной 10,1 Гкал/ч. Потери в тепловых сетях составляют 81,5 млн Гкал, или 4,6% тепла, поданного в сеть. Более 12% тепловых сетей нуждаются в замене. Износ основных фондов теплоэнергетики составляет 49%. Применяемые в теплоэнергетике технология и технические средства устарели как физически, так и морально. Возрастает аварийность инженерных систем, особенно в сетевом хозяйстве. В последние годы обострилась проблема платежей за поставленную потребителям тепловую и электрическую энергию. В результате уровень и качество предоставляемых энергетических услуг явно не соответствуют потребностям населения, а 150 городов России испытывают острый недостаток в теплоснабжении. Одной из самых слаборазвитых систем городского хозяйства остается система благоустройства территории, включающая целый комплекс отраслей: дорожное хозяйство, санитарная очистка и уборка городов, садово-парковое хозяйство и ряд других. Одной из самых острых проблем в настоящее время является проблема неудовлетворительного содержания городских дорог и городских территорий. Усовершенствованные покрытия имеют лишь 48% протяженности уличной и дорожной сети, а 39% дорог вообще не имеют дорожного покрытия. Большинство дорог и проездов в городах России не оборудованы подземными водостоками, что снижает срок службы покрытий в 2-3 раза. Протяженность освещенной части городских улиц 73%. В эксплуатации находится более 20 тыс. мостов, из которых 38% требуют капитального ремонта и реконструкции. В целом износ этих объектов на 1 января 1996 г. составил 49%. Вызывает тревогу санитарное состояние городов и населенных пунктов. Ежегодно в городах России накапливается 150 млн м3 ТБО и лишь 3% из них перерабатывается и обезвреживается на специализированных предприятиях. Многие города испытывают трудности с уборкой городских улиц и дворовых территорий. Ухудшается их санитарное состояние. Организация процесса сбора и удаление твердых бытовых отходов в большинстве городов являются неэффективными и приводят к ухудшению экологической ситуации. Садово-парковое хозяйство практически не развивается, а в ряде городов деградирует. Таким образом, положение дел в городском хозяйстве можно оценить как неудовлетворительное, с явными негативными тенденциями к ухудшению. Растет стоимость жилищно-коммунальных услуг, а доля оплаты населения в затратах предприятий жилищно-коммунальной сферы остается недостаточной. На поддержание жилищно-коммунальной сферы государство расходует 4% 61 ВВП, т. е. больше, чем на социальную сферу и многие другие сферы жизнедеятельности, но этих средств явно не хватает по причине их неэффективного использования. Даже неполный перечень рассмотренных проблем свидетельствует о наличии глубинных причин и о необходимости поиска путей их решения. Не вдаваясь глубоко в анализ их появления и обострения в последние годы, отметим, что целесообразно все причины разбить на две большие группы: объективные и субъективные. К первой группе можно по праву отнести явно недостаточное развитие городов и городской инфраструктуры в прошлый исторический период, что и привело к появлению многих известных проблем, например, жилищной проблемы. Сюда же следует отнести и объективные трудности переходного периода от административно-командной системы к рыночному хозяйству, который в нашей стране явно затягивается. Из числа субъективных причин отметим сохранившийся административный механизм хозяйствования в муниципальном секторе многих городов страны, отсутствие реальных реформ и неумение или нежелание местных властей провести глубокое реформирование хозяйственных отношений и системы управления городским хозяйством. Изучение зарубежного и передового отечественного опыта в развитии систем ГХ позволяет сделать следующие выводы. • Сфера ГХ может быть коммерчески выгодной, а организации ГХ прибыльными. • Тарифы потребителей должны покрывать затраты производителей. • Целесообразно использование различных форм договорных отношений, включая концессии. • Возможно привлечение отечественного и зарубежного капитала в ГХ. • Целесообразно использование передовых достижений НТП в ГХ. • Необходимо развитие нормативно-правовой основы организации ГХ и четкой системы разграничения прав и ответственности всех участников хозяйственного процесса. • Социальная поддержка населения должна быть эффективной. • Необходимы четкие технические и социальные стандарты производства и потребления услуг в ГХ. • Необходимо наличие ресурсов для функционирования и развития ГХ. • Должна проводиться эффективная государственная и местная поддержка ГХ. Изучение передового опыта показало, что развитие ГХ возможно лишь на пути формирования нового хозяйственного механизма, ориентированного на использование экономических стимулов и учет интересов потребителей. Данный механизм управления ГХ должен иметь индикативный характер, т. е. создавать условия для повышения качества работы, экономии ресурсов и т. п. Основные рычаги регулирования экономические и правовые. Основные задачи развития ГХ: демонополизация и формирование конкурентной среды, привлечение частного бизнеса, четкое разделение прав и ответственности участников, создание эффективной системы социальной поддержки населения 62 в сфере ГХ, формирование позитивного общественного мнения к реформам. Все это будет способствовать созданию благоприятных условий для эффективной деятельности в сфере ГХ. Контрольные вопросы 1. Исторические этапы становления и развития городов и ГХ (городское хозяйство): древность и Средневековье. 2. Исторические этапы становления и развития городов и ГХ: промышленный и постиндустриальный периоды. 3. История становления и развития городов и ГХ в России: древний и средневековый периоды. 4. История становления и развития городов и ГХ в России: промышленный период. 5. Особенности развития систем ГХ в советский период. 6. Особенности развития систем ГХ в переходный период. 7. Зарубежный опыт развития ГХ. 8. Характерные черты функционирования ГХ в развитых странах. 9. Достигнутый уровень развития ГХ в городах России. 10. Проблемы развития ГХ в городах России и пути их решения. Лекция № 4 ЭФФЕКТИВНОСТЬ И КАЧЕСТВО РАБОТЫ В ГОРОДСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ 1. 2. 3. 4. Вопросы Содержание и показатели эффективности отрасли. Сущность и методы оценки эффективности затрат в ГХ. Показатели оценки эффективности затрат в ГХ. Качество продукции (услуг) в ГХ и его стандартизация. 1. Содержание и показатели эффективности отрасли Действие в экономике ряда объективных законов предопределяет и множественность критериев развития производства. Большинством исследователей принимается принцип одного критерия и множества показателей, его раскрывающих. Это отражено и во многих учебниках советского и переходного периодов. Например, общим критерием экономической эффективности производства принято считать уровень общественной производительности труда, который может оцениваться различными показателями (производительность труда, фондоотдача, материалоемкость, рентабельность и т. д.). По мнению ряда авторов, обобщающими критериями производства являются: максимизация объемов национального дохода по отношению к использованным ресурсам, по отношению к затратам труда работников в сфере материального производства, характера использования ресурсов, минимизация затрат труда. В то же время многие исследователи придерживаются точки зрения о 63 существовании и необходимости учета множества критериев эффективности экономики. Сложность проблемы заключается в нахождении единых по своим конечным результатам народнохозяйственных и отраслевых критериев при не тождественности их конкретного выражения. В общих расчетах с большой уверенностью можно пользоваться такими экономическими категориями, характеризующими конечный результат общественного производства, как национальный доход, конечный продукт, соотношение между накоплением и потреблением и т. д. На отраслевом уровне для определения экономической эффективности вариантов развития используются критерии минимум приведенных затрат или максимум эффекта. Наиболее типичные области их применения технико-экономическое проектирование строительства новых объектов, выбор отдельных направлений (вариантов) развития новой техники и технологии, обоснование размещения предприятий и производств, оптимизация структуры производства отдельных групп предприятий и др. В городском хозяйстве типичными примерами служат реконструкция и модернизация зданий и объектов инженерной инфраструктуры города. При любом методе расчета экономическая эффективность в стоимостной форме представляет собой отношение стоимости продукции как результата производства к затратам в стоимостном выражении. Трудовой метод. Обобщающая эффективность отрасли определяется отнесением чистой продукции к сумме затрат живого и прошлого труда, внеоборотных активов, приведенных к трудовому эквиваленту. Метод комплексного (индексного) измерения эффективности состоит в определении обобщающего показателя эффективности суммированием взвешенных величин производительности труда (трудоемкость), капиталоотдачи (капиталоемкость), материалоотдачи (материалоемкость). Взвешивание производится по доле заработной платы, амортизационных отчислений и материальных затрат в совокупных издержках производства. Как видно из данного сопоставления, существуют разнообразные локальные и обобщающие оценки экономической эффективности. Отсутствие единого критерия усложняет выбор наиболее рациональных путей развития хозяйства, но не является принципиальным препятствием для этого. 64 2. Сущность и методы оценки эффективности затрат в городском хозяйстве Эффективность инвестиционных затрат (Э) определяется соотношением результатов осуществления проекта (Р) и затрат, необходимых для достижения этих результатов (3): Э = Р/3. В качестве результата рассматриваются различные виды эффекта: экономический, социальный, экологический и др. Виды экономической эффективности: народнохозяйственная, региональная (муниципальная), бюджетная, коммерческая и др. Методы оценки эффективности инвестиций Абсолютная оценка эффективности инвестиций Эабс = АР/З. Критерий Э>Ен нормативный коэффициент эффективности (средняя ставка процента на капитал или уровень рентабельности). Сравнительная (относительная) оценка. А. Метод приведенных затрат. Приведенные затраты это сумма текущих затрат и капитальных вложений, приведенных к одинаковой размерности в соответствии с нормативом эффективности или нормативным сроком окупаемости: Рассматриваемые варианты должны быть приведены по всем признакам, кроме подлежащего сравнению, т. е. по результатам, составу и времени. Для приведения вариантов по времени используется метод дисконтирования, т. е. приведения вариантов затрат и результатов к единому моменту времени. Лучшим считается вариант с минимальным значением приведенных затрат на единицу суммарного социального эффекта (Li). Оценка социально-экономической эффективности в городском хозяйстве В городском хозяйстве оценка эффективности инвестиций должна проводиться с учетом его особенностей: социальный характер, жизнеобеспечение города и т. п. Поэтому необходимо учитывать сопутствующий экономический и социальный эффекты. Сопутствующий экономический эффект: привлечение инвестиций, рост налоговых сборов, расширение предпринимательской деятельности и т. п. Социальный эффект: повышение уровня жизни, снижение безработицы, улучшение здоровья и условий жизни населения. В целом необходимо учитывать социально-экономические результаты от вложения инвестиций в ГХ. Социальные результаты не всегда можно выразить в стоимостных 65 показателях. В этом случае для оценки эффекта применяются методы квалиметрии. При оценке сложных социальных результатов, не имеющих прямой количественной оценки (комфорт жилища, качество отдыха и т. п.) для сравнения и выбора вариантов комплексный результат раскладывается на отдельные элементы, оцениваемые с помощью метода экспертных оценок. Например, при оценке качества жилища могут быть выделены такие элементы: соотношение между общей и жилой площадью, высота потолков, этажность и т. д. Суммарный социальный эффект с учетом этих разнокачественных свойств (Pij) определяется с использованием квалиметрических методов как сумма балльных оценок (Bi), установленных экспертным путем, и выражается в виде Для каждого расчета принимаются постоянный набор свойств и постоянные балльные оценки каждого свойства: 2 =100%. 4. Показатели оценки эффективности затрат в городском хозяйстве Инвестиционный проект комплекс взаимосвязанных мероприятий в конкретной сфере для достижения заданных результатов с привлечением инвестиций. Инвестиционные проекты необходимы в ГХ, например, в строительстве окружной дороги, при реконструкции центра города, реконструкции отдельных объектов, мостов, модернизации энергетических систем и многих других. Для оценки эффективности инвестиционных проектов в ГХ используются показатели бюджетной и коммерческой эффективности. • Бюджетный эффект где Д, доходы бюджета, связанные с реализацией проекта; Р, расходы бюджетных средств на реализацию инвестиционного проекта. • Внутренняя норма бюджетной эффективности. • Срок окупаемости бюджетных затрат. • Степень участия бюджетных средств в реализации проекта: где Ринт интегральные бюджетные расходы; Зинт интегральные затраты по проекту. Коммерческая эффективность оценивается через поток реальных денег. В мировой практике для оценки инвестиционных проектов используются 66 подходы Всемирного банка, методика UNIDO (United Nations Industrial Development Organisation). Для российских условий на основе международного опыта разработаны методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов и их отбору для финансирования. Методики основаны на определении следующих показателей:  чистый приведенный доход;  внутренняя норма доходности;  срок окупаемости инвестиций;  рентабельность проекта;  точка безубыточности. При этом наиболее часто используются первые два показателя эффективности инвестиций. В основе большинства методов определения экономической эффективности инвестиционных проектов в рыночной экономике лежит вычисление чистого приведенного дохода NPV (Net Present Value). Этот показатель представляет собой разность дисконтированных (приведенных) на один момент времени 67 показателей дохода и инвестиций. Доходы и капиталовложения обычно представляются в виде чистого потока платежей, равного разности текущих доходов и расходов. Для определения нормы дисконтирования используется ставка банковского процента или доходность вложений средств в ценные бумаги. NPV вычисляется при заданной норме дисконтирования (приведения) по формуле где t годы реализации инвестиционного проекта; Рt чистый поток платежей (наличности) в году /; d ставка дисконтирования. Срок окупаемости инвестиций определяется как период времени, в течение которого инвестиции будут возвращены за счет доходов, полученных от реализации инвестиционного проекта. Этот показатель широко использовался в нашей стране для оценки эффективности капитальных вложений: Рентабельность проекта, или индекс доходности инвестиционного проекта, представляет собой отношение приведенных доходов к приведенным на ту же дату инвестиционным расходам: Примеры расчета экономической эффективности 1. Определение эффективности и срока окупаемости дополнительных вложений представлено в таблице. 68 3. Оценка социальных результатов инвестирования в ГХ. Рассмотрим варианты инвестирования в жилищную сферу по таблице, приведенной ниже. Приведенные затраты (П) по варианту 1 составляют 48 млн руб., по варианту 241 млн руб. 5. Качество продукции (услуг) в городском хозяйстве и его стандартизация Качество продукции является основным в любой производственной деятельности. Это совокупность свойств и характеристик объекта, уровень которых формируется при его создании с целью удовлетворения потребностей. Качество создается в процессе производства. Следовательно, качеством, как и производственным процессом, так и предприятием, можно управлять (управление качеством). В ГХ оказываются услуги. Услуга - это итог деятельности и непосредственного взаимодействия производителя (поставщика) и потребителя по удовлетворению его потребностей. Продукция (услуги) ГХ предоставляется в виде доведенных до потребителя материальных носителей с определенными качественными показателями (тепловая, электрическая энергия, вода), а также в виде непосредственно работ на объекте (обслуживание жилых домов, санитарная очистка, ремонт). В ГХ имеются две группы показателей качества: качество собственно продукции (услуг) и качество обслуживания населения. Для ГХ характерно разделение объекта обслуживания (жилой фонд, дороги и т. п.) и потребителей услуг (население, организации). Качество складывается из технико-эксплуатационного уровня продукции и способности продукции удовлетворять потребности, т. е. из полезности для потребителя. Такой уровень, выраженный набором показателей, закрепляется в 69 стандартах. Стандарт это нормируемый, юридически закрепленный результат деятельности. Он представляет собой нормативно-технический документ, устанавливающий основные требования к качеству продукции. Стандартизация осуществляется в целях установления обязательных требований по безопасности, совместимости и взаимозаменяемости продукции по ее потребительским характеристикам, исходя из необходимости повышения качества продукции и экономии ресурсов. Стандарты качества жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) существуют в виде следующих нормативно-технических документов:  государственные стандарты (ГОСТ) и отраслевые стандарты (ОСТ);  строительные нормы и правила (СНиП);  стандарты предприятий (СТП);  руководящие документы на предприятиях (РД). Технические условия нормативно-технический документ, устанавливающий дополнительные требования к качественным показателям продукции. Критерием качества услуг является качество материального носителя, которое определяется степенью достижения действующего стандарта на продукцию. Так, состав и свойства воды должны отвечать требованиям ГОСТа 2874-82 «Вода питьевая». Требования к качеству основных фондов, инженерных систем водопровода, канализации, газоснабжения, отопления содержатся в СНиП 2.04.01-85, 2.04.0888,2.04.07-86. Для отраслей ЖКХ, которые оказывают влияние на окружающую среду (ВКХ, санитарная очистка), важным критерием качества является экологическая безопасность, т, е. степень соответствия предельно допустимому уровню загрязнения окружающей среды. Показателями оценки здесь являются: процент сброса неочищенных сточных вод; площадь территории и водоемов, загрязненных отходами. Качество обслуживания населения характеризуется показателями обеспечения нормативной потребности в услугах (объем удельного потребления в соответствующих измерителях и процент охвата территорий данными услугами). В Санкт-Петербурге нормативы потребления электроэнергии, горячего и холодного водопотребления устанавливаются распоряжением губернатора. Важными показателями качества являются надежность и устойчивость. Надежность это вероятность получения услуги в нужный момент времени, которая определяется показателем интенсивности аварий или их количеством, а также выполнением графиков снабжения потребителей. Устойчивость работы предприятия это способность объекта функционировать после выхода из строя или в случае отказов его элементов. Оценивается количеством времени восстановления функциональных свойств (время ремонта). 70 Распоряжением губернатора Санкт-Петербурга «О порядке предоставления коммунальных услуг» устанавливается допустимая продолжительность перерывов в ресурсоснабжении в связи с авариями на сетях - 24 часа. Вопросы качества продукции (услуг) в ЖКХ являются одним из важнейших направлений реформирования данной сферы. В условиях децентрализации управления субъекты Российской Федерации могут самостоятельно устанавливать стандарты и критерии качества ЖКУ на основе рекомендуемых стандартов Госстроя. Требования по качеству содержания и ремонта жилищного фонда и качеству коммунальных услуг, утвержденные органами местного самоуправления на основе стандартов являются неотъемлемой частью договоров подряда на обслуживание жилых домов любой формы собственности и договоров социального найма. Обеспечение высокого качества продукции (услуг) в любой сфере, в том числе и в ГХ, невозможно без создания эффективной системы управления качеством. Система качества - это совокупность структур, оказывающих наибольшее влияние на качество продукции (услуг) организации. Первой формой управления качеством продукции является контроль качества, который лежит в основе любого процесса управления. Контроль имеет два недостатка: не улучшает выпущенную продукцию, но повышает затраты; только фиксирует качество, но не влияет на его повышение. Поэтому контроль и ОТК не могут заменить систему качества. На современном этапе новый инструмент управления качеством сертификация продукции и систем качества. Сертификация - это деятельность органов по сертификации, дающая гарантию, что данная продукция соответствует конкретному стандарту или другому нормативному документу. В 1987 г. Международной организацией по стандартизации были разработаны стандарты ИСО 9000, которые обобщают опыт организации работ по качеству и созданию систем качества. Создание системы качества проводится для каждого предприятия. В настоящее время идет процесс перехода от сертификации качества продукции к сертификации систем качества. В сфере ГХ потребитель имеет дело с монополистами и не может отказаться от их услуг. Поэтому обеспечить хорошие потребительские качества ЖКУ возможно путем развития конкуренции и государственного нормативного регулирования. Необходима разработка стандартизированной системы качества жилищно-коммунальных услуг. Контрольные вопросы 1. Сущность и виды экономической эффективности. 2. Особенность экономической эффективности в ГХ. 3. Прямой и косвенный экономический эффект в ГХ. 71 4. Методы оценки социального результата инвестиций в ГХ. 5. Показатели бюджетной эффективности мероприятий в ГХ. 6. Показатели коммерческой эффективности инвестиций в ГХ. 7. Понятие качества продукции (услуги) в ГХ. 8. Понятие стандарта и виды стандартов в ГХ. 9. Показатели качества обслуживания населения. 10. Сертификация продукции (услуг) в ГХ. Тема № 2 ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО И ИНЖЕНЕРНОЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС ГОРОДА. Лекция № 5 ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО В УСЛОВИЯХ РЕФОРМ 1. 2. 3. 4. 5. Вопросы Научные основы и опыт социально-экономического реформирования. Содержание и ход реализации жилищно-коммунальной реформы. Повышение эффективности управления и создание конкурентной среды в ЖКХ. Финансово-экономические основы и тарифная политика в ЖКХ. Социальная политика в жилищно-коммунальной сфере. 1. Научные основы и опыт социально-экономического реформирования Реформа- это существенные преобразования в социально-экономической сфере, затрагивающие отношения собственности, хозяйственный механизм, систему управления, имущественные права и другие важнейшие аспекты функционирования общества. Основные вопросы реформы: Зачем? Что? Как? Для кого? Элементы реформирования. 1. Причины и необходимость реформы объективные и субъективные. 2. Условия проведения реформы благоприятные и неблагоприятные. 3. Принципы целенаправленность, системность, комплексность. 4. Приоритеты, цели и задачи реформы ожидаемые результаты. 5. Направления и мероприятия пути и содержание реформирования. 6. Механизм реформирования ресурсы и эффективность их применения. 7. Результаты реформы степень достижения целей. 8. Причины удач и неудач объективные и субъективные. Базовые реформы в России. 1. Освободительная (1860-е гг.) - освобождение крестьян и создание правовых основ развития страны. 2. Финансовая (конец XIX в.) - укрепление финансовой системы страны. 3. Аграрная (начало XX в.) - попытка перехода к фермерскому типу ведения 72 хозяйства. 4. Новая экономическая политика (1921-1927) -многоукладное возрождение элементов рыночного хозяйства. 5. Управленческая (1957-1963) - переход от отраслевого к территориальному управлению. 6. Планирование и стимулирование (1965-1968) - введение экономических стимулов и материальной заинтересованности. 7. Перестройка (1986-1990) - попытки реформирования и разрушение административной системы. 8. Рыночная (1992-2002) - переход к рыночной экономике. Рыночная реформа в России (1992-2002 гг.) Цель реформы повышение эффективности и качества хозяйственной деятельности путем перехода к рынку. Направления реформы:  стабилизация экономики, включая финансовую стабильность;  приватизация государственной собственности;  формирование товарного, финансового, трудового, земельного, жилищного рынков;  создание нормативно-правовой основы рыночной системы;  социальная ориентация и поддержка населения в условиях реформ. Что сделано? Экономика стабилизирована, проведена приватизация, сформированы рынки, созданы основы нормативно-правовой системы, действует система социальной поддержки населения. Что надо сделать? Провести налоговую и пенсионную реформы, реформу социальной политики, местного самоуправления, здравоохранения и образования, военную и жилищно-коммунальную. Задача государства - создание условий для повышения качества жизни населения путем формирования конкурентоспособной экономики. Сценарии развития административный или демократический. Стратегические ориентиры развития страны:  разделение собственности и власти;  равные права всех участников рынка;  четкий налоговый и таможенный режим, бездефицитный бюджет:  ограничение вмешательства государства в конкурентный сектор экономики:  повышение роли государства в финансах, регулировании естественных монополий, социальной поддержке населения. 2. Содержание и ход реализации жилищно-коммунальной реформы Системный кризис жилищно-коммунального хозяйства и низкий уровень предоставления жилищно-коммунальных услуг населению, чрезмерная бюджетная нагрузка и отсутствие необходимых финансовых ресурсов жилищно- 73 коммунальных предприятий, искусственный монополизм, административноведомственный характер механизма хозяйствования и другие факторы определили необходимость проведения жилищно-коммунальной реформы. Проблемы жилищно-коммунальной сферы возникли не сегодня. Они существовали и в советский период, но лишь в самое последнее время актуальность проведения жилищно-коммунальной реформы стала очевидной и была осознана на всех уровнях руководства, включая федеральный, что выразилось в принятии соответствующих документов и методических материалов. К числу важнейших из них относится Указ Президента РФ «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в РФ» № 425 от 28.04.97, Постановление Правительства РФ «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 1997 год» № 621 от 26.05,97 и др. Неудовлетворительное положение дел и наличие острых проблем в сфере городского хозяйства определили необходимость его развития на базе реформирования административно-ведомственного механизма хозяйствования и привлечения реальных источников централизованного и нецентрализованного ресурсосбережения. Эффективное проведение реформ возможно лишь на основе комплексного, системного и целевого подходов, т. е. с учетом всех важнейших факторов развития, в тесной взаимосвязи всех принимаемых мероприятий и с учетом наличия определенных принципов, которые и должны быть положены в основу проведения реформ. Важнейшими среди них являются целенаправленность, системность, эффективность, социальная ориентация и др. Все эти подходы и принципы хорошо известны, но до сих пор их не удавалось последовательно провести в жизнь в ходе социально-экономического реформирования, что имело негативные последствия. Поэтому научнометодическая проработанность реформ в данной сфере, обоснование принципов, методов и последовательности принимаемых решений является необходимым условием результативности реформирования. В настоящее время имеются различные подходы к содержанию и проведению реформы ЖКХ, но выделяются два направления. Согласно первому из них приоритет отдается экономии бюджетных средств и постепенно переложению высоких издержек городского хозяйства на плечи потребителей путем повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги, на пассажирские перевозки, на телефонные переговоры и пр. В результате реализации такого стратегического подхода может быть осуществлена структурная перестройка финансовых потоков и повышение эффективности использования бюджетных средств, но негативные последствия таких преобразований будут чрезмерно сильны: отрицательная реакция населения, дальнейшее ухудшение системы городского хозяйства и снижение качества обслуживания потребителей. Ввиду наличия серьезных отрицательных последствий такой подход является нецелесообразным и практически едва ли возможным, так как затрагивает интересы всего населения. При другом подходе приоритет отдается структурной перестройке 74 хозяйственных отношений в данной сфере путем ее демонополизации, создания конкурентной среды и ресурсосбережения. Повышение тарифов и совершенствование тарифной политики являются важной составной частью реформы, но изменение тарифов должно сочетаться с экономикоорганизационными и рыночными преобразованиями, а также с учетом уровня доходов широких масс населения. Важнейшей целью реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства города является повышение уровня и качества обслуживания населения в соответствии с действующими стандартами путем перевода данной сферы в систему социально-ориентированного рыночного хозяйствования. Исходя из этой основной цели, формулируются подцели и целевые показатели. В качестве подцелей рассматриваются:  повышение уровня и качества услуг в данной сфере;  снижение производственных издержек в ЖКХ;  снижение расходов бюджета города на содержание жилищнокоммунального хозяйства;  смягчение для населения негативных аспектов реформы (повышение тарифов, нарушение работы систем ЖКХ). Для контроля за выполнением целевого блока по каждой подцели предлагается результирующий целевой показатель, который является индикатором ее выполнения. Перечень целей и показателей приведен в табл. 5.3. Таблица 5.3 Стратегические цели и показатели реформы жилищнокоммунального хозяйства (количественные значения показателей приведены для города N) Цель и Целевой Значение Примечание целевые ориентиры показатель целевого показателя (наименование ) 2003 г. 2005 г. 2008 г. 75 1. Повышение уровня и качества работ и услуг 2. Снижение производственных издержек 3. Снижение расходов бюджета на содержание жилищнокоммунального хозяйства 4. Смягчение для населения негативных последствий реформирования Уровень и 2,0 качество 16 работ и услуг, баллы Степень снижения издержек, % Степень снижения бюджетных затрат, % Допустимая доля расходов граждан на оплату услуг ЖКХ, % к доходу семей 3,0 20-30 30-40 20 4,0 40 60 60-80 25 В соответствии со стандартами По отношению к базовому периоду 11о отношению к базовому периоду В соответствии с концепцией реформы ЖКХ в РФ Как следует из табл. 5.3, большинство целевых показателей измеряется в относительных величинах, а уровень и качество работ и услуг рассчитывается в баллах (5 баллов полное соответствие стандарту, а 1 балл несоответствие стандартам по всем позициям). Отметим, что для получения объективных оценок целесообразно организовать постоянный мониторинг хода реформ и привлечения независимых экспертов в сочетании с социологическими опросами населения. В соответствии с принятыми документами были определены основные направления реформирования жилищно-коммунального хозяйства:  повышение эффективности системы управления;  формирование конкурентной среды в данной сфере;  стимулирование энергоресурсосбережения;  упорядочение тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг и решение проблем финансирования жилищного сектора города;  социальная поддержка населения в процессе проведения реформы. По первому направлению реформирования предусматривается разделить функции управления и хозяйствования в жилищной системе и выделить экономическое поле действий для заказчика услуг и работ и подрядных организаций. Одновременно с этим предусматривается развитие договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве и усиление функций государственного (муниципального) регулирования и контроля в жилищной сфере. Формирование конкурентной среды предусматривается путем формирования городского (муниципального) заказа на выполнение работ и услуг и размещения его на конкурсной основе, в результате привлечения в данную сферу подрядчиков 76 различных форм собственности и развития негосударственного сектора в жилищной системе, а также путем проведения антимонопольных мер. Для реализации энергоресурсосбережения предусматривается целый комплекс мер экономического, организационного и технологического характера, но в первую очередь рассматриваются вопросы экономического стимулирования, проведения организационных мер и привлечения инвестиций для перехода к энергоресурсосберегающим технологиям. Совершенствование системы оплаты за жилищно-коммунальные услуги предусматривает постепенный переход к экономически обоснованным тарифам, обеспечивающим полное покрытие издержек жилищно-коммунальных организаций. Предусматривается включение в оплату населения расходов на капитальный ремонт жилых зданий и платы за найм жилых помещений (для неприватизированных квартир). Социальная поддержка населения включает меры по разработке стандартов качества на услуги жилищно-коммунального характера, использование федеральных и региональных стандартов по оплате жилья и коммунальных услуг, формирование рациональной системы компенсаций малоимущим слоям населения с учетом доходов на одного члена семьи в пределах установленных социальных норм и упорядочение системы льгот по оплате за данные услуги. Для достижения целей и решения задач по реформированию ЖКХ необходимо провести комплекс мер, которые можно разделить на две большие группы. Первая группа мер решает задачи собственно реформирования сложившихся хозяйственных отношений и носит в основном экономикоорганизационный и правовой характер. Их проведение не требует привлечения значительных ресурсов, но предполагает серьезные научно-методические проработки содержания и технологии реформ, в том числе определение последовательности проведения мероприятий. Вторая группа мер и проектов решает конкретные задачи развития жилищнокоммунального хозяйства: строительство, реконструкция и модернизация, внедрение новой техники и технологий, других нововведений. Большинство из этих мер и проектов требуют значительных ресурсов. Поэтому задача реформы состоит не только в определении мероприятий, но и в обосновании механизмов их реализации. 3. Повышение эффективности управления и создание конкурентной среды в жилищно-коммунальном хозяйстве По первому направлению реформирования предусматривается разделить функции управления и хозяйствования в жилищной системе и выделить экономическое поле действий для заказчика услуг и работ и подрядных организаций. Одновременно с этим предусматривается развитие договорных отношений на всех этапах производства и предоставления жилищнокоммунальных услуг и усиление функций государственного (муниципального) регулирования и контроля в жилищной сфере. Подрядные жилищно- 77 коммунальные организации должны нести ответственность за соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунального назначения, за эффективное использование ограниченных финансовых ресурсов при качественном и надежном обслуживании потребителей, обеспечении сохранности жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства. Создание конкурентной среды предусматривается путем формирования городского (муниципального) заказа на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения, организации системы расчетов за произведенные и потребленные жилищно-коммунальные услуги на основе договоров, применения экономических санкций за нарушение договорных обязательств, привлечения организаций различных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг, проведения антимонопольной политики. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления через службы заказчика и государственную жилищную инспекцию должны будут осуществлять контроль за установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги путем введения оценки объективности расчета затрат предприятий естественных монополистов и прибыли для формирования цен, а также обеспечивать участие в работе региональных энергетических комиссий-всех заинтересованных сторон при установлении тарифов для организаций коммунального хозяйства и организаций -поставщиков топливноэнергетического комплекса; повышать организационно-правовую и финансовую независимость хозяйствующих субъектов для перехода на договорные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг; контролировать обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного обслуживания потребителей жилищно-коммунальных услуг на уровне федеральных социальных стандартов; способствовать внедрению приборов индивидуального учета и регулирования расхода воды, тепла, газа и других энергоресурсов. Основные задачи и меры формирования конкурентной среды в ЖКХ представлены в табл. 5.4. 78 Таблица 5.4 Формирование конкурентной среды в ЖКХ Задачи (направления) Меры 1. Повышение 1.1. Разделение функций управления и эффективности системы хозяйствования. Создание служб Заказчика управления жилищнона жилищно-коммунальные и другие услуги коммунальным и работы. Перевод исполнителей на условия хозяйством под 2. Формирование конкурент рядной деятельности. ной среды в жилищно1.2. Развитие договорных отношений в коммунальной сфере и городском хозяйстве. Заключение договоров других между отраслях городского администрацией города, производителями хозяйства работ и населением. 1.3. Усиление контрольных функций со стороны города за деятельностью предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства. Создание городской жилищной инспекции 2.1. Внедрение конкурсной системы отбора подрядчиков. 2.2. Поэтапное формирование оптового энергетического рынка. 2.3. Развитие нецентрализованных форм управления жилищным фондом (товариществ собственников жилья) 4. Финансово-экономические основы и тарифная политика в жилищно-коммунальном хозяйстве Для реализации энергоресурсосбережения предусматривается целый комплекс мер экономического, организационного и технологического характера, но в первую очередь рассматриваются вопросы экономического стимулирования, проведения организационных мер и привлечения инвестиций для перехода к энергоресурсосберегающим технологиям. Совершенствование системы оплаты за жилищно-коммунальные услуги предусматривает постепенный переход к экономически обоснованным тарифам для всех групп потребителей; сокращение бюджетных дотаций жилищно-коммунальному сектору по мере роста платежей потребителей; упорядочение централизованного финансирования жилищного сектора путем развития систем государственного и местного стандартов; активное внедрение мер по энергоресурсосбережению, снижению себестоимости 79 производства жилищно-коммунальных услуг; расширение возможностей ЖКХ на получение дополнительных финансовых ресурсов путем выхода на финансовокредитный и фондовый рынки; повышение эффективности мер по социальной защите населения путем выделения компенсаций (субсидий) малоимущим гражданам и упорядочения льгот по оплате жилья. Предусматривается включение в оплату населения расходов на капитальный ремонт жилых зданий и платы за найм жилых помещений (для неприватизированных квартир). Основной идеей программы жилищно-коммунальной реформы, принятой в ноябре 2001 г., является передача бюджетных ресурсов, выделяемых в настоящее время на дотирование отрасли непосредственно гражданам, которые в наибольшей степени заинтересованы в эффективном расходовании этих средств. Для этого предусматривается создание системы персонифицированных социальных счетов граждан, на которые будут направляться все виды финансовой помощи государства, включая оплату жилья и коммунальных услуг. В результате расходование бюджетных средств станет прозрачным и адресным. Необходимо последовательно реализовать законодательный принцип дифференциации оплаты жилищно-коммунальных услуг в государственном и муниципальном жилищном фонде на основе установления платы за найм в зависимости от качества и местоположения жилья. Основным направлением деятельности в данной сфере является упорядочение тарифной системы. Для его реализации необходимо предусмотреть следующие меры. 1. Разработка и принятие экономически обоснованных тарифов по оплате услуг для населения. 2. Выравнивание коммунальных тарифов между основными группами потребителей. 3. Введение дифференцированных ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и местоположения. Для конкурентных отраслей жилищно-коммунальной сферы (жилищное хозяйство и ремонтно-строительное производство, сбор и удаление отходов и др.) в качестве экономически обоснованных тарифов могут выступать рыночные цены. В монопольных сферах (водопроводно-канализационное хозяйство, коммунальная энергетика и городской электротранспорт) централизованно установленные цены, определенные на основе научно-обоснованной методики с применением соответствующих норм и стандартов. К основным путям ограничения роста коммунальных тарифов относятся: сокращение реальных потерь в процессе производства, транспортировки и потребление услуг в ЖКХ; исключение из состава себестоимости затрат, не относящихся к издержкам на производство и реализацию услуг; повышение уровня научно-методического обоснования нормативной базы жилищнокоммунальных тарифов; формирование конкурентной среды в процессе жилищно-коммунального обслуживания потребителей. Процесс формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги должен быть «прозрачным», адекватным современным экономическим условиям и направленным на решение следующих задач: 80 1. снижение себестоимости услуг путем сокращения непроизводительных потерь водных и энергетических ресурсов, строгого учета расхода ресурсов и обоснования затрат; 2. планомерная ликвидация перекрестного субсидирования; 3. рациональная дифференциация стоимости услуг в зависимости от качества и фактических объемов выполненных работ, нормативов потребления, времени года и времени суток, а также других факторов; 4. разработка нормативной базы формирования и регулирования тарифов на ЖКУ с учетом полномочий каждого уровня управления; 5. деполитизация механизма утверждения цен на основе профессионального подхода к их формированию. Для решения поставленных задач необходим гибкий, вариантный подход к вопросам ценообразования с соблюдением основных принципов установления цен и тарифов. При едином методологическом подходе к установлению тарифов целесообразно учитывать местные климатические, экологические и иные условия производства услуг, что должно быть отражено в нормативных и методических документах, разрабатываемых и утверждаемых на уровне субъектов РФ. В частности, целесообразно на уровне субъектов Федерации разработать Положения по регулированию цен и тарифов на жилищнокоммунальные услуги, а также обосновать и принять процедуру формирования, представления и утверждения цен и тарифов. При этом функции различных уровней управления должны быть четко разграничены: федеральный уровень создание нормативно-правовой и методической базы ценообразования, установление цен и тарифов на услуги, регулируемые на федеральном уровне, проведение мониторинга цен и тарифов на ЖКУ по субъектам РФ; уровень субъектов Федерации разработка региональной нормативноправовой и методической базы формирования цен и тарифов на ЖКУ, определение перечня услуг, цены на которые регулируются на региональном уровне; проведение мониторинга цен и тарифов на ЖКУ по муниципальным образованиям и предприятиям ЖКХ; уровень муниципального образования разработка муниципальной нормативно-правовой и методической базы формирования цен и тарифов на ЖКУ, установление и регулирование их величины по группам потребителей; уровень предприятий и организаций ЖКХ формирование цены на основе действующей нормативно-правовой и методической документации, проведение финансового и технологического аудита, расчет плановой себестоимости и прибыли с учетом состояния основных фондов, разработка программ развития предприятия, внесение предложений в регулирующий орган об утверждении величин цен и тарифов. Для создания эффективной системы регулирования необходимо отделить функции управления муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством от функций регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги, т. е. создать независимую, постоянно действующую комиссию, в которую должны войти представители различных структурных подразделений исполнительной и 81 представительной власти муниципального образования, независимые эксперты. Основанием для пересмотра и утверждения тарифа должно быть либо окончание установленного срока его действия, либо изменение объективных обстоятельств, связанных с предоставлением услуги, либо неудовлетворительная работа коммунального предприятия, установленная по результатам мониторинга. При рассмотрении расчетного значения тарифов (цен) на услуги предприятий естественных локальных монополий регулирующий орган должен обращать внимание как на структуру себестоимости затрат, так и на уровень устанавливаемой прибыли. При этом право сохранения или изменения существующего порядка определения уровня рентабельности должно оставаться за регулирующим органом. Схемы формирования цены и сложившаяся практика предоставления коммунальных услуг предприятиям направлены, как правило, на завышение себестоимости и увеличение объема отпускаемых ресурсов. Альтернативой этой методологии может служить установление регулирующим органом предельной величины тарифа на коммунальные услуги. В этих случаях при формировании цены будет учтен определенный (сложившийся или расчетный) уровень рентабельности. Схема финансирования ЖКХ города приведена на рис. 5.1. 5 Социальная политика в жилищно-коммунальной сфере Социальная политика – это комплекс мер по поддержке социально неблагополучных слоев населения в сфере ЖКХ. Социальная поддержка населения заключается в выявлении и обеспечении 82 базовых потребностей у социально неблагополучных категорий населения. Социальные гарантии: стандарты предоставления жилищно-коммунальных услуг по базовым тарифам. Социальная поддержка населения включает:  меры по разработке стандартов качества на услуги жилищнокоммунального характера;  использование федеральных и региональных стандартов по оплате жилья и коммунальных услуг;  формирование рациональной системы компенсаций малоимущим слоям населения с учетом доходов на одного члена семьи в пределах установленных социальных норм и упорядочение системы льгот по оплате за данные услуги. В табл. 5.4 представлены меры по решению задач обеспечения социальной поддержки населения. Для реализации социальной политики в сфере ЖКХ необходимо принятие новых и доработка действующих нормативно-правовых документов в данной сфере: Жилищного кодекса, минимальных социальных стандартов и др. Таблица 5.4 Социальная политика в жилищно-коммунальной сфере 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Контрольные вопросы Основные проблемы жилищно-коммунальной сферы. Необходимость и приоритеты проведения жилищно-коммунальной реформы. Содержание и нормативно-правовая основа жилищно-коммунальной реформы. Механизм реализации жилищно-коммунальной реформы: ресурсное обеспечение, учет интересов, создание благоприятных условий реформирования. Система управление ЖКХ и пути повышения ее эффективности. Меры по формированию конкурентной среды в ЖКХ. Организация финансирования ЖКХ. Тарифная политика в ЖКХ и меры по ее совершенствованию. Содержание действующей социальной политики в ЖКХ и необходимость ее реформирования. 83 10.Повышение эффективности социальной политики в сфере ЖКХ в условиях реформ. Лекция № 6 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЫ ГОРОДА 1. 2. 3. 4. 5. Вопросы Содержание жилищной сферы города. Экономические основы воспроизводства жилищного фонда. Жилищная проблема и пути ее решения. Развитие нецентрализованных форм управления содержанием и ремонтом жилищного фонда города. Формирование и развитие жилищного рынка в городах страны. 1. Содержание жилищной сферы города Жилищная сфера - область народного хозяйства, включающая строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт. Основу жилищной сферы города составляет жилищный фонд: жилые дома, специализированные дома (общежития, маневренный фонд, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и т. д.), служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. Жилищный фонд подразделяется на следующие виды:  частный фонд, находящийся в собственности граждан или юридических лиц: индивидуальные жилые дома, приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома;  государственный фонд, состоящий в государственной собственности РФ или субъектов РФ, а также ведомственный фонд, нахо дящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к соответствующему виду собственности;  муниципальный фонд, находящийся в собственности муниципальных образований, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений;  общественный фонд, состоящий в собственности общественных объединений;  в коллективной собственности — фонд, находящийся в общей совместной или общей долевой собственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной собственности, собственности общественных объединений. 84 Тенденции изменения структуры жилого фонда страны наглядно можно проследить на рис. 6.1. Статистические исследования показывают, что доля частного жилищного фонда в составе всего жилого фонда Российской Федерации постоянно увеличивается и составляет на сегодняшний день более 64% (табл. 6.1). Несмотря на то, что значительная часть этого фонда приходится на приватизированные квартиры в многоэтажных домах, подавляющее большинство многоэтажных жилых домов находятся в государственной (муниципальной) собственности города. Поэтому фактически городской жилищный фонд продолжает оставаться доминирующим по сравнению с домами других форм собственности, что требует от городских властей громадных усилий и средств на его содержание и ремонт. Но при существующей системе управления и финансирования эксплуатации жилья необходимых средств на эти цели в большинстве местных бюджетов нет. Отчислений же из региональных и федерального бюджетов недостаточно. Базовые понятия жилищной сферы Социальная норма площади жилья - размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг. Компенсации (субсидии) - средства, предоставляемые гражданам в качестве помощи для оплаты жилья и коммунальных услуг, строительства жилья или его покупки. Договор найма - соглашение, по которому наймодатель предоставляет в пользование нанимателю и членам его семьи пригодное для постоянного проживания жилое помещение, либо сохраняет право проживания в жилом помещении, а наниматель обязуется использовать это жилое помещение по назначению, своевременно вносить плату за пользование им и за коммунальные услуги. 2. Экономические основы воспроизводства жилищного фонда 85 Воспроизводство - это совершенствование и обновление основных фондов. Для жилищного фонда характерны следующие виды воспроизводства: новое строительство, реконструкция, модернизация, капитальный ремонт. Новое строительство может выступать формой как простого, так и расширенного воспроизводства. Если путем нового строительства происходит замена объекта равноценным, то это простое воспроизводство. Если увеличивается объем основных фондов или возводятся объекты с улучшенными качественными характеристиками, то это расширенное воспроизводство. Новое строительство направлено на полное возмещение физического и морального износа жилищного фонда. Физический износ это утрата объектами жилищного фонда своих техникоэксплуатационных качеств. Моральный износ проявляется в несоответствии архитектурнопланировочных и конструктивных параметров, уровня инженерного оборудования и благоустройства жилищного фонда современным требованиям. Реконструкция является формой расширенного воспроизводства жилищного фонда, она направлена на возмещение морального и физического износа. Реконструкция предусматривает работы по капитальному ремонту существующих объектов, совершенствование их объемно-планировочных, конструктивных решений, увеличение объема отдельных зданий в результате пристройки к ним дополнительных помещений. Модернизация является формой расширенного воспроизводства, направлена на частичное или полное возмещение морального износа объектов путем совершенствования их качественных параметров. Модернизация позволяет повышать качественные характеристики объектов без привлечения значительных средств и ресурсов. Капитальный ремонт - это форма простого воспроизводства. В результате капитального ремонта происходит частичное возмещение физического износа объектов жилищного фонда, так как он связан с заменой отдельных конструктивных элементов зданий. Капитальный ремонт нередко совмещается с реконструкцией и модернизацией. 3. Жилищная проблема и пути ее решения С внедрением рыночных отношений произошли существенные изменения. Так, начал функционировать рынок жилья, изменилась структура жилого фонда по формам собственности. Однако жилищная проблема остается по-прежнему очень актуальной. Суть жилищной проблемы заключается в острой нехватке жилья, соответствующего нормативным и потребительским требованиям, для значительной части населения. Жилищная проблема характеризуется следующими аспектами: количественные, качественные, состояние городской среды, уровень эксплуатации. Имеет место острый количественный дефицит жилья. Так, в Санкт-Петербурге на начало 1997 г. очередь на улучшение жилищных условий составляла около 800 тыс. чел. (319 тыс. семей). До сих пор 24% горожан 86 проживают в коммунальных квартирах, 165 тыс. чел. в общежитиях. В среднем на одного жителя России по данным 1998 г. приходится 18,9 м2 общей площади, а в Норвегии 74 м2, в США 65 м2, в Швеции 43 м2, во Франции 36 м2, в Японии 31 м2. Наряду с дефицитом жилья существует проблема его качества, т. е. проблема несоответствия потребительских свойств жилья современным требованиям. Значительная часть жилищного фонда России, особенно построенного до середины 60-х гг., не удовлетворяет сегодня потребности населения как по объему, так и по своим качественным характеристикам. Отсутствие современных видов благоустройства и конструктивные недостатки жилых зданий приводят к завышенному потреблению энергоресурсов и воды. В существующем жилищном фонде значительную долю составляют дома из сборного железобетона, имеющие значительные теплопотери, которые на 20-30% выше проектных из-за низкого качества строительства и эксплуатации. Наиболее значительные теплопотери в зданиях происходят через наружные стеновые ограждения (40-50%) и окна (32-35%). В результате показатели удельного теплопотребления в таких зданиях в 2-4 раза превышают аналогичные показатели в зарубежных странах с близкими климатическими условиями, Более 34 млн м2 общей площади жилых помещений России размещено в ветхих и аварийных строениях, в которых проживает около 3 млн чел. Четверть жилого фонда Санкт-Петербурга находится в неудовлетворительном техническом состоянии, а 6,8% в ветхом. Типовая застройка панельными зданиями формирует деструктивную жилую среду, не отвечающую экологическим требованиям. Уровень содержания и ремонта жилых домов не соответствует нормативным требованиям. Таким образом, жилищная проблема является весьма многогранной, требующей значительных усилий по ее решению. Основными способами решения жилищной проблемы являются: 1. поиск и привлечение централизованных и нецентрализованных источников финансирования строительства, капитального ремонта и реконструкции жилья (государственные и муниципальные жилищные программы, городские фонды строительства, реконструкции и ремонт жилищного фонда, привлечение средств инвесторов, строительство жилых домов на паевых основах, концентрации средств в конкретных проектах); 2. повышение доступности жилья для широких слоев населения (создание благоприятных условий для развития рынка жилья и жилищных услуг, оказание помощи населению в приобретении жилья, стимулирование жилищного кредитования, в том числе ипотеки, использование муниципальных жилищных займов); 3. совершенствование системы обеспечения жильем социально незащищенных категорий населения (разработка эффективных систем целевой поддержки социально незащищенных групп населения, усиление 87 принципа адресности государственной и муниципальной помощи, предоставление бесплатного или дешевого муниципального жилья и т. д.); 4. совершенствование градостроительных, архитектурных и экологических подходов к формированию благоприятной жилой среды (развитие малоэтажной и смешанной комплексной застройки, переход от типовых проектов к индивидуальным, благоустройство территории); 5. повышение качества эксплуатации жшищного фонда (существенное улучшение содержания и ремонта жилищного фонда, экономия энергетических и водных ресурсов). 4. Развитие нецентрализованных форм управления содержанием и ремонтом жилищного фонда города Ведущей отраслью жилищной сферы является жилищное хозяйство, которое призвано выполнять комплекс работ и услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда, а также по доведению основных видов коммунального обслуживания до потребителей. Однако в большинстве городов страны, особенно крупных, уровень развития жилищного хозяйства остается низким и не соответствует предъявляемым требованиям. Жилищное хозяйство остается дотационным, содержание его ложится тяжелым бременем на городской бюджет. Для него характерны ведомственный монополизм, низкое качество предоставляемых услуг и неэффективное управление. Применяемый до сих пор административный механизм регулирования жилищной сферы, отсутствие экономической заинтересованности ЖЭО в результате своей деятельности и отчуждение жителей от собственности привели к серьезным негативным последствиям в жилищной сфере. Произошло снижение качества жилищного фонда и ухудшение условий его эксплуатации. Все это и определяет необходимость реформирования жилищной системы: предлагается отказ от монополизма и переход от сугубо централизованного к нецентрализованным формам управления. Для этого предусматривается развитие негосударственных форм собственности и переход к профессиональному управлению. Еще в середине XVIII в. в России стали возникать и развиваться аналоги жилищно-строительных кооперативов (ЖСК) общества взаимного кредитования. ЖСК сейчас одна из перспективных форм негосударственного управления жилым фондом. В ЖСК могут вступать не только физические лица, но и организации. Его членами могут стать не только те, кто нуждается в улучшении жилищных условий. Членом ЖСК могут стать все члены одной семьи, независимо от количества уже имеющихся квартир. К тому же, если пайщик накопил 50% стоимости жилья, то кооператив за счет средств всех пайщиков приобретает очереднику квартиру, в которую владелец вселяется не позднее пяти недель. Также важным моментом является тот факт, что на накопление не может быть обращено взыскание по долгам. Главной целью ЖСК является улучшение жилищных условий граждан с 88 невысокими доходами, а главной задачей повышение уровня социальной защиты пайщиков путем развития системы взаимопомощи при приобретении жилья за счет объединенных паевых взносов. Еще одной формой организации негосударственного управления жилым фондом является товарищество собственников жилья (ТСЖ), объектом недвижимости которого служит кондоминиум. Процессы формирования ТСЖ идут в стране крайне медленно. Так, в Москве насчитывается всего 456 товариществ, из которых более 50% в новостройках. Для сравнения отметим, что в Москве в период с 1921 по 1929 гг. было образовано 8 тыс. товариществ. В настоящее время можно констатировать слабость социальной базы формирования ТСЖ, что сдерживает процессы их образования и развития. В среднем по стране происходит некоторое увеличение доли ТСЖ в общем жилом фонде. Однако в настоящее время в России создано лишь немногим более 3 200 ТСЖ, что составляет менее 1% от общего объема жилого фонда. В 2001 г. доля частного жилищного фонда составила 66% по сравнению с 33% в 1990 г., а доля государственного и муниципального сократилась с 67 до 32%. К сожалению, основная часть частного жилищного фонда находится в управлении государства. Возникает необходимость перехода к профессиональному управлению, в частности путем передачи жилищного фонда в управление управляющим компаниям. Управляющие компании - передача жилищного фонда в доверительное управление на основе договора по управлению с собственником жилья (муниципалитет, субъект Федерации, частные или коллективные владельцы). В концепции Правительства РФ по реформированию жилищно-коммунального хозяйства предложена новая структура управления -служба заказчика. Классическая схема ее содержит три независимые структуры: собственника (муниципалитет), заказчика (служба заказчика) и подрядчика (ремонтно- 89 эксплуатационные предприятия). Но, решая одни проблемы, эта новая управленческая структура создает другие: порождает еще больший монополизм; концентрация финансовых средств затрудняет их контроль; являясь муниципальным предприятием, служба заказчика тормозит развитие конкуренции; остаются совмещенными функции собственника и управления. В настоящих экономических условиях наиболее эффективны управляющие компании. Они позволяют разделить функции собственника, заказчика и подрядчика, способствуют формированию рынка жилищных и управленческих услуг. Управляющие компании могут быть частными или создаваться на базе существующих жилищных предприятий, осуществляя управление по районированному типу. Управление структурными подразделениями возможно организовывать по типу дивизиональной структуры, что позволит им взять полностью на себя ответственность за производимые услуги. Такая структура позволяет сформировать и развивать рынок управленческих и жилищных услуг. Управляющие компании заключают с муниципалитетами или иными собственниками договоры о передаче в доверительное управление жилого фонда, инженерных сетей. Конечно, при этом происходит отчуждение средств, направляемых на выполнение функций управления, но эти потери могут с лихвой компенсироваться за счет повышения эффективности управленческих функций, выполняемых более профессионально. Компании получают коммунальные платежи потребителей (населения и предприятий), а также бюджетные деньги, выделяемые на коммунальное хозяйство. На эти средства обслуживают объекты ЖКХ, модернизируют их, расплачиваются с энергетическими, газовыми и другими службами. Управляющие компании смогут уменьшить нагрузку на бюджет, а через некоторое время выйти на уровень рентабельной работы и полностью отказаться от бюджетного финансирования ЖКХ. Кроме того, возможно внедрение схемы выпуска муниципальных доходных ценных бумаг. Часть бумаг выкупает муниципальный бюджет, часть областной. Некоторая часть будет размещена среди населения, начисляемые проценты будут направляться на погашение платы за коммунальные услуги (с определенной скидкой). Часть ценных бумаг будет размещаться среди корпоративных инвесторов. Управляющая компания будет погашать эти бумаги в установленные сроки. Схема управления жилым фондом при участии управляющей компании представлена на рис. 6.3. Социально-экономический эффект может быть получен в виде повышения удовлетворенности потребителя, улучшения качества услуг, сокращения сроков их выполнения и экономии семейного бюджета из-за снижения тарифа. За предоставление услуг управляющая компания получает вознаграждение, размер и форма которого указывается в договоре между собственником жилья (или предприятием, выполняющим его функции) и управляющей компанией. Денежное вознаграждение привязано к 90 определенным критериям эффективности работы компании. Для оценки работы управляющих компаний предложены следующие критерии. Социальные оценки (ряд показателей удовлетворенности населения работой управляющей компании): средний балл санитарно-технического состояния жилищного фонда; своевременное выполнение заявок и устранение аварий; отношение персонала к жильцам. Экономические оценки: удельный вес работников управления в общей численности; расходы на управление, соотнесенные к 1 м2 общей площади; доходы, полученные от эксплуатации жилфонда, соотнесенные на одного работника управления и 1 м2 общей площади; соотношение издержек на управление и обслуживание; соотношение издержек на обслуживание и материально-техническое обеспечение. Набор критериев оценки деятельности управляющих компаний может корректироваться исходя из конкретных потребностей территорий. Для осуществления обоснованности и «прозрачности» расчетов стоимости управления, эксплуатации и ремонта жилья с различными техническими характеристиками, понятными как потребителю услуг, так и их производителю, возможно использование дифференцированного подхода при определении тарифов оплаты жилья. Он основан на определении издержек по управлению, обслуживанию и ремонту для каждого дома. Для этого весь комплекс работ по эксплуатации жилфонда разбит на ряд жилищных услуг, определена их трудоемкость, объем и стоимость для каждого дома. Жилищные услуги сгруппированы по технологическим признакам. 1. Содержание и уборка мест общего пользования. 2. Техническое обслуживание и ремонт зданий, сооружений, оборудования. 3. Капитальный ремонт мест общего пользования. 4. Общепроизводственные расходы. 5. Общехозяйственные расходы. 6. Коммерческие расходы. Данный подход позволяет применить новую классификацию затрат при определении экономически обоснованного тарифа на услуги ЖКХ. Схема хозяйственных взаимоотношений участников процесса управления представлена на рис. 6.5. 91 5. Формирование и развитие жилищного рынка в городах страны Параметры рынка жилья: цена, спрос, предложение. Цена устанавливается через спрос и предложение. Субъектами рынка являются домашние хозяйства, организации бизнеса и государство (город). Объектом служит жилищный фонд. Рынок жилья делится на первичный (новое жилищное строительство) и вторичный. На этом рынке действуют строители, продавцы, посредники, покупатели и т. п. Особенности рынка жилья. 1. Операции купли-продажи жилья осуществляются по документально установленной юридической схеме с заранее установленными условиями по стоимости сделки и регистрируются в государственных органах. 2. Жилье относится к категории недвижимости и охраняется правом частной собственности граждан (Конституция). 3. Собственник жилья имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться жилыми помещениями в соответствии с установленным законодательством. 4. Рынок жилья имеет ярко выраженную социальную направленность и регулируется государством и местными органами власти. 5. Величина спроса на жилье во многом определяется его местонахождением, 92 качеством жилья, состоянием городской инфраструктуры. 6. Вложение капитала в недвижимость (жилье) связано с тремя видами затрат: эксплуатационные расходы, налог на недвижимость, налоги и сборы на сделки с недвижимостью. Нормативно-правовая основа жилищного рынка: Конституция, Гражданский кодекс, законы РФ «О приватизации жилья», «Об ипотеке» и др. Рынок жилья служит основным средством решения жилищной проблемы, стимулирует население на накопление средств, что усиливает мотивацию труда, способствует рациональному использованию жилищного фонда, позволяет ликвидировать убыточность ЖЭО. Становление и развитие рыночных отношений в экономике России связано в значительной мере с объектами недвижимости, которые выступают в качестве средств производства (земля, производственные, складские, торговые, административные и прочие здания, помещения и сооружения). Кроме того, объектами недвижимости являются земельные участки, жилые дома, дачи, квартиры, гаражи, которые выступают в качестве предметов потребления. Объекты недвижимости, выступая в качестве основы общественного производства, являются базой хозяйственной деятельности, развития предприятий и организаций всех форм собственности. Недвижимость обладает особенностями товара, который продается и покупается, т. е. обращается на рынке. Определение недвижимости, находящейся в жилищной сфере, содержится в статье 1 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», которая в состав такого имущества включает: земельные участки и прочно связанные с ними жилые дома с жилыми и нежилыми помещениями, приусадебные хозяйственные постройки, зеленые насаждения с многолетним циклом развития, жилые дома, квартиры, иные жилые помещения в жилых домах и других строениях, пригодные для постоянного и временного проживания, сооружения и элементы инженерной инфраструктуры жилищной сферы. Рынок недвижимости России по историческим меркам еще очень молод. Начало его развития можно датировать серединой 1991 г., когда вместе с процессом приватизации в Санкт-Петербурге появились первые легальные сделки по продаже квартир. В других городах старт рынка жилья произошел вместе с общим началом либерализации экономики (1992 г.). За прошедшие 10 лет он проделал беспрецедентно большой путь становления и развития. Материальная база рынка жилья создана бесплатной приватизацией жилья, ранее предоставленного гражданам на правах пожизненного наследуемого владения. Уже к концу 1992 г. в среднем по России около 15% жилья перешло в частную собственность граждан. Пик темпов приватизации пришелся на 1993 г., а затем они сохранялись на уровне 3-5% в год. Одновременно, несмотря на существующие экономические трудности, продолжается строительство нового жилья как за счет государства, так и за счет частных инвесторов, причем доля вторых в общем объеме ввода новых объектов становится все больше. Так, в 2002 г. за счет средств частных инвесторов в СанктПетербурге было построено 92% жилья, а в 1997 г. лишь 35%. Кроме того, в 93 материальную базу рынка жилья входят старый фонд и квартиры в так называемых кооперативных домах. Общий объем жилья в собственности граждан (частный жилой фонд) составляет в среднем по России 55%. Прошедшая в стране приватизация государственных предприятий и организаций и возникновение различных организационно-правовых форм собственности привели к качественному изменению инвестиционностроительной сферы и к выделению самостоятельного сегмента рынка недвижимости. Рынок недвижимости это взаимосвязанная система рыночных механизмов, обеспечивающих создание, передачу, эксплуатацию и финансирование объектов недвижимости. В систему рынка недвижимости при таком подходе включаются отношения, возникающие:  в ходе создания объектов недвижимости между инвесторами, застройщиками, подрядчиками и пользователями недвижимости;  в процессе оборота прав на недвижимость между продавцами и покупателями, арендодателями и арендаторами;  в процессе эксплуатации объектов недвижимости между собственниками и управляющими, управляющими и пользователями. Эти отношения существенно отличаются друг от друга по своему содержанию, но их объединяет общее начало объект недвижимости. По способу содержания сделок рынок недвижимости можно разделить на первичный и вторичный. Под первичным рынком недвижимости принято понимать совокупность сделок, совершаемых с вновь созданными объектами недвижимости и в процессе их создания. Он обеспечивает передачу недвижимости в экономический оборот. Под вторичным рынком недвижимости понимают сделки, совершаемые с уже созданными объектами, находящимися в эксплуатации, и связанные с перепродажей или другими формами перехода поступивших на рынок объектов от одного владельца к другому. Взаимное влияние спроса и предложения на первичном и вторичном рынках недвижимости существенно осложняет анализ сферы обращения и выбор правильных решений относительно инвестирования в недвижимость. Особенно сложной эта задача является еще и потому, что сделки на рынке недвижимости носят частный и зачастую конфиденциальный характер, что серьезно затрудняет сбор необходимой информации. Рынок недвижимости испытывает влияние экономической ситуации в целом как на национальном, так и на региональном уровнях. Возможности реагирования на изменения этой ситуации на первичном и вторичном рынках недвижимости различны. Так, вторичный рынок недвижимости может достаточно гибко реагировать на снижение спроса уменьшением предложения и падением цен, нижняя граница которых определяется, по сути, тремя факторами: ценой приобретения объекта, финансовым положением продавца и соответствием уровня его доходов уровню текущих затрат на содержание недвижимости. Диапазон снижения цен или предложения может быть довольно 94 широким. На первичном рынке недвижимости ситуация иная. Нижняя граница цены определяется уровнем затрат на строительство, и при ее падении ниже этого уровня застройщик несет прямые убытки. Вместе с тем, здесь сложнее как уменьшить, так и увеличить предложение. В строительном процессе задействован ряд организаций, каждая из которых заинтересована в использовании своих мощностей и ресурсов (особенно подрядчики), и прекратить строительный процесс мгновенно невозможно. Невозможно и быстро увеличить предложение, так процесс создания объектов недвижимости занимает месяцы и даже годы. В связи с этим предложение на первичном рынке недвижимости является неэластичным в краткосрочном периоде. В то же время вторичный рынок недвижимости является более инертным, поскольку решения на нем принимаются множеством лиц, а мотивация к продажам более размыта, чем на первичном рынке, где продажа это необходимая фаза, обеспечивающая возврат вложенных средств. Для рынка недвижимости характерен ряд особенностей:  специфический характер оборота недвижимости (через оборот прав на него);  формирование цен в результате взаимодействия ограниченного количества продавцов и покупателей;  ограниченная возможность саморегулирования рынка посредством ценового механизма;  высокий уровень грансакционных издержек при совершении сделок с недвижимостью;  более низкая по сравнению с другими товарами ликвидность недвижимости;  многообразие и переплетение различных видов рисков;  необходимость присутствия на нем профессиональных участников. Выделяются три характерные особенности становления рынка недвижимости в России. 1. Основными факторами, формирующими спрос на рынке недвижимости, в этот период были потребительские мотивации, недвижимость начала рассматриваться финансовыми институтами как объект инвестиций с целью извлечения прибыли лишь на завершающем этапе. 2. Становление рынка происходило в условиях неурегулированности прав на недвижимость и слабой нормативно-правовой базы, что позволило быстро наращивать количество сделок на начальном периоде и стало тормозить рынок на этапе его развития. Естественно, что при указанных условиях ведущее место на этом рынке занимают сделки с жилой недвижимостью, которые можно разделить на две сферы: рынки жилищного фонда и жилищных услуг. Настоящее время развивается преимущественно первая сфера, а развитие второй во многом зависит от результатов жилищно-коммунальной реформы. 95 Контрольные вопросы 1. Понятие, состав и структура жилищной сферы в городах страны. 2. Капитальный ремонт и модернизация в системе воспроизводства жилищного фонда. 3. Содержание жилищной проблемы. 4. Пути развития жилищной сферы и решения жилищной проблемы в городах страны. 5. История возникновения и развития коллективных форм управления жилищным хозяйством на базе ЖСК и ТСЖ. 6. Формирование управляющих компаний и их роль в повышении эффективности управления жилищным хозяйством. 7. Рынок жилья и его особенности. 8. Понятие недвижимости в жилищной сфере города. 9. Факторы, определяющие спрос и предложение жилья. 10. Рынки жилищного фонда и жилищных услуг. Лекция № 7 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ ИНЖЕНЕРНОЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА ГОРОДА Вопросы 1. Инженерно-энергетический комплекс города: оценка, проблемы, пути развития. 2. Экономика и механизм развития коммунальной энергетики. 3. Экономика водопроводно-канализационного хозяйства СанктПетербурга. 1. Инженерно-энергетический комплекс города: оценка, проблемы и пути развития Сущность инженерно-энергетического комплекса (ИЭК) - комплекс отраслей ЖКХ, обеспечивающих потребности населения и других потребителей в энергетических и водных ресурсах. Состав ИЭК: водопроводно-канализационное хозяйство (ВКХ), тепло и электроэнергетика, газоснабжение, обеспечение потребителей жидкими и твердыми видами топлива. Особенности ИЭК: наличие локальных естественных монополий, выполнение жизненно важных обеспечивающих функций, непрерывный режим работы, неравномерность поставок ресурсов (по часам, суткам, сезонам года) и наличие избыточных мощностей (час-пик, сутки-максимум и т. п.). Оценка ситуации в ИЭК:  выполнение ИЭК функций по ресурсоснабжению потребителей на пределе технических возможностей;  ухудшение технического состояния, повышение аварийности и снижение уровня надежности инженерных систем и оборудования; 96  распространение отсталых технологий и устаревших технических средств;  дефицит энергетических и водных ресурсов в ряде городов страны;  низкое качество поставляемых ресурсов населению и другим потребителям;  чрезмерные потери и перерасход энергетических и водных ресурсов;  наличие тенденции развития автономных систем ИЭК в связи с неэффективностью централизованного ресурсообеспечения (плохо и дорого). Причины проблем в ИЭК: дефицит инвестиционно-финансовых ресурсов, административный механизм хозяйствования, неэффективная система управления данным комплексом, отсутствие реального механизма ресурсосбережения у производителей и потребителей, неэффективная система регулирования естественных монополий в ИЭК города. Отсюда следует необходимость глубоких структурных реформ в ИЭК (его реструктуризация). Содержание структурной реформ (реструктуризации) ИЭК Цели:  обеспечение устойчивой, безаварийной работы ИЭК;  обеспечение запросов потребителей в соответствии с требованиями качества;  снижение издержек и удельного потребления ресурсов до нормативного уровня. Направления реструктуризации ИЭК:  совершенствование управления путем активного внедрения договорных отношений в разных формах (на обслуживание, на управление, аренды, концессии и др.);  формирование конкурентной среды путем проведения тендеров на строительство, реконструкцию и капремонт объектов, закупку оборудования, материалов, топлива и привлечение фирм различных форм собственности;  разработка механизма привлечения инвестиций в ИЭК (перфомансконтракты, ЭСКО и другие формы);  создание механизмов ресурсосбережения в ИЭК;  развитие ресурсосберегающих технологий;  повышение эффективности регулирования ЕМ в ИЭК (регулирование рентабельности и цены, участие в прибыли, конкуренция за рынок и другие формы);  использование возможностей лизинговых поставок, получение товарных кредитов и т. п.;  усиление форм контроля за деятельностью ЕМ путем проведения аудита, улучшение системы учета, ответственности за выполнение договорных обязательств, лицензирования и т. п. Мировой опыт регулирования ЕМ в ЖКХ. 97 1. Регулирование рентабельности Р = С + Кrу (7.1) где Р цена; С издержки; К капитал; R рентабельность. 2. Регулирование цены (Х регулирование) P1=P0-(RPI-X), (7.2) где P1 и Р0 - цена в отчетном и базовом периоде; RPI индекс потребительских цен; Х - корректирующий фактор к цене. 3. Участие в прибыли. 4. Конкуренция за рынок (в отличие конкуренции на рынке). 2. Экономика и механизм развития региональной и коммунальной энергетики Оценка состояния регионального энергетического комплекса. В связи с огромными масштабами Российской Федерации, различием уровня экономического развития, природных и климатических условий на территории страны существенно отличаются структура и масштабы региональных энергетических комплексов. Однако при всем многообразии условий региональных энергетических комплексов их можно разделить на три основных типа: 1. энергокомплексы мегаполисов Москвы и Санкт-Петербурга, а также субъектов РФ с крупными промышленными центрами с населением более 1 млн чел. (Екатеринбург, Новосибирск, Нижний Новгород и др.), с высокой степенью концентрации населения и развитыми системами централизованного теплоснабжения. Принципиальной особенностью функционирования указанных энергокомплексов являются особо высокие требования к надежности и безопасности тепло и газоснабжения населения и социальной сферы; 2. энергокомплексы большинства субъектов РФ с достаточно высоким уровнем развития промышленности и сельского хозяйства и наличием на территории ряда городов с населением менее 1 млн чел. и крупных поселков городского типа; 3. энергокомплексы субъектов РФ с относительно низким уровнем развития экономики и невысокой плотностью населения. На территории указанных энергокомплексов в различных пропорциях действуют следующие хозяйствующие субъекты электроэнергетики:  вертикально-интегрированные акционерные энергетические компании (АОэнерго), осуществляющие энергоснабжение, как правило, на территории одного субъекта РФ (за исключением ОАО «Мосэнерго», ОАО 98 «Ленэнерго» и ОАО «Тюменьэнерго», действующих на территории ряда субъектов РФ). АО-энерго совмещают функции генерации, транспорта и сбыта электро и теплоэнергии;  муниципальные предприятия электрических и тепловых сетей (перепродавцов электро и тепловой энергии), осуществляющих электрои теплоснабжение населения, мелких и средних промышленных, коммерческих и бюджетных потребителей в городах и крупных населенных пунктах на территории субъектов РФ;  независимые поставщики электро- и тепловой энергии, в качестве которых преимущественно выступают блок-ТЦ и котельные промышленных предприятий;  независимые поставщики услуг по транспорту электрической энергии (в отдельных случаях тепловой энергии), в качестве которых, как правило, выступают промышленные предприятия, имеющие в собственности электрические и тепловые сети. Исторически действующее законодательство и нормативные акты федеральных органов власти были сформированы в условиях переходного периода трансформации плановой экономики и государственной собственности к рыночной экономике с преобладанием частной собственности, в том числе в сфере энергетики. Для указанного периода характерно:  наличие существенных диспропорций в ценах на отдельные виды продукции энергетического сектора;  сохраняющийся диспаритет в ценах на продукцию энергетического сектора и ценах на промышленную продукцию и услуги;  низкий уровень платежеспособности большинства категорий потребителей, за исключением экспортно-ориентированной промышленности. В рассматриваемых условиях нестабильной экономики и значительной степени социальной напряженности государство при формировании нормативноправового обеспечения в области энергетики с целью обеспечения надежного энергоснабжения экономики и населения страны и сохранения контроля за функционированием систем энергоснабжения ориентировалось на сохранение достаточно сильных рычагов управления в энергетическом комплексе через систему государственного антимонопольного регулирования и ограничение рыночной конкуренции на рынках электроэнергии и газа. Для целей настоящей работы используем следующие основные понятия. Электроэнергетика - отрасль экономики Российской Федерации, включающая в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов (в том числе входящих в Единую энергетическую систему России), принадлежащих на праве собственности или на ином 99 предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики или иным лицам. Электроэнергетика является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения. Единая энергетическая система России - совокупность производственных и иных имущественных объектов электроэнергетики, связанных единым процессом производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и передачи электрической энергии в условиях централизованного оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике. Субъекты электроэнергетики - лица, осуществляющие деятельность в сфере электроэнергетики, в том числе производство электрической и тепловой энергии, поставки (продажу) электрической энергии, энергоснабжение потребителей, предоставление услуг по передаче электрической энергии, оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, сбыт электрической энергии, организацию купли-продажи электрической энергии. Потребители электрической и тепловой энергии - лица, приобретающие электрическую и тепловую энергию для собственных бытовых и (или) производственных нужд. Оптовый рынок электрической энергии (мощности) (далее - оптовый рынок) - сфера обращения особого товара электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России в границах единого экономического пространства Российской Федерации с участием крупных производителей и крупных покупателей электрической энергии, получивших статус субъекта оптового рынка и действующих на основе правил оптового рынка, утверждаемых в соответствии с настоящим Федеральным законом Правительством Российской Федерации. Критерии отнесения производителей и покупателей электрической энергии к категории крупных производителей и крупных покупателей устанавливаются Правительством Российской Федерации. Субъекты оптового рынка - юридические лица, получившие в установленном настоящим Федеральным законом порядке право участвовать в отношениях, связанных с обращением электрической энергии на оптовом рынке, в соответствии с утверждаемыми Правительством Российской Федерации правилами оптового рынка. Розничные рынки электрической энергии (далее розничные рынки) - сфера обращения электрической энергии вне оптового рынка с участием потребителей электрической энергии. Объекты электросетевого хозяйства - линии электропередачи, трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для обеспечения электрических связей и осуществления передачи электрической энергии оборудование. Услуги по передаче электрической энергии - комплекс организационно и технологически связанных действий, обеспечивающих передачу электрической энергии через технические устройства электрических сетей в соответствии с техническими регламентами. Услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике - 100 комплекс мер по централизованному управлению технологическими режимами работы технических устройств электростанций, электрических сетей и энергопринимающего оборудования потребителей электрической энергии с управляемой нагрузкой, осуществляемых в целях обеспечения надежного энергоснабжения и качества электрической энергии, соответствующих техническим регламентам и иным обязательным требованиям. Энергосбытовые организации - организации, осуществляющие в качестве основного вида деятельности продажу другим лицам произведенной или приобретенной электрической энергии. Двусторонний договор купли-продажи электрической энергии - соглашение, в соответствии с которым поставщик обязуется поставить покупателю электрическую энергию в определенном количестве и определенного соответствующими техническими регламентами и иными обязательными требованиями качества, а покупатель обязуется принять и оплатить электрическую энергию на условиях заключенного в соответствии с правилами оптового рынка и основными положениями функционирования розничных рынков договора. Потребители электрической энергии с управляемой нагрузкой - категория потребителей электрической энергии, которые в силу режимов работы (потребления электрической энергии) влияют на качество электрической энергии, надежность работы Единой энергетической системы России и оказывают в связи с этим на возмездной договорной основе услуги по обеспечению вывода Единой энергетической системы России из аварийных ситуаций. Указанные потребители могут оказывать и иные согласованные с ними услуги на условиях договора. Комбинированная выработка электрической и тепловой энергии - режим работы теплоэлектростанций, при котором производство электрической энергии непосредственно связано с одновременным производством тепловой энергии. Зона оптового рынка - территория, которая определяется Правительством Российской Федерации и в границах которой происходит формирование равновесной цены оптового рынка в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и правилами оптового рынка (далее ценовая зона оптового рынка). Гарантирующий поставщик электрической энергии (далее гарантирующий поставщик) - коммерческая организация, обязанная в соответствии с настоящим Федеральным законом или добровольно принятыми обязательствами заключить договор купли-продажи электрической энергии с любым обратившимся к нему потребителем либо с лицом, действующим от имени и в интересах потребителя и желающим приобрести электрическую энергию. Веерное отключение - обусловленное технологическими причинами ограничение (полное или частичное) режима потребления электрической энергии, в том числе его уровня, по причинам, не связанным с исполнением потребителем электрической энергии своих договорных обязательств или техническим состоянием его энергетических установок. Территориальная сетевая организация - коммерческая организация, оказывающая услуги по передаче электрической энергии с использованием 101 объектов электросетевого хозяйства, не относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети. Установленная генерирующая мощность - мощность объектов по производству электрической и тепловой энергии на момент введения в эксплуатацию соответствующего генерирующего объекта. Максимально доступная генерирующая мощность - часть установленной мощности объектов по производству электрической и тепловой энергии, за исключением мощности, неиспользуемой для производства электрической и тепловой энергии по причине технической неисправности таких объектов. Рабочая генерирующая мощность - часть максимально доступной мощности объектов по производству электрической и тепловой энергии, за исключением мощности объектов электроэнергетики, выведенных в установленном порядке в ремонт и из эксплуатации. Объекты электроэнергетики - имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, в том числе объекты электросетевого хозяйства. В сфере газоснабжения на территории регионов действуют:  транспортные и сбытовые подразделения РАО «Газпром» (Трансгазы, Межрегионгазы), обеспечивающие оптовые поставки газа в региональные газораспределительные организации и крупным промышленным потребителям;  региональные газораспределительные организации (как правило, акционерные общества), осуществляющие транспорт и сбыт при родного и сжиженного газа населению, жилищно-коммунальному хозяйству и прочим категориям потребителей. Региональные энергокомплексы являются крупнейшими потребителями энергоресурсов, их надежное функционирование существенно зависит от условий топливоснабжения, а в Европейской части страны прежде всего от газоснабжения. В настоящее время региональные энергокомплексы взаимодействуют с федеральными оптовыми рынками: электроэнергии и мощности, природного газа. Указанные оптовые рынки функционируют в условиях жесткого государственного регулирования. Государство не осуществляет прямой контроль за формированием баланса поставок природного газа в стране, передав функцию согласования объема поставок газа ПАО «Газпром». Действующие в стране рынки органического топлива (угля, мазута и сжиженного газа) в целом являются конкурентными. Государство осуществляет косвенное регулирование этих рынков через лимитирование хозяйствующим субъектам объемов поставки мазута на внутренний рынок, установление экспортных пошлин на нефть и мазут, установление цен па поставки сжиженного газа для нужд населения, выделение льготных кредитов для создания сезонных запасов топлива в отдельных субъектах РФ и др. Региональные рынки электроэнергии, тепловой энергии и природного газа 102 также функционируют в условиях жесткого государственного регулирования. В регулировании участие принимают также регулирующие комиссии муниципальных образований в части установления тарифов на отпуск теплоэнергии потребителям от предприятий теплоснабжения, находящихся в муниципальной собственности. В сфере электроснабжения характерной особенностью большинства региональных рынков электроэнергии является значительная доля покупки электроэнергии с федерального оптового рынка. На рис. 7.1 приведена схема энергоснабжения. За исключением Москвы и Санкт-Петербурга, объем потребления электроэнергии населением и приравненными к населению потребителями не превышает 12-15% общего полезного отпуска энергии энергоснабжающих организаций. Основными потребителями электроэнергии на территории большинства субъектов РФ являются крупные и средние промышленные предприятия (с годовым потреблением электроэнергии 100-1000 млн кВт ч и более) и электрифицированный железнодорожный транспорт. Их доля в общем полезном отпуске достигает 40-50% и более. В период после экономического кризиса 1998 г., обусловившего девальвацию российского рубля, существенно снизилась стоимость энергоресурсов, электрической и тепловой энергии в валютном выражении как в стране в целом, так и в большинстве регионов России, как это иллюстрируется на примере Ленинградской области. В 1998-2000 гг. этому способствовала политика Правительства РФ на сдерживание роста цен на продукцию естественных 103 монополий. Следствием этого явилось заметное снижение доли энергетических затрат в себестоимости промышленной и сельскохозяйственной продукции, повышение конкурентоспособности промышленных предприятий с отечественным и иностранным капиталом и соответствующий рост объемов производства и энергопотребления. Так, в Ленинградской области в 2002 г. по сравнению с 1998 г. рост потребления электроэнергии составит почти 26%. Стабилизация экономического и финансового состояния в промышленности в сочетании с жесткими мерами РАО «ЕЭС России» по обеспечению платежей за поставки электро и тепловой энергии и ликвидации бартерных схем расчетов привела к заметному улучшению финансового положения энергоснабжающих организаций, резкому снижению их дебиторской и кредиторской задолженности. Так, если в 1999 г. дебиторская задолженность потребителей Ленинградской области перед ОАО «Ленэнерго» превышала 65% годового объема реализации электро и теплоэнергии, то в 2002 г. прогнозируемая на конец года дебиторская задолженность снизилась до месячного объема реализации, что соответствует стандартной схеме расчетов с потребителями в стабильных экономических условиях. Рост объемов энергопотребления, исключение бартерных операций из расчетов за электроэнергию и повышение общего уровня платежей в сочетании с резким ростом цен и тарифов на электро и тепловую энергию в 2001-2002 гг. обусловили существенный рост объемов инвестиций энергоснабжающих организаций. Важным фактором роста инвестиций явилась проведенная в 20002001 гг. переоценка основных фондов АО-энерго. В частности, если в 2000 г. объем освоенных инвестиций по ОАО «Ленэнерго» по Ленинградской области составил 145 млн руб. (5,2% от годового объема реализации электроэнергии), то в 2002 г. объем инвестиций составил порядка 700 млн руб., или 12% от объема реализации электроэнергии. В то же время начавшийся в 2000 г. резкий рост тарифов на электрическую энергию обусловил достаточно быстрое повышение доли затрат на электроэнергию в общих затратах на производство промышленной и сельскохозяйственной продукции. Так, по Ленинградской области доля затрат на электроэнергию выросла в промышленности с 3,7% в 1999 г. до 5,0% в 2002 г. (8,9% в 1997 г.), в сельском хозяйстве с 0,68 до 1,87%. В указанных условиях обостряется проблема перекрестного субсидирования между группами потребителей, и для поддержания экономического роста и повышения конкурентоспособности промышленности региональными энергетическими комиссиями в 1999 2002 гг. проводилась политика поэтапного сокращения перекрестного субсидирования и сдерживания роста тарифов для промышленных потребителей, прежде всего энергоемких. Так, в Ленинградской области при росте среднесистемного тарифа с 1998 по 2002 г. на 212% рост тарифов для городского населения составил 438%, сельскохозяйственных потребителей более 500% (доведением до среднесистемного уровня, для крупных промышленных предприятий 198%, мелкой промышленности и коммерческого сектора 252%). Для сферы теплоснабжения большинства субъектов РФ характерно: 104  наличие большого количества поставщиков тепловой энергии, прежде всего мелких муниципальных и ведомственных котельных. Так, при общем объеме производства теплоэнергии в Ленинградской области в 2001 г. свыше 21 000 тыс. Гкал, 18% объема (3 900 тыс. Гкал) производится на 2 ТЭЦ ОАО «Ленэнерго» и Ленинградской АЭС. На 107 ведомственных ТЭЦ и котельных производится 10 600 тыс. Гкал. В то же время на 530 муниципальных котельных производится только 7 200 тыс. Гкал;  избыточность имеющихся тепловых мощностей при установленной тепловой мощности источников в Ленинградской области 11 764 Гкал/ч подключенная нагрузка потребителей составляет 6 240 Гкал/ч при годовом числе использования установленной мощности 1 840 ч.;  значительный физический износ большей части ведомственны;. и особенно муниципальных котельных, тепловых сетей в муниципальных образованиях с высокими уровнями потерь теплоэнергии (до 30-40%);  отсутствие приборного учета у коммунальных и бюджетных потребителей, что создает условия для отнесения сверхнормативных потерь на тарифы для конечных потребителей;  низкий уровень компенсации затрат теплоснабжающих организаций населением по установленным тарифам. В I квартале 2002 г. в Ленинградской области указанный уровень возмещения затрат по теплоснабжению составил всего 37,2% при доле затрат на теплоснабжение в общих затратах на жилищно-коммунальные услуги 63% и доле платы за отопление и горячую воду в суммарной плате населения за ЖКУ 48%. В условиях дефицитов бюджетов субъектов РФ, в особенности бюджетов муниципальных образований, имеет место недофинансирование дотационных предприятий тепло и водоснабжения, которые, как следствие, формируют основную часть задолженности по оплате за энергию и энергоресурсы, поставляемую топливоснабжающими и энергоснабжающими организациями регионов. При этом формирование задолженности усугубляется вынужденным завышением тарифов на тепловую энергию вследствие наличия избыточных установленных мощностей поставщиков и значительных тепловых потерь в тепловых сетях. Также следствием недофинансирования предприятий тепло и водоснабжения является отсутствие средств на реконструкцию и модернизацию систем тепло и водоснабжения с целью повышения эффективности их работы и сдерживания роста тарифов для потребителей. В сфере газоснабжения в региональных энергокомплексах можно выделить следующие основные проблемы:  значительный физический износ газораспределительных сетей;  высокая степень перекрестного субсидирования в оптовых ценах на газ и в стоимости услуг по транспортировке природного газа для населения, с одной стороны, и промышленных и коммерческих потребителей с другой, а также между розничными ценами на природный и сжиженный газ;  убыточность поставки сжиженного газа населению; 105  закрепление функций согласования лимитов на поставки природного газа потребителям за монопольной сбытовой организацией на территории субъектов РФ при отсутствии конкуренции по поставке и сбыту газа на федеральном оптовом и региональных рынках газа;  существенное различие между действующими оптовыми ценами на природный газ и экономически обоснованной ценой на газ, составляющей по данным Института энергетических исследований РАН порядка 35-40 долл./1 000 м3;  сложность процедур согласования и установления инвестиционных надбавок к стоимости транспортных услуг. Сложившаяся ситуация в газоснабжении ограничивает привлечение инвестиций для модернизации, реконструкции и развития региональных систем газоснабжения, создает неравные условия конкуренции для отдельных потребителей в зависимости от возможностей получения лимитов газа, не стимулирует участие независимых производителей в поставках газа на рынки, искажает вследствие низких цен на газ ценовые сигналы о реальной стоимости энергоресурсов, электрической и тепловой энергии, не стимулируя тем самым реализацию мер по энергосбережению, включая установку приборов учета потребления газа у потребителей и использование местных энергоресурсов в региональных системах теплоснабжения. В целом резкое снижение объема мероприятий по обновлению и реконструкции основных фондов в региональных энергетических комплексах в течение последних 15 лет в сочетании с проводимой тарифной политикой в энергетике и жилищно-коммунальном хозяйстве, не обеспечивающей привлечение необходимых инвестиций в энергетику, ставит под угрозу надежность и безопасность функционирования региональных энергокомплексов, в первую очередь в сфере теплоснабжения. Проблемы развития региональных энергокомплексов Важнейшими факторами, определяющими проблемы и направления развития региональных энергокомплексов, являются: необходимость резкого увеличения инвестиций на реконструкцию и модернизацию физически и морально устаревших основных фондов в энергетическом комплексе и жилищнокоммунальном хозяйстве, включая как генерирующие источники, так и в особенности инженерную инфраструктуру города. В условиях ликвидации либо резкого ограничения доли государственной собственности в энергетическом секторе и в жилищно-коммунальном хозяйстве практически единственным путем решения поставленных выше взаимосвязанных задач, как это показывает мировой опыт, является дальнейшее углубление рыночных реформ в отраслях естественных монополий и в жилищнокоммунальном хозяйстве. Основные направления действий и преобразований в данной сфере сформулированы в указах Президента РФ № 426 от 28.04.97 «Об основных положениях структурной реформы естественных монополий», № 425 от 28.04.97 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», постановлениях Правительства РФ № 526 от 11.07.01 «О 106 реформировании электроэнергетики Российской Федерации», № 887 от 02.08.99 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» и, в частности, предусматривают решение следующих крупных задач:  реструктуризация электроэнергетики страны с целью разделения монопольных и конкурентных видов деятельности в сфере электроэнергетики с целью формирования конкурентных рынков электро и теплоэнергии и создания тем самым условий для привлечения внешних инвестиций в развитие отрасли;  ликвидация параллельно с развитием конкуренции на рынках электро и теплоэнергии сложившегося высокого уровня перекрестного субсидирования в тарифах на электрическую и тепловую энергию между отдельными группами потребителей, прежде всего между населением и промышленностью, с целью повышения конкурентоспособности производства промышленной продукции и ускорения темпов развития экономики;  приведение в соответствие уровней цен на природный газ на внешнем и внутреннем рынках с целью создания условий для повышения эффективности поставок газа на внутренний рынок, привлечения инвестиций для разведки и освоения газовых месторождений, развития газотранспортных сетей, поэтапного перехода к рациональной структуре топливоиспользования, в том числе и на генерирующих источниках по производству электро и теплоэнергии;  полная оплата населением жилищно-коммунальных услуг, включая энергию и энергоресурсы, с целью резкого сокращения бюджетных дотаций предприятиям жилищно-коммунального хозяйства и сокращения тем самым дефицита бюджетных средств, создания условий для привлечения инвестиций в реконструкцию и модернизанию основных фондов в жилищно-коммунальном хозяйстве, формирования стимулов у потребителей, в частности у населения для реализации энерго и ресурсосбережения. 3. Экономика водопроводно-канализационного хозяйства СанктПетербурга Оказание услуг по водоснабжению и водоотведению на территории города осуществляется предприятием «Водоканал». Рассмотрим развитие водопроводно-канализационного хозяйства на примере Санкт-Петербурга, где функционирует одно из передовых предприятий страны в данной области Государственное унитарное предприятие «Водоканал Санкт-Петербурга» (далее Предприятие). Данное предприятие является коммерческим и владеет закрепленным за ним собственником имуществом на праве хозяйственного ведения. Предприятие контролируется городской администрацией и как субъект хозяйственной деятельности обязано осуществлять свою деятельность в 107 соответствии с законодательством Российской Федерации, Санкт-Петербурга и Уставом. Предприятие обладает всей полнотой прав и обязанностей по осуществлению своей хозяйственной деятельности, но подчиняется и подконтрольно: Комитету по управлению городским имуществом Администрации СанктПетербурга как своему учредителю и представителю собственника имущества предприятия по вопросам распоряжения недвижимым имуществом; Комитету по энергетике и инженерному обеспечению Администрации СанктПетербурга как отраслевому органу Администрации Санкт-Петербурга по вопросам текущей деятельности предприятия. Миссией ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» является предоставление жителям и организациям Санкт-Петербурга услуг водоснабжения и водоотведения и обеспечение эффективной эксплуатации и экологически безопасного направления развития водопроводно-канализационного хозяйства Санкт-Петербурга. Деятельность Предприятия базируется на трех ключевых принципах (целях), сформулированных в Плане корпоративного развития ГУП «Водоканал СанктПетербурга». Качество продукции. Продукцией Предприятия является вода питьевого качества и прошедшие очистку сточные воды. Предприятие обязывается осуществлять очистку, подачу и распределение питьевой воды, а также отводить и очищать сточные воды в соответствии с установленными показателями качества и стандартами. Предоставление услуг потребителям. Предприятие обязывается внимательно относиться к нуждам потребителей как в рамках общей политики и стратегии своей деятельности, так и в процессе непосредственных контактов с потребителями. Корпоративная культура, ценности, правила и стандарты организации направляются на повышение качества оказываемых потребителям услуг и обеспечения максимальной эффективности работы с потребителями. Также предприятие обязывается дать потребителям возможность оценивать ка-чество своей работы. Служба обществу в целом. Предприятие считает своей обязанностью обеспечивать максимальную эффективность хозяйственно-финансовой деятельности ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» с учетом требований к охране окружающей среды, относиться ко всем группам потребителей справедливо и объективно, проводить среди потребителей разъяснительную работу в области водопользования и охраны окружающей среды. Предприятие обслуживает около 4,7 млн чел. Источником водоснабжения для Санкт-Петербурга в основном является река Нева, дебит которой составляет приблизительно 2 500 м /с. Качество воды в реке в целом можно признать удовлетворительным по физико-химическим показателям уже сегодня, но для улучшения биологических показателей необходимо переключение прямых выпусков сточных вод на канализационные коллекторы городской системы канализации или обеспечение их очистки на локальных очистных сооружениях. По данным 2001 г. объем производства воды составил около 2 689 тыс. м 108 /сут., а объем сточных вод, прошедших биологическую очистку на очистных сооружениях канализации Предприятия, 2 422 тыс. м /сут. На сегодняшний день в городе сбрасывается без очистки 32% или 1 130 тыс. м ежесуточно всех сточных вод города. Сброс неочищенных сточных вод осуществляется через 175 прямых бытовых и общесплавных выпусков, находящихся на балансе Предприятия, и 251 прямой выпуск промышленных предприятий города (по состоянию на 1 января 2002 г.). Кроме того, следует учесть, что Санкт-Петербург имеет комбинированную систему канализации: 70% территории города канализовано по общесплавной системе, 30% по раздельной. В районах с раздельной системой канализации поверхностные воды (дождевые и талые) сбрасываются в водоемы без очистки. Регулирование тарифов Предприятия на услуги водоснабжения и водоотведения осуществляет Администрация Санкт-Петербурга и Законодательное Собрание на основании предложений, подготовленных ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга». Предложения по изменению тарифов для населения вносятся губернатором Санкт-Петербурга на рассмотрение Законодательного Собрания и, при положительном решении, оформляются принятием соответствующего Закона Санкт-Петербурга. Тарифы для прочих потребителей устанавливаются распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга. В целом следует отметить, что процедура утверждения годовых планов работ и изменений тарифов является чрезвычайно длительной. Сроки изменения тарифов до последнего времени были не синхронизированы с циклом годового планирования. Это означало, что при подготовке планов работ на следующий год Предприятие вынуждено было брать за основу тарифы прошлого года и корректировать планы работ в том случае, если в течение года в тарифы вносились изменения. С целью обеспечения лучшего понимания и формулирования ключевых аспектов внутренних условий работы ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга», а также внешних факторов, оказывающих влияние на способность Предприятия к достижению своих хозяйственных целей, сопоставим основные аспекты в табл. 7,1. Все перечисленные факторы как внешние, так и внутренние могут либо способствовать, либо мешать развитию ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга». Факторы, представленные над горизонтальной линией, носят позитивный характер и будут стимулировать развитие, в то время как факторы, представленные под этой линией, будут его тормозить в том случае, если им не будет уделяться соответствующее внимание. Предприятию важно использовать свои сильные стороны и возможности для достижения своих целей наряду с принятием мер, направленных на минимизацию негативного эффекта слабых сторон и рисков, перечисленных под горизонтальной линией. Таблица 7.1 Сравнительный анализ сильных и слабых сторон, возможностей и рисков ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» 109 Внутренние факторы Внешние факторы Сильные стороны. Сильное руководство, заглядывающее в будущее. Способность к работе в тяжелых условиях. Понимание местных условий. Решительный подход к осуществлению преобразований. Устойчивый процесс совершенствования организационной структуры. Признанное лидерство в секторе водного хозяйства России. Опыт работы с иностранными финансовыми институтами. Возможность использовать техническое содействие и финансирование со стороны иностранных партнеров. Налаженные связи с поставщиками и подрядчиками. Возможность использования современных и высокоэффективных материалов и оборудования для выполнения работ Возможности. Существующий спрос на высококачественные услуги водоснабжения и водоотведения. Поддержка Администрацией города планов развития Предприятия. Поддержка экологических проектов в Законодательном собрании города. Проекты сотрудничества с зарубежными партнерами. Поддержка в реализации Программы защиты региона Балтийского моря со стороны скандинавских стран и федерального правительства. Консультации по широкому кругу вопросов, предоставляемые международными консалтинговыми фирмами. Богатые источники водоснабжения (р. Нева) Слабые стороны. Недостаточная реализация делегированных полномочий на различных уровнях управления. Очень большая нагрузка на руководителей высшего звена. Ограничения, связанные с влиянием технических и технологических решений, принятых в прошлом. Несовершенство систем внутренней коммуникации. Несовершенство информационных систем. Необходимость дальнейшего совершенствования организационной и управленческой структуры. Риски. Нестабильная экономическая ситуация в стране. Высокий уровень инфляции. Сохранение неблагоприятной ситуации с дебиторской задолженностью. Сложности в реализации тарифной политики. Высокие затраты на мероприятия, направленные на достижение соответствия стандартам ХЕЛКОМ. Отсутствие альтернативного источника водоснабжения. 110 Существующую структуру управления производственной и финансовохозяйственной деятельностью можно условно разделить на несколько уровней. Уровень 1 генеральный директор, Совет директоров, основные функции которых:  формирование долгосрочной политики и организация стратегического планирования;  распределение ресурсов и капитальных вложений;  контроль производственно-хозяйственной деятельности филиалов и аппарата управления;  научно-техническая политика;  формирование Программы изменений;  регулирование социальных аспектов деятельности Предприятия;  создание корпоративной философии (культуры). Уровень 2 заместители генерального директора по направлениям и директора департаментов и управлений администрации Предприятия. Уровень 3 директора производственных филиалов, Финансирование капиталовложений на предприятии В течение нескольких последних лет ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» осуществляет свою деятельность на принципах самофинансирования, за исключением ограниченных ассигнований, выделяемых федеральным и местным бюджетами на капитальное строительство и реконструкцию объектов водопроводно-канализационного хозяйства. Поэтому многие технические предложения в области капитальных инвестиций не были реализованы на практике, главным образом, из-за недостатка финансовых средств. Средства городского бюджета выделяются только на строительство головных сооружений водопроводно-канализационного хозяйства СанктПетербурга. Для более полного финансирования, реализации крупных проектов, внедрения современных технологий, изучения и использования опыта передовых европейских предприятий водоснабжения и водоотведения недостаточно собственных средств и ассигнований, выделяемых из вышестоящих бюджетов. Необходимо привлечение инвестиций как иностранных, так и отечественных. Уже в течение нескольких лет ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» сотрудничает с международными финансовыми организациями, различными экологическими фондами и крупными компаниями, заинтересованными в реализации экологических проектов. В настоящее время Предприятие реализует долгосрочную Программу развития водного сектора, направленную на модернизацию действующих и строительство новых сооружений и сетей водоснабжения и водоотведения. Среди основных кредиторов и доноров ГУП «Водоканал СанктПетербурга» необходимо отметить Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), Северный инвестиционный банк (СИБ), Европейский 111 инвестиционный банк (ЕИБ), программу ТАСИС, Министерство окружающей среды Финляндии (МОС Финляндии) и др. Все вышеуказанные организации и ведомства заинтересованы в улучшении экологической ситуации в регионе Балтийского моря и действуют в соответствии с Хельсинской конвенцией по защите морской среды района Балтийского моря от 1992 г. (ХЕЛКОМ). В настоящий момент ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» необходимо решать задачу повышения качества обслуживания населения и прочих потребителей в области водоснабжения и водоотведения. При этом Предприятие сталкивается со следующими проблемами:  высокий износ инженерных сетей (65,4%) и основных фондов (56,8%);  несоответствие существующих технологических схем очистки подаваемой потребителям воды уровню загрязненности водоисточника;  высокий объем потерь воды при транспортировке (16,4%);  недостаточная мощность очистных сооружений;  недостаточный уровень качества очистки сточных вод;  высокий объем водопотребления. В сложившейся ситуации Предприятию необходимо действовать в нескольких направлениях:  привлечение сторонних средств займов, средств доноров (грантов);  снижение водопотребления;  снижение себестоимости производимой продукции;  осуществление коммерческой деятельности, сопутствующей основной. Привлечение сторонних средств необходимо для строительства новых производственных мощностей, реконструкции и модернизации старых, внедрения современных технологий, т. е. тех мероприятий, которые не могут быть выполнены только за счет собственных средств. Снижение водопотребления позволяет уменьшить мощности головных сооружений водопровода и канализации, т. е. снизить потребность в капитальных вложениях. Снижение себестоимости производимой продукции влияет на объем прибыли, поступающей от тарифа, т. е. позволяет повысить объем собственных средств, которые могут быть направлены на финансирование инвестиций. Осуществление коммерческой деятельности, сопутствующей основной, позволяет получить дополнительную прибыль, которая может быть направлена на финансирование инвестиций, а также повысить инвестиционную привлекательность Предприятия. По каждому из указанных направлений необходима разработка мероприятий, позволяющих достигнуть поставленной цели. Среди мер, которые Предприятие в состоянии выполнить за счет собственных средств, можно предложить следующие:  проведение мероприятий по энергосбережению;  замена поставок импортных материалов и оборудования на более дешевые аналоги отечественного производства; 112  совершенствование и оптимизация технологических процессов;  оптимизация маршрутов следования автотранспортных средств с целью экономии горюче-смазочных материалов. В качестве возможных вариантов ведения непрофильной деятельности можно выделить несколько направлений:  производство биогаза;  сдача в аренду земли, помещений;  оказание услуг по проектированию и строительству инженерных коммуникаций;  производство питьевой воды в таре. Одним из самых важных направлений развития сопутствующей деятельности может стать производство биогаза. Интерес к использованию биогаза как одного из перспективных источников энергии в последние годы продолжает возрастать. Биогаз образуется в метантенках при сбраживании осадков сточных вод на очистных сооружениях. Направления использования биогаза обширны: от непосредственного сжигания в установках различной производительности до совместной выработки тепловой и электрической энергии или подпитки биогазом сетей природного газа. Расчеты технико-экономических показателей использования биогаза очистных сооружений для совместной выработки тепла и электроэнергии представлены в табл. 7.2. Использование биогаза для совместной выработки тепла и электроэнергии позволит на 60% удовлетворить энергетические потребности очистных сооружений. Учитывая, что потребление электроэнергии Предприятием в 2002 г. составило 816,3 млн м3, сумма экономии может быть очень значительной. В дальнейшем при внедрении более совершенных технологий осаждения осадка и производства биогаза можно осуществлять его продажи в качестве автомобильного топлива или запитывания им газовых плит. Таблица 7.2 Технико-экономические показатели установок по использованию биогаза метантенков канализационных очистных сооружений Производительность Приведенное очистных сооружений, количество тыс. м3/сут. жителей, тыс. чел. Количество биогаза, тыс. м3/год Срок окупаемости. лет 100 333,3 2 707 6,9 175 583,3 4 737 5,3 9 475 2,4 350 1 166,7 113 500 1 666,7 16 534 2,1 700 2 333,3 18 947 1,4 900 3 000,0 24 360 1,1 1000 3 333,3 27 068 1,05 Как возможный вариант ведения коммерческой деятельности следует рассмотреть производство бутилированной питьевой воды. Емкость российского рынка бутилированной питьевой воды составляет около 700 млн долл. США в год. Все вышеуказанные мероприятия по привлечению инвестиционных средств на развитие систем водоснабжения и водоотведения требуют строгого и продуманного подхода, так как они могут повлечь за собой необратимые изменения, ухудшение и так непростой социально-экономической ситуации. Необходимо учитывать как передовой опыт европейских водоканалов, так и ошибки, произошедшие при реконструкции наших соседей прибалтийских стран. Результатом же всей работы должны стать обоснованные и эффективные инвестиционные проекты с участием привлеченного капитала, учитывающие социально-экономические последствия их реализации и, в конечном счете, улучшение качества обслуживания населения в сфере водопроводноканализационного хозяйства. Контрольные вопросы 1. Состав и структура инженерно-энергетического комплекса (ИЭК) города. 2. Особенности функционирования и оценка ситуации ИЭК города. 3. Зарубежный опыт регулирования естественных монополий ИЭК города 4. Оценка состояния и состав регионального энергетического комплекса. 5. Содержание реформы электроэнергетики и ее влияние на развитие региональных энергетических комплексов. 6.Характерные особенности сферы теплоснабжения региона и города. 7.Экономические основы функционирования водопроводно-канализационного хозяйства города. 8.Проблемы и пути развития водопроводно-канализационного хозяйства города. 9.Внутренние и внешние факторы развития водопроводно-канализационного хозяйства города (на примере Санкт-Петербурга). 10.Инвестиционный механизм развития водопроводно-канализационного хозяйства в крупном городе (на примере Санкт-Петербурга). Лекция № 8 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ БЛАГОУСТРОЙСТВА ТЕРРИТОРИИ ГОРОДОВ 114 Вопросы 1. Сфера внешнего благоустройства города: оценка, проблемы, пути решения. 2. Экономические основы санитарной очистки территории города 3. Механизм обращения ТБО города 1. Сфера внешнего благоустройства города: оценка, проблемы, пути решения Сфера благоустройства территории города включает в себя комплекс отраслей, обеспечивающих санитарное и техническое содержание территории, ее уборку и озеленение. Состав сферы благоустройства: дорожное хозяйство, зеленое (садовопарковое) хозяйство, санитарная очистка, содержание водоемов, пляжей, кладбищ и прочих территорий, малые формы благоустройства. Экономика: выполнение работ по смете (хозспособ) или по договору подряда. Заказчик: служба Заказчика или Комитет ЖКХ. Подрядчики: ремонтно-строительные и эксплуатационные дорожные организации, транспортные и садово-парковые организации, садово-парковые участки, специализированные предприятия и др. Источник финансирования: городской бюджет, внебюджетные фонды (дорожные) и др. Проблемы: низкий уровень благоустройства территории, низкое качество проводимых работ, отсталые техника и технологии. Причины: слабый менеджмент, ограничение конкуренции, нехватка ресурсов. Пути решения проблем. 1. Использование современной техники и технологии. 2. Формирование конкурентной среды на конкурсной основе и привлечение организаций разных форм собственности. 3. Разработка системы стандартов. 4. Повышение уровня менеджмента. На рис. 8.1 приведена схема взаимодействия органов власти города и предприятий ЖКХ в сфере внешнего благоустройства. 115 2. Экономические основы санитарной очистки территории города В настоящее время в городах России осуществляется сбор, вывоз и складирование ТБО, но экологические требования при этом не выдерживаются, значительная часть территории отчуждается под свалки и находится в неудовлетворительном санитарном состоянии, вторичные ресурсы практически не используются. Количество ТБО в России увеличивается, а их состав приближается к составу ТБО в западных странах. В России ежегодно накапливается около 30 млн т бытовых отходов или 200 кг отходов на душу населения. И хотя в ряде городов имеются крупные перерабатывающие и мусоросжигательные предприятия, многочисленные спецавтохозяйства и специализированный автотранспорт, квалифицированный персонал работников и специалистов, но проблема неудовлетворительного санитарного состояния города имеет тенденцию к обострению. В мировой практике известно более 20 методов обезвреживания и утилизации ТБО. Методы обезвреживания и переработки ТБО делятся: 1) по конечной цели:  ликвидационные (решающие в основном санитарно-гигиенические задачи);  утилизационные (решающие и задачи экономики использование вторичных ресурсов); 2) по технологическому принципу: биологические; термические; химические; механические; смешанные. Большинство этих методов не нашли сколько-нибудь значительного распространения в связи с их технологической сложностью и сравнительно высокой себестоимостью переработки ТБО. Наибольшее практическое распространение в мировой практике получили экономически и экологически наиболее оправданные методы: складирование на полигоне (свалке); сжигание; аэробное биотермическое компостирование; комплекс компостирования и сжигания (или пиролиза) некомпостируемых фракций; изготовление гранулированного топлива и компоста. Остановимся кратко на основных методах, имеющих практическое 116 применение в России. Полигон - наиболее простой и дешевый метод устраивают там, где основанием могут служить глины и тяжелые суглинки. Там, где это невозможно, приходится устраивать специальное водонепроницаемое основание, что приводит к существенным дополнительным Затратам, но кардинально не решает проблему. Площадь земельного участка выбирается с условием срока его эксплуатации 1520 лет. Находить площади в 40-200 га вблизи крупных городов становится все труднее, и это заставляет искать иные методы обезвреживания ТБО. С экологической точки зрения следует отметить, что полигон наряду с фильтратом, загрязняющим водоисточники, выбрасывает в атмосферу метан и другие токсичные газы, что не только загрязняет воздух вблизи полигона, но, по последним исследованиям, и отрицательно влияет на озоновый слой земли. При захоронении на полигоне теряются все ценные вещества и компоненты ТБО. Однако с учетом невысоких (по сравнению с заводами) капитальных затрат полигон еще многие годы будет оставаться самым распространенным методом обезвреживания ТБО. Мусоросжигательные заводы получили значительное распространение в странах с высокой плотностью населения и большим дефицитом свободных площадей (ФРГ, Япония, Швейцария, Бельгия и др.). Главный недостаток мусоросжигательных заводов трудность очистки выходящих в атмосферу газов от вредных примесей, особенно от диоксинов. Кроме того, эти заводы превосходят мусороперерабатывающие заводы по капитальным и эксплуатационным затратам. Увеличение содержания в ТБО полимерных материалов приводит к увеличению концентрации вредных выбросов в выходящих газах. Для снижения экологической опасности мусоросжигательного завода приходится предусматривать вторую и третью ступени очистки отходящих газов, что еще больше увеличивает капитальные затраты. Сложной задачей при эксплуатации таких заводов является, наряду с очисткой отходящих газов, утилизация или захоронение остающихся после сжигания (до 30% от сухой массы ТБО) токсичной золы и шлака. Следует отметить, что практически все мусоросжигательные заводы оснащены оборудованием для утилизации тепла. На всех заводах производится извлечение в качестве вторичного сырья черного металлолома. Оптимальными условиями строительства завода по сжиганию ТБО с утилизацией тепловой энергии могут быть:  обеспечение гарантированными круглосуточными и круглогодичными потребителями тепловой энергии в комплексе с подстраховывающей ТЭЦ или котельной (если потребитель не допускает временных перебоев подачи тепловой энергии);  размещение завода в пределах городской застройки (в промзоне) на расстоянии до 0,5 км от врезки в существующий теплопровод;  наличие шлакоотвала или потребителя шлака в качестве вторичного сырья не далее 10 км от завода;  численность обслуживаемого населения не менее 350 тыс. чел. 117 На мусоросжигательных заводах возможен прием, кроме ТБО, отходов медицинских учреждений. Практически все действующие в странах СНГ мусоросжигательные заводы оснащены импортным оборудованием. Организация серийного производства отечественного оборудования должна привести к некоторому снижению стоимости этих заводов. Во многих европейских странах (Франции. Италии, Германии, Нидерландах и др.), а также крупных городах СНГ (Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Минске, Ташкенте, Тбилиси, Алма-Ате, Баку и др.) эксплуатируются заводы, работающие по технологии аэробного биотермического компостирования. При этой технологии ТБО вступают в естественный круговорот веществ в природе, обезвреживаются и превращаются в компост ценное органическое удобрение, используемое, например, для городского озеленения или в качестве биотоплива для теплиц. В процессе переработки создаются условия, губительно действующие на большинство болезнетворных микроорганизмов, яйца гельминтов, личинки мух. Технологические мероприятия позволяют нормализовать содержание в компосте микроэлементов, в том числе солей тяжелых металлов. Из ТБО извлекается лом черных и цветных металлов. Эти заводы оснащаются комплектом специального оборудования: сепараторами черного и цветного металла, стекла, пластмассы, а также грохотами, дробилками и др. Полный комплект как основного, так и вспомогательного оборудования таких заводов серийно выпускается отечественной промышленностью. Оптимальными условиями строительства завода по механизированной переработке ТБО в компост являются:  наличие гарантированных потребителей компоста (органического удобрения или биотоплива) в радиусе 20-50 км;  численность обслуживаемого населения не менее 100 тыс. чел. При очистке компоста остается 25-30% некомпостируемых материалов, которые на комплексных заводах подвергаются термической переработке (сжиганию или пиролизу с получением тепловой энергии и пирокарбона, применяемого в металлургии). В последние годы появилась технология комплексной сортировки ТБО с получением высококалорийных топливных гранул. Пока эта технология связана с проблемой, где сжигать это не очень чистое в экологическом отношении топливо. Мусоросжигательные заводы получили значительное распространение в странах с высокой плотностью населения и большим дефицитом свободных площадей (ФРГ, Япония, Швейцария. Бельгия и др.). Главный недостаток мусоросжигательных заводов трудность очистки выходящих в атмосферу газов от вредных примесей, особенно от диоксинов. Кроме того, эти заводы превосходят мусороперерабатывающие заводы по капитальным и эксплуатационным затратам. Увеличение содержания в ТБО полимерных материалов приводит к увеличению концентрации вредных выбросов в выходящих газах. Для снижения экологической опасности мусоросжигательного 118 завода приходится предусматривать вторую и третью ступени очистки отходящих газов, что еще больше увеличивает капитальные затраты. Сложной задачей при эксплуатации таких заводов является, наряду с очисткой отходящих газов, утилизация или захоронение остающихся после сжигания (до 30% от сухой массы ТБО) токсичной золы и шлака. Следует отметить, что практически все мусоросжигательные заводы оснащены оборудованием для утилизации тепла. На всех заводах производится извлечение в качестве вторичного сырья черного металлолома. Оптимальными условиями строительства завода по сжиганию ТБО с утилизацией тепловой энергии могут быть:  обеспечение гарантированными круглосуточными и круглогодичными потребителями тепловой энергии в комплексе с подстраховывающей ТЭЦ или котельной (если потребитель не допускает временных перебоев подачи тепловой энергии);  размещение завода в пределах городской застройки (в промзоне) на расстоянии до 0,5 км от врезки в существующий теплопровод;  наличие шлакоотвала или потребителя шлака в качестве вторичного сырья не далее 10 км от завода;  численность обслуживаемого населения не менее 350 тыс. чел. На мусоросжигательных заводах возможен прием, кроме ТБО, отходов медицинских учреждений. Практически все действующие в странах СНГ мусоросжигательные заводы оснащены импортным оборудованием. Организация серийного производства отечественного оборудования должна привести к некоторому снижению стоимости этих заводов. Во многих европейских странах (Франции, Италии, Германии, Нидерландах и др.), а также крупных городах СНГ (Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Минске, Ташкенте, Тбилиси, Алма-Ате, Баку и др.) эксплуатируются заводы, работающие по технологии аэробного биотермического компостирования. При этой технологии ТБО вступают в естественный круговорот веществ в природе, обезвреживаются и превращаются в компост ценное органическое удобрение, используемое, например, для городского озеленения или в качестве биотоплива для теплиц. В процессе переработки создаются условия, губительно действующие на большинство болезнетворных микроорганизмов, яйца гельминтов, личинки мух. Технологические мероприятия позволяют нормализовать содержание в компосте микроэлементов, в том числе солей тяжелых металлов. Из ТБО извлекается лом черных и цветных металлов. Эти заводы оснащаются комплектом специального оборудования: сепараторами черного и цветного металла, стекла, пластмассы, а также грохотами, дробилками и др. Полный комплект как основного, так и вспомогательного оборудования таких заводов серийно выпускается отечественной промышленностью. Оптимальными условиями строительства завода по механизированной переработке ТБО в компост являются:  наличие гарантированных потребителей компоста (органического 119 удобрения или биотоплива) в радиусе 20-50 км;  численность обслуживаемого населения не менее 100 тыс. чел. При очистке компоста остается 25-30% некомпостируемых материалов, которые на комплексных заводах подвергаются термической переработке (сжиганию или пиролизу с получением тепловой энергии и пирокарбона, применяемого в металлургии). В последние годы появилась технология комплексной сортировки ТБО с получением высококалорийных топливных гранул. Пока эта технология связана с проблемой, где сжигать это не очень чистое в экологическом отношении топливо. Выбор метода и типа сооружений в конкретном городе зависит от ряда условий:  состава и свойств ТБО;  климатических условий;  потребности в органическом удобрении или тепловой энергии;  экономических и экологических факторов. К сожалению, наиболее распространенным способом в России является полигон, как наиболее простой и дешевый метод. Современные полигоны, как правило, не отвечают экологическим требованиям, так как не имеют соответствующих инженерных сооружений, оборудованных системами борьбы с загрязнениями воды, воздуха и почвы. Кроме того, они занимают большие площади, необходимые для сельского хозяйства, не говоря уже о том, что вместе с ТБО безвременно захоранивается множество полезных компонентов. Основными недостатками мусоросжигательных заводов является трудность очистки выходящих в атмосферу газов от вредных примесей, высокая концентрация вредных выбросов в атмосферу, а также эти заводы имеют более высокие эксплуатационные и капитальные затраты, чем мусороперерабатывающие заводы. Наиболее экологически и экономически оправданным методом утилизации ТБО, имеющим практическое применение в России, является аэробное биотермическое компостирование. В процессе переработки отходов производится компост, являющийся ценным органическим удобрением. Соответствующие технологические мероприятия позволяют нормализовать содержание в компосте микроэлементов, в том числе солей тяжелых металлов. Управление системой организации обращения с ТБО осуществляет Комитет ЖКХ (Служба заказчика), а выполняют необходимый объем работ подрядные организации. Большинство подрядчиков работает на государственных или муниципальных предприятиях (частных фирм мало). Источник финансирования работ бюджет и средства потребителей, а также дотации производителям работ и услуг. Тарифы установлены только на сбор и вывоз отходов, имеются дотации и льготы по оплате. Оплата по переработке проводится по низким тарифам из бюджета. Основными проблемами в данной сфере являются ухудшение экологической ситуации, расширение площади свалок, в том числе нелегальных, 120 недоиспользование вторичных ресурсов, низкий уровень переработки отходов. Причинами этих проблем служат отсутствие системы обращения ТБО, отсутствие действенных экономических механизмов и стимулов. Для решения указанных проблем необходимо использовать современную технику и технологию, применять обоснованную тарифную политику, соответствующие экономические механизмы и стимулы, предусматривать развитие конкуренции и формировать комплексную систему обращения с ТБО. Зарубежный опыт переработки бытовых отходов В высокоразвитых промышленных странах Европы и Америки накоплен богатый опыт постепенного перехода от захоронения ТБО на свалках к использованию большей части отходов в качестве вторичного сырья и топливноэнергетических ресурсов. Еще в начале 90-х гг. захоронение на свалках оставалось самым распространенным методом обращения с отходами. Второе место по общему количеству обезвреживаемых отходов занимало их сжигание. Большинство европейских стран отдавало предпочтение либо свалкам, либо сжиганию ТБО, и только в нескольких странах использование этих методов было сбалансировано. Однако практически повсеместно в обществе нарастало негативное отношение к сжиганию отходов как к потенциальному источнику поступления диоксинов в окружающую среду. В 1992 г. в США под давлением общественности был принят закон об ограничении сжигания отходов во всех сферах производства. Под влиянием экологической общественности запрещено строительство новых мусоросжигательных заводов (МСЗ) в Канаде и многих штатах США. В странах Западной Европы оно резко пошло на убыль, но Южная Азия и Восточная Европа готовы получать устаревшие западные технологии и строить МСЗ. Их производители находят новые рынки сбыта и собираются построить около 200 МСЗ в России (в том числе один во Всеволожском районе Ленинградской области). Качество МСЗ и объем сжигаемого мусора в развитых странах представлены в табл. 8.1. В США применявшееся достаточно широко сжигание отходов постепенно вытесняется их использованием в качестве вторичного сырья. По прогнозам в ближайшие годы количество перерабатываемых ТБО может достигнуть в этой стране 30-55%. Таблица 8.1 Количество МСЗ и объем сжигаемого мусора в развитых странах Страна Количество % сжигаемых МСЗ отходов Канада 17 9 США 168 16 Япония 1 900 75 Швеция 23 55 Дания 38 65 121 Франция Нидерланды Германия Италия Испания Великобритания 170 12 47 94 22 30 42 40 35 118 6 7 В Европе рост объемов ТБО, используемых в качестве вторичного сырья, опережал рост их использования в качестве топлива. Однако, по прогнозам, количество ТБО, используемых как топливо, сохранится в начале этого века на уровне 20%. Следует подчеркнуть, что до середины 80-х гг. предпочтение чаще всего отдавалось тем схемам обращения ТБО, затраты на реализацию которых были наименьшими. В настоящее время осуществляется переход к более дорогостоящим схемам обращения, позволяющим в большей степени использовать рециркуляцию материалов, содержащихся в отходах. Для этого используются: раздельный сбор в домохозяйствах компонентов и фракций, подлежащих рециклингу (рис. 8.2), создание небольших самостоятельных предприятий, занятых сбором (а нередко и переработкой) тех или иных компонентов ТБО. Во многих странах управление процессами сбора, вывоза и переработки ТБО осуществляется местными органами власти. В результате работы, проделанной внутри государств и на межгосударственном уровне, были выбраны приоритеты в деле обращения с ТБО, а также ряд строгих ограничений по токсичным веществам и по технологиям переработки тех видов отходов, в которых могут присутствовать токсичные вещества. Европейское Сообщество (ЕС) суммировало эти наработки в принятой в 1990 г. «Стратегии Сообщества для обращения с отходами». 122 Природоохранная политика основана на принципах устойчивого развития. Под устойчивым развитием понимается, в первую очередь, неправомерность действий, представляющих угрозу будущим поколениям. Устойчивое развитие предусматривает соответствующие требования к системе обращения с отходами. Для их выполнения принят следующий порядок приоритетов в управлении потоками отходов, предписывающий:  использование всех возможностей для предотвращения образования отходов;  вторичное использование всех полезных фракций отходов, включая применение их как источника энергии;  экологически правильное захоронение неутилизируемых фракций, включая строго контролируемое сжигание. Устойчивость системы обращения с отходами обеспечивается следующими способами:  развитием рынка вторичных ресурсов. Рыночная инфраструктура позволяет осуществлять раздельный сбор отходов, вторичное использование материалов и энергии и косвенно способствует уменьшению объемов отходов;  удалением отходов в соответствии с европейскими стандартами;  пресечением нелегального захоронения отходов с помощью жесткой системы контроля;  применением принципа «загрязнитель платит». Механизмы реализации стратегии таковы:  запретить использование материалов, для которых доказана вредность их воздействия на окружающую среду;  увеличить стоимость размещения отходов;  оказывать поддержку производителям в целях уменьшения материалоемкости упаковки и продукции;  поощрять использование материалов, которые безопасны в использовании и в виде отходов. Требования к системе обращения с отходами заложены в программных документах и директивах ЕС. Некоторые страны ЕС (Дания, Германия, Голландия) внесли эти директивы в свое законодательство. Стратегия ЕС учитывает как требования охраны окружающей среды, так и экономические соображения. Целью является анализ всего цикла существования изделий, включающего конструирование, добычу сырья, производство материалов, производство и использование изделий, появление отходов. Цикл заканчивается определением возможности повторного использования изделия или материала. В стратегии ЕС предусмотрено выделение потоков отходов, оказывающих наибольшее воздействие на окружающую среду. В настоящее время выделены следующие потоки:  отслужившие свой срок автомашины; 123  отходы снесенных строений;  отходы здравоохранения;  отработанное электронное и электрооборудование. Соединенные Штаты и Канада, которые не являются членами ЕС и формально не присоединились этому документу, в своей политике обращения с отходами придерживаются той же системы приоритетов. На рис. 8.3 изображена иерархическая схема обращения с отходами с точки зрения экологической безопасности. Она полностью согласуется со стратегией ЕС, лишь несколько детализируя отдельные моменты. В последние годы все больше сторонников находит концепция комплексного управления отходами (КУО). Этот подход содержит следующие базовые положения:  не существует какой-либо одной технологии, способной без вреда для человека и окружающей среды переработать весь поток отходов;  даже применение комплексных технологических вариантов способно решить проблему отходов только при условии совместного применения соответствующих экономических и социальных инструментов. Помимо базовых принципов концепция КУО учитывает ряд более конкретных положений, из которых следует упомянуть о пяти, перечисленных ниже. 1. К различным компонентам отходов должны применятся различные подходы. 2. Комплексное управление отходами и использование комбинированных способов их технологической переработки должны иметь целью:  сокращение количества отходов;  их переработку в качестве вторичного сырья;  сжигание того, что не может быть утилизировано иным способом, но 124 может гореть;  захоронение на полигонах того, что нельзя использовать. 3. Местные проблемы с отходами должны решаться на местном уровне посредством разработки и осуществления небольших программ. 4. Подход к переработке отходов должен базироваться на стратегическом долговременном прогнозе изменений объема отходов и технологий утилизации. 5. Необходимым элементом любой программы по решению проблемы отходов является участие в ее реализации местных властей и всех, кто производит отходы (в том числе населения). Фактически формула обращения с ТБО в развитых странах воплощает принцип устойчивого развития и может быть кратко представлена следующим перечнем операций: редукция; вторичное использование; переработка; извлечение энергии; захоронение остатков. Полнота осуществления данной формулы в различных странах определяется конкретными экономическими, сырьевыми, демографическими и другими условиями. В зависимости от них принимаются адекватные законодательные акты, вводятся соответствующие организационно-финансовые механизмы, определяющие наиболее важные акценты в переработке ТБО. В целом эти шаги направлены на создание условий, стимулирующих внедрение приоритетных для данной страны методов переработки отходов. В зависимости от конкретных экономических ситуаций, состава отходов, хозяйственной политики, ресурсной базы и культуры населения различных стран национальные стратегии управления ТБО могут заметно различаться, однако в целом их конечные цели близки, все они так или иначе сводятся к осуществлению формулы обращения с отходами, построенной на принципах устойчивого развития. Так, например, в Голландии в период с 1988 до 2000 г. объем захоронения ТБО должен быть уменьшен с 50 до 7% в соответствии с государственной политикой. Вместе с тем, объем вторичного использования и переработки полезных фракций ТБО должен возрасти за этот период с 50 до 70%. Также существенно должна возрасти доля мусоросжигания с 10 до более чем 20%. Аналогичная государственная политика проводится и во Франции, однако динамика внедрения нового подхода к переработке ТБО в этой стране существенно напряженней. Так, за 7 лет, в период с 1995 до 2002 г. объем захоронения ТБО должен упасть с 50 до 7%; вторичное использование и рециклинг возрасти с 10 до 30%; доля мусоросжигания возрасти с 40 до 6065%. В то же время необходимо отметить, что одна из развитых стран - США имеет своеобразную политику в области обращения с ТБО, которая отличается от европейской (рис. 8.4). Так, на протяжении уже более чем 30 лет доля мусоросжигания в системе обезвреживания ТБО практически постоянна и составляет на сегодняшний день примерно 15-20%. 125 В ближайшие годы основная часть ТБО будет складироваться на полигонах. За 40 лет с 1960 до 2000 г. доля складирования снижается с 75 до 55%. Значительно развиваются методы вторичного использования и переработки ТБО, доля которых возрастает с 5-7% в 1960 г. до 30% в 2000 г. Таким образом, стратегии управления ТБО, в целом направленные на осуществление концепции устойчивого развития, должны быть адаптированы к условиям конкретной страны. В связи с чтим при их идентичной направленности структура системы правления ТБО, темпы ее развития могут радикально отличаться друг от друга. 3. Механизм обращения ТБО города Важнейшими методами создания и функционирования системы являются следующие. 1. Технологические - организация сбора ТБО на основе селекции основных компонентов (раздельный сбор отходов), транспортировка отходов с учетом перегрузочных станций, применение современных технологий переработки и сжигания отходов, организация системы использования вторичных ресурсов, компоста и энергии, создание полигонов захоронения отходов, отвечающих требованиям экологии. 2. Экономические формирование экономического механизма функционирования системы, обеспечивающего организацию финансовых потоков и стимулирования всех участников процесса управления ТБО. 3. Социальные - пропаганда и реклама экологически безопасных и экономически эффективных способов сбора, транспортировки и использования отходов среди населения и работников. Основными приоритетными направлениями формирования комплексной системы управления ТБО являются следующие: 1. Предупреждение и всемерное сокращение отходов производства и потребления продукции. 2. Организация раздельного сбора и транспортировки отходов. 3. Максимальное использование вторичных ресурсов при сортировке, 126 переработке и сжигании отходов. 4. Захоронение неиспользуемой части отходов с учетом требований экологической безопасности. 5. Организация мусорной цепочки: образование (производство и потребление) - сбор - транспортировка - переработка - сжигание складирование - образование. Ключевым вопросом при формировании комплексной системы управления ТБО является введение реальной платности за утилизацию отходов. Производитель отходов должен платить в размере, покрывающим реальные издержки утилизации. Причем размер этой платы определяет возможность перевода данной сферы в режим безубыточной работы, а с учетом использования вторичных ресурсов позволяет сформировать эффективную сферу деятельности, привлекательную для инвесторов. В табл. 8.2 приведены варианты формирования и функционирования системы. Таблица 8.2 - Варианты формирования и функционирования системы Вид деятельности Варианты формирования 1. Организация сбора ТБО 2. Транспортировка 3. Обезвреживание и переработка 4.Захоронение 5. Использование вторичных ресурсов при переработке или сжигании ТБО 1.1. Селективный сбор 2.1. Перегрузочные станции 3.1.Обезвреживание и переработка с полезным выходом вторичных ресурсов. 3.2. Сжигание отходов на специализированных предприятиях 4.1. Складирование отходов на полигонах 5.1. Сырье для производства продукции. 5.2. Компост для удобрения. 5.3. Тепловая и электрическая энергия при сжигании отходов. 5.4. Прочие виды использования Основными этапами формирования комплексной системы управления ТБО являются следующие:  оценка ситуации и выявление реальных проблем в обращении и утилизации ТБО в городе и регионе;  постановка конкретных целей и задач по управлению ТБО;  рассмотрение и выбор вариантов формирования и функционирования системы;  определение основных направлений и мероприятий по созданию комплексной системы управления ТБО;  разработка обеспечивающих подсистем. 127 Важнейшим фактором жизнеспособности комплексной системы управления ТБО в городе является экономический механизм ее функционирования. Действующий экономический механизм не обеспечивает заинтересованности участников в решении проблемы отходов в городе и консервирует сложившуюся тупиковую ситуацию. Поэтому необходимо построить такую систему взаимоотношений, которая заставит всех участников управленческого процесса действовать с учетом как собственных, так и общественных интересов. Рассмотрим состав участников управленческого процесса. Органы власти и управления городом исполнительные и представительные органы власти и управления, формирующие и использующие бюджет и определяющие направления бюджетных расходов. По инициативе органов власти и с участием всех заинтересованных сторон целесообразно создать внебюджетный фонд ТБО, который будет аккумулировать средства на функционирование системы. 128 Производители отходов это потребители услуг системы ТБО. В качестве производителей отходов могут выступают население и организации. Для формирования и функционирования комплексной системы управления ТБО необходимо привлечение инвестиционных ресурсов и создание менеджерской фирмы, которая может взять на себя организацию процесса по сбору, транспортировке, переработке, использованию и захоронению отходов, а также регулирование основных финансовых потоков по управлению отходами (рис. 8.5). При этом возможен вариант организации внебюджетного фонда ТБО на базе данной менеджерской фирмы. В этом случае данная фирма получит дополнительные права и обязанности за использование и возврат предоставленных кредитов. Реальным источником возврата предоставляемых кредитов и окупаемости инвестиций является инвестиционная составляющая в тарифах или экономия средств, направляемых на захоронение и переработку отходов, а также на проведение дорогостоящих природоохранных мероприятий и рекультивацию территории города и пригородов. Функции гаранта привлекаемых инвестиционных ресурсов должны выполнить городские органы власти. Контрольные вопросы Состав и содержание сферы благоустройства города. Проблемы развития сферы благоустройства города и пути их 1. 2. решения. 3. Экономические основы санитарной очистки территории города. 4. Оценка достигнутого уровня и проблемы развития сферы санитарной очистки города. 5. Зарубежный опыт обращения с твердыми отходами. 6. Пути повышения устойчивости системы обращения с отходами в городах. 7. Сравнительная характеристика методов переработки и сжигания отходов в развитых странах. 8. Экономический механизм обращения ТБО города. 9. Основные характеристики проводимой в настоящее время в России «мусорной реформы». 10. Анализ состояния современной сферы благоустройства СанктПетербурга (на примере одного из районов Санкт-Петербурга).