Административные правоотношения

Тема 4. Административные правоотношения Традиционно правоотношения определяются как урегулированные правом общественные отношения, то есть определенная связь, участники которой обладают взаимными правами и обязанностями. Трансформация общественного отношения в правоотношение происходит при соблюдении определенных условий, закрепленных нормами конкретной отрасли права. Во-первых, административно-правовые нормы устанавливают круг субъектов административных правоотношений. Для административноправовых отношений характерно участие в них индивидуальных и коллективных субъектов. Публично-правовые образования в административных правоотношениях выступают через своих представителей. Чаще всего это органы исполнительной власти или исполнительные органы местного самоуправления, реже иные властные субъекты – суды (судьи), органы прокуратуры, постоянно действующие избирательные комиссии, коллегиальные органы, создаваемые при местных администрациях (административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав) и др. Во-вторых, нормы административного права определяют круг объектов правоотношений. Объектами административных правоотношений могут быть как нематериальные, так и материальные блага (ценности), находящиеся под охраной государства. К примеру, это может быть денежная сумма, подлежащая уплате в виде административного штрафа, огнестрельное оружие, приобретенное гражданином и подлежащее регистрации, то есть имущество. К нематериальным объектам можно отнести общественный порядок, тишину и спокойствие граждан в ночное время, установленный порядок осуществления какой-либо деятельности (управления транспортным средством, занятия охотой, осуществления предпринимательской деятельностью и т.д.). В-третьих, нормы административного права предусматривают основания и порядок возникновения, изменения и прекращения правоотношений, то есть определяют круг юридических фактов, таких как подача заявления гражданином, издание приказа или вынесение постановления должностным лицом, достижение определенного возраста и т.д. Для административного правоотношения необходимо определение правил должного, дозволенного или запрещенного поведения. Это выражается в определении взаимосвязанных юридических обязанностей и субъективных прав участников этих отношений. Так, гражданин, имеющий в собственности охотничье ружье, наряду с обязанностью хранить его в разобранном виде в сейфе (железном ящике), вправе носить, применять его на территориях охотничьих угодий с соблюдением правил охоты. Напротив, свобода передвижения гражданина в пределах Российской Федерации предполагает его обязанность встать на регистрационный учет в органе внутренних дел по месту пребывания или жительства, соблюдать правила 1 пребывания, перемещения на территориях с особым правовым режимом (например, в соответствии со ст. 17 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года «О Государственной границе Российской Федерации» пограничные органы могут устанавливать время и маршруты въезда (прохода) лиц и транспортных средств в пограничную зону, иные условия пребывания в пограничной зоне). Учитывая вышеизложенное, можно дать следующее определение административного правоотношения. Это общественное отношение, участники которого обладают взаимными правами и обязанностями, установленными и гарантированными нормами административного права. Для административных правоотношений характерен ряд особенностей, отличающих их от иных правоотношений. Эти особенности обусловлены характером регулируемых нормами административного права общественных отношений и спецификой методов правового регулирования. Поэтому перечисленные ниже особенности административных правоотношений отчасти повторяют свойства общественных отношений, составляющих предмет административного права. Административные правоотношения являются властеотношениями, то есть отношениями в рамках которых реализуется публичная власть, проводится государственная воля. Речь идет в первую очередь о реализации государственной власти – исполнительной, реже судебной, а также властных полномочий государственных органов, не относящихся ни к одной ветви государственной власти (прокуратуры, постоянно действующих избирательных комиссий и т.д.). Следствием названной особенности является другая отличительная черта административных правоотношений – в них обязательно участвует представитель публичной власти – орган или должностное лицо. Учитывая специфику предмета отрасли административного права отметим, что это, прежде всего, субъект исполнительной власти, который вступает в отношения с другим властным субъектом, гражданином или организацией в процессе осуществления управления (исполнительно-распорядительной деятельности) либо же при построении организационных, контрольных связей внутри самого органа. Таким субъектом может быть суд (судья), при осуществлении производства по делу административном правонарушении или рассмотрении жалобы на действие (бездействие), решение органа или должностного лица. В качестве участника административных правоотношений также можно назвать прокурора, как носителя государственно-властных полномочий особого рода (например, при подаче прокурором протеста на акт органа (должностного лица) государственной власти или местного самоуправления, вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении). Необходимо особо подчеркнуть, что участвуя в административных правоотношениях, соответствующий орган или должностное лицо должен реализовывать свои властные полномочия. Поэтому не будет являться административным 2 правоотношением, к примеру, отношение между территориальным органом федерального органа исполнительной власти и коммерческой организацией по поводу закупки мебели, компьютерной техники, средств связи, так как в данном случае отношение характеризуется равенством сторон и регламентируется гражданским законодательством. Как и во всех публичных правоотношениях, в административных правоотношениях ответственность одного из участников наступает перед государством, а не перед другой стороной. Это обстоятельство обусловлено названной выше особенностью, так как властные субъекты, обязательно участвующие в административных правоотношениях, действуют от имени государства, выражая и защищая публично-правовые интересы. К примеру, в отношении, возникающим между коммерческой организацией и должностным лицом налогового органа, проверяющим соблюдение юридическим лицом правил ведения бухгалтерской отчетности, ответственность наступает перед государством в лице налогового органа. Административные правоотношения возникают по инициативе любой из сторон, при этом согласие другого участника может быть обязательным, необязательным либо административное правоотношение может возникнуть вообще помимо воли одной из сторон. Например, государственно-служебные отношения возникают по обоюдному согласию сторон – государственного служащего и государственного органа. Волеизъявление каждого из участников правоотношения выражается в соответствующих документах – заявлении и приказе о назначении. Примером отношений, возникающих по инициативе лишь одной из сторон, являются отношения между лицом, обратившимся в орган государственной власти или местного самоуправления (к должностному лицу) с заявлением, жалобой, ходатайством, предложением. В соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» орган или должностное лицо, которому поступило соответствующее обращение, обязано зарегистрировать и рассмотреть его либо направить по подведомственности. При привлечении к ответственности (административной или дисциплинарной) отношения возникают, как правило, помимо желания правонарушителя. Случаи деятельного раскаяния лица, явки с повинной являются исключениями, так как лицо совершившее правонарушение объективно не заинтересовано в том, чтобы стать участником каких-либо отношений с государством. Тем не менее, законодательство наделяет и таких субъектов комплексом прав и обязанностей, которые реализуются в административных правоотношениях (право на защиту, на ведение производства на родном языке, на обжалование). Административные правоотношения носят правоприменительный характер. Для возникновения, изменения или прекращения административного правоотношения необходимо издание соответствующего правоприменительного акта – указа, приказа, постановления, распоряжения. Так, подача заявления гражданина о поступлении в вуз при соблюдении ряда 3 условий повлечет возникновение соответствующего правоотношения только после издания приказа о зачислении, привлечение к административной ответственности (охранительное правоотношение) возможно после вынесения постановления (решения) компетентным субъектом, прекращение государственно-служебного отношения по любому основанию всегда сопровождается приказом руководителя и т.п. Данная особенность административных правоотношений обусловлена их составом – обязательным участием органов или должностных лиц, которые, разрешая конкретные жизненные ситуации на основе норм административного права, выносят индивидуальные правовые акты (акты применения права). Еще одной особенностью административных правоотношений можно назвать порядок разрешения споров, возникающих между их участниками. В отечественной литературе по административному праву долгое время отмечалось, что этот порядок является преимущественно внесудебным, так как обратиться в суд можно было в сравнительно небольшом количестве случаев (например, возможность судебного обжалования постановления о назначении штрафа, исправительных работ была предусмотрена в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях 1984 года). К настоящему же времени участники административных правоотношений, в первую очередь индивидуальные субъекты (граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства) вправе в судебном порядке защищать свои права – требовать восстановления нарушенных прав, отмены незаконного решения о возложении обязанностей или привлечении к ответственности. Важен и вопрос классификации административных правоотношений. Выделение разновидностей административных правонарушений позволяет выявить их видовые отличия, понять насколько они разнообразны и многообразны. В зависимости от целей (функций) правового регулирования административные правоотношения могут быть регулятивными и охранительными. Первые возникают в случае правомерного поведения участников общественных отношений, добровольного и добросовестного исполнения ими своих обязанностей. Это могут быть отношения, возникающие при подаче гражданином заявления о получении разрешения на приобретение огнестрельного оружия, подачи государственным служащим декларации о своих доходах и т. д. Основанием возникновения охранительных отношений являются неправомерные действия, т. е. правонарушения – административные или дисциплинарные. В рамках административных правоотношений реализуются меры административного и дисциплинарного принуждения, в частности ответственности. Охранительными являются отношения по поводу привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности, в том числе проведения служебного расследования, а также физических или юридических лиц к административной ответственности. В зависимости от характера участников (сферы возникновения) 4 административные правоотношения могут быть внутриорганизационными (внутренними) и внеорганизационными (внешними). Внутриорганизационные складываются в рамках органа или системы органов государственной власти, характеризуются иерархией. Такие отношения носят исключительно управленческий характер, в них всегда можно четко определить субъекта и объекта управления. Внутриорганизационными являются, к примеру, все служебные отношения. Граждане и иные субъекты, не наделенные властными полномочиями, в подобные отношения не вступают. Внеорганизационные отношения возникают за рамками органа или системы органов, одной из сторон в них выступает лицо, которое не является представителем власти – гражданин, коммерческая или некоммерческая организация. Еще одна классификация административных правоотношений – вертикальные и горизонтальные правоотношения. Разница заключается в наличии (или отсутствии) у одного из участников правоотношения властных полномочий по отношению к другому участнику. Вертикальными могут быть отношения, возникающие при издании индивидуального правового акта руководителем органа и адресованного служащему или же отношения возникающие между вышестоящим и нижестоящим органами исполнительной власти в процессе управленческой деятельности; отношения опосредующие применение мер административного или дисциплинарного принуждения. Горизонтальные правоотношения – это отношения, стороны которых не находятся друг у друга в подчинении, обладают одинаковым объемом полномочий. Это могут быть отношения, возникающие в процессе принятия совместного решения органами, обладающими одинаковым правовым статусом; горизонтальными также являются отношения, в рамках которых происходит реализация субъективных прав гражданами или организациями. К горизонтальным административным правоотношениям можно отнести и отношения, возникающие в процессе административного судопроизводства – например, в ст. 8 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации говорится о равноправии сторон судебного разбирательства в арбитражном суде, в том числе и в производстве по делам из административных правоотношений, когда участниками соответствующих процессуальных отношений выступают и представители власти (органы и должностные лица) и лица, не обладающие властными полномочиями. Особую группу горизонтальных правоотношений составляют отношения, которые возникают на основании административных договоров. Так, в ст. 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий. В рамках данной классификации 5 иногда выделяют еще диагональные правоотношения, которые возникают между неподчиненными друг другу субъектами, обладающими разными статусами, например, Министерством образования Республики Мордовия и ФГБОУ ВО «МГУ им. Н.П. Огарёва». В литературе в качестве элементов структуры правоотношения называются субъекты, объекты и содержание. Субъекты административных правоотношений – это субъекты права, которые, реализуя свою административную правосубъектность (право-, дее- и деликтоспособность), вступают в административные правоотношения. В административном праве принято выделять две группы субъектов административных правоотношений – индивидуальные и коллективные. Индивидуальные – это граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Отличительной чертой данных субъектов является то, что в правоотношениях они всегда выражают свои личные интересы. В рамках данной группы возможно и более подробное деление, например, граждане Белоруссии, стран СНГ, беженцы, вынужденные переселенцы и т.д. Индивидуальные субъекты – это физические лица. Коллективные субъекты – это организации, от имени которых в правоотношения вступают их представители (законные представители). Все коллективные субъекты подразделяются на организации, наделенные властными полномочиями (органы государственной власти и местного самоуправления) и организации, не наделенные властными полномочиями (коммерческие и некоммерческие организации). Коллективные субъекты не всегда являются юридическими лицами, так общественные объединения могут быть не зарегистрированы в качестве юридического лица. В литературе по административному праву должностные лица, как правило, не выделяются в отдельную группу субъектов. Исходя из конкретной обстановки и реализуемых интересов должностное лицо может действовать от своего имени (например, получает право на управление транспортным средством) или от имени органа, в котором служит (проводит налоговую проверку). Под объектами административных правоотношений понимаются те блага, ценности, по поводу которых возникают правоотношения и которые находятся под охраной государства и права. Административные правоотношения чаще возникают по из-за нематериальных благ – это могут быть безопасность, оборона, права человека, установленный порядок осуществления каких-либо видов деятельности, тишина и спокойствие граждан в ночное время. Материальные ценности (вещи) также могут объектами административных правоотношений, например, конфискованное охотничье ружье, хранящееся с нарушением установленных правил хранения; штраф, т. е. имущество, передаваемое правонарушителем в соответствующий бюджет и т. д. Третьим элементом структуры правоотношения выступает их содержание, в котором принято выделять две составляющие – фактическое и юридическое содержание. Фактическое содержание – это действия, 6 поступки, т.е. поведение, совершаемые участниками правоотношения в рамках правовых предписаний. Юридическое содержание – это взаимные права и обязанности участников правоотношений. Оба аспекта содержания взаимосвязаны и не могут существовать друг без друга. Термин «механизм» в юриспруденции предполагает рассмотрение закономерностей появления и развития правовых явлений, то есть их динамики. Правоотношение, представляющее собой урегулированное правом общественное отношение, не может возникнуть без определенных предпосылок, находящихся в тесной взаимосвязи между собой и лишь в своей совокупности придающих различным социальным связям правовую форму. Механизм возникновения административного правоотношения включает в себя три предпосылки или условия: 1) наличие правовых норм, предусматривающих возможность наступления последствий юридического характера; 2) наличие право- и дееспособных субъектов, которые могут быть участниками соответствующего правоотношения; 3) юридический факт, то есть жизненное обстоятельство, с которым правовые нормы связывают возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений. Наличие административно-правовых норм, устанавливающих правила поведения для участников управленческих общественных отношений и являющихся нормативной моделью их поведения, служит первоначальным условием для существования соответствующих правовых связей. Следует отметить, что на основе одной правовой нормы правоотношение возникнуть не может, всегда необходим комплекс правовых предписаний. Другой элемент механизма возникновения административных правоотношений – это обладание субъектами права административной правосубъектности. Административная правосубъектность – это качество (свойство), реализуя которое субъект права может вступать в различные правоотношения, и включает в себя административную правоспособность, дееспособность и деликтоспособность. Административной правоспособностью, то есть способностью иметь соответствующие права и обязанности наделены участники общественных отношений, для которых характерно юридическое неравенство сторон. Административная дееспособность – это способность реализовывать свои права и обязанности. Административная деликтоспособность – это возможность лица отвечать за свои действия (нести административную или дисциплинарную ответственность). Следует различать административную правосубъектность индивидуальных и коллективных субъектов. У индивида (физического лица) административная правоспособность возникает с момента рождения и прекращается со смертью или объявления лица умершим. Она может быть ограничена только федеральным законом, к примеру, в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской 7 службе Российской Федерации» гражданский служащий не может заниматься предпринимательской деятельностью. Административная дееспособность в полном объеме возникает с восемнадцати лет, однако частичная может наступать и раньше совершеннолетия, так учащиеся общеобразовательных учреждений самостоятельно реализуют право на образование, подачу жалобы, обращение за медицинской помощью, объединение в детские и молодежные общественные организации. В гражданском, семейном, трудовом праве предусматривается возможность наступления полной дееспособности и до 18 лет (эмансипация). Однако эмансипированный гражданин не становится дееспособным в административном праве (не призывается в Российскую армию, не может стать государственным служащим и т.д.). Административная дееспособность индивида может быть ограничена только решением суда, вступившим в законную силу. Административная деликтоспособность физического лица возникает с 16 лет, в полном объеме – с 18 лет (возможность назаначения административного ареста). Коллективные субъекты (организации) наделяются административной правоспособностью, дееспособностью и деликтоспособностью с момента их создания (государственной регистрации или принятия уполномоченным субъектом решения о создании), утрачивают правосубъектность с момента ликвидации. Следует отметить, что органы государственной власти и местного самоуправления административной деликтоспособностью не обладают. Юридический факт выступает непосредственным основанием изменения правового состояния субъектов и занимает центральное место в механизме возникновения административного правоотношения. При наступлении обстоятельств, предусмотренных в гипотезе правовой нормы возникают, изменяются или прекращаются правовые отношения. Все многообразие юридических фактов может подразделено на группы, исходя из различных критериев. Самая значимая классификация – это действия и события, различающиеся по характеру волеизъявления субъекта. Действия представляют собой результат активного человеческого поведения, события от человека не зависят и волевого содержания не имеют. Действия с правовых позиций могут быть правомерными и неправомерными (правонарушения). Среди правомерных действий следует выделять акты, т.е. действия, совершаемые специально с целью порождения юридических последствий (подача заявления, вынесение постановления, издание приказа). Важное значение в системе юридических фактов имеют действия органов и должностных лиц – индивидуальные правовые акты. В качестве неправомерных действий как юридических фактов чаще всего выступают административные правонарушения, реже дисциплинарные проступки или уголовные преступления. События – это такие жизненные обстоятельства, которые либо вообще не зависят от воли человека (абсолютноопределенные), либо человек не может контролировать их развитие (относительно-определенные). Таковыми являются: наступление 8 определенного возраста, природные, техногенные и экологические катастрофы, боевые действия и т.д. По характеру последствий юридические факты могут быть правопорождающими (достижение совершеннолетия, подача жалобы), правоизменяющими (приказ о переводе), правопрекращающими (издание приказа об увольнении, достижение пенсионного возраста). Можно выделить такую группу юридических фактов, как состояния. Это обстоятельства, которые длятся некоторое время (от нескольких минут до месяцев и лет) и все это время порождают юридические последствия. Состояниями являются невменяемость, недееспособность, инвалидность, беременность, нетрудоспособность. Особое место среди юридических фактов занимают сроки. Сроки – это специфическая разновидность юридических фактов, которые сочетают в себя и субъективные, и объективные признаки. Сроки способны выступать в качестве юридических фактов только во взаимосвязи с другими фактами, так срок сами по себе, вне связи с конкретной ситуацией никаких последствий повлечь не могут. Именно по этой причине юридические последствия того или иного поступка наступают либо в течение срока или по его окончании, то есть истечении. Так, к примеру, подача гражданином административного иска об оспаривании действий и решений должностного лица органа государственной власти или местного самоуправления возможна в течение трех месяцев со дня, когда стало известно о нарушении прав и свобод (ст. 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), подача жалобы на постановление (решение) о назначении административного наказания – в течение десяти дней со дня вручения или получения его копии (ст. 30.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Может устанавливаться срок, только по окончании которого становится возможным совершение действий, например, принудительное исполнение постановления о назначении административного штрафа начинается по истечение тридцати дней со дня вступления соответствующего постановления в законную силу (ст. 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Необходимо отметить, что сам по себе единичный юридический факт не может повлечь юридические последствия. В реальной жизни всегда имеет место их совокупность или определенная последовательность, т.е. фактический состав (совокупность юридических фактов). Правоприменитель должен принимать решение только после установления и юридической оценки (квалификации) всех обстоятельств, имеющих отношение к рассматриваемой ситуации. Например, отсутствие любого из элементов юридического состава административного правонарушения (конкретного юридического факта) исключает возможность привлечения лица к административной ответственности и влечет прекращение охранительного административного правоотношения. Для возникновения государственно9 служебного отношения необходим другой фактический состав – заявление гражданина, достижение им определенного возраста, наличие соответствующего образования, иные обстоятельства, предусмотренные нормативными актами о государственной службе. 10